prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan exempelvis förekomma olika typer av funktionstillägg som kommer manliga grupper till del utan att det finns några sakliga skäl till att inte också kvinnliga grupper skall komma i åtnjutande av sådana tillägg. De kriterier och bedömningsgrunder för lönesättning som finns angivna i de centrala eller branschvis träffade kollektivavtalen är som regel könsneutrala och det finns i allmänhet inget att invända ur jämställdhetssynpunkt. Men eftersom sådana kriterier med nödvändighet måste vara generellt formulerade finns givetvis ett utrymme för skilda tolkningar när avtalen skall tillämpas vid löneförhandlingarna. Förhandlingsresultatet, som ofta har karaktären av lokalt kollektivavtal med angivande av de enskilda arbetstagarnas löner, kan innebära att man de facto bedömt kvinnor och män enligt olika måttstockar både vad gäller kraven i arbetet och prestationerna. Mot bakgrund av det ovan sagda är det således betydelsefullt att också granska regelsystemet i sig, närmast för att möjliggöra en kontroll av den praktiska tillämpningen. För samtliga arbetstagare skall information om löneförmåner och andra fakta av betydelse för bedömningen, t.ex. kön, ålder och utbildning av relevans för anställningen, samlas in. Alla arbetstagare bör ingå i denna kartläggning, oavsett anställningsform och oavsett ställning i organisationen. Det betyder att informationen bör omfatta såväl fast som tillfälligt anställd personal och oavsett om arbetet utförs i arbetsgivarens lokaler eller någon annanstans. Analys av löneskillnaderna Regeringen delar utredningens uppfattning att svaret på frågan vad en löneskillnad kan bero på kräver en analys och att man först efter det att löneskillnaderna analyserats kan vidta åtgärder för att utjämna och motverka osakliga löneskillnader mellan könen. Regeringen delar därför också utredningens och promemorians förslag att ett uttryckligt krav på analys av orsakerna till löneskillnaderna bör införas i lagen. Kritik har riktats mot den nuvarande kartläggningsbestämmelsens begrepp olika kategorier av arbetstagare och olika typer av arbete såsom varande diffusa och svåra att tillämpa. En regel om aktiva åtgärder på löneområdet får enligt regeringens bedömning bäst genomslagskraft om den ansluter till diskrimineringsförbudet. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att starka skäl talar för att man i stället bör utgå från samma begrepp som används i lönediskrimineringsförbudet, nämligen lika och likvärdigt arbete. Att, såsom flera remissinstanser påpekar, arbetstagares löner oftast inte bestäms efter befattning eller yrkesklassificering utan består av flera komponenter, där kraven i arbetet endast utgör en del, förändrar inte saken. Lönesättningen skall, oavsett hur parterna eller en enskild arbetsgivare väljer att utforma sitt lönesystem, vara genomskinlig och möjlig att förstå i sådan utsträckning att det går att bedöma om löneskillnaden mellan en kvinna och en man är saklig och utan samband med kön. Med ett analyskrav direkt kopplat till att bedöma om lika lön betalas för lika och likvärdigt arbete löser man således de svårigheter som många påtalat beträffande begreppen skilda typer av arbeten och olika kategorier av arbetstagare . Det som skall analyseras är om löneskillnaderna mellan kvinnor och män som utför lika eller likvärdigt arbete, direkt eller indirekt har samband med kön. Man kan också uttrycka saken så att löneskillnaderna sedda i könsperspektiv skall vara sakliga. Förekommande löneskillnader skall, som föreslås i promemorian, analyseras och bedömas dels i gruppen kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika, dels mellan grupp av arbetstagare som utför kvinnodominerat arbete och grupp av arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt. Forskning visar entydigt att typiskt kvinnliga yrken, såsom vård och omsorg om barn, sjuka eller äldre, socialt arbete, personalarbete, allmänna kontorsgöromål m.fl. yrkesområden, utmärks