prop · GN033 · 2000-01-01 00:00:00 — 5.3 Svenska utlänningsärenden i och mot tortyr (CAT) har ett stort antal klagomål anförts till i (efter ersatt av den nya ) av utlänningar som nekats uppehållstillstånd i genom beslut av regeringen eller, sedan blivit slutinstans, genom dess beslut. har liknande klagomål också anförts till mot tortyr i . I klagomålen görs ofta gällande att utlänningen, om han återsänds till hemlandet, riskerar att gripas och utsättas för tortyr eller omänsklig/förnedrande behandling eller bestraffning och att detta inte beaktats av svenska myndigheter vid deras prövning. Klagomålen stödjer sig på förbudet mot tortyr i artikel 3 i om de mänskliga rättigheterna respektive artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr . Även den svenska utlänningslagen innehåller ett absolut förbud mot att avvisa eller utvisa en person till ett land där han heller hon riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. Rätten till uppehållstillstånd för den som riskerar tortyr eller dödsstraff är således absolut. Därför förekommer det ofta att sådana skäl åberopas i enskilda asylärenden. Som alltid gör ansvariga myndigheter då en bedömning av de allmänna riskerna i ett visst land och trovärdigheten i den enskildes berättelse. Bedömningen av trovärdigheten görs utifrån kunskap om tortyrens effekter, vilket innebär att beviskraven inte kan ställas alltför högt. Då ett ärende tas upp till prövning av eller tortyr- kommittén bereds regeringen tillfälle att yttra sig. har tagit upp 17 ärenden till prövning avseende klagomål mot . har fällts i sju ärenden, friats i fem ärenden, två ärenden har avvisats och tre har avskrivits. Tre ärenden är alltjämt öppna. har inte fällts i något Europadomstolsärende. För flera länder som har en utvecklad rättsordning och en rättssäker asylprocess ökar nu antalet asylärenden som förs till internationella organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda, i huvudsak . Dessa länder är bl.a. , och . tar rätten att klaga till internationella rättsorgan på stort allvar och verkar också för att FN:s rättsliga instrument skall få tillräckliga resurser. rättar sig också alltid efter beslut fattat av ett internationellt organ. Ingen avvisning har skett i de fall där har fällts. 5.4 Visering Beslut om förändringar i viseringsreglerna innefattar en rad olika överväganden av såväl utrikespolitisk, inrikespolitisk, handelspolitisk som turistpolitisk karaktär. I och med Maasrichtfördraget gavs EU kompetens i viseringsfrågor. Amserdamfördraget, med dess inkorpo- rering av , innebär att EU ges en betydligt utvidgad kompetens på viseringsområdet (se även avsnitt 4.3). skall enligt sin instruktion leda utvecklingen av viseringspraxis. De riktlinjer som utvecklats genom praxis innebär i huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan till är ett besök och inte något annat. Målet är att beslut om visering fattas så att planerade besök vid bifall kan genomföras i enlighet med sökandens intentioner. Som regel beviljas visering för att en person skall t.ex. kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk. För att bl.a. förkorta handläggningstiderna i viseringsärenden har bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att själva bevilja visering under vissa förutsättningar. har vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansökningar. har fortsatt arbetet med att skapa en struktur för att effektivisera hanteringen av tillståndsärenden för utländska medborgare, bl.a. ärenden rörande viseringar. 5.5 Verkställighet och återvändande lämnade regeringen propositionen Verkställighet och återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) till . Propositionen antogs av . Lagändringen innebär att har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen skall dock även fortsättningsvis verkställas av polismyndighet. Behovet av tillgång till polisiär kompetens tillgodoses genom att har möjlighet att överlämna ärenden till polisen för genomförande av verkställighet. Ärenden får överlämnas när polisens insats är nödvändig på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller när det på goda grunder kan antas att utlänningen inte kommer att lämna landet självmant och att tillgång till tvångsmedel behövs. Målet är att beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas under värdiga former och att återvändande skall ses som en integrerad del av asylprocessen. har givits möjlighet att tillsammans med de humanitära enskilda organisationerna och andra internationella organisationer, t.ex. IOM, utveckla formerna för ett samarbete om återvändande. Integrerade åtgärdsprogram för dem som återvänder självmant bör eftersträvas, med insatser under utlänningens vistelse i , under utresan och i vissa fall även efter ankomsten till hemlandet. I de fall den avvisade eller utvisade medverkar vid verkställigheten och självmant lämnar landet skall arrangera resan. I ärenden som överlämnats av till polismyndighet organiseras utresorna även fortsättningsvis av Kriminalvårdens transporttjänst. lämnade en rapport till med en redovisning av verkställighetsarbetet 1999. Rapporten visar att verkställighetsarbetet under ledning fallit väl ut och att en majoritet av de avvisade och utvisade väljer att återvända självmant. arbetar, tillsammans med andra berörda myndigheter, med att förbättra det statistikunderlag som behövs för att kunna följa utvecklingen inom detta ansvarsområde. skall redovisa utfallet av reformen. 5.6 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) Den parlamentariska kommittén Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) lämnade sitt slutbetänkande . I betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) föreslår kommittén att förfarandet i utlänningsärenden bör ge betydligt större utrymme för en tvåpartsprocess. En möjlighet till tvåpartsförfarande med muntlig förhandling är enligt kommitténs uppfattning av avgörande betydelse för att tilltron till främst asylprövningssystemet skall kunna förbättras. Kommittén föreslår att skall fatta beslut i första instans. beslut skall kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut får överklagas till en kammarrätt. För prövning hos kammarrätten skall krävas prövningstillstånd enligt de vanliga regler om sådant tillstånd som gäller hos kammarrätterna. Någon möjlighet till överprövning av kammarrättens beslut föreslås inte, utan kammarrätten blir slutinstans. För processen i domstolarna bör förvaltningsprocesslagens vanliga regler gälla. Det innebär i fråga om muntlig förhandling att sådan får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om den enskilde begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Övriga ärenden, som avser medborgarskap, tillståndsfrågor eller flyk- tingförklaring och resedokument, föreslås följa samma instansordning som asylärenden och andra ärenden om avlägsnande från landet. För- valtningsprocesslagens vanliga regler skall således gälla även för dem. Andelen mål där muntlig förhandling behöver hållas bedöms dock bli betydligt lägre än i målen om avlägsnande. Betänkandet har remitterats till en rad myndigheter och organisationer. Regeringen kommer att ta ställning till förslagen varefter beslut om en eventuell propositionen kan fattas under första hälften av . 5.7 och gränskontroll lämnade regeringen propositionen och gränskontroll (prop. 1998/99:81) till . Propositionen antogs av . Lagändringen innebär att har befogenhet att, efter överenskommelse med polismyndigheten, bistå polisen vid personkontroll i samband med inresa och utresa. Huvudansvaret för kontrollen ligger oförändrat kvar hos polisen. Den nya ordningen förutsätter ett nära samarbete mellan polismyndigheten och . uppgift blir att komplettera polisen och kan utgöra en ytterligare resurs när det gäller planering och dimensionering av gränskontrollen. Syftet är att man på detta sätt skall uppnå maximal effektivitet och flexibilitet. har inte befogenheter att använda tvångsmedel i sitt utförande av kontrollen. Regeringens bedömning grundar sig på samma skäl som angavs i proposition Verkställighet och återvändande en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173), dvs. att inte bör ha sådana befogenheter utanför förvarslokalerna. Den bedömningen överensstämmer med inställningen hos majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i beredningen av propositionen. Lagändringen förväntas ge en effektivare handläggning av asylan- sökningar gjorda vid gränsen. Den bör leda till att de avtal träffat med och om ett snabbförfarande vid tillämpningen av bör kunna tillämpas i större omfattning . Det innebär i sin tur att utlänningar som skall sändas tillbaka till dessa länder kan lämna efter endast några dagars vistelse här. 6 Invandringen till , inklusive asylsökande registrerades i den svenska statistiken 34 940 invandrare och 13 807 utvandrare. Statistiken