prop · GN03110 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:110 Redogörelse för den svenska exportkontrollpolitiken Skr. och exporten av krigsmateriel 1999/2000:110 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för den svenska exporten av krigsmateriel . I korthet redovisas även viktigare skeenden på exportkontrollområdet. Nytt är information om deltagande i multilaterala exportkontrollarrangemang för kontroll av produkter med dubbla användningsområden. Vidare beskrivs översiktligt det regelverk som tillämpas inom området. Den svenska exportkontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel Avdelning I Exportkontroll och export av krigsmateriel 3 Lagen om krigsmateriel 7 4 Riktlinjerna för krigsmaterielexport 8 5 Utredning om reglerna för följdleveranser ..10 6 () 10 7 () 12 8 Det teknisk-vetenskapliga rådet (TVR) 13 9 Informationsverksamhet avseende exportkontroll..................... ..13 10 och annan internationell rapportering om vapenöverföringar 14 11 Samarbetet inom EU på exportkontrollområdet 15 12 Internationella vapenembargon 16 13 Internationella ansträngningar för att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen 17 14 Försvarsindustrin och internationellt samarbete på krigs- materielområdet 18 15 Utvecklingen av internationell handel med krigsmateriel 19 Avdelning II Exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden 16 Internationellt samarbete om exportkontroll 20 17 Lagen om strategiska produkter 26 Bilaga 1 Svensk krigsmaterielexport 2 Beviljade utförseltillstånd 31 3 Faktiska leveranser 32 4 Geografisk fördelning 35 5 Upplåtelse av tillverkningsrätt, samarbete m.m 39 6 Militärt inriktad utbildning 39 7 Redovisning av ägande i utländska rättssubjekt 39 8 De exporterande företagen 40 9 Utvecklingen av de krigsmaterielproducerande företagens sysselsättning m.m. 40 Bilaga 2 Svenska riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan 41 Bilaga 3 EU:s uppförandekod för vapenexport 43 Bilaga 4 Exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden 54 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 57 Den svenska exporten av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden Årets skrivelse till innehåller en utökad redovisning av den kontroll av produkter med dubbla användningsområden som utövas med stöd av lagen (1998:397) om strategiska produkter. Den sedvanliga redovisningen av krigsmaterielexporten återfinns i skrivelsens första avdelning samt i Bilaga 1. Redovisningen av kontrollen över produkter med dubbla användningsområden återfinns i en ny andra avdelning samt i Bilaga 4. Krigsmaterielexportkontrollen är traditionellt en nationell angelägenhet som grundas på nationellt fastställda regler, även om inslaget av internationell dialog ökat framförallt inom ramen för EU- samarbetet. Kontrollen av produkter med dubbla användningsområden bygger i grunden på internationella överenskommelser. Tonvikten i det nya andra avsnittet ligger därför detta första år på en beskrivning av det internationella samarbetets framväxt och syften, liksom på den svenska lagstiftningens utformning som konsekvens därav. På krigsmaterielområdet präglas skeendet alltjämt av den europeiska försvarsindustrins rationalisering. har en rad gränsöverskridande sammanslagningar och samarbeten ägt rum som minskat försvarsindustrins karaktär av intern nationell angelägenhet. Denna utveckling förväntas fortsätta. Bakgrunden står bl.a. att finna i det slut, som medfört en förändrad hotbild och minskade ekonomiska ramar för försvarsmaterielanskaffning i de flesta länder. Krympande resurser och kraftigt stigande utvecklingskostnader för varje ny generation materiel har medfört en insikt i de flesta europeiska länder med en försvarsindustri av någon betydenhet att renodlat nationella försvars- industrier av ekonomiska skäl inte längre går att upprätthålla. Utvecklingen går överallt mot nedskärningar och omstruktureringar av nationella försvarsindustrier. Den amerikanska industrin kan generellt sett sägas ligga före sina europeiska motsvarigheter i denna utveckling. Olika initiativ har därför tagits av såväl som enskilda regeringar i ett försök att påskynda och underlätta en omstrukturerings- process i . Målsättningen är att skapa en försvarsindustri på europeisk nivå som kan hävda sig i konkurrens med den hårt rationaliserade och storskaliga amerikanska. Den svenska synen på utvecklingen tydliggjordes försvarsbeslut (jfr prop. 1995/96:12 och 1996/97:4) och i propositionen Det nya försvaret (prop. 1999/2000:30). Svensk försvarsindustri har uppmanats att gå ut och söka stärkt