prop · GN03105 · 2000-01-01 00:00:00 — Lagstiftaren har alltså redan godtagit att detaljhandelsförsäljning får ske i skatteupplag som är exportbutiker. Alternativ 1 innebär därför inget nytt i förhållande till nuvarande ordning vad gäller frågan om detaljhandelsförsäljning bör få ske i skatteupplag. Det finns inga regler för exportbutiker på gemenskapsnivå. Däremot finns det regler om skatteupplag i cirkulationsdirektivet. En lagstiftning enligt alternativ 1 skulle leda till att beskattade varor förvaras i upplagen. Enligt cirkulationsdirektivet skall upplagshavares lagring m.m. av obeskattade varor äga rum i ett godkänt skatteupplag. Skatteupplag skall godkännas enligt de villkor som gäller i respektive medlemsstat. Syftet med skatteupplagsinstitutet är självfallet att möjliggöra lagring av obeskattade alkohol- och tobaksvaror. Det synes inte finnas något direkt hinder enligt cirkulationsdirektivet mot att tillåta att varor som inte omfattas av direktivet lagras i skatteupplag. Detta är dock ingen given tolkning utan rättsläget får, som påpekat, betraktas som oklart. Av de varor som ingår i exportbutikssortimentet är det endast alkohol- och tobaksvaror som omfattas av cirkulationsdirektivets regler om skatteupplag. Att tillåta försäljning av beskattade varor i exportbutikerna kommer dock inte att leda till att både beskattade och obeskattade alkohol- och tobaksvaror kommer att förvaras i butikerna. Eftersom butikerna även i fortsättningen skall vara skatteupplag kan varorna förvaras punktskattefritt i butiken fram till försäljningstillfället, då det avgörs om försäljningen skall beskattas eller inte. Ett annat sätt att uttrycka detta är att varorna blir skattepliktiga först när de lämnar upplaget. Det uppkommer alltså ingen risk för att beskattade och obeskattade alkohol- och tobaksvaror sammanblandas. Det som sker om exportbutikerna får sälja beskattade varor till EU- resenärer är alltså att obeskattade alkohol- och tobaksvaror kommer att förvaras i ett skatteupplag tillsammans med andra varor. Eftersom dessa andra varor helt saknar koppling till lagarna om skatt på alkohol och tobak finns det inget som direkt talar för att en sådan ordning skulle försvåra kontrollen av de alkohol- och tobaksvaror som förvaras i upplaget. Mot bakgrund av ovan angivna förhållanden anser regeringen att alternativ 1 kan läggas till grund för ändringar i regelsystemet för exportbutiker. Fråga uppkommer då om alternativ 1 är att föredra framför alternativ 2. Enligt alternativ 2 skall butikerna inte längre vara skatteupplag. Den som bedriver verksamheten skall även i fortsättningen vara godkänd som upplagshavare. Exportbutiksinnehavarna förutsätts ha ett skatteupplag i anslutning till butiken eller någon annanstans. Det innebär att skyldigheten att betala punktskatt kommer att inträda när varorna tas in i butiken. Avdrag kan sedan yrkas för de varor som säljs till tredjelandsresenärer. En avgörande skillnad mellan alternativ 2 och dagens system är att skattskyldigheten och avdragsrätten skulle inträda . Skattskyldigheten inträder när varan flyttas från upplaget till butiken men rätt till avdrag föreligger först när varan levereras till en tredjelandsresenär. Butiksinnehavaren behöver dock betala skatten först i och med att den skall deklareras. Eftersom han är upplagshavare innebär det att varor som flyttas från upplaget till butiken en månad skall redovisas och betalas den tjugonde efter. Skatten på de varor som har sålts till tredjelandsresenärer får dras av i deklarationen. Det kan naturligtvis tänkas att varor inte säljs under samma redovisningsperiod som de flyttats från upplaget till butiken. Avdrag för skatt på sådana varor kan dock medges för senare redovisningsperioder, givetvis under förutsättning att de sålts till tredjelandsresenärer som avdraget avser. Överstiger avdragen för en redovisningsperiod skattens bruttobelopp för perioden, skall det överskjutande beloppet återbetalas. Det som sagts i föregående stycke innebär att butiksinnehavaren kan komma att få ligga ute med punktskatt för varor som i slutändan inte skall beskattas. Alternativ 2 kan därför till skillnad från alternativ 1 leda till att exportbutiksinnehavarna drabbas av likviditetspåfrestningar. Det synes vidare vara en onödig omgång att först ta ut skatt på samtliga varor för att sedan medge avdrag för de varor som säljs till tredjelandsresenärer. Enligt alternativ 1 kan varorna förvaras i obeskattat skick fram till försäljningstillfället då det avgörs om skatt skall betalas för varorna. Från administrativa och redovisningsmässiga utgångspunkter framstår därför alternativ 1 som enklare än alternativ 2. Med hänsyn till det nu sagda föredrar regeringen alternativ 1 framför alternativ 2. Vi föreslår därför att det i exportbutikerna, som även i fortsättningen skall vara skatteupplag, skall bli tillåtet att sälja andra beskattade varor än alkoholdrycker till EU-resenärer. Varor som ingår i exportbutikssortimentet kan enligt nuvarande lagstiftning levereras mervärdesskattefritt till exportbutikerna. Denna skattefrihet gäller dock endast om varorna är avsedda för försäljning till tredjelandsresenärer. Skattefriheten är alltså kopplad till att det i exportbutikerna inte får förekomma annan försäljning än försäljning av obeskattade gemenskapsvaror till tredjelandsresenärer. Förslagen ovan innebär att denna begränsning slopas. Det kommer alltså bli tillåtet att i exportbutikerna sälja beskattade varor till EU-resenärer. En exportbutiksinnehavare som vill sälja både beskattade och obeskattade varor kommer då, om nuvarande regler för mervärdesskatten behålls, att i exportbutiken behöva ha två lager av varje varukategori, nämligen ett lager som levererats mervärdesskattefritt för försäljning till tredjelandsresenärer och ett lager som levererats med mervärdesskatt för försäljning till EU-resenärer. Detta är ingen lämplig ordning från kontrollsynpunkt. Även kommersiella skäl talar mot en sådan ordning. Dubbla lager kan dock undvikas genom att mervärdesskattefriheten för leveranser till exportbutiker utvidgas till att omfatta även varor ur exportbutikssortimentet som skall säljas med mervärdesskatt till EU- resenärer. Regeringen föreslår därför att leveranser till butikerna av sådana varor skall vara generellt skattefria. Precis som dag skall dock mervärdesskatt tas ut vid försäljning till EU-resenärer. Bestämmelsen om att verksamheten i en exportbutik skall bedrivas av en godkänd upplagshavare enligt lagarna om tobaksskatt och alkoholskatt har enligt vad som uttalas i promemorian tolkats så att kravet även gäller i fall den som skall bedriva verksamheten inte har för avsikt att sälja alkohol- eller tobaksvaror. Även de som enbart tänkt sälja choklad- och konfektyrvaror har alltså varit tvungna att ansöka om att bli godkända som upplagshavare enligt nämnda lagar. För att bli godkänd som upplagshavare för alkohol- eller tobaksvaror krävs självfallet att man avser att hantera sådana varor. Bestämmelsen har alltså tolkats på ett sätt som innebär att en enskild måste sälja alkohol- och tobaksvaror för att över huvud få driva en exportbutik. Detta är ingen lämplig ordning. Regeringen anser därför att det bör förtydligas att kravet på att butiksinnehavaren skall vara godkänd upplagshavare endast gäller i fall denne har för avsikt att sälja alkohol- och tobaksvaror. Enligt 3 § lagen om exportbutiker är den skattefria försäljningen av alkohol- och tobaksvaror till tredjelandsresenärer begränsad till vissa kvantiteter per resande, som t.ex. en liter spritdryck. Avdragsrätten för skatt på alkohol- och tobaksvaror som sålts till tredjelandsresenärer är begränsad på samma sätt. Ett flertal remissinstanser anser att dessa begränsningar bör slopas och anför som skäl att inget annat EU-land tillämpar sådana begränsningar och begränsningarna därför försämrar svenska exportbutikers konkurrenskraft. I förarbetena till lagen om exportbutiker anfördes som skäl för begränsningarna dels att de skulle möjliggöra kontroll i efterhand av försäljningen i exportbutikerna, dels att flertalet länder tillämpar importrestriktioner för i vart fall alkohol- och tobaksvaror (se prop. 1998/99:86, s. 69). Regeringen är inte beredd att ompröva begränsningarna. En rad remissinstanser anser att föreslagna ändringar bör ges retroaktiv verkan från . Regeringen anser dock att det inte kommit fram något i ärendet som motiverar retroaktiv lagstiftning. Förslagen föranleder ändringar i 1 och 3 §§ lagen om exportbutiker, 5 kap. 9 § mervärdesskattelagen och 2 kap. 4 § lagen om frihet från skatt vid import. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . När det gäller förslagens offentlig-finansiella effekter bör det noteras att det skattefria området för försäljning i exportbutiker inte utvidgas. Varor som ingår i exportbutikssortimentet skall dock enligt förslagen kunna levereras mervärdesskattefritt till butikerna. I likhet med vad som gäller skall mervärdesskatt tas ut vid försäljning av sådana varor till EU-resenärer. Förslagen leder alltså inte till att mervärdesskatteintäkterna minskar. 5 Skattefrihet för proviantvaror som förstörts genom olyckshändelse eller force majeure Regeringens förslag: Skattefrihet skall gälla för alkohol- och tobaksvaror som provianterats utan skatt och som därefter förstörts genom olyckshändelse eller force majeure. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: , och tillstyrker förslaget. och anser att skattefriheten även bör omfatta stöld, outredda lagerbrister m.m. Som stöd härför anförs att man i och medger skattefrihet för sådant svinn. Skälen för regeringens förslag: infördes nya regler för skattefri proviantering av fartyg och luftfartyg. Reglerna finns i lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg, provianteringslagen (prop. 1998/99:86, bet. 1998/99:SkU21, rskr. 1998/99:243). Enligt dessa regler får den som beviljats tillstånd proviantera obeskattade alkohol- och tobaksvaror för förbrukning ombord vid resa till utländsk ort. Skattefri proviantering får även ske för försäljning ombord vid resa till tredje land. En tillståndshavare som provianterat skattefritt blir dock skattskyldig om varorna används för annat ändamål än det som var förutsättningen för skattefriheten. Skattskyldighet uppkommer vid varje situation som inte täcks av de skattefria ändamålen. Att varor säljs i en butik på en EU-intern resa innebär således att skattskyldighet inträder. Även svinn eller stölder av resande eller personal utlöser beskattning. Detsamma gäller om varorna förstörs genom olyckshändelser eller force majeure (se prop. 1998/99:86, s. 61 och 62). Vid kontakter med finska och danska skatteministeriet har det framkommit att och inte beskattar alkohol- och tobaksvaror som provianterats skattefritt och som därefter förstörs genom olyckshändelse eller force majeure. När det gäller är det en regel som utbildats i praxis. I framgår det dock uttryckligen av den finska lagstiftningen att så är att fallet. Den finska lagstiftningen innehåller dock ingen ovillkorlig rätt till skattefrihet utan avgörande är de konkreta omständigheterna i varje enskilt fall. Myndigheterna kan vägra skattefrihet om det inte föreligger en godtagbar utredning av omständigheterna. Som redogjorts för i föregående stycke föreskriver dock den svenska lagstiftningen att skatt skall tas i nu aktuella situationer. Det kan alltså konstateras att och har liberalare regler än . Skattefriheten i dessa länder är dock inte så vidsträckt som vissa remissinstanser påstår. Fråga uppkommer då om bör anpassa sina regler till vad som gäller i och . Det råder inget tvivel om att de svenska reglerna utgör en konkurrensnackdel för de svenska skeppshandlarna. Det är tämligen självklart att rederier väljer att proviantera i och där man, till skillnad från i , slipper att betala skatt för varor som förstörs genom olyckshändelser och force majeure. Det får vidare betraktas som värdefullt att regler på provianteringsområdet i så stor utsträckning som möjligt stämmer överens med reglerna i våra närmaste grannländer. Olika regler i olika länder leder automatiskt till konkurrenssnedvridningar. Detta är särskilt påtagligt i fråga om skeppshandel eftersom rederier utan svårigheter kan välja att proviantera i ett land med förmånligare regler. Det nu sagda talar för att bör anpassa sina regler till vad som gäller i och . I förarbetena till provianteringslagen uttalade regeringen att rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT L 076, 23.3.1992 s. 1, Celex 392L0012), det s.k. cirkulationsdirektivet, inte medgav att man lät bli att ta ut skatt på varor som provianterats skattefritt och som därefter förstörts genom olyckshändelse eller force majeure. Skälen för ställningstagandet var att direktivets regler om skattebefrielse för varor som förstörts genom olyckshändelse och force majeure inte ansågs kunna omfatta varor som lämnat den s.k. suspensionsordningen. Varor som släppts för konsumtion, dit varor som provianterats skattefritt ansågs höra, skulle alltså falla utanför området för skattebefrielse (se prop. 1998/99:86, s. 61 och 62). Enligt artikel 23.5 i cirkulationsdirektivet får emellertid medlemsstaterna behålla sina nationella bestämmelser om proviantering av fartyg och luftfartyg till dess att rådet enhälligt på kommissionens förslag har infört gemenskapsbestämmelser på området. Regler om proviantering av fartyg och luftfartyg omfattas alltså av medlemsstaternas nationella kompetens. Det innebär att medlemsstaterna själva får välja om man vill tillåta proviantering med obeskattade varor. En rimlig tolkning är att denna frihet även inkluderar en frihet att bestämma hur varor som provianterats skattefritt och som förstörts genom olyckshändelse eller force majeure, skall hanteras skattemässigt. Slutsatsen blir då att cirkulationsdirektivets regler om varor som förstörts genom olyckshändelse och force majeure inte gäller i fråga om proviantering. Lagrådet har anfört att det är tveksamt om artikel 23.5 i cirkulationsdirektivet kan tolkas så att den tillåter införande av helt nya bestämmelser på provianteringsområdet och att frågan om de rättsliga möjligheterna att införa en bestämmelse av föreslagen innebörd därför bör övervägas ytterligare. Inledningsvis bör det påpekas att regeringen i prop. 1998/99:86 Ändrade skatteregler med anledning av taxfreeförsäljningen inom EU upphör uttalade att det med stöd av artikel 23.5 skulle vara möjligt att införa helt nya bestämmelser avseende proviantering med obeskattade cigaretter för förbrukning ombord (s. 78). En tolkning helt i linje med vad Lagrådet antyder skulle innebära att medlemsstaterna har varit förhindrade att ändra huvuddragen i sina provianteringsbestämmelser. En sådan tolkning hade förefallit rimlig i fråga om ett område där medlemsstaterna får behålla nationella bestämmelser som avviker från en gemenskapsnorm. Så är dock inte fallet här, eftersom det helt saknas gemenskapsbestämmelser på provianteringsområdet. Regeringen anser därför att artikel 23.5 i cirkulationsdirektivet inte hindrar den nu föreslagna lagändringen. Med hänsyn till att nuvarande regler utgör en konkurrensnackdel för svensk skeppshandel och till att en anpassning av reglerna till vad som gäller i och inte synes strida mot cirkulationsdirektivet föreslår regeringen att skatt inte skall tas ut på alkohol- och tobaksvaror som efter att de provianterats skattefritt förstörs genom olyckshändelse eller force majeure. Detta föranleder ändringar i lagen om tobaksskatt och lagen om alkoholskatt. Ändringarna föreslås träda i kraft . Det är svårt att beräkna de offentlig-finansiella effekterna av föreslagna ändringar. Sedan de nya reglerna om skattefri proviantering av fartyg och luftfartyg trädde i kraft har endast ett fåtal rederier redovisat skattepliktigt svinn till skattemyndigheten. Det är dock sannolikt att endast en mindre del av de redovisade beloppen avser olyckshändelser och force majeure. Vidare finns det ännu inget fall där beskattningsmyndigheten på eget initiativ påfört skatt för varor som förstörts genom olyckshändelse eller force majeure. Sammantaget anser regeringen att förslaget inte kommer att få annat än försumbara offentlig- finansiella effekter. 6 Omläggning till effektskatt Regeringens förslag: Den nuvarande produktionsskatten på kärnkraftsel läggs om till en effektskatt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , och avstyrker att någon ändring görs av kärnkraftsskatten. I stället föreslås att ändringar av kärnkraftsskatten samordnas med den pågående översynen av energibeskattningen. ifrågasätter om den föreslagna förändringen av skatten kommer att innebära en annan fördelning av skattebördan än den nuvarande. anser att den i promemorian föreslagna lagen utan nämnvärda problem bör kunna ersätta den befintliga lagen. har inget att erinra mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: I budgetpropositionen för , när omläggningen till en effektskatt aviserades, hänvisades till regeringens proposition (prop. 1996/97:84) En uthållig energiförsörjning, i vilken uttalas bl.a. att produktionsskatten på kärnkraft kan medföra snedvridningar i elproduktionssystemet. Eftersom de rörliga kostnaderna påverkas av skatten snedvrids den kostnadsmässiga rangordningen av elproduktionsanläggningarna med ett sämre resursutnyttjande som följd. Ändrade produktionskostnader i någon del av systemet får genomslag på utnyttjandet av hela produktionskapaciteten. Detta kan motverkas genom en övergång till en fast skatt som tas ut oberoende av produktionens storlek. Skatten skall utformas så att den begränsar störningar i driften av kärnkraftverken. En övergång kan också bidra till att störningarna i konsumentledet minskar. Detta gäller till den del produktionsskatten övervältras på elkonsumenterna. Risken för övervältring minskar dock eftersom elmarknaden i tilltagande grad avregleras och kännetecknas av ökad konkurrens. En fast skatt på den termiska effekten har den fördelen framför en rörlig skatt på elproduktionen att effektivitetshöjande investeringar i energiomvandlingen inte får någon skattepåverkan. Regeringen avser att noga följa vilka konsekvenser en övergång till en fast skatt får, för att säkerställa att det inte uppkommer några icke avsedda effekter. 6.1 Skattebasen förslag: Skatt skall tas ut för den högsta tillåtna effekten för varje kärnkraftsreaktor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Bakgrund till regeringens förslag: I de tillstånd till drift av kärnkraftsreaktorer som meddelas av regeringen anges normalt den högsta uttagbara termiska effekten för reaktorn. För anges dock endast en elektrisk effekt. Av ansökan framgår dock att aggregaten 3 och 4 har i huvudsak identiskt samma utförande. har en högsta uttagbar termisk effekt på (MW). I den ursprungliga ansökan för 1 angavs den termiska effekten till omkring 1 250 MW men efter provdrift fastställde dåvarande Delegationen för atomenergifrågor den effekten till 1 375 MW. Skälen för regeringens förslag: Det är lämpligt att knyta basen för en effektskatt till vad som i regeringens driftstillstånd anges som den högsta uttagbara termiska effekten. Ett alternativ vore att i stället knyta skatten till den elektriska effekt som kan produceras. Denna effekt framgår dock mera sällan av tillstånden. Vidare skulle ett sådant alternativ endast i mindre grad påverka skatteuttaget för de olika reaktorerna. Förhållandet mellan elektrisk nettoeffekt och termisk effekt uppgår till i genomsnitt och varierar . Den termiska effekten för varje reaktor bör baseras på de driftstillstånd som har meddelats av regeringen. Eftersom tillståndet för reaktorn inte innehåller uppgift om termisk effekt bör effekten för denna reaktor baseras på den identiska reaktorn . För reaktorn som inte heller har den termiska effekten angiven i tillståndet bör effekten baseras på den effekt som har beräknats av den dåvarande Delegationen för atomenergifrågor. I promemorian beräknades den högsta uttagbara termiska effekten till sammanlagt 29 957 MW när reaktorn med effekten 1 800 MW fortfarande var i drift. Eftersom driftstillståndet för den reaktorn numera har återkallats reduceras den sammanlagda effekten till 28 157 MW. 6.2 Vem som skall vara skattskyldig Regeringens förslag: Skattskyldig skall vara den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor. Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattningsmyndigheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: I likhet med vad som gäller för den nuvarande lagen om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk är det naturligt att reaktorinnehavaren skall vara den som är skyldig att betala skatt. Vidare bör den skattskyldige, såsom gäller punktskatter generellt, vara registrerad hos beskattningsmyndigheten, i , men såsom framgår av avsnitt 7 föreslår regeringen att skall vara beskattningsmyndighet fr.o.m. . 6.3 Skattenivå Regeringens förslag: Effektskatt skall på månadsbasis tas ut med per megawatt av den högsta tillåtna termiska effekten. Promemorians förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Avsikten är att omläggningen skall vara statsfinansiellt neutral när det sker ett byte av skattebas från producerad kilowattimme till tillståndsgiven megawatt. Som har framgått i avsnitt 6.1 utgör den totala tillståndsgivna termiska effekten numera 28 157 MW. En normal årsproduktion av kärnkraftsproducerad el i beräknades före stängningen av reaktorn uppgå till ca (MWh). Efter denna stängning väntas den samlade årsproduktionen i kärnkraftverken minska, men dock inte i samma utsträckning som effekten reduceras därför att den tillgängliga energiproduktionen ger utrymme för ett relativt sett större energiutnyttjande. Regeringen beräknar att årsproduktionen kommer att minska till 69 000 000 MWh, vilket med dagens skattesats, per MWh (2,/kWh), ger en beräknad årlig skatteintäkt på . Om effektskatten skall ge intäkter motsvarande den nuvarande rörliga skatten bör effektskattesatsen bestämmas till per tillståndsgiven megawatt och månad (1 863 000 / 28 157 / 12 = 5 514). Därmed beräknas intäkterna från effektskatten och den nuvarande produktionsskatten i stort sett överensstämma. 6.4 Betalning av effektskatten förslag: Effektskatt skall betalas för varje kalendermånad som det finns tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Till skillnad mot den nuvarande produktionsskatten på kärnkraft finns för effektskatten ingen leverans eller annan liknande händelse som kan medföra att skattskyldigheten inträder. I stället är det själva tillståndet att inneha och driva en reaktor som medför skattskyldighet. Effektskatten bör därför beräknas för varje tidsperiod som det finns ett sådant tillstånd. Redovisningen och betalningen av produktionsskatten sker för varje kalendermånad. Någon anledning att ändra den redovisningsperioden finns inte. Härigenom uppkommer inga nämnvärda ränteförluster eller räntevinster vare sig för staten eller reaktorinnehavarna genom en övergång till ett nytt system. 6.5 Skattebefrielse vid onormala driftsstopp Regeringens förslag: Om en kärnkraftsreaktor har varit ur drift av mer än 90 kalenderdygn, får avdrag med per megawatt av den termiska effekten göras för det antal kalenderdygn som överstiger 90. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens förslag. I promemorian föreslås att avdrag skall medges först när reaktorn har varit ur drift av och att avdraget då får omfatta hela stilleståndsperioden. Remissinstanserna: har synpunkter på avdraget för driftsstopp som man anser leder till stora tröskeleffekter.