prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är också viktigt att skapa effektiva mekanismer för att vid behov säkerställa tillgången till företagsekonomiskt olönsamma produkter. Några olika modeller för att tillgodose medborgarnas behov på områden där efterfrågan är svag har antytts i det föregående. 6.5.3 Finansiella tjänster De svenska finansmarknaderna är i många delar mycket koncentrerade marknader med ett fåtal aktörer. De fyra storbankerna har en gemensam marknadsandel på på den svenska bankmarknaden i stort. En liknande koncentration råder på marknaderna för försäkringar, bostadsfinansiering och kapitalförvaltning genom fondbolag. Vid sidan av dessa stora företag finns dock ett antal mindre nischaktörer. Nyetableringar sker också, särskilt vad gäller tjänster relaterade till den tekniska utvecklingen och Internet. Dessa nya företag kan ofta karakteriseras som mellanhänder och torde kunna få en viktig roll i relationen mellan privatpersoner och de traditionella finansiella instituten. Utvecklingen efter avregleringen har till stor del inneburit förbättringar i form av bl.a. ökat utbud och därmed större valfrihet för konsumenten. finns fortfarande olika slag av konkurrensproblem på de finansiella marknaderna. Ett problem som tar upp i sin rapport (2000:1) är att reavinstbeskattningen vid byte av fond medför inlåsningseffekter. En kund som sparat i en fond är, vid byte av fond, tvungen att betala skatt på den eventuella vinst som uppnåtts . Detta är hämmande för konkurrensen mellan olika fondbolag och för utvecklingen på marknaden, då kundernas incitament att byta fond, och framför allt institut, dämpas av beskattningens utformning. Ett likartat problem är att privatpersoner sällan byter bank eller försäkringsbolag, trots att bättre villkor erbjuds på annat håll. Den viktigaste orsaken till inlåsningseffekten har i detta fall uppgivits vara att man inte har tillräckligt med information i lättförståelig form. har i rapporten och kundrörlighet (1998) pekat på kundernas behov av lättillgänglig information om bankernas olika avgifter för olika tjänster. Ett annat problem är att etableringskostnaderna för betalningstjänster är relativt höga. har i sitt delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) uppmärksammat detta konkurrenshinder. Villkoren för tillgång till dessa system har också identifierats som ett konkurrensproblem i nationella rapport till (Nationell rapport om ekonomiska reformer: Produkt- och kapitalmarknader, , ). Huruvida detta innebär att färre institut faktiskt etablerar sig på marknaden är osäkert. Det är möjligt att den tekniska utvecklingen kommer att innebära att dessa kostnader minskar. Genomförda och pågående åtgärder Regleringen av värdepappersfonder innebär bl.a. att det ställs större krav än tidigare på information till kunderna. Efter en omfattande samhällsdebatt infördes en skyldighet för fondbolagen att informera fondägarna om kostnaderna för förvaltningen av fonderna, då det visat sig att de flesta fondsparare inte vet hur mycket de betalar i avgift. Ändringen trädde i kraft och återfinns i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Ytterligare en analys av om det nuvarande skyddet är tillräckligt görs av utredningen om en Översyn av lagstiftningen om värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar (dir. Fi 1999:108). Samma utredning skall också analysera om det av konkurrensskäl eller i övrigt finns behov av att öppna den svenska fondmarknaden för utländska nationella fondföretag samt i så fall föreslå vilka krav som skall ställas vad gäller tillsyn, riskspridning, genomlysning m.m. trädde nya regler för försäkringsbolag i kraft (prop. 1998/99:87 ändrade försäkringsrörelseregler). Viktiga förändringar är bl.a. att livförsäkringsbolagen får möjlighet att vara vinstutdelande och att flyttningen mellan instituten delvis underlättas. En annan viktig fråga inom den finansiella sektorn rör strukturen på det totala regelverket. Mot bakgrund av den branschglidning som sker mellan de finansiella aktörerna och att olika instituts verksamheter inte längre går att urskilja med samma klarhet som har pekat på att ett samlat regelverk för finansiella tjänster vore önskvärt. En samlad reglering fokuserad på de finansiella tjänsterna skulle vara positiv från konkurrenssynpunkt då den skulle behandla aktörer som utför likartade funktioner, t.ex. sparande eller kreditgivning, på ett konkurrensneutralt sätt. Även har i sitt delbetänkande (SOU 1998:160) Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag, som grund för sina förslag, valt just ett funktionellt angreppssätt i stället för det institutionella angreppssätt som präglat hittillsvarande reglering på området. Vissa av de remissinstanser som har yttrat sig över betänkande har också föreslagit ett gemensamt regelverk för banker och kreditmarknadsföretag. Förslaget övervägs inom . 6.5.4 Transporter Tåg Avregleringen inom järnvägsområdet har inneburit att SJ inte längre har ensamrätt till all persontrafik. SJ har dock fortfarande en betydande konkurrensfördel i förhållande till nytillkomna aktörer genom sin ensamrätt till lönsam interregional persontrafik på stomnätet. SJ avgör själv vilken trafik som är lönsam respektive olönsam. SJ meddelar staten att trafik är olönsam och staten kan besluta att trafiken skall upphandlas. Företrädesrätten för SJ ger en konkurrensfördel för den som redan innehar ett tågläge. Enligt en forskarrapport (m.fl. Avreglering på svenska exemplet järnvägen, KFB-Meddelande 1998:18) tycks företrädesrätten dock endast ha fått en begränsad betydelse eftersom Tågtrafikledningen i praktiken har knutit företrädesrätten för systemtransporter till själva varuflödet och inte till trafikoperatören. Lika konkurrensvillkor inom järnvägstrafiken förutsätter att alla tågoperatörer har tillträde till vissa gemensamma funktioner som stationshus, plattformar, bangårdar samt informations- och bokningssystem. SJ har tidigare haft ansvar för dessa funktioner. ansvarar för funktionerna trafikantinformationssystem, anläggningar på plattform och planskilda plattformsförbindelser. Enligt rapporten som kommersiell aktör Omfattning och konkurrenseffekter, som Statskontoret gjort på uppdrag av regeringen, utför verksamhet i övrigt som innebär konkurrensproblem på andra konkurrensutsatta marknader. Statskontoret har gjort en särskild fallstudie över hur agerar som aktör på marknaderna för framförallt byggande, drift och underhåll av järnvägar. Några exempel på konkurrensproblemen som Statskontoret tar upp är att en sammanblandning sker av myndighets-, beställar- och utförarrollen inom områden som är konkurrensutsatta. Risker finns för att myndighetsdelarna subventionerar de konkurrensutsatta delarna av verksamheten. De privata aktörerna har på olika sätt problem med att få tillgång till uppdrag på lika villkor som egen produktionsdel. Vidare har de problem med att få tillgång till maskiner för spårläggningsarbeten. ställer säkerhetskrav på material och fordon som inte är enhetliga och förhindrar privata aktörer att etablera sig och/eller konkurrera med egen produktionsdel. Sammanfattningsvis kan konstateras att den successiva omreglering som skett inom järnvägsområdet har förändrat konkurrensförutsättningarna och medfört att marknaden har öppnats för nya aktörer. Dessa har dock haft svårt att erövra marknadsandelar och de har i flera fall försvunnit från marknaden . En förändring inom järnvägssektorn tycks vara på gång i och med att ett antal nya aktörer ofta utlandsägda eller med utländska samarbetspartners vunnit ett antal upphandlingar i konkurrens med SJ. SJ har dock, som en följd av sin tidigare och nuvarande marknadsställning samt gällande regelverk, fortfarande vissa konkurrensfördelar. Genomförda och pågående åtgärder inrättade regeringen en särskild godstransportdelegation med uppgift att följa utvecklingen på godstransportområdet. Delegationen analyserar godstransportsystemets nuvarande funktion och brister sett ur kundperspektivet samt framtida behov och utveckling av transporter inom, till och från och kan lämna förslag till förbättringar. Delegationens uppdrag skall vara avslutat (dir. 1998:51). transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) slogs ett antal mål fast för transportpolitiken. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Målet förtydligas i fem delmål som avser ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling. Väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för en effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. I den transportpolitiska propositionen poängterade regeringen vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Den statliga upphandlingen av olönsam järnvägstrafik med trafikstart resulterade i att flera nya operatörer etablerade sig på marknaden. Regeringen har i propositionen (1999/2000:78) Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. föreslagit att det genomförs vissa justeringar av förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar i syfte att skapa klarare spelregler för alla aktörer samt ge bättre förutsättningar för en långsiktighet och stabilitet i trafiken och i statens åtagande. Bland annat skall SJ:s trafikeringsrätt kunna inskränkas på de delar av statens spåranläggningar som upphandlats av staten. Trafikhuvudmän som samverkar skall kunna få en gemensam trafikeringsrätt. I propositionen behandlas vidare tillgången till s.k. gemensamma funktioner. För att uppnå rättvisa konkurrensvillkor är det väsentligt att alla tågoperatörer på lika villkor har tillträde till gemensamma funktioner, huvudsakligen stationer, inom järnvägssektorn. Frågan om tillgång till dessa funktioner behöver analyseras ytterligare. Inom EU pågår ett arbete för att järnvägar skall vitaliseras. EU:s transportministrar enades om ett nytt "järnvägspaket" som bl.a. innebär att marknaden för internationella godstransporter öppnas på ett särskilt transeuropeiskt järnvägsnät, att banhållning och trafikutövning tydligare delas upp och att nya principer etableras för fördelning av tåglägen och för prissättning av järnvägsinfrastruktur Mot bakgrund av den ökande konkurrensen i den nationella järnvägstrafiken samt dessa pågående arbeten inom EU och att en ökad internationalisering av järnvägstrafiken kan förväntas, anser regeringen att en översyn av järnvägslagstiftningen bör genomföras. Regeringen avser även att se över organisation i syfte att bl.a. lösa de problem som Statskontoret har redovisat. Ett första steg som har tagits är att enligt sitt regleringsbrev skall redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av en konkurrensutsättning av hela eller delar av produktionsverksamheten . Buss Privata aktörer inom bussbranschen har hävdat att kommun- och landstingsägda företag skulle arbeta under andra och gynnsammare villkor än de privata. När busstrafiken i ökad utsträckning upphandlats i konkurrens har dock större, privata bussbolag i många fall vunnit anbudstävlan. Detta har i stor utsträckning lett till att kommunala bussföretag har lagts ned eller köpts upp av privata företag. Den tilltagande koncentrationen på den privata sidan kan därvid medföra minskat konkurrenstryck och färre anbudsgivare. Genomförda och pågående åtgärder Den försöksverksamhet, med bl.a. avsteg från den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, som innebär att de kommunala bussbolagen fått rätt att på vissa villkor driva trafik utanför den egna kommungränsen, skall enligt förslag från den utredning som utvärderat verksamheten inte förlängas . De konkurrensproblem som har sin grund i en tilltagande koncentration kan motverkas om trafikhuvudmännen i större utsträckning utformar anbudsupphandlingarna så att även mindre bussföretag har möjlighet att erhålla trafik. samarbetar i beställningscentraler. Som regel finns det med undantag