prop · GN0339 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta talar mot att föra över uppgifterna till det nya fastighetsregistret. Från integritetssynpunkt är det dessutom en nackdel om ytterligare en stor informationsmängd tillförs fastighetsregistret. Den fördel som skulle vinnas med att föra in samfällighetsföreningsregistren i det nya fastighetsregistret är endast av begränsad natur. Mot denna bakgrund anser regeringen att samfällighetsföreningsregistren inte bör infogas i det nya fastighetsregistret. ingår inte heller i fastighetsdatasystemet. Det regleras i särskilda författningar, lagen (1994:448) om pantbrevsregister och förordningen (1994:598) om pantbrevsregister. Ändamålen med registret är begränsade. Det får användas för registreringar som kan ske enligt lagen, som underlag för beslut som kan meddelas enligt lagen och som underlag för underrättelser till pantbrevshavare om vissa närmare angivna förhållanden. Dessa ändamål är väl avgränsade och får anses relativt speciella i förhållande till de ändamål som är aktuella för de register som ingår i fastighetsdatasystemet. Dessutom skiljer sig pantbrevsregistret på ett annat sätt från de andra registren. Uppgifterna i de andra registren är normalt offentliga. Enligt 8 kap. 22 § sekretesslagen (1980:100) gäller däremot sekretess i verk- samhet som avser förande av pantbrevsregistret för uppgift om pant- brevshavare, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada. Regeringen anser att de begränsade ändamålen samt sekretessen med- för att pantbrevsregistret inte bör ingå i fastighetsregistret. Fastighetsprisdatabasen innehåller inte någon unik information. Det rör sig om information från register i fastighetsdatasystemet som har strukturerats på ett visst sätt. På samma sätt förhåller det sig med änd- ringsdatabasen. Båda baserna har tillskapats främst för att fortlöpande kunna förse andra register med uppgifter från fastighetsdatasystemet. Det innebär att fastighetsprisdatabasen och ändringsdatabasen kan föras inom ramen för det nya fastighetsregistret. De båda databaserna är att betrakta som en form av bearbetningar som har gjorts i förväg till framtida beställare. Det talar för att man inte bör författningsreglera dem. har det hävdats att databaserna bör författningsregleras för att garantera en god kvalitet på dem. Det är dock tveksamt om en för- fattningsreglering skulle kunna bidra till bättre registerkvalitet. Även utan författningsreglering har den personuppgiftsansvarige i enlighet med peronuppgiftslagens bestämmelser ett ansvar för uppgifterna i databasen. Regeringen anser mot denna bakgrund att de båda databaserna i och för sig bör kunna föras inom ramen för det nya fastighetsregistret men att de inte i författning bör anges som särskilda delar av detta register. BKN-systemet är ett datorstöd som används då Statens bostads- kreditnämnd ställer kreditgarantier. FENIX-systemet används för att säkerställa att utbetalningar av bostadssubventioner sker till rätt ägare. Det rör sig alltså om mycket begränsade användningsområden. Vidare har inte något ansvar för systemen. Enligt regeringens mening finns det därför inte skäl för att låta dessa system ingå i det nya fastighetsregistret. Sammanfattning av vad som bör ingå i registret Regeringen anser sammanfattningsvis att i det nya fastighetsregistret bör ingå motsvarigheter till inskrivningsregistret, fastighetsregistret och byggnadsregistret. Som har framgått av avsnitt 7.2 bör dessa delar av registret benämnas inskrivningsdelen, allmänna delen och byggnads- delen. , som utgjort en del av det befintliga fastig- hetsregistret, bör i fortsättningen utgöra en egen del av registret. Också de uppgifter om fastighetstaxering som redovisas i fastighetsdata- systemet bör redovisas i det nya fastighetsregistret och därvid utgöra en egen del av registret. Slutligen bör det vara möjligt att föra in viss i förordning närmare preciserad tilläggsinformation. Övriga register, t.ex. samfällighetsföreningsregistren och pantbrevsregistret, bör inte föras in i fastighetsregistret utan även i fortsättningen utgöra särskilda register. 