prop · GN0355 · 2000-01-01 00:00:00 — Kriterier om vem som söker tillstånd är mera svårbedömda. I viss mån bör hänsyn emellertid även kunna tas till sådana slag av kriterier, t.ex. så att flera tillstånd avseende ett sändningsområde inte ges till samma sökande eller att dagstidningsföretag som redan är verksamma inom sändningsområdet får stå tillbaka för nya aktörer där. Lagrådet ifrågasätter, som redogjorts för ovan, om det föreslagna ägar- kriteriet är förenligt med YGL. Lagrådet har i huvudsak yttrat följande. Det som avses med mångfald och ägarförhållanden i remissen är diskuta- belt. Det är här en brist att begreppen inte behandlas i belysning av ut- vecklingen inom informationstekniken på medieområdet. Denna kan sammanfattningsvis sägas karaktäriseras av en alltmera differentierad massmedievärld där de traditionella massmedierna - radio och TV samt tidningar och andra tryckta skrifter - i ökad utsträckning konkurrerar med bl.a. elektronisk publicering via world wide web , t.ex. på webbsidor på Internet. Härigenom kan enskilda, som i praktiken ofta varit utestängda från de traditionella medierna, komma till tals till för- hållandevis låg kostnad och med hela världen som mottagningsområde. blir det möjligt för allt fler att ta del av information via Internet från massmedier utanför hemorten och från andra enskilda som vill komma till tals. Att då se så snävt på mångfald och ägarförhållanden som görs i remissen framstår som omotiverat. Resultatet av en tillstånds- givning enligt de angivna riktlinjerna riskerar enligt Lagrådet att framstå som tveksamt från grundlagssynpunkt, eftersom bara en del av medie- utbudet skall beaktas. Grundlagen måste vila på tanken att det är yttrandefriheten i dess helhet som skall vara den vidaste möjliga. Som regeringen tidigare nämnt är syftet med begränsningen för tid- ningsföretag och programföretag som sänder radio och TV i sändnings- området att möjligheterna att sända lokalradio skall utnyttjas på ett sätt så att möjligheterna till mångfald tas till vara. Om sådana företag skulle er- hålla tillstånd att sända lokalradio skulle de kunna öka sitt inflytande över nyhetsförmedling och opinionsbildning i stället för att antalet självständiga röster skulle bli flera. Utvecklingen inom informationstekniken på medieområdet går mycket fort. Det finns nya aktörer på t.ex. webbsidor på Internet som i ökad ut- sträckning konkurrerar med de traditionella massmedierna. Dessa kan dock ännu inte anses ha samma betydelse för opinionsbildningen och ny- hetsförmedlingen i samhället som de traditionella medierna och allmän- heten nås ännu inte av nyheter, information m.m. genom dem i samma utsträckning som genom de traditionella medierna. Regeringen kan därför inte dela uppfattningen att förslaget innebär ett för snävt sätt att se på mångfald och ägarförhållanden. På samma sätt som vid lokalradiolagens tillkomst syftar begränsningen till att öka möjligheterna till mångfald. Lagrådet har, som nämnts, tidigare ansett det vara förenligt med grundlagsbestämmelserna om vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet att utesluta dagstidningsföretag från möjligheten att sända lokalradio och Lagrådet synes nu inte ha någon annan uppfattning. Samma överväganden gör sig gällande när det gäller radio- och televi- sionsföretag som är verksamma i sändningsområdet. I lagrådsremissen föreslås inte att dagstidningsföretag skall vara uteslutna från möjligheten att få tillstånd. Däremot föreslås att en av de faktorer som vid konkurrens skall beaktas vid fördelningen av tillstånd är om sökanden är verksam på mediemarknaden i sändningsområdet och vem som är ägare till sökanden om det inte är en fysisk person. Eftersom detta inte är en lika långt gående begränsning som ett absolut förbud kan detta inte innebära att regleringen blir oförenlig med YGL. Däremot kan det i förhållande till lagrådsremissen förtydligas vilka aktörer på mediemarknaden som avses. Mot denna bakgrund och med beaktande av Lagrådets synpunkter bör det när det gäller bedömningen av ägarförhållandena i lagen anges att Radio- och skall sträva efter att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och att möjligheterna till mångfald tas till vara. Vidare bör det framgå att dagstidningsföretag och radio- och televi- sionsföretag samt den som har bestämmande inflytande över ett sådant företag kan ha en nackdel vid bedömningen av ägarförhållandena. Eftersom urvalet mellan flera sökande skall göras efter en samlad be- dömning av samtliga urvalskriterier innebär detta emellertid inte att ett tidningsföretag i en konkurrenssituation med nya aktörer alltid är utesluten från möjligheten att få tillstånd. I den samlade bedömningen skall även andra kriterier, t.ex. mängden eget material vägas in. Med