av en undervärdering av kraven i arbetet som har samband med att det är eller brukar vara företrädesvis kvinnor som utför arbetet i fråga. Följden av sådan undervärdering är att lägre lön betalas inte bara till kvinnor utan också till män inom yrket än för andra typer av arbeten, där kraven i arbetet ligger på samma eller t.o.m. lägre nivå. Lönespridningen inom grupper med kvinnodominerat arbete är ofta mindre än i mansdominerat arbete. Det kan tyda på att den individuella prestationen inte fått den påverkan på lönen som arbetstagare inom andra grupper haft fördel av. Regeringen delar bedömningen i promemorian att mot denna bakgrund lönejämförelserna mellan olika grupper bör koncentreras till att undersöka hur grupper med kvinnodominerat arbete avlönas i förhållande till andra grupper som inte utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat. Härmed uppnås att granskningen ägnas just de yrkesområden där man har anledning misstänka att skevheter i lönesättningen kan föreligga. Ett sådant synsätt ligger väl i linje med de värderingar som arbetsmarknadens parter själva gett uttryck för. I kollektivavtalen har införts skrivningar om att lönesättningen på kvinnodominerade yrkesområden särskilt skall uppmärksammas. Genom s.k. kvinnopotter och andra särskilda satsningar på kvinnodominerade yrkeskollektiv har parterna sökt finna lösningar på undervärderingen till följd av kön. För arbetsgivare som sysselsätter arbetstagare inom många skilda yrken är det synnerligen betungande att korsvis behöva jämföra kvinnor och män över alla gruppgränser och ett sådant arbete torde inte heller upplevas som meningsfullt. Genom att koncentrera kravet på jämförelser över gruppgränserna till att avse just det kvinnodominerade arbetet, rationaliseras kartläggnings- och analysarbetet och man får en anpassning till det arbete som på många arbetsplatser redan är igång inom ramen för förhandlingar och kollektivavtal. Hur analysen och bedömningen av förekommande löneskillnader kan göras återkommer regeringen till senare i detta avsnitt. I detta sammanhang kan dock följande sägas om lika och likvärdigt arbete. När man skall bedöma om två arbeten är lika måste man jämföra de arbetsuppgifter som ingår i de båda arbetena. Om det inte är fråga om samma arbete måste med nödvändighet jämförelsen visa åtminstone några skillnader mellan arbetena. Prövningen måste då gå ut på en bedömning av om skillnaderna är sådana att de kan förväntas ha någon betydelse för lönesättningen. Bedömningen får grundas på hur stora skillnaderna är mellan arbetsuppgifterna och om de är av sådant slag att de bör beaktas när lönen skall bestämmas. I fråga om likvärdigt arbete gäller följande. Med hjälp av huvudkriterier såsom kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden skall en allsidig belysning kunna göras av de olika arbeten som sedan skall jämföras. De tre först nämnda kriterierna mäter vad arbetet kräver medan kriteriet arbetsförhållanden beskriver arbetets natur. (I fortsättningen benämns sammanfattningsvis alla fyra kriterierna som krav i arbetet.) Saken kan uttryckas så att den eller de som arbetar med kartläggningen och analysen skall ta ställning till hur krävande de olika arbetena är i förhållande till varandra. Man måste då ställa och besvara frågor kring vilka krav ett visst arbete ställer på kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden och därefter göra en sammanvägd bedömning av nivån på kraven i det undersökta arbetet. Detta innebär en strukturerad genomgång av arbetena där det väsentliga är att alla viktigare krav i arbetet blir belysta och att bedömningen av arbetenas svårighetsgrad sker på ett konsekvent sätt utan hänsyn till vem som utför arbetet. Det innebär inte något påbud om systematisk arbetsvärdering, däremot krav på en metod för att jämföra arbetena. I stor utsträckning torde sådana metoder redan finnas på arbetsplatser där man eftersträvar en konsekvent och genomtänkt lönesättning. Det är upp till arbetsmarknadens parter och i sista hand arbetsgivaren att bestämma den närmare utformningen av metoder och tillvägagångssätt för att jämföra kraven i arbetet. JämO bör kunna tillhandahålla förslag på metoder och även i övrigt ge stöd och råd för kartläggning och analys. Analysen skall endast omfatta de personer som är anställda hos arbetsgivaren. Några jämförelser med vad andra arbetsgivare betalar för ett visst arbete behöver alltså inte göras. På arbetsplatser där individuell lönesättning tillämpas är det givet att en analys av löneskillnaderna inte kan stanna vid en bedömning av kraven i arbetet utan också måste innefatta en bedömning om förekommande löneskillnader beror på arbetstagarnas sätt att utföra arbetet. Det är som ovan framhållits inte tänkt att systematisk arbetsvärdering skall vara den metod man i första hand använder för lönekartläggningen, även om det kan vara ett alternativ. Det finns, vid sidan av systematisk arbetsvärdering, andra och enklare metoder att undersöka kraven i olika arbeten. Att någon typ av strukturerad genomgång av vilka krav arbetet ställer måste göras, kommer man inte ifrån. Situationen är annorlunda än då kartläggningsbestämmelsen infördes . På många arbetsplatser har utvecklingsarbete bedrivits både för att ta ställning till svårighetsgraden i olika arbeten och för att fastställa kriterier för bedömning av de enskilda arbetstagarnas prestationer. Arbetsvärdering ett samlingsbegrepp Utredningens uppdrag att närmare analysera frågor som sammanhänger med arbetsvärdering hade som bakgrund ett önskemål att få klarlagt i vad mån arbetsvärdering kan bidra till att praktiskt underlätta arbetet att bestämma lika lön för lika och likvärdigt arbete. Arbetsvärdering är ett samlingsbegrepp som ibland betecknar tillvägagångssättet för värderingen, ibland metoden eller systemet som tillämpas för att värdera arbeten och ibland resultatet av genomförd värdering. Bedömningar av ett visst arbetes värde sker i olika situationer och bedömningen i varje sådan situation kan i sin tur ske på många olika sätt. Begreppet arbetsvärdering måste därför konkretiseras och sättas in i ett sammanhang för att man skall kunna resonera om dess betydelse i arbetet för att komma åt lönediskriminering. Nedan berörs några typsituationer där frågan om arbetsvärdering aktualiseras. Arbetsvärdering inför förhandlingar och beslut om löner I kollektivavtalen finns vanligen bestämmelser om att kraven i arbetet jämte andra i avtalet angivna faktorer skall ligga till grund för vilken lön som skall utgå. Även på arbetsplatser där kollektivavtal saknas torde det vara en vedertagen uppfattning, att de krav ett arbete ställer t.ex. i fråga om kunnande och ansvar har stor betydelse för lönen. Frågan om värdering av kraven i olika arbeten blir därmed alltid aktuell vid löneförhandlingar och lönerevisioner. Värderingen skall jämte en rad andra faktorer, t.ex. en bedömning av den individuella prestationen, påverka beslutet om vilken lön som skall utgå till den enskilda arbetstagaren. I dessa sammanhang är det antingen de avtalsslutande parterna gemensamt eller arbetsgivaren ensam som gör bedömningarna. Hur noggrant man går tillväga vid värdering av olika arbeten i samband med förhandlingar och beslut om löner varierar självklart mellan olika arbetsplatser. Det kan vara ett stort antal arbeten och individer som skall bedömas i en situation där olika arbetstagarorganisationers inbördes styrka och förhandlingsstrategier starkt påverkar slutresultatet. Eftersom arbetsplatsernas lönekartläggningar, såvitt utredningen funnit, ofta är bristfälliga, kan man utgå från att många arbetsgivare inte genomfört någon ordentlig genomlysning av lönesättningen ur könssynpunkt. Utan ett sådant underlag är det svårt att göra annat än översiktliga bedömningar. De bestämmelser som regeringen nu föreslår har till syfte att underlätta framtagande av ett beslutsunderlag som bl.a. innehåller en värdering av kraven i arbetet. I den meningen kan man säga att jämställdhetsanalysen