7.7 Begränsningar för användningen av personuppgifter i registret Bakgrund: Allmänt Även om det primära syftet med fastighetsregistret är att ge offentlighet åt i registret ingående information har det uppmärksammats att vissa slag av bearbetningar av personuppgifter kan få effekter som inte är önskvärda med hänsyn till enskildas personliga integritet. Risken för sådana effekter ökar om många uppgifter samlas i ett enda register. Regeringen föreslår, som har framgått, att fastighetsdatasystemet skall utgöra ett enda register (se avsnitt 7.2). Av betydelse för det ställningstagandet är att de risker från integritetssynpunkt som en sådan lösning innebär kan minskas genom att vissa begränsningar ställs upp för behandlingen av uppgifterna i registret. I avsnitt 7.7.1 diskuteras vilka sådana begränsningar som bör finnas. De principer för olika behandlingar av datauppgifter som och dess föregångare har tillämpat har stort intresse i sammanhanget. En redogörelse för dessa principer lämnas längre fram. För att en myndighet skall få sälja personuppgifter från ett person- register krävdes enligt datalagen (1973:289) antingen ett medgivande från den registrerade eller stöd av lag, förordning eller ett särskilt beslut av regeringen (se 7 §). Någon motsvarande reglering finns inte i person- uppgiftslagen. är enligt sin instruktion berättigad att mot avgift bedriva uppdragsverksamhet inom sitt verksamhetsområde (se 6 § förordningen [1995:1418] med instruktion för det statliga lant- mäteriet). Härav följer att verket kan bedriva försäljning av uppgifter som ingår i fastighetsdatasystemet. Intäkterna från sådan uppdrags- verksamhet som är knuten till fastighetsdatasystemet uppgår till betydande belopp. Mot bakgrund av EG:s personuppgiftsdirektiv finns det anledning att pröva om försäljningsverksamheten påkallar någon förändring i regelverket (se avsnitt 7.7.2). Slutligen finns det anledning att ta ställning till om det behövs några särskilda bestämmelser om överföring av personuppgifter från det nya registret till utlandet (se avsnitt 7.7.3). Nuvarande tillämpning när det gäller behandling av personuppgifter har för det nuvarande fastighetsdatasystemet tillämpat principen att fastigheter, och inte personer, bör vara utgångspunkten för urval. Men urval och bearbetningar som utgår från enskilda personer har ändå inte varit uteslutna. Utvecklingen har medfört att ofta använder personnummer som sökbegrepp för att hitta information som myndig- heter eller enskilda begär att få ut. Det kan vara fråga om att sortera fram de uppgifter som en myndighet behöver vid myndighetsutövning. Sökningen kan också syfta till att ta fram uppgifter som skall användas för uppbyggnad eller ajourhållning av kund- eller medlemsregister. Personnummer kan också användas som sökbegrepp för att sortera information efter ägare. Om t.ex. en kommun skall göra ett utskick till samtliga fastighetsägare i kommunen, kan man genom att använda personnummer vid bearbetningen undvika att en person som äger flera fastigheter i kommunen får flera identiska utskick. Bl.a. advokater, revisionsbyråer och polisen begär ibland att få ut uppgifter om en persons totala fastighetsinnehav. I de flesta sådana fall finns det ett acceptabelt behov av sådana sökningar. tillåter då att person- nummer används som sökbegrepp vid behandlingen. För advokater gäller det t.ex. utredningar vid konkurs, dödsfall, bodelning eller fastställande av underhållsbidrag. Revisionsbyråer utnyttjar möjligheten att få information om en klients totala fastighetsinnehav och, om klienten bekräftat uppdraget, kompletterande information om berörda fastigheter. Polisen använder uppgifter om fastighetsinnehav, framtagna med hjälp av personnummer, i brottsutredningar. Kronofogdemyndigheter använder möjligheten vid registerforskning för att undersöka vilka tillgångar en gäldenär har. Sökning med hjälp av