hänsyn till den IT-utveckling som sker på medieområdet kan det dock finnas anledning för regeringen att återkomma i frågan om ytterligare medier skall beaktas i samband med behandlingen av betänkande Yttrandefriheten och konkurrensen (SOU 1999:30). Tekniska och ekonomiska förutsättningar Utredningen föreslår att ett grundläggande krav vid tillståndsgivningen skall vara en finansiering som garanterar ekonomisk uthållighet samt de tekniska förutsättningar som krävs för att bedriva verksamheten varaktigt och med god kapacitet och kvalitet. Regeringen har i avsnitt 6.2.1 gjort bedömningen att en allmän behörighetsregel av det slag som utredningen föreslår inte bör genomföras men att en prövning av de sökandes tek- niska och finansiella förutsättningar bör göras när det råder konkurrens om ett ledigt tillstånd. Radiofrekvenserna skall som tidigare framhållits tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet. När det finns flera sökande till ett ledigt tillstånd, är det viktigt att tillståndet ges till någon som har förutsättningar såväl ekonomisk som tekniskt att långsiktigt bedriva lokalradiosändningar. Yttrandefriheten skulle inte gynnas av att en tillståndshavare måste upphöra med sina sändningar på grund av brister i finansiering eller tekniska förutsättningar. Regeringen föreslår därför att en bedömning av de sökandes tekniska och ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten bör ske inför fördelningen av ett tillstånd när det finns flera sökande. Om de sökandes finansiering är tillräcklig bör bedömas i förhållande till deras åtaganden i fråga om programinnehåll. De sökande bör därför till sin ansökan bifoga en budget eller andra handlingar som visar att de har ekonomiska förutsättningar att långsiktigt bedriva verksamheten. Med ledning av detta bör det vara möjligt att bedöma om den planerade verksamheten har en säkerställd finansiering . Bedömningen av de sökandes tekniska förutsättningar att bedriva verk- samheten bör i första hand grundas på de uppgifter som sökandena läm- nar. För att en sökande skall kunna komma i fråga, bör det som fram- kommer visa att denne kan förväntas varaktigt hålla god kapacitet och kvalitet i utsändningarna. Föreligger det tveksamheter beträffande en sökandes tekniska och ekonomiska förutsättningar, bör sökanden ges till- fälle att komplettera sin ansökan. Programinnehåll För att kunna förverkliga målsättningen om mångfald och lokal förank- ring i lokalradion bör, förutom ägarförhållanden, de sökandes åtaganden i fråga om programinnehåll beaktas i urvalsprocessen. Utredningen har bl.a. föreslagit att programverksamhetens format skall ingå som ett urvalskriterium. Enligt regeringens uppfattning har den kritik som framförts från remissinstanserna angående detta kriterium visst fog för sig. Med hänsyn till att efterfrågan sannolikt är stor i de flesta områdena skulle formatet i realiteten bli det avgörande kriteriet i de flesta fall. Risken för att tillståndsmyndigheten skulle behöva välja mellan olika format måste därför bedömas som stor. Ett sådant val torde inte kunna avgöras annat än skönsmässigt. Till detta kommer att en bundenhet vid ett visst format skulle kunna få negativa återverkningar på målsättningen om oberoende massmedier. I det fall ett visst format visar sig kommersiellt otänkbart skulle ett medgivande att ändra format kunna uppfattas som orättvist av andra företag som har konkurrerat om tillståndet. Mot denna bakgrund bör utredningens förslag om att beakta programverksamhetens format i urvalsprocessen inte genomföras. I syfte att öka mångfalden föreslår utredningen även att den mängd eget material en sökande förklarar sig beredd att sända utöver minimitiden (se avsnitt 6.4) skall tillmätas betydelse i urvalet. Med eget material avser utredningen material som genomgått ett visst mått av redaktionell bearbetning och som är unikt för lokalradiostationen. Remissinstanserna är i allmänhet positiva till förslaget. Flera instanser tar upp frågan om det lokala innehållet i det egna materialet. Det förs även fram förslag om krav på tillståndshavarna att sända lokalt inriktat material. Regeringen delar uppfattningen att sändningar av eget material bör kunna öka mångfalden i lokalradion. Emellertid garanterar inte detta ur- valskriterium att sändningarna får en mer lokal inriktning. Det finns där- för anledning att låta de sökandes åtaganden i fråga om programinnehåll omfatta även material med anknytning till sändningsområdet. Urvalet mellan flera sökande till ett ledigt tillstånd bör därför baseras på en be- dömning av dels den mängd eget material som de sökande förklarar sig beredda att sända, dels den mängd material med anknytning till sänd- ningsområdet som de sökande förklarar sig beredda att sända. Vid för- delningen