prop · GN0372 · 2000-01-01 00:00:00 — Om dessa skalfördelar är betydande är produktionen av transporttjänster ett s.k. naturligt monopol. Det andra förhållandet av betydelse för förutsättningarna för kon- kurrens och marknadsbestämd prisbildning och kapacitetsutbyggnad är att det i nätverksindustrier ofta finns vertikala integrationsvinster, dvs. att kostnaderna för att producera och leverera en viss mängd av basproduk- ten blir lägre om utnyttjandet av produktionsanläggningar och transport- infrastruktur koordineras inom ramen för en integrerad verksamhet. Ett annat kännetecken för naturgasmarknaden är att de investeringar som krävs för att bygga en från energiförsörjningssynpunkt betydande infrastruktur för naturgas inte bara är stora utan även i allt väsentligt irre- versibla; det aktuella rörledningsnätet har i huvudsak ingen alternativ användning. Dessutom har rörledningar och andra delar av den aktuella infrastrukturen en mycket lång livslängd. Kombinationen av storskalig- het, irreversibilitet och långsiktighet gör att denna typ av investeringar i allmänhet är förenade med en betydande ekonomisk risk. Hur stor denna risk är beror på kapacitetsutnyttjandet och nätanvändarnas betalnings- förmåga under anläggningens livstid. Dessa förhållanden beror i sin tur på hur mycket naturgas slutkunderna efterfrågar och vad de är villiga att betala för denna. De priser nätägarna kan ta ut beror också på import- priserna och beskattningen av naturgas. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekonomiska risker har varit vertikal integration av transport och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna. Traditionellt har all västeuropeisk naturgasförsörjning varit baserad på långsiktiga kontrakt. Omfattande och långa kontrakt har ansetts utgöra en viktig förutsättning för att garantera avkastning på de stora investering- arna i produktionen. Dessa kontrakt har också tryggat utnyttjandet av transportnäten och ökat försörjningstryggheten. De långsiktiga avtalen är i allmänhet uppbyggda som s.k. take or pay-avtal. Vid sådana avtal för- binder sig kunden att mottaga en minsta volym och säljaren att leverera en maximal volym. Kunden får betala för minimivolymen även om kun- dens naturgasanvändning inte nått upp till den kontrakterade minimi- nivån. De prissättningsprinciper som tillämpas på naturgasmarknaden avviker från de principer som tillämpas på gängse marknader. Naturgaspriset baseras i allmänhet på kundens alternativkostnad, i normalfallet olja. På gasmarknader som öppnats för konkurrens, t.ex. , sker prissättningen i stället mot andra leverantörers gaspris, dvs. gasen har fått ett eget pris. Gasmarknaden i har karakteriserats av starka monopolis- tiska inslag. Kombinationen av skalfördelar i transportnätet och vertikala integrationsvinster mellan produktion och transport, är den viktigaste orsaken till att det i de flesta nätverksindustrier i flertalet länder har funnits ett dominerande, vertikalt integrerat, ofta statligt, företag. Vanligen har det dominerande företaget också ansvarat för upp- byggnaden av infrastrukturen. Efterfrågetillväxt och teknisk utveckling har emellertid med tiden skapat nya förutsättningar som gör att den tradi- strukturen är den bästa för att främja effektivitet och låga priser. Speciellt har ny teknik reducerat vinsterna av vertikal inte- gration mellan produktion och transport. Sammantaget har denna utveck- ling skapat förutsättningar för en branschstruktur där infrastrukturen drivs som ett naturligt monopol, medan produktion/import och försälj- ning till slutförbrukare sker i konkurrens och under fri prisbildning. har det också skett betydelsefulla förändringar för att öka konkurrensen. Detta gäller främst som har en full- ständigt avreglerad gasmarknad, dvs. alla kunder har rätt att välja leve- rantör. I kapitel 4 beskrivs den svenska naturgasmarknaden i aspekter av t.ex. utbredning, aktörer, avtal, volymer och användning. är