internationellt samarbete. Även om en inhemsk försvarsindustri kan upprätthållas på samma sätt som tidigare av de skäl som beskrevs ovan är det av vikt för att bibehålla kvalificerad teknisk kompetens på området och att säkerställa en betryggande materielförsörjning som en förutsättning för att vi ska kunna upprätthålla vår militära alliansfrihet. Den svenska försvarsindustrins fortbestånd som del av en större europeisk industri innebär att det tidigare oberoendet byts mot ömsesidiga beroenden som bedöms ge goda förutsättningar att säkra materielleveranser till det svenska försvaret vid behov. Vidare torde en omstrukturering på europeisk nivå underlätta en minskning av rådande överkapacitet inom europeisk försvarsindustri, vilket i sin tur minskar trycket att exportera för att kompensera bortfallet av lokala beställningar. Detta bedömer regeringen vara en i sig eftersträvansvärd effekt. har deltagit i det s.k. Letter of Intent () initiativet som undertecknades av försvarsministrarna i , , , och . Detta arbete syftar till att identifiera och vidta åtgärder för att underlätta försvarsindustrins omstrukturering. Bland de områden som diskuteras återfinns exportkontrollprocedurer. Detta arbete redovisas mer utförligt i skrivelsens avsnitt 14. Arbetet inom ramen för den gemensamma uppförandekod för vapenexport som Europeiska unionen antog har också fortsatt och redovisas i skrivelsens avsnitt 11. Båda aktiviteter är exempel på processer som över tiden kommer att leda till ett gradvis närmande mellan EU-ländernas politik på exportkontrollområdet och en ökad grad av restriktivitet och ansvarstagande i som helhet. deltar aktivt i det internationella samarbetet i ett flertal internationella fora för att främja en ansvarsfull exportpolitik, effektiva exportkontrollprocedurer, och ökad öppenhet på området. Stor vikt fästs vid de internationella ansträngningar som pågår för att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen, bl.a. inför den som ska hållas . I linje med den strävan att motverka korruption har regeringen vidare initierat ett samarbete med och gemensamt genomfört ett seminarium om korruption inom handeln med krigsmateriel. Vad gäller kontrollen av produkter med dubbla användningsområden karakteriseras skeendet av en strävan att systematiskt förstärka det samarbete som grundlagts i en serie exportkontrollarrangemang. Av störst praktisk betydelse är det informationsutbyte som äger rum löpande i de olika exportkontrollarrangemangen. Detta utbyte ger exportkontrollmyndigheterna möjlighet att skilja legitim civil handel från sådan anskaffning som ytterst syftar till att stödja program för utveckling eller tillverkning av massförstörelsevapen, eller andra destabiliserande militära ändamål. EU:s rådsförordning om produkter med dubbla användningsområden, som uppställer bindande regler för medlemsstaternas tillämpning av exportkontrollarrangemangens förpliktelser, var under omförhandling. Detta arbete kommer sannolikt att slutföras . Avdelning I Exportkontroll och export av krigsmateriel Regeringen har lämnat en skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten. Härigenom förses med en samlad information om krigsmaterielexporten, som underlag ges för en bredare allmän debatt. Viss försiktighet är påkallad när det gäller att utläsa trender ur siffermaterialet. från är begränsad. Enstaka försäljningar av större system orsakar därför kraftiga svängningar uppåt eller nedåt i den årliga statistiken som inte kan förknippas med någon långsiktig trend. Uppgifterna i den årliga skrivelsen baseras på lagstadgad rapportering från de krigsmaterieltillverkande företagen. ter (ISP) har sammanställt denna och inkommit med underlag till en redogörelse 1999 som redovisas i bilaga 1. Värdet av den totala fakturerade försäljningen av krigsmateriel uppgick till 11 , motsvarande en minskning med jämfört med . Värdet av exportleveranserna av krigsmateriel var , en ökning jämfört med föregående år räknat i löpande priser. Exporten svarade således för av försvarsindustrins totala fakturerade försäljning av krigsmateriel . Även totala varuexport har ökat varför krigsmaterielexportens andel, , av den totala varuexporten är oförändrad jämfört med . Värdet av de utförseltillstånd som beviljats har ökat från föregående års till . Denna ökning har uteslutande skett avseende materiel som klassas som övrig krigsmateriel (ÖK). Beviljade utförseltillstånd avseende krigsmateriel för strid (KS) har minskat från till 1999. Som framgår av diagram i bilaga 1, figur 2, har värdet av beviljade tillstånd varierat kraftigt medan värdet av faktiska leveranser uppvisat mindre variationer. Förklaringen till detta är att delleveranser förknippade med ett enskilt utförseltillstånd kan pågå . 