personnummer används också när företrädare för massmedia begär uppgift om en persons totala fastig- hetsinnehav. Det bör understrykas att i samtliga nu angivna fall är det Lantmäteri- verket som på begäran gör sökningar med hjälp av personnummer. I de fall någon utomstående har medgetts direktåtkomst till registret, har användaren inte getts rätt att använda personnummer för sökning. Vid direktåtkomst medges normalt sökning endast på en fastighet i taget. Endast om det har funnits ett acceptabelt behov av sökningen har s.k. flerfastighetsfrågor fått ställas. En restriktiv tillämpning har också iakttagits när det gäller användning och utlämnande av uppgifter om inteckningar. I stort motsvarande begränsningar som vid direktåtkomst gäller då upppgifter görs tillgängliga genom att lämnas ut på ADB-medium. 7.7.1 Begränsningar vid direktåtkomst samt urval och bearbetningar m.m. Regeringens förslag: När direktåtkomst (terminalåtkomst) tillåts, skall namn, personnummer eller del av personnummer inte få användas som sökbegrepp. Vid sådan åtkomst skall det normalt vara möjligt att utföra sökningar bara på en fastighet, tomträtt, samfällighet eller byggnad i taget. Vid urval och bearbetningar eller utlämnande på ADB-upptagning skall uppgifter om inteckningar inte få behandlas eller lämnas ut. Uppgifter om personnummer skall få lämnas ut endast när det är fråga om aktualisering, komplettering eller kontroll av fastighetsanknuten information som finns i kund- eller medlemsregister eller liknande register. Uppgifter om personnummer, födelsetid, civilstånd, utmätning, konkurs eller standardpoäng skall inte få behandlas för direkt marknadsföring. Om det finns särskilda skäl, skall i enskilda fall kunna medge undantag från de flesta av begränsningarna för användningen. förslag: Överensstämmer med regering- ens förslag (se s. 147 157). Utredningen har dock föreslagit att prövningen av om undantag skall medges skall göras av Datainspektionen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har haft invändningar mot de begränsningar för användningen som har föreslagits av utredningen. har uttalat att det inte är lämpligt att i lag ställa upp begränsningar för användningen, utan att det i stället bör överlämnas åt verket att som personuppgiftsansvarig i varje enskilt fall ta ställning till om en begärd användning bör tillåtas eller inte. Verket har vidare uttalat att lantmäterimyndigheternas rätt att använda sig av uppgifter från registret bör regleras i en särskild författning. När det gäller de föreslagna begränsningana vid direktåtkomst har menat att ett absolut förbud mot användning av vissa sökbegrepp bör ersättas med en ordning där sådana begrepp får användas efter dispens. Att sökning avseende flera fastigheter får ske endast efter särskilt tillstånd av annan myndighet hindrar enligt verket lantmäterimyndigheternas arbete. har ansett att sökningar som avser flera fastigheter är nödvändiga för skatte- och kronofogdemyndigheternas verksamhet och att det därför bör övervägas om flerfastighetssökningar alltid skall vara beroende av ett beslut om dispens. Även flera kommuner har ifrågasatt det lämpliga i att fastighetsvis sökning förutsätter dispens. Beträffande urval och bearbetningar och utlämnande på ADB-medium har bl.a. ansett att uppgifter om inteckningar inte är så integritetskänsliga att den föreslagna begränsningen bör gälla sådana uppgifter. Swedma har avstyrkt förslaget om att vissa uppgifter inte skall få behandlas för direkt marknadsföring. Försvarsmakten (Högkvarteret) och har ansett att det bör övervägas närmare om det finns ett särskilt behov att skydda viss information i registret så att den inte kan användas på ett sätt som hotar rikets säkerhet. Skälen för regeringens förslag: Bör viss användning av registret begränsas? Fastighetsdatasystemet har stor betydelse för viktiga samhällsfunktioner. Ju färre begränsningar man uppställer i sätten att ta fram och använda information ur systemet, dess bättre blir förutsättningarna för att utnyttja informationen. Mot detta måste vägas att vissa användningssätt kan vara tvivelaktiga från integritets- eller säkerhetssynpunkt. Enligt EG- direktivet får inte behandlingar som står i strid med ändamålen för registret äga rum. En helt obegränsad behandling av informationen i det nya fastighetsregistret kan därför inte tillåtas. Vissa begränsningar bör således gälla. Dessa bör av skäl som har angetts (se avsnitt 7.3) tas in i lag. Hur bör då sådana begränsningar t.ex. en begränsning i användningen av personnummer som sökbegrepp komma till uttryck i lagen? En möjlighet är att ställa upp en huvudregel om ett allmänt förbud mot sådan användning och förse den med ett antal undantag. Undantag kan slås fast mer generellt av regeringen eller av tillämpande myndigheter i det enskilda fallet. Undantagen skulle emellertid bli ganska många och det är något tveksamt om man därefter skulle kunna tala om en huvudregel som innebär ett förbud. Det är dessutom med hänsyn till teknikutvecklingen närmast omöjligt att i förväg förutse vilka framtida situationer som det kan finnas skäl att låta omfattas av undantagen. Någon sådan huvudregel bör därför inte ställas upp. I stället bör man enligt regeringens uppfattning välja en ordning som innebär att begränsningen kopplas till en viss specifik användning som typiskt sett framstår som mera känslig från integritetssynpunkt än annan användning. Det gäller behandlingar som innebär direktåtkomst, urval och bearbetningar samt utlämnande på ADB-medium (se nedan). I de följande avsnitten skall olika användningsformer diskuteras. Vad bör gälla vid direktåtkomst? Direktåtkomst (åtkomst vid persondator eller särskild terminal m.m.) är en användningsform som har förekommit sedan fastighetsdatasystemet kom till och har en mycket utbredd användning. Inom kreditväsendet samt i mäklar- och värderingsverksamhet är uppkoppling on line till fastighetsdatasystemet numera en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas rationellt. Regeringen anser att det är viktigt att denna användning kan fortsätta. Några problem från integritetssynpunkt har inte heller kommit . Det finns därför inte skäl att göra några betydande inskränkningar jämfört med vad som gäller . finns det enligt den ordning som tillämpar ingen möjlighet att söka på namn, personnummer eller del av personnummer när direktåtkomst har medgetts. Användandet av dessa uppgifter som sökbegrepp kan vara känsligt från integritetssynpunkt. Det ger nämligen möjlighet att från skilda delar av registret sammanställa omfattande uppgifter om en enskild person. Övervägande skäl talar därför för att användandet av sådana sökbegrepp i samband med direkt- åtkomst även i fortsättningen bör begränsas. Detta gäller i synnerhet som det vid direktåtkomst, till skillnad från annan behandling, saknas möjlighet för att kontrollera nyttjandet. Lantmäteri- verket har föreslagit att det absoluta förbudet mot användning av de angivna sökbegreppen tas bort och ersätts med en ordning med dispens- prövning. Några skäl för att öppna en sådan möjlighet har emellertid inte framkommit. Regeringen anser därför att den nya lagen bör innehålla ett generellt förbud mot att medge direktåtkomst på sådant sätt att namn, personnummer eller del av personnummer kan användas som sök- begrepp. Förbudet bör dock inte gälla i verksamhet som avser registerföring. Så bör t.ex. inskrivningsmyndigheterna liksom ha sådan direktåtkomst som behövs för att fullgöra inskrivningsverk- samheten, medan lantmäterimyndigheterna bör ha den direktåtkomst som fordras för att fastighetsregistrering skall kunna ske på ett rationellt sätt. Lantmäterimyndigheterna har också ett behov av att nyttja sökbegreppen i ledet före fastighetsregistreringen, dvs. i samband med fastighetsbild- ningsförrättningar eller motsvarande förrättningar. Förbudet bör därför inte heller omfatta dessa fall. I praxis avseende direktåtkomst tillåts som huvudregel endast sökning på en fastighet i taget. Som regel är det endast de myndigheter