prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Det krävs också lag- reglering för att de utländska tjänstemännen i de avseenden som anges i konventionen och avtalet skall likställas med svenska tjänstemän, t.ex. vad gäller straffrättsligt ansvar och skydd samt skadeståndsfrågor. En ny lag för det internationella polisiära samarbetet De regler som behövs för att uppfylla åtaganden enligt och det svensk-danska polissamarbetsavtalet avser de utländska tjänstemännens rätt att verka i för att utföra gränsöverskridande förföljande och övervakning, att i förekommande fall kunna omhänderta den förföljde och i samband därmed utföra kropps- visitation samt belägga vederbörande med handfängsel och omhänderta föremål. Reglerna bör även ange de skyldigheter som åläggs de utländska tjänstemännen samt behandla deras straffrättsliga ställning m.m. Det är av flera skäl inte lämpligt att i berörda avseenden likställa utländska tjänstemän med svenska, genom att utsträcka vissa regler i och andra författningar som innehåller bestämmelser om polisiära tvångsmedel till att gälla även för utländska tjänstemän. De befogenheter som utländska tjänstemän skall ges enligt Schengen- konventionen är begränsade till att gälla under vissa angivna förut- sättningar. De är vidare begränsade vad gäller åtgärder. En allmän reglering om att vissa bestämmelser skulle vara tillämpliga även på utländska tjänstemän, skulle därför behöva kompletteras med detaljregler om under vilka förutsättningar detta skulle gälla. En sådan detaljreglering är inte lämplig i mer allmänt hållna regelverk som , polislagen m.fl. Regeringen anser att det därför är mer ändamålsenligt att använda en specialreglering och alltså meddela reglerna om det operativa polisiära gränsöverskridande samarbetet i en särskild lag. Därigenom kan förut- sättningar och avgränsningar när det gäller de utländska tjänstemännens befogenheter och skyldigheter tydligt ges i ett sammanhang. Följaktligen bör en ny lag införas lagen om internationellt polisiärt samarbete. Lagens tillämpningsområde Eftersom det huvudsakliga syftet med regleringen är att anpassa det nuvarande regelverket till , skall lagen i huvudsak utformas med utgångspunkt i regler. Hänsyn bör emellertid också tas till att har införlivats med EU (se ovan avsnitt 4.3.1). Lagen skall därför lämna utrymme för samarbete med, utöver dagens Schengenstater, alla medlemsstater i Europeiska unionen som ansluter sig till . är det enligt regeringens uppfattning lämpligt att, när det skapas en lag om polisiärt samarbete, i så stor utsträckning som möjligt samla regler om internationellt polissamarbete i denna lag. (Se avsnitt 9.2.4.) Därtill kommer att det kan förutses att det polisiära samarbetet inom EU kommer att utvecklas . Den nya lagen skall således göras tillämplig dels på stater som deltar i och medlemsstater i EU som ansluter sig till , dels på annat konventionsbaserat internationellt polissamarbete. Det bör dock framhållas att inte allt polissamarbete skall regleras i den lagstiftning på området som föreslås. Avsikten med den föreslagna lagen är således inte att inskränka eller försvåra det redan pågående polisarbetet. Vidare bör beaktas att konventionen om ömsesidigt bistånd och sam- arbete mellan tullförvaltningar i EU (den s.k. ) innehåller regler om gränsöverskridande operativt polisiärt samarbete. Dessa regler liknar till sin tekniska uppbyggnad . De innehåller dock vissa materiella skillnader, nämligen att II- konventionen enbart avser vissa typer av brott som har anknytning till tullens verksamhetsområde och att öppnar för gränsöverskridande förföljande över alla slags gränser och inte, som , endast över landgräns. Lagtexten bör utformas så att den lätt kan modifieras eller användas för hänvisningar vid tillträde till . Regeringen bedömer att kommer att kunna ratificera konventionen . Konventionen beräknas kunna träda i kraft tidigast . Den nya lagen blir, med undantag för en bestämmelse (se avsnitt 9.2.4), en specialreglering för vissa bestämda situationer som anges i och det svensk-danska polissamarbetsavtalet. Bestämmelserna om det gränsöverskridande samarbetet bör därför i stort sett följa texterna i konventionen respektive avtalet. 