prop · GN0330 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen har beslutat om direktiv (dir. 1999:63) för en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till principer till en bättre helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. En delrapport avseende frågor som berör IT-säkerhet och skydd mot informationskrigföring skall lämnas. Det fortsatta arbetet med samhällets IT-säkerhet skall utmynna i en strategi som redovisas för . Flera förslag inom området har redan presenterats i regeringens proposition Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74). 7.4 Internationella uppgifter 7.4.1 Resurser för förtroendeskapande insatser samt humanitärt bistånd försvarsbeslut tillkom ett nytt mål för det civila försvaret, nämligen att kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Erfarenheter från planeringsverksamheten visade dock att det fanns behov av förtydligande när det gäller tolkningen av den nya uppgiften. Mot bakgrund av detta redovisade regeringen i skr. 1997/98:4 Totalförsvar i förnyelse, hur uppgifterna och ansvaret i fråga om internationella fredsfrämjande och humanitära insatser skall fördelas mellan olika sakområden. Flera myndigheter är på ett eller annat sätt engagerade i internationell katastrof- och humanitär hjälpverksamhet. Det gäller t.ex. och . De resurser som skapas och den verksamhet som bedrivs vad gäller internationella insatser finansieras inte över utgiftsområde 6 Totalförsvar. har regeringens uppdrag att hålla viss beredskap för internationella insatser. insatser finansieras främst över utgiftsområde 5 och internationell samverkan och utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och av andra uppdragsgivare t.ex. FN. I beslut med anledning av kontrollstationspropositionen ändrades beskrivningen av målet vad gäller den internationella verksamheten "bidra till fred och säkerhet i omvärlden". Regeringen anser att den ändrade formuleringen inte påverkar det som regeringen redovisade i ovan nämnda skrivelse vad gäller ansvarsfördelning. har haft ett samverkanskontor vid . Regeringen anser att samverkan bör fortsätta. 7.4.2 Bistånd vid humanitära katastrofer I syfte att ha en beredskap för bistånd vid humanitära katastrofer samt medverkan vid inledande återuppbyggnadsinsatser har utvecklat en rad s.k. insatspaket hos . Insatspaketen skall kunna nyttjas för att stödja FN-organen med olika tjänster som exempelvis sök- och räddningsstyrkor, expertis vid kemikalieolyckor, vattenrening, transportteam, logistik, sambandsteam m.m. En viktig uppgift har varit att utveckla stödresurser till FN-organens administrativa förmåga. Denna resurs har bland annat prövats i . har ökat ambitionen vad avser minröjningsverksamhet som ett led i en utvecklad återuppbyggnadsberedskap. Målsättningen är att myndigheter och organisationer som är verksamma med humanitärt bistånd tillsammans skall kunna genomföra minröjningsinsatser. Nämnda insatspaket finansieras genom respektive uppdragsgivare i huvudsak EU, FN och Sida. Kostnaden för att upprätthålla beredskapen belastar Statens räddningsverks anslag. beslutade i att bygga ut och bättre koordinera EU:s och medlemsstaternas icke-militära krishanteringsinstrument. Under det finländska ordförandeskapet har i linje med slutsatserna i inletts en diskussion om konfliktförebyggande och civil krishantering som bl.a. syftar till att inventera och analysera resurser inom området. har haft en betydande roll i diskussionerna. Det är viktigt att EU:s icke-militära krishanteringsförmåga byggs upp utifrån de särskilda fördelar som en organisation inom EU kan medföra och att härigenom inte dubblera redan existerande nätverk och samordnande organ. Det skall vara fråga om en kompletterande och inte en konkurrerande struktur. 