prop · GN0361 · 2000-01-01 00:00:00 — Även om staterna ännu inte har lyckats ena sig om några bestämmelser om sekretess samt skydd för personuppgifter har den självklara utgångs- punkten i diskussionerna varit att uppgifter i en ansökan om rättslig hjälp liksom de uppgifter som lämnas av den anmodade staten i samband med en sådan ansökan åtnjuter sekretesskydd för att inte motverka brottsut- redningen i den ansökande staten. Handlingar som överlämnas till en svensk myndighet i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål i är enligt tryckfrihetsförordningen all- männa handlingar hos myndigheten. Detsamma gäller för handlingar som upprättas av den svenska myndigheten med anledning av en ansökan om rättslig hjälp. I 2 kap. tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges i en särskild lag eller, om så är lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lag som åsyftas är sekretess- lagen (1980:100). De sekretessbestämmelser som kan vara aktuella att tillämpa vid ett ärende om rättslig hjälp är i första hand bestämmelserna i 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. I praxis har ofta förundersökningssekretessen tillämpats av svenska myndigheter vid ansökningar om förhör enligt bestämmelserna om förhör under förundersökning enligt lag om samarbete på brottmålsområdet eller en ansökan om husrannsakan, beslag eller kvarstad enligt tvångsmedelslagen. har i ett ärende (JO 1997/98 s. 112) prövat om reglerna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § sekretesslagen är tillämpliga vid förhör enligt bestämmelserna om förundersökning som vidtas på begäran av utländsk myndighet. I ärendet hade åklagaren med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen vägrat en person, som på polsk begäran skulle höras som vittne, att innan förhöret få kopia på samtliga handlingar i den polska framställningen om rättslig hjälp. Riksåklagaren, som yttrade sig i ärendet, ansåg att det numera torde vara klart att bestämmelserna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § och skyddet för den enskildes integritet i 9 kap. 17 § sekretesslagen var tillämpliga även vid ärenden om rättslig hjälp i brottmål. Till stöd för denna slutsats hänvisade Riksåklagaren till ett uttalande i propositionen om tillträde till narkotikabrottskonventionen (prop. 1990/91:127 s. 31). I sitt beslut konstaterade JO sammanfattningsvis att det numera inte kan råda något tvivel om att reglerna i 9 kap. 17 § sekretesslagen är tillämpliga i de situationer som åsyftas i 9 § lagen med vissa bestämmel- ser om internationellt samarbetet på brottmålsområdet, medan däremot en tolkning grundad på lagtextens ordalydelse leder till motsatt resultat i fråga om bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen och anförde, såvitt avser frågan om sekretess, bl.a. följande. I den nya 9 § i lagen med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmåls- området som trädde i kraft föreskrivs att reglerna om förundersökning i 23 kap. skall tillämpas på förhör på begäran av en utländsk under- sökningsdomare eller åklagare med anledning av en förundersökning eller liknande för- farande i en främmande stat. Härav följer emellertid inte att bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretesslagen om sekretess för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål är tillämpliga på ett sådant förfar- ande. Med förundersökning åsyftas i bestämmelsen förundersökning enligt (m.fl. Sekretesslagen. lagstiftning med kommentarer, tredje upplagen s. 117). I en situation av den här aktuella slaget är det emellertid fråga om en förundersökning eller liknande förfarande i en främmande stat. Den utredning som äger rum i görs således inte inom ramen för en svensk förundersökning. En annan sak är att den svenska myndigheten är ålagd att också under en sådan utredning i vissa hänseenden tillämpa de bestämmelser som enligt gäller för förfarandet under en förundersökning. Man måste i detta sammanhang jämföra lydelsen av bestämmelsen i 5 kap. 1 § sekretess- lagen, vilken som nämnts föreskriver sekretess för uppgifter som hänför sig till för- undersökning i brottmål med avfattningen av 9 kap. 17 § första stycket 1 i samma lag, som anger att sekretess gäller i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål . Syftet med den senare formuleringen har varit att göra bestämmelsen tillämplig inte bara på förundersökningar enligt utan också på andra utredningar som görs enligt bestämmelserna om förundersökning, t.ex. i ärenden om utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott och enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , eller (m.fl. a. a. s. 307). Enligt JO:s bedömning medförde inte heller en tillämpning av