påbjuder en metodik för arbetsvärdering. Systematisk arbetsvärdering När man talar om arbetsvärdering som lönesättningsinstrument, allmänt eller i syfte att uppnå jämställda löner, åsyftas vanligen systematisk arbetsvärdering. Härmed brukar man mena formella, analytiska och oftast faktorbaserade system som på ett enhetligt sätt beskriver och värderar olika arbeten på en arbetsplats utifrån de krav som ställs på arbetstagaren. Det är alltså inte den anställdes meriter eller prestationer som skall värderas, inte heller andra utanförliggande förhållanden som påverkar lönebildningen. Det finns på svensk arbetsmarknad en lång rad arbetsvärderingssystem i bruk: partsgemensamma eller sådana som utvecklats av endera parten, system utvecklade av konsulter, grundmodeller för system och lokalt skapade, "skräddarsydda" system. Resultatet används på olika sätt i lönesättningen. I takt med att individuell lönesättning införts på de flesta avtalsområden har behovet av meritvärderingssystem som komplement till arbetsvärderingssystemen ökat. EG-rätten och systematisk arbetsvärdering EG-rätten ställer krav på s.k. genomskinlighet i lönesättningen. Det finns dock inget krav på att detta skall åstadkommas genom systematisk arbetsvärdering. Det är tvärtom så att rätten till lika lön för likvärdigt arbete inte får vara beroende av om det finns ett arbetsvärderingssystem på arbetsplatsen eller inte. Men när sådana system är i bruk på en arbetsplats ställer EG-rätten vissa krav på deras utformning. Enligt likalönedirektivet, artikel 1 andra stycket, måste arbetsvärderingssystemet vara baserat på samma kriterier för både kvinnor och män och vara utformat så, att det utesluter all diskriminering på grund av kön. I Rummler-målet (C-237/85 [1986] ECR s. 2101) gällde frågan vilka faktorer som får användas i ett arbetsvärderingssystem. förklarade att direktivet inte förbjöd kriterierna muskelkraft och muskelarbete eller tungt arbete i ett arbetsvärderingssystem, om det för arbetets utförande behövs en viss grad av fysisk styrka, så länge systemet i sin helhet, i beaktande även av andra kriterier, utesluter könsdiskriminering. En användning av värden som återspeglar den genomsnittliga prestationen av arbetstagare av ett visst kön som grund för att bestämma i vilken utsträckning ett arbete är krävande och ansträngande eller tungt utgör en könsdiskriminering som står i motsats till direktivet. Kravet på att ett arbetsvärderingssystem skall vara utformat så att det inte missgynnar arbetstagare av ettdera könet brukar kallas för att det skall vara könsneutralt. Det är vanligt att de myndigheter som i EU:s medlemsstater har till uppgift att övervaka efterlevnaden av likalönelagstiftningen har publicerat informationsmaterial om könsneutral arbetsvärdering och sammanställt checklistor till stöd för användarna. Även JämO tillhandahåller sådant material. Könsneutral arbetsvärdering För att värderingen av kvinnors respektive mäns arbeten skall vara saklig och befriad från könsbaserade schablonföreställningar om hur krävande olika arbetsuppgifter är måste, enligt den forskning som finns på området, vissa grundläggande förutsättningar iakttas. Informationen om arbetenas innehåll måste vara så fullständig som möjligt. Insamlade fakta om arbetena är grundvalen för värderingen. Utelämnas vissa arbetsuppgifter i beskrivningen av ett arbete betyder det att dessa inte kommer med i värderingen som därmed inte blir tillförlitlig. Den första kontroll som bör göras av ett arbetsvärderingssystem är därför om systemet har kapacitet fånga upp all den information om arbetena som behövs. Det betyder en kritisk granskning av frågeformulär om frågeformulär skall användas och av de källor och metoder i övrigt som systemet anvisar för att få fram information om kraven i de olika arbetena. Av stor betydelse är vidare uppbyggnaden av systemet. Detta måste vara utformat så att det täcker in eller motsvarar de fyra kriterierna kunskap och färdigheter, ansträngning, ansvar