7.4 Förutsättningar för gränsöverskridande arbete 7.4.1 regler Gränsöverskridande övervakning De brott som kan aktualisera gränsöverskridande övervakning enligt huvudregeln är, som nämnts, brott som kan föranleda utlämning (se avsnitt 7.1). Gränsöverskridande övervakning med föregående samtycke från den mottagande staten får ske utan begränsning i tiden eller till någon geografisk zon. Den mottagande staten kan dock när som helst begära att övervakningen skall upphöra. Vid fara i dröjsmål får övervakningen fortsätta över gränsen till mot- tagande stat även utan föregående samtycke. I sådana fall skall den mot- tagande staten kontaktas senast i samband med gränsöverskridandet. Om tillstånd till övervakningen inte ges skall övervak- ningen avbrytas. Gränsöverskridande övervakning utan föregående samtycke kan endast bli aktuell beträffande vissa särskilt angivna brott, som finns uppräknade i artikel 40.7. Dessa är mord, dråp, våldtäkt, mordbrand, penning- förfalskning, grov stöld och grovt häleri, utpressning, människorov och tagande av gisslan, människosmuggling, narkotikabrott, brott mot lag- bestämmelser angående vapen och sprängämnen, ödeläggelse genom användande av sprängämnen samt olaglig transport av giftigt och skadligt avfall. Gränsöverskridande övervakning kan ske vid överskridande av alla typer av gräns. Häri skiljer sig institutet i ett väsentligt avseende från gränsöverskridande förföljande som bara får ske över landgräns. Detta innebär att polismän och i vissa fall tulltjänstemän från alla Schengen- stater kan utöva övervakning här i landet, exempelvis genom att följa efter en person som anländer hit med flyg. Varje Schengenstat skall ange vilka av statens tjänstemän som har behörighet att genomföra fortsatt övervakning in på en annan Schengenstats territorium. För svensk del är det polismän, tulltjänstemän i de fall de har polisiära befogenheter samt kustbevakningstjänstemän i samband med övervakning till sjöss som kan komma i fråga. Dessa kategorier tjänstemän finns angivna i det svenska anslutningsavtalet. Gränsöverskridande förföljande För att gränsöverskridande förföljande enligt skall bli aktuellt krävs att den flyende har tagits på bar gärning för något av vissa brott eller för medhjälp till ett sådant brott, eller har rymt från avtjänande av ett fängelsestraff, eller är häktad och har rymt. Enligt huvudregeln får förföljande ske först efter samtycke från den mottagande staten. Dock får det ske utan samtycke om de förföljande tjänstemännen inte hinner eller inte kan inhämta föregående samtycke. Gränsöverskridande förföljande får även ske om behöriga myndigheter i den mottagande staten inte har kunnat bege sig till platsen för att ta upp förföljandet. Den mottagande staten skall underrättas om förföljandet senast i samband med att gränsen passeras. Gränsöverskridande förföljande får endast ske över landgräns. Det innebär för del att gränsöverskridande förföljande endast kan bli aktuellt i förhållande till och samt, när Öresunds- förbindelsen har öppnats för trafik, även i förhållande till . En Schengenstat har vissa valmöjligheter när det gäller fortsatt för- följande inom dess territorium. har avgivit en förklaring som innebär att vi i förhållande till och tillåter förföljande för brott och medhjälp till brott som kan föranleda utlämning, inte ställer upp några begränsningar och rum för förföljandet, samt tillåter att förföljande tjänstemän omhändertar den flyende (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181). och regeringar har avgivit förklaringar av samma innebörd som . När har färdigställts kommer att ha landgräns även mot (se avsnitt 7.4.2). Gränsöverskridande förföljande in i kan således aktualiseras av brott som kan föranleda utlämning. Det innebär i förhållande till våra nordiska grannländer brott på vilket fängelse kan följa i den ansökande staten. Reglerna innebär inte att utlämning skall antas komma till stånd i det enskilda fallet, utan det är den lagstadgade straffskalan för det miss- tänkta brottet som är avgörande för när gränsöverskridande förföljande är tillåtet (se avsnitt 7.1). Som exempel kan nämnas att norska poliser som följer efter en flyende person in i inte skall behöva förvissa sig om att den flyende inte är svensk medborgare, vilket ofta utgör hinder mot utlämning. Om det senare skulle visa sig att den förföljde är svensk medborgare och att det föreligger hinder mot utlämning, kan det finnas möjlighet för svenska myndigheter att inleda förundersökning och överta lagföringen eller att verkställigheten av ett utdömt straff förs över till . De tjänstemän som har anmält som behöriga för att utföra gränsöverskridande förföljande är polismän samt tulltjänstemän när de har polisiära befogenheter. 7.4.2 Polisiärt samarbete i och regeringar har, som redovisats i avsnitt 5, ingått ett särskilt avtal om polisiärt samarbete som bl.a. har till syfte att komplettera bestämmelser, med anledning av att Öresundsförbindelsen kommer att öppnas för trafik. Såvitt gäller gränsöverskridande övervakning hänvisar avtalet till bestämmelser. Beträffande gränsöverskridande förföljande däremot skiljer sig avtalet något från avseende de fall som kan aktualisera åtgärden. Vidare innehåller avtalet en specialreglering av samarbetet på själva Öresundsförbindelsen. Gränsöverskridande förföljande utanför Öresundsförbindelsen Enligt artikel 8.1 får gränsöverskridande förföljande utanför förbindelsen ske i enlighet med artikel 41 i och de nationella förklaringar som staterna har avgivit med anledning av avtalet eller enligt artikel 41.9. Därutöver tillåter artikel 8.1 gränsöverskridande förföljande utanför Öresundsförbindelsen av personer som har avvikit från varje form av frihetsberövande på grund av brott samt av personer som har avvikit från annat frihetsberövande i den mån utlämning för verkställighet av vård eller behandling kan komma i fråga. Fortsatt förföljande enligt artikel 41 i får ske om en person har upptäckts på bar gärning med att begå vissa brott eller vid medhjälp till sådana brott, eller om någon som är häktad eller som avtjänar frihetsstraff har rymt. De nationella förklaringar som artikel 8.1 hänvisar till har i här aktuella avseenden olika innebörd beroende på om det är svensk polis som agerar på danskt territorium eller dansk polis som agerar på svenskt territorium. Den svenska förklaringen innebär att danska polismän har rätt att fortsätta ett pågående förföljande in på svenskt territorium utanför Öresundsförbindelsen utan begränsning eller rum, danska polismän vid förföljande på svenskt territorium utanför Öresundsförbindelsen har rätt att beröva den förföljde friheten, samt att förföljande in på svenskt territorium utanför Öresundsförbindelsen får ske av personer som har avslöjats på bar gärning med att begå brott som är underkastade allmänt åtal enligt nationell rätt i och . Gränsöverskridande samarbete på Öresundsförbindelsen På Öresundsförbindelsen ger avtalet mer långtgående befogenheter för dansk polis på svenskt territorium än medger. Bakgrunden är att den som färdas på förbindelsen har rätt att förvänta sig samma service och ingripanden från polisen som om de befunnit sig på svenskt eller danskt landterritorium. Av artikel 6.2 följer att danska polismän som befinner sig på svenskt territorium på Öresunds- förbindelsen, har befogenhet att vid behov vidta de polisiära åtgärder som behövs för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten. En sådan åtgärd skall vidtas i överensstämmelse med gällande rätt i och får endast pågå tills svenska myndigheter övertar genomförandet eller kräver att åtgärden skall avbrytas. Enligt artikel 6.3 får danska polismän som befinner sig på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen uppta eller fortsätta ett förföljande enligt artikel 41 i , med iakttagande av de nationella förklaringar som har avgivits med anledning av avtalet eller i enlighet med artikel 41.9. Därutöver får förföljande enligt artikel 6.3 ske av personer som har avvikit från varje form av frihetsberövande på grund av brott samt av personer som har avvikit från annat frihetsberövande i den mån utlämning för verkställighet av beslut om vård eller behandling kan komma i fråga. Fortsatt förföljande enligt artikel 41 i får, som nämnts, ske om en person har upptäckts på bar gärning med att begå vissa brott eller vid medhjälp till sådana brott, eller om någon som är häktad eller som avtjänar frihetsstraff har rymt. De nationella förklaringar som artikel 6.3 hänvisar till innebär i här aktuella avseenden att förföljande på Öresundsförbindelsen får ske avseende varje straffbar gärning som faller under allmänt åtal enligt nationell rätt i och . Vidare innebär förklaringarna att danska polismän på Öre- sundsförbindelsen får omhänderta den efterföljde tills polismän från kan fastställa den förföljdes identitet eller frihetsberöva honom eller henne allt förutsatt att svenska myndigheter inte begärt att för- följandet skall avbrytas och dess lokala myndigheter inte kan ingripa inom rimlig tid. Befogenheterna gäller enligt artikel 6.1 de polismän som nämns i artikel 3.3. Av artikel 6.1 och 3.3 följer att befogenheterna gäller för polismän hos lokala polismyndigheter i och hos Rigspoliti- chefen. I den mån har ingått bilaterala avtal om det kan även tulltjänstemän komma att omfattas. har inget avtal med som innebär att danska tulltjänstemän ges rätt att utöva polisiära befogenheter här. Artikel 6.4 behandlar gemensam patrullering på Öresundsförbindelsen. Sådan patrullering skall genomföras i enlighet med nationell rätt i den stat där patrulleringen äger rum och under ledning av den statens myndigheter. 7.4.3 Gällande rätt Utlämning för brott Svenska regler om utlämning finns i två lagar, dels lagen (1957:668) om utlämning för brott, dels lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . För att utlämning skall kunna ske från förutsätts att någon är misstänkt, tilltalad eller dömd i en främmande stat för en gärning för vilken det i är föreskrivet fängelse eller om utlämning begärs av något av de nordiska länderna att det är stadgat fängelse för brottet i det landet. Svenska medborgare får under vissa angivna omständigheter utlämnas till de nordiska länderna men inte till andra länder. Vidare finns en rad begränsningar när det gäller politisk brottslighet m.m. Den som kan bli föremål för utlämning får, om det finns en begäran om det från den stat som begär utlämning eller om det finns en efterlysning, anhållas (s.k. provisoriskt anhållande) eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare. Utlämning för verkställighet av beslut om vård eller behandling Bestämmelser om utlämning av personer för vård eller behandling finns i lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling. Här kan i korthet nämnas att utlämning kan komma i fråga bl.a. om det finns ett beslut om nykterhetsvård eller vård av narkotikamissbrukare, barna- och ungdoms- vård eller vård av psykiskt sjuka. Vidare krävs bl.a. att den som begärs utlämnad enligt beslutet skall intas eller hållas kvar på anstalt eller uppehålla sig på särskilt anvisad plats (2 § lag). Beslut fattas av polismyndighet eller länsrätt (5 §). 7.4.4 Överväganden och förslag Regeringens förslag: I den nya lagen anges under vilka förutsättningar gränsöverskridande övervakning respektive förföljande får äga rum, nämligen huvudsakligen: gränsöverskridande övervakning om det i en Schengenstat pågår en förundersökning e.d. avseende ett brott som kan föranleda utlämning, som huvudregel efter samtycke från svensk myndighet. Övervak- ningen skall genast upphöra om en svensk myndighet begär det eller om samtycke inte har lämnats från gränsöver- skridandet (4 §), gränsöverskridande förföljande om en person har upptäckts på bar gärning med att begå ett brott som kan föranleda utlämning eller om någon som är häktad eller avtjänar frihetsstraff har rymt, allt under förutsättning att förföljandet sker över landgräns och som huvudregel att svensk myndighet har lämnat sitt samtycke. Förföljandet skall genast upphöra om en svensk myndighet begär det (5 §), samt förföljande över Öresundsförbindelsen om en person har - upptäckts på bar gärning med att begå ett brott som hör under allmänt åtal i och , - avvikit från varje slags frihetsberövande på grund av brott, eller - avvikit från annat frihetsberövande i den mån utlämning för verk- ställighet av beslut om vård eller behandling kan komma i fråga. - Danska polismän får även inleda ett förföljande på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen. De skall i sådant fall anhålla om bistånd från en behörig svensk myndighet (10 §). Promemoriornas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Den danska promemorian innehöll dock inte en särskild reglering av skyldigheten för danska polismän att begära bistånd i samband med inledande av ett förföljande på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslagen i sak eller lämnat dem utan erinran. Riksåklagaren, , Datainspektionen, , och Kustbevak- ningen har under hand beretts tillfälle att yttra sig över förslaget om särskild reglering av skyldigheten för danska polismän att anmäla respektive avbryta en åtgärd som har vidtagits på Öresundsförbindelsen. De har inte framfört någon erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Förutsättningarna för när gränsöverskridande övervakning respektive förföljande får äga rum regleras noggrant i och i den svenska förklaringen enligt artikel 41.9 Schengenkoventionen respektive i artiklarna 6 och 8 i det svensk-danska polissamarbetsavtalet jämte förklaringar. Som exempel kan nämnas att gränsöverskridande förföljande och gränsöverskridande övervakning enligt Schengenkonven- tionen i regel förutsätter att det är föreskrivet en sådan påföljd för brottet att utlämning kan komma i fråga. Vidare erinras om att all gräns- överskridande övervakning förutsätter att det i det land där över- vakningen har påbörjats pågår en utredning om ett brott som den över- vakade misstänks för samt att gränsöverskridande förföljande endast får äga rum över landgräns. De gränser för verksamheten som har dragits upp i Schengenkonven- tionens respektive i det svensk-danska polissamarbetsavtalets artiklar och i de förklaringar som har avgivit, bör enligt regeringens mening återspeglas i lagen om internationellt polisiärt samarbete. Således bör lagtexten ange när ett visst förfarande förutsätter ett brott som kan föranleda utlämning, dubbel straffbarhet eller vissa bestämda brott. Den nya lagen bör således reglera förutsättningarna för det gränsöver- skridande samarbetet. Bestämmelserna bör meddelas i skilda lagrum för gränsöverskridande övervakning respektive gränsöverskridande för- följande. Gränsöverskridande förföljande enligt det svensk-danska polis- samarbetsavtalet och de särskilda befogenheterna på Öresunds- förbindelsen skall regleras separat. Beträffande gränsöverskridande övervakning bör en bestämmelse införas som innebär att sådan övervakning får ske om det pågår en brotts- utredning i den andra staten dels efter svenskt samtycke avseende ett brott som kan föranleda utlämning, dels utan föregående svenskt sam- tycke för vissa i angivna brott, under förutsätt- ning att svensk myndighet kontaktas så snart det kan ske samt att för- farandet skall upphöra om en svensk myndighet begär det eller om samtycke inte har lämnats efter gränsöver- skridandet. Artikel 40.7 innehåller en uppräkning av de brott som kan föranleda gränsöverskridande övervakning utan föregående samtycke. Det lag- förslag som har presenterats i departementspromemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen, Ds 1999:31, innebär i detta avseende att en hänvisning sker direkt till konventionsbestämmelsen. Riks- åklagaren har anfört att man skulle vinna i klarhet och lättöverskådlighet om en uppräkning i stället gjordes i lagen. Även lagrådsremissens förslag innehöll en bestämmelse med direkt hänvisning till konventions- bestämmelsen. Som skäl anfördes att Riksåklagarens resonemang i princip är riktigt, men att det finns skäl som i detta fall talar emot en sådan ordning, bl.a. att konventionstextens uppräkning inte helt överens- stämde med motsvarande svenska brottsbenämningar. Övervägande skäl ansågs därför tala för att i lagen göra en direkt hänvisning till konven- tionsbestämmelsen i stället för att återge konventionens ordalydelse i lag- texten. Lagrådet påpekar att en läsare för att förstå föreskriftens räckvidd och innebörd måste ha tillgång till konventionstexten, vilken finns i publika- tioner (t.ex. överenskommelser med främmande makter [SÖ], prop. 1997/98:42 och JuU 1997/98:15) som knappast är allmänt till- gängliga ens hos myndigheter. Lagrådet framhåller vidare att föreskriften är central i fråga om utländska tjänstemäns rätt att övervaka misstänkta gärningsmän på svensk mark och därför i görligaste mån bör vara formulerad så att förutsättningarnas hela innebörd framgår direkt av lag- texten. Det anförde bl.a. att förhållandet att vissa av de brott som räknas upp i artikeln inte riktigt har någon motsvarighet i svensk strafflag- stiftning inte är skäl nog att i föreskriften endast ta in en hänvisning till artikeln i fråga. Redan den enkla åtgärden att uppräkningen i artikeln kom att ingå i den svenska lagtexten skulle enligt Lagrådet underlätta för rättstillämparen och andra läsare att förstå innebörden av den föreslagna föreskriften. Alla för bindande internationella överenskommelser som har ingåtts av regeringen skall publiceras i internationella överens- kommelser (SÖ). Det framgår av förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser m.m. Svenