prop · GN03123 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan också bidra till ökad medvetenhet inom verksamheterna om dessa brott och hur allvarligt myndigheterna ser på sådana händelser. Staten markerar därigenom att personer som begått de brott, som det här är fråga om, inte utan särskild prövning bör arbeta med barn och unga. Regeringen är väl medveten om att de förslag som lämnas i denna proposition inte är avgörande för att barn och unga i förskolan, skola och skolbarnsomsorgen skall få en trygg, stimulerande och utvecklande miljö. Förslagen är inte heller ett absolut skydd mot att direkt olämpliga personer anställs i dessa verksamheter. Självfallet krävs även andra åtgärder för att uppnå detta. Men förslagen ökar möjligheterna att uppnå en god miljö och att rätt personer anställs i verksamheterna. Skolan behöver ständigt föra en dialog kring hur man kan förebygga alla former av kränkning, diskriminering och förhindra att barn far illa på olika sätt. Det handlar om såväl relationer mellan barnen som relationer mellan barnen och vuxna. Det handlar även om att hävda barns rätt i ett vidare samhällsperspektiv. I denna strävan är hela den pedagogiska verksamhetens innehåll viktig att se på ur ett värdegrundsperspektiv. Skolan måste vara noggrann och omsorgsfull i rekryteringen av de personer som skall arbeta inom förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen. En registerkontroll är endast en del av den lämplighetsprövning som skall förhindra att personer som kan komma att begå övergrepp anställs inom de aktuella verksamheterna. Registerkontrollen bör ses som ett komplement till anställningsförfarandet i övrigt och bör vara det sista momentet i ett anställningsförfarande. 6.1 Anställning av personal För att rekrytera personer med rätt utbildning och engagemang och undvika att en direkt olämplig person anställs i verksamheten måste ett grundligt rekryteringsförfarande ske. Anställningsintervjuer och kontroller med referenspersoner är naturligtvis viktiga instrument. Genom noggrannhet i dessa delar kan en arbetsgivare rekrytera personer som är lämpliga för den anställning som avses och i möjligaste mån undvika att anställa personer som kan utgöra en risk för barnens säkerhet. Anställningsintervjuer, noggrann genomgång av meritförteckning och ingående referenstagning bör vara självklara moment i allt anställningsförfarande. Det förhållandet att en registerkontroll genomförs får inte leda till att noggrannheten i övrigt blir mindre. 6.2 Arbetsledningens ansvar Av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) framgår att rektor har ett särskilt ansvar för att upprätta, genomföra, följa upp och utvärdera skolans handlingsprogram för att förebygga och motverka alla former av kränkande behandling, såsom mobbning och rasistiska beteenden bland elever och anställda. I läroplanen för förskolan (Lpfö 98) står att var och en som verkar inom förskolan skall främja aktningen för varje människas egenvärde och respekten för vår gemensamma miljö. Omsorg och hänsyn till andra människor, liksom rättvisa och jämställdhet samt egna och andras rättigheter skall lyftas fram och synliggöras i verksamheten. Den grundläggande inställningen i hela samhället är att människor som väljer att arbeta med barn och ungdomar har goda avsikter och ett professionellt förhållningssätt. Arbetsledningen har ansvar för att organisera arbetet så att målen nås och att kvaliteten är hög och för att förebygga att trakasserier och övergrepp sker i verksamheten. När en person har anställts är det viktigt att vederbörande introduceras i arbetet på ett genomtänkt sätt. Arbetsledningen måste följa verksamheten och varje anställds relationer till de barn och ungdomar som finns där. En sådan uppföljning är också ett led i ett kontinuerligt arbete med att utveckla och förbättra verksamheten. Vikten av ett nyanserat förhållningssätt i diskussionen om risker för anställdas övergrepp mot barn måste betonas. Det är allvarligt om det uppstår en överdriven föreställning om förekomsten av övergrepp. Enligt vad regeringen erfarit har flera kommuner tagit fram riktlinjer för hur man skall agera på en arbetsplats om någon anställd misstänks för övergrepp. Regeringen ser positivt på att sådana riktlinjer finns. Riktlinjerna kan t.ex. ange hur man skall agera arbetsrättsligt mot den misstänkte, vem som ansvarar för att polisanmälan görs och när anmälan skall göras, erinra om anmälningsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen (1980:620) och ange vilka rutiner som gäller för anmälan till socialnämnden, som har ansvaret för att utreda behovet av skydd och hjälp hos den som utsatts. Om det finns riktlinjer är det sannolikt lättare för såväl arbetsledning som andra anställda att agera när något inträffar som ger anledning till detta. 6.3 Organisation av verksamheten Såväl av hänsyn till de anställda som till barnen är det viktigt att arbetet organiseras på sådant sätt att det så långt möjligt inte finns utrymme för övergrepp eller misstankar om övergrepp. Det är visserligen varken möjligt eller önskvärt att planera en verksamhet helt utifrån föreställningen att en anställd skulle begå övergrepp eller uppträda olämpligt på något annat sätt. Det är dock något som bör beaktas när man tar ställning till hur arbetet skall läggas upp. Arbetsgivaren har ansvar för att det kan bedrivas ett ändamålsenligt pedagogiskt arbete utan risk för övergrepp mot barn. En ny eller oerfaren arbetstagare bör introduceras i arbetet av en erfaren kollega. Arbetslag med flera vuxna som arbetar med barnen har betydelse för att erbjuda en verksamhet som är pedagogiskt stimulerande och utvecklande. Om en vikarie med kort varsel måste sättas in i verksamheten på grund av sjukdomsfall måste rutiner finnas för hur vederbörande skall tas emot och introduceras i verksamheten. Beredskap måste finnas så att personal från någon annan del av förskoleverksamheten, skolan eller skolbarnsomsorgen tillfälligt disponeras om för att åstadkomma bästa möjliga lösning. 7 Registerkontroll 7.1 Registerkontroll av arbetssökande Regeringens förslag: Registerkontroll skall införas för alla typer av anställningar inom förskoleverksamheten, förskoleklassen, skolverksamhet för skolpliktiga barn samt skolbarnsomsorgen. Kontrollen skall enbart omfatta den som erbjuds anställning. Även korttidsanställd personal skall omfattas av registerkontroll. Den som erbjuds en anställning skall vara skyldig att lämna ett registerutdrag. Den som inte lämnar ett registerutdrag får inte anställas. Dock får den som erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare anställas utan att lämna ett registerutdrag. Regeringens bedömning: Redan anställda bör inte omfattas av registerkontroll. Det bör inte vara förbjudet att anställa personer som har registeranteckningar om de aktuella brottstyperna. Arbetsgivaren bör alltid ha frihet att göra sin egen bedömning av eventuella registeranteckningar. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredaren föreslår att den som sammantaget anställs än av praktiska skäl skall undantas från regler om registerkontroll. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till en registerkontroll, som ett komplement till anställningsförfarandet, för alla typer av arbeten i förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. , och Kriminal- vårdsstyrelsen är negativa till förslaget. anser att det finns en risk att kontroll i registren tillmäts för stor betydelse vid lämplighetsprövning. Brottsförebyggande rådets bedömning är att utredaren överskattat värdet av register över misstänkta eller lagförda personer. Enligt är skyddet för barnen så viktigt att det finns anledning att stödja utredarens förslag. Däremot menar även att effekten av förslaget är begränsad. , , , Jämställdhetsombudsman- nen m.fl. anser att även korttidsvikarier skall kontrolleras. anser att det inte bör vara obligatoriskt för arbets- givaren att begära registerutdrag. Få remissinstanser har yttrat sig över förslaget om att anställningsförbud inte skall införas. är kritisk och anser att ett sådant förbud bör övervägas när en person gjort sig skyldig till sexualbrott mot barn. anser att det finns en risk med att anställningsförbud inte införs. Även anser det motsägelsefullt att arbetsgivaren i det enskilda fallet skall pröva hur svårartat brottet varit. och Skola anser i likhet med utredaren att arbetsgivaren skall ha frihet att göra en egen bedömning av lämpligheten att anställa en person med registeranteckning för ifråga- varande brott. När det gäller redan anställda anser flertalet remissinstanser, som yttrat sig över detta förslag, att även dessa bör omfattas av registerkontroll. , Kammarrätten i , , och anser att frågan om kontroll av redan anställda bör övervägas vidare. och anser att redan anställda inte skall kontrolleras. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Registerkontrollen skall bidra till att skydda barn som vistas i de aktuella verksamheterna mot övergrepp av vuxna. Registerkontrollerna skall därför omfatta alla som söker arbeten inom förskoleverksamheten, förskoleklassen, skolverksamhet för skolpliktiga barn och skolbarnsomsorgen. Det skall gälla personal som har direkt kontakt med barn och ungdomar såsom rektorer, lärare, förskollärare, fritidspedagoger, syokonsulenter och andra yrkeskategorier i direkt arbete med barn och ungdom, men också övrig personal som arbetar i verksamheterna, t.ex. administrativ personal, skolvaktmästare och kökspersonal. Generellt sett finns det inte någon personalkategori inom verksamheterna som aldrig kommer i kontakt med barn och ungdomar. Om inte alla som skall nyanställas kontrolleras upp- kommer gränsdragningsfrågor. Den som inte har lämnat ett registerutdrag skall inte få anställas. Arbetsgivaren blir alltså skyldig att genomföra registerkontroll av den som erbjuds anställning. Arbetsgivaren skall i regel inte göra någon be- dömning av om registerkontroll skall göras eller inte. Om arbetsgivaren själv får avgöra om registerkontroll skall göras kan det uppstå en risk för bristande objektivitet och trovärdighet för systemet. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt 10 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga dem hos länsrätten. I 2 § samma kapitel anges att bl.a. beslut av fullmäktige och nämnder får överklagas. Ett överklagat beslut skall upphävas, bl.a. om beslutet strider mot lag eller annan författning. Ett beslut om att anställa en person som inte har lämnat ett registerutdrag kan komma att upphävas enligt nämnda bestämmelser. Om anställningsavtalet också kommer att anses som ogiltigt i civilrättslig mening kan fråga om skadeståndsskyldighet för arbetsgivaren gentemot den enskilde arbetstagaren uppkomma. Regeringen anser i likhet med flera av remissinstanserna att även korttidsanställd personal skall omfattas av registerkontroll. Regeringen utgår från att det ligger i arbetsgivarens intresse att även en korttids- anställd arbetstagare lämnar ett registerutdrag. Den som från det då den förra anställningen upphörde erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare får dock anställas utan att han eller hon har lämnat ett registerutdrag. Skäl för att göra undantag från huvudregeln om att den som inte lämnat registerutdrag inte heller får anställas kan t. ex. vara att arbetsgivaren har god kännedom om den arbetssökande genom att han eller hon varit tidsbegränsat anställd vid fler tillfällen och . Det kan också vara så att det endast har gått sedan det första anställningstillfället då ett registerutdrag lämnades. Alla som anställs skall, oavsett om det är fråga om tillsvidareanställning eller visstidsanställning, lämna ett register- utdrag vid den första anställningen. Regeringen föreslog i lagrådsremissen att ett registerutdrag som lämnats till en arbetsgivare skall förstöras eller lämnas tillbaka så snart det kan ske och allra längst . Lagrådet har ifrågasatt om en sådan regel är förenlig med det krav som följer av tryckfri- hetsförordningens (1949:105) regler om att allmänna handlingar skall kunna tillhandahållas den som vill ta del av dem. Lagrådet har ansett att det knappast kan godtas att en myndighet skall få göra sig av med handlingar som är så viktiga att kontroll av deras innehåll skall göras enligt en särskild lag. Enligt Lagrådet kan det också vara angeläget att ha kvar ett registerutdrag för att efter en anställning kunna kontrollera att handläggningen varit korrekt samt att utdragets innehåll inte varit förvanskat. Regeringen, som i och för sig har förståelse för Lagrådets tveksamhet på den här punkten, konstaterar att det i 12 och 15 §§ arkivlagen (1990:782) föreskrivs bl.a. att statliga och kommunala myndigheter får återlämna allmänna handlingar endast med stöd av lag och såvitt gäller statliga myndigheter även med stöd av föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vid arkivlagens tillkomst diskuterades hur bl.a. dessa bestämmelser förhåller sig till tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar. Regeringen ansåg dock inte att det behövdes någon ändring i tryckfrihetsordningen för att införa bestämmelserna (jfr prop. 1989/90:72 s. 41 f.). Regeringen vill i detta ärende peka på framför allt vikten av att den nu föreslagna regleringen om registerkontroll inte leder till att utdrag inhämtas i större utsträckning än vad som är absolut nödvändigt. Om en arbetssökande återfått utdraget kan det, inom given tidsram, användas i samband med en ny ansökan om anställning. Mot den nu angivna bakgrunden föreslår regeringen att registerutdrag på begäran av den som lämnat det skall återlämnas i original. Med en sådan ordning bör givetvis arbetsgivaren behålla en kopia av utdraget. Ett sådant förfarande möjliggör för allmänheten att ta del av utdraget enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen och det gör det också möjligt att efter en anställning kunna kontrollera att handläggningen varit korrekt samt att utdragets innehåll inte varit förvanskat. Registerkontrollen skall enbart omfatta den som erbjuds anställning, inte alla som sökt anställningen. För en sådan ordning talar dels integritetsskäl, dels en önskan att begränsa antalet registerutdrag. Registerkontrollen blir då det sista ledet i anställningsförfarandet. Erbjudandet om anställning lämnas med förbehåll för vad som kan framkomma vid registerkontrollen. Regeringen anser i likhet med utredaren att anställningsförbud inte skall införas. Det är arbetsgivaren som har ansvar för verksamheterna och att rekrytera personal till dessa. Arbetsgivaren bör själv få avgöra om en person med registeranteckning ändå kan anställas. Det kan förutsättas att personer som har registeranteckningar om sådana brott som framgår av de utdrag som skall lämnas till arbetsgivaren med liten sannolikhet kommer att söka arbeten, som innebär att utdrag måste företes. Regeringen förutsätter att arbetsgivare kommer att vara mycket försiktiga när det gäller att anställa personer som företer registerutdrag med registeranteckning och att rekrytering generellt sker med stor medvetenhet och noggrannhet. Av hänsyn främst till den personliga integriteten bör redan anställda inte omfattas av någon registerkontroll. Redan anställda har inte, som en arbetssökande, någon möjlighet att avstå från att kontrolleras. Enligt regeringens mening är det därför ett alltför stort intrång i den personliga integriteten att kontrollera personer som redan är anställda. Registerkontrollen är en del av lämplighetsprövningen som äger rum i samband med rekrytering av personal. Enligt artikel 8 punkt 1 i konventionen (d. 1950) angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , har envar rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Undantag tillåts enligt punkt 2 i artikeln om vissa villkor är uppfyllda. Som villkor för att ingrepp skall tillåtas gäller att ett ingrepp måste ha stöd i lag och tjäna vissa uppräknade syften, däribland förebyggande av brott eller skyddande av andra personers fri- och rättigheter. Ingreppet måste vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att uppnå syftet. Enligt regeringens bedömning strider inte förslagen i denna proposition mot artikel 8 punkt 1 i . Villkoren för undantag enligt punkt 2 i artikeln måste anses uppfyllda, dvs. ingrepp kommer att ske genom tillämpning av den föreslagna lagen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Syftet är skyddandet av barns rättigheter att inte utsättas för övergrepp och förebyggande av brott. Det har bedömts som ett angeläget samhälleligt behov att vidta den föreslagna ordningen. 7.2 Verksamheter som skall omfattas Regeringens förslag: Registerkontrollen skall omfatta förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen, förskoleklassen, , den obligatoriska särskolan, specialskolan, sameskolan, fristående skolor för skolpliktiga elever samt verksamhet i riksinternatskola som anordnar utbildning som motsvarar . Ingen skillnad skall göras mellan offentligt bedriven verksamhet och verksamhet som bedrivs av enskilda. Om en enskild arbetsgivare anställer någon i strid mot bestämmelserna i lagen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg skall tillståndet eller godkännandet kunna återkallas. Statens skolverks tillsyn över sådana fristående skolor som avses i 9 kap. 1 och 5 §§ skollagen (1985:1100) skall även omfatta att registerkontroll utförs. Detsamma gäller tillsyn över utbildning som motsvarar förskoleklassen. Regeringens bedömning: Något krav på registerkontroll av företrädare för huvudmännen bör inte ställas som villkor för tillstånd respektive godkännande att driva enskild verksamhet. Detsamma bör gälla även om huvudmannen är en fysisk person. Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredarens förslag omfattar även gymnasieskolan samt att enskilda fysiska personer och företrädare för juridiska personer skall omfattas av registerkontroll i samband med ansökan om tillstånd respektive godkännande att driva enskild verksamhet. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget instämmer i utredarens förslag. TCO tillstyrker utredarens förslag om registerkontroll i samband med att en person erbjuds anställning inom förskola, skola eller skolbarnsomsorg i offentlig eller enskild regi, så gör även t.ex. och kommun. har inget att invända mot förslagen gällande verksamhet i offentlig regi och enskild verksamhet. anser i likhet med utredningen att det inte finns någon anledning att skilja på verksamhet bedriven av det allmänna eller av enskilda, då barnens skyddsbehov är lika stora oavsett vem som är huvudman för verksamheten. anser att sanktionerna för enskilt bedriven verksamhet och verksamhet med offentlig huvudman bör vara lika eftersom det är olyckligt att enskilt bedriven verksamhet skulle drabbas av hårdare sanktioner. i skolan tillstyrker förslaget att såväl allmänna som enskilda verksamheter bör omfattas av registerkontroll. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Registerkontroller skall införas inom förskoleverksamheten, förskoleklassen, , fristående skolor för skolpliktiga barn, riksinternatskolorna som anordnar utbildning som motsvarar samt inom skolbarnsomsorgen. Ju yngre ett barn är, desto mindre möjligheter har det att själv försvara sig mot övergrepp. Behovet av skydd mot övergrepp gör sig därför särskilt gällande beträffande små barn. Barn i förskoleåldern är helt beroende av vuxnas omsorg. Även barn i lägre årskurser liksom barn i skolbarnsomsorgen är starkt beroende av de vuxna i sin omgivning. Det finns alltså skäl för att låta prövningen innefatta en registerkontroll för att på så sätt stärka skyddet för barn inom dessa verksamheter. När det gäller ungdomar inom gymnasieskolan kan hävdas att skyddsbehovet inte gör sig lika starkt gällande. Dessa ungdomar antas ha större möjligheter att freda sig själva än de mindre barnen. Mot detta kan anföras att en elev ofta befinner sig i en viss beroendeställning gentemot en vuxen person, vilket kan utnyttjas av olämplig personal. På grund av skolplikten och elevernas ålder gör sig dock argument om en trygg och säker miljö starkast gällande i den obligatoriska skolan. Ingen skillnad skall göras mellan offentligt bedriven verksamhet och verksamhet som drivs av enskilda. De enskilda rättssubjekten skall begära registerutdrag av dem de avser att anställa. Den som erbjuds en anställning av en arbetsgivare som bedriver verksamheten på entreprenad skall också omfattas av reglerna om registerkontroll. Mot bakgrund av de synpunkter Lagrådet lämnat kan anföras att ett avtal om att någon annan skall utföra kommunens uppgifter beträffande förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och förskoleklassen bör träffas under förutsättning att entreprenören förbinder sig att följa bestämmelserna om registerkontroll i lagen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Kommunen har en möjlighet att i avtal av nu nämnt slag ta in föreskrifter om sanktioner, t.ex. vite, vid brott mot viktiga avtalsbestämmelser. Bestämmelserna om registerkontroll skall gälla även för den som efter regeringens medgivande enligt lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan får bedriva undervisning för skolpliktiga barn. Många remissinstanser har ifrågasatt avgränsningen till de här aktuella verksamheterna. Från vissa håll anförs att ytterligare verksamheter bör omfattas av registerkontroll. tillstyrker att registerkontroll införs, men anser att ytterligare verksamheter bör omfattas av kontrollen. anser att frågan om lämplighetsprövning bör ses över i ett större perspektiv och omfatta alla verksamheter som rör särskilt utsatta grupper. Från andra håll framförs farhågor att införande av registerkontroll på skolans område kommer att innebära att arbetsgivare även på andra områden börjar begära in utdrag från arbetssökande utan uttryckligt stöd i lag. Regeringen anser att en sådan smittoeffekt skulle skada de arbetssökandes personliga integritet. Regeringens förslag om registerkontroll avser till alldeles övervägande del obligatoriska verksamheter med ansvar för små barn och unga människor med svagt eget skydd eller verksamheter som, utan att vara obligatoriska, utnyttjas av den absoluta merparten av alla barn. Det är därför enligt regeringens mening särskilt angeläget att just dessa verksamheter omfattas av registerkontroll. Regeringen avser, i likhet med vad som anfördes av det föredragande statsrådet i prop. 1987/88:122 s. 20, att följa utvecklingen noga och vid tecken på missbruk av utdragen ta upp frågan på nytt. Det är med andra ord inte meningen att arbetsgivarna skall få den uppfattningen att de med stöd av detta förslag skall kunna begära in utdrag även på andra områden. När det gäller registerkontroll av företrädare för enskilda juridiska personer och fysiska personer i samband med ansökan om tillstånd respektive godkännande att driva enskild verksamhet gör regeringen följande bedömning. Av 2 a kap. 14 § skollagen (1985:1100) framgår att tillstånd för en enskild att yrkesmässigt bedriva en förskola eller ett fritidshem beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. I detta stadgande ligger (jämför prop. 1996/97:124 s. 146, 147 och 186) att den som förestår verksamheten skall ha en vitsordad lämplighet samt att i lämplighetsprövningen även bör ingå en s.k. vandelsprövning av personerna bakom det enskilda rättssubjektets ansökan om tillstånd. Redan enligt gällande bestämmelser görs alltså en prövning av lämpligheten hos personer som önskar driva enskilda förskolor och fritidshem samt att även de som företräder de juridiska personerna är lämpliga. En fristående skola skall enligt 9 kap. 2 § skollagen (1985:1100) godkännas bl.a. om skolan svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet.