prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — En annan fråga som kan bli aktuell vid konkurrensutsättning, men också har vidare aspekter, gäller de skillnader i verksamhetsvillkor som kan finnas när offentliga och privata aktörer konkurrerar på samma marknad, se avsnitt 7.4.5. Som en princip bör slås fast att när offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta inte leda till att existerande privata företag slås ut. Det är också viktigt att etableringen av företag inte försvåras på områden där det saknas särskilda skäl för näringsverksamhet i offentlig regi. En fråga av stor betydelse från konkurrenssynpunkt gäller statsstöd med konkurrenssnedvridande effekter. Det finns EG-rättsliga regler som syftar till att förhindra att statsstöd får sådana effekter och kommissionen har en särskild övervakande roll på området. Det förekommer dock i många medlemsländer stöd som kan hota svenska ekonomiska intressen. Som ett led i inriktningen av konkurrenspolitiken bör gälla att inom EU skall ha som policy att söka begränsa konkurrenssnedvridande stöd. För att kunna göra ett sådant arbete trovärdigt måste strävan också vara att motverka konkurrensbegränsande stöd till företag i . Frågan om statsstöd utvecklas i avsnitt 7.7. Vad gäller agerande på internationell nivå bör vidare gälla att bör verka för ökad samverkan mellan nationella konkurrensmyndigheter och ökat samförstånd om behovet av fri handel och sunda konkurrensförhållanden i den globala ekonomin, se vidare avsnitt 7.8. 7.2 Sambandet mellan konkurrenspolitik och konsumentpolitik Regeringens bedömning: Konkurrenspolitik och konsumentpolitik syftar till att med olika medel säkerställa att produktmarknaderna fungerar till nytta för konsumenterna. De ansvariga myndigheterna bör öka samordningen på områden där detta är till gagn för konsumentintresset. Den traditionella avgränsningen mellan konkurrenspolitik och konsumentpolitik kan till stor del mer ses som ett resultat av en historisk utveckling än som ett uttryck för motstående intressen. Genom uppdelningen och de prioriteringar som har gjorts inom respektive verksamhetsområde har tyngdpunkten i det konsumentpolitiska och konkurrenspolitiska arbetet ibland kommit att framstå som mer väsensskilt än som är motiverat utifrån det övergripande syftet med verksamheten. Konkurrenspolitiken har sin grund i ett konsumentperspektiv, och kan därmed ibland stå i en motsatsställning till det producentperspektiv som betonar företagens konkurrenskraft. Åtgärder för att stärka konkurrensens effektivitet har därmed till ändamål att ge konsumenten en starkare ställning på marknaden. Samma effekt har de olika åtgärder som hänförs till det konsumentpolitiska området. Det är därför angeläget att tydliggöra det nära sambandet mellan konkurrenspolitiska och konsumentpolitiska verkningsmedel. Långt ifrån alla aktiviteter i samhället utspelas på marknader. Marknadsmodellen erbjuder olika slag av fördelar, men är också förenad med nackdelar. Vägningen mellan för- och nackdelar måste ske från område till område, och kan också förändras över tiden. På de områden där marknadslösningar har valts är det av stor betydelse att konkurrensen fungerar effektivt, i annat fall är risken stor att fördelarna går förlorade och endast nackdelarna återstår. De olika förhållanden som kan skada marknadens effektivitet handlar om att konsumentens möjlighet att göra ett fritt och rationellt val begränsas eller sätts ur spel. Konkurrenspolitik och konsumentpolitik erbjuder medel för att motverka begränsningar av konsumentens makt att välja. En av de faktorer som kan fördärva marknadernas funktion är konkurrensbegränsande åtgärder som företag vidtar. Konkurrenslagstiftningen är till för att hindra sådana förfaranden. När konkurrerande företag kommer överens om ett gemensamt pris kan konsumenten inte längre välja den billigaste produkten. När de delar upp marknaden mellan sig hindras konsumentens fria val av inköpskälla. En koncentration som har gått alltför långt kan innebära att köparen är hänvisad till ett enda alternativ och därmed förlorar möjligheten att uttrycka sitt missnöje med produkten genom att gå till en annan leverantör. kan lagar och andra regler ha en sådan utformning att konsumentens valmöjligheter begränsas i onödan. En viktig del av konkurrenspolitiken är marknadsreformer som öppnar för konkurrens och ger konsumenterna fler alternativ. För att väl fungerande marknader skall uppstå krävs ofta fler regler, eller mer ändamålsenliga regler, snarare än ett avskaffande av regler. Företagen kan också försvåra konsumentens rationella val genom att på ett ofullständigt eller vilseledande sätt informera om produkternas egenskaper. Marknadsföringslagstiftningen, som traditionellt hänförs till det konsumentpolitiska området, sätter upp spelregler för företagen så att de existerande alternativen blir tydligare för konsumenterna. Rollen som aktiv och kritisk konsument kräver både kunskap, tid och engagemang. Inte heller den ekonomiska teorins ekonomiska människa kan utsträcka sökprocessen hur långt som helst för att finna det ur alla aspekter bästa inköpsalternativet. Sökandet avbryts när konsumenten har funnit ett tillräckligt bra alternativ. Konsumentpolitiken har en viktig roll att fylla för att förbättra konsumentens informationsunderlag. Med bättre information om produkters egenskaper och om konsekvenserna av valet av ett visst inköpsställe kan konsumenterna både minska resursåtgången för att söka och inhandla den produkt som passar bäst och öka möjligheterna att göra ett rationellt val. Den senaste tidens snabba utveckling på IT-området, främst genom att allt fler hushåll har tillgång till Internet, kan innebära att konsumenternas tillgång till information om produkter, priser och inköpskällor dramatiskt ökar. är det uppenbart att viljan och möjligheterna att söka upp sådan information varierar i hög grad. En ökande handel över Internet kan också medföra nya risker för konsumenten, bl.a. när det gäller möjligheterna att få rättelse vid fel. Enligt regeringens mening är det viktigt att både hot och möjligheter i den pågående IT-utvecklingen uppmärksammas i det konsument- och konkurrenspolitiska arbetet. Den samlade effekten av många konsumenters val av produkt och inköpskälla utövar ett tryck på säljarna och styr på detta sätt produktionens och distributionens inriktning. Av olika skäl är detta tryck ibland inte tillräckligt starkt. Negativa egenskaper hos produkten kan göra sig gällande först efter köpet och får då en begränsad inverkan på konsumentens beteende, särskilt om det gäller varor som köps med långa tidsintervall. Det kan också av andra skäl vara så att konsumenten har en svag eller utsatt ställning i förhållande till säljaren. Den del av konsumentpolitiken som ställer krav i konsumentens ställe, t.ex. när det gäller produktsäkerhet och miljöanpassning, utgör därmed ett viktigt led i statens samlade politik för att skapa effektivt fungerande marknader till nytta för konsumenterna. För att konsumenterna skall få en stark ställning på marknaden är det således viktigt att konkurrens- och konsumentpolitiken samverkar. Ett bra exempel på ett samarbete mellan bl.a. och är ett avslutat projekt om konkurrens på mobiltelefonområdet och vad som kan göras för att förbättra konsumenternas situation på denna marknad (Svenska mobiltelemarknaden ur ett konsument- och konkurrensperspektiv). De nya marknader som öppnas för konkurrens, spridningen av ny teknik samt de nya konsumtionsmönster som utvecklas skapar både möjligheter och svårigheter för konsumenterna. De nya förutsättningarna gör det påkallat att i ökad utsträckning samordna insatserna för att med olika medel främja konsumentintresset. I budgetpropositionen anges att arbetet inom konsumentområdet skall inriktas på att stärka konsumenternas ställning på nya marknader samt deras möjligheter att få tillgång till begriplig information, bl.a. inom det finansiella området. 