prop · GN0352 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:52 Förstärkt strålskydd Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ändringar i strålskyddslagen (1988:220). Försla- gen är föranledda främst av att ett nytt Euratomdirektiv om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer till följd av joniserande strålning (96/29/Euratom) träder i kraft . Dessutom föreslås några justeringar i strålskyddslagen i anledning av andra Euratomdirektiv på området. Förslaget till ändringar i strålskyddslagen innebär i huvudsak följande. Åldersgränsen för arbete med joniserande strålning höjs till . Utför- sel av sådant radioaktivt ämne som inte utgör kärnämne enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter blir tillståndspliktigt. Dessutom fö- reslås att det uttryckligen anges i lagen att tillståndsplikt krävs för deponering, återvinning eller återanvändning av visst radioaktivt material. Dessa ändringar föranleder en motsvarande utvidgning av strålskyddslagens ansvarsbestämmelser. Slutligen blir strålskyddslagens regler tillämpliga även på externa arbetstagare, dvs. lagen blir tillämplig även på arbetstagare som utför arbete i anslutning till en strålkälla utan att vara anställda av den som bedriver verksamheten med strålning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Den EG-rättsliga regleringen 6 4.1 Det grundläggande strålskyddsdirektivet 6 4.2 Övrig EG-rätt på strålskyddsområdet 7 4.3 Genomförandet i svensk rätt 7 5 Naturlig strålning 8 6 Grundläggande principer för strålskyddet 11 7 Utvidgad tillämpning av strålskyddslagen till s.k. externa arbets- tagare och deras arbetsgivare 12 8 Höjning av åldersgränsen för arbete med strålning 14 9 Utvidgning av tillståndskrav för hantering av och utförsel av radio- aktiva ämnen 15 9.1 Tillståndsplikt för deponering, återvinning och återanvändning av radioaktivt material 15 9.2 Utökad tillståndsplikt för utförsel av radioaktiva ämnen 17 9.3 Utvidgade ansvarsbestämmelser 18 10 Konsekvensbedömning 18 11 Ikraftträdande 19 12 Författningskommentar 19 Bilaga 1 Promemorians lagförslag 21 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna 24 Bilaga 3 Remissammanställning 25 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 34 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 36 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......38 Rättsdatablad................................................................... .........................39 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) 2 Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddslagen (1988:220) dels att 8, 16, 20 och 36 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 a § Skyldigheterna enligt 6 och 7 §§ omfattar även den som utan att bedriva verksamhet med strålning sysselsätter någon för att utföra arbete där sådan verksamhet bedrivs. Skyldigheterna gäller i den utsträckning som det behövs för att skydda den som utför arbetet mot skadlig verkan av strålning. 8 § Den som är sysselsatt i verksamhet med strålning skall använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att strålskyddet skall fungera tillfreds- ställande. Den som är sysselsatt i verksamhet med strålning, eller utför arbete där sådan verksamhet bedrivs, skall använda de skyddsanord- ningar och vidta de åtgärder i öv- rigt som behövs för att strålskyddet skall fungera tillfredsställande. 16 § Den som är får inte sysselsättas i arbete som är förenat med joniserande strålning. Den som är får inte sysselsättas i verksamhet som är förenad med joniserande strålning. Undantag får endast göras för den som för sin utbildning måste be- fatta sig med radioaktiva ämnen eller med en teknisk anordning som kan alstra joniserande strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter i fråga om arbetstagare under som utför sådant arbete. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter i fråga om dem som är och som sysselsätts i verksamhet med strålning. 20 § Tillstånd krävs för att 1. tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha eller an- vända ett radioaktivt ämne, Tillstånd krävs för att 1. tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återan- vända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen, 2. tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, in- neha, använda, installera eller underhålla en teknisk anordning som kan och är avsedd att sända ut joniserande strålning eller sådan del av anord- ningen som är av väsentlig betydelse från strålningssynpunkt, 3. tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, in- neha, använda, installera eller underhålla andra tekniska anordningar än sådana som avses i 2 och som kan alstra joniserande strålning och för vilka regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer före- skrivit krav på tillstånd, 4. från landet utföra radioaktivt avfall. 4. från landet utföra radioaktivt ämne, om inte tillstånd finns enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter. 36 § Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot 16 § första stycket eller 20 § 1 eller 2, 1. bryter mot 16 § första stycket eller 20 § 1, 2 eller 4, 2. bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 12 § första stycket, 13 § andra stycket, 14 §, 15 §, 16 § andra stycket, 17 §, 19 § första stycket, 20 § 3 eller 21 §, 3. bryter mot villkor som meddelats med stöd av 26 eller 27 §, 4. bryter mot föreläggande eller förbud som meddelats med stöd av 32 § första stycket. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning har till kommit in med en skrivelse med förslag till vissa ändringar i strålskyddslagstiftningen med anledning av bl.a. ett nytt grundläggande EG-direktiv om strålsäkerhet. Direktivet, som ersätter ett äldre direktiv inom samma område, innehåller grundkrav för användningen av joniserande strålning i syfte att skydda arbetstagare och befolkningen från skadeverkningar av sådan strålning. Inom har med skrivelse som grund utarbetats en departementspromemoria, Förstärkt strålskydd (Ds 1999:51). Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2 och en sammanställning av remissvaren finns i bilaga 3. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande bifogas som bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter beträffande utformningen av den föreslagna § 7a. I övrigt kommenteras Lagrådets synpunkter under avsnitt 5. 4 Den EG-rättsliga regleringen Att blev medlem i Europeiska unionen innebar att anslöt sig till Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Bestämmelserna i kapitlet om hälsoskydd i Euratomfördraget (artiklarna 30-39) tar sikte på strålskyddet. Europeiska unionens ministerråd fastställer grundläggande normer för högsta tillåtna doser, exponering och kontamination och de grundläggande principerna för hälsokontroll av arbetstagarna. Varje medlemsstat är skyldig att utfärda bestämmelser som säkerställer efterlevnaden av de grundläggande normerna. Kommissionen skall underrättas om de nationella bestämmelserna och alla förslag till ändringar som görs i dem. 4.1 Det grundläggande strålskyddsdirektivet Med stöd av bestämmelserna i kapitlet om hälsoskydd i Euratomfördraget har på strålskyddsområdet utarbetats en omfattande sekundärrätt. Den viktigaste sekundärrätten utgörs av rådets direktiv /836/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (EGT L 246, , s. 1, Celex 380L0836), med tillägg 84/467/Euratom (EGT L 265, 5.10.1984, s. 4, Celex 384L0467). Detta direktiv kommer att ersättas av ett nytt grundläggande strålskyddsdirektiv, rådets direktiv /29/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning (EGT L 159, 29.6.1996, s. 1, Celex 396L0029). Det bygger i allt väsentligt på tidigare givna strålskyddsrekommendationer från International Commission on Radiological Protection (ICRP) och innebär därför inga radikala omvärderingar av riskerna med strålning. Direktivet grundar sig på artiklarna 31 och 32 i Euratomfördraget. En viss diskussion har förekommit mellan och angående vilka anpassningar som behöver göras med hänsyn till det nya direktivet. Det nya direktivet föranleder vissa överväganden om ändringar i strålskyddslagen. 4.2 Övrig EG-rätt på strålskyddsområdet Förutom det grundläggande strålskyddsdirektivet finns ett antal andra centrala direktiv och förordningar. Exempel på detta är det s.k. patientdirektivet, dvs. rådets direktiv /466/Euratom av om fastställande av grundläggande strålskyddsåtgärder för personer som genomgår medicinsk undersökning eller behandling (EGT L 265, 5.10.1984, s. 1, Celex 384L0466). Detta direktiv kommer att ersättas av rådets direktiv /43/Euratom om skydd av människors hälsa mot faror med joniserande strålning i samband med medicinska bestrålningar (EGT L 180, , s. 22, Celex 397L0043) som träder i kraft som det nya grundläggande strålskyddsdirektivet. Vidare kompletteras det grundläggande strålskyddsdirektivet av rådets direktiv /641/Euratom av om praktiskt strålskydd för externa arbetstagare som löper risk att utsättas för joniserande strålning i sin verksamhet inom kontrollerade områden (EGT L 349, 13.12.1990, s. 21, Celex 390L0641). Det direktivet innehåller bestämmelser om det praktiska skyddet för den som i sitt arbete kommer i kontakt med strålning utan att vara anställd av den som bedriver verksamheten med strålning. Bestämmelser om ett tillståndsförfarande vid transporter av radioaktivt avfall samt begränsningar i rätten till export till länder utanför gemenska- pen finns i rådets direktiv /3/Euratom av om över- vakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall mellan medlems- stater samt till och från gemenskapen (EGT L 35, , s. 24, Celex 392L0003). I rådets förordning 1493/93 av (EGT L 148, , s. 1, Celex 393R1493) regleras transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater. Den sistnämnda förordningen och direktivet om praktiskt strålskydd för externa arbetstagare föranleder också överväganden om ändringar i strålskyddslagen. 4.3 Genomförandet i svensk rätt Direktiven om strålskydd kan till stora delar genomföras genom förord- ningsändringar eller föreskrifter från med stöd av befintliga bemyndiganden i strålskyddslagstiftningen. I departements- promemorian diskuteras vissa åtgärder som bedöms kunna genomföras i förordningsform. har efter beaktande av EG-kom- missionens synpunkter utfärdat föreskrifter om berättigande, op- timering och dosgränser (SSIFS 1998:4), om dosmätning (SSIFS 1998:5), om kategoriindelning (SSIFS 1998:3) samt om läkarundersök- ning (SSIFS 1998:6). Föreskrifterna innebär en EG-anpassning av de föreskrifter och villkor som gällde tidigare. Enligt anslutningsfördraget för gällde en tvåårig övergångsperiod beträffande EG:s grund- läggande strålskyddsbestämmelser i händelse av att inte skulle hinna slutföra sitt anpassningsarbete innan tidpunkten för anslutning till unionen. Av samma skäl gällde en tvåårig övergångsperiod beträffande direktivet om skydd för externa arbetstagare som löper risk att utsättas för joniserande strålning i sin verksamhet inom kontrollerade områden (90/641/Euratom). I samband med inträde i EU gjordes vissa ändringar i strål- skyddslagen (1988:220), lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och den då gällande lagen (1991:341) om strategiska produkter (se prop. 1994/95:118, bet. 1994/95:NU21, rskr.1994/95:391). Strålskyddslagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta tillståndsprövning vid ex- port av radioaktivt avfall. Vissa grundläggande begränsningar i rätten till export togs också in i lagen. De nu aktuella direktiven föranleder vissa ytterligare överväganden angående kompletteringar av befintlig lagstiftning. Dessa överväganden redovisas under avsnitten 5 10. 5 Naturlig strålning : Det behövs ingen ytterligare lagstiftning om skyddet mot naturlig strålning. Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte invänt mot bedömningen i promemorian. anser dock att argu- menteringen i promemorian inte är helt övertygande och har anfört att särskilda lagstiftningsåtgärder måste vidtas för att fullt ut återspegla vad direktivet kräver. Det kan enligt inte uteslutas att det upp- kommer gränsfall där begreppet miljöfarlig verksamhet i inte helt kan anses täcka en sådan exponering för naturlig strålning som avses i direktivet, varför anser att särskilda lagstiftningsåtgärder måste vidtas för att lagstiftningen fullt ut skall återspegla vad direktivet kräver. har anfört att det är viktigt att skapa en möjlighet att reglera all yrkesexponering när så är påkallat från strål- skyddssynpunkt och att myndigheten måste kunna meddela föreskrifter för all verksamhet där arbetstagare utsätts för naturlig strålning, såsom vid flygplansdrift, arbete med mineraler och biobränslen eller vid inter- ventioner. Skälen för regeringens förslag: Det nya grundläggande strålskyddsdirektivet är tillämpligt även på verksamheter där förekomsten av naturliga strålkällor av viss typ medför att arbetstagarna eller allmänheten utsätts för bestrålning i sådan omfattning att detta inte kan förbises från strålskyddssynpunkt. Detta innebär en utvidgning av tillämpningsområdet jämfört med det äldre strålskyddsdirektivet. Därför aktualiseras frågan om den svenska lagstiftningen är tillräcklig i fråga om skyddet mot naturlig strålning. Artikel 2.2 i direktivet hänvisar närmare till dess sjunde avdelning, ar- tiklarna 40 - 42. Dessa artiklar innehåller bestämmelser om skydd mot betydande ökningar av bestrålningen på grund av naturliga strålkällor. Enligt artikel 40.2 är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att de verk- samheter i vilka naturligt förekommande radioaktiva ämnen förekommer identifieras med hjälp av undersökningar eller andra lämpliga metoder. Direktivet anger att i synnerhet sådana verksamheter omfattas där ar- betstagare och enskilda utsätts för toron- eller radondöttrar, gammastrål- ning eller någon annan bestrålning på arbetsplatser, t.ex. kurorter, grottor, gruvor, underjordiska arbetsplatser och vissa arbetsplatser ovan jord i bestämda områden. Vidare omfattas verksamheter som innebär arbete med och lagring av material vilka vanligen inte betraktas som radioak- tiva, men som innehåller naturligt förekommande radionuklider som medför att arbetstagare eller enskilda utsätts för strålning i betydligt större omfattning än normalt; likaså verksamheter som leder till upp- komst av restprodukter med samma egenskaper. Slutligen anges flyg- plansdrift; därmed avses den kosmiska bestrålning som särskilt flyg- plansbesättningar utsätts för i arbetet. Utöver kravet på att verksamheter- na identifieras med hjälp av undersökningar och andra lämpliga metoder föreligger dock ingen absolut skyldighet för medlemsstaterna att vidtaga åtgärder enligt direktivet gentemot verksamheter av nyssnämnt slag. Av artikel 40.3 följer nämligen att skyldighet för medlemsstaterna att vidta de olika skyddsåtgärder som föreskrivs i artiklarna 41 och 42 endast fö- religger i den utsträckning medlemsstaterna förklarat att exponeringen för den naturliga strålkällan behöver uppmärksammas och måste bli föremål för kontroll. I den mån en medlemsstat avgett en sådan förklaring lämnar artikel 41 vidare ett visst skön för medlemsstaterna beträffande genomförandet av rättelseåtgärder och tillämpning av strålskyddsåtgärder. I samband med den nuvarande strålskyddslagens tillkomst utvidgades lagens tillämpningsområde jämfört med dåvarande lagstiftning på så sätt att lagen skulle omfatta såväl av människan framställd eller förorsakad strålning som naturlig strålning. (se prop. 1987/88:88 s. 19 ff och s. 65 f.). Därigenom gjordes lagen tillämplig på naturlig strålning i sådan omfattning som inte kan förbises ur strålskyddssynpunkt. Den nedre gränsen för lagens tillämplighet bestäms genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan föreskriva undantag från lagens tillämplighet, helt eller i vissa delar. I strålskyddslagen anges i 6 12 §§ grundläggande allmänna skyldigheter om bl.a. kontrollåtgärder, utbildningsplikt och upplysningsplikt för den som bedriver verksamhet med strålning, vanligen en arbetsgivare. Begreppet verksamhet med strålning definieras i 5 § i termer som innebär direkt innehav, användning eller annan hantering av strålkällor. Det faller sig inte alltid naturligt att verksamheter där naturlig strålning förekommer kan inordnas under detta begrepp. Härtill kommer att de allmänna skyldigheterna enligt strålskyddslagen är straffsanktionerade och att det också är möjligt för tillsynsmyndigheten att med stöd av dessa regler meddela förelägganden eller förbud. Av dessa skäl bedömdes det vid strålskyddslagens tillkomst att det var viktigt att tillämpningsområdet för bestämmelserna var klart avgränsat. De verksamheter man främst avsåg att nå var sådana som omfattar direkt användning av en strålkälla samt även vissa verksamheter där strålkällor förekommer, t.ex. transport och förvaring av radioaktiva ämnen. Man valde därför att anknyta skyldigheterna enligt strålskyddslagen till det tydligare begreppet verksamhet med strålning i stället för till det föreslagna verksamhet i vilken strålning förekommer . 1987/88:88 s.23). Det framstår med hänsyn till det anförda som om strålskyddslagen inte alltid kan användas för att komma till rätta med problem orsakade av na- turlig strålning. Begreppet miljöfarlig verksamhet i innefattar dock all slags strålning varför det är möjligt att med stöd av 9 kap. 4 6 §§ föreskriva krav på tillstånd eller skyddsåtgärder beträffande verksamheter där förekomsten av naturliga strålkällor medför olägenhet för omgivningen. I arbetsmiljölagen finns vidare bestämmelser om skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetet, vilka är tillämpliga även på strålning. Genom bemyndiganden i den lagen är det möjligt för regeringen eller Arbetarskyddsstyrelsen att meddela föreskrifter för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetet. Ett exempel är Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter (AFS 1997:3) om bergarbete, som bl.a. innehåller bestämmelser om strålning från radon eller radondöttrar i gruvor. Lagrådet har förordat att problem rörande naturlig strålning löses i strålskyddslagen och inte i lagstiftning av mer generell karaktär. En sådan ordning är dock enligt regeringens mening inte lämplig eftersom strålskyddslagen är utformad för att reglera verksamheter med strålning. Vid tillkomst utvidgades bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i förhållande till äldre rätt så att också joniserande strålning i viss utsträckning omfattas av bestämmelser. Enligt regeringens mening bör de hälsoproblem som kan uppkomma på grund av naturlig strålning och som omfattas av direktivet angripas med stöd av och arbetsmiljölagen. I den utsträckning det behövs för att genomföra direktivet har regeringen enligt dessa lagar tillräckliga möjligheter att bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter till skydd mot naturlig strålning. Något behov av ytterligare lagregler rörande yrkesexponering utöver vad som föreslås i avsnitt 7 nedan bedöms alltså inte föreligga . För det fall ytterligare författningsreglering ändå skulle visa sig erforderlig, är regeringen dock beredd att överväga denna fråga på nytt. 6 Grundläggande principer för strålskyddet Regeringens bedömning: Det behövs ingen ytterligare lagstiftning om de grundläggande principerna för strålskyddet. Promemorians förslag: Strålskyddslagen ändras genom att en ny be- stämmelse införs där det uttryckligen föreskrivs att tillstånd för en verk- samhet med joniserande strålning endast får lämnas om verksamheten medför en nytta som är större än den skada som strålningen kan förorsaka samt om bestrålningen av människor begränsas så långt som det är rimligt möjligt med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga faktorer. I promemorian föreslås också, med hänvisning till direktivet 97/43/Euratom om skydd av människors hälsa mot faror med joniserande strålning i samband med medicinska bestrålningar, att det i samma paragraf införs en bestämmelse om att det vid tillståndsprövningen enligt lagen skall beaktas att radiologisk utrustning inte sprids i onödan. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft någon erin- ran mot promemorians förslag. har dock i sitt remiss- yttrande hänvisat till artiklarna 6 och 14 i det nya grundläggande strål- skyddsdirektivet och förordat att bestämmelsen omvandlas till en materi- ell regel innehållande de grundläggande bestämmelserna för strålskyddet och placeras i anslutning till de allmänna skyldigheterna i 6 12 §§. Sta- tens strålskyddsinstitut har förordat att en bestämmelse om de grundläggande principerna för strålskyddet skall föras in i lagens inle- dande paragrafer eller i kapitlet om allmänna skyldigheter, med motive- ringen att ansvaret för de grundläggande strålskyddsprinciperna om att en verksamhet i varje moment och skall vara berättigad och optimerad måste ligga på den som har ansvaret för verksamheten och att uppgift är att tillse att den som bedriver verk- samhet med strålning tar detta ansvar med tillräcklig ambition . har vidare föreslagit att den föreslagna bestämmelsen om spridning av radiologisk utrustning i stället kan intas i strålskyddsförordningen. har anfört att lag- förslaget inte bör inskränkas endast till tillstånd vid verksamhet med strålning utan att paragrafen bör göras tillämplig i samband med all till- ståndsprövning enligt lagen. Skälen för regeringens bedömning: I artiklarna 6.1 och 6.3 i det grundläggande strålskyddsdirektivet anges de grundläggande allmänna principerna för strålskyddet. De motsvarar de av ICRP for- mulerade grundsatserna för allt strålskydd, nämligen att dels all verksam- het med joniserande strålning skall vara berättigad, varmed avses att den skall medföra en nytta för människor eller samhället som är större än de risker som strålningen kan tänkas medföra, dels att strålskyddet skall vara optimerat, varmed avses att de stråldoser människor utsätts för skall hållas så låga som rimligen är möjligt med hänsyn till ekonomiska och samhälleliga faktorer, samt dels att fastställda dosgränser inte får över- skridas. Det skäl som i promemorian anförs för att dessa principer skall införas i strålskyddslagen är att de bör få en mer central placering i lagstiftningen jämfört med . De aktuella principerna beaktas dock redan i strålskyddsarbetet och för det fall det skulle anses erforderligt att de framgår av författningstext är det en accepterad princip att direktiv genomförs i myndigheters föreskrifter, vilket skett i flera andra sammanhang. Med hänsyn härtill saknas det skäl att särskilt införa en bestämmelse innehållande dessa principer i strålskyddslagen. Det bedöms inte heller nödvändigt införa den föreslagna bestämmelsen om spridning av radiologisk utrustning i strålskyddslagen utan implementeringen av direktivet 97/43/Euratom bedöms kunna ske genom föreskrifter på lägre nivå.