prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare anser fakultetsnämnden att praxis vid tillämpningen av medbestämmandelagen skulle marginaliseras om man inte fullföljer den linje som finns i Arbetsdomstolens praxis att löner inte skall lämnas ut enligt 19 § medbestämmandelagen. Skälen för regeringens förslag Enligt 2 § jämställdhetslagen skall arbetsgivare och arbetstagare samverka för jämställdhet i arbetslivet och särskilt verka för att utjämna löneskillnader mellan kvinnor och män i arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga. Det föreligger alltså redan ett icke sanktionerat krav gentemot båda parter om att samverka för att utjämna löneskillnader. Skyldigheten enligt nuvarande 9 a § jämställdhetslagen att kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män ligger på arbetsgivaren ensam. I konsekvens härmed måste det vara arbetsgivaren som i sista hand avgör hur kartläggningen närmare skall läggas upp och genomföras. Även de nu föreslagna bestämmelserna om skyldighet att kartlägga och analysera bl.a. löneskillnader samt upprätta handlingsplan innebär att ansvaret ligger på arbetsgivaren, även om samverkan med arbetstagarna skall ske enligt 2 §. Det är regeringens övertygelse att syftet med kartläggningen och analysen främjas om arbetstagarsidan aktivt medverkar. En sådan medverkan innebär dock inte något krav på arbetsgivaren att komma överens med arbetstagarsidan. Samverkan inleds lämpligen med att arbetsgivaren vid överläggning samråder med arbetstagarsidan om hur arbetet enligt 10 § skall läggas upp och därefter bereder möjlighet för arbetstagarnas företrädare att delta vid kartläggning och analys av lönesystem och löneskillnader. Medverkan bör självklart även omfatta den avslutande delen av arbetet då handlingsplan skall upprättas. De former för arbetstagarinflytande som redan finns på arbetsplatsen torde vara lämpliga att använda också för jämställdhetsarbetet med löner. Det betyder normalt att arbetstagarna representeras av de fackliga organisationer som finns på arbetsplatsen. Saknas facklig organisation innebär det dock inte att arbetstagarna skall lämnas utanför kartläggningsarbetet. I 2 § jämställdhetslagen anges att samverkan skall ske med arbetstagare. Arbetsgivaren får i sådana fall ta ställning till på vad sätt arbetstagarna lämpligast kan beredas möjlighet till samverkan. Avgörande för en meningsfull samverkan är tillgång till relevant information för arbetstagarsidan. Regeringen föreslår därför att en skyldighet införs som ålägger arbetsgivare att tillhandahålla den information som behövs för att arbetstagarsidan skall kunna samverka i arbetet med att upptäcka, åtgärda och förhindra lönediskriminering. Att på ett detaljerat sätt ange vilken information som arbetstagarsidan kan behöva för en meningsfull samverkan är knappast möjligt med hänsyn till att förhållandena på olika arbetsplatser starkt varierar. Allmänt kan sägas att arbetsgivare är skyldig att tillhandahålla så mycket information att arbetstagarnas företrädare aktivt kan delta i diskussionerna om de löneregler som tillämpas på arbetsplatsen, vidare angående gruppering av arbetstagarna, i analysen av löneskillnaderna och när innehållet i handlingsplanen skall bestämmas. Behovet av att få information om en viss omständighet syftar på det behov arbetstagarorganisationen har. Det är regeringens uppfattning att en sådan formell skyldighet att informera endast skall gälla i förhållande till arbetstagarorganisation med vilken arbetsgivaren har kollektivavtal. Denna lösning har valts för att få en anpassning till 19 § medbestämmandelagen om informationsskyldighet. Det står givetvis arbetsgivaren fritt och är sannolikt i många fall också lämpligt att ge samma information till andra företrädare för arbetstagarna. Information om enskilda individers löner En särskild fråga gäller om informationsskyldigheten skall innefatta uppgifter om enskilda arbetstagares löner. Från arbetstagarorganisationernas sida har framförts