som för in uppgifter i fastighetsdatasystemet som har möjlighet att genom en enda fråga få fram all information om ett stort antal fastigheter. Även i andra fall när det finns ett acceptabelt behov av sökningen ges dock möjlighet till flerfastighetsfrågor . I detta lagstiftningsärende har inte framställts några krav på att utrymmet för flerfastighetsfrågor skall ökas eller minskas i förhållande till vad som tillåts . Flera remissinstanser har emellertid befarat att en författningsreglering av det slag som utredningen har föreslagit ett förbud men med möjlighet till dispens kan hindra myndigheterna i deras arbete. Regeringen anser att en generell utvidgning av möjligheterna till flerfastighetssökningar kan få oönskade konsekvenser från integritets- och säkerhetssynpunkt. Sådana sökningar kan exempelvis utgöra hot mot vitala försvarsintressen. Principerna för den nuvarande ordningen bör därför behållas. Vid utformandet av den nya regleringen bör huvudregeln därvid vara att, när direktåtkomst medges annan än den som är berättigad att föra in uppgifter i det nya fastighetsregistret, sökning är tillåten på endast en fastighet, samfällighet eller byggnad i taget. Från huvudregeln bör undantag kunna medges när användarskäl väger tyngre än integritets- och säkerhetshänsyn. Härigenom blir det möjligt för andra myndigheter och användare av registret att, när det är befogat och integritets- och säkerhetsskäl inte talar emot det, göra sökningar avseende flera fastigheter. Hur bör då en sådan undantagsregel utformas? En remissinstans har förordat att det i förordning slås fast när flerfastighetssökningar får ske. Enligt regeringens mening är det dock svårt att i förväg förutse alla de situationer då flerfastighetssökningar kan vara befogade. Det är därför lämpligare att, som utredningen har föreslagit, låta en myndighet pröva om det i det enskilda fallet finns skäl att medge undantag från huvudregeln. Utredningen har förordat att Datainspektionen skall vara dispensmyndighet. Som inspektionen har påtalat skulle emellertid detta vara mindre väl förenligt med den nya roll som myndigheten har fått till följd av personuppgiftslagen. Bedömningen bör därför lämpligen göras av såsom personuppgiftsansvarigt för registret. Det utesluter givetvis inte att i ärenden av större betydelse eller i svårbedömda fall samråder med Datainspektionen innan beslut fattas. Ett beslut om undantag bör enligt regeringens mening inte behöva avse en enskild sökning. Beslutet bör också kunna avse en viss typ av sökningar som en viss användare avser att göra. Om det är fråga om återkommande behov, bör det alltså inte vara nödvändigt att ansöka om tillstånd varje gång. Regeringen vill särskilt peka på att utvecklingen av den digitala registerkartan kommer att möjliggöra sökningar där kartan används som ingång. I sådana fall är det regelmässigt mindre rationellt att uppgifter som berör ett flertal fastigheter kan erhållas endast fastighetsvis. bör då om den avsedda användningen från allmän synpunkt framstår som legitim och oskadlig kunna ge en användare ett generellt tillstånd till flerfastighetsfrågor av visst eller vissa Det ligger i sakens natur att direktåtkomst till personuppgifter i registret endast bör kunna medges när direktåtkomsten skall tjäna något av de ändamål som skall gälla för registret. Enligt regeringens mening finns det anledning att gå längre än så och av integritetsskäl förbjuda sådan direktåtkomst som syftar till att aktualisera, komplettera eller kontrollera uppgifter i kund- eller medlemsregister eller som syftar till s.k. urvalsdragning för direkt marknadsföring. Vad bör gälla vid urval och bearbetningar? Vad som benämns urval och bearbetningar görs av Lantmäteri- verket åt olika beställare. Det innebär att uppgifter om bl.a. personer söks fram utifrån vissa parametrar. En viss, begränsad information tas fram ur en större mängd information. Det kan exempelvis vara fråga om att få fram alla uppgifter i ett register om en viss person eller att