3 Lagen om krigsmateriel Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen (1992:1300) om krigsmateriel (ändrad senast 1998:771) och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel (ändrad senast 2000:64). Båda författningarna trädde i kraft och ersatte lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. med tillhörande förordningar. Den nuvarande lagen bygger i allt väsentligt på den tidigare lagstiftningen liksom på tidigare praxis. Den innehåller dock en vidgning av krigsmateriel- begreppet samt förenklingar, förtydliganden och moderniseringar av de bestämmelser som gäller för kontrollen över tillverkning och utlandssam- verkan avseende krigsmateriel. Krigsmateriellagen föreskriver att krigsmateriel inte får tillverkas utan tillstånd. Även all försvarsindustriell utlandssamverkan förutsätter tillstånd. Med utlandssamverkan förstås exportförsäljning eller annat tillhandahållande (bl.a. överlåtelse eller förmedling) av krigsmateriel. Vidare omfattar begreppet upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätter, avtal med någon i utlandet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel. Slutligen krävs tillstånd, med vissa undantag, för att bedriva militärt inriktad utbildning. Enligt lagen indelas krigsmateriel i två kategorier, krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK). Bestämmelser om vilken materiel som innefattas i de två kategorierna återfinns i krigsmaterielförordningen. När det gäller produkter som ej ingår i begreppet krigsmateriel, men som i det enskilda fallet är eller kan vara avsedda att användas som delar eller som komponenter till krigsmateriel som olovligen förts ut ur landet eller som har vidareexporterats i strid mot lämnat tillstånd, infördes nya bestämmelser om krav på exporttillstånd i lagen (1998:397) om strategiska produkter. Tillståndskravet skall gälla, om () har informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda för ett sådant ändamål. Exportörer skall underrätta om en tilltänkt export av produkter som är avsedda att användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel. Inspektionen skall då avgöra om tillstånd skall krävas för exporten. Beslut om utförseltillstånd fattades t.o.m. enbart av regeringen. I ärenden som inte avsåg utförsel i större omfattning eller i övrigt inte var av större vikt utövades beslutsrätten av det statsråd som hade till uppgift att föredra ärenden om tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ej delegerade regeringsbeslut omfattade av det totala värdet av givna tillstånd . fattas beslut i utförselärenden i första hand av ISP utom i de ärenden som bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt, vilka skall överlämnas till regeringen för avgörande. En ändring i förordningen om krigsmateriel som skedde 1999 innebär att polismyndigheten under vissa förutsättningar kan pröva frågor om utförsel av sådana handeldvapen och delar till dem som utgör övrig krigsmateriel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den sökande är berättigad att inneha vapnet här i landet enligt vapenlagen (1996:67). Detta gäller bland annat om överföringen skall ske till en enskild person eller vapenhandlare i ett land som är medlem i . trädde den senaste ändringen i förordningen om krigsmateriel i kraft. Denna ändring innebär bl.a. att leveransdeklarationer avseende fakturerad och levererad krigsmateriel ska lämnas av exportföretagen halvårsvis istället för som tidigare kvartalsvis. 4 Riktlinjerna för krigsmaterielexport Enligt 1 § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel får tillstånd enligt lagen lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (jfr prop. 1991/92:174 s. 41 f., prop. 1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:UU1). Riktlinjerna fogas till denna skrivelse som bilaga 2. Riktlinjerna har ett brett parlamentariskt stöd och är vägledande för () vid prövningen av ärenden om tillstånd enligt lagen och förordningen om krigsmateriel. Riktlinjerna är försedda med två övergripande kriterier för när tillstånd enligt lagen kan lämnas, nämligen dels att utlandssamverkan är erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Dessa övergripande kriterier kan anses utgöra en precisering av 1 § andra stycket, lagen om krigsmateriel. I riktlinjerna preciseras också de faktorer som bör beaktas i samband med prövningen av ett enskilt ärende. Ett grundkrav är att alla för ärendet betydelsefulla omständigheter skall beaktas, oavsett om de uttryckligen anges i riktlinjerna eller ej. Dessa bedömningskriterier tillämpas också på samverkan med person eller företag i utlandet avseende utveckling eller tillverkning av krigsmateriel. är ett av få EU-länder som har en lagstiftning som även omfattar förmedling av krigsmateriel (arms brokerage). Riktlinjerna framhåller särskilt den vikt som vid den utrikespolitiska bedömningen av varje utförselärende skall fästas vid respekten för mänskliga rättigheter i mottagarlandet. Situationen i mottagarlandet vad gäller mänskliga rättigheter skall alltid vägas in även i de fall då det är fråga om utförsel av materiel som i sig inte kan användas för att kränka mänskliga rättigheter. Breddningen av krigsmaterielbegreppet åtföljdes av en indelning av krigsmateriel i två kategorier för vilka uppställts delvis olika riktlinjer för utförsel. För kategorin krigsmateriel för strid (KS) gäller att tillstånd till export inte bör ges till en stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, en stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, en stat som har inre väpnade oroligheter eller en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Detta är samma krav som tillämpades redan tidigare, med den skillnaden att förekomsten av kränkningar av de mänskliga rättigheterna tidigare endast behövde beaktas om materielen i sig kunde användas för att kränka de mänskliga rättigheterna. I detta avseende skiljer sig från vissa andra EU-länder. För utförsel av övrig krigsmateriel (ÖK), som i stor utsträckning omfattar produkter som inte betraktades som krigsmateriel, gäller att utförseltillstånd bör beviljas till länder som inte befinner sig i väpnad konflikt med någon annan stat, som inte har inre väpnade oroligheter eller där det inte förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Risk för väpnad konflikt utgör således inte ett särskilt kriterium i bedömningen avseende utförsel av övrig krigsmateriel De skilda riktlinjerna för krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel innebär att en större länderkrets kan komma i fråga som mottagare av övrig krigsmateriel, dvs. icke förstörelsebringande materiel, än för krigsmateriel för strid. Genom utvidgningen av krigsmaterielbegreppet synliggörs och redovisas export som var oreglerad. Denna export blir nu också föremål för en politisk prövning. När det gäller följdleveranser anger riktlinjerna att "tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd". När det gäller samarbete med utländsk part gäller att export till tredjeland bör bedömas i enlighet med de svenska riktlinjerna om produkten har övervägande svensk identitet. Om produkten har övervägande utländsk identitet, eller om det föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av samarbetet, kan samarbetslandets regler om utförsel tillämpas för export därifrån. 5 Utredning om reglerna för följdleveranser Vid granskning 1995/96 av ett regeringsärende om tillstånd till viss krigsmaterielexport fann utskottet att utvecklingen av praxis vad gäller följdleveranser behövde undersökas närmare (bet. 1995/96: KU30 s. 90). En sådan granskning genomfördes /. fann att "vad utskottet anfört om problem som särskilt har samband med följdleveransbegreppet ger enligt utskottets mening regeringen anledning att överväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som behandlar följdleveranser" (bet. 1996/97: KU25 s. 39 ff). Regeringen beslutade om direktiv för en sådan utredning (dir. 1997:130) och utsåg en utredare. Denne har redovisat sitt uppdrag (SOU 1999:38). De slutsatser som har dragits i denna utredning är bl.a. att begreppet följdleveranser inte täcker en tydligt avgränsad kategori ärenden och att en absolut avgränsning av följdleveransbegreppet heller inte är möjlig. Det har således inte bedömts vara möjligt att beskriva och på förhand reglera behandlingen av alla följdleveranssituationer. För att förtydliga följdleveransavsnittet i riktlinjerna för krigsmaterielexport föreslås dock vissa ändringar. Vidare föreslås att beslut om exportförbud av införs som ett ovillkorligt hinder och att den s.k. neutralitetsregeln i riktlinjerna utgår då denna regel inte har tillämpats och det synes osannolikt att så skulle ske . Därefter har sedvanligt remissförfarande genomförts. Efter bearbetningen av inkomna remissvar kommer regeringen ta ställning till eventuella åtgärder. () inrättades , med ansvar för den kontroll som föreskrivs i lagen (1992:1300) om krigs- materiel och lagen (1998:397) om strategiska produkter med tillhörande förordningar. Inspektionen övertog därmed ansvaret för merparten av den arbetsvolym som tidigare handlades av Krigsmaterielinspektionen (KMI) och den enhet inom som svarade för strategisk exportkontroll. Sedermera har ISP även utsetts att vara nationell myndighet inom ramen för FN:s konvention om förbud mot kemiska vapen (CWC). ISP ansvarar således för tillstånds- och utförselfrågor avseende såväl krigsmateriel som andra strategiskt känsliga produkter med både civil och militär användning (produkter med dubbla användningsområden eller dual- use varor). Myndigheten har enligt 1a § lagen om krigsmateriel och 5 § lagen om strategiska produkter skyldighet att lämna över ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt till regeringens prövning. ISP verkar i nära samråd med och Försvarsdepartementet. ISP har löpande kontakter med de företag som berörs av kontrollverk- samheten. Vad avser krigsmateriel skall företagen till ISP kvartalsvis redovisa den marknadsföring som de har bedrivit utomlands. Dessa rapporter ligger till grund för ISP:s återkommande genomgångar med företagen avseende deras exportansträngningar. Förutom att fatta beslut i tillståndsärenden granskar ISP de underrättelser som tillverkare av krigsmateriel är skyldiga att lämna senast ett anbud lämnas eller ett avtal ingås om export av- eller annan utlandssamverkan om krigsmateriel. Slutligen skall de krigsmaterielexporterande företagen rapportera om de leveranser som genomförts med stöd av lämnade tillstånd. ISP finansieras med avgifter som tas ut av de tillverkande företagen. Avgifterna beräknas med utgångspunkt från värdet av fakturerade leveranser av kontrollerade produkter som överstiger . Underlaget för avgiftsuttaget omfattar således både leveranser inom och leveranser till utlandet. Något direkt samband mellan avgiftens storlek och exportens omfattning föreligger således ej. Ett direkt samband mellan myndighetens verksamhet och industrins betalningar har också undvikits, genom att avgifterna inbetalas till staten och inte direkt till myndigheten. Myndighetens löpande verksamhet anslagsfinansieras på sedvanligt sätt och kostnadstäckning uppnås genom utdebitering av industrin årsvis i efterskott, då verksamhetens faktiska kostnad liksom företagens fakturerade leveranser slutgiltigt kan fastställas. Beträffande ISP:s avgiftssystem skall det även noteras att regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utreda systemet i syfte att komma tillrätta med de tillämpningsproblem som visat sig för såväl ISP som industrin. Antalet inkomna ärenden avseende utförsel uppgick till 1 751, varav 380 avsåg produkter med dubbla användningsområden. Motsvarande tal var 2 040 resp. 447. Denna minskning förklaras delvis med att vissa ärenden numera handläggs av polismyndigheterna. Inom verksamhetsgrenen kemvapenkonventionen överlämnades 161 industrideklarationer till ISP mot 1998. Motsvarande antal deklarationer till konventionens sekretariat OPCW i var 37 1998 och 1999. Med en industrideklaration avses information om den verksamhet som bedrivits vid företag eller anläggningar som yrkesmässigt använder sig av, importerar samt exporterar kemikalier som återfinns i avsnitt 1 i bilagan till förordningen (1998:400) om strategiska produkter. Under kemvapenkonventionens verifikationsbestämmelser har två svenska anläggningar inspekterats av OPCW 1999 jämfört med en 1998. har ISP infört ett nytt ärendehanteringssystem. En generell licens för Försvarsmaktens utförsel av materiel där materielen skall återinföras och förutsatt att regeringsbeslut om aktiviteten föreligger, har också utarbetats. Denna licens gäller även då utländsk trupp genomför någon aktivitet i . Vidare påbörjades ett rationaliseringsarbete inom licensieringsområdet för att förenkla den administrativa processen för ärenden av rutinkaraktär. Ett syfte med dessa åtgärder är att kunna erbjuda företagen bättre service. Målsättningen för ISP har varit att inkomna utförselärenden skall slutbehandlas inom en månad, . Bl.a. studeras införandet av en helt elektronisk licenshantering vilket skulle underlätta för företagen. Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen i utrikesärenden av större vikt om möjligt överlägga med före avgörandet. Vissa utförselärenden som rör krigsmateriel är av sådan art att överläggning med nämnden är påkallad. Det har emellertid bedömts önskvärt att ge även andra enskilda utförselärenden av principiell vikt en bredare politisk förankring. beslutade därför på grundval av prop. 1984/85:82 om ökad insyn och samråd i frågor som rör krigsmaterielexport, att en rådgivande nämnd i krigsmaterielfrågor skulle inrättas.