prop · GO0352 · 2000-12-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnas den årliga redovisningen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Underlaget för redovisningen är främst de pågående departementala sektorsgenomgångar om svåra påfrestningar på samhället i fred som regeringen beslutade om . Enligt beslutet skall inom departementsvis utföras en genomgång av behov av åtgärder och författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Svåra påfrestningar på samhället i fred ............................... 1.2Planeringen av beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.................................................................... , hälso- och sjukvård samt ......räddningstjänst (Försvarsdepartementet) Bedömning av läget för beredskapen Behov av åtgärder på författningsområdet Förmågan att klara störningar inom el, Hälso- och ......................sjukvård () Bedömning av läget för beredskapen Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder Förmågan att klara störningar inom el Polisverksamhet ..........................() Bedömning av läget för beredskapen Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder Förmågan att klara störningar inom el Polisens hantering av information vid svåra Stöd med totalförsvarsresurser ........................................................ Militärt ..........................försvar (Försvarsdepartementet) 3.2Civilt försvar (Försvarsdepartementet och övriga berörda departement) ........................................................ Redovisning av ...........................................prioriterade fall Terrorism .....................................() Hotens och riskernas karaktär Bedömning av läget för beredskapen Elförsörjning ..............................() Hotens och riskernas karaktär Bedömning av läget för beredskapen Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder Förmågan att klara störningar inom el, Telekommunikationer () ................ Hotens och riskernas karaktär......................... Bedömning av läget för beredskapen ............. Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder ................................ Radio och TV () ............................... Hotens och riskernas karaktär......................... Bedömning av läget för beredskapen ............. Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder ................................ Försörjning med vatten () ........... Hotens och riskernas karaktär......................... Bedömning av läget för beredskapen ............. Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder ................................ Förmågan att klara störningar inom el 5.6Massflykt av asyl- och hjälpsökande till Bedömning av läget för beredskapen ............. Behov av åtgärder ........................................... 5.7Översvämningar och dammbrott (Näringsdeparte- mentet, och Försvarsdeparte- Hotens och riskernas karaktär Bedömning av läget för beredskapen 5.7.5Förmågan att klara störningar inom el 5.8Allvarlig smitta (och Hotens och riskernas karaktär......................... Bedömning av läget för beredskapen ............. 5.8.4Behov av åtgärder på författningsområdet ..... 63 Behov av övriga åtgärder ................................ 5.8.6Förmågan att klara störningar inom el 5.9Nedfall av radioaktiva ämnen (, Hotens och riskernas karaktär......................... Bedömning av läget för beredskapen ............. Behov av åtgärder på författningsområdet Förmågan att klara störningar inom el 5.10Kemikalieolyckor och större olyckor till sjöss med allvarligare utsläpp som följd (Försvarsdepartementet) ... 69 Hotens och riskernas karaktär......................... Bedömning av läget för beredskapen ............. Behov av åtgärder på författningsområdet Behov av övriga åtgärder ................................ Redovisning av fall utöver de prioriterade ........................... Oljeförsörjningen () ....................... Lagring och andra beredskapsåtgärder ........... Beredskapsläget, behov av åtgärder ............... 6.2Kraftiga störningar på samhällsekonomin Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den beslutade om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11, bet. 1996:FöU5, rskr. 1996/97:203). Enligt propositionen skall regeringen lämna en redovisning till om läget när det gäller olika slag av påfrestningar. Redovisningar har lämnats i skr. 1997/98:4 avsnitt 5, skr. 1998/99:33 och prop. 1999/2000:30 avsnitt 7.3. 