prop · GN03122 · 2000-01-01 00:00:00 — Skäl för regeringens förslag: Artikel 5 i tullsamarbetskonventionen anger att en central samordningsenhet skall utses inom tullmyndigheterna i respektive stat. Detta krav förekommer också i de olika bilaterala tullsamarbetsavtalen. Tullsamarbetskonventionen behandlar ömsesidigt bistånd mellan tullmyndigheter. Den myndighet som i har det primära ansvaret för tullfrågor är . Det är därför naturligt att åläggs det centrala samordningsansvaret. Vid omorganisationen 1999 slogs samman till en myndighet, bestående av sex regioner och ett huvudkontor. Med hänsyn till myndighetens organisation synes det därför lämpligt att den samordnande enheten placeras vid huvud-kontor. Som har påpekat har dock ett självständigt ansvar för sin organisation, varför bör ha möjlighet att placera samordningsenheten där myndigheten finner det mest effektivt och lämpligt. Den centrala enhetens uppgift skall vara att ta emot ansökningar, svara för samordningen av biståndet samt ansvara för samarbetet med andra berörda myndigheter som medverkar i en biståndsåtgärd. Direkt samar- bete mellan övriga enheter vid eller andra behöriga svenska myndigheter är dock inte uteslutet i brådskande fall. Syftet är att försöka säkerställa att samarbetsåtgärder kontrolleras och samordnas på ett lämpligt sätt samt att tillgängliga resurser utnyttjas optimalt. Ansökningar om bistånd från en annan stat skall tillställas samord- ningsenheten vid . En svensk begäran om bistånd från en annan stat skall på motsvarande sätt gå genom . En ansökan kan ursprungligen komma från en annan behörig myndighet än , t.ex. . En ansökan skall i sådana fall förmedlas via . Som ovan nämnts kan dock undantag från denna princip göras i brådskande fall. Samordningsenheten vid skall dock i efterhand underrättas om varje åtgärd där direkt samarbete förekommer. Olika organ och förvaltningar i medlemsstaterna har skiftande ansvars- och behörighetsområden vad gäller tullbestämmelser. Om en ansökan om bistånd faller utanför behörighetsområde skall samordnings-enheten vidarebefordra ansökan till den behöriga svenska myndigheten, t.ex. . Bestämmelsen har till syfte att säkerställa att det internationella samarbetet inte hindras av att den stat som begär bistånd inte känner till en annan stats fördelning av befogenheter. För att klargöra i vilken ordning en ansökan om bistånd skall hand- läggas föreslår regeringen en särskild bestämmelse vari regleras att fram-ställningar till och från skall göras via den centrala samordnings-enheten, placerad vid , som skall vidarebefordra inkommande ansökningar till behörig myndighet i de fall inte har befogen-het att vidta åtgärder i ärendet. Till skillnad från förslaget i promemorian anser regeringen att detta bör regleras i en särskild bestämmelse som äger allmän tillämplighet på framställningar om bistånd såväl från till annan stat som från annan stat till . 6.6 Åtgärder i 6.6.1 Ansökan om bistånd Regeringens förslag: En ansökan om bistånd i skall uppfylla vissa krav. Dessa krav skall även gälla för ansökningar från om inte den utländska staten kräver annat. En ansökan kan under vissa förutsättningar avslås. Regeringen beslutar om avslag på vissa i lagen särskilt uppräknade grunder. I andra fall får den myndighet som hand-lägger ärendet besluta om avslag. Ett beslut att avslå en ansökan skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller dock ingen särskild regel om vem som prövar en ansökan. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Hovrätten över och påpekar att avslags- grunden inte är uttömmande och förordar att detta anges på ett tydligt sätt eller att bestämmelsen ges en uttömmande uppräkning. Hovrätten anser att en ansökan om en åtgärd som inte överenskommits staterna emellan bör avslås. Hovrätten påpekar vidare att det följer av tullsamarbets-konventionen att ett avslagsbeslut skall vara förenat med skälen för beslutet, vilket inte framgår av den föreslagna bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande tullsamarbetslagen saknas bestämmelser om utformningen och innehållet i en ansökan till . Inte heller finns det några bestämmelser om på vilka grunder en ansökan kan avslås. I internationella konventioner och samarbetsavtal återfinns dock ofta bestämmelser om krav på ansökningarnas innehåll och form. Artikel 9 i tullsamarbetskonventionen behandlar bistånds- ansökningarnas form och innehåll och uppställer vissa formella krav. En reglering om vilka uppgifter en ansökan om bistånd skall innehålla utgör ett stöd om en ansökan är bristfällig eller tveksam. Med stöd av den nya lagen kan åtgärder vidtas mot enskilda personer och företag. Med hänsyn härtill bör vissa minimikrav ställas på ansökningarna. Ur rättssäkerhetssynpunkt bör inte alltför bristfälliga ansökningar godtas. Ett lagligt stöd för myndigheterna att avslå ansökningar är därför önskvärt. Ett grundläggande krav som bör ställas på en ansökan om bistånd är att den är skriftlig. I brådskande fall kan muntliga ansökningar godtas, vilka dock skall bekräftas skriftligen utan dröjsmål. En ansökan bör som huvudregel vara utformad på den mottagande statens officiella språk. Av tradition har man dock i godtagit ansökningar även på bl.a. engelska. Ansökningar på andra språk än svenska bör därför kunna godtas om det är det mest praktiska i det enskilda fallet. En ansökan skall innehålla följande uppgifter; vilken internationell överenskommelse som åberopas, uppgifter om den ansökande myndig- heten, vilken åtgärd som begärs, ändamålet med och orsaken till ansökan, de lagar och andra bestämmelser som berörs, uppgifter om de personer eller företag som är föremål för utredningen samt en kortfattad redo-görelse för omständigheterna i det aktuella fallet. För det fall ansökan väsentligt brister i något formellt avseende bör den ansökande staten få tillfälle att komplettera eller justera ansökan. Avslag på ansökan skall ske när begäran avser åtgärder som strider mot nationell rätt eller när myndigheterna saknar formell befogenhet att vidta den begärda åtgärden. Likaså kan avslag bli aktuellt när ansökan är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för de begärda åtgärderna, trots att den ansökande myndigheten getts tillfälle att komplettera eller justera ansökan. I enlighet med Hovrättens för och yttrande bör vidare en ansökan avslås om den avser en åtgärd som inte överenskommits staterna emellan, dvs. en åtgärd som faller utanför den tillämpliga internationella överenskommelsens tillämpningsområde. I dessa fall kan den myndighet som handlägger ärendet pröva om de förutsättningar som gäller enligt lagen är uppfyllda. Om det är uppenbart att ansökan skall avslås får samordningsenheten vid , i stället för att vidarebefordra ansökan, direkt besluta om avslag på ansökan. De mer generella, övergripande avslagsgrunderna omfattar att bistånd inte kan ges om det skulle kränka suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper (ordre public) eller andra väsentliga intressen. Dessa har alla mer eller mindre uttalade politiska inslag varför de bör prövas av regeringen. Som påpekats i prop. 1999/2000:61 s.134, vill regeringen framhålla att dessa avslagsgrunder ytterst sällan aktualiseras och att det är än mer sällsynt att prövningen leder till att ansökan avslås. Regeringen är angelägen om att en sådan återhållsamhet med reglernas tillämpning iakttas också . Lagrådet har i frågasatt användandet av uttrycket svenska allmänna rättsprinciper . Lagrådet menar att uttrycket, som närmast kan tänkas omfatta sådant som att avtal skall hållas eller sådana allmänna pro- cessuella eller förvaltningsrättsliga riktlinjer som tillämpas i avsaknad av skriven lag eller av rättspraxis, lätt kan föra tanken fel. Lagrådet konstaterar att uttrycket används på närliggande områden, exempelvis i den nya lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål samt i den svenska språkversionen av flera av de internationella överens- kommelser som avses i 1 kap. 1 § i den föreslagna lagen. Lagrådet före- slår att det görs ett förtydligande i lagtexten genom att orden (ordre public) läggs till efter ordet rättsprinciper . Det är av största vikt att lagstiftningen är enhetligt utformad. Ett införande av en sådan legal- definition av ordre public som Lagrådet föreslår skulle innebära en nyordning som avviker från lagstiftningen på näraliggande områden. Som exempel kan nämnas att den av Lagrådet nämnda lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål inte innehåller något sådant förtydligande som Lagrådet föreslår. Regeringen har därför valt att inte göra det av Lagrådet förordade tillägget till paragrafen. Om ansökan inte kan bifallas skall den skickas tillbaka till den ansökande myndigheten tillsammans med en redogörelse för varför ansökan inte kan bifallas. 