prop · GN03134 · 2000-01-01 00:00:00 — Vissa undantag finns dock om stödet t.ex. kan motiveras i enlighet med kommissionens riktlinjer om regionalpolitiskt stöd eller stöd till miljöskyddande åtgärder. I vissa fall finns det förutsättningar för att få sådana stöd godkända. När det gäller kommissionens miljöriktlinjer förutsätts att stödet - endast får vara en kompensation för extra produktionskostnader jämfört med traditionella kostnader, - skall vara temporärt och i princip degressivt för att underlätta att incitament skapas för minskning av utsläpp eller införandet av mer effektiv resursanvändning, och - inte får strida mot andra EG-rättsliga regler. En ytterligare möjlighet att lämna stöd på miljöområdet avser stöd till miljömotiverade investeringsprojekt. Hur stor del av investeringskostnaden som stödet får omfatta avgörs av vad medlemsstaten vill stödja. Det finns tre uttalade möjligheter när det gäller investeringsstöd. 1) Vill medlemsstaten ge stöd för att underlätta för företag/sektorn att anpassa sin verksamhet till tvingande standarder/normer kan medlemsstaten endast lämna investeringsstöd. Härvid avses av de merkostnader som är nödvändiga för att uppnå det miljömässiga målet. 2) Är syftet att uppmuntra företaget/sektorn att förbättra sin verksamhet i förhållande till tvingande standarder/normer kan medlemsstaten lämna investeringsstöd . 3) Är det fråga om att stöd skall lämnas för verksamhet, för vilket det inte finns några tvingande standarder/normer, får medlemsstaten lämna investeringsstöd . Vissa tillägg till ovan nämnda procentsatser kan göras om det skulle vara fråga om stöd till små och medelstora företag eller vid stöd i regionalpolitiska stödområden. 3.4 Avreglering av elmarknaden - problem med nuvarande stödordning På en konkurrensutsatt marknad där kunderna fritt kan välja leverantör måste alla leverantörer behandlas lika för att konkurrensen inte skall snedvridas. På en marknad med en homogen vara är priset det avgörande konkurrensmedlet. El är en homogen vara, även om den kan produceras på olika sätt och kan ges olika varumärken eller paketeras på olika sätt med mervärdestjänster osv. Erfarenheterna från elmarknaden visar att det ändå är priset som varit det avgörande när kunden skall välja elleverantör. För aktörerna på marknaden blir därför låga kostnader ett av de viktigaste konkurrensmedlen. Mottagningsplikt innebär att de leverantörer som har stor andel småskalig produktion i sitt område får högre kostnader för sina inköp av el än andra, vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. På en konkurrensutsatt marknad är mottagningsplikt därför inte något lämpligt styrmedel för att främja småskalig elproduktion. Miljövänlig elproduktion som är önskvärd och därför bör främjas måste dock i många fall ges särskilda ekonomiska villkor för att bli konkurrenskraftig i förhållande till mer etablerade energikällor. Att ekonomiskt stödja någon produktionsform innebär emellertid alltid att elmarknadens funktionssätt rubbas i någon mån. För att minimera rubbningarna bör de anläggningar som är mest effektiva i första hand stimuleras som överkompensation undviks. Ett annat sätt att minska rubbningarna är att införa konkurrens mellan de kraftslag som skall stödjas. Därigenom skapas ett incitament till att öka effektiviteten i anläggningarna. Genom effektivitetsökningar kan produktionstekniken bli konkurrenskraftig utan extra insatser från stat eller allmänhet. Ett sätt att införa konkurrens mellan kraftslagen som är stödberättigade är att lägga en pålaga på någon aktör att köpa eller sälja en viss andel el producerad av den produktionsform som skall främjas. Producenterna får sedan inbördes konkurrera om att få de bästa avtalen med de aktörer som pålagan avser. Ett annat sätt är att införa system liknande det nu gällande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion på per kWh. Producenterna får konkurrera om den kund som är beredd att betala mest och sedan får de ett från staten utbetalt fast påslag på detta pris. Sedan genomförandet av elmarknadsreformen 1996 och framför allt sedan beslutet om införande av schablonberäkning blev allmänt känt på marknaden har elpriserna till slutkunder fallit. De sjunkande priserna innebär lägre intäkter per kWh för elleverantörer och elproducenter. Som en följd av detta har i många fall behovet av ekonomiskt stöd för den småskaliga och ofta miljövänliga elproduktionen ökat trots genomförda kostnadsreduceringar. 4 Riktlinjer och mål med framtida stödsystem för förnybar elproduktion 4.1 Mål med framtida stödsystem I regeringens proposition om införandet av schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137) påpekade regeringen vikten av att förutsättningarna är goda för den småskaliga och ofta miljövänliga elproduktionen. Regeringen framhöll att stabila villkor för den småskaliga elproduktionen kräver någon form av enhetliga inköpsvillkor och en rimlig prisnivå åtminstone t.o.m. . borde ett förslag till en långsiktig lösning för de små elproducenterna tas fram. LEKO utredningens arbete skulle utgöra ett viktigt underlag liksom det arbete som bedrivs inom EU för att, inom ramen för och rådets direktiv /92/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el, utveckla gemensamma regler för stöd till förnybar elproduktion. Regeringen betonade att marknadsnära lösningar bör eftersträvas som möjliggör att den småskaliga elproduktionen ges en marknadsmässig värdering. bör inbördes konkurrens mellan olika former av småskalig elproduktion stimuleras så att incitament till effektivisering och produktivitetsutveckling utvecklas. delade denna bedömning (bet. 1999/2000:NU4). biföll utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:1). Dessa intentioner har varit vägledande för arbetet inom den interdepartementala arbetsgrupp som regeringen beslutade att tillsätta för att se över systemet för stöd till förnybar elproduktion. Arbetsgruppen har också identiferat de mål som i enlighet med gällande politiska riktlinjer på området bör vara vägledande för en modell för stöd till förnybar elproduktion. Dessa mål är - främja nyetablering av elproduktion från förnybara energikällor, - stimulera teknikutveckling och kostnadseffektivitet, - skapa rimliga villkor för befintliga anläggningar, - undvika störningar i elmarknadens funktion, - skapa stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden och - möjliggöra internationell harmonisering. 4.2 Vissa begrepp och definitioner Certifikat Med ett certifikat avses ett dokument som tilldelas eller utfärdas av en elproducent som producerar el med hjälp av sol, vind, vatten eller biobränsle. Produktionsteknik, anläggningsstorlek, bränsle eller andra miljöegenskaper kan behöva avgränsas så att endast el som framställts på visst sätt skall kunna ligga till grund för utfärdandet av certifikat. Certifikatet är ett bevis på att en viss mängd el producerats på ett angivet sätt. Certifikaten har som syfte att vara bärare av det mervärde som el producerad på ett visst sätt har i förhållande till annan el. Förnybar elproduktion har oftast högre produktionskostnader än andra produktionskällor, vilket innebär att högre intäkter krävs än för annan el om elproducenten långsiktigt skall få täckning för sina produktionskostnader. Producenten tilldelas därför ett certifikat eller rätten att ge ut certifikat. På detta sätt har en tillgång på certifikat uppstått. Producenten får sälja certifikaten och då skapas också ett utbud. Efterfrågan på en vara eller tjänst förutsätter att det finns ett behov av produkten och att någon är villig att betala för att förvärva den. Efterfrågan kan i princip uppstå på flera sätt. Ett sätt är att någon som vill stödja användningen av el som producerats på det specificerade sättet också är villig att betala för detta. Köp av certifikat är ett sätt att manifestera detta. Ett annat sätt är att stimulera fram efterfrågan genom att en uppköpare, t.ex. staten, lovar att köpa certifikat. Det kan vara lönsamt att skaffa certifikat för att sälja dem till staten. Ett tredje sätt är att efterfrågan skapas genom att staten bestämmer att någon grupp av aktörer på elmarknaden måste visa upp ett visst antal certifikat . Slutligen kan efterfrågan grundas på bedömningen att certifikaten varierar i värde över tiden och att det går att tillgodogöra sig prisskillnaden genom köp och försäljning. Denna efterfrågan förutsätter förekomsten av någon av de tre andra nämnda formerna av efterfrågan. Beroende på efterfrågemodell är det olika aktörer som betalar för certifikaten. I det första fallet ovan är det de miljömedvetna hushållen och företagen som på frivillig väg betalar för certifikaten. I det andra fallet är det skattebetalarna genom staten som står för betalningen och i det tredje fallet är det den kategori av aktörer som ålagts att visa upp certifikaten. I samtliga fall är det troligt att kostnaden i slutändan läggs på större eller mindre delar av gruppen slutanvändare. Kvotsystem Med kvot avses en förpliktelse eller ett åtagande att leverera eller använda en bestämd mängd el som faller inom avgränsningen för vad kvotsystemet ekonomiskt skall stödja. I det fall då kvoten inte innebär ett frivilligt åtagande bestämmer staten storleken på kvoten. Utgångspunkten för kvoten är således ett mål för mängden sådan el som önskas stödjas eller dess andel av den totala eltillförseln ett givet år. Kvoten beräknas således på den summerade tillförselsidan, men den tillämpas på användningssidan hos den enskilda aktören som omfattas av kvotsystemet. Kvoten kan sättas antingen i absoluta tal, mätt i GWh, eller som ett procenttal som anger hur stor andel av den totala elanvändningen som skall härröra från en viss form av elproduktion. Avsikten är att kvotsystemet skall vara teknikdrivande och successivt leda till en ökad andel av den önskvärda elproduktionen på ett allt mer kostnadseffektivt sätt. Det långsiktiga målet är att el som produceras av förnybara energikällor och uppfyller vissa miljökriterier skall kunna säljas med kostnadstäckning utan stöd på en öppen elmarknad. För att uppnå en sådan utveckling måste kvoten förändras över tiden. Hur kvoten skall förändras måste grundas på en uppfattning om vad som är en rimlig ökningstakt för den form av elproduktion som omfattas av kvotsystemet. Beslutsordningen för hur kvoterna fastställs kan utformas på olika sätt. Handel med certifikat När en efterfrågan på certifikat skapas får dokumenten ett värde som producenten kan tillgodogöra sig. Avsikten är att det värdet skall täcka hela eller delar av den högre produktionskostnad som är förknippad med den form av elproduktionen som kvotsystemet är avsett att stimulera. Den el som produceras i anläggningar baserade på förnybara energikällor köps och säljs på samma sätt som annan el, t.ex. genom bilaterala avtal eller på elbörsen. Handel med certifikaten måste med nödvändighet ske separat från elhandeln, annars kan marknaden för dokumenten inte fungera tillfredsställande. Detta förhindrar inte att certifikaten kan handlas på samma börs, men de måste utgöra en separat produkt. Handeln med certifikat kan också ske bilateralt. 4.3 Riktlinjer för framtida stödsystem Regeringens förslag: Ett samlat system för att främja förnybar elproduktion skall tas fram med sikte på ikraftträdande . Systemet skall bygga på handel med certifikat kombinerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Certifikatshandel kombinerad med kvoter skall ersätta nu gällande stöd till förnybar och småskalig elproduktion. Andelens storlek skall kunna förändras över tiden. Målet skall vara att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper och stimulera en marknadsdynamik som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Införandet av det nya systemet skall ske på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen långsiktigt kan upprätthållas. : I Leveranskoncessionsutred- ningens slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) föreslås att en översyn av de förnybara energikällornas förutsättningar genomförs. Syftet med översynen bör vara att bedöma vilka långsiktiga förutsättningar som bör gälla för förnybar elproduktion, samt att analysera vilka metoder och eventuella stöd m.m. som bäst kan bidra till att uppnå dessa förutsättningar. Inriktningen på översynen bör vara marknadsnära lösningar som möjliggör konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, t.ex. gröna certifikat. Översynen bör också belysa om det finns skäl för staten att medverka till att en särskild marknadsplats för förnybar el utvecklas. Utredningen framhåller att en översyn sannolikt kommer att kräva än de 14 månader som det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion gäller. Vidare anger utredningen att flera omständigheter talar för att ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om vilken roll elproduktion baserad på förnybara energikällor bör spela i energiförsörjningen. En sådan omständighet är de förväntade framtida elpriserna som enligt bedömning kommer att ligga på per kWh , vilket kan jämföras med bedömning på per kWh som låg till grund energipolitiska program. En annan omständighet är osäkerheten om hur småskalig elproduktion lämpligen bör definieras. Flera skäl talar för att det kan finnas anledning att ompröva dagens gräns för småskalighet, 1 500 kW. Enligt utredningen utgör gränsen en teknisk begränsning för vindkraften. Vidare definerar flera andra EU-länder småskalig vattenkraft som anläggningar mindre än 10 MW. En tredje omständighet som utredningen pekar på är de kommande gemensamma EU-reglerna för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. Det är enligt utredningens mening inte troligt att ett sådant regelverk kommer att inskränkas till att omfatta småskalig elproduktion, åtminstone inte med den definition som tillämpas i . Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i huvudsak med utredningens förslag. framhåller att omfattningen av det föreslagna utredningsarbetet är svår att bedöma. Flera remissinstanser påtalar också behovet av att fokusera på all förnybar elproduktion och inte enbart på småskaliga lösningar. () anför att perspektivet bör breddas till all förnybar energiproduktion och att biobränslebaserad kraftvärme är betydligt mer kostnadseffektivt än vindkraft om målet är att uppfylla klimatåtaganden. Vad gäller inriktningen på ett framtida stödsystem betonar , , , Elleverantörer och STOSEB att ett eventuellt framtida stödsystem bör utformas på marknadsmässiga grunder för att undvika snedvridande konkurrensförutsättningar. , och Nordic Windpower påtalar vikten av att systemet utformas så att utveckling av ny teknik, effektivare metoder och kostnadssänkningar stimuleras. betonar att medlen bör anpassas till målen och listar ett antal grundläggande krav som bör gälla. Några av dessa är krav på kostnadseffektiva lösningar, administrativ enkelhet, och internationell harmonisering. Stabila regler och ersättningsnivåer framhålls också av , och Elleverantörer som rimliga ekonomiska villkor särskilt betonas av och . och påpekar att gränsen för småskalig elproduktion på 1500 kW är låg i jämförelse med övriga länder inom EU och att gränsen behöver höjas. Elleverantörer påtalar att väl fungerande definitioner och avgränsningar för vad som skall inrymmas i begreppet förnybar elproduktion är några av de viktigaste grunderna för översynsarbetet. framhåller att det i ett kort utvecklingsperspektiv kan finnas skäl för att behovsanpassa stöden för olika typer och kategorier av småskalig elproduktion men att stöden relativt snabbt måste bli konkurrensneutrala och ligga på en nivå lika för all småskalig produktion. Den interdepartementala arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är i huvudsak positiva till arbetsgruppens förslag och ansluter sig till arbetsgruppens bedömning att en kvotmodell är det bästa alternativet för främjande av fönybar elproduktion. Ett antal remissinstanser är tveksamma till valet av modell. anser att kvotsystemet verkar vara ett intressant alternativ, men att en fullständig utvärdering jämfört med befintligt system och andra styrmedel inte kan göras utifrån arbetsgruppens rapport. är inte övertygad om att kvotmodellen är överlägsen de andra skisserade modellerna i rapporten. Förbundet anser att även de andra två skisserade modellerna bör utredas vidare. () framhåller att skapandet av konstruerade marknader har visat sig komplicerat. Det är viktigt att frågorna får en bred och grundlig belysning innan förslaget läggs och genomförs. RRV anser också att det är viktigt att de samhällsekonomiska kostnaderna beräknas och redovisas för denna form av marknad. () och Sveriges Energiföreningars () är positiva till införandet av en kvotmodell men anser att man bör avvakta tills dess att man tagit del av erfarenheter från andra länder. SERO presenterade vid remissmötet en annan modell som SVIF och SERO förespråkade i stället för kvotmodellen. Skälen till regeringens förslag: Handel med certifikat kombinerad med ett kvotsystem överensstämmer väl med det krav på marknadsnära system som regering och riksdag tidigare förordat. I likhet med flertalet remissinstanser anser regeringen att den modell som arbetsgruppen förordat bäst uppfyller de mål som enligt regeringens mening skall vara vägledande vid val av system för att främja förnybar elproduktion. Systemets väsentligaste egenskaper är möjligheten till certifikatshandel kombinerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Innehav av certifikat är beviset för att denna skyldighet uppfyllts. Ett färdigt system med denna utformning bör enligt regeringens mening kunna utformas med sikte på ikraftträdande . Certifikatshandel kombinerat med kvoter innebär en finansiering via marknaden, vilket ger en ökad långsiktighet i stödsystemet. Dessutom skapar modellen affärsmöjligheter för aktörerna och en marknadsdynamik som ger förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Detta är enligt regeringens mening viktiga mål för ett framtida stödsystem. Målet för det framtida stödsystemet skall också vara att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper. Av detta skäl skall andelarnas storlek kunna förändras över tiden. För att skapa överblick och enhetlighet förordar regeringen att det föreslagna systemet med certifikatshandel kombinerat med kvoter ersätter nu gällande stöd till förnybar och småskalig elproduktion som införandet av det nya systemet sker på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen långsiktigt kan upprätthållas. 4.4 Fortsatt utredningsarbete Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till teknisk utformning av ett system baserat på certifikatshandel kombinerat med kvoter. En viktig del i utredarens arbete bör vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system, exempelvis stöd med samma funktion som investeringsstöd. Behovet av komplement kan t.ex. bero på skillnader i produktionskostnader till följd av anläggningars olika ålder eller skilda förutsättningar för olika produktionsformer. Ett annat alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. En annan viktig förutsättning för det framtida systemet är utvecklingen av stödsystem i vårt närområde. Detta bör beaktas av utredaren på så sätt att systemet utformas så att en internationell utbyggnad och samordning underlättas. Utredaren bör också beakta utvecklingen inom EU, bl.a. systemets förenlighet med . Avgränsningar för kvotmodellen Enligt regeringens bedömning bör utgångspunkten för stödsystemet vara att ekonomiskt stöd bara bör utgå till förnybar elproduktion som ännu inte är kommersiellt självbärande. Däremot finns det inga hinder mot att informativa styrmedel även riktas mot kommersiellt lönsamma verksamheter. Ytterligare en grundprincip i kvotmodellen bör vara att all el med ursprung i förnybara energikällor, som uppfyller vissa miljökriterier och som behöver stödjas också bör vara kvalificerade för stöd oavsett kraftslag. Kvotmodellen bör därför omfatta elproduktion baserad på vindkraft, vattenkraft, solceller och biobränslebaserad kraftproduktion. Det finns således anledning att i det fortsatta arbetet med att utforma ett system med certifikatshandel titta på möjligheten att hitta andra avgränsningar för stödet än den fastlagda gränsen för småskalig elproduktion på 1 500 kW. Storleksavgränsningen när det gäller småskalig vindkraft och vattenkraft har främst varit ett uttryck för behovet att garantera leverantörer av el i liten skala tillträde till marknaden i samband med elmarknadsreformen. Det har inte varit kraftslaget som varit intressant utan producentens möjlighet att hävda sig på elmarknaden. I det nya systemet bör elproduktionens lönsamhet och det faktum att kraftslaget har sitt ursprung i förnybara energikällor i stället vara utgångspunkten för bedömningen av avgränsningen för det nya stödet. Krav skall härvid kunna ställas på att produktionen uppfyller vissa miljökriterier. Det kan exempelvis gälla biobränslebaserad kraftvärme där avgränsnings- problematiken vad gäller både teknik och bränsle behöver analyseras, bl.a. vad gäller den ökande importen av osorterade biobränslen och biobränslen med tveksamma miljöegenskaper. Ett annat exempel gäller kriterierna för vattenkraft. Enligt regeringens bedömning bör systemet, i varje fall inledningsvis, omfatta ett certifikat som inte är differentierat beroende på kraftslag. Det är möjligt att en uppdelning på exempelvis vatten-, vind-, biobaserad kraft och solel kan motiveras när omfattningen av handeln blivit större. Inledningsvis torde likviditeten och marknadens omfattning vara för liten för att utgöra tillräckligt underlag för en sådan uppdelning. För att handeln med certifikat skall fungera väl krävs det ett genomtänkt och tydligt system med institutioner och funktioner. Vid utvecklingen av systemet är det viktigt att klargöra de olika aktörernas roller. En viktig utgångspunkt bör vara att samhällsinstitutioner handhar myndighetsuppgifterna och marknadens aktörer de marknadsrelaterade uppgifterna. Certifikatshandeln kommer att kräva viss administration, kontroll och eventuella sanktioner för de som inte uppfyller sina åtaganden. Dessa frågor bör utredas vidare. En utgångspunkt bör dock vara att systemet skall vara administrativt enkelt. Likaså bör lämpligheten att ha en relativ eller absolut kvot liksom frågan om hur torrår och våtår skall hanteras i systemet utredas vidare. Kringliggande faktorer och kvotmodellens konsekvenser Flera utredningar som pågår eller har avslutats ger viktigt underlag till utformningen av ett system med certifikathandel. Det är dels utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i (N 1999:05, dir 1999:25), dels (M 1998:06, dir 1998:40) och slutligen Resurseffektiviserings- utredningen (Fi 1999:02, dir 1998:107). De två förstnämnda utredningarna har lämnat sina förslag. I arbetet med utvecklingen av certifikathandelssystemet bör resultaten av dessa utredningar beaktas. En annan faktor som påverkar utformningen av certifikatshandeln är energiskattesystemet. En av huvudkomponenterna i det nuvarande stödsystemet för elproduktion från förnybara energikällor är de investeringsstöd, som ingår energipolitiska program. Stödprogrammen löper över och en utvärdering av programmet pågår . Denna utvärdering kommer att utgöra ett annat viktigt underlag vid utformningen av kvotsystemet.