prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — En väl fungerande inre marknad innebär bl.a. att svenska konsumenter får bättre och billigare varor och tjänster på alla de områden där företag och konsumenter i de olika EU-länderna kan köpa och sälja varor på lika villkor. Den nödvändiga lagstiftningen för den inre marknadens funktion kan nu till stor del sägas vara på plats och gemenskapsarbetet har därför mer kommit att inriktas på frågor som rör tillämpningen av de gemensamma reglerna. Trots EU:s principiella inriktning på frihandel, såväl inom unionen som i förhållande till tredje land, kvarstår olika hinder för den fria varurörligheten över gränserna. Importen från tredje länder begränsas särskilt genom jordbrukspolitiken, tekobegränsningarna och antidumpningsåtgärderna. Som ytterligare ett exempel kan nämnas parallellimporten, som är förbjuden för varumärkesskyddade varor från tredje land, en faktor som håller tillbaka den inre marknadens stora potential. Vidare utgör en bristfällig tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande ett handelshinder på den inre marknaden. En ökad internationalisering medför att marknaden förändras för konsumenterna. Konsumenterna får fler alternativ att välja bland och får, inte minst med hjälp av den nya informationstekniken, möjlighet att jämföra priser och utbud på en internationell marknad. Internationaliseringen innebär att nya krav måste ställas på konsumentskyddet. Det goda konsumentskydd som har skapats i på nationell nivå under de gångna decennierna ger inte de svenska konsumenterna samma trygghet när de utnyttjar de nya möjligheterna att agera på andra marknader. Arbetet för att avlägsna kvarvarande hinder för den inre marknadens förverkligande drivs vidare med kraft och har med sin traditionella frihandelsinriktning en viktig uppgift som pådrivare. Också på det globala planet går utvecklingen snabbt, inte minst genom IT- utvecklingen som ger människor i alla länder helt nya möjligheter till kommunikation och tillgång till information. Detta kommer att få djupgående konsekvenser för utformningen av politik och regelverk i vårt land. Men det ställer också nya krav när det gäller att aktivt delta i arbetet för att främja utveckling och välstånd i vår omvärld. har en roll som pådrivare också i fråga om unionens yttre handelspolitik. En särskild strategi förbereds för att mobilisera handelspolitiken till stöd för den nya ekonomins utveckling. Ökad tyngd för konkurrenspolitiken Konkurrens är aldrig ett självändamål. Det är inte heller lämpligt att låta konkurrens och tävlan sätta sin prägel på alla de mänskliga aktiviteter som tillsammans formar ett samhälle. Men på många områden kan möjligheten att välja mellan olika alternativ och en tävlan mellan de företag som erbjuder sina produkter till medborgarna bidra till en ökad välfärd. Enligt regeringens bedömning finns fyra skäl för reformer som syftar till att öka inslaget av konkurrens och att säkerställa att konkurrensen, när den finns, fungerar effektivt och till nytta för konsumenterna. Valmöjlighet ger ökad konsumentnytta. Konkurrens leder ofta till prispress. Men konsumenterna prioriterar inte alltid endast priset, på bekostnad av andra egenskaper hos produkten. När konsumenterna begär bra service, hög kvalitet och miljöanpassning, god tillgänglighet eller fler varianter att välja mellan är detta också produktegenskaper som pressas fram av en konkurrens som lägger makten hos konsumenten. Det är viktigt att konsumenterna ges reella förutsättningar att göra sådana val. Marknadsföringen måste därför vara rättvisande och informativ. Genom vilseledande marknadsföring från företagens sida påverkas konsumenterna att göra ofördelaktiga val och genom undermålig prisinformation försvåras konsumenternas möjligheter att jämföra varor och tjänster med varandra. För att upprätthålla en väl fungerande konkurrens krävs därför, förutom konkurrenspolitiska åtgärder, ett starkt konsumentskydd som ger konsumenterna förutsättningar att göra väl avvägda konsumtionsval. Öppna marknader skapar nya möjligheter. För att marknader skall fungera krävs inte ett avskaffande av regler, ofta krävs fler regler och alltid bättre regler. har traditionellt varit alltför beroende av de stora företagen och de tunga organisationerna. I en värld som präglas av en allt snabbare förändring och allt mindre hämmas av gränser är möjligheten att träda in på en marknad och utmana det som inte fungerar tillräckligt bra helt avgörande. Nya företag, nya människor och nya idéer blir nyckeln till förnyelse, tillväxt och en dynamisk utveckling. måste återerövra en ledande position i välfärdsligan. Försämringen av ekonomiska välstånd jämfört med omvärlden har inte enbart inneburit ett minskat konsumtionsutrymme och negativa återverkningar på de investeringar som är en nödvändig förutsättning för framtida tillväxt. Produktionsutvecklingen har också stor betydelse för möjligheterna att försvara de grundläggande välfärdssystemen i vårt land. Det finns ingen anledning att acceptera att skall höra till den fattigare hälften av EU:s medlemsländer. internationella konkurrenskraft kräver en effektiv lönebildning. Med effektivt fungerande marknader skapas förutsättningar för prisstabilitet. I en sådan situation är det möjligt för arbetsmarknadens parter att avtala om låga nominella löneökningar och ändå ge löntagarna en betydande real löneökning. En effektiv konkurrens på produktmarknaderna leder till en effektivt fungerande arbetsmarknad. Med denna proposition avser regeringen att lyfta fram konkurrenspolitiken som ett medel att ge konsumenterna en starkare ställning som motor för den ekonomiska utvecklingen. Med större öppenhet för nya idéer och lösningar på olika marknader och nya möjligheter för företag och människor att utmana föråldrade strukturer läggs grunden för en fortsatt högre tillväxt i samklang med en hållbar utveckling. Konkurrensen i stärks inte genom enstaka beslut utan genom en uthållig, långsiktig process har inneburit att flera viktiga steg har tagits för att öka konkurrensen till nytta för konsumenterna. En konkurrenspolitik för 2000-talet måste ytterligare fokusera på behovet av en fortlöpande dynamik för att utveckla tillväxt och välstånd. Konkurrensen på små och lokala marknader får en ökad betydelse i en alltmer global värld. I propositionen lämnas ett antal förslag som i olika avseenden syftar till ytterligare steg mot en väl fungerande konkurrens. Många åtgärder som regeringen har övervägt måste emellertid utvecklas vidare inom ramen för fortsatt utredningsarbete innan konkreta förslag kan redovisas. Den fortsatta utvecklingen av konkurrenspolitiken är ett långsiktigt arbete som går vidare. Arbetet med att stärka konkurrensen och marknadernas funktionssätt är långsiktigt och pågår kontinuerligt. I propositionen redovisas olika åtgärder som vidtagits : Ett stort antal marknader har regelreformerats och öppnats för konkurrens , bl.a. de finansiella marknaderna, post, tele, el, inrikesflyg, taxi och viss buss- och järnvägstrafik. ligger här i täten bland EU-länderna. 1997 genomfördes den s.k. läkemedelsreformen, som bl.a. innebär att ansvaret för förskrivning av läkemedel och det finansiella ansvaret för läkemedelsförmånen kommer att knytas till samma huvudman. 1997 tillkallades Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, som bl.a. i enskilda fall försöker undanröja konkurrenskonflikter genom dialog och kontakter mellan parterna och skapa långsiktiga spelregler. 1998 fastslogs i regeringens transportpolitiska proposition vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. infördes krav att fondbolagen informerar fondägarna om kostnaderna för förvaltningen av fonderna, så att en jämförelse mellan olika alternativ underlättas. 1999 trädde en lagändring i kraft som innebär att postoperatörer måste göra det möjligt för försändelser, som befordrats av andra operatörer, att nå operatörens postboxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare. 1999 avskaffades kravet på timmätare för byte av elleverantör. 