7.4.3 Resurser inom det civila försvaret vid internationella insatser Resurserna inom det civila försvaret avser främst större investeringar och förstärkningar i infrastruktur och ledningssystem, viss lagerhållning samt utbildningsinsatser av personal. Resurserna som skapas i detta syfte skall emellertid, när så är möjligt, kunna nyttjas för att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Inom ramen för målet att bidra till fred och säkerhet i omvärlden genomför främst en rad internationella förtroendeskapande åtgärder. Särskilt kan här nämnas aktiviteter som gäller de baltiska staterna. I detta sammanhang bör även poängteras det viktiga kontaktnät som frivilligorganisationerna byggt upp i , och . Samarbetet i den utvidgade civila (), i vilket tar aktiv del, har intensifierats. Det civila PFF-samarbetet utvecklas mot allt mer erfarenhetsutbyte i form av seminarier, utbildningar och övningar. De undergrupper till SCEPC som öppnats för partnermedverkan har ännu inte funnit sin slutliga utformning men ett aktivt arbete pågår. deltar med personal i såväl CEPD (Civil Emergency Planning Directorate) som EADRCC () i syfte att stärka staben och medverka i utvecklandet av arbetsformer. Regeringen anser det angeläget med en fortsatt svensk medverkan i de diskussioner som pågår om den fortsatta inriktningen av Natos civila planeringsverksamhet och formerna för partnermedverkan. 8 Ledningsfrågor 8.1 Inledning försvarsbeslut redovisade regeringen förslag vad gäller ledning och samordning inom totalförsvaret. försvarsutskott delade i allt väsentligt regeringens uppfattning (bet. 1996/97:FöU1). Enligt utskottet måste sålunda ledningssystemets struktur återspegla såväl ledningsansvar och samordningskrav som de praktiska möjligheterna att genomföra ledningen. Liksom regeringen ville utskottet särskilt framhålla behovet av att förbereda anpassningsåtgärder, den förändrade synen på framtida kriser och krigs karaktär, utnyttjandet av totalförsvarsresurser vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt den snabba tekniska utvecklingen inom ledningsområdet. Försvarsberedningen framhöll i rapporten omvärld - omdanat försvar (Ds 1999:2) bl.a. att förändrade krav och förutsättningar aktualiserar relativt stora förändringar i ledningssystemet. Beredningen konstaterade att det nuvarande systemet för att leda totalförsvaret växte fram under intryck av och med efterkrigstidens hotuppfattningar som grund. Trots en betydande successiv utveckling av ledningssystemet, med bl.a. omfattande organisatoriska förändringar, har de grundläggande principerna från det säkerhetspolitiska miljö blivit oförändrade. Beredningen ansåg bl.a. att den tidigare föreställningen om de tydligt åtskilda tillstånden fred, krigsfara och krig, där krig betydde invasion syftande till ockupation, är relevant. Därmed behöver inte ledningssystemet dimensioneras för samma totala samhällsomställning som . Beredningen betonade även att anpassningsprincipen medför ett behov av att förändra en ledningsorganisation som tillkommit bl.a. för att kunna möta kravet på samtidig operativ ledning i flera riktningar. Även försvarets internationalisering är av betydelse i sammanhanget. Då ledningssystemet enbart utformats för vårt nationella försvar har ledningen av det alltmer omfattande internationella säkerhetssamarbetet inte varit helt problemfri. Regeringens sammanfattande bedömning i kontrollstationspropositionen innebar att en samlad översyn av lednings- och samordningsfrågorna inom det militära och civila försvaret samt för svåra påfrestningar på samhället i fred bör genomföras så att ett övergripande beslut kan fattas . En sådan översyn hindrar dock inte att vissa förändringar kan genomföras redan i närtid. försvarsutskott anslöt sig i bet. 1998/99:FöU5 till regeringens beskrivning om behovet av en samlad översyn av totalförsvarets ledningssystem och de utgångspunkter som bör gälla för översynen. Utskottet anförde vidare att det vore en fördel med ett grundläggande beslut samordnat med övriga omstruktureringsbeslut. Utskottet hade viss förståelse för att översynen av det samlade ledningssystemet kan behöva ta men att detta ökar betydelsen av att kunna genomföra vissa förändringar redan i närtid, t.ex. reduktionen av antalet regionala ledningsnivåer och organiserandet av en internationell ledningsstab. Försvarsberedningen anger i sin - försvar (Ds 1999:55) att den tagit del av arbetsläget rörande översyn av de militära och civila ledningsorganisationerna. Både av rationalitetsskäl och av hänsyn till personalen är det angeläget att beslut om den framtida ledningsorganisationen fattas med övriga strukturbeslut. Försvarsberedningen anser att myndigheternas arbete ger underlag för att nu skall kunna besluta om förändringar i ledningsorganisationen, bl.a. en reducering av antalet stabs- och ledningsresurser. Regeringen redovisar i det följande sin grundläggande syn på ledning vid svåra påfrestningar och vid höjd beredskap. Ledning måste kunna utföras effektivt och smidigt i många olikartade situationer och utformas så att ett tydligt sammanhang och en kontinuitet över hela spektrumet av hot och risker kan uppnås. Ledningsansvaret vid en svår påfrestning på samhället i fred åvilar de myndigheter som har ansvar för de sektorer som drabbas. Den sektoriella ledningen stöds, kompletteras och inriktas av de organ som har ett områdesvist ansvar, dvs. regeringen som en del av sitt totalansvar, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna. Kommuner och landsting har härutöver ett självständigt ansvar inom sina respektive områden. Totalförsvarsresurserna skall kunna stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Syftet med bistånd av totalförsvarsresurser skall vara att i extraordinära lägen kunna stärka det normala fredssamhällets förmåga att hantera risker och störningar. När det gäller ledning inom totalförsvaret vill regeringen särskilt framhålla följande. Totalförsvaret skall ha en stor flexibilitet och en god förmåga till anpassning, vilket förutsätter att organisationerna kan växa utan att strukturen måste ändras. Teknikutveckling, ledningsplatser m.m. är beroende av en stabil struktur. Kompetens och resurser skall därutöver finnas för att säkerställa att en anpassning kan genomföras. Eftersom det fredstida samhället med dess strukturer och resurser bildar grunden för totalförsvaret innebär det också beträffande samverkan och samordning att det ansvar och de befogenheter som myndigheter och andra organ har i fred i möjligaste mån skall bibehållas under höjd beredskap. Det innebär att de principer och mönster som i fred utvecklas för samverkan och samordning också skall bilda grunden för motsvarande verksamheter under höjd beredskap. Formella och informella nätverk som byggs upp och utnyttjas i fred under krisartade förhållanden bör i största möjliga utsträckning utnyttjas även under höjd beredskap. Upparbetade, normalt förekommande, personkontakter är sannolikt en viktigare förutsättning för effektiv samverkan än specialkonstruerade organisatoriska lösningar. Utgångspunkt för ledningssystemets struktur och samverkansmönster är alltså sättet att leda och styra motsvarande verksamheter under fredsförhållanden. Det kan här erinras om att regeringen fattade beslut om att en särskild utredare skall tillkallas för att analysera och lämna förslag till principer för att åstadkomma en bättre helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar i fred. Det kan också nämnas att regeringen beslutade om att berörda departement skall genomföra sektorsvisa genomgångar av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom områden som kan bli berörda vid en svår påfrestning på samhället i fred (se vidare kapitel 7). 8.2 Principiell utformning av den militära ledningsorganisationen Regeringen har i avsnitt 5.4 föreslagit vilka nya organisationsenheter som skall inrättas inom den militära ledningsorganisationen. Vidare föreslår regeringen vilka organisationsenheter som skall läggas ned som en konsekvens härav. Nedan redovisas i sammandrag bakgrunden och de överväganden som ligger till grund för regeringens förslag. Regeringen anförde i kontrollstationspropositionen bl.a. att det militära ledningssystemet skall ha en god uthållighet och förmåga att kunna fungera i en starkt störd miljö. Ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings - och rapporteringslinjer bör vara desamma i alla lägen och om möjligt även vid internationella insatser. Ledning och samverkan på den högsta nivån måste kunna ske från geografiskt skilda platser som funktionellt utgör en enhet. Det är därför nödvändigt att koncentrera kompetensen till färre nivåer och enheter än . Försvarsmaktens högkvarter bör disponera en eller flera insatsledningar utan territoriellt ansvar, där möjligheterna att integrera de operativa och taktiska ledningsnivåerna skall tillvaratas. Insatsledningarna skall kunna leda behovssammansatta styrkor av krigsförband. Delar av insatsledningar skall kunna ingå i multinationella styrkor samt i internationella ledningsstaber. Regeringen anförde vidare att den regionala ledningsnivån bör bestå av en territoriell ledning med ansvar för samverkan med totalförsvarets civila delar samt utgöra stöd till de operativa styrkorna. Den territoriella ledningsorganisationen bör vara behovssammansatt beroende på militärgeografi, infrastruktur och uppgifter. Även den civila ledningsstrukturens utformning bör beaktas. Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att redovisa förslag till principiell utformning av den militära ledningsorganisationen. Försvarsmakten redovisade uppdraget . Regeringen konstaterar att det av såväl rationalitetsskäl som av hänsyn till personalen är angeläget att kunna lägga fram förslag om den framtida militära ledningsorganisationen med övriga strukturförslag. Regeringen konstaterar vidare att det nu finns ett underlag för att skall kunna besluta om förändringar i ledningsorganisationen, bl.a. en reducering av antalet regionala ledningsnivåer och en reducering av antalet stabs- och ledningsresurser. Underlaget kan därmed utgöra en grund för nödvändiga principförslag så att ett omorganisationsarbete nu kan inledas. Det utgör också ett viktigt bidrag för det fortsatta arbetet med att utveckla hela ledningssystemet så att ett samlat beslut kan fattas . Den förnyelse av den militära ledningsorganisationen som regeringen nu föreslår utgör en nödvändig del i den inriktning av totalförsvaret som beslutade om . Den militära ledningsorganisationen skall utgöra en del av insatsorganisationen och dimensioneras för att försvara landet mot väpnat angrepp och hävda territoriell integritet samt för att kunna delta i internationell verksamhet. skall medge ledning av behovssammansatta styrkor av krigsförband och ett integrerat utnyttjande av mark-, luft- och sjöstridskrafter. Möjligheten till anpassning skall särskilt beaktas. Det är därför viktigt att kompetenser finns för att kunna utveckla ledningsförmågan för andra former av angrepp. skall vidare utformas för att öka förmåga att delta i internationellt säkerhetsfrämjande samarbete, fredsfrämjande och humanitär verksamhet. skall utformas med särskild hänsyn till den tekniska utvecklingen inom områdena informationsteknik, satellit-, tele- och datakommunikationer. skall vara så utformad att den säkerställer samverkan med det civila försvaret. Möjligheterna att stödja samhället i övrigt samt att i så stor utsträckning som möjligt samutnyttja civila och militära resurser i den fredstida verksamheten skall utgöra en utgångspunkt vid utformningen av ledningsorganisationen. Den militära ledningsorganisationen bör koncentreras till färre nivåer och enheter än och en ny operativ och taktisk ledning bör införas. Den operativa nivån bör därmed reduceras till en enhet innebärande att nuvarande militärområdesstaber avvecklas och en ny organisationsenhet benämnd operativ insatsledning inrättas. Delar av det nuvarande högkvarteret bör ingå i den operativa insatsledningen. Även den taktiska nivån bör reduceras genom att fördelnings- och försvarsområdesstaber samt marinkommandon och flygkommandon avvecklas. Den taktiska ledningen utformas som ett armétaktiskt, marintaktiskt respektive flygtaktiskt kommando vilka bör samlokaliseras med operationsledningen. Den operativa insatsledningen kommer därmed att bestå av en operationsledning och tre taktiska kommandon. För att genomföra denna förändring bör dagens försvarsgrenscentra läggas ner och uppgifterna föras över till bl.a. de taktiska kommandona. Den operativa insatsledningen skall ha möjlighet att avdela en till två insatsledningar som kan grupperas i ett insatsområde samt ha kapacitet att avdela stabsresurser till en internationell stab i samband med internationella insatser. För regional territoriell ledning, stöd till frivilligorganisationer och för samverkan med totalförsvarets civila delar bör fyra militärdistrikt (Södra, Mellersta, Norra och ) inrättas med tillhörande staber och 29 militärdistriktsenheter. Den koncentration av tillgängliga ledningsresurser som därmed uppnås innebär ett effektivt resursutnyttjande och en hög kompetens i respektive stab. Följaktligen kan militärdistrikten tilldelas mer kvalificerade uppgifter och militärdistriktens samlade resurser kan användas över en större geografisk yta än om ett större antal distrikt inrättas. innebär en koncentration av ledningsresurserna till fyra distrikt att mer personal kan avdelas till militärdistriktsenheterna. Den föreslagna organisationen bedöms även skapa goda förutsättningar för en flexibel anpassning av ledningskapaciteten vid ändrade omvärldsförutsättningar. Den geografiska indelningen i fyra militärdistrikt kommer i huvudsak att motsvara den hittillsvarande indelningen i militärområden där utgjort ett särskilt militärkommando. Den närmare utformningen av ledningsresurserna bör även tillgodose de särskilda ledningsbehov som finns i och andra storstadsområden. Tre av militärdistrikten kommer var och ett att omfatta ett flertal län. Viktiga uppgifter för de militärdistriktsenheter som inrättas enligt ovan kan därför vara dels att samverka med kommuner och länsstyrelser, dels att stödja och utbilda hemvärn och andra frivilligorganisationer. Varje län kommer således att innehålla minst en militärdistriktsenhet. Utformningen av enheterna kan komma att variera beroende på de lokala och regionala förutsättningarna. Militärdistriktsenheterna kommer att vara ett viktigt instrument för lokal och regional samverkan inom totalförsvaret och för att vidmakthålla folkförankringen av det militära försvaret. 8.3 Ledningsstruktur inom civilt försvar Regeringens förslag: Nuvarande myndigheterna Civilbefälhavaren i Södra civilområdet, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet och Civilbefälhavaren i Norra civilområdet läggs ned . Skälen för regeringens förslag: Civilt försvar är inte en organisation utan en verksamhet som ett stort antal beredskapsmyndigheter genomför. Begreppet "ledning" innebär i detta sammanhang en samordning och samverkan mellan dessa självständiga myndigheter och organisationer och inte ett obrutet vertikalt ledningsförhållande mellan över- och underordnande enheter. Civilbefälhavarnas uppgifter i fred är beredskapsplanläggning samt utbildning och övning. I krig eller efter regeringens beslut i andra fall skall civilbefälhavarna verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. En viktig uppgift för civilbefälhavarna är att samverka med Försvarsmakten. De skall inrikta och samordna skilda funktioner inom det civila försvaret mot gemensamma mål samt vid behov kunna fördela och kraftsamla befintliga resurser för olika ändamål. är landet indelat i tre civilområden (prop. 1992/93:100 bilaga 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr. 1992/93:333). I propositionen Förändrad omvärld - omdanat försvar angav regeringen att den förändrade hotbilden ställer krav på en ny form av ledningsstruktur inom det civila försvaret. Ledningsstrukturen skall vara så utformad att ledning kan utföras vid olika slag av hot om väpnat angrepp. Mot bakgrund av detta uppdrog regeringen åt att i samverkan med civilbefälhavarna redovisa förslag till utformning av en ledningsstruktur för övergripande områdesledning inom det civila försvaret. Utgångspunkt för uppdraget var en reduktion till en regional ledningsnivå. Uppdraget redovisades och omfattade ett förslag till fördelning av civilbefälhavarnas ansvar och uppgifter. Mot bakgrund av redovisningen uppdrog regeringen åt nämnda myndigheter att vidareutveckla förslaget genom att belysa organisatoriska konsekvenser. I båda redovisningarna angav myndigheterna översiktligt sin syn på hur uppgifter borde fördelas mellan funktionsansvariga myndigheter och länsstyrelser. För att uppnå bästa möjliga samordning och samstämmighet genom samverkan bör de geografiska ansvarsgränserna så långt som möjligt sammanfalla för det militära försvaret och det civila försvaret. Ett krav är vidare att militära och civila funktioner har någon form av samverkansmöjligheter på alla nivåer i ledningssystemet. Den omstrukturering som påbörjats inom Försvarsmakten medför krav på nya samverkansmönster för civilt och militärt försvar. Behovet av civilbefälhavarna i deras nuvarande utformning minskar till följd av förändring inom den militära delen av totalförsvaret. Regeringen anser därför att den högre regionala nivån i dess nuvarande utformning skall ändras för det civila försvaret. De nuvarande myndigheterna Civilbefälhavaren i Södra civilområdet, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet och Civilbefälhavaren i Norra civilområdet bör läggas ned . Regeringen anser att en reduktion till en regional ledningsnivå medför dels att nya civil - militära samverkansmönster måste utformas, dels att vissa uppgifter bör fördelas till central nivå och länsnivå medan vissa uppgifter helt kan komma att utgå. Uppgifter som är av funktionskaraktär bör fördelas till respektive funktionsansvarig myndighet. Avvecklingen av de tre myndigheterna innebär alltså inte att samtliga uppgifter utgår utan vissa överförs till central eller regional nivå. Regeringen avser att uppdra åt berörda myndigheter att utveckla det förslag till ledningsstruktur för civilt försvar som myndigheterna redovisade . I detta ingår att analysera formerna för en stödresurs till den regionala nivån samt att pröva om en sådan regional stödresurs kan samlokaliseras med militärdistriktsstaberna. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga. 8.4 Fortsatt arbete med utformningen av ledningsorganisationen inom totalförsvarets olika delar De nu föreslagna förändringarna inom den militära och civila lednings- organisationen är av principiell karaktär. I det fortsatta arbetet med utformningen av ledningsorganisation inom totalförsvarets olika delar behöver därför vissa frågor behandlas vidare. Detta rör även frågor om förhållandet mellan myndigheterna inom totalförsvaret och regeringen och . Beträffande det militära försvarets ledningsorganisation behöver bl.a. frågor som rör den närmare utformningen av och uppgiftsfördelningen mellan Försvarsmaktens högkvarter, den operativa insatsledningen och militärdistrikten ytterligare behandling. Även den exakta geografiska gränsdragningen mellan militärdistrikten behöver fastställas. Av avsnitt 8.3 framgår att uppgifter som genomförts av den högre regionala ledningsnivån inom det civila försvaret bör fördelas till central- och länsnivå och att det finns behov av att utveckla det redovisade förslaget till ledningsstruktur inom det civila försvaret. Även andra frågor som rör den närmare samverkan mellan det militära och civila försvarets ledningsorganisation behöver behandlas vidare. Som vidare framgår av avsnitt 8.1 bygger ledningen inom det civila försvaret på i fredstid gällande samverkansformer och bestämmelser inom olika samhällssektorer. Detta är en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet. I detta sammanhang bör även den tidigare nämnda utredningen om principer för att åstadkomma en bättre helhetssyn när det gäller planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred beaktas.