söka fram alla fastigheter i ett visst område. Urval och bearbetningar görs i stor utsträckning för olika direkt- reklamändamål. Men även annan användning förekommer. Som har angetts kan användning av personnummer eller namn möjliggöra sökningar som är känsliga från integritetssynpunkt. Erfarenheterna visar att det som upplevs som negativt av den enskilde är den ofta ganska ingående kunskap om honom eller henne som urvalet eller bearbetningen kan ge. Uppgifter om inteckningar har från nu nämnda utgångspunkter ansetts vara en särskilt känslig uppgiftstyp. Enligt regeringens mening finns det fog för detta. Uppgifter om inteckningar ger i många fall en bild av en persons låneförhållanden. Detta kan upplevas som kränkande av den enskilde. Risken för missförstånd är också stor, i synnerhet som det sammanlagda inteckningsbeloppet inte behöver motsvara fastighets- ägarens faktiska skuldbelastning. Mot den bakgrunden bör lagen begränsa möjligheterna till sådana urval och bearbetningar som sker med inteckningar som sökbegrepp eller i syfte att ta fram uppgifter om inteckningar. Det bör lämpligen ske genom ett förbud mot sådan behandling men med möjlighet för Lantmäteri- verket att medge undantag när detta efter en avvägning av användar- och integritetsintressena framstår som försvarligt. En särskild fråga är i vilken omfattning urval och bearbetningar som avser personnummer bör tillåtas. Särskilt finns det anledning att uppmärksamma användning av personnummer som urvalsinstrument och utlämnande av personnummer som har tagits fram genom urval eller bearbetning. Regeringen har ovan föreslagit ett förbud mot användandet av person- nummer som sökbegrepp i samband med direktåtkomst. Däremot finns det enligt regeringens mening inte fog för att begränsa användandet av personnummer som sökbegrepp vid sökningar som själv utför för egen eller annans räkning och som ligger inom ramen för registrets ändamål. Ett utlämnande av personnummer anses ibland innebära särskilda risker för kränkning av enskildas personliga integritet. Det samman- hänger bl.a. med att personnumret gör det lättare att sammanställa olika uppgifter om en och samma person. torde användarnas behov av information kunna tillgodoses utan att uppgifter om personnummer lämnas ut. Det är också så att enligt hittillsvarande praxis inte lämnar ut detta slag av uppgifter. Ett undantag finns dock; ut- lämnande för aktualisering, komplettering eller kontroll av fastighets- anknuten information som finns i kund- eller medlemsregister eller liknande register. Då är det oftast fråga om att andra uppgifter än personnummer skall föras in i ett befintligt dataregister men tillgång till personnumret är nödvändigt för att de nya uppgifterna skall kunna föras in. I sådana sammanhang får utlämnandet också anses som mindre känsligt, eftersom det finns en viss relation mellan mottagaren och den enskilde. Regeringen anser mot denna bakgrund att den nya lagen också bör ställa upp ett förbud mot att lämna ut uppgifter om personnummer. Förbudet bör dock inte omfatta sådant utlämnande som har godtagits i praxis, dvs. för aktualisering, komplettering eller kontroll av fastighetsanknuten information i kund- eller medlemsregister. Vidare bör ha möjlighet att meddela dispens från förbudet, när det finns särskilda skäl för det. De två förbudsreglerna vid urval och bearbetningar bör förses med ytterligare ett undantag. Ett generellt undantag bör finnas för det fall något annat följer av lag eller annan författning. Denna regel behövs bl.a. för att författningsreglerad underrättelseskyldighet skall kunna fullgöras. Ett exempel är skyldighet att ställa samman och lämna ut gravationsbevis och andra fastighetsbevis med uppgift om bl.a. inteckningar. Ett annat exempel är skyldigheten för den personuppgifts- ansvarige att på begäran från var och en ange om uppgifter rörande denne behandlas m.m. (se 26 § personuppgiftslagen). Som har nämnts används urval och bearbetningar i stor utsträckning vid direkt marknadsföring.