prop · GN0361 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt artikel 6 kan en avtalspart begära hjälp med att anmoda en person att inställa sig som vittne eller sakkunnig i straffrättsliga förfaran- den eller att medverka i brottsutredningar i den ansökande staten. Be- stämmelserna innehåller inte något annat åtagande än att den anmodade staten skall medverka till att den aktuella personen frivilligt inställer sig i den ansökande staten. Det finns också regler om förskott för resekostna- der m.m. Artikeln är i överensstämmelse med regleringen rättshjälpskonvention (se cirkulär 1968:32) och kräver inte några nya föreskrifter i lag. I artikel 7 anges att en person som är frihetsberövad i den anmodade staten på begäran skall överföras till den ansökande staten för vittnesför- hör eller annan medverkan vid utredning. Som förutsättning gäller att den aktuella personen samtycker till överförandet. Om frihetsberövandet skall upphöra under vistelsen i den ansökande staten, skall personen försättas på fri fot och behandlas som en person som inställt sig där på grund av en framställning om detta. Reglerna är i överensstämmelse med rättshjälpskonvention och kräver ingen ny lagstiftning. Dessa frågor be- handlas i avsnitt 7.13 I artikel 8 åtar sig avtalsparterna att ombesörja delgivning av hand- lingar som sänts över från den ansökande staten för detta ändamål. Del- givning får ske genom att handlingen överlämnas till den person som skall delges. På begäran av den ansökande staten skall delgivning ske på det sätt som är föreskrivet för motsvarande handlingar i den anmodade staten eller i en särskild form som inte strider mot dess lagstiftning. Framställning om delgivning av kallelse med en misstänkt skall sändas till centralorganet senast före dagen för inställelsen. I artikeln ges också anvisningar om bevis för att delgivning har skett. Regleringen överensstämmer i sak med rättshjälpskonvention (se cirkulär 1968:32 och kungörelse om delgivning i ) och kräver inga nya föreskrifter i lag. Artikel 9 innehåller bestämmelser om immunitet som i sak överens- stämmer med rättshjälpskonvention. Immunitetsfrågan behand- las i avsnitt 7.16. av brott behandlas i artikel 10. Bestämmelserna överensstäm- mer i huvudsak med regleringen i avtalet med (artikel 17). I fråga om förverkande anges punkten 3 att detta kan ske såväl genom att ett beslut som har fattats i den ansökande staten verkställs som genom att ansökan överlämnas till den myndighet i den anmodade staten som är behörig att besluta om förverkande. I avtalet definieras förutom begrep- pet av brott även begreppen egendom och tvångsåtgärder. Med egendom avses pengar och alla slag av lös eller fast och materiell eller immateriell egendom inklusive varje intresse i sådan egendom. Med tvångsåtgärder avses beslag, kvarstad eller andra åtgärder för att för- hindra befattning med eller överlåtelse eller undanskaffande av egendom. Enligt artikel 10.4 skall förverkad egendom behållas av den anmodade staten om inte annat bestäms i det enskilda fallet. Åtagandena är begränsade till vad respektive stats lagstiftning medger. Här kan hänvisas till kommentaren till artikel 17 i avtalet med (avsnitt 5.7.1). I finns inga regler om verkställig- het av utländska förverkanden. I stället står ett civilt förfarande till buds varvid det utländska beslutet om förverkande läggs till grund för en civil dom om förverkande som kan verkställas i . Därigenom torde det krav på ömsesidighet som gäller enligt internationella verkställighets- lagen vara uppfyllt. Regeringen bör således, liksom i förhållande till , i förordning kunna föreskriva att delar av internationella verkstställighetslagen skall tillämpas på kanadensiska förverkanden. Artikel 11 innehåller detaljerade bestämmelser om ansökans innehåll. Om elektronisk överföring används skall, enligt punkten 6, ansökan i original sändas över. I brådskande fall eller när det annars godtas får en muntlig framställan göras. Den skall