prop · GN03115 · 2000-01-01 00:00:00 — En skärpt lagstiftning i detta avseende kan således ses både som en anpassning till vad som i praktiken redan sker och en markering av nödvändigheten i denna utveckling. Risker De kommunala företagen utför en betydande del av den kommunala verksamheten och det är viktigt att riskbedömningar görs. Riskanalysen i företagen bör omfatta finansiella risker och kommunens eller borgensåtaganden. Vid analysen av borgensåtaganden bör värdet av ett företags tillgångar beaktas liksom risken för värdeförsämring av dessa tillgångar samt belåningsgraden. Kommunernas borgensåtaganden gentemot sina företag är betydande och uppgick vid utgången av till ca . Spridningen mellan kommunerna är stor. De förhållandevis höga borgensåtagandena avseende de kommunala bostadsföretagen beror på att lägre ränte- och stämpelkostnader erhålls för företagen om kommunen går i borgen. uppgick infriade borgensförbindelser till för kommunerna. För landstingens del är omfattningen av borgens-åtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av ingått borgensförbindelser för ca . Andra områden som bör analyseras är hur företagen påverkas av avregleringar och de allt snabbare förändringarna i omvärlden. Som exempel kan nämnas de risker som följer av att operera på en avreglerad elmarknad samt vilka risker som kan uppstå vid handel med el på elbörsen. Affärsrisker uppstår också exempelvis till följd av en minskande befolkning som påverkar efterfrågan på bostäder, VA- tjänster, renhållning m.m. De stora borgensåtagandena och de risker som dessa och den alltmer marknadsanpassade verksamheten innebär, kräver enligt regeringen ökad uppmärksamhet i kommunernas och landstingens ekonomiska planering. Ett utvidgat balanskrav som medel för att skapa helhetssyn En alternativ lösning för att erhålla helhetssyn som utredningen analyserat är att utvidga balanskravet till att gälla hela kommun- /landstingskoncernen. Ett sådant utvidgat balanskrav skulle i och för sig innebära vissa fördelar, men det finns ett antal tungt vägande nackdelar. De kommunala företagen omfattas indirekt av balanskravet eftersom bidrag från kommuner och landsting för att täcka förluster i företagen skall redovisas som en kostnad i resultaträkningen. En stor nackdel med ett utvidgat balanskrav som är knutet till resultaträkningen är att det riskerar att leda till en alltför stor fokusering på årets resultat. Detta kan i sin tur leda till en ökad kortsiktighet i planeringen. Företagens utveckling kan alltså hämmas genom att nödvändiga långsiktiga investeringar som inte ger ett positivt resultat redan första året undviks. Balanskravet skulle kunna uppfyllas trots att det råder obalans i en kommuns eller ett landstings ekonomi om resultaten i företagen är så positiva att de uppväger detta. Konsekvensen skulle kunna bli att en nödvändig omstruktuering av den kommunala kärnverksamheten motverkades. I en kommun eller ett landsting som har företag med negativa resultat kan kärnverksamheten påverkas negativt. Aktiebolag är den helt dominerande företagsformen i kommuner och landsting. Med ett utvidgat balanskrav skulle högre krav komma att ställas på styrelserna i de kommunala företagen än vad aktiebolagslagen (1995:1554) i grunden föreskriver. Detta skulle försvåra för både ägare och företagsledningar i de kommunalt ägda aktiebolagen och även kunna leda till konkurrensneutralitetsproblem. Den omfattande lagstiftning som skulle påverka bedömningen av ett utvidgat balanskrav skulle, enligt utredningen, leda till ett synnerligen svåröverskådligt system och den enkelhet som varit vägledande vid konstruktionen av nuvarande balanskrav skulle gå förlorad. Ett annat alternativ som utredningen övervägt har varit att lägga ett särskilt balanskrav på företagen som grupp. Ett sådant balanskrav skulle kunna knytas till en "koncernresultaträkning" sammanställd enligt de koncernredovisningsprinciper som gäller för företag eller enligt de metoder som används för den sammanställda redovisningen. Härigenom skulle man skilja den i huvudsak avgiftsfinansierade verksamheten i företagen från den skattefinansierade verksamheten i förvaltningsform. Genom ett sådant förfarande skulle man i princip undvika att avgiftsfinansierad verksamhet täcker underskott i den skattefinansierade verksamheten eller omvänt. Om ett motsvarande balanskrav införs för de kommunala företagen som grupp går det, enligt utredningen, inte att bortse från att ett sådant krav skulle kunna uppfattas som målsättning för resultatet i de kommunala företagen. En sådan utveckling skulle vara olycklig, eftersom de kommunala företagen i minst lika hög grad som kommunen/måste bemöda sig om en resultatutveckling, som realt konsoliderar deras ekonomi och beaktar behovet av framtida investeringar. Sammantaget delar regeringen utredningens bedömning att ett utvidgat balanskrav för kommunen/och dess företag eller ett balanskrav på de kommunala företagen som grupp inte leder fram till den långsiktighet och helhetssyn som bör eftersträvas i den kommunala verksamheten. God ekonomisk hushållning i de kommunala företagen Mot den redovisade bakgrunden föreslår regeringen ett tillägg till 8 kap. 1 § kommunallagen som föreskriver att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin samlade verksamhet vilket också innefattar de företag i vilka de har ett betydande inflytande. Gränsen för betydande inflytande bör enligt regeringens uppfattning sättas till av ägarandelarna. God ekonomisk hushållning i ett koncern- perspektiv bör omfatta kontinuerlig analys av hur den ekonomiska utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och en redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk hushållning. En viktig förutsättning är också en aktiv ägarstyrning av de verksamheter som bedrivs i företagsform. Riskanalyser behöver göras i de kommunala företagen avseende finansiella risker, organisatoriska risker och borgensåtaganden. För att kravet på god ekonomisk hushållning ska anses vara uppfyllt behövs också långsiktighet och framförhållning i planeringen av de verksamheter som kommuner och landsting bedriver, exempelvis med hjälp av framtida investeringsplaner, befolkningsutveckling samt långsiktig ekonomisk och fysisk planering. 4.3 Särskilda upplysningar om företagens ekonomi och verksamhet i förvaltningsberättelsen förslag: I den gemensamma förvaltningsberättelsen i årsredovisningen skall särskilda upplysningar om ekonomi och verksamhet lämnas om sådana juridiska personer i vilka kommunen eller har ett betydande inflytande. Utredningens förlag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Kammarrätten i anger att lagtexten bör utformas så att det mer direkt framgår vilket slags upplysningar som ska lämnas. rekommenderar att Rådet för redovisning ges i uppdrag att utfärda rekommendationer inom de områden som utredningen framhåller som oklara för redovisning. kommun framhåller att kommunerna bör analysera de risker som finns i företagen oavsett om kommunerna gått i borgen eller ej. tycker att det är viktigt att understryka kravet på att förvaltningsberättelsen ska omfatta analyser av den verksamhet som bedrivs i företagsform. ställer sig positiv till de föreslagna ändringarna. Skälen för regeringens förslag: I propositionen om den kommunala redovisningslagen (prop. 1996/97:52) framhölls att en förvaltnings- berättelse enligt 4 kap. 1 § även bör innehålla upplysningar om sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer, t.ex. i form av aktiebolag, stiftelse, ekonomisk förening, ideell förening eller handelsbolag. Mot bakgrund av det i föregående avsnittet redovisade förslaget om ändring i kommunallagen 8 kap. 1 § behöver lagstiftningen förtydligas ytterligare även i den del som gäller kraven på innehållet i förvaltnings- berättelsen. I den gemensamma förvaltningsberättelsen bör upplysningar lämnas om de ekonomiska förhållandena och verksamheten i de juridiska personer i vilka kommuner och landsting har ett betydande inflytande. Dessa upplysningar bör grundas på en analys av verksamheten, den ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. Vidare bör en samlad bild av kommunens eller ekonomiska engagemang i företagen redovisas. En värdering av de risker som ligger i olika åtaganden gentemot företagen och bedömningar av andra risker som affärs- och marknadsrisker etc. skall också framgå av förvaltningsberättelsen. Regeringen föreslår därför en precisering i lagen (1997:614) om redovisning vad avser innehållet i den gemensamma förvaltningsberättelsen enligt 8 kap. 1 §. 5 Anpassning av den kommunala redovisningslagen 5.1 Bakgrund Syftet med bestämmelserna i bokföringslagen (1990:1078) är enligt regeringens proposition Ny bokföringslag m.m. (prop. 1998/99:130) att tillgodose behovet av skydd för det bokföringsskyldiga företagets borgenärer och det allmänna samt företagets ägare, medlemmar och anställda. I förarbetena anges vidare att lagreglerna om löpande bokföring och arkivering liksom bör vara inriktade på att åstadkomma samband, fullständighet, åtkomst och bevarande. Den nya bokföringslagens bestämmelser om löpande bokföring och arkivering innebär en modernisering så att dessa ska kunna tillämpas oavsett vilken teknik som används vid bokföringen. Utvecklingen när det gäller teknik som påverkar kraven på bokföringen är densamma i kommuner och landsting som i den privata sektorn. Följdanpassningar behöver därför