en liten aktör på naturgasmarknaden och vi har varken reserver eller någon produktion av naturgas. Vi köper natur- gas från danska fyndigheter. Uppbyggnaden av gasnätet har skett stegvis och omfattar nu ett 25-tal kommuner i sydligaste och på . Överföringsledningen sträcker sig mellan och , och till den är kopplat grenled- ningar och distributionsledningar. Överföringsledningen har en kapacitet på naturgas , vilket motsvarar . Med kom- pressorer kan kapaciteten öka till ca . Den nationella marknaden i karakteriseras av ett fåtal aktörer med starka inslag av monopol. All import av naturgas sker av . Bolaget säljer naturgas till lokala och regionala distribu- tionsbolag, till kraft- och värmeproducenter samt till slutanvändare. äger och driver vidare den svenska överförings- ledningen. På de enskilda lokala marknaderna är enskilda distributörer i princip monopolister. Bland distributörerna är störst och levererar av gasen i . I vissa områden säljer naturgas till lokala underdistributörer som byggt upp lokala distribu- tionsnät. Avtalen och prissättningen på den svenska naturgasmarknaden följer i princip den uppbyggnad som redovisats i kapitel 3. AB:s kontrakt med den danske leverantören /S är av take or pay-karaktär och har en längd . De löper ut , 2006 och 2010. Avtalen med distributörerna är av liknande karaktär som im- portavtalen. Naturgasen står för av den totala energitillförseln i . I de områden där naturgas har introducerats står den dock för av energitillförseln, dvs. på ungefär samma nivå som i . Naturgasen har främst ersatt olja inom industrin samt i kraft- värme- och värmeverk. Av den totala volymen i används för kraft- och värmeproduktion, inom industrin och för hushåll, fastigheter och mindre industrier. Hus- hållens användning av naturgas för uppvärmning svarar endast för 3 av den totala konsumtionen. Det finns, högt räknat, en total potential på ca natur- gas i anslutning till det nuvarande ledningsnätet. En eventuell volymök- ning är i första hand aktuell för kraftvärmeproduktion, men utbyggnaden av kraftvärme anses dock hämmas av skattesystemets utformning och ett lågt elpris. En mycket stor del av industrierna i befintligt område är anslutna till gassystemet. Hushållssektorn har däremot en relativt låg an- slutningsgrad, vilket till stor del förklaras av att fjärrvärmen är väl ut- byggd inom området. Kapitel 5 innehåller en genomgång av naturgasfrågan i , när- området och . Naturgas har fått en allt större betydelse för energiförsörjningen i . Samstämmiga bedömningar tyder på att marknaden för naturgas kommer att öka avsevärt. och de baltiska staterna (och även många östeuropeiska länder) som är anknutna endast till det ryska försörjningsnätet strävar efter alternativa tillförsel- vägar och leverantörer. En sammanbindning av naturgasnäten i Östersjö- området och en koppling till det västeuropeiska gasnätet skulle innebära att tillförselmöjligheter, försörjningstrygghet och konkurrens ökar i hela regionen. Det innebär också en möjlighet till en starkt utökad lagrings- kapacitet. För konsumentländerna i är också nya tillförselvägar genom av stort intresse. Fler och säkrare leveransvägar från ökar leveranssäkerheten och konkurrensen på den europe- iska gasmarknaden. Eftersom importberoendet kommer att öka efter- strävas också ökad import och nya tillförselvägar från t.ex. och . har, av naturliga skäl, ett stort intresse av fler tillförsel- vägar till den europeiska marknaden. I norra har det ökade intresset för naturgas tagits upp i det mellanstatliga energisamarbetet. Det är ett viktigt inslag i den omfattande verksamhet på energiområdet som är inriktad på ett utvidgat Östersjö- samarbete. I antog 1988 riktlinjer för naturgasanvändningen. Enligt dessa skall inköp av naturgas ske efter strikt kommersiella prin- ciper. Gasen måste av egen kraft kunna konkurrera på den svenska energimarknaden. De kommersiella förhandlingarna skall genomföras på företagsnivå. Den