för de större städerna endast en beställningscentral i varje kommun. Eftersom de flesta taxiföretagen i kommunen är anslutna till beställningscentralen får denna ofta en betydande marknadsandel. En alltför stor marknadsandel, tillsammans med det konkurrensbegränsande prissamarbetet, kan medföra att köparen får en svag ställning på marknaden. Detta är särskilt påtagligt i glesbygd, där den kommunala upphandlingen av färdtjänst svarar för den helt dominerande delen av taxiverksamheten. Taxinäringen är en utpräglad småföretagsbransch. Sådana företag har inte alltid möjlighet att inom det egna rörelsen upprätthålla alla de funktioner som är nödvändiga för verksamheten. En samverkan mellan företagen kan därmed vara nödvändig för att marknaden inte skall förbehållas de mycket stora aktörerna. Från taxibranschens sida har framhållits att den nuvarande utformningen av konkurrensreglerna kan försvåra nödvändig samverkan mellan små företag och därigenom utgöra ett hot mot samhällets behov av taxitjänster, särskilt i glesbygd. Regeringen föreslår i denna proposition (avsnitt 11) ett särskilt undantag för viss taxisamverkan. Statlig väghållning Från åkeribranschen har framförts att det är ett konkurrensproblem för branschen att den produktionsverksamhet som bedrivs av inte tillräckligt väl hålls åtskild från myndighetsroll. En tydlig rollfördelning mellan som beställare respektive producent är viktig för att främja intresset hos särskilt de mindre företagen för att ta upp konkurrensen med myndighetens egenregiverksamhet. Produktion och Konsult är självständiga resultatenheter inom . Produktion är en rikstäckande väg- och anläggningsentreprenör som förutom drift och underhållstjänster även utför ny produktion. Konsult agerar rikstäckande och erbjuder tekniska konsulttjänster på infrastrukturmarknaden som omfattar transportsystem av vägar, broar, flygplatser och järnväg. Genomförda och pågående åtgärder fattade 1991 beslut om att organisera i en beställar- och en utförardel i syfte att få en effektivare verksamhet, bl.a. genom att egenregiverksamhet började konkurrensutsättas. beslutade att skulle bolagiseras. Detta beslut ändrades av och någon bolagisering genomfördes inte. skäl var bl.a. att beställar- och entreprenörsrollen inte var tillräckligt utvecklade. Produktionsdivisionen delades i stället i , och Färjerederi. Enligt regeringens beslut skall verksamheten inom och drivas i myndighetsform utan subventioner från i övrigt och där redovisningen är särskiljd från den övriga verksamheten inom verket. Dessutom skall resultaten för verksamheten som är konkurrensutsatt och den del av verksamheten som inte är konkurrensutsatt särredovisas. ställer krav på att och skall verka på företagsekonomiska grunder med en redovisning som ansluter till branschpraxis. är verksamheten vid och helt konkurrensutsatta. RRV har överlämnat en effektivitetsgranskning av införandet av beställar-/utförarmodell inom driftverksamhet. RRV drar bl.a. slutsatsen att den nuvarande organisatoriska utformningen av beställar-/utförarmodellen inte är långsiktigt stabil när det gäller att upprätthålla ett konkurrenstryck på marknaden. Statskontoret bedömer att en bolagisering av är möjlig och att detta skulle innebära en förbättring av konkurrenssituationen på den aktuella marknaden. har låtit utreda förutsättningarna för att bolagisera och . Rapporten är remitterad. Regeringen kommer senare att återkomma till såvitt gäller verksamhet m.m. Inrikesflyg SAS starka ställning försvårar nyetableringar. Med en marknadsandel om beräknat på värdet av biljettförsäljningen dominerar företaget helt den inrikes flygmarknaden i . Denna position förstärks ytterligare genom att SAS har utvecklat långtgående samarbeten med regionala partners och i vissa fall gått in som delägare i dessa flygbolag, t.ex. . Förhållandena medför betydande inträdesbarriärer och konkurrenter som försökt ta sig in på den svenska inrikes flygmarknaden har