prop · GN0372 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen kan redan nu förutse att gränsen för de kunder som blir berättigade att köpa gas på marknaden kommer att sänkas till åtminstone och att gränsen kan bli ännu lägre om förhållandena medger detta. Regeringen avser därför att före detta datum återkomma till med förslag till ändring i lagen med denna innebörd. bör marknaden öppnas för samtliga kunder. Detta innebär en mer långtgående öppning än vad som krävs i direktivet, enligt vilket marknaden skall vara öppen för kunder som köper naturgas först . Den totala marknadsöppningen innebär att ledningsägare skall vara skyldiga att på skäliga villkor ansluta andras naturgasledningar och transportera naturgas för samtliga kunders räkning. Frågan huruvida lagstiftningen skall omfatta även biogas har inte be- handlats av utredningen. EG:s naturgasmarknadsdirektiv omfattar endast naturgas. Regeringen har därför inte funnit anledning att pröva frågan om huruvida lagstiftningen även skall omfatta biogas. Inte heller så kallad stadsgas omfattas av lagstiftningen. 7.6 Undantag 7.6.1 Geografiskt avgränsat område Regeringens bedömning: Om införandet av naturgaslagen skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring och underlätta investeringar i infrastrukturen, bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ansöka hos Europeiska gemen- skapernas kommission om ett tillfälligt undantag från reglerna om marknadsöppning. Värme- och gasmarknadsutredningens bedömning: Överens- stämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera gasföretag understryker vikten av att undantag medges för att möjliggöra nya investeringar i naturgasin- frastruktur. efterlyser ett förtydligande av lag- texten på denna punkt. anser att möjlighet till undantag från bestämmelserna om att tillåta tredje part inte bör finnas. föreslår att undantag från marknadsöppning inte skall kunna beviljas än . Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 7.1 har regeringen upp- märksammat att investeringsbenägenheten skulle kunna komma att på- verkas negativt om marknaden öppnas. Stora nya investeringar i natur- gasinfrastruktur riskerar att inte bli lönsamma om marknaden öppnas alltför snabbt. För att uppmuntra nya investeringar i områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas innehåller naturgasmarknadsdirek- tivet därför ett undantag från reglerna om marknadsöppning. Enligt rege- ringens bedömning är det väsentligt att denna möjlighet finns. Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att Europeiska gemenskaper- nas kommission kan bevilja undantag med beaktande särskilt av följande kriterier: Behovet av investeringar i infrastrukturen som inte skulle vara eko- nomiskt lönsamma att genomföra på en konkurrensutsatt marknad. Nivån på och avkastningsmöjligheterna för de investeringar som krävs. Gassystemets storlek och utvecklingsnivå i det berörda området. Utsikterna för den berörda gasmarknaden. Det berörda områdets eller den berörda geografiska regionens utbred- ning och beskaffenhet. Socioekonomiska och demografiska faktorer. Enligt direktivet får undantag endast medges om ingen infrastruktur för gas har anlagts i detta område, eller om sådan har anlagts för mindre än . Det tillfälliga undantaget får inte utsträckas längre än efter det att naturgas först levererades till området. Enligt regeringens bedömning finns det dock skäl att analysera effek- terna av ett undantag innan ett sådant begärs. Det kan vara motiverat att genom t.ex. informationsinsatser eller andra medel motverka kontrakts- former som innebär att kunder binds av mycket långsiktiga åtaganden. Det finns annars en risk för att den tillfälliga undantagsregeln leder till att den svenska naturgasmarknaden, vid en eventuell utbyggnad, kommer att bestå av ett antal regionala monopolmarknader. Det är dock mycket viktigt att möjligheten till undantag för ett geo- grafiskt avgränsat område finns. Det kan bidra till att marknaden utveck- las, vilket kan vara en förutsättning för att uppnå en ökad konkurrens. Regeringen finner inte anledning att i lagen reglera möjligheten till undantag för geografiskt avgränsat område. Av naturgasmarknadsdirek- tivet framgår att denna undantagsmöjlighet inte förutsätter lagstiftning. Om frågan blir aktuell kan regeringen ansöka hos Europeiska gemen- skapernas kommission om tillfälligt undantag från reglerna om mark- nadsöppning. Regeringen avser att i dessa fall förelägga frågan för riks- dagen. 7.6.2 Take or pay-kontrakt Regeringens förslag: Ett naturgasföretag som får, eller kan antas få, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av lång- siktiga åtaganden som har godkänts i ett eller flera avtal om köp av naturgas, kan ansöka hos regeringen om ett tillfälligt undantag från transportskyldigheten. Ansökan skall göras utan dröjsmål senast efter det att transport av naturgas har vägrats. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. påtalar risken för att möjligheten till undantag p.g.a. långsiktiga take or pay-kontrakt leder till att problem byggs in i den nya svenska naturgasmarknaden. Föreningen anser att man i stället bör beakta strukturen hos naturgastillförseln till och an- passa öppningstakten av den svenska naturgasmarknaden till löptiden hos nu gällande take or pay-kontrakt. Skälen för regeringens förslag: Naturgasföretagen på den svenska naturgasmarknaden är bundna av traditionella och långsiktiga s.k. take or pay-kontrakt. Sådana kontrakt innebär att kunden förbinder sig att betala för en minsta volym och säljaren att leverera en maximal volym. Den återstående löptiden på dessa kontrakt är visserligen relativt begränsad. AB:s importavtal med /S löper exempelvis ut , 2006 och 2010. AB:s kontrakt med Vatten- fall löper ut 2005. Trots den begrän- sade återstående löptiden kan dock sådana åtaganden leda till stora för- luster om ledningarna öppnas för tillträde. För att undvika att naturgas- företag råkar ut för allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter ger naturgasmarknadsdirektivet därför en möjlighet att ansöka om ett till- fälligt undantag från reglerna om tillträde till ledningarna. Om rimliga alternativa lösningar inte är tillgängliga, och med beak- tande av bestämmelserna i naturgasmarknadsdirektivets artikel 25.3 får regeringen besluta att medge undantag. Beslut om att bevilja undantag skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen. efter mottagandet av denna anmälan kan Europeiska gemenskapernas kom- mission begära att beslutet om undantag skall ändras eller upphävas. Vid beslut om undantag skall medlemsstaten eller den utsedda be- höriga myndigheten samt kommissionen särskilt ta hänsyn till följande kriterier: Målet att uppnå en konkurrensutsatt gasmarknad. Behovet av att fullgöra allmännyttiga tjänster och att säkerställa för- sörjningstryggheten. Naturgasföretagets ställning på gasmarknaden och det faktiska kon- kurrensläget på denna marknad. Hur allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter naturgas- och överföringsföretagen eller berättigade kunder råkar ut för. Datum för undertecknande och villkor i det aktuella avtalet, eller de aktuella avtalen, inbegripet i vilken utsträckning förändringar på marknaden beaktas. De ansträngningar som gjorts för att lösa problemet. I vilken mån företaget, när det godtog take or pay-åtagandena i fråga, rimligen kunde ha förutsett att allvarliga problem troligen skulle upp- stå med anledning av bestämmelserna i detta direktiv. I hur hög grad systemet är anslutet till andra system samt i vilken mån dessa system är driftkompatibla. De effekter ett beviljande av ett undantag skulle få på den korrekta tillämpningen av detta direktiv avseende en väl fungerande inre mark- nad för naturgas. Av naturgasmarknadsdirektivet framgår att ett beslut om ansökan om undantag för take or pay-avtal som ingåtts innan direktivet trädde i kraft inte bör leda till en situation där det är omöjligt att finna alternativ eko- nomiskt lönsam avsättning. Allvarliga problem skall i vilket fall som helst inte anses föreligga om försäljningen av naturgas inte faller under nivån för minimiköpgarantierna i take or pay-avtal om köp av naturgas, eller om det ifrågavarande take or pay-avtalet kan anpassas, eller om naturgasföretaget kan finna alternativa avsättningsmöjligheter. Frågan om hur öppningstakten påverkar behovet av undantag har be- handlats i avsnitt 7.5. 7.6.3 Reciprocitet Regeringens bedömning: Det bör uppdras åt en myndighet att fort- löpande rapportera om konkurrensen på naturgasmarknaden och att om så bedöms nödvändigt lämna förslag om tillägg till lagstiftningen för att undanröja bristande jämvikt i utlandshandeln. Värme- och gasmarknadsutredningens bedömning: Överensstäm- mer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: () och har haft synpunkter på frågan om reciprocitet. De framhåller att reci- procitet är en del av EG:s grundpelare och väsentligt för att uppnå jäm- vikt mellan olika länder. Därför anser HEAB och att det är själv- klart att skall ha möjligheter att använda sig av en sådan klausul. Företagen anser att det bör införas tydliga regler som kan användas mot länder med en procentuellt mindre marknadsöppning än och att detta är särskilt viktigt om använder reglerat tillträde och när- liggande länder väljer ett förhandlat tillträde. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i det föregående pekat på vissa konkurrensproblem som kan uppstå om väljer ett annat system för tillträde än andra länder och om naturgasföretag åläggs att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Ett liknande problem är att graden av marknadsöppning kan förmodas variera mellan medlems- staterna. I extrema fall kan två medlemsstater som gränsar till varandra ha naturgasmarknader som är öppna till resp. . Detta innebär att naturgasföretag i medlemsstaten med den mindre marknadsöppningen skulle kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och där konkurrera på lika villkor med andra naturgasaktörer. Naturgasföretag i medlems- staten med den större marknadsöppningen skulle däremot inte kunna agera fullt ut i den andra medlemsstaten och därmed inte heller kunna konkurrera på lika villkor med den andra statens naturgasaktörer. Dessa förhållanden kan medföra bristande jämvikt vad gäller rättigheter och skyldigheter mellan naturgasföretag i olika medlemsstater. Naturgasmarknadsdirektivet innehåller emellertid en s.k. reciprocitets- klausul som har till syfte att hindra bristande jämvikt i öppnandet av naturgasmarknaderna efter direktivets ikraftträdande, dvs. Klausulen finns intagen i artikel 19 och innebär att leveransavtal om naturgas med en berättigad kund inom en annan medlemsstats system inte får förbjudas om kunden anses berättigad i båda systemen. Det framgår vidare att EG-kommissio- nen med beaktande av situationen på marknaden och det gemensamma intresset, och om kunden anses berättigad endast i det ena av de två sys- temen, kan ålägga den vägrande parten att verkställa den begärda natur- gasleveransen på begäran av den medlemsstat där den berättigade kunden befinner sig. Europeiska gemenskapernas kommission har inte redovisat hur reci- procitetsklausulen skall tolkas. Elmarknadsdirektivet innehåller samma bestämmelser om reciprocitet som naturgasmarknadsdirektivet. Som framgick av regeringens proposition om Genomförande av Europaparla- mentets och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre markna- den för el, m.m. (prop. 1997/98:159) har redovisat följande tolkning av reciprocitetsklausulen i elmarknadsdirektivet. Två förutsättningar måste vara uppfyllda för att en medlemsstat skall kunna vägra leverans av el från leverantör i en annan medlemsstat till en berättigad kund i egna medlemsstaten. För det första måste den medlemsstat som vill utnyttja denna möjlighet ha öppnat sin elmarknad till en större procentuell öppningsgrad än som krävs enligt direktivet, eftersom någon bristande jäm- vikt till den medlemsstatens nackdel annars inte kan uppstå. För det andra krävs det att den berättigade kund som har ingått leveransavtalet anses som berättigad i den egna medlemsstaten men inte i leverantörens medlemsstat. Det är ju bara i den situationen som bristande jämvikt uppstår eftersom leve- ranser till en viss kategori av kunder endast kan ske i en riktning. Enligt regeringens förslag till marknadsöppning kommer inledningsvis enbart större naturgaskunder att få tillträde till naturgasledningarna och därmed bli berättigade kunder. anses alla kunder som berättigade. Enligt förslaget har vidare såväl inhemska som utländska leverantörer tillträde till marknaden, vilket också är fallet enligt den nuvarande rörledningslagen. Det bör naturligtvis vara ett övergripande mål att naturgasmarknaden organiseras så att svenska naturgaskunder kan dra nytta av de fördelar som ges av naturgashandel med andra länder. bör svenska naturgaskunder skyddas från t.ex. prishöjande influenser från länder med bristande marknadsfunktioner, dvs. där ömsesidigheten är dålig med av- seende på naturgasmarknadens öppenhet. Möjliga obalanser i relationen till andra naturgasmarknader i som skulle kunna uppkomma under en omställningstid och som då kan hanteras i enlighet med natur- gasmarknadsdirektivet bör kunna omhändertas. Enligt regeringens be- dömning bör därför reciprocitetsklausulen kunna användas mot länder med en procentuellt sett mindre marknadsöppning än och om öppningen uppenbart orsakar ett snedvridande av konkurrensen. I det längre tidsperspektivet kan möjligheten att utnyttja reciprocitetsklausulen innebära att följsamheten mellan länderna ökar. Den närmare utformningen av en bestämmelse i den svenska natur- gaslagen som ger möjlighet att vägra leveranser i enlighet med reci- procitetsklausulen, måste dock göras under beaktande av de särskilda konkurrensvillkor som föranleder utnyttjandet. Enligt klausulen får led- ningsinnehavare rätt att vägra transportera gas från leverantör i ett visst land till en viss typ av berättigad kund i . Det är således inte möj- ligt att införa en generell bestämmelse i lagen. Det är viktigt att bevaka konkurrenssituationen på naturgasmarknaden. Regeringen kommer att följa frågan noga och om så bedöms nödvändigt föreslå ett till- lägg till lagstiftningen för att undanröja bristande jämvikt i utlands- handeln. 