6.6.2 Informationsutbyte och sekretess 6.6.2.1 Tullsamarbetskonventionens regler Artikel 25.1 i tullsamarbetskonventionen reglerar att vid utbyte av uppgifter skall tullmyndigheterna i varje enskilt fall ta hänsyn till kraven på skydd av personuppgifter. De skall särskilt ta hänsyn till tillämpliga bestämmelser i konvention av om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. I detta syfte får en medlemsstat ställa upp villkor för hur informationen får behandlas av en annan medlemsstat till vilken dessa personuppgifter har lämnats. Av artikel 25 tullsamarbetskonventionen framgår vidare att konven- tionen omfattar uppgifter som utväxlas utanför tullinformationssystemet (TIS). Tullinformationssystemet baseras dels på rådsförordning 515/97, dels på den s.k. (se vidare avsnitt 5.1). Avsikten med systemet är att ge medlemsstaterna möjlighet att i sitt brottsbekämpande arbete kunna söka efter uppgifter om en person eller ett företag i en databas. Den centrala databasen är under uppbyggnad. Nationella databaser skall därefter uppföras i respektive medlemsstat. TIS är inriktat på att förebygga, utreda och lagföra grova överträdelser av nationella lagar. Registrering enligt får dock endast ske för fyra angivna syften; observation och rapportering, diskret övervakning eller särskilda kontroller. Ytterligare en begränsning är att personuppgifter endast får införas i systemet om det finns faktiska bevis som tyder på att den berörda personen har gjort, gör eller kommer att göra sig skyldig till grova överträdelser av nationell lagstiftning. En registrering som endast grundar sig på misstanke om brott är således inte möjlig. Om en medlemsstat i samband med en utredning har behov att få reda på om en person också är föremål för utredning i en annan medlemsstat finns det alltså inte möjlighet att finna denna typ av uppgifter i TIS. Av artikel 27 i tullsamarbetskonventionen framgår vidare att tullmyndigheterna i varje enskilt fall av informationsutbyte skall ta hänsyn till kraven på utredningssekretess. I detta syfte får en medlemsstat ställa upp villkor för hur informationen får användas av en annan medlemsstat till vilken denna information kan lämnas. 6.6.2.2 Gällande rätt Sekretess Det finns ett flertal bestämmelser i sekretesslagen som rör sekretess på tullområdet. Enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden sekretess i myndighets verksamhet som avser bestämmande av skatt eller taxering eller i fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Med skatt avses även tull och annan indirekt skatt. Uppgift hos får dock lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. I 9 kap. 2 § samma lag föreskrivs att sekretess gäller också bl.a. i annan verksamhet som avser tullkontroll. Vidare gäller enligt 9 kap. 4 § sekretess för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av bl.a. statistik. Med enskild avses såväl fysiska som juridiska personer. Som huvudregel gäller således sekretess. I 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen anges att sekretess inte hindrar ett överlämnande av en uppgift från en myndighet till en annan om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. I 14 kap. 3 § (den s.k. generalklausulen) anges att myndigheter, utöver vad som följer av 1 §, får utväxla uppgifter i situationer där det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför sekretessintresset. Generalklausulen hindrar i och för sig inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter sker rutinmässigt även utan särskild författningsreglering. I sådant fall måste den intresse- avvägning som skall göras enligt generalklausulen ske på förhand; den behöver inte göras i varje särskilt ärende. Sekretesslagen bygger emeller-tid på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara författnings-reglerat. En sådan reglering finns i tullagen (1994:1550) och tullregisterlagen (1990:137). 118 § tullagen medger att på begäran tillhanda- håller bl.a. , skattemyndighet och med uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor. Vidare reglerar 7 § tullregisterlagen att uppgifter ur tullregistret på medium för automatisk databehandling får utlämnas till vissa myndigheter. Brottsbekämpande verksamhet Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till bl.a. förundersökning i brottmål och i åklagarmyndighets, polis-myndighets, skattemyndighets, eller verk-samhet med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifterna röjs. Med förunder-sökning avses förundersökning enligt . Sekretessen gäller även inom olika verksamhetsområden. En korrespon-derande sekretessregel till skydd för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden finns i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Som huvudregel gäller inte sekretess till skydd för enskild i förhållande till den enskilde själv enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen. Uppgifter i register som förs enligt lagen (1997:1058) om register i brottsbekämpande verksamhet utgör dock ett undantag. Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller absolut sekretess för dessa register vad avser personuppgifter. Uppgifter om varor, transporter, företag, brottstrender m.m. kan således enbart omfattas av sekretess i den mån det kan ske med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen gäller motsvarande sekretess i annan verksamhet hos för att biträda åklagar- myndighet, polismyndighet, skattemyndighet eller med att uppdaga, utreda eller beivra brott. Härvid åsyftas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet i allmänhet utan anknytning till något konkret fall. Uppgifter hänförliga till sådan verksamhet kan gälla arbets- rutiner, spaningsmetoder eller utnyttjande av lokaler, fordon eller viss utrustning. Internationellt samarbete I det internationella samarbetet finns regler i 1 kap. sekretesslagen som är av betydelse för utlämnande av uppgifter till utländska tullmyndigheter och mellanfolkliga organisationer. I 3 § tredje stycket sekretesslagen anges att sekretessbelagda uppgifter endast får lämnas ut till utländska myndigheter eller mellanfolklig organisation om det finns stöd för detta i lag eller förordning, eller om uppgifterna i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas ut. I den gällande lagstiftningen på tullområdet finns det inte någon sekretessbrytande bestämmelse som särskilt tar sikte på det internatio- nella tullsamarbetet. Enligt 1 § tullsamarbetslagen skall samtliga tullsam-arbetsavtal och konventioner som tillträtt åtföljas av förordningar som ger stöd för att tillämpa avtalet eller konventionen. Dessa förord-ningar omfattar även informationsutbyte. Det finns således i enlighet med 1 kap. 4 § sekretesslagen stöd i förordning för att lämna ut uppgifter inom ramen för den aktuella överenskommelsen. Villkor för användande av information När erhåller information från myndigheter i en annan stat gäller sekretesslagens bestämmelser för dessa uppgifter på samma sätt som för inhemska uppgifter. Uppgifterna från utlandet omfattas således av samma sekretesskydd som svenska uppgifter. Det kan därför medföra problem när andra länder ställer upp villkor för användande av information som inte överensstämmer med de svenska sekretessreglerna. 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen anger att det i lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmåls-området (lagen om internationellt brottmålssamarbete) finns bestäm-melser som begränsar möjligheten att utnyttja vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en främmande stat. 1 § i lagen om inter-nationellt brottmålssamarbete föreskriver att om en svensk myndighet har fått upplysningar eller bevismaterial från en främmande stat och gäller på grund av överenskommelse med den främmande staten villkor som begränsar möjligheten att utnyttja materialet, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Detta gäller dock bara uppgifter som skall användas i underrättelseverksamhet om brott, vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott. Genom en hänvisning i 2 § tullsamarbetslagen äger bestämmelserna i 1 § lagen om internationellt brottmålssamarbete motsvarande tillämpning. Bestämmelsen är således tillämplig även beträffande verksamhet. Genom den nya lagen om internationellt polisiärt samarbete (prop. 1999/2000:64) har bestämmelsen i de delar den avser det internationella polissamarbetet förts över till den lagen. Härigenom uppnås en klarare gränsdragning mellan polisiärt samarbete och rättslig hjälp i brottmål. Avsikten var således inte att utvidga regelns tillämpningsområde. Överflyttningen till den nya lagen medförde följdändringar i 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen, som bör hänvisa till den nya paragrafen, samt tullsamarbetslagen. I den nya lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 1999/2000:61) införs en motsvarande regel. Utredningssekretess De åtgärder som vidtas i i en utländsk brottsutredning bör ha lika starkt sekretesskydd som om åtgärden vidtagits i en svensk förundersök- ning. Då 5 kap. 1 § sekretesslagen inte är tillämplig i dessa fall anser regeringen i prop. 1999/2000:61 att detta behov bör tillgodoses genom att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen, 5 kap. 7 §. Denna bestäm- melse avser sekretess i verksamhet som avser rättslig hjälp på begäran av annan stat för uppgift som hänför sig till utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och angelägenhet som avser tvångsmedel om det kan antas att den rättsliga hjälpen begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Enligt förslaget till lag om internationellt tullsamarbete får vid misstanke om överträdelse av tullbestämmelse i annan stat vidta utredning i på begäran av den andra staten. får därvid vidta åtgärder i samband med utredningen som innefattar inledande av förundersökning och förhör samt användande av tvångsmedel i enlighet med bestämmelserna i varusmugglingslagen. Detta utgör således sådan rättslig hjälp som omfattas av 5 kap. 7 § sekretesslagen. Denna bestämmelse måste därför anses tillämplig på uppgifter som hänför sig till utredningar som utför på begäran av annan stat enligt lagen om internationellt tullsamarbete. Uppgifter som kan lämnas till andra stater Som tidigare nämnts omfattar tullsamarbetskonventionen uppgifter som utväxlas utanför tullinformationssystemet, TIS. För uppgifter i TIS är rådets förordning (EG) nr 515/97 samt den nationella förordningen (1998:64) om tillämpning av Europeiska unionens tullinformations- system tillämpliga. har i sin verksamhet tillgång till uppgifter i tre typer av register som förs inom myndigheten; underrättelse-, analys- och spaningsregister. I spaningsregistret får uppgifter registreras angående en person som kan misstänkas ha begått ett brott som har befogenhet att ingripa mot om registreringen är av särskild betydelse för brottsbekämpningen. I underrättelse- och analysregister får person- uppgifter registreras i fall det rör sig om misstankar gällande allvarlig brottslig verksamhet, dvs. verksamhet som omfattar brott för vilket fängelse eller därutöver är föreskrivet och som har befogenhet att ingripa mot. Vidare är uppgifter i belastningsregistret och misstankeregistret tillgängliga för de myndigheter och i den verksamhet för vilka de förs, dvs. i huvudsak polismyndigheter och för att förebygga, upptäcka och utreda brott och åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal. Både lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister innehåller bestämmelser av innebörd att uppgifter på begäran skall lämnas ut till bl.a. polismyndighet och . När en myndighet begär uppgifter ur misstankeregistret skall behovs- och proportionalitetsprinciperna gälla. Personuppgiftslagen I personuppgiftslagen (1998:204) genomförs och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Direktivet är tillämpligt på all behandling av personuppgifter, med undantag för sådan som faller utanför gemenskaps-rätten (t.ex. statens verksamhet på straffrättens område). Den svenska personuppgiftslagen är dock generellt tillämplig och omfattar även sådant som faller utanför gemenskapsrätten, i den mån det inte finns särreglering i andra författningar. Lagen omfattar sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Lagen innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten och när sådana uppgifter får föras över till en stat utanför EU. Även vissa grundläggande krav på den som behandlar personuppgifter regleras, t. ex. att personuppgifter som samlats in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ändamål. Automatiserad behandling av personuppgifter måste i princip anmälas till en tillsynsmyndighet. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd som vidtas beträffande personuppgifter, exempelvis insamlande, bevarande och spridande av uppgifter. Det finns inte något krav på att de uppgifter som behandlas på automatisk väg skall vara strukturerade i ett register eller liknande. Datoriserad ord- och textbehandling eller liknande av löpande text som innehåller personuppgifter omfattas därför av lagens bestäm- melser (prop. 1997/98:44 s. 54). En personuppgiftsansvarig skall bl.a. se till att personuppgifter behand-las bara om det är lagligt och alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed och att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Enligt personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Det finns dock möjlighet att meddela undantag från detta förbud. Enligt huvudregeln i 33 § personuppgiftslagen är det förbjudet att till tredje land föra över personuppgifter som är under behandling om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. Förbudet gäller också överföring av personuppgifter för behandling i tredje land. När det gäller att avgöra om skyddsnivån är adekvat skall alla omständigheter kring överföringen beaktas. Särskild vikt skall läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen skall pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredje landet. I vissa fall får dock överföring av personuppgifter till tredje land ske även om det aktuella landet inte har sådan adekvat skyddsnivå som avses i 33 § personuppgiftslagen.