1.1Svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen har i skr. 1998/99:33 om beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred redovisat regeringens uppfattning om vad som avses med svåra påfrestningar på samhället i fred. I skrivelsen finns en redogörelse för övervägandena och förslagen i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Enligt rapporten utgör en svår påfrestning inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Tillståndet är av en sådan omfattning att det uppstår allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner eller att det hotar grundläggande värden av olika slag i samhället och kräver att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationer och därmed begränsa konsekvenserna. Svåra påfrestningar kan enligt rapporten sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet som skiljer sig åt i sak. De områden som anges i propositionen om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11) är exempel på sådana situationer. Exemplifieringen är givetvis inte heltäckande men tillsammans täcker situationerna ett brett spektrum av möjliga händelser. Enligt rapporten är det inte möjligt eller ens önskvärt att, i generella termer, dra en skarp gräns mellan vad som är en händelse som kan innebära svåra påfrestningar på samhället i fred och vad som inte är det. Eftersom samhället skall ha en beredskap och förmåga att hantera alla typer av händelser i fred är det sålunda inte heller nödvändigt att definiera en sådan generell gräns. Regeringen angav i skrivelsen att regeringen i allt väsentligt inte hade något att invända mot vad som redovisats i rapporten och att det inte finns något behov av en mer preciserad definition av begreppet svåra påfrestningar på samhället i fred. hade ingen erinran mot regeringens bedömning (bet. 1998/99:FöU3, rskr. 1998/99:161). Planeringen av beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred Regeringen uttalade i prop. 1996/97:11 att en god beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred är en viktig del av vår säkerhetspolitik. I propositionen angavs vidare att man bör gå fram på två vägar för att säkerställa en god beredskap när det gäller svåra påfrestningar. Den ena vägen är att ange konkreta exempel på påfrestningar som det bör finnas en särskilt hög ambition för att möta. I propositionen anges ett tiotal områden inom vilka det bör finnas en särskilt god beredskap. Dessa exempel är, efter ett par justeringar i skr. 1998/99:33 och prop. 1999/2000:30, radioaktivt nedfall, elförsörjning, telekommunikationer, försörjning med vatten, radio och TV, översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande till , allvarlig smitta, terrorism, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss samt övergripande informationssäkerhet. Regeringen betonade i propositionen 1996 att dessa exempel aldrig kan bli heltäckande men genom att välja ut många olika tänkbara situationer kan en god grundberedskap fås även för andra situationer. Urvalet av situationer kommer naturligtvis att förändras över tiden. Vidare framhölls att beredskapen i allmänhet mot svåra påfrestningar måste uppmärksammas mer än . Den andra vägen är att förbättra den generella beredskapen på områden som har stor betydelse oavsett vilken svår påfrestning som inträffar. Som exempel nämndes myndigheters krishanteringsförmåga och informa- tionsberedskap. Planering mot svåra påfrestningar har pågått . De erfarenheter som vunnits är enligt regeringen bl.a. följande. ·Allvarliga fredstida risker och hot har fått betydligt ökad uppmärksamhet. Vissa oklarheter i ansvarsförhållanden och svag- heter i förmågan på uppenbart viktiga områden har uppdagats. En omfattande övningsverksamhet som avser svåra påfrestningar äger numera rum inom kommuner och hos centrala och regionala myndigheter. Övningsverksamheten ger dessutom positiva effekter för förmågan i krig. ·Planeringen mot svåra påfrestningar skall vara en del av myndig- heternas reguljära ansvarsområde och inte avse totalförsvars- verksamhet, även om särskilt Försvarsmakten kan bidra med betydande resurser då en svår påfrestning inträffat. Detta innebär bl.a. att några särskilda ekonomiska resurser motsvarande den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret inte finns avsatta. Åtgärder som vidtas inom ramen för det civila försvarets planering för höjd beredskap har emellertid, t.ex. på el- och teleområdena, ofta stor betydelse för beredskapen mot svåra fredstida påfrestningar. ·Planeringen på området har i vissa fall upplevts som svår att skilja från det civila försvarets planering. Regeringen anser att det är värdefullt att det som en konsekvens av det vidgade säkerhetsbegreppet och mot bakgrund av sårbarheten i samhället nu finns en statsmaktsambition av mer generell natur för extrema Det gäller en hotdimension som har varit föga uppmärksammad på viktiga områden. Det bör framhållas att detta slag av ambition inte är något som bara gäller utan har sin Skr. 2000/01:52 motsvarighet i många andra europeiska länder. ännu i en utvecklingsfas och det finns självfallet betydande utrymme att utveckla den ytterligare. Detta gäller inte minst utbildning och övning. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (dir. 1999:63) har till uppgift att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en förbättrad helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningen skall redovisa sin rapport . Utredningen skall enligt sina direktiv bl.a. överväga hur planeringen för civilt försvar skall utformas för att samhället skall få bästa möjliga beredskapsförmåga, vilken organisatorisk och strukturell indelning som bör finnas, hur finansieringssystemet bör utformas samt behovet av samordning. Beredskapen mot svåra påfrestningar är inte något eget politikområde utan är ett verksamhetsområde som sträcker sig över flera politik- områden. Ambitionen på detta område kan i likhet med civilt försvar, som är en del av politikområdet Försvarspolitik, sägas utgöra ett tvärperspektiv avseende beredskapen i samhället inför en viss nivå av hot och som går igenom ett stort antal politikområden. Departementala sektorsgenomgångar om svåra påfrestningar på samhället i fred Mot bakgrund av bl.a. det förslag som lämnades i rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred beslutade regeringen att berörda departement skulle genomföra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Sektorsgenomgångarna har enligt regeringsbeslutet till syfte att klargöra om det författningsstöd som finns för olika tänkbara händelser och påfrestningar är tillräckligt. De skall inte avgränsas till att granska lagstiftning i snäv mening, utan även bl.a. inbegripa en genomgång av ansvarsförhållanden mellan myndigheter, rutiner för beslutsfattande och möjligheter till åtgärder vid olika typer av händelser. Genomgångarna skall avse men inte begränsas till de ovan nämnda situationer som särskilt framhållits som väsentliga av statsmakterna. Sektorsgenom- gångarna fokuserar på krishanteringsförmågan hos viktiga samhälls- organ. Det resultat som framkommit i de departementala sektors- genomgångarna har utgjort en del av underlaget till denna skrivelse. I rapporten (Ds 1998:32) Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred behandlas särskilt frågan om komplettering av respektive sektorslagstiftning med de särskilda befogenheter och skyldigheter som kan erfordras vid svåra fredstida påfrestningar. Denna fråga kommer att särskilt uppmärksammas i det fortsatta arbetet. (fr.o.m. ) bedriver på uppdrag av regeringen projektet för krishantering. Inom ramen för projektet har belysts ett antal länsstyrelsers, centrala myndigheters och departements syn på samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. I studien prövas också i vad mån den syn på hanteringen av samhälls- påfrestningar som förs fram i internationellt ledande krishanterings- forskning återspeglas i det svenska synsättet och praktiska förberedelse- arbetet. En relativt omfattande forskning kring krishantering bedrivs också vid , . En övergripande problematik berör den väsentliga insikten att nationell, regional och lokal krishantering avser betydligt mer än akuta, reaktiva-operativa insatser. Planering och förberedelser måste även omfatta åtgärder i förebyggande syfte, kommunikation med olika berörda målgrupper, efterarbete av många olika typer och uppföljning i syfte att dra för framtiden berikande lärdomar från en enskild krishanterings- insats. En av de slutsatser som kan dras från detta forskningsprojekt är att internationella kunskapsutblickar och komparativa studier behövs. För att bygga upp en svensk krishanteringsförmåga fordras att man uppmärksammar och kan ta tillvara internationell erfarenhet och kompetensuppbyggnad på området. Kunskap behövs både om andra länders krishanteringsstrukturer och om den reella förmågan att hantera olika typer av kriser inom dessa nationella system. Infrastruktur- och IT-system som har särskilt stor betydelse för samhällets funktion Funktionssäkerheten hos infrastrukturssystem, som t.ex. elförsörjning och telekommunikationer, har avgörande betydelse för att samhället i övrigt skall kunna upprätthålla verksamheten. El, tele och IT har i tidigare redovisningar till hänförts till exempel på områden där det är särskilt viktigt att det finns en tillräcklig beredskap. Åtgärder måste kontinuerligt vidtas för att minska