haft svårt att utveckla trafiksystem som utgjort konkurrenskraftiga alternativ till SAS inrikestrafik. Enligt (R 1997:24 Inrikesflyget efter avregleringen en analys av regionala effekter) utgörs ett av de viktigaste inträdeshindren av att det krävs mycket kapital för att över huvud taget komma igång med verksamhet. Ett annat inträdeshinder är att företaget måste ha dels en operativ licens, dels ett tekniskt/operativt tillstånd. Anledningen till dessa tillståndskrav är främst att myndigheterna vill säkerställa en hög säkerhetsnivå. I nästa steg måste start- och landningstillstånd (slots) anskaffas. innebär bristen på slots att en mer omfattande nyetablering av ett svenskt linjenät med som knutpunkt i praktiken är mycket svår att genomföra annat än genom att köpa upp ett etablerat flygbolag och därmed överta dess start- och landningstider. Den nuvarande kapacitetsbristen på kommer delvis att avhjälpas genom byggnationen av en tredje start- och landningsbana. En mer betydande ökning av flygplatskapaciteten i regionen skulle skapa utrymme för nya aktörer. har både en produktionsroll och en myndighetsroll. Produktionsrollen består i att driva och utveckla statens flygplatser samt flygtrafiktjänst. Myndighetsrollen inbegriper dels nuvarande s.k. säkerhetsroll, dvs. norm- och tillsynskontroll, dels nuvarande s.k. sektorroll, dvs. den myndighetsutövande verksamheten samt den transportpolitiska rollen för luftfartssektorn i dess helhet. Frågan om en strukturell separation mellan olika verksamhetsgrenar har betydelse för konkurrensen mellan dels olika flygtrafikföretag, dels privata och offentliga utförare av vissa luftfartsrelaterade tjänster. Genomförda och pågående åtgärder Regeringen har låtit utreda behovet av flygplatskapacitet i på lång sikt. Enligt prognoser kommer det att behövas ytterligare flygplatskapacitet i . Verket har i sin utredning om flygplatskapaciteten i på lång sikt i första hand förespråkat byggande av en ny flygplats på samt att intensifiera planeringen av ytterligare bankapacitet på . Regeringen har infört en lag om marktjänster på flygplatser som har trätt i kraft . Lagen innebär ett genomförande av de regler som gäller enligt EG-direktiv i fråga om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser inom den Europeiska gemenskapen. Lagen syftar till att göra det möjligt för leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering att bedriva sin verksamhet på en öppen och konkurrensutsatt marknad som baseras på icke-diskriminering och objektivitet. För att undvika att skapa intressekonflikter på flygplatser som drivs av har en självständig myndighet, , tillskapats för att hantera och pröva eventuella begränsningar av tillträdet till marknaden som kan uppstå. Konkurrenslagen kommer att gälla fullt ut vid sidan om lagen om marktjänster (Ds 1999:59). har regeringen låtit utreda organisation. Syftet var att tydliggöra roller och utreda om en delning av verket borde genomföras. har en sektorsroll inom vilken bl.a. luftfartspolitik bedrivs, en säkerhetsroll med normgivning och tillsyn och en produktionsroll. Regeringen avser att utveckla konkurrensen vad gäller flygtrafiktjänsten och i samband med översynen har problemen med monopolsituation uppmärksammats. Avgörande för en fungerande konkurrens inom flygtrafiktjänstområdet är att flygtrafiktjänsten separeras från flygplatsverksamhet. Privata och kommunala flygplatser som konkurrerar med de flygplatser som driver skulle vid en separation inte behöva köpa flygtrafiktjänster från sin störste konkurrent. Vidare finns ett större incitament för de statliga flygplatserna att utnyttja den kommande konkurrensen på marknaden och anlita den leverantör som kan erbjuda bästa kvalitet till bästa pris om flygtrafiktjänsten separeras från flygplatsverksamheten. En uppdelning skulle även göra kostnader och intäkter mellan flygtrafiktjänst och flygplatsverksamhet transparenta och förhindra eventuella korssubventioneringar och underprissättningar av verksamheterna. Regeringen avser att återkomma till med ett förslag till ny organisation för . Sjötransporter Genomförda och pågående åtgärder har låtit göra en översyn av bl.a. verksamhetsstruktur i syfte att identifiera eventuella mål- och rollkonflikter inom organisationen och förbättra effektiviteten samt underlaget för statens styrning. I översynen framkom bl.a. att har få kommersiella intressen att bevaka och att verket endast i liten grad befinner sig i en konkurrenssituation gentemot andra producenter. Mot bakgrund av översynen har dock påbörjat en omfattande organisationsförändring i syfte att införa en beställar-/utförarorganisation. Den nya organisationen införs . Regeringen anser att den nya organisationen förbättrar förutsättningarna för en god intern redovisning och ger möjlighet till konkurrensutsättning av delar av verksamheten. 6.5.5 Tele Även om konkurrensen har ökat inom olika delar av telemarknaden kan konstateras att fortfarande har en stark ställning på den svenska telemarknaden. I huvudsak är det två faktorer som gör att har kunnat behålla sin dominans. Den ena faktorn är Telias kontroll över infrastruktur. är ensamt om att inneha ett fast accessnät som når så gott som alla företag och hushåll i riket. Den andra faktorn är Telias betydande abonnentstock. har trots ökad konkurrens kvar sin relation med så gott som samtliga abonnenter i hela riket. Villkoren för samtrafik mellan och konkurrenter till har varit en källa till konflikter sedan telemarknaden regelreformerades 1993. Detta i sig är dock inget speciellt för utan ett naturligt inslag på en marknad där konkurrenter måste samverka. I en rapport till (Bergendahl-Gerholm och Hultkranz, Nästa steg i telepolitiken; rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1996:29) redovisas de problem från konkurrenssynpunkt som har varit förknippade med utformningen av samtrafikavgifterna. Vidare framhålls de risker för att konkurrenterna missgynnas som följer av Telias dubbla roll som dominerade operatör och ägare av det fasta telenätet. De gällande samtrafikavgifterna i kombination med Telias taxestruktur har därför lett till att andra företags möjligheter att konkurrera inom nationell telefoni försvårats eller omöjliggjorts. har dock situationen förbättrats och samtrafikutbudet har utvecklats. Det råder, på flera områden, ett förhållande mellan samtrafikpriser och rådande slutkundspriser som gör det möjligt för operatörerna att konkurrera. () har i en skrivelse till regeringen presenterat ett lagförslag som i praktiken innebär att är skyldigt att tillmötesgå begäran att ge tillgång till accessnät åt andra teleoperatörer. Ersättningen skulle vara kostnadsbaserad och förslaget omfattade även regler om samlokalisering. För att detta skall få någon reell effekt på marknaden krävs att den avgift som tar av konkurrenterna när dessa hyr kopparkabeln inte överstiger den abonnemangsavgift som kunden betalar till . Telias abonnemangsavgifter är bestämda av det gällande pristaket för dessa. PTS har i sin skrivelse påpekat att pristaket bör ses över i samband med lagförslaget. Konkurrensproblemen på teleområdet är starkt förknippade med tjänsternas behov av underliggande infrastruktur. Telias dominans och bindningen mellan tillhandahållande av infrastruktur och olika teletjänster skapar risker för konkurrensbegränsande aktiviteter. Ny teknik gör det dock möjligt att etablera parallella infrastrukturer i allt större utsträckning vilket kan förväntas minska etablerade företags dominans inom området. Genomförda och pågående åtgärder Regeringen överlämnade propositionen (1999/2000:57) Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden till . Syftet är att öka konkurrensen och mångfalden på mobiltelemarknaden vilket bör leda till lägre priser för konsumenterna. Förslagen i propositionen innebär att en skyldighet att upplåta nätkapacitet för mobila teletjänster införs i telelagen.