avser personer som har för avsikt att bosätta sig i eller utomlands under . I dessa siffror inkluderas inte svenska medborgare som flyttar till och från . Siffrorna som redovisas här är hämtade från den officiella statistiken, men det finns anledning att anta att denna inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns personer som har lämnat för att bosätta sig utomlands utan att ha anmält detta till myndigheterna, likaväl som det finns personer som uppehåller sig i utan att ha rätt till bosättning och därmed inte registreras i statistiken. Bland in- och utvandrare finns många nationaliteter. Av dem som invandrade till kommer från och från utom . En stor del är nordiska medborgare, av de invandrade och av utvandrarna . Dessa omfattas av den fria rörligheten inom . Flyttningen inom EU har inte samma omfattning. fick 5 735 personer () uppehållstillstånd till följd av . var motsvarande siffra 3 077 personer. 6.1 In- och utvandring av utländska medborgare Den migration som avser nordiska medborgare inom ramen för den nordiska passfriheten har under pågått mer eller mindre obemärkt. Till stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. har det nästan funnits ett invandringsunderskott från . Inom det migrations- politiska området är det framförallt in- och utvandringen av utom- nordiska medborgare som uppmärksammas. Invandringen av utländska medborgare består till den allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i på grund av skyddsbehov och av anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i lagstiftningen som reglerar invandringen till är det framförallt förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från sina hemländer. De nya kommunikationerna gör att såväl transport av människor som utbyte av information blir alltmer omfattande. Många söker skydd i . Den allt dominerande händelsen för ökning av denna typ av invandring till har varit kriget och oroligheterna i f.d. men även händelserna i . Detta avspeglas tydligt i sifferserien i tabellen som uppvisar en kraftig ökning av invandringen av utomnordiska medborgare . Ökningen utgörs av personer som kom till till följd av kriget i och som har fått tillstånd att bosätta sig i . Det är först, som tidigare påpekats, när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed följande folkbokföring, som en person registreras som invandrare i den officiella statistiken. In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984 1997 (tusental) År Invandring Utvandring Invandringsöverskott Totalt Nor- diska Övriga Totalt Nor- diska Övriga Totalt Nor- diska Övriga 1990 53,3 15,9 37,4 16,1 12,5 3,6 37,2 3,4 33,8 1991 43,9 7,8 36,1 15,0 11,6 3,4 28,9 -3,8 32,7 1992 39,5 8,0 31,5 13,1 11,7 1,4 19,7 -3,7 23,4 1993 54,9 5,6 49,3 14,8 7,9 6,9 40,1 -2,3 42,4 1994 74,8 6,7 68,1 15,8 7,0 8,8 59,0 -0,3 59,3 1995 36,1 6,9 29,2 15,4 7,3 8,1 20,7 -0,4 21,1 1996 39,9 8,1 31,8 33,9 12,1 21,8 6,0 -4,0 10,0 1997 33,4 5,6 27,8 15,3 7,0 8,3 18,1 -1,4 19,5 1998 34,9 5,9 29,0 13,8 6,1 7,7 18,1 -1,4 19,5 (1999 22,6 2,9 19,7 16,9 2,7 14,2 5,6 0,2 5,8) Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. 6.2 Enskilt inresta asylsökande sökte 12 844 personer asyl i , en ökning jämfört med föregående år med drygt 3 000. De flesta asylsökande kom från , , och . Av dessa var 4 843 kvinnor (). sökte 5 094 personer asyl, knappt 400 färre än . Inströmningen av asylsökande till har stabiliserats på en något lägre nivå än tidigare . var antalet asylsökande i genomsnitt 750 personer , vilket kan jämföras med då kulmen nåddes i och med att nära 35 000 personer sökte asyl bara . Minskningen av asylsökande har fortsatt och var genomsnittet knappt 500 personer . ökade dock antalet då ca 800 personer i genomsnitt sökte asyl . var siffran ca 1 000 personer . I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgrupperna som sökt asyl i och som fått uppehållstillstånd. Uppehållstillstånden omfattar inte flyktingar som överförts hit genom flyktingkvoten. Skillnaden mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror bl.a. mellan ansökan och beslut. I många fall söker en person asyl ett kalenderår och får besked först ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta . 1997 1998 Asyl- Uppe- Asyl- Uppe- ansök- hållstill- ansök- hållstill- Nationalitet ningar stånd ningar stånd FR 2 115 2 944 3 446 1 249 742 1 413 1 331 906 155 1 013 55 874 176 120 330 168 62 30 50 42 3 057 1 472 3 843 2 329 356 150 613 253 131 85 226 94 36 136 45 175 145 51 303 44 231 40 229 39 364 132 228 124 Statslösa/ okänt mbskap 203 182 289 136 208 101 280 99 Övriga länder 2 260 813 1 576 534 Totalt(avrundat) 9 700 8 400* 12 800 7 000* *Andelen kvinnor var ca 46 resp. . I utlänningslagen anges vad som grundar rätt till asyl i . De som får asyl här enligt de grunder som anges i flyktingkonventionen kallas ibland konventionsflyktingar. I tabellen nedan redovisas dessa. har begreppen de factoflykting och krigsvägrare tagits bort ur lagstiftningen och ersatts med bestämmelser för olika angivna kategorier skyddsbehövande i övrigt. Andelen som fått konventionsstatus har ökat betydligt med den nuvarande lagstiftningen. Bland de skyddsbehövande som, i samarbete med UNHCR, överförs till inom ramen för den flyktingkvot som har beslutat, finns såväl de som har skäl grundade på flyktingkonventionen som andra skäl. Av redovisningen framgår att den allra största andelen av dem som får skydd i får det av skäl som ligger utanför dem som anges i flyktingkonventionen. Skäl 1996 1997 1998 Konventionsflyktingar Flyktingkvoten * 1 629 1 180** 1 127 Övriga 128 1 310 1 099 Krigsvägrare 0 - - De facto flyktingar 1 651 - - Skyddsbehövande*** - 739 987 Humanitära skäl 1 424 6 367 4 980 Totalt 4 832 8 416 8 193 *Ingen statistik är tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingarna som inte får flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl. **Flyktingkvoten räknas inte till konventionsflyktingar fr.o.m. detta år. ***Personer som fått uppehållstillstånd enligt 3 kap. 3 § UtlL. Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts ovan, tillkommer anhöriga till flyktingar, dvs. personer vilka rest in tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd uppgick till 3 785 personer och till 4 612 personer. Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd och som bor i . Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen. Antalet beviljade uppehållstillstånd (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för uppehållstillstånden. har tre grupper av invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som kom av arbetsmarknadsskäl varit relativt oförändrade i antal. Antalet personer som flyttat till inom ramarna för har ökat något. Flyktingar m.fl. 8 416 7 066 Flyktingkvoten 1 180 1 127 Nära anhöriga (anknytningar) 18 861 21 598 Varav - anknytning till flykting (3 785) (4 612) - övriga anknytningar (15 076) (16 986) Arbetsmarknadsskäl 433 363 Gäststuderande 2 376 2 665 Adoptivbarn 694 804 4 556 5 735 Totalt 36 565 39 433 6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar har genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men som ännu inte lämnat sitt land. ansvarar för uttagning och överföring av flyktingar till huvudsakligen i samverkan med UNHCR och IOM. Riktlinjer för kvotens användning ges av regeringen efter beslut av . I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor (NSHF). Under budgetåren 1998 och 1999 har anvisat medel motsvarande kostnaderna för 1 840 kvotöverförda flyktingar. Medlen har kunnat användas med viss flexibilitet. Av dessa medel har reserverats och för medicinska insatser såväl i som i närområde för medborgare i och för samverkan mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. . har även avsatts till disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta personer i . Insatserna har genomförts i samråd med UNHCR, enskilda organisationer och svenska ambassaden. Dessutom har avsatts till en fond som UNHCR administrerar (for Enhancing Resettlement Activities). Syftet med fonden är att bredda kretsen av länder som tar emot kvotflyktingar utöver de tio som gör det. Fonden bildades och skall vara ett försöksprojekt . överfördes 1 222 personer till , huvudsakligen flyktingar från och . har 211 personer överförts till , huvudsakligen från och . Därutöver har anslagsmedel motsvarande använts för att möjliggöra överföring av 3 865 medborgare i som fördrivits från provinsen och som befunnit sig i dess närområde och som givits tillfälligt skydd här. Anhöriga, dvs. make/maka och ogifta barn räknas in i flyktingkvoten om de kommer till i nära anslutning till flyktingens överförande. Resan hit anordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan ge ett behovsprövat bidrag, om det är fråga om familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till . 6.4 Anhöriginvandring Antalet anhöriga till dem som inte är flyktingar, s.k. övriga anknytntningar som fick uppehållstillstånd var 15 075 personer och 16 986 personer. Bestämmelserna i utlänningslagen om möjligheterna för anhöriga att invandra till ändrades . har uttalat att det finns, med tillämpning av dessa bestämmelser, anledning att studera hur de utfallit liksom om förutsätt- ningarna i övrigt förändrats. Regeringen kommer att tillsätta en utredning rörande anhöriginvandringen. 6.5 Arbetskraftsinvandring medlemskap i innebär att medborgarna i medlemsstaterna och länderna anslutna till har tillgång till arbetsmarknaderna i alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES- avtalet och vissa av deras anhöriga har, oavsett medborgarskap, rätt att flytta inom området för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera m.m. fick 5 735 personer, varav 2466 kvinnor, uppehålls- tillstånd i enlighet med . För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom . beviljades 363 sådana tillstånd (föregående år 433). Det kan gälla t.ex. personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav. Dessutom beviljas tidsbegränsade arbetstillstånd för t.ex. montörer, olika specialister, artister och idrottsmän. Tillstånd beviljas vanligen av i samråd med och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall. Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd. fick 5 565 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta inom trädgårdsnäringen. 6.6 Övrig invandring Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av gäststuderande som förväntas återvända till sitt hemland efter avslutade studier, av personer som varit bosatta här samt av personer som har svenskt ursprung. beviljade uppehållstill- stånd för 804 adoptivbarn (föregående år 694). Vid prövning av ärenden för den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare vistelsetiden i respektive utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel tillstånd. 6.7 Återvandring Inom alla grupper av invandrare finns ett antal som efter lämnar . När den tidigare dominerande arbets- kraftsinvandringen har ersatts av en invandring, som grundas på invandrarens skyddsbehov, har återvandringen delvis kommit att få nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvandra vara stark när de förhållanden man flytt från förbättrats, å andra sidan kan det ta innan så blir fallet. lade fast att återvandringspolitiken är en del av migrationspolitiken. Regeringen främjar på olika sätt en mer aktiv återvandringspolitik. Erfarenheten visar att återvandringen bör förberedas väl. Under erhöll särskilda medel omfattande till främjandeåtgärder inför återvandring. Medlen har använts till speciella projekt, stöd till enskilda organisationer och andra för att administrera förberedelseprogram samt för information till flyktingar i . Bl.a. har beviljat stöd för s.k. organiserade besöksresor till . En särskild tjänsteman för återvandringsfrågor har varit verksam vid svenska ambassaden i . har två samordningsgrupper, en för förberedelser i inför återvandring till och en för förberedelser för återflyttning till och andra länder på , varit verksamma under ledning av . Dessa samordnings- grupper har en bred representation av invandrarnas egna organisationer, UD, Sida, , UNHCR och enskilda organisationer. Sida har bidragit till finansiering av två projekt för temporärt återvändande till där yrkesspecialister bosatta i kan göra en humanitär insats eller en insats för återuppbyggnaden av landet. Drygt 70 personer har efter det tillfälliga återvändandet valt att återvandra. Bosnier från som återvandrar har också, genom ett samarbete mellan och Sida, kunnat ansöka om att delta i något av de återuppbyggnadsprojekt som Sida finansierar. Återuppbyggnadsbiståndet genom Sida och annat inter- nationellt bistånd till tidigare konfliktområden, inte minst Bosnien- , har stor betydelse för att skapa förutsättningar för flyk- tingars återvändande. har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja bidrag till flyktingars resor från enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land, s.k. återresebidrag. Förutom bidrag till resan kan även ett kontantbelopp betalas ut. Fr.o.m. höjdes det kontanta bidraget till den som väljer att återvandra. Det uppgår nu till högst för enskilda vuxna och för barn, dock högst per familj. beviljades 742 personer sådant bidrag. Den övervägande delen var personer från . Den näst största gruppen kom från .