sårbarheten. Särskilt i en situation där samhället är utsatt för något slag av sabotage eller terrorism kan man emellertid inte räkna med en helt störningsfri funktion. Detta är ett förhållande som användarna av systemen måste motverka genom att investera i reservförfaranden av olika slag. är såväl infrastruktursystem som företags, myndigheters och andra organisationers dagliga verksamhet ofta beroende av IT-system. IT-system utgör inget infrastruktursystem men kan i sig vara beroende av fungerande elförsörjning och telekommunikationer. Telekommunikationerna och elsystemen skiljer sig åt i olika hänseenden. Telekommunikationssystemets själva innebörd är att åstadkomma en sammanknytning mellan olika punkter. Systemet består av ett nät som numera är mycket förgrenat, flexibelt och stryktåligt. Nätet är givet och enskilda användare har mycket begränsade möjligheter att på egen hand Skr. 2000/01:52 kompensera ett bortfall i förbindelsen. När det gäller elförsörjningen kan installation av reservkraft ha mycket stor betydelse på många områden men det är inte möjligt att långsiktigt ersätta bortfall av tillförsel av el. Elförsörjning och telekommunikationer behandlas i avsnitt 5.2 resp. 5.3. IT-systemen kan sägas utgöra en verksamhet där användarna i hög grad har möjlighet att själva minska störningskänsligheten. Som regeringen framhöll i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30) måste härutöver informationssäkerhetsarbete också ske hos de myndigheter, företag och organisationer som har det normala verksamhetsansvaret. I det fortsatta arbetet med beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och i de nu aktuella sektorsgenom- gångarna anser regeringen att frågan om beroende av IT-system och IT- säkerhetsfrågor skall prioriteras och lyftas fram i redogörelserna och därmed inte behandlas som ett enskilt område. Inom t.ex. telekom- munikationsområdet är beroendet av fungerande IT-system starkt. Detta belyses särskilt i avsnitt 5.3.4 om telekommunikationer. Enligt regeringen utgör IT-säkerheten ett av de viktigaste områdena i det civila sårbarhets- och säkerhetsarbetet vilket bl.a. motiverar vissa övergripande åtgärder. Således skall Sårbarhets- och säkerhetsutred- ningen enligt direktiven föreslå utformning av en tvärsektoriell samordning för IT-säkerhet och skydd mot informationskrigföring. Utredaren skall redovisa sina överväganden och förslag. Vidare har regeringen uppdragit åt att utreda förutsättningarna för att inrätta en särskild funktion för IT-incidenthantering. Uppdraget redovisades och förslagen bereds inom . En redovisning av regeringens politik på området återfinns i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86). Aktörer inom geografiskt område Den samhälleliga verksamheten kan något förenklat sägas bedrivas dels i primär- och landstingskommuner, dels i sektorer. En krissituation drabbar alltid en kommun eller flera men mer omfattande störningar i samhällsfunktioner innebär per definition att också sektorer berörs. En särskilt diskuterad fråga är relationen mellan områdes- och sektorsvisa perspektiv i krishanteringen. Till den områdesvisa samverkan och samordningen brukar då också hänföras länsstyrelserna samt ytterst regeringen. Sådan samordning och samverkan aktualiseras då flera myndigheter och samhällssektorer är involverade. I samband med de departementala sektorsgenomgångarna övervägs i vilken utsträckning som kommuners och länsstyrelsers uppgifter inför och vid svåra fredstida påfrestningar behöver regleras. Då det gäller kommuner har i en skrivelse till regeringen hemställt att regeringen vidtar de lagändringar som erfordras för att kommunernas kompetens och befogenhet vid extraordinära händelser samt vid svåra påfrestningar på samhället skall klarläggas (dnr Ju1999/2929). Svenska Kommunförbundets hemställan bereds för Skr. 2000/01:52 närvarande inom . Regeringen avser vidare att i förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion föra in en föreskrift om att vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall hålla sig underrättad om händelseutvecklingen och verka för att nödvändig samverkan kan åstadkommas. bör enligt regeringen förbättra sin förmåga att hantera extrema fredstida situationer eller svåra påfrestningar på samhället i fred. Därför bör varje departement analysera vilka krav som kan komma att ställas i sådana situationer inom respektive ansvarsområde. Regelbunden seminarie- och övningsverksamhet bör bedrivas i samverkan med berörda myndigheter och andra departement. Det kan i sammanhanget nämnas att frågan om krishantering på nationell och lokal nivå behandlas