och arbetsförhållanden. I regel är dessa huvudfaktorer uppdelade i ett antal underfaktorer. De senare måste då vara utformade så att de på ett likformigt sätt speglar innehållet i både kvinnors och mäns arbeten. Balans saknas om många fler faktorer är hänförliga till det som kännetecknar mansdominerat arbete än som kännetecknar traditionellt kvinnligt arbete. I äldre system är det vanligt att mycket få underfaktorer eller inga alls tar upp aspekter på kvinnodominerat arbete såsom emotionell ansträngning, ansvar för människors hälsa eller fingerfärdighet. Det får till följd att systemet undervärderar arbeten som innehåller sådana krav. Den tyngd som varje underfaktor har givits i systemet måste också granskas ur könssynpunkt. Det sker genom en kontroll av att de faktorer som tilldelats största vikt inte ensidigt gynnar det ena könet. En annan, ur jämställdhetssynpunkt, kritisk punkt är tillämpningen av ett arbetsvärderingssystem. Sker värderingarna i en arbetsvärderingskommitté bör denna vara allsidigt sammansatt och bestå av både kvinnor och män som fått adekvat träning för sin uppgift. Eftersom det är arbetena, inte de personer som utför arbetena, som skall värderas är det viktigt att ta bort kopplingen till person i värderingsarbetet. I den litteratur som finns om könsneutral arbetsvärdering ges vanligen rådet att värdera en faktor i taget för alla arbeten som skall värderas, detta för att värderingen skall bli så konsekvent som möjligt. Könsneutral meritvärdering Eftersom individuell lönesättning kommit att prägla svensk arbetsmarknad i allt större utsträckning, är det nödvändigt att också den delen av en lön som är satt med hänsyn till arbetstagarens sätt att utföra arbetet är genomskinlig . Det betyder att arbetsgivare som tillämpar individuell lönesättning måste ha principer för individens sätt att utföra arbetet skall bedömas, vidare att dessa principer i sig inte får missgynna ettdera könet samt slutligen att tillämpningen av principerna måste vara könsneutral. Arbetsdomstolen har i domen AD 1995 nr 158 gjort vissa vägledande uttalanden om individuell lönesättning och könsneutral meritvärdering. Målet gällde lönesättningen av en kvinnlig ekonom i jämförelse med två manliga ekonomer. Arbetsgivaren, en kommun, ansåg att männen skulle ha högre lön än kvinnan. JämO, som företrädde kvinnan, gjorde gällande att arbetena var likvärdiga och att det inte fanns sakliga av kön oberoende skäl för löneskillnaderna. Arbetsdomstolen kom fram till att kvinnans arbete var att betrakta som likvärdigt i jämförelse med den högst avlönade manlige ekonomen. Beträffande kravprofilen för arbetet som ekonom konstaterade domstolen att den var anmärkningsvärt otydlig . Kommunen hade formulerat önskemål om en handlingskraftig eller bestämd person, vilket varit styrande för beslutet att ge den manlige ekonomen en högre lön än kvinnan som anställts . När det gällde bedömningen av prestation och duglighet enligt kollektivavtalets formuleringar underkände domstolen arbetsgivarens tillämpning av dessa kriterier. Skillnaderna i personlighet, där den kvinnliga ekonomen befanns ha en mera försiktig framtoning än mannen, innebar inte att hon kunde anses mindre duglig eller att hon presterade sämre. Av domen kan den slutsatsen dras, att en arbetsgivare, som saknar eller på ett osakligt sätt tillämpar kriterier för bedömning av en arbetstagares prestation eller duglighet, kan befinnas skyldig till lönediskriminering, när tvistefrågan gäller den del av lönen som är hänförlig till individen. Metodik för kartläggning och analyser Regeringen återkommer i denna del av avsnittet till hur kartläggningen och bedömningen av förekommande löneskillnader bör göras. Gruppindelning Till grund för jämförelserna av löner mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt måste det finnas en gruppindelning. På många arbetsplatser har osäkerhet om hur arbetstagarna skall grupperas under kartläggningsarbetet medfört att arbetet avstannat. I förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 48) till den nu gällande kartläggningsbestämmelsen hänvisades till den kategoriindelning som kan urskiljas enligt praxis på arbetsplatsen med ledning av t.ex. kollektivavtalens yrkesbeteckningar och regler om löner och allmänna anställningsvillkor. En invändning som framförts häremot och som redovisas av utredningen, är att detta inte ger tillräcklig vägledning eftersom kollektivavtalen i allt mindre utsträckning bygger på yrkesbeteckningar. Det är ytterligare att starkt skäl för att i stället välja begreppen lika och likvärdigt arbete som utgångspunkt för kartläggningen och analysen. Arbetstagarna bör alltså grupperas på ett sådant sätt att det möjliggör jämförelser av löner och analys av löneskillnader mellan kvinnor och män i arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Det betyder i sin tur att basen för jämförelserna måste vara arbetstagare med samma eller i det närmaste samma arbetsuppgifter. Personer vars arbete enligt vedertagna bedömningar brukar betraktas som lika förs till en och samma grupp. På arbetsplatser där man använder sig av klassificeringssystem som t.ex. BNT (befattningsnomenklatur tjänstemän) eller TNS (Tjänstgöringsnomenklatur staten) eller annat system för statistik eller lönesättning är det naturligt att utgå från de indelningar som finns i systemen och sedan göra de ytterligare indelningar som behövs för att få fram grupper som bygger på att arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som lika ingår i samma grupp. En grupp kan komma att innehålla ett ganska stort antal personer men också bestå av en enda person. Förhållandet att arbetstagare med samma eller i stort sett samma arbetsuppgifter ibland tillhör olika fackliga organisationer eller inte är organiserade skall inte påverka grupperingen, inte heller skall gruppindelningen göras efter kollektivavtalsområden. Detta är ingen nyhet i förhållande till nu gällande kartläggningsbestämmelse. Eftersom organisationstillhörighet och avtalsgränser på många sätt är styrande för andra typer av kontakter mellan parterna finns ett behov att understryka att kartläggning och analys av löneskillnader mellan kvinnor och män skall ske med hänsyn till faktiskt arbetsinnehåll och inte begränsas till att avse jämförelser inom ett visst kollektivavtalsområde eller ett visst medlemskollektiv. Följande exempel kan illustrera vad som avses. Antag att det hos en arbetsgivare inom tillverkningsindustrin arbetar tio produktionstekniker, två kvinnor och åtta män, för vilka gäller att skillnaderna i arbetsinnehåll är så marginella att arbetet kan betraktas som lika. Av arbetstagarna tillhör sju män ett tjänstemannaförbund. De avlönas enligt tjänstemanna- avtalets bestämmelser. Kvinnorna är medlemmar i ett och får lön enligt . En man är oorganiserad. Arbetsgivaren tillämpar tjänstemannaavtalet på honom. Det faktiska arbetsinnehållet bestämmer gruppindelningen och alla tio hänförs därför till samma grupp. Denna grupp utgör sedan basen för de jämförelser som skall göras. Vissa remissinstanser har framfört uppfattningen att det med all sannolikhet blir svårt att nå enighet mellan arbetsgivare och fackliga organisationer om hur en gruppering skall göras. Regeringen förutsätter att parterna i tveksamma fall söker åstadkomma en lösning genom överläggningar. Kan man inte enas är det arbetsgivaren som beslutar hur grupperingen skall se ut. I tvistefrågor som rör grupperingen bör utfärda ett vitesföreläggande endast om arbetsgivaren antingen underlåter att göra en gruppering eller gör en gruppering som på ett påtagligt sätt avviker från lagens krav att grupp skall bestå av arbetstagare vars arbete är att betrakta som lika. Jämförelse av löner När alla arbetstagare delats in i grupper blir nästa steg att ta ställning till hur grupperna förhåller sig till varandra med hänsyn till svårighetsgraden i arbetet. Hur krävande är gruppens arbete när man bedömer kunskap och färdigheter, ansträngning, ansvar och arbetsförhållanden?