bör en hög andel eget material och program med lokal anknyt- ning eftersträvas. För att ett program skall anses utgöra eget material föreslås i lagråds- remissen att det dels bör ha genomgått ett visst mått av redaktionell bear- betning, dels vara fråga om ett program som är unikt för lokalradiostatio- nen. I begreppet redaktionell bearbetning ligger att det har utförts ett visst mått av självständigt arbete. Det kan röra sig om material med nyhets- eller informationsvärde, eller material med konstnärliga ambitioner eller material som motiveras från underhållningssynpunkt. Inget hindrar att det egna materialet har lokal anknytning. Material som enbart bygger på eller datoriserad sortering bör däremot inte anses vara eget mate- rial. I enlighet med vad Lagrådet anmärkt bör det dock inte ställas krav på någon journalistisk nivå. Regeringen delar också Lagrådets uppfattning att med eget material bör anses program som tillkommit enbart för den egna verksamheten. Det faktum att ett program som bedöms ha ett allmänt intresse även sänds av ett annat programföretag, bör som Lagrådet anmärkt inte hindra att programmet anses utgöra eget material för den som först sänt programmet. Att programmen skall ha tillkommit enbart för den egna verksamheten hindrar inte heller att materialet produceras av någon annan, t.ex. ett oberoende produktionsbolag. Lagrådet har även satt i fråga riktigheten i att direktsändningar från exempelvis kommunala debatter inte betraktas som eget material. Enligt regeringens mening bör en sådan direktsändning kunna betraktas som eget material om debatten kommenteras eller debatteras under eller i direkt anslutning till sändningen. Däremot bör en ren vidaresändning av debatter inte betraktas som eget material. Även program med anknytning till det egna sändningsområdet bör ha genomgått ett visst mått av redaktionell bearbetning och som huvudregel tillkommit enbart för den egna verksamheten. Som exempel på program med lokal anknytning kan nämnas lokala nyheter, lokala reportage och upptagningar från lokala kulturella evenemang. Även program som speglar det lokala kulturutbudet eller den etniska sammansättningen i sändningsområdet har givetvis lokal anknytning. Däremot bör inte riks-, utrikes- eller allmänna nyheter utan anknytning till det egna sändningsområdet räknas till denna kategori. Program som speglar händelser på t.ex. länsnivå bör i vissa fall kunna anses ha lokal anknytning. Eftersom indelningen i sändningsområden och länsindelningen inte är överensstämmande, bör samma program kunna vara av intresse för och sändas i flera sändningsområden utan att de anses förlora sin lokala anknytning. Ett sådant program bör dock inte kunna hänföras till kategorin eget material, vilket annars normalt bör kunna ske med det lokala materialet. Utredningen har tänkt sig att endast de sändningar som sker då antalet lyssnare är högt skall beaktas vid urvalet. Enligt regeringens uppfattning skulle en sådan ordning inte gynna vare sig mångfald eller lokal inrikt- ning. I stället bör samtliga sändningar ligga till grund för bedömningen. Genom att det blir sökanden som själv avgör det antal timmar denne är beredd att sända program med eget material respektive lokalt material, kommer mängden naturligt att anpassas till förhållandena på de olika orterna. Inom sändningsområden med stor efterfrågan på tillstånd kom- mer andelarna eget material respektive lokalt material med all sannolik- het att vara större än inom områden med liten efterfrågan. Att det dess- utom föreslås en viss minimitid för sändningar av eget material som alla tillståndshavare måste följa förändrar inte denna bedömning. Samlad bedömning Urvalet skall göras efter en bedömning av de sökandens finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten, deras ägarförhållanden samt andel eget material och program med lokal anknytning. Det finns ingen prioritetsordning mellan kriterierna utan det skall göras en samlad bedömning. 6.3 Tillståndsvillkor Regeringens förslag: Ett tillstånd att sända lokalradio får förenas med villkor av olika slag. Radio- och TV-lagen skall innehålla en uttömmande uppräkning av de olika villkor för sändningstillståndet som får ställas. Innan ett beslut om tillstånd meddelas, skall den sökande beredas tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som kommer att för- enas med tillståndet. Utredningens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser yttrar sig om förslagen. Skälen för regeringens förslag: Av 3 kap. 2 § första stycket yttrande- frihetsgrundlagen framgår att sändningsrätten får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Enligt radio- och TV-lagen kan regeringen ställa sådana villkor vid tillstånd som med- delats av regeringen. Även Radio- och har rätt att på så sätt ställa villkor för sändningar som sker . Den snabba tekniska utvecklingen ställer krav på anpassning av olika bestämmelser. Villkor i tillstånd är därför att föredra framför en uttöm- mande reglering i själva lagen som, förutom att bli vidlyftig, förmodligen snart skulle bli inaktuell. Av rättssäkerhetsskäl bör bestämmelser som berör själva sändningstill- ståndets innehåll, innebörd och bestånd framgå direkt av lagen. När det gäller andra krav bör däremot villkoren kunna anges i tillståndet. Vilka villkor som får ställas i tillstånden måste uttryckligen framgå av lagen eftersom det är fråga om en begränsning av yttrandefriheten. Det är lämpligt att på så sätt reglera t.ex. frågor om sändningsteknik och sändningstid. Likaså bör åtaganden i fråga om programinnehåll anges i tillståndsvillkoren. Vissa villkor bör alltid få ställas medan andra endast bör kunna komma i fråga när tillståndet fördelas efter ett urval bland flera sökande. Innan regeringen meddelar ett beslut om tillstånd skall den sökande, enligt 3 kap. 8 § radio- och TV-lagen, beredas tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som kommer att förenas med tillståndet. Vidare gäller att beslutet endast får innehålla villkor som den sökande har god- tagit. I lagrådsremissen föreslås en motsvarande bestämmelse för den kommersiella lokalradion. Som framgår av avsnitt 6.2.1 anser Lagrådet att bestämmelsen att tillstånd endast får innehålla villkor som godtagits av den sökande är obehövlig. Som redogjorts för instämmer regeringen i Lagrådets synpunkter och bestämmelsen bör därför utgå. 6.3.1 Villkor som alltid får ställas Regeringens förslag: Ett sändningstillstånd får förenas med villkor som avser skyldighet att 1. sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området, 2. sända under en viss minsta tid, 3. använda en viss sändningsteknik och att samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor, och att 4. använda en viss teknik vid s.k. referensbandning. På begäran skall tillståndshavaren lämna uppgifter till för radio och TV som är nödvändiga för att bedöma om sända program stämmer överens med Radio- och TV-lagen och de villkor som har meddelats för sändningarna. Utredningens förslag stämmer delvis överens med regeringens. Vissa av de villkor som utredningen föreslår skall få ställas avser endast digi- tala sändningar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslagen utan erinran. Arkivet för ljud och bild anser att möjligheten att ställa tekniska villkor för tillståndsgivning även bör omfatta val av teknik för referens- bandning. och TV anser att skyldigheten att på begäran lämna viss inspelning skall komp- letteras med en bestämmelse om att en sådan inspelning skall vara i en form som regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, före- skriver. Vidare menar att skyldigheten att lämna uppgifter till nämnden bör regleras i lag och inte i tillståndsvillkor. Skälen för regeringens förslag: De tillstånd att sända lokalradio som meddelas bör kunna förenas med villkor av olika slag i likhet med vad som gäller för sådana sändningar av radio eller TV som regeringen be- slutar om. Vissa av dessa villkor bör kunna ställas oberoende av om till- ståndet meddelas i en konkurrenssituation eller inte, medan andra endast bör få ställas när det har rått konkurrens om tillståndet. I detta avsnitt be- handlas villkor som alltid bör få ställas. Villkor om skyldighet att sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området Enligt 3 kap. 2 § 1 radio- och TV-lagen får regeringen ställa krav på att program skall sändas i hela landet eller i vissa delar av landet. Rege- ringen har i tillstånden för bl.a. ställt villkor om rikstäck- ande analoga sändningar. Med rikstäckning avses enligt villkoren att av den fast bosatta befolkningen i landet kan nås av sändningarna. Utredningen föreslår att det skall vara möjligt att ställa villkor om täckningsgrad beträffande kommersiella lokalradiosändningar. Regeringen ställer sig bakom förslaget. Det bör således kunna ställas krav på att sändningarna sker i en viss del av sändningsområdet och når en minsta andel av befolkningen i området. Villkoret bör dessutom kunna utformas så att en högre täckningsgrad successivt skall uppnås . Villkor om skyldighet att sända under en viss minsta tid För lokalradion gäller enligt 28 § lokalradiolagen att ett sändningstill- stånd kan återkallas om sändningar ej skett i tillräcklig omfattning. Den som av sänt endast i obetydlig omfattning riskerar att få tillståndet återkallat. Tanken är att även den som endast sänt exempelvis brus, fågelkvitter eller korta inspelade programslingor under en längre sammanhängande tid kan få tillståndet återkallat (prop. 1992/93:70 s. 15). Enligt 3 kap. 2 § 2 radio- och TV-lagen får regeringen ställa krav på att sända under en viss minst tid. Utredningen föreslår att detta även skall vara möjligt för lokalradio- sändningar. Regeringen instämmer i detta. Det är av stor betydelse i yttrande- och informationsfrihetens intresse att radiofrekvenserna används. Därför bör det finnas regler om utnyttjande av sändningsrätten. Att ange någon be- stämd tid som lokalradiosändningarna skall pågå är dock inte lämpligt, eftersom förhållandena snabbt kan förändras. Den som får tillstånd bör kunna åläggas att sända under en viss minsta tid. Det bör således vara möjligt att som villkor i tillståndet ange den undre tidsgräns som skall gälla för sändningarna. Härigenom får tillståndshavaren kännedom om vad skyldigheten att sända innebär tidsmässigt. Villkoret bör kunna ut- formas så att sändningstiden successivt utökas . Inte heller i fortsättningen bör den som endast sänder t.ex. brus, fågelkvitter eller korta inspelade programslingor anses uppfylla sin skyl- dighet. Villkor om skyldighet att använda en viss sändningsteknik och att samarbeta med andra tillståndshavare i tekniska frågor Enligt 3 kap. 2 § 7 radio- och TV-lagen får regeringen ställa krav på an- vändande av viss sändningsteknik och samverkan med andra tillstånds- havare i tekniska frågor i de tillstånd som regeringen meddelar. I fråga om användande av viss teknik som tillståndsvillkor uttalade regeringen att det var nödvändigt att lämna utrymme för villkor av denna typ om staten skall ha något inflytande på introduktionen av ny teknik (prop. 1995/96:160 s. 164). Villkor om samverkan med andra i tekniska frågor tar främst sikte på den digitala tekniken där en sådan samverkan är en förutsättning för att kunna använda en gemensam digital signal (se prop. 1997/98:184 s. 67 f.). Möjligheten att ställa villkor om teknisk samverkan är dock inte begränsad till den digitala sändningstekniken. kommer utsändningar att ske med användning av olika tekniker. Eftersom olika tekniker kräver olika frekvensutrymme måste ett tillstånd att sända innebära att viss teknik skall användas vid utsändningen. Detta bör framgå av tillståndsvillkoren. Utredningen föreslår att det skall vara möjligt att uppställa villkor om samverkan med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Grunden för ut- redningens förslag om samverkan är givetvis tankarna på en gemensam lagstiftning för analoga och digitala radiosändningar. Enligt regeringens bedömning bör emellertid de nya villkoren för den kommersiella lokal- radion inte omfatta de lokala digitala ljudradiosändningarna (se avsnitt 5). Därmed finns det inte heller ett lika starkt behov av att kunna ställa ett villkor av den typ som utredningen föreslår. Den snabba tekniska utvecklingen kan dock komma att medföra samverkansbehov som inte kan överblickas . Även om det inte finns anledning att ta in villkor om teknisk samverkan i tillstånden, bör möjligheten finnas när behovet uppstår. Regelverket för den kommersiella lokalradion bör således enligt regeringens mening ge utrymme för villkor om användande av viss sändningsteknik och samverkan med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Skyldighet att använda en viss teknik för referensbandning Enligt 3 kap. 6 § yttrandefrihetsgrundlagen får föreskrifter om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspelningar av sända radioprogram för granskning och att lämna dem till arkiv lämnas i lag. I 5 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens områden anges att den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in och bevaras från sändningen, s.k. referensbandning. När det gäller sändningar som omfattas av radio- och TV-lagen framgår det av 9 kap. 8 § att en sådan inspelning på begäran utan kostnad skall överlämnas till och TV, Radio- och eller Kon- sumentombudsmannen. För lokalradiosändningar finns en i huvudsak motsvarande bestämmelse i 31 § lokalradiolagen. Enligt lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument skall Arkivet för ljud och bild () samla in och bevara ett urval av samt- liga sändningar från de kommersiella lokalradioföretagen. anför i sitt remissyttrande att det används ett flertal olika system för referensbandning och att nämnden med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen och av ekonomiska skäl inte ansett det möjligt att införskaffa den apparatur som krävs för att avlyssna alla typer av referensband. Enligt är särskilda svårigheter förknippade med att de sändande väljer skilda tekniska system för referensbandning och att de ofta byter standard. Detta medför att måste göra betydande investeringar i utrustning, som ofta har kort teknisk livslängd. För att informationen på banden skall kunna bevaras för framtiden krävs en migrering till nya system.