av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04). Regeringen avser att lämna en proposition till om frågor rörande civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I propositionen kommer att behandlas resultatet av dels Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, dels de departementala sektors- genomgångarna om svåra fredstida påfrestningar. Propositionen kommer att behandla de viktigaste principiella frågorna på det civila beredskapsområdet när det gäller fredstida extrema situationer eller svåra påfrestningar på samhället i fred samt krig. Den centrala frågan kommer att gälla hur en helhetssyn i beredskapsarbetet skall kunna förverkligas. Regeringen avser att till lämna en proposition om den fortsatta utformningen av totalförsvaret. I försvarsbesluts- propositionen 2001 kommer regeringen också att behandla vissa frågor som specifikt rör det civila försvaret. Ambitionen är att vissa övergripande principfrågor från den ovan nämnda utredningen kommer att redovisas i denna proposition. Innehållet i denna skrivelse I skrivelsen redogörs för aktuellt läge för de särskilt prioriterade situationerna avseende svåra påfrestningar på samhället i fred. Det arbete som bedrivs inom ramen för de departementala sektorsgenomgångarna om svåra påfrestningar på samhället i fred har härvid utgjort ett viktigt underlag. I skrivelsen redovisas särskilt förmågan inom olika områden att klara störningar i fråga om elförsörjning, telekommunikationer och IT. Kapaciteten hos räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt polisen har avgörande betydelse vid så gott som alla påfrestningar på samhället i fred och det är enligt regeringen av största vikt att det på dessa områden finns en beredskap och förmåga att klara även extraordinära situationer. 2000/01:52 Dessa frågor behandlas i avsnitt 2. För var och en av de prioriterade situationerna diskuteras i skrivelsen bedömda hot och risker. Det är främst fråga om dels katastrofartade olyckor, dels olika konsekvenser för bl.a. samhällsviktiga infrastruktursystem till följd av sabotage och terrorism. Avslutningsvis redogörs också för oljeförsörjningen och kraftiga störningar på samhällsekonomin. Någon sådan tidigare redovisning har inte lämnats i redogörelserna till . 2Kommunal räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt polisverksamhet , hälso- och sjukvård samt polisverksamhet utgör grundläggande verksamheter för att minska konsekvenserna för samhället om en svår fredstida påfrestning skulle inträffa. Detta gäller vid så gott som alla slag av svåra påfrestningar. Det är enligt regeringen av största vikt att planeringen inom dessa verksamheter beaktar detta slag av situationer. 2.1Kommunal räddningstjänst (Försvarsdepartementet) Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller i miljön. Det bör påpekas att det inte finns någon övre gräns för hur stora olyckshändelser som omfattas av räddningstjänstens ansvar. De ansvariga myndigheterna skall ha en beredskap för att snabbt kunna ingripa med personal och materiel vid alla typer av händelser. Det innebär vidare att de skall kunna leda verksamheten och att en samordning skall kunna ske av de olika åtgärder som andra myndigheter och ibland företag, organisationer eller enskilda vidtar. Både inom den kommunala och statliga räddningstjänsten har en räddningsledare med stöd av räddningstjänstlagen (1986:1102) befogenheter att begära bistånd från myndigheter inom andra verksamhetsområden i samhället. är främst en angelägenhet. Kommunernas ansvar inbegriper dock inte fjäll-, flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, miljöräddningstjänst till sjöss eller räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Staten har genom polisen, , , och läns- styrelserna ansvaret för dessa slag av räddningstjänst. I kommunernas ansvarsområden ingår även att vidta förebyggande åtgärder mot brand. Kommunerna skall också främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet. I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder för Skr. 2000/01:52 räddningstjänsten och en räddningskår. Nämnden skall se till att den verksamhet som kommunen har ansvar för genomförs och kan i egenskap av tillsynsmyndighet meddela förelägganden och förbud. utför de räddningsinsatser som kommunen ansvarar för och består av en räddningschef och en eller flera räddningsstyrkor. För varje kommun skall det finnas en räddnings- tjänstplan som antas av kommunfullmäktige och som innehåller uppgifter om bl.a. organisation, insatstider och om hur allmänheten skall varnas och informeras vid allvarliga olyckshändelser. 2.1.2Bedömning av läget för beredskapen