göras i den kommunala redovisningslagen. Utgångspunkten för översynen av den kommunala redovisningslagen har varit att göra följdanpassningar av bestämmelserna om löpande bokföring, räkenskapsinformation och arkivering för att samma krav skall gälla för de olika sektorerna. En annan utgångspunkt är att det inte finns några tungt vägande skäl för att ställa andra krav på kommuner, landsting och kommunalförbund när det gäller löpande bokföring och arkivering än de grundläggande krav som ställs på bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen. I vissa avseenden kan dock smärre avvikelser behöva göras för kommuner och landsting när det gäller behovet av detaljreglering, språkbruk m.m. Sådana avvikelser har i stor utsträckning också gjorts redan vid utformningen av den nu gällande kommunala redovisningslagen. 5.2 Förändringar i den kommunala redovisningslagen 5.2.1 Allmänt Regeringens förslag: Bestämmelserna om löpande bokföring och arkivering i lagen om redovisning ändras så att de överensstämmer med motsvarande bestämmelser som har trätt i kraft för den privata sektorn . Kravet på årsbokslut tas bort och ersätts med ett krav på att en sammandragen post i balansräkningen ska specificeras i en särskild förteckning. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Borttagandet av kravet på årsbokslut och kravet på att en sammandragen post i balansräkningen skall specificeras i en särskild förteckning finns dock inte med i utredningens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. Det är endast som avstyrker förslaget med hänvisning till att bl.a. dispositionen av lagen bör följa bokföringslagen. Både och anser att kommuner och landsting inte skall behöva upprätta både årsredovisning och årsbokslut. föreslår att kravet på årsbokslut tas bort och ersätts med en bestämmelse som anger att specifikation av en sammandragen post i balansräkningen i årsredovisningen skall ske. Skälen för regeringens förslag: Eftersom förändringar gjorts i bokföringslagen bör också den kommunala redovisningslagen (1997:614) förändras så att den kommunala redovisningen anpassas och blir mer modern och teknikoberoende. Den kommunala redovisningslagen gäller för kommuner, landsting och kommunalförbund. De nya bestämmelserna innebär förändringar i form av benämningar och definitioner av olika begrepp. En ny paragraf läggs in i 1 kap. där begrepp som bokföringspost, ekonomisk händelse m.m. definieras för att förtydliga lagen. Begreppet räkenskapsinformation bör införas för att avgränsa vissa i bokföringen förekommande sammanställningar av information. Reglerna för den löpande bokföringen anpassas också till teknikutvecklingen. En av anpassningarna som regeringen föreslår innebär också att kravet på att varannan länk i bokföringskedjan skall vara i vanlig läsbar form (den s.k. varannanlänksprincipen) upphävs. Förslaget innehåller också förtydligande avseende bevarande av handlingar och arkiveringstider. och föreslår att kravet på årsbokslut tas bort och ersätts med en bestämmelse om specifikation av sammandragen post i balansräkningen, vilket innebär en anpassning till vad som gäller för privata företag. Regeringen anser att det inte behöver ställas större krav på kommuner och landsting än på privata företag och föreslår därför att kravet på årsbokslut tas bort och ersätts med en bestämmelse om att specifikation skall ske av sammandragen post i balansräkningen. 5.2.2 Räkenskapsinformation Regeringens förslag: Begreppet räkenskapsinformation tas in i lagen om redovisning och ersätter begreppet räkenskapsmaterial. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsak positiva till förslaget. tycker att det är bra att lagen anpassas till modern teknik. anser att det är bra med en modernare syn på räkenskapsinformation. Skälen för regeringens förslag: Begreppet räkenskapsinformation har tagits in i den nya bokföringslagen för att definiera vissa i bokföringen förekommande sammanställningar av information. Motsvarande ändring bör göras i lagen om redovisning. Skälet till att begreppet räkenskapsinformation tas in i den kommunala redovisningslagen är att det är nödvändigt att ta hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller i en modern . Den tidigare regleringen byggde i stor utsträckning på synen att räkenskapshandlingar är identiska i lagrad och läsbar form. I en modern framstår detta synsätt som föråldrat, eftersom så inte är fallet med elektroniska handlingar. De föreslagna bestämmelserna innebär att begreppet räkenskapsinformation omfattar definitioner av sådan sammanställning av information som framkommer genom bl.a. verifikationer, grundbokföring, huvudbokföring, systemdokumentation, behandlings- historik samt årsredovisningar. Det är dock inte möjligt att fullt ut avgränsa vilka uppgifter och sammanställningar av uppgifter som skall utgöra räkenskapsinformation. Regeringen föreslår därför att även uppgifter och sammanställningar av uppgifter som i det enskilda fallet är av betydelse för att det skall gå att följa och förstå de enskilda bokföringsposternas behandling i bokföringen skall anses som räkenskapsinformation. Detsamma bör gälla avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa verksamhetens ekonomiska förhållanden. Riksåklagaren menade i sitt remissyttrande över Redovisnings- kommitténs förslag till ny bokföringslag m.m. att bevisvärdet av en maskinellt framtagen slutprodukt inte är särskilt stort. Ur bevis- och kontrollsynpunkt är det i stället viktigt att kunna följa hur en viss produkt har tillkommit. I förarbetena till nya bokföringslagen framförs därför att en fokusering på den slutliga bokföringsprodukten inte får medföra att möjligheterna till kontroll av bokföringsprocessen försvinner. Vidare anförs att lagen liksom bör uppställa ett krav på att det i bokföringen ingår sådan systemdokumentation och behandlingshistorik som gör att det alltid är möjligt att granska verifieringskedjan och sambandet mellan å ena sidan affärshändelserna och å andra sidan de balans- och resultaträkningar i vilka räkenskapsårets affärshändelser slutligen sammanfattas. Motiven i den nya bokföringslagens förarbeten för bestämmelsen liksom Riksåklagarens invändning mot förslag har enligt regeringens uppfattning samma relevans för kommuner och landsting som för bokföringsskyldiga i den privata sektorn. 5.2.3 Grundbokföring och huvudbokföring Regeringens förslag: Ett krav på att de ekonomiska händelserna skall kunna presenteras i den ordning de har tillförts bokföringen införs och ersätter kravet på bokföring i kronologisk ordning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. tycker det är bra lagen moderniseras avseende den löpande bokföringen. stöder förslaget som innebär att bokföringen blir mer teknikoberoende och ser det också som positivt att reglerna för den löpande bokföringen blir likartad för olika associationsformer. Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande kravet på bokföring i kronologisk ordning är otydligt och bör därför ersättas. För att det skall vara möjligt att kontrollera fullständigheten i bokförda poster anges i bokföringslagen att det fortfarande bör ställas ett krav på en kronologisk strukturering av affärshändelserna. Vidare framgår att kravet bör utformas så att utvecklingen på teknikområdet beaktas. Nuvarande bestämmelser i den kommunala redovisningslagen och den tidigare bokföringslagen ger intryck av att bokföring i grundbok respektive huvudbok sker genom två separata bokföringsåtgärder. När räkenskapsinformation presenteras med datorteknik, kan det emellertid ofta vara så att grunduppgifterna har tillförts systemet genom en och samma åtgärd. Någon färdig grund- eller huvudbok i traditionell mening finns inte. I stället finns det tekniska förutsättningar för att systemet från de registrerade grunduppgifterna skall kunna söka fram och sammanställa en grund- eller huvudbok för . Intresset är i sådana system främst knutet till vilka möjligheter som finns att ta fram och presentera sammanställningar av information i läsbar form. Även för kommuner och landsting bör därför dagens regler, som återspeglar en faktisk men föråldrad bokföringsprocess, ersättas av regler som fokuserar på möjligheterna att presentera bokföringsinformationen på visst sätt. Liksom i den nya bokföringslagen anser regeringen det inte är nödvändigt att i den kommunala redovisningslagen lämna några föreskrifter om vilken process som skall tillämpas när bokföringsskyldigheten fullgörs. I stället skall krav ställas på att de ekonomiska händelserna kan presenteras i den ordning de har tillförts bokföringen. Grunduppgifterna måste således alltid tillföras bokföringssystemet med någon tillförlitlig teknik så att det går att ta del av dem så länge de skall bevaras, vilket följer av regeln om att uppgifterna måste kunna presenteras. Vid en efterföljande kontroll av bokföringen är det också ofta av stort intresse hur posterna har kommit till. Processen skall beskrivas i den systemdokumentation och den behandlingshistorik som alltid skall ingå i bokföringssystemet. 5.2.4 Verifikationer Regeringens förslag: För att förtydliga att det är de lagrade uppgifterna snarare än informationsbäraren som skall utgöra verifikationen ersätts orden tagit emot en handling med ordvalet tagit emot en uppgift . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget och tycker att det är bra att lagen moderniseras och följer IT- utvecklingen. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av den ökade användningen av ny teknik har i bokföringslagen begreppet handling ersatts med begreppet uppgift. Teknikutvecklingen gäller i lika hög grad i bokföringen för kommuner och landsting som i näringslivet. Regeringen föreslår därför att motsvarande ändring görs i den kommunala redovisningslagen och att mottagen uppgift skall avse även uppgift som har tagits emot på elektronisk väg. 5.2.5 Bevarande av räkenskapsinformation Regeringens förslag: Räkenskapsinformation skall kunna bevaras i direkt läsbar form (pappersdokument eller mikroformat) eller i maskinläsbar form. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget och tycker det är bra att lagen anpassas till modern teknik. KPMG betonar begreppet allmän handling i kommuner och landsting och vikten av att informationen i läsbar form kan tas fram på papper. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nya bokföringslagen skall det alltid finnas en presentation av räkenskapsinformationen, t.ex. text och siffror som har skrivits på papper eller elektroniskt lagrade data på en diskett. Det måste alltså alltid vara möjligt att ta fram elektroniskt eller optiskt lagrade data i utskrift på papper. Utskriften måste kunna ske . Kravet på omedelbar utskrift får dock något anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Regeringen anser att motsvarande krav bör ställas på kommuner och landsting. Räkenskapsinformation i en kommun eller ett landsting är en allmän handling. Kravet på hur snabbt informationen ska kunna presenteras följer således även av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Regeringen föreslår att räkenskapsinformationen i princip bevaras i sin ursprungliga form. Har kommunen eller i stället tagit emot en elektronisk uppgift som utgör räkenskapsinformation, t.ex. en faktura, som vid överföringstillfället inte hade antagit någon fysisk form, skall informationen bevaras i elektronisk form så att den kan presenteras på det sätt som det från början var tänkt. Detta gäller i motsvarande mån sådan räkenskapsinformation som har upprättats inom kommunen eller . Det finns alltså inte något som hindrar att varje länk i bokföringen utgörs av räkenskapsinformation lagrad i maskinläsbar form. Den s.k. varannanlänksprincipen utmönstras således. Genom kravet på att räkenskapsinformation som bevaras i elektronisk form alltid skall kunna tas fram i läsbar form genom omedelbar utskrift är behovet av tillgänglighet ändå alltid uppfyllt. Dock måste årsredovisningen enligt 3 kap. 3 § lagen (1997:614) om redovisning alltid upprättas i vanlig läsbar form. 5.2.6 Arkivering Regeringens förslag: En minimitid för bevarande av de medier som används för att lagra räkenskapsinformation och regler för förtida förstörande av dessa införs i lagen om redovisning . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget. anser att ett tillägg bör göras i 2 kap. 11§ i lagen om redovisning som hänvisar till arkivlagens (1990:1078) bevarandekriterier. Deras erfarenheter är att minimibevaranderegler kan tolkas som medgivanden att gallra. Skälen för regeringens förslag: I bokföringslagen finns bestämmelser om arkivering och förtida förstörelse av sådana medier som används för bevarande av räkenskapsinformation. Samma regler bör gälla för kommuner och landsting som för bokföringsskyldiga i den privata sektorn. Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med motsvarande regler införs även i den kommunala redovisningslagen. Regler för kommuner och landsting om arkivering och gallring utgår från arkivlagen. God redovisningssed innebär dock, enligt gällande praxis, att räkenskapsmaterial bevaras . Den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 11 § innebär därmed ett förtydligande av att lagringsmedier skall bevaras , men bör inte medföra några praktiska konsekvenser för kommuner och landsting. För att kommuner och landsting skall uppmärksamma arkivlagens bevarandekriterier görs ett tillägg i 2 kap. 11 § som hänvisar till arkivlagen enligt förslag. En kommun eller ett landsting måste också se till att det finns tillgång till den utrustning och de system som fordras för att avläsa räkenskapsinformationen. Det innebär inte att en och samma utrustning måste sparas . Kommunen eller är sålunda oförhindrad att byta ut äldre utrustning mot ny utrustning av liknande slag. I förarbetena till bokföringslagen (prop. 1998/1999:130 Ny bokföringslag m.m.) anges bl.a. att de skäl som talar för att maskinläsbara handlingar även i fortsättningen bör få ersättas av pappersbaserade dokument måste ställas mot skatteförvaltningens intresse av att med rimliga arbetsinsatser kunna utföra taxeringskontroll.