att ett sådant behov finns. Om arbetet med lönekartläggningen skall vara meningsfullt, måste, enligt organisationernas åsikt, parterna ha tillgång till samma beslutsunderlag som arbetsgivaren. De fackliga organisationerna måste därför ha tillgång till samtliga anställdas löner. Detta gäller även lönerna för eventuella oorganiserade arbetstagare. Dessa löneuppgifter, har organisationerna framhållit, bör behandlas konfidentiellt av partsgruppen. Från arbetsgivarorganisationernas sida har man bestämt satt sig emot att arbetsgivare skulle vara skyldiga att lämna ut uppgifter om enskilda individers löner. Denna inställning har sin grund främst i att man vill skydda arbetstagares personliga integritet. Såvitt gäller oorganiserade har också anförts att den enskilde har gjort ett övervägt val genom att ställa sig utanför den fackliga organisationen och att innehållet i det mellan arbetsgivaren och den oorganiserade arbetstagaren träffade anställningsavtalet vilar på förutsättningen att innehållet i avtalet, inklusive lönen, skall stanna mellan avtalsparterna. Enligt utredningens uppfattning innefattar inte jämställdhetslagens regler någon skyldighet för arbetsgivaren att till den fackliga organisa- tionen lämna ut uppgifter om individlöner avseende arbetstagare som står utanför organisationen. har också i ett beslut i ett ärende angående lönekartläggning anfört att organisationerna inte enligt jämställdhetslagen har någon rätt att ta del av enskildas löner. Utredningens uppfattning att individlöner inte bör lämnas ut av arbetsgivaren under kartläggningsarbetet sammanhänger med att syftet, enligt det av utredningen presenterade förslaget till ny kartläggningsbestämmelse, enbart skall vara att synliggöra lönerna ur könssynpunkt. Med den utgångspunkten finns inget behov av att synliggöra enskilda arbetstagares löner. Lönekartläggningen skall vidare enligt utredningens förslag hållas skild från löneförhandlingarna. Granskning av individlöner innebär enligt utredningen att man är inne på området för löneförhandlingarna. Syftet med att kartlägga och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män skall enligt regeringens förslag vara att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga löneskillnader. Den föreslagna regeln om kartläggning och analys av löner skall korrespondera med lönediskrimineringsförbudet och underlätta framtagande av det beslutsunderlag som behövs för att parterna i löneförhandlingarna skall kunna vidta de åtgärder de finner lämpliga, åtgärder vars närmare innehåll det är arbetsmarknadens parters ensak att besluta om. Med det nu angivna syftet måste frågan om de fackliga organisationernas eventuella rätt att få information om individuella arbetstagares löner belysas ur ett delvis annorlunda perspektiv. En intresseavvägning måste göras mellan intresset för arbetstagarorganisation att få ta del av sådana löneuppgifter och arbetsgivarens intresse av att slippa avslöja uppgiften ifråga. Av betydelse för en sådan avvägning är också de intressen de enskilda arbetstagare, vilkas löner skall analyseras, kan ha av att information lämnas eller inte lämnas till facklig företrädare. I det följande redovisas de argument som talar för respektive emot att information om löner lämnas ut under kartläggningsarbetet. Arbetstagarorganisationerna Vad först gäller arbetstagarorganisationerna bör anmärkas att dessa enligt jämställdhetslagens regler har förstahandsrätt att företräda sina medlemmar i tvister om överträdelse av diskrimineringsförbuden. Organisationen har jämte medlemmen ställning som part i målet, om talan skulle väckas i Arbetsdomstolen. Först om arbetstagarorganisationen avstår från sin rätt att företräda medlemmen får JämO föra talan för enskild. I belysning av att också reglerna om aktiva åtgärder i jämställdhetslagen ger arbetstagarorganisationerna en viktig roll, är det befogat att beskriva saken så, att statsmakterna i lag givit de fackliga organisationerna ett särskilt ansvar att se till att medlemmarna i organisationen inte diskrimineras på grund av kön. Diskriminering är en allvarlig kränkning av individen. Det är därför en mycket viktig uppgift för organisationerna att vaka över att könsdiskriminering inte sker och att om det ändå inträffar på olika sätt bistå sina medlemmar. För att kunna ta sitt ansvar gentemot arbetstagarna måste en arbetstagarorganisation ha den insyn som rimligen erfordras. I det sammanhanget är det på sin plats att erinra om vissa bestämmelser i annan arbetsrättslig lagstiftning som tillkommit på liknande bevekelsegrunder. Enligt 3 § lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen (Förtroendemannalagen) får en arbetsgivare inte hindra facklig förtroendeman från att fullgöra sitt uppdrag. Om uppdraget avser en annan arbetsplats än förtroendemannens egen, är arbetsgivaren på den arbetsplatsen skyldig att låta förtroendemannen få tillträde och vara verksam i den omfattning som behövs för uppdraget. Verksamheten får dock inte medföra betydande hinder för arbetets behöriga gång. Bestämmelsen innebär att arbetsgivare måste tåla olägenheter i den utsträckning de inte är av den storleksordningen, att de kan betecknas som betydande hinder för arbetets behöriga gång. Av intresse är också 19 § medbestämmandelagen, enligt vilken bestämmelse arbetstagarorganisation, i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal, ges rätt att erhålla information i den omfattning som organisationen behöver för att tillvarataga medlemmarnas gemensamma intressen i förhållandet till arbetsgivaren . Arbetsgivaren och arbetsgivarorganisationerna Ur arbetsgivarens synpunkt kan anföras att det är en utbredd praxis på den privata arbetsmarknaden att löner är hemliga . En facklig organisation får vanligen endast ta del av löneuppgifter rörande de arbetstagare som är medlemmar i organisationen. Undantag förekommer dock. Ett exempel utgör avtalen om löner och allmänna anställningsvillkor för tjänstemän i försäkringsbranschen mellan Försäkringsbranschens () å ena sidan och och () å andra sidan. I bägge dessa kollektivavtal finns en bestämmelse, som ger den fackliga organisationen rätt att få uppgift om individuell lön för tjänsteman som inte tillhör organisationen om detta erfordras för en riktig bedömning av lönesättningen för medlem . Det argument mot en informationsskyldighet som framförts från arbetsgivarhåll är främst att man vill skydda den personliga integriteten. Såvitt gäller oorganiserade har också anförts att den enskilde gjort ett övervägt val genom att ställa sig utanför den fackliga organisationen och att innehållet i det mellan arbetsgivaren och den oorganiserade arbetstagaren träffade anställningsavtalet vilar på förutsättningen att innehållet i avtalet, inklusive lönen, skall stanna mellan de enskilda parterna. Till stöd för arbetsgivarsidans uppfattning att det utan stöd i lag eller kollektivavtal inte föreligger någon informationsskyldighet om enskilds förhållanden brukar hänvisas till vissa domar i Arbetsdomstolen (AD 1989 nr 94, 1992 nr 16 och 1995 nr 73). Integritetsskyddet i artikel 8 i har också uppgetts utgöra ett hinder för att ge arbetstagarorganisation rätt till löneuppgifter rörande arbetstagare som inte är medlem i organisationen. vid har i sitt remissyttrande uttalat att man anser tveksamt om det är möjligt att ge insyn i individlöner till följd av nämnda artikel 8. Artikel 8 i ger skydd mot obehörig myndighetsinblandning. Rätten till skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens enligt artikelns punkt 1 är i punkt 2 försedd med vissa undantag. Det handlar om en intresseavvägning gentemot för samhället vitala intressen. Intrång i individens rättigheter enligt första punkten medges bl.a. när det är nödvändigt med hänsyn till andra personers fri- och rättigheter. Förutsatt att uppgift om arbetstagares lön i rättslig bemärkelse är en sådan uppgift som faller under integritetsskyddet i , måste för bedömning om arbetstagarorganisation skall ges rätt att få ta del av sådan information en intresseavvägning göras, varvid man också bedömer i vilken grad uppgiften i fråga är integritetskänslig. För del gäller att löner inte är skyddad information på den offentliga arbetsmarknaden. Från skattemyndigheten kan utan hinder erhållas information om individers taxerade inkomst. Generellt kan man säga att uppgifter om löner i det svenska samhället inte ansetts vara uppgifter som kräver särskilt skydd med hänsyn till den personliga integriteten. Det motstående intresset är intresset att upptäcka, åtgärda och förhindra könsdiskriminering. Skyddet mot könsdiskriminering är stadfäst i olika konventioner som förbundit sig att följa. Diskrimineringsförbuden i jämställdhetslagen är tvingande lag. Skyddsvärdet får anses betydande. Vad gäller EG-rättens krav är enligt artikel 6 i likalönedirektivet skyldigt att se till att effektiva medel finns tillgängliga för att principen om lika lön skall kunna iakttas. Att medbestämmandelagens regler om rätt till information enligt Arbetsdomstolens praxis inte innebär någon rätt för en facklig organisation att få del av löneuppgifter är mot denna bakgrund inte ett skäl för att lagstiftningen till skydd mot könsdiskriminering skall ha samma lösning. Den negativa föreningsrätten Från arbetsgivarorganisationerna har mot förslaget även anförts att enskilda arbetstagare som inte är fackligt organiserade gjort ett medvetet val att ställa sig utanför fackföreningen och att det skulle kränka den negativa föreningsrätten om uppgift om arbetstagarens lön lämnas ut till organisationen. Den s.k. negativa föreningsrätten innebär att enskild inte genom påtryckningar av olika slag skall se sig nödsakad att gå med i en organisation. Om en facklig organisation ges rätt att få information om enskild arbetstagares lön innebär det inte, att det därigenom skapas någon påtryckning för den enskilde att gå med i fackföreningen. Medlemskap i organisationen medför inte någon skillnad för frågan om löneuppgiften skall lämnas ut till organisationen eller ej. Regeringens bedömning Det är tveksamt om de fackliga organisationerna kan uppfylla det ansvar gentemot arbetstagarna som i jämställdhetslagen lagts på dem utan en rätt för organisationen att få del av löneuppgifter för andra anställda än medlemmarna i den egna organisationen, när det behövs för en bedömning om likalöneprincipen upprätthålls. En sådan rätt kräver stöd i lag. Det handlar i detta fall om att införa en begränsad informationsplikt, när det vid analys av orsakerna till löneskillnader finns skäl att jämföra individlöner. En lämplig avvägning gentemot arbetsgivarens och den berörde arbetstagarens intresse av att skydda uppgiften om lön bör kunna ske genom att facklig företrädare som får del av informationen kan beläggas med tystnadsplikt. Bestämmelser om tystnadsplikt m.m. finns i medbestämmandelagen (1976:580). Som Lagrådet påpekat är dessa bestämmelser inte tillämpliga på myndigheter eller därmed jämställda organ, utan i stället gäller bestämmelser i 14 kap. sekretesslagen (1980:100). Vidare bör, för att få överensstämmelse med medbestämmandelagens regler om tystnadsplikt, endast företrädare för kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation få rätt att erhålla uppgift om individuell lön. Rätten att få del av information om enskild arbetstagares lön blir främst aktuell när lönejämförelserna gäller kvinnor och män inom samma grupp, dvs. som har arbete som är att betrakta som lika och där det i avsaknad av konkreta uppgifter om vad viss person erhåller i lön inte går att ta ställning till om det föreligger osakliga löneskillnader. Vid jämförelserna mellan grupper som anses ha likvärdigt arbete torde det mera sällan vara nödvändigt att gå in på individnivå för att en bedömning skall kunna göras. Sammanfattningsvis kan sägas att det inte handlar om att införa en generell rättighet för arbetstagarorganisation att under arbetet med jämställdhetsanalysen av löner få del av allas löner. Skyldigheten för arbetsgivare att informera om viss arbetstagares lön skall vara begränsad till de fall där man inte på ett meningsfullt sätt kan genomföra analysen utan uppgiften i fråga. Lagregeln skall självklart endast ta sikte på uppgifter som inte redan är offentliga. Ytterst blir det som i ärende om vitesföreläggande får ta ställning till om sagda behov föreligger. 10 Tillträde till arbetsplatser Regeringens förslag: skall ha rätt att få tillträde till arbetsplatser för att kunna göra undersökningar som kan ha betydelse för ombudsmannens tillsyn enligt lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de instanser som har kommenterat denna del är drygt hälften positiva till förslaget att JämO skall få rätt till tillträde till arbetsplats, däribland LO och TCO. , och avstyrker förslaget. JämO och DO vill att ombudsmännen skall ha rättigheter på samma nivå som yrkesinspektionen har vid tillsynen av arbetsmiljön. LO och TCO föreslår att företrädare för fackliga organisationer som inte är verksamma på arbetsplatsen i vissa fall får tillträde till arbetsplatsen för att kunna företa utredningar. Skälen för regeringens förslag: En arbetstagare som anser sig lönediskriminerad och vill ha rättelse kan gå olika vägar. Den möjlighet som naturligen först bör prövas är att vända sig till arbetsgivaren för att få information om på vilka grunder lönen bestämts i relation till den eller de arbetstagare som arbetstagaren jämför sig med. I fall där kartläggning och analys av löner genomförts på föreskrivet sätt torde det vara enkelt för arbetsgivaren att ge svar på vilka skälen är till den ifrågasatta löneskillnaden. Tänkbart är att det finns en planering för att justera lönen. Om saken inte kan ut genom hänvändelse till arbetsgivaren och arbetstagaren är organiserad är det i första hand arbetstagarorganisationens sak att bistå sin medlem med utrednings- och förhandlingshjälp. Arbetstagaren har också möjlighet att göra en anmälan om lönediskriminering till JämO. Nedan berörs några av de problem som kan uppkomma vid utredning av en lönediskrimineringsanmälan. En utredning av en anmälan om lönediskriminering skall ge svar på om de jämförda arbetena kan betraktas som lika eller likvärdiga. När ett fåtal, oftast endast två, arbeten skall bedömas är värderingssituationen annorlunda än då ett arbetsvärderingssystem skall införas på en arbetsplats. När det råder tvist är det i regel inte parterna tillsammans eller arbetsgivaren själv som värderar. Det kan vara fackförbundet som på medlemmens vägnar utreder den påstådda lönediskrimineringen eller JämO om anmälan skett till denna myndighet eller någon enstaka gång arbetstagaren själv, ensam eller med biträde av advokat. För aktörer som inte finns på arbetsplatsen möter särskilda svårigheter att få fram adekvat information om innehållet i arbetena. När arbetsvärderingen inte syftar till att ta fram underlag för att sätta löner utan till att ge svar på frågan om olika arbeten bör anses likvärdiga påverkar detta tillvägagångssättet. Det finns i och för sig inget hinder att genomföra värderingen med utgångspunkt från ett färdigt arbetsvärderingssystem under förutsättning att detta är könsneutralt. I regel måste dock viss anpassning ske till utredningssituationen. De s.k. systemanvisningar som brukar åtfölja färdiga arbetsvärderingssystem och som beskriver de olika stegen i arbetsvärderingsarbetet kan i vissa delar inte följas. Ett exempel är anvisningar om att styrnings- och värderingsgrupper skall bildas på arbetsplatsen. Man kan uttrycka saken så att metodiken i ett färdigt arbetsvärderingssystem kan vara användbar också i en tvist men att en anpassning till tvistesituationen som regel måste ske. Det inslag av förhandlingar och kompromisser som är typiskt för en situation där parterna på en arbetsplats genomför en arbetsvärdering finns inte med och skall inte finnas med i en utredning i en rättstvist. Oavsett om det är en facklig organisation eller JämO som skall genomföra utredningen måste den metodik som används för att analysera och värdera olika arbeten uppfylla vissa grundläggande kvalitetskrav för att medge slutsatser. I utförs arbetsvärderingar i tvister som anhängiggjorts vid domstol ofta av s.k. oberoende experter. För dessa har utarbetats en handledning som sammanfattningsvis föreskriver, att faktainsamlingen om arbetena skall vara så uttömmande som möjligt, att faktorer och kriterier skall väljas så att de allsidigt belyser de arbeten som skall jämföras samt att experten på olika sätt skall säkerställa att inte könsdiskriminerande värderingar påverkar resultatet. Dessa generella kvalitetskrav har allmän giltighet. Faktainsamlingen är alltså av stor betydelse i en utredning av en anmälan om lönediskriminering. Enligt 33 § jämställdhetslagen har JämO rätt att erhålla den information från arbetsgivaren som ombudsmannen behöver i tillsynsarbetet. Härmed avses såväl information för att kontrollera att lagens regler om aktiva åtgärder för jämställdhet iakttas som upplysningar som kan belysa efterlevnaden av diskrimineringsförbuden i enskilda fall. Enligt förarbetena (prop. 1978/79:175 s. 150) kan det röra sig om upplysningar av mycket varierande karaktär. JämO har rätt att infordra inte bara uppgifter som har direkt betydelse för ett visst ärende utan också uppgifter som kan ha mer allmän betydelse som bakgrundsfakta. I arbetsgivarens uppgiftsskyldighet ligger att göra enklare sammanställningar av fakta. Utredningen har haft att ta ställning till hur de problem kan lösas som uppstått i enskilda ärenden genom att arbetsgivare och s.k. jämförelsepersoner (personer som anmälaren jämför sig med i fråga om lön och krav i arbetet) inte velat medverka för att få fram fakta kring de arbeten som skall jämföras. En särskild frågeställning har gällt om JämO:s befogenheter bör förstärkas för att underlätta utredningsarbetet i en lönediskrimineringstvist när olika arbeten skall analyseras och jämföras. Utredningen konstaterar att uppgiftsskyldigheten i 33 § innebär att arbetsgivare är skyldig att under en intervju lämna muntliga uppgifter om sakförhållanden men föreslår att ett tillägg görs till lagtexten av innebörd att JämO har rätt till tillträde till arbetsställe för att där göra de undersökningar som behövs. Därmed skulle understrykas att JämO har rätt att på arbetsplatsen studera de arbeten som skall jämföras samt göra de intervjuer som bedöms nödvändiga för faktainsamlingen. Vill enskilda arbetstagare inte medverka bör den personen inte utsättas för någon närgående studie, anser utredningen. Regeringen delar utredningens uppfattning att en formell rätt för JämO att få tillträde till en arbetsplats kan underlätta arbetet att genom intervjuer och andra undersökningar på plats få en fyllig dokumentation kring de arbeten som skall jämföras. En sådan formell rätt bör därför som utredningen föreslår införas. Rätten till tillträde bör dock gälla generellt på sätt som framgår av utredningens förslag till lagtext och inte begränsas till enbart undersökningar i en tvist om lönediskriminering. , och är negativa till en sådan rätt för JämO med motiveringen att enskilda arbetstagares integritetsskydd inte tillräckligt uppmärksammats av utredningen. Regeringens bedömning är att tillbörlig hänsyn naturligtvis måste tas till enskilda arbetstagares integritet i samband med intervjuer och andra undersökningar på arbetsplatsen. En arbetsvärdering tar emellertid sikte på kraven i ett visst arbete, inte på individens sätt att utföra arbetet. Att beskriva olika moment i en arbetsuppgift och demonstrera hur den utförs för en myndighet som i utredningssyfte besöker en arbetsplats kan i allmänhet inte med fog upplevas som integritetskränkande. Ingen enskild arbetstagare kan dock tvingas att delta i en utredning mot sin vilja. Under alla förhållanden är det arbetsgivarens ansvar jämlikt 33 § jämställdhetslagen att om en arbetstagare inte vill delta i arbetstagarens ställe förse JämO med erforderlig information om de arbeten som skall utredas.