bekräftas skriftli- gen. Reglerna bör återspeglas i svensk rätt. Frågan behandlas i avsnitt 7.3. De avtalsslutande staterna skall enligt artikel 12 utse centralorgan för att översända och ta emot framställningar om rättshjälp. För har utsetts till centralorgan. I är justitieminis- tern eller en av denne utsedd tjänsteman centralorgan. Centralmyndig- hetsfrågan behandlas i avsnitt 7.2. Enligt artikel 13 skall den ansökande staten i den omfattning det begärs och som är tillåten enligt dess lagstiftning sekretessbelägga en framställning och varje åtgärd som vidtagits med anledning av framställningen. Undantag görs för vad som kan krävas för att verkställa den begärda hjälpen. Frågan behandlas i avsnitt 10.1. Enligt artikel 14 får uppgifter och bevismaterial inte utan medgivande från den anmodade statens centralorgan användas för andra ändamål än de som beskrivits i ansökan. Den anmodade staten får också efter samråd med den ansökande staten begära att uppgifter och bevismaterial endast används på de villkor som den anger. Den frågan behandlas i avsnitt 7.15. Av artikel 15 framgår att handlingar och bevismaterial som överlämnas inte behöver legaliseras i andra fall än som angivits i artikel 5, dvs. då det begärs av den ansökande staten och ett sådant förfarande inte är förbjudet i den anmodade statens lagstiftning. Artikel 16 behandlar språkfrågan. Se härom avsnitt 7.3. Enligt artikel 17 får vittnesförhör tas upp på den mottagande statens territorium av konsulär tjänsteman. Bakgrunden till regleringen är den kanadensiska ordningen för bevisupptagning som innebär att konsulära tjänstemän ofta genomför förhör utomlands när förhörspersonen ställer upp frivilligt; det är endast när tvångsmedel behöver tillgripas som man från kanadensiskt håll behöver bistånd av utländska myndigheter. Den mottagande staten skall underrättas i förväg och har rätt att vägra sitt medgivande på någon av de vägransgrunder som anges i artikel 3. En konsulär tjänsteman får också ombesörja delgivning med en person som frivilligt inställer sig på konsulatet. Eftersom förfarandet enligt artikel 17 utesluter varje form av tvång krävs det ingen lagstiftningsåtgärd för att denna typ av förhör skall kunna hållas i . Reglerna om kostnader i artikel 18 överensstämmer med de i avtalet med . Kostnadsfrågor behandlas i avsnitt 7.18. Enligt artikel 19 inskränker avtalet inte på avtalsparternas skyldigheter enligt andra avtal och inte heller hindrar det dem från att lämna varandra rättslig hjälp enligt andra avtal. Avtalet skall enligt artikel 20 tillämpas på framställningar som över- lämnas efter ikraftträdandet och detta även om de relevanta gärningarna inträffade före denna dag. Avtalsparterna skall enligt artikel 21 på begä- ran samråda om tolkningen, tillämpningen och genomförandet av avtalet. I artikel 22 finns bestämmelser om ikraftträdande och uppsägning av av- talet. Där framgår att avtalet skall ratificeras och att det träder i kraft i efter utväxlingen av ratifikationsin- strumenten. 6 En ny lagstiftning 6.1 En sammanhållen lagstiftning om internationellt rättsligt samarbete i brottmål Regeringens förslag: En ny lag om internationell rättslig hjälp i brottmål införs. Lagen skall omfatta rättsligt samarbete mellan åklagare och domstolar. Internationellt polis- och tullsamarbete omfattas inte. I lagen ges bestämmelser som regleras genom lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol, lagen (1946:817) om bevisupptagning vid utländsk domstol, lagen (1975:295) om användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat och lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet. Vidare tas in i lagen bestämmelser om samarbete på ytterligare områden och med fler typer av åtgärder. bevisupptagningslagar ändras och blir i fortsättningen tillämpliga endast på civilrättens område. och lagar kan upphävas helt. Förslaget föranleder också ändringar i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt och därutöver rena hänvis- ningsändringar i ett antal lagar. I likhet med den nuvarande regle- ringen omfattas inte brott mot tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen av lagens tillämpningsområde. Tills vidare tas inga regler om delgivning i brottmål. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till en sammanhållen lagstiftning om internationellt rättsligt samarbete i brottmål. , Hovrätten över och , och tingsrätter, , Juridiska fakultetsnämn- den vid välkomnar en samlad lagstiftning rörande det internationella samarbetet i brottmål vilket gör lagstiftningen mer över- skådlig och enhetlig. Riksåklagaren anser att promemorians förslag inne- bär en påtaglig förstärkning av möjligheterna med att bistå med utred- ningsåtgärder och, som en konsekvens av detta, också ökade möjligheter för svenska domstolar och åklagare att få bistånd när så behövs. Även om Riksåklagaren anser att systematiseringen skulle kunnat gå ännu längre anser Riksåklagaren att hanteringen blir påtagligt mer lätthanterlig för praktikern än med den nuvarande lagstiftningen. är i och för sig positiv till att samla regleringen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål i en lag men anser att det är av stor vikt att lagen inte för med sig att det internationella polissamarbetet försvåras eller förhindras. , som också ställer sig bakom de tankegångar som presenteras i promemorian, anser att det tydligare bör framgå att internationellt polis- och tullsamarbete inte omfattas av lagens bestämmelser. Justitiekanslern har i huvudsak inte något att erinra mot promemorians förslag men påpekar att lagen inte kan tillämpas inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Justitiekanslern anser att det i och för sig inte behövs någon särskild erinran om detta i lag- texten, men att det skulle kunna vara av värde om frågan närmare kommenterades i det fortsatta beredningsarbetet. påpe- kar att den nuvarande internationella regleringen av delgivning är ofull- ständig, svåröverskådlig och delvis föråldrad och efterlyser att regeringen initierar en genomgripande internationell översyn av delgivningsfrågorna både på privat- och offentligrättens område. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om rättslig hjälp i brottmål finns i flera olika författningar, närmare bestämt fyra olika lagar, två förordningar och fyra cirkulär och två tillkännagivanden. Till detta kommer två kungörelser om internationell delgivning. Regleringen har tillkommit successivt och någon samlad översyn har inte skett på detta område. Detta förhållande innebär olägenheter ur flera synvinklar. Regleringen är svår att överblicka och det har inte gått att ta till vara alla möjligheter till gemensamma lösningar beträffande de olika formerna för rättsligt biträde. En framställning om rättsligt biträde från en annan stat kan ofta innebära att åtgärder som regleras var för sig i olika lagar skall vidtas. I viss utsträckning kan den nuvarande splittrade regleringen innebära effektivitetsförluster när en sådan framställning skall åtgärdas. De nya åtaganden inom det internationella straffrättsliga samarbetet som gjort eller kan förmodas göra är i viss utsträckning gemensamma för olika former av rättsligt bistånd. När det gäller den rättsliga regleringen av dessa åtaganden finns det klara fördelar med en lösning som innebär att man har gemensamma bestäm- melser i så stor utsträckning som möjligt. Det föreslås mot den bakgrunden att alla bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål skall sammanföras och tas in i en ny lag. När det gäller den nya lagens förhållande till innehållet i olika konventioner som har tillrätt bör den lagstiftningsteknik som av tradition brukar användas på straffrättens och straffprocessrättens område tillämpas, dvs. åtagandena i konventionerna transformeras till svensk lag och omarbetas till svensk författningstext. En annan metod, som ofta används inom den internationella privat- och civilprocessrättens område är inkorporering. Det föreskrivs då i lag att konventionens bestämmelser skall gälla som lag i (se härom t.ex. prop 1991/92:128 s. 136 ff). När inkorporeringsmetoden används blir alltså konventionstexten som sådan direkt gällande svensk författningstext. Att åtagandena i olika konventioner transformeras till svensk rätt innebär att svenska åklagare och domstolar således inte direkt tillämpar konventionens bestämmelser utan tillämpar den svenska författningstexten som i sin tur har utarbetas i överensstämmelse med internationella åtaganden. kan svenska åklagare och domstolar inte bortse från bestämmelser i olika konventioner. Av tradition tillämpas nämligen principen om fördragskonform tolkning vilket innebär att svensk rätt tolkas så att den överensstämmer med internationella åtaganden (se bl.a. NJA 1988 s. 572, 1991 s. 188 och, särskilt, 1992 s. 532). innehåller svensk lag en uttrycklig hänvisning till innehållet i en internationell överenskommelse som innebär att bestämmelser i en överenskommelse fyller ut och preciserar innehållet i den svenska regeln. Exempel på detta är 1 och 8 §§ lag om samarbete på brottmålsområdet. Lagens tillämpningsområde bör täcka internationellt rättsligt sam- arbete, dvs. samarbete som tar sikte på rättsliga förfaranden som gäller utredning om eller lagföring för brott. Det internationella polissamarbe- tet, liksom tullsamarbetet, bör lämnas utanför lagens tillämpningsområde. Detta samarbete är i huvudsak oreglerat i svensk rätt och är ofta mycket informellt och praktiskt inriktat. Det är, som påpekats under remissbehandlingen, angeläget att säkerställa och klargöra att detta informella samarbete kan fortsätta och lämnas utanför en reglering av det rättsliga samarbetet. (Angående den avlämnade propositionen 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslut- ning till Schengen, se avsnitt 5.3.) Det sagda innebär att lagens tillämpningsområde uttryckligen bör begränsas till att gälla för svenska åklagare och svenska domstolar. Lagen bör således inte omfatta det internationella samarbete som svensk polis och svensk tullpersonal deltar i. Däremot kan lagen mycket väl bli tillämplig när en utländsk polis eller befattningshavare vid tullen begär hjälp i med en åtgärd som regleras i lagen, t.ex. husrannsakan. Det beror av hur den interna organisationen ser ut i den ansökande staten. I vissa länder, t.ex. i och , fullgör polis uppgifter som i fullgörs av åklagare och i andra länder av undersök- ningsdomare. Det är mot den bakgrunden som rättshjälps- konvention som reglerar samarbete mellan rättsliga myndigheter har överlämnat åt konventionsstaterna att vid tillträdet till konventionen ange vilka myndigheter som är rättsliga myndigheter i konventionens mening. Det bör därför av den nya lagen framgå att den är tillämplig för å ena sidan svenska åklagare och svenska domstolar och å andra sidan utländska åklagare, undersökningsdomare och domstolar och, om det följer av en internationell överenskommelse som är bindande för , andra myndigheter eller befattningshavare. bör ändra sin förklaring om vilka myndigheter som är rättsliga myndigheter i enligt rättshjälpskonvention, se avsnitt 14.1. Det bör också uttryckligen framgå att lagen är tillämplig när rättslig hjälp begärs utom- lands eller i och lagen bör innehålla en definition av vilka åt- gärder som enligt lagen utgör rättslig hjälp. Det är inte nödvändigt att därutöver uttryckligen föreskriva att lagen inte innehåller några regler om när svensk polis- eller tullmyndighet får ge sådan hjälp till sina utländska motsvarigheter eller när dessa får ansöka om hjälp utomlands. Ett annat område som inte bör omfattas av lagen är, såsom Justitie- kanslern påpekat i sitt remissyttrande, rättslig hjälp på yttrande- frihetsgrundlagens och tryckfrihetsförordningens områden. Ingripanden mot grundlagsskyddade medier kan endast ske i de fall och den ordning som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihets- grundlagen. Förekommer i ett ärende om rättslig hjälp misstanke om tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott i skall ärendet handläggas av Justitiekanslern som kan besluta att inleda en svensk förundersökning enligt den ordning som föreskrivs i dessa grundlagar. Den nya lagen kan självfallet inte ändra på denna ordning. En ny lag på området kan, som Justitiekanslern framhåller, inte sätta grundlagarna ur spel och det bör därför inte tas in någon särskild erinran om detta i den nya lagen. Med hänsyn till den uppmärksamhet som , såväl inom EU som i andra internationella fora, visas juridiska personers brottslighet bör det uttryckligen av den nya lagen framgå att den är tillämplig även i de fall den aktuella brottsutredningen gäller en juridisk person. Detta är ingen nyhet utan gäller redan enligt nuvarande regler på området. I samband med att en ny sammanhållen lagstiftning införs bör termen rättshjälp i brottmål som ofta sammanblandas med rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) utmönstras och ersättas med termen rättslig hjälp. Den termen knyter naturligt an till uttrycket rättsligt samarbete och rättsliga myndigheter. Ordet inbördes är en missvisande översättning av det engelska mutual och bör där det förekommer översättas med ordet ömsesidig . I likhet med flera remissinstanser, anser regeringen, att den nya lagen bör heta internationell rättslig hjälp i brottmål. Det beskriver tydligare lagens tillämpningsområde eftersom lagen inte kräver ömsesidighet för sin tillämpning. De bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål som finns är endast tillämpliga vid utredning om eller lagföring för brott. Lagens tillämp- ningsområde bör utvidgas att omfatta samarbete också i andra än rent straffrättsliga förfaranden (se avsnitt 6.2) och ytterligare slag av åtgärder (se avsnitt 6.3). bevisupptagningslagar innehåller regler om rättsligt biträde som är tillämpliga beträffande såväl straffrättsliga som civilrättsliga för- faranden. Dessa författningar bör i fortsättningen uteslutande reglera rättsligt bistånd i civilrättsliga förfaranden. Bestämmelser i dessa lagar som tar sikte på brottmål bör därför i avvaktan på en mer genomgrip- ande översyn som inte är möjlig att genomföra i detta ärende mönstras ut och i stället arbetas in i den nya lagen. Reglerna i tvångsmedelslagen och lag om samarbete på brottmålsområdet är tillämpliga endast i brottmål och bestämmelserna i dessa lagar kan helt och hållet ersättas av bestämmelser i den nya lagen. Bestämmelserna kungörelse om delgivning i och kungörelse om delgivning i utlandet är föråldrade och, såsom påpekats vid remissbehandlingen, i behov av en genomgripande allmän översyn. En sådan översyn är emellertid inte är möjlig att göra inom ramen för detta lagstiftningsärende. Den rättsliga regleringen av och förfarandet vid delgivning i internationella sammanhang avviker dess- utom i mycket från de regler som gäller vid andra former av rättslig hjälp i brottmål. Det är inte självklart att den nya lagen är den bästa platsen för regler om internationell delgivning och att regler om delgivning i brottmål och delgivning i civilrättsliga förfaranden skall separeras. Den nya lagen bör därför inte innehålla några regler om delgivning och den nuvarande reglering av delgivning i internationella förhållanden behålls till vidare oförändrad. De ändringar som kräver i fråga om delgivning behandlas i avsnitt 9. Lagen bör kompletteras med föreskrifter i en förordning om inter- nationellt rättsligt samarbete i brottmål och ett tillkännagivande av de olika internationella överenskommelser som avses i lagen. Cirkulären bör så långt det är möjligt upphävas. Den nya lagstiftningen föranleder utöver en del lagändringar av hän- visningskaraktär även ändringar i andra lagar om rättsligt samarbete med hänsyn till centralmyndighetsfrågan (se avsnitt 7.2) och vissa följd- ändringar i lagen samarbete med de internationella tribunalerna (se avsnitt 12). 6.2 Administrativa förfaranden m.m. Regeringens förslag: I den utsträckning det har avtalats i en interna- tionell överenskommelse som är bindande för skall rättslig hjälp som avses i lagen kunna lämnas av åklagare eller domstol 1. i ärenden som i den ansökande staten eller i handläggs i ett administrativt förfarande eller i ett annat förfarande än ett straff- rättsligt förfarande, 2. i ärenden som avser skadestånd för felaktigt väckt åtal eller fel- aktigt domslut, eller 3. i ärenden som handläggs gemensamt med ett brottmål. Rättslig hjälp skall också kunna lämnas på verkställighetsstadiet utan ett krav på formell ömsesidighet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Promemorians förslag är annorlunda formulerad. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt prome- förslag eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser har lämnat synpunkter på promemorians förslag om rättslig hjälp vid administrativa förfaranden. menar att bestämmelsens tillämpningsområde blir alltför vidsträckt med den föreslagna formuleringen. anser att det finns ett betydande mått av osäkerhet beträffande bestämmelsens tillämpningsom- råde med hänsyn till att den förslagna bestämmelsen inte håller sig inom de ramar som ges i artikel 49 a) i och att huvud- regeln om när rättslig hjälp kan lämnas, dvs. när åtgärden gäller utred- ning om eller lagföring för brott, och som bestämmelsen om rättslig hjälp vid administrativa förfaranden hänvisar till, inte kan vara en utgångs- punkt i de fall som skall regleras. påpekar å sin sida att hänvisningen till huvudregeln om när rättslig hjälp kan lämnas in- skränker bestämmelsens tillämpningsområde på så sätt att gärningar som avkriminaliserats men som sanktioneras genom olika avgifter inte kommer att omfattas av lagen. anser att det av förslaget inte framgår klart hur de ärenden som rör administrativa förfaranden skall hanteras mot bakgrund av att i förslaget nämns endast åklagare och dom- stolar som kan vidta åtgärder enligt lagen men att i administra- tiva åtgärder vanligtvis vidtas av andra myndigheter. När det gäller rättslig hjälp på verkställighetsstadiet har ombudsmän efterlyst en närmare redovisning av varför skall lämna rättslig hjälp i dessa fall utan ett krav på ömsesidighet. Skälen för regeringens förslag: Lagens tillämpningsområde bör som nämnts i föregående avsnitt avse internationellt rättsligt samarbete i brottmål, dvs. samarbete mellan svenska åklagare och domstolar samt utländska rättsliga myndigheter i ett rättsligt förfarande som gäller ut- redning om eller lagföring för brott. Mot bakgrund av bl.a. Schengenkon- ventionens krav, vilka har redovisats i avsnitt 5.3, bör lagen även utsträckas till att gälla samarbete i andra avseenden. Administrativa förfaranden eller andra rättsliga förfaranden I artikel 49 a) finns föreskrifter om att rättslig hjälp skall lämnas även när det är fråga om gärningar som är straffbara i en av de två staterna, eller båda, och där överträdelsen i fråga beivras av administrativa myndigheter, förutsatt att ett beslut i ärendet kan överkla- gas till domstol som är behörig att handlägga brottmål. En liknande bestämmelse diskuteras i arbetet med om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (se avsnitt 5.4.2) och i arbetet i med ett andra tilläggsprotokoll till rättshjälpskon- vention (se avsnitt 5.6). I konventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser, som har tillträtt, finns en bestämmelse om ömsesidig rättslig hjälp beträffande gärningar som omfattas av konventionen (artikel 9). Rättslig hjälp skall enligt den konventionen även kunna lämnas i de fall den andra staten inlett ett icke straffrättsligt förfarande mot en juridisk person. 1998/99:32 som behandlade tillträde till denna konven- tion konstaterade regeringen att i översynen av lagstiftningen om rättslig hjälp i brottmål fick hänsyn tas till denna bestämmelse (se s. 67). De förfaranden som avses är sålunda icke straffrättsliga förfaranden mot juridiska personer.