2000 lämnar i sitt slutbetänkande en rad förslag på det konsumentpolitiska området. Betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29) bereds nu inom och är föremål för remissbehandling. Regeringen planerar därefter att återkomma till med förslag på det konsumentpolitiska området. Frågor som rör konkurrensaspekter i konsumentpolitiken kan komma att beröras i detta sammanhang. Genom beslut har regeringen medgett att och får disponera medel för gemensam projektverksamhet i syfte att främja en tydlig pris- och kostnadsinformation inom områden såsom finansiella tjänster och elmarknaden. Myndigheterna skall återkomma med konkreta förslag till medelsanvändning . För att förmedla och öka kunskapen om miljöfrågor som rör konsumenterna har regeringen gett i uppdrag att inrätta en webbplats med huhållsrelaterad miljöinformation. 7.3 Förutsättningar för effektiv konkurrens Offentliga regler som påverkar marknadernas funktionssätt Regeringens bedömning: Offentliga regler på olika områden kan ha stor betydelse för hur marknaderna fungerar. När nya regler utformas på andra politikområden bör regeringen lägga stor vikt vid konsumenternas intresse av fungerande marknader och konkurrensens betydelse för tillväxt och förnyelse. Det gäller även områden som faller under den gemensamma kompetensen inom EU, t.ex. handelspolitiken. spelregler och respekt för regelverket är två fundamentala krav för att en marknad skall fungera på ett från samhälls- och konsumentsynpunkt önskvärt sätt. Genom reglerna sätts gränser för hur företagen får agera på marknaden. Staten har det grundläggande ansvaret för att skapa gynnsamma förutsättningar för konkurrens och effektivt fungerande marknader. Viktiga medel är lagar som hindrar marknadens aktörer från att sätta konkurrensen ur spel och som stärker konsumenternas möjligheter att på bästa sätt utnyttja mångfalden i produktutbudet. Staten kan också genom strukturella åtgärder på olika områden, exempelvis när det gäller tillgången till infrastruktur och avvägning mellan offentlig och privat verksamhet, öka marknadernas effektivitet. Konkurrensen påverkas också av andra åtgärder än de som tar sikte på marknadens funktionssätt. Sådana åtgärder kan gälla andra viktiga samhällsmål, men som en bieffekt påverka förutsättningarna för konkurrens. Ofta finns ett val i utformningen av sådana åtgärder som kan ha betydelse för konkurrensen utan att detta negativt påverkar åtgärdens egentliga syfte. Tillväxt, förnyelse och konsumentnytta är högt prioriterade mål i regeringens ekonomiska politik och konkurrensens och marknadernas effektivitet är avgörande för utveckling i dessa avseenden. Det är därför angeläget att konkurrensperspektivet finns närvarande på alla områden när åtgärder som kan ha betydelse för marknadernas funktionssätt övervägs och får sin närmare utformning. Denna linje bör även drivas av på områden som faller under den gemensamma kompetensen inom EU, t.ex. handelspolitiken. Importen har i många fall en avgörande betydelse för möjligheten att upprätthålla konkurrensen. Ytterlig återhållsamhet är därför motiverad i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder som kvantitativa importbegränsningar och dumpingtullar. De sänker konkurrenstrycket, minskar urvalet och fördyrar för konsumenter och industriella förbrukare. Konkurrens uppkommer genom marknadsaktörernas beteende på marknaden och kan inte kommenderas fram. Däremot kan förutsättningarna för att konkurrensen skall fungera väl vara mer eller mindre gynnsamma. Likaså kan korrektiven mot försök att på olika sätt begränsa konkurrensen, eller helt sätta den ur spel, vara mer eller mindre verkningsfulla. En effektiv marknadsekonomi förutsätter bl.a. att det finns tydliga regler som styr de olika aktörerna och därmed begränsar deras handlingsfrihet. Även den mest fullkomliga marknad behöver spelregler för att fungera effektivt. En grundläggande uppgift för staten i en marknadsekonomi är därför att skapa eller bevara sunda spelregler. Spelreglerna har tre uppgifter när det gäller att förbättra marknadsekonomins funktion. Den första är att minska transaktionskostnaderna i ekonomin. Höga transaktionskostnader motverkar en väl fungerande konkurrens, eftersom de kan göra att det inte lönar sig för konsumenterna att söka efter t.ex. de lägsta priserna. Transaktionskostnaderna kan minskas med tydliga regler som alla måste tillämpa vid försäljning av varor och tjänster. Sådana regler kan gälla krav på gemensamma mått, hur varan eller förpackningen skall märkas t.ex. med information om miljöpåverkan eller gemensamma standarder för kvaliteten. En annan uppgift för staten är att hindra olika slag av medvetna försök att begränsa konkurrensen. Detta är spelreglernas traditionella uppgift i konkurrenspolitiken och kommer bl.a. till uttryck genom den generella konkurrenslagstiftningen. På vissa marknader, exempelvis teleområdet, finns sektorspecifika regler som reglerar aktörers beteende på marknaden. I praktiken kan många av de spelregler som påverkar marknaders funktionssätt skapas på andra sätt än genom statliga beslut. Det finns sålunda många s.k. informella spelregler, som kan ha en stor betydelse för olika aktörers beslut och beteenden. Företag kan t.ex. minska hotet om konkurrens genom att försöka skapa egna regler som begränsar tillträdet till den egna marknaden, eller komma överens med andra företag om att undvika att konkurrera. Den sortens spelregler kan skada ekonomins funktion men de kan vara svåra att upptäcka. En uppgift för staten är därför att bevaka de informella spelreglerna och vid behov ersätta dem med tydliga formella regler som bidrar till att ekonomin fungerar bättre. Spelreglernas tredje uppgift är att hantera övriga s.k. marknadsmisslyckanden. På vissa områden går det inte ens i teorin att förvänta sig att effektiva marknader skall etableras spontant. Ett skäl är att det kan finnas s.k. externa effekter. Det är sådana kostnader (negativa externa effekter) och intäkter (positiva externa effekter) som uppstår till följd av indirekta verkningar av en aktivitet som någon utövar, men som inte fångas upp i de marknadspriser som utövaren möter. Miljöskador som uppstår vid tillverkningen av en vara är en typisk negativ extern effekt. Skadan innebär en kostnad för samhället, men den avspeglas inte i tillverkarens produktionskostnader eller i det pris som konsumenten betalar för varan. En orsak till att sådana effekter kan uppstå är att det finns nyttigheter, t.ex. miljökvalitet, som inte prissätts på någon marknad. Men även om miljön inte har något pris så har den ett värde för samhället. Marknader som inte tar hänsyn till det är inte samhällsekonomiskt effektiva. Ett sätt för staten att rätta till sådana marknadsmisslyckanden är att internalisera miljökostnaderna genom att införa en miljöavgift på t.ex. utsläpp av skadliga ämnen. Långt ifrån alla spelregler har tillkommit för att skapa förutsättningar för konkurrens och bidra till effektiva marknader. Genom politiska beslut skapas nya spelregler som syftar till att uppnå skilda mål. Även om en regel är väl utformad för sitt speciella syfte kan den indirekt fungera som en ineffektiv spelregel på andra områden, t.ex. för konkurrensen. Med ett ökande antal regler blir det allt viktigare att försöka minska konflikter mellan olika mål när spelreglerna utformas. Strävan bör vara att inte utforma spelregler så att de i sig själva leder till att marknaderna fungerar sämre och att ständigt försöka ersätta ineffektiva spelregler med effektiva. Det finns ett antal generella krav som spelregler måste uppfylla för att vara effektiva. Ur ett konkurrensperspektiv är det tre aspekter som särskilt bör betonas spelreglerna skall vara accepterade, tydliga och förutsägbara. Det gäller både för sådana spelregler som direkt syftar till att skapa effektiva marknader och för dem som har kommit till för att nå andra politiska mål. Spelreglerna måste vara accepterade, dvs. framstå som rimliga och rättvisa av dem som skall följa dem. Annars finns risken att aktörerna på marknaden inte bryr sig om de formella spelreglerna utan skapar informella regler i stället. Reglerna måste vara tydliga, så att de inte misstolkas eller tillämpas olika för olika aktörer. Efterlevnaden av reglerna är också beroende av en effektiv tillsyn. Om det i praktiken kan uppfattas som frivilligt att följa en regel på grund av att tillsynen fungerar dåligt, spelar det ingen roll att regeln i sig är väl utformad. En sund konkurrens på marknaden förutsätter att det inte är möjligt för vissa aktörer att skaffa sig konkurrensfördelar genom att bryta mot gällande regelverk, exempelvis skattelagstiftning, arbetsrättslig lagstiftning eller miljölagstiftning. Slutligen måste reglerna vara förutsägbara, så att aktörerna kan planera långsiktigt. måste spelreglerna vara så flexibla att de kan anpassas till nya förutsättningar. Avvägningen mellan stabilitet och flexibilitet kan ha stor betydelse för marknaders funktionssätt, särskilt när det gäller förutsättningar för förnyelse och tillväxt. Fiskala avgifter Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att genomföra en inventering av fiskala avgifter som har en sådan nivå och utformning att de kan antas begränsa konkurrensen. föreslår i sin rapport i att verket ges i uppdrag att inventera förekomsten av s.k. fiskala avgifter som har en sådan nivå eller utformning att de kan hämma eller snedvrida konkurrensen. Med fiskala avgifter avses avgifter som det allmänna tar ut för t.ex. tillstånd att bedriva viss verksamhet eller för tillsyn över verksamheten. En fiskal avgift är tekniskt sett inte en skatt, men effekten liknar den som uppstår vid beskattning genom att de belopp som tillförs statskassan överstiger uppkomna kostnader. Om den fiskala avgiften genom sin utformning gynnar vissa företag inom en bransch på bekostnad av andra är den konkurrenssnedvridande. Utformningen kan t.ex. innebära en stor administrativ börda för företagen eller stora krav på återrapportering till myndigheter, vilket kan hämma konkurrensen inom området. Den kan också, vilket torde vara vanligare, utgöra en inträdesbarriär för små företag. Avgiften utslagen på omsatt krona kan bli betydande i de minsta företagen. I ett en- eller tvåmansföretag kan en avgift om t.ex. utgöra en tröskel som de facto avhåller företaget från att expandera eller påbörja verksamhet inom en marknad. skall få i uppdrag att genomföra en inventering av fiskala avgifter som har en sådan nivå och utformning att de kan antas begränsa konkurrensen. Härvid bör särskilt belysas hur avgiften slår i förhållande till branschens struktur, dvs. i första hand storleken av de företag som verkar på den aktuella marknaden, samt i vilken mån avgifterna kan sänkas utan att graden av kostnadstäckning inom myndigheten äventyras. 7.4 Regelreformering och konkurrensutsättning 7.4.1 Fungerande marknader och konkurrens Regeringens bedömning: Andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder bör öka. På områden som öppnats för konkurrens bör regelverk utformas så att de stödjer utvecklingen mot en effektiv konkurrens med väl fungerande balans mellan aktörerna. Möjligheterna att genom konkurrensens omvandlingstryck skapa en ökad tillväxt och förnyelse i den svenska ekonomin är inte bara beroende av hur effektiv konkurrensen är inom konkurrensutsatta sektorer utan också av dessa sektorers tyngd i den samlade ekonomin. har viktiga tjänstesektorer som post, tele och olika transportområden öppnats för konkurrens. Även om problem har förekommit under övergången till mer balanserade konkurrensförhållanden en process som för övrigt ännu inte är avslutad har gynnsamma effekter i form av ökad effektivitet och förnyelse av produktutbudet redan förverkligats. Det är angeläget att nu pröva möjligheterna att öppna nya områden för konkurrens där monopol råder eller där regelsystem utesluter konkurrens mellan dem som tillhandahåller olika nyttigheter. På områden där en fri etablering av konkurrerande företag av olika skäl inte är möjlig bör modeller med inslag av konkurrensmekanismer, exempelvis upphandling av offentligt finansierade tjänster från fristående utförare eller annan drift i alternativa former, prövas och vidareutvecklas. Konkurrensens påverkan på den ekonomiska utvecklingen är delvis beroende av vilka konkurrensförhållanden som råder på de olika varu- och tjänstemarknaderna. Företagens ageranden på marknaden påverkar konkurrensens effektivitet. Utformningen och tillämpningen av olika regelverk kan också ha betydelse för hur väl konkurrensen fungerar. En annan faktor som bestämmer i vilken utsträckning konkurrensen kan främja ekonomisk effektivitet och tillväxt är hur stor andel av landets totala ekonomiska verksamhet som sker på konkurrensutsatta marknader. De regelreformeringar på framför allt olika tjänsteområden som har ägt rum har inneburit att den andel av ekonomin som påverkas av konkurrensmekanismerna har ökat. Rapporten av näringspolitiken (Ds 2000:12) redovisar indikatorer inom åtta områden som påverkar ekonomisk tillväxt. Studien syftar till att visa hur väl hävdar sig i jämförelse med andra utvecklade industriländer. Ett av de undersökta målen är Fungerande marknader och konkurrens. I rapporten konstateras att en väl fungerande konkurrens på marknaderna för varor och tjänster håller nere prisnivån och leder till en ökad produktivitet. Bristande konkurrens är en av förklaringarna till den internationellt sett höga prisnivån för många produkter i . Bland de faktorer som bestämmer konkurrenssituationen på en marknad återfinns bland annat förekomsten av utländska företag, regleringar samt statligt eller kommunalt stöd. antas leda till en intensivare konkurrens i en bransch. I studien har tre indikatorer på fungerande marknader och konkurrens valts ut, nämligen statligt stöd till industriföretag, prisjämförelser och andelen sysselsatta i privat sektor. Den tredje av dessa indikatorer anger således hur stor del av ekonomin som omfattas av marknadsmekanismerna. De båda första indikatorerna pekar delvis i olika riktning när det gäller hur väl har nått målet fungerande marknader och konkurrens. En jämförelse av omfattningen av statligt stöd per capita i EU-länderna visar att intar en mittposition sex länder hade högre stödnivåer och åtta hade lägre. Om stödet till transportsektorn utesluts blir dock bilden annorlunda. När det gäller stöd till tillverkningsindustrin var det EU-land som hade den näst lägsta nivån, räknat som stödets andel av tillverkningsindustrins förädlingsvärde. Däremot indikerar prisnivåjämförelsen dåligt fungerande marknader och konkurrens i vårt land. och är de länder som hade högst prisnivå i den privata konsumtionen, över EU-genomsnittet. Omfattningen av den konkurrensutsatta delen av ekonomin har mätts som andelen sysselsatta i sådan verksamhet som har definierats som privat sektor. Jämförelsen visar att är det av samtliga EU-länder som har den lägsta andelen sysselsatta i privat sektor. Även om det delvis kan finnas naturliga förklaringar till särställning innebär resultatet, enligt rapporten, att läget måste bevakas och nya lösningar provas med hänsyn till att fel offentliga verksamheter och en alltför stor andel av ekonomin i offentlig verksamhet kan skapa problem. Rapportens sammanfattande slutsats när det gäller ställning i fråga om fungerande marknader och konkurrens är att en av indikatorerna pekar i positiv riktning och två i negativ. Det finns därför anledning att fortlöpande kritiskt pröva möjligheterna att begränsa viss offentlig verksamhet för att skapa ökat utrymme för privata aktörer på mer reguljärt fungerande marknader. På många av de marknader som har öppnats för konkurrens har det tidigare monopolet fått en ställning som dominerande aktör på marknaden. Dominanten får ofta en särställning, inte bara i kraft av sin storlek och ekonomiska styrka utan också genom de etablerade relationerna till leverantörer och kunder, gjorda investeringar i kunskap och anläggningstillgångar eller kontroll över infrastruktur som konkurrenterna är beroende av.