bestäm- melserna om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen att handlingarna i det aktuella ärendet skulle anses vara hemliga. JO lämnade därför ut de aktuella handlingarna till den klagande. Diskussionen i det redovisade ärendet rörde hur långt regeln i 5 kap. 1 § första tycket punkten 1 sekretesslagen sträcker sig. Motsvarande fråga kan ställas när det gäller punkten 2, som skyddar uppgift som hänför sig till användning av tvångsmedel i brottmål. Skälen för regeringens förslag: Enligt JO:s ovan redovisade beslut kan bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 1 sekretesslagen inte tilläm- pas i förhållande till utredningar som utförs efter en ansökan från en främmande stat. Detta ger anledning att överväga frågan om vilket behov av sekretess som kan finnas i brottsutredningar på begäran av en annan stat och hur ett sådant behov kan tillgodoses. Enligt regeringens uppfattning är behovet av sekretess vid utredningar i ärenden om rättslig hjälp lika stark som vid motsvarande svenska utred- ningar. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål bygger på filoso- fin att svenska åklagare och domstolar skall bistå sina utländska motsva- righeter med olika åtgärder under samma villkor och förutsättningar som motsvarande åtgärd kan genomföras i en svensk förundersökning eller rättegång, varken mer eller mindre (se avsnitt 7.4). Detta innebär även att de åtgärder som vidtas i i en utländska brottsutredning bör ha lika starkt sekretesskydd som om åtgärden vidtagits i en svensk förundersökning. Detta behov bör tillgodoses genom att en ny sekre- tessbestämmelse införs i sekretesslagen. Flera remissinstanser pekar på det angelägna i en sådan sekretessregel, särskilt mot bakgrund av den allt mer internationaliserade brottsligheten. I betänkandet föreslås att en ny sekretessbestämmelse införs som till- godoser intresset av att förebygga och beivra brott (2 kap. 2 § första stycket 4 tryckfrihetsförordningen) och därför bör placeras i 5 kap. sekre- tesslagen. och tingsrätter och domar- förbund ifrågasätter om det angivna intresset i tryckfrihetsförordningen gör det möjligt att uppställa en sekretessregel till skydd för en främmande stats intresse av att beivra brott. Regeringen gör följande bedömning. Enligt ordalydelsen i 2 kap. 2 § första stycket 4 tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott. Av de sju intressen som räknas upp i bestämmelsen är fyra uttryckligen begränsade till svenska förhållanden. I punkten 1 och 2 anges intresset som rikets säkerhet och rikets centrala finanspolitik, i punkten 3 som myndighets verksamhet och i punkten 5 som det allmännas ekonomiska intresse. De övriga tre intressen, som kan motivera att rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas, är i mot- sats till de angivna intressena, generellt utformade. Enligt regerin- gen är det klart att bestämmelsens ordalydelse inte hindrar att en sekre- tessbestämmelse uppställs till skydd för främmande staters intresse av att förebygga eller beivra brott. Enligt regeringens bedömning kan intresset av att förebygga eller beivra brott inte stanna vid fall där brottsutredningen utförs av svenska myndigheter. Den allvarliga brottsligheten blir alltmer organiserad och har förgreningar i olika länder. Det blir allt vanligare att stater, efter att ha samarbetat på förundersökningsstadiet, gemensamt beslutar att hela eller delar av domstolsprocessen skall ske i det land där det är lämpligast (se t.ex. bedrägerikonventionen, artikel 6, prop. 1998/99:32). I utkastet till EU konvention om ömsesidig rättslig hjälp finns det bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper. Bestämmelser är avsedda att ge riktlinjer för fall där förundersökningar i flera stater bör samordnas och gemensamma åtgärder vidtas eller där flera medlemsstater behöver hjälpa till i en förundersökning i en medlemsstat. Medlemsstaterna har uppnått politisk enighet om bestämmelsen. Bestämmelsen är inte någon nyhet utan ett sådant samarbete finns och sker informellt. Det är svårt att se att det skulle göra någon skillnad om brottsutredningen utförs av utländska myndigheter eller svenska myndigheter. En annan aspekt är att en utredning i en annan stat som leder till att någon fälls till ansvar också kan få positiva effekter i och förebygga brott här. På motsvarande sätt kan våra ansträngningar att förebygga och beivra brott påverka situationen i framförallt våra grannländer. pekar på att det förekommer kringresande brottslingar som drabbar land efter land med samma typer av brottslighet som exempelvis investeringsbedrägerier. En sekretessbestämmelse rörande ärenden om rättslig hjälp kan även vara påkallad med hänsyn till rikets förhållande till annan stat (2 kap 2 § p.1 tryckfrihetsförordningen). Det kan i detta sammanhang framhållas att det internationella straffrättsliga samarbetet till stor del bygger på internationella åtaganden som förutsätter att uppgifter även i utländska förundersökningar skyddas. Ett utlämnande av uppgifter som rör den utländska utredningen kan i dessa fall vara av den digniteten att det skulle störa mellanfolkliga förbindelser. Av tradition, och som också kommer till uttryck i den föreslagna lagen om internationell rättslig hjälp, kräver emellertid inte ömsesidighet för att bistå utländska myndigheter. När samarbetet inte bygger på internationella åtaganden kan det vara tveksamt om ett utlämnande av uppgifter skulle störa de mellanfolkliga förbindelserna. Det är därför inte självklart att 2 kap. 1 § sekretesslagen alltid kan tillämpas. Om sekretess inte kan garanteras i kan svenska myndigheter få svårt att erhålla hjälp när de önskar få en åtgärd vidtagen i en annan stat. Regeringen ansluter sig därför till betänkandets förslag att en sekretessbestämmelse skall införas i 5 kap. sekretesslagen. När det gäller bestämmelsens närmare utformning bör en första förut- sättning vara att den endast omfattar sådana uppgifter som framkommer vid myndighets verksamhet som sker efter en begäran av en främmande stat. Ärendet skall alltså ha initierats av en utländsk myndighet. I avsnitt 7.1.1 har redogjorts för kommunikationsvägarna för ett ärende om internationell rättslig hjälp i brottmål. Där framkommer att ett ärende kan komma att hanteras av en rad olika myndigheter, centralmyndig- heten, Riksåklagaren eller annan åklagare, domstol, polis. Bestämmelsen bör därför inte begränsas att gälla vid vissa angivna myndigheter utan gälla för samtliga de myndigheter som hanterar ärendet. De uppgifter som bör omfattas av sekretess är i första hand sådana som framkommer vid utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Bestämmelsen bör i denna del avfattas med 9 kap. 17 § första stycket 1 sekretesslagen som förebild och ange att sekretess gäller för utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål . Syftet med denna formulering är att göra bestämmelsen tillämplig när de svenska myndigheterna tillämpar de bestämmelser som enligt rättegångs- balken gäller förfarandet under förundersökningen trots att utredningen inte äger rum inom ramen för en svensk förundersökning. Detta sker vid verkställandet av ansökningar om rättslig hjälp som gäller förhör, telefonförhör och förhör genom videokonferens under förunder- sökningen. Bestämmelsen blir även tillämplig vid utredningar som görs enligt bestämmelserna om förundersökning med stöd av utlämningslagen och nordiska utlämningslagen. Även uppgifter som framkommer vid en begäran om användning av tvångsmedel bör omfattas av den nya bestämmelsen. Användning av tvångsmedel på begäran av en annan stat kan ske efter en ansökan om rättslig hjälp med husrannsakan, beslag, kvarstad, hemlig teleavlyssning, teleövervakning och kameraövervakning liksom vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning. I artikel 109 i anges att en enskilds rätt att ta del av uppgifter i SIS skall följa av nationell rätt. En begäran om utläm- nande av uppgifter till den berörde skall enligt andra punkten avslås om det kan skada verkställigheten av den åtgärd som avses. I promemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen (Ds 1999: 31). anges bl.a. att prövningen av en begäran om utlämnande av uppgifter i SIS kommer att ske enligt sekretesslagens bestämmelser om bl.a. utrikes- eller förundersökningssekretess. Promemorian föreslår inte någon sekretessbestämmelse till skydd för den utländska brottsutredningen. Vid remissbehandlingen av promemorian uttalade att det mot bakgrund av lagförslag om sekretess vid internationell rättslig hjälp är oklart om bestämmelsen om förundersökningssekretess kan tillämpas när det gäller uppgifter som registrerats av annan Schengenstat i SIS och rör en utländsk brotts- utredning. pekar på att om bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 4 sekretesslagen inte kan tillämpas på dessa uppgifter, kan de aktuella uppgifterna i SIS sekretessbeläggas endast med hänsyn till intresset av skydd för enskild (se prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen där en ny be- stämmelse i 7 kap. 41 § sekretesslagen föreslås) eller med stöd av utrikessekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen, men däremot inte med hänsyn till den utländska brottsutredningen. anser det därför angeläget att betänkandets förslag till en ny bestämmelse om sekretess i internationell rättslig hjälp kompletteras med en tredje punkt som avser åklagares, polismyndighets och övriga myndigheters verksamhet i övrigt att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Den aktuella frågan behandlas lämpligen i nu aktuellt sammanhang och berördes därför inte i den lagrådsremiss som följde på promemorian. Rapporter i SIS och kompletterande information på SIRENE-kontor i angelägenheter som avser begäran om omhändertagande av en person som har efterlysts för utlämning (artikel 95), om att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd inom Schengenområdet (artikel 96) samt dold övervakning eller särskild kontroll (artikel 99) kan innehålla uppgifter av samma slag som kan registreras i svenska polisregister eller som förekommer i polisens m.fl. myndigheters brottsbekämpande verk- samhet. I propositionen Polissamarbete med anledning av anslutning till Schengen föreslås att en ny sekretessbestämmelse införs i 7 kap. sekretesslagen som innebär att i dessa fall uppgifter om enskildas personliga förhållanden omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men av att uppgiften röjs. I lagrådsremissen gjordes bedömningen att för att uppfylla åtaganden enligt om att en begäran om utlämnande av information till den berörda personen skall avslås om det kan skada verkställigheten av det uppdrag som rapporten avser, bör motsvarande sekretess gälla även till skydd för den utländska brottsutredningen. Enligt Lagrådet bör hänvisningen till uppgifter om att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd inom Schengenområdet (artikel 96) utgå eftersom denna punkt avser s.k. spärrlista där personer kan finnas antecknade även utan samband med brott. Enligt Lagrådets me- ning faller en bestämmelse om sekretess för sådana uppgifter utanför 5 kap. sekretesslagen som skyddar intresset att förebygga eller beivra brott (jfr. 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Regeringen delar lagrådets bedömning. Bestämmelsen om sekretess vid internationell rättslig hjälp bör därför endast omfatta sådana uppgifter som avses i punkterna 1 och 6 i lagen om Schengens informationssystem (se prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslut- ning till Schengen). Bestämmelsen bör utformas med den föreslagna bestämmelsen om sekretess i 7 kap. 41 § som förebild. pekar mot bakgrund av resonemangen i betänk- andet på att det är oklart om bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket 5 sekretesslagen omfattar den verksamhet som bedriver i syfte att konstatera brott mot insiderlagen (1990:1342) och bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan inom den europeiska unionen. föreslår därför att bestämmelsen kompletteras med en punkt som motsvarar denna. Regeringen saknar underlag för bedöma behovet av en sådan bestämmelse och är därför inte beredd att nu lägga fram ett sådant förslag. Vid förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § är skaderekvisitet utformat på så sätt att sekretess gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verk- samheten skadas. och anser att skaderekvisitet i bestämmelsen bör utformas i enlighet härmed om tanken inte är att mer sekretess skall åstadkommas än vad som före- kommer i svenska förundersökningar. Regeringen anser i likhet med att ett skaderekvisit utformat med 5 kap. 1 § som förebild blir svår att tillämpa när en svensk myndighet verkställer en åtgärd på begäran av en utländsk myndighet. Det går ofta inte att överblicka vilka närmare konsekvenser ett röjande av uppgifter skulle kunna få för den utländska myndighetens utredning utan att begära omfattande kompletteringar. Som exempel kan nämnas att svensk åklagare på utländsk begäran har genomfört en husrannsakan men att inget att ta i beslag har påträffats vid denna. Om inga ytterligare åtgärder skall vidtas här i landet skulle det normalt sett inte finnas något skäl att låta sekretessen bestå med en tillämpning av skaderekvisitet i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Det skulle vara förödande för den utländska brottsutredningen om uppgiften om att en husrannsakan ägt rum blir allmänt känd. Om skaderekvisitet utformades med 5 kap 1 § som förebild skulle omfattningen av rekvisitet i praktiken blir betydligt mer begränsat i jämförelse med vad som gäller vid en svensk förundersökning. Ett alternativ vore, som föreslås av Riksåklagaren, att använda ett omvänt skaderekvisit. För en sådan lösning talar att utformningen närma- re ansluter till vad som gäller i nationella förhållanden och att ett omvänt skaderekvisit skulle kunna möta de förväntningar som många ansökande stater har. Enligt regeringens bedömning skapas emellertid avsevärda tillämpningssvårigheter för det fall en svensk myndighet som har att verkställa åtgärden skall göra en bedömning av hur ett offentliggörande av uppgifterna påverkar den fortsatta utredningen, oavsett om skade- rekvisitet är rakt eller omvänt. Istället bör skaderekvisitet utformas från andra utgångspunkter. Den ansökande staten torde som regel förutsätta att sekretess gäller för brottsutredande verksamhet och att de uppgifter som lämnas är skyddade. Vetskap om att så inte är fallet skulle sannolikt inte sällan avhålla den utländska myndigheten från att begära hjälp av svenska myndigheter. En lämplig lösning är därför att den utländska myndigheten i viss utsträckning får förfoga över frågan om sekretess, så länge det är fråga om sekretess som inte sträcker sig längre än vad som kunnat förekomma i en motsvarande svensk utredning. Skaderekvisitet bör därför utformas, i enlighet med utredningens förslag, på så sätt att sekretess gäller om det kan antas att åtgärden begärs under förutsättning att uppgiften inte röjs. I fråga om uppgift i allmän handling bör sekretessen gälla i högst . I likhet med vad som gäller för förundersökningssekretess enligt i 5 kap. 1 § sekretesslagen bör meddelarfriheten begränsas såvitt avser uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning eller hemlig kamera- övervakning på grund av beslut av domstol eller åklagare. Såsom Lagrådet påpekat bör den nya sekretessbestämmelsen anges i andra meningen i 5 kap. 1 § bland de sekretess- bestämmelser beträffande vilka det inte för stängda dörrar krävs att det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. 10.2 Banksekretess Regeringens bedömning: En utländsk förundersökning jämställs med en svensk förundersökning när det gäller brytande av banksekretess. Regeringens förslag: En bestämmelse införs i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål som klargör att en ansökan om rättslig hjälp med förhör enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, husrannsakan eller beslag inte får vägras med hänvisning till banksekretessen. Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens. Pro- memorian saknar förslag till bestämmelse om brytande av banksekretess. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig sär- skilt om promemorians bedömning i den här delen. , , särskilda avdelningen och in- stämmer i promemorians bedömning men anser att uttryckliga bestäm- melser om brytande av banksekretess bör tas in i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Det förekommer att internationella överenskommelser innehåller föreskrifter om att en an- sökan om rättslig hjälp inte får vägras med hänvisning till bankssekre- tessen. En sådan regel finns t.ex. i narkotikabrottskonventionen och i det utkast till en om organiserad brottslighet som för när- varande är under utarbetande. Även avtalet med innehåller en sådan bestämmelse (artikel 2.2, se avsnitt 5.7.2). Enligt 1 kap. 10 § bankrörelselagen (1987:617) gäller s.k. banksekre- tess enskildas förhållande till en bank får inte obehörigen röjas. Mot- svarande reglering finns i 1 kap. 5 § lagen (1992:1610) om finansie- ringsverksamhet och i 1 kap. 8 § lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse. Polis och åklagare kan genom beslut om husrannsakan eller beslag utverka information från en bank utan hinder av banksekretessen. Enligt praxis anses redan inledande av en förundersökning bryta bank- sekretessen trots att detta inte är uttryckligen reglerat. Denna praxis hänger samman med att förundersökningsledaren under vissa förutsätt- ningar kan begära att vittnesförhör skall hållas under en pågående förundersökning enligt 23 kap. 13 § och att bankens revisorer kan åläggas att lämna upplysningar om bankens angelägenheter till förundersökningsledaren. Vid förfrågningar om konton och bankfack används enligt stadgad praxis en blankett som har utarbetats av Riksåklagaren i samråd med . I många fall undertecknas den formella framställningen om information av för- undersökningsledaren, men det förekommer att denne delegerar uppgiften till polispersonal eller ekonomer som biträder i utredningen (SOU 1999:53 Ekonomisk brottslighet och sekretess, s. 311 ff.). I promemorian görs bedömningen att en utländsk förundersökning jämställs med en svensk förundersökning när det gäller brytande av banksekretess. Regeringen, liksom de remissinstanser som särskilt yttrat sig i denna del, delar promemorians bedömning. En utländsk åklagare kan på samma sätt som en svensk åklagare begära bistånd med husrannsakan eller beslag för att utverka information från banken (se avsnitt 7.11) eller med förhör enligt bestämmelserna om förhör under förundersökning i brottmål (se avsnitt 7.7). Någon anledning att göra skillnad mellan en svensk och en utländsk förundersökning vid inhämtande av uppgifter som omfattas av banksekretessen föreligger därför inte.