samhälleliga bedömningen av ett naturgasprojekt skall vidare göras i samband med tillståndsprövningen enligt den s.k. rörled- ningslagen. Tillförseln måste slutligen ske i överensstämmelse med de energipolitiska riktlinjerna. Således måste de samhälleliga målen an- gående leveranssäkerhet, beredskapslagring och miljö kunna nås. Ett flertal studier avseende naturgasens utbyggnad i har gjorts . Studien undersöker möjligheten för ett nordiskt naturgasnät, där gasen kommer från reserverna i och . I en studie utförd av utreds möjligheten av att anlägga en rörledning för naturgas från till . Vid en utbyggnad överförs naturgas från , eventuellt via och , vidare till . En utredning planeras genomföras angå- ende ytterligare en transportväg för naturgas mellan , och , den s.k. The Baltic Gas Interconnector. Avsikten med ut- redningen är att undersöka möjligheten att via nya tillförselvägar knyta samman de befintliga gasledningarna i södra med det kon- tinentala systemet och därmed bl.a. öka konkurrens och leveranssäkerhet. Utgångspunkter I kapitel 6 redovisas de lagar som reglerar anläggande och drift av gas- ledningar. Dessutom ges en kortfattad beskrivning av de möjligheter som finns för att få tillgång till den mark som behövs för en gasledning. Den centrala lagstiftningen återfinns i lagen (1978:160) om vissa rör- ledningar (rörledningslagen) som främst behandlar frågor om koncession (tillstånd). Enligt lagen krävs koncession för att dra fram eller använda rörledning för transport av naturgas (tillstånd behövs dock inte för t.ex. distributionsledningar). Frågan om koncession prövas av regeringen, men ansökan ges in till . Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och om sökanden anses vara lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vid koncessionsprövningen skall miljö- balken tillämpas. Koncessionsprövningen innebär att rörledningsföretaget blir föremål för en samlad bedömning i alla de avseenden där samhällsintressen gör sig gällande. Rörledningslagen (liksom annan lagstiftning inom området) saknar detaljerade bestämmelser om handel och transport av naturgas. Det fram- går endast att koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan väsentligt för- fång för koncessionshavaren. I övrigt skall ett antal andra lagar beaktas. Det gäller bl.a. som innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. I , som trädde i kraft , regleras de grundläggande miljöbestämmelserna. mål är att främja en hållbar utveckling och på så sätt tillförsäkra nuvarande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Andra lagar är väglagen, lagen om kulturminnen, lagen om kontinentalsockeln och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Det finns även detaljerade säkerhetsföreskrifter. Sprängämnesinspek- tionen har bl.a. utfärdat naturgasföreskrifter och allmänna råd till föreskrifterna. Föreskrifterna gäller utformning, anläggande och drift av ledningssystem för naturgas. Rätt att använda mark för gasledningar regleras genom ledningsrätts- lagen och expropriationslagen. Kapitel 7 innehåller en redovisning av EG:s naturgasmarknadsdirektiv. Syftet med direktivet är främst att skapa en konkurrensutsatt marknad för naturgas. I direktivet finns gemensamma regler för bl.a. tillträde till systemet, överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Direktivets centrala bestämmelser för att öka konkurrensen finns i kapitel VI som reglerar tillträde till systemet. Huvudsyftet är att ge tredje part tillträde till systemet, dvs. att ge kunden möjlighet att välja gasleve- rantör. Direktivet medger olika förfaranden för tillträde till lednings- näten. Det är möjligt att välja mellan förhandlat och reglerat tillträde eller båda av dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde innebär en laglig rätt att mot offentliggjorda tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter ut- nyttja näten. Ett förhandlat tillträde däremot innebär en rätt att förhandla om villkoren för tillträde till näten. Medlemsstaterna skall ange vilka kunder inom respektive land som skall kunna få tillträde till systemet i avsikt att ingå avtal om eller köpa naturgas. Definitionen av sådana s.k. berättigade kunder skall leda till en öppning av marknaden som motsvarar av den totala årliga gasförbrukningen på den nationella marknaden. Denna andel skall öka till efter det att direktivet har trätt i kraft och till . Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att åtminstone kunder som har gaseldad kraftproduktion (med vissa undan- tag) och övriga slutförbrukare som förbrukar mer än gas och förbrukningsställe anges som berättigade kunder. För gruppen övriga slutförbrukare skall tröskeln sänkas till efter det att direktivet trätt i kraft och till . Ett annat viktigt moment i direktivet är dess bestämmelser om särredo- visning (kapitel V). Ett centralt inslag är att undvika diskriminering, kors- subventionering och snedvridning av konkurrensen. Integrerade natur- gasföretag skall därför i sin interna bokföring särredovisa verksamhets- grenarna överföring, distribution och lagring av naturgas, och där så är lämpligt, upprätta en samlad redovisning för aktiviteter utanför gas- sektorn, på det sätt som skulle ha krävts av dem om de aktuella aktivite- terna bedrivits i separata företag. Andra huvudpunkter i direktivet är bl.a. kapitel II som behandlar all- männa regler för sektorns organisering. Där framgår bl.a. att medlems- staterna i det allmänna ekonomiska intresset kan ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Dessa kan avse säkerhet, inbe- gripet försörjningstrygghet, regelbundna leveranser, kvalitet och pris på leveranser samt miljöskydd. Sådana tjänster skall vara klart definierade, öppna, icke diskriminerande och kontrollerbara. Under hänvisning till allmännyttiga tjänster är det möjligt att avstå från att tillämpa vissa artik- lar i direktivet. Kapitlet behandlar vidare tillstånd för att bygga eller driva naturgasanläggningar. Kapitel III reglerar vissa frågor rörande överförings-, lagrings- och/eller LNG-företag. Företagen skall på ekonomiska villkor driva, underhålla och utveckla säkra, tillförlitliga och effektiva överförings-, lagrings- och/eller LNG-anläggningar, med vederbörlig hänsyn till mil- jön. Företagen får inte i något fall diskriminera mellan systemanvändare eller kategorier av systemanvändare, i synnerhet inte till förmån för sina anknutna företag. Företagen åläggs även viss informationsskyldighet. Om informationen är kommersiellt känslig så skall den behandlas konfi- dentiellt. Kapitel IV innehåller i stort sett motsvarande bestämmelser för distributionsföretag. Enda skillnaden är att medlemsstaterna kan ålägga distributionsföretag och/eller försörjningsföretag leveransskyldighet gentemot kunder inom ett visst område och/eller i en viss kategori. Naturgasmarknadsdirektivet kan vidare medge olika former av undan- tag från reglerna om bl.a. marknadsöppning och tillträde till systemet. För svensk del är det möjligt att ansöka hos kommissionen om ett till- fälligt undantag (högst ) om direktivet skulle orsaka allvarliga pro- blem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar. Ett naturgasföretag kan vidare ansöka om ett tillfälligt un- dantag från reglerna om tillträde till systemet om företaget råkar ut för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska och finansiella svårig- heter på grund av take or pay-åtaganden. Reglerna i naturgasmarknadsdirektivet anger de mål som skall uppnås, medan medlemsstaterna själva kan välja på vilket sätt de skall uppnås. Utformningen ger således varje medlemsstat viss frihet att välja den ord- ning som bäst motsvarar en viss situation. I kapitel 8 analyseras olika sätt att uppnå målen och vilka effekter som kan tänkas uppstå om det ena eller det andra alternativet väljs. Valet av tillträdesform till gasledningsnäten, som är den centrala delen av analysen i kapitlet, kan antas påverka gasmarknaden och dess aktörer på olika sätt. Två viktiga områden är hur konkurrens och investeringsbe- nägenhet påverkas. Naturgasmarknadsdirektivet syftar till att öka kon- kurrensen på gasmarknaden, men är en väl utbyggd infrastruk- tur för naturgas en (av flera) förutsättning för att få en fungerande mark- nad. Det föreligger således i viss mening en konfliktsituation mellan målet om en effektiv konkurrens på naturgasmarknaden och de ekono- miska incitamenten att bygga ut infrastrukturen för naturgas. Investe- ringar i infrastruktur är i allmänhet förenade med betydande ekonomisk risk. Den traditionella metoden att reducera nätägarnas ekonomiska risker har varit vertikal integration av överföring och försörjning i kombination med långsiktiga kontrakt med kunderna. Detta har i hög grad begränsat tillträdet till näten för tredje part och reducerat konkurrensen. Konkurrensaspekter och benägenheten att investera i infrastruktur måste därför vägas mot varandra. En central fråga blir därför hur de bägge tillträdesformerna påverkar investeringsbenägenheten i infrastruktur. En konkret bedömning som måste göras i detta sammanhang är huruvida ett reglerat tillträde försvagar incitamenten i en sådan utsträckning att ett förhandlat tillträde bör föredras framför ett reglerat. Analysen pekar på att kravet på prövning och offentliggörande av tariffer vid ett reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar nätägarnas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid ett förhandlat till- träde. Ett förhandlat tillträde ger nätägare vissa möjligheter att påverka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Det är därmed troligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid ett förhandlat tillträde än vid ett reglerat. De ekonomiska förutsättningarna för utbyggnad av infrastruktur kan emellertid påverkas även med tradi- energipolitiska styrmedel som skatter och andra regler. Dessa medel kan utformas just för att främja investeringar i infrastruktur och kan därför vara effektivare i detta avseende än ett regelverk som främst skall skapa konkurrens på marknaden. Kreditmarknaden har vidare änd- rat karaktär sedan merparten av gassystemen byggdes upp, vilket medför att behovet av långsiktiga bindningar minskar. Det är troligt att en ordning med förhandlat tillträde är mer resurskrävande och innebär större osäkerhet för potentiella nyttjare av överförings- och distributionsnät än en ordning med reglerat tillträde. Det betyder att det vid ett förhandlat tillträde är förenat med högre kostnader och större osäkerhet att etablera sig på naturgasmarknaden än vad som är fallet vid reglerat tillträde, vilket begränsar konkurrensen. I kapitlet analyseras också graden av marknadsöppning i . Naturgasmarknadsdirektivets definition av vad som åtminstone skall be- traktas som berättigade kunder leder till en öppning av den svenska marknaden med när direktivet genomförs. ökar marknadsöppningen till och till . Även om marknadsöppningen blir förhållandevis stor, så är det endast 25 30 slutkunder som blir berättigade kunder. Distributionsföretag ingår inte i direktivets bestämmelser av vad som åtminstone skall betraktas som berättigade kunder. Studier pekar dock på att den ekonomiska effektiviteten är låg i många europeiska distributionsföretag. En väg att öka effektiviteten är att betrakta dessa som berättigade kunder och ge dem tillträde till överföringsnäten. Det går dock att diskutera hur stor andel av kunderna som i praktiken kan få tillträde till systemen. har transporträtten för naturgas i det danska systemet, varför viss osäkerhet föreligger. Ett annat osäkerhetsmoment ligger i valet av till- trädesform i och i att den danska produktionskapaciteten successivt minskar. Det kommer att bli viktigt att få tillgång till bl.a. det danska transportsystemet för att kunna utnyttja andra importalternativ. Analysen pekar också på att direktivets bestämmelser om berättigade kunder kan komma att ge incitament till korssubventionering och för- ändrat prisbeteende. Det är i princip enbart större kunder som kan ut- nyttja den ökade konkurrensen för att få lägre priser, medan t.ex. hus- hållssektorn ställs utanför. I ett sådant läge är risken för korssubventione- ring större vid försäljning av naturgas till stora kunder än vid försäljning till t.ex. hushållen, beroende på en betydligt hårdare konkurrens i det förstnämnda fallet än i det sistnämnda. Detta kan också innebära en press uppåt av priserna för de konsumentgrupper som inte i praktiken kan köpa naturgas i konkurrens mellan olika leverantörer. För att undvika inslag av diskriminering, korssubventionering och snedvridning av konkurrensen innehåller naturgasmarknadsdirektivet bestämmelser om särredovisning. skall i sin interna bokföring särredovisa verksamhetsgrenarna överföring, distribu- tion och lagring av naturgas. Syftet är att ekonomiska överskott från monopolverksamheten (t.ex. överföring) inte skall användas för att sub- ventionera konkurrensutsatt verksamhet, t.ex. handel med naturgas. Direktivets krav är minimibestämmelser. Andra alternativ skulle kunna vara att nätverksamhet och annan verksamhet bedrivs i skilda bolag. Dessa skilda bolag skulle också kunna ha skilda ägare. De analyser som presenteras i kapitlet pekar på att det kan vara relativt komplicerat att förhindra eller försvåra korssubventionering via särredo- visning. Även om krav ställs på att monopolverksamhet och kon- kurrensutsatt verksamhet skall bedrivas i skilda bolag är det komplicerat att få till stånd ett regelverk som förhindrar korssubventionering. Inom t.ex. den svenska elmarknaden visar studier att korssubventionering kan förekomma. Detta trots att en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte får bedriva produktion av eller handel med el. Det är inte möjligt att i detalj ange vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att särredovisning skall fungera. För att det skall fungera acceptabelt krävs sannolikt att de funktioner som skall tillhöra överföringsverksamheten kan preciseras väl. Det ställs också krav på redovisningsprinciper, kostnadsverifiering och en väl fungerande tillsynsmyndighet. Om sådana förhållanden är uppfyllda, och givet att nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet kan hållas isär, finns det från konkurrenssynpunkt sannolikt ingen väsentlig skillnad mellan gasmarknadsdirektivets krav på särredovisning och skilda bolag. Ett annat alternativ är att ställa krav på skilda bolag som också skall ha skilda ägare. Det finns dock en risk för att en så långtgående separation kan vara ett hinder för utvecklingen av en naturgasmarknad. En viktig aspekt är om skall utnyttja möjligheten att ålägga naturgasföretag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Begreppet all- männyttiga tjänster är inte entydigt definierat, men för vissa kunder kan t.ex. marknadspriserna för vissa tjänster uppfattas som oöverstigligt höga. Ett annat exempel är att olika krav från myndigheter kan medföra extra kostnader som inte kan övervältras på vissa kundkategorier. För att kunna göra de aktuella tjänsterna tillgängliga för alla måste något eller några gasföretag åläggas att tillhandahålla tjänsterna. Sådana krav måste dock kombineras med en möjlighet för företagen att täcka de extra kostnader som uppstår. Detta kan t.ex. ske genom att företagen skyddas från konkurrens inom vissa marknadssegment. Huvudsyftet med EG:s naturgasmarknadsdirektiv är dock att öka konkurrensen och uppnå effektivitetsvinster. Det bör därför kunna visas att vinsterna av sådana ingrepp överstiger kostnaderna, dvs. att effektivitetsförlusterna av allmännyttiga tjänster är lägre än vinsterna av ett ökat tillträde till näten. Det bör också analyseras om inte konventionella ekonomisk-politiska åtgärder har en större fördelningspolitisk träffsäkerhet än en lagstiftning på naturgasområdet.