2000 trädde nya regler för försäkringsbolag i kraft, bl.a. för att underlätta flyttning mellan instituten. 2000 föreslog regeringen i propositionen Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. åtgärder för att bl.a. skapa klarare spelregler för alla aktörer inom järnvägstrafiken. 2000 trädde en ny lag om marktjänster på flygplatser i kraft som bl.a. gör det möjligt för leverantörer av marktjänster att bedriva sin verksamhet på en öppen och konkurrensutsatt marknad. 2000 inför en ny organisation som ger möjlighet till konkurrensutsättning av delar av verksamheten. 2000 föreslog regeringen i propositionen Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden bl.a. en skyldighet för nätoperatörer med tillgänglig kapacitet i egna mobila telenät att upplåta nätkapacitet på icke-diskriminerande villkor. Vidare föreslogs i vårpropositionen 2000 en skyldighet för vissa nätoperatörer att ingå avtal om s.k. nationell roaming. 2000 föreslog regeringen i en proposition om IT-infrastrukturen att staten skall stimulera till att det skapas en horisontell marknadsstruktur i hela landet så att konkurrens finns på de flesta av de olika förädlingsstegen. 2000 föreslog regeringen i en proposition om värme- och gasmarknaden en stegvis marknadsöppning på naturgasområdet. 2000 trädde ändringar i skattelagstiftningen i kraft som innebär att de flesta av de s.k. stoppreglerna för fåmansföretag avskaffas. Genom att skattemässigt behandla fåmansföretag på samma sätt som andra ägare vid olika slag av transaktioner gynnas konkurrensen. 2000 har fått ökade resurser och, i samband därmed, i uppdrag att genomföra olika projekt för att främja konkurrensen, som delvis sker i samarbete med , och . I propositionen läggs ett antal lagförslag på konkurrensområdet. De svenska konkurrensmyndigheterna ges behörighet att tillämpa . När konkurrensskadeavgift för ett företag som överträtt konkurrenslagen bestäms, skall hänsyn kunna tas till att företaget har underlättat utredningen om den egna överträdelsen. i skall lämna handräckning till vid kontrollbesök hos företag som gäller statligt stöd. Ett nytt undantag från konkurrenslagen ger taxiföretag möjlighet till viss samverkan som omfattar högst 30 taxibilar. Undantaget i konkurrenslagen för lantbruket ges en ändrad utformning så att en primärförening får rätt att sätta priset när den svarar för försäljningen av inlevererade varor. I propositionen redovisas också ett antal åtgärder för att förbättra konkurrensen på områden med särskilda konkurrensproblem. EG:s byggproduktdirektiv bör utvecklas så att en fungerande inre marknad för byggprodukter etableras. , och skall analysera orsakerna till pris- och kostnadsskillnader på byggmaterial mellan och övriga . Pris- och rabattkonstruktioner, bl.a. inom byggsektorn, som hämmar konkurrensen bör motverkas med stöd av konkurrenslagen. Regeringen vill bryta sådana attityder och traditioner som hämmar konkurrensen inom byggsektorn, bl.a. genom den europeiska bostadsmässan i . Gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln kommer i sin nuvarande form inte fortsätta att gälla efter det att undantaget löper ut . Prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner i landet och inom olika orter är stora. bör i sina pågående konkurrensanalyser på bl.a. lokal nivå uppmärksamma eventuellt förekommande etableringshinder inom detaljhandelsområdet och de effekter dessa kan medföra. Regeringen tar initiativ till flera utredningar som skall ta fram underlag för fortsatta konkurrenspolitiska åtgärder. En särskild utredare tillkallas för att analysera behovet av effektivare regler för bekämpning av konkurrensbegränsningar. skall få i uppdrag att inventera konkurrensbegränsande fiskala avgifter. skall få i uppdrag att föreslå regler för statliga myndigheters avgiftsfinansierade och konkurrensutsatta verksamhet. Ett flertal pågående eller avslutade utredningar behandlar frågor som har betydelse för regeringens framtida ställningstaganden i konkurrenspolitiska frågor. skall redovisa sina slutsatser och förslag rörande konkurrensproblem i mötet mellan offentlig och privat sektor . har redovisat ett delbetänkande med bl.a. förslag om sanktioner och talerätt för tillsynsmyndigheten samt organisation för tillsynen av den offentliga upphandlingen. Kommittén skall slutredovisa resultaten av sitt arbete . Utredningen om en översyn av lagstiftningen om värdepappersfonder och andra företag för kollektiva investeringar analyserar bl.a. om det av konkurrensskäl finns behov av att öppna den svenska fondmarknaden för utländska nationella fondföretag. har i sitt delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag, med stöd av flera remissinstanser, föreslagit ett gemensamt regelverk för banker och kreditmarknadsföretag. Godstransportdelegationen analyserar godstransportsystemets nuvarande funktion och brister sett ur kundperspektivet och skall slutredovisa sitt uppdrag . har i sitt regleringsbrev fått i uppdrag att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av en konkurrensutsättning av hela eller delar av produktionsverksamheten. Den utredning som har utvärderat försöksverksamheten med busstrafik utanför den egna kommungränsen har i sitt betänkande föreslagit att detta undantag från den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen inte förlängs när det löper ut . Verksamheten vid har utretts av , och . Den senare rapporten remissbehandlas . har utrett behovet av flygplatskapacitet i Stockholms- regionen på lång sikt och bedömt att ytterligare kapacitet behövs . Regeringen har låtit utreda organisation och avser att återkomma med förslag i frågan. har i uppdrag att bl.a. analysera regelverket för nätövervakningen och korssubventionering på elområdet. Förslag om åtgärder skall redovisas . Regeringen har uppdragit till att efter samråd med och följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden i syfte att bl.a. klargöra förutsättningarna för att skapa en väl fungerande konkurrens på den oreglerade fjärrvärmemarknaden. Uppdraget skall redovisas . Läkemedelsförmånen ses över av en särskild utredare som skall redovisa sitt uppdrag . Utredningen kommer också att belysa frågan om generisk substitution. I betänkandet Upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster har en utredning redovisat en analys av den nuvarande tillämpningen av upphandlingsreglerna vid landstings och kommuners köp av hälso- och sjukvårdstjänster från privata vårdgivare. Betänkandet har remissbehandlats. En interdepartemental arbetsgrupp inom har haft i uppdrag att närmare belysa frågan om rättslig prövning av offentlig näringsverksamhet med konkurrenshämmande effekter. Det fortsatta arbetet med dessa frågor bedrivs parallellt med pågående arbete. Den konsumentpolitiska kommittén har i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29)lämnat förslag på hur information och rådgivning till konsumenter kan organiseras. Regeringen avser att återkomma till med förslag på det konsumentpolitiska området. har i sitt betänkande Kommunkontosystemet och rättvisan redovisat alternativa förslag för att skapa konkurrensneutralitet i fråga om momsen mellan verksamhet i egen regi respektive verksamhet utförd av entreprenad. Förslagen kräver en fördjupad analys av bl.a. konkurrenseffekterna och regeringen kommer därefter att återkomma i frågan i samband med budgetpropositionen . Frågan om mervärdesskatt för ideella föreningar ses över av en sär- skild utredare mot bakgrund av motsvarande EG-regler. Bland annat skall analyseras hur nuvarande svenska bestämmelser påverkar konkurrensneutraliteten i allmänhet och i förhållande till mindre och medelstora företag. Uppdraget skall redovisas . Regeringen har tillsatt en utredning för att se över reglerna om beskattning av utdelning på aktier och realisationsvinst vid försäljning av aktier i fåmansföretag. Även de särskilda regler som gäller vid arv och gåva av företag skall ses över. Uppdraget skall vara avslutat . Regeringen har uppdragit åt , och att analysera faktiska pris- och kostnadsskillnader mellan och övriga där bristande konkurrens kan hänföras till svårigheter att få en fungerande inre marknad såsom t.ex. på byggmaterialområdet. Myndigheterna skall lägga konkreta förslag till medelsanvändning . Konkurrenspolitiken skall aktivt främja existensen av väl fungerande marknader och vara grundad på ett konsumentperspektiv. Marknaderna skall präglas av öppenhet för nya produkter, nya företag och nya idéer. Regeringen föreslår med denna proposition följande övergripande inriktning för konkurrenspolitiken: Den svenska marknaden är en del av EU:s inre marknad hinder för tillträdet skall avlägsnas och för konkurrensen skall kunna tillämpas också i . Karteller och andra konkurrensbegränsningar som allvarligt skadar konsumentintresset kan inte accepteras de medel som staten har att upptäcka och ingripa när företag sätter konkurrensen ur spel måste bli effektivare. Konsumenternas intresse av effektivt fungerande konkurrens måste väga tungt när offentliga regler som påverkar marknadernas funktionssätt utformas. Andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder bör öka. På nya marknader skall strukturer och regler stödja uppkomsten av en balanserad och väl fungerande konkurrens. När offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske på sådant sätt att det privata företagandet hämmas; myndighetsuppgifter skall hållas i sär från kommersiell verksamhet. Statligt stöd får inte snedvrida konkurrensen en policy för det svenska statsstödet skall stödja vårt arbete i EU mot subventioner som skadar svensk industri. skall aktivt stödja utvecklingen av sunda konkurrensförhållanden i den globala ekonomin och i samarbete med andra länder ingripa mot internationella konkurrensbegränsningar. 5 Konkurrensens och konkurrenspolitikens betydelse i det ekonomiska systemet 5.1 Den ekonomisk-teoretiska grunden Enligt den ekonomiska teorin leder fri konkurrens till samhällsekonomisk effektivitet. Genom att företagen är utsatta för konkurrens drivs de nämligen att producera rätt saker, dvs. producera det som konsumenterna efterfrågar vid den rådande inkomstfördelningen. Om konsumenterna har ett val mellan flera alternativ som konkurrerar med varandra kan de uttrycka sina önskemål genom köpbeslut. drivs företagen att producera saker rätt, dvs. producera det som efterfrågas till så låga kostnader som möjligt. Konkurrensen tvingar dem att så långt möjligt hushålla med resurserna genom att effektivisera produktionen. Konsten att långsiktigt förnya produktionsförmågan både när det gäller vad som produceras och hur det sker kräver också en rörlighet i näringslivet som förutsätter konkurrens mellan självständiga företag. Referensfallet i den ekonomiska teorin den idealsituation som är utgångspunkten för beskrivning och analys av marknaders funktionssätt är den perfekta eller rena konkurrensen. I detta tänkta ytterlighetsfall produceras endast standardiserade, homogena varor, det förekommer inga stordriftsfördelar och det finns inte heller några hinder för nya företag att etablera sig. Företagen är så många att ingen kan påverka produktens pris, dvs. det finns ingen säljare som har någon makt över marknaden. Även kunderna är många och oberoende av varandra samt har perfekt information om de alternativ marknaden erbjuder. I en sådan marknadssituation ökar företagen sin produktion till den punkt där kostnaden för att producera och sälja den sist framställda enheten är lika med marknadspriset. Det motsatta ytterlighetsfallet enligt teorin är monopol. Monopolföretaget kontrollerar hela utbudet av en produkt som inte har något nära substitut. Någon potentiell konkurrens existerar inte, vilket betyder att företaget kan höja priset genom att begränsa utbudet. Företaget väljer då den produktionsnivå som maximerar dess vinst, vilket inträffar då den tillkommande kostnaden för den sist framställda enheten är lika hög som det intäktstillskott försäljningen av denna enhet ger. Denna produktionsnivå är lägre än i fallet med perfekt konkurrens, medan priset är högre. Jämfört med en situation med perfekt konkurrens medför monopolet dels en fördelningseffekt, dels en välfärdseffekt. Den första effekten är ett resultat av att monopolpriset är högre än priset vid perfekt konkurrens. Det innebär att resurser förs över från konsumenterna till producenterna. Den andra effekten är ett resultat av att den producerade kvantiteten är lägre vid monopol än vid konkurrens, dvs. det ekonomiska utbytet av samhällets totala produktionsresurser är sämre och innebär därmed en nettoförlust för samhällsekonomin. Från konsumentperspektivet innebär detta att vissa konsumenter köper mindre eller förlorar möjligheten att över huvud taget köpa produkten. I ekonomisk teori brukar den senare effekten betecknas allokeringsförlust eller deadweight loss . Monopol är inte bara en modell i den ekonomiska teorin utan förekommer i hög grad i verkligheten. Monopol kan uppkomma på olika sätt och de bakomliggande orsakerna kan variera. En förklaring kan vara den situation som i den ekonomiska teorin betecknas naturligt monopol . Detta innebär att kostnaden för att producera en vara blir lägre, på grund av stordriftsfördelar, om produktionen är samlad i en enhet i stället för att delas upp på flera producenter. Att ett produktområde enligt teorin klassificeras som naturligt monopol innebär inte nödvändigtvis att det också i praktiken är rationellt att driva verksamheten i form av ett monopol. Förekomsten av konkurrens kan medföra positiva verkningar, exempelvis i form av dynamiska effekter på effektivitet och kundanpassning, som väger tyngre än effekterna på produktionskostnaderna. Legala monopol kan skapas genom lagstiftning som ger ensamrätten till viss verksamhet till ett visst företag eller som föreskriver att viss verksamhet skall vara förbehållen det allmänna. Ett offentligt monopol kan också uppstå genom att viss verksamhet inte är lönsam i ett företagsekonomiskt perspektiv och det allmänna därför tar på sig uppgiften med hänsyn till samhällsintresset. Privata monopol kan uppkomma genom att ett företag har sådana framgångar på marknaden att dess konkurrenter successivt slås ut tills endast ett företag återstår på marknaden. Vanligare är dock att monopol uppkommer genom att ett dominerande företag köper sina konkurrenter och därigenom eliminerar konkurrensen. En monopolsituation i ekonomisk bemärkelse kan emellertid uppkomma även i situationer då flera företag är verksamma på en marknad. Om samtliga konkurrenter på en marknad samordnar sitt beteende med avseende på pris och kvantiteter uppträder de i realiteten som ett monopol. De kan därigenom höja priset till monopolprisnivån och begränsa den kvantitet som förs ut på marknaden. Den ekonomiska innebörden av en kartell är således att konkurrenter genom samordning skapar motsvarigheten till en monopolsituation, med de skadliga fördelnings- och välfärdseffekter som följer av detta. Perfekt konkurrens förekommer, i motsats till monopol, inte i verkligheten. Den ekonomisk-teoretiska modellen för ren konkurrens ställer upp en rad strikta förutsättningar som aldrig är uppfyllda i praktiken. I ekonomisk teori beskrivs och analyseras sådana avvikelser från och hinder för en perfekt fungerande konkurrens. Analyser av hur verkliga marknader fungerar använder därför ofta i stället begreppet fungerande konkurrens . Viktiga förutsättningar för att fungerande konkurrens skall anses råda är bl.a. att det finns en reell valmöjlighet för konsumenterna då det gäller att välja mellan olika leverantörer och produkter samt att alternativa producenter har möjlighet att komma in på marknaden. Den ekonomiska forskningen kan sägas mer uppehålla sig vid frågor som gäller konkurrensens brister och tillkortakommanden än vid de positiva effekterna av en effektiv konkurrens. Detta bör inte ses som uttryck för en tveksamhet till konkurrensmodellen som sådan utan snarare som en bekräftelse av marknadssystemets grundläggande fördelar.