7.7 Transporttariffer 7.7.1 Allmänt om transporttariffer Regeringens förslag: Transporttariffer för transport av naturgas skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Transporttariffer för transport av naturgas skall utformas så, att den avgift ett naturgasföretag eller en berättigad kund betalar för trans- porten till sin anslutningspunkt innefattar avgift för transporten i samtliga rörledningar, genom vilka transporten sker. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas utan invändning. framhåller dock att det är angeläget att regelverket ses över och skärps när gasmarknaden nått ett stadium där sådan skärpt reg- lering inte motverkar tillväxten på ett negativt sätt, mot bakgrund av er- farenheterna från motsvarande regler i ellagen. under- stryker att såväl som domstolarna haft betydande svå- righeter att tillämpa skälighetsregeln i ellagen och menar att såväl pro- blemen med korssubventionering som problemen med tillämpning av reglerna om skäliga tariffer synes utgöra bakgrunden till att man givit direktiv till en utredning om översyn av ellagens (1997:857) be- stämmelser. Skälen för regeringens förslag: Ökad konkurrens på naturgasmark- naden kommer sannolikt att leda till att handeln med naturgas förändras jämfört med . Möjligheten för berättigade kunder att kunna teckna kontrakt med annan än den som äger naturgasledningar kommer att medföra stora förändringar för köpare och säljare på naturgasmarknaden. Andra typer av aktörer än dagens, t.ex. mäklare, kommer sannolikt att träda in på marknaden. Nya kontraktsformer förutses växa fram som bl.a. möjliggör vidareförsäljning av naturgas. Ett tariffsystem måste mot denna bakgrund utformas så att det uppfyller de krav som ställs på en konkurrensutsatt naturgasmarknad med kontraktsfrihet. En viktig förutsättning är att det skall vara enkelt att köpa och sälja naturgas med olika typer av kontrakt och att olika aktörer skall ha denna möjlighet. Det skall därför räcka för en berättigad kund att vara ansluten till en punkt på ledningen för att man skall ha rätt att mot offentliggjord tariff använda andras naturgasledningar. En berättigad kund som är ansluten till en distributionsledning betalar sin transporttariff till ägaren av distributionsledningen. I den del av ta- riffen som avser avgift för transport av naturgas bör ingå hela kostnaden för transporten inom landet. Den berättigade slutkunden betalar således hela transportkostnaden för den beställda naturgasvolymen. Väl fungerande tariffsystem kan vara mycket komplicerade att kon- struera och effekterna är i många fall svåra att bedöma. Det är mot denna bakgrund vanligt att det enbart ställs vissa generella krav på tariffernas utformning och att den närmare konstruktionen blir en uppgift för mark- naden, såsom fallet är med t.ex. ellagen. Regeringen förordar denna princip för tariffernas utformning och anser att det inte är en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade före- skrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av naturgasföretagen. Den närmare utformningen av tarifferna är en fråga för ledningsföretagen. Det är dock lämpligt att statsmakterna anger vissa allmänna riktlinjer för utformningen av tariffsystem. Enligt regeringens bedömning bör det i naturgaslagen föreskrivas att transporttariffer skall vara skäliga och utformas på sakliga grunder. Till- synsmyndigheten kommer att få i uppgift att i sin tillsyn bedöma om transporttariffer och övriga villkor för transporttjänster är skäliga och utformade på sakliga grunder. Begreppet saklig grund innebär att trans- porttarifferna skall vara objektiva och icke-diskriminerande. Kunder bör dock få indelas i grupper efter kostnadsbild. Kunder inom samma kund- kategori skall däremot ha samma principutformning av transporttariffen. När det gäller skäligheten är konsumentintresset den viktigaste faktorn vid bedömningen enligt ellagen (prop. 1996/97:136, sid. 14). Härmed avses elanvändarnas intresse av låga och stabila nättariffer. Under nor- mala förhållanden kan det ofta bli den enda faktorn som beaktas. Vid mer speciella förhållanden måste dock även andra omständigheter tillåtas in- verka på skälighetsbedömningen. En sådan faktor är kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten. Omständigheterna i det enskilda fallet får då avgöra vilken tyngd dessa faktorer skall få vid skälighetsbedöm- ningen. Gassektorn är jämfört med elsektorn en ung näringsgren. Naturgasnätet i är fortfarande under uppbyggnad. Enligt regeringens uppfatt- ning bör överförings- och distributionsföretagens avkastning ges stor be- tydelse vid en skälighetsbedömning av anslutningsavgifter och trans- porttariffer. Transporttarifferna bör ge sådana intäkter att verksamheten ger en rimlig avkastning på den del som avser transporttjänster. Rege- ringen är medveten om att det är svårt att fastställa vad som är en rimlig eller normal vinst och att det är svårt att förena avkastnings- och incita- mentskrav. De metoder och analyser som till- lämpar på elområdet bör dock vara användbara även på naturgasmarkna- den. En viktig aspekt är att analysera kostnadsutvecklingen och vilka kostnader som ingår i verksamheten. En annan viktig aspekt är att trans- portverksamheten inte utnyttjas för att subventionera annan verksamhet, s.k. korssubventionering. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen av avgifterna och kontinuerligt överväga behoven av en eventuell skärp- ning av tillsynen. kommer att få i uppdrag att ana- lysera om det krävs en annan skälighetsbedömning när alla kunder blir berättigade . 7.7.2 Offentliggörande av tariffer Regeringens förslag: Ledningsinnehavare skall vara skyldiga att offentliggöra sina transporttariffer och andra villkor för att utnyttja systemet. Ledningsinnehavare skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftliga uppgifter om sin transporttariff. Närmare föreskrifter om offentliggörande av transporttariffer med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas utan invändning av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktiv /30/EG (gasmarknadsdirektivet) är ledningsinnehavarna skyldiga att ge de be- rättigade kunderna, enligt det reglerade tillträdet, tillträde till naturgas- ledningar på grundval av offentliggjorda tariffer och andra villkor för att utnyttja systemet. Regeringen föreslår därför att ledningsägare skall vara skyldiga att offentliggöra sin transporttariff och andra villkor för att ut- nyttja systemet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör be- myndigas meddela närmare föreskrifter om offentliggörande av tariffer. 7.7.3 Mätning och avläsning Regeringens förslag: Ledningsinnehavare skall vara skyldiga att mäta mängden transporterad naturgas och att rapportera mätresultatet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall ut- färda föreskrifter om hur mätning skall ske. Kostnaden för mätning och rapportering för en berättigad kunds räkning skall debiteras denne. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget lämnas utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Regler för mätning och avläsning av naturgasleveranser finns preciserade i avtal. Formellt är det överförings- och distributionsföretag som står för kost- naderna för mättjänster. I praktiken bärs dessa kostnader för mättjänster kollektivt av alla kunder hos dessa företag. En öppen naturgasmarknad kommer att öka kraven på mätning och rapportering av mätresultat. Fler aktörer än kommer att vara ägare till den naturgas som transporteras i naturgasledningarna. När naturgas- ledningarna öppnas måste det fastslås vem som skall ha ansvaret för att mätning sker, samt för att korrekta mätdata samlas in och görs tillgäng- liga för berörda leverantörer, ledningsägare och kunder. En öppning av marknaden kommer att öka kraven på objektivitet och kontroll i mät- ningen. Ansvaret för dessa uppgifter bör ligga på ledningsägaren. Rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall utfärda före- skrifter om hur bl.a. mätning skall utföras. Kostnaden för mättjänster bör inte bäras kollektivt av alla kunder hos ledningsägaren. En ledningsägare skall debitera och rapportera mottaga- ren av gasen för hela kostnaden för mätning och rapportering. 8 Ekonomisk redovisning 8.1 Särredovisning Regeringens förslag: Överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning skall redovisas för sig i bokföringen. Särredovis- ning av verksamheterna överföring av naturgas och lagring av natur- gas för annans räkning skall ske som särskilda rörelsegrenar. De särskilda redovisningarna för verksamheterna överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning (årsrapporter) skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Redovisning av överföringsverksamhet som omfattas av samma transporttariff skall ske samlat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om de redovisningskrav som lämpligen bör ställas på nämnda verksamheter. Regeringens bedömning: Något krav på att verksamheten med överföring av naturgas och lagring av naturgas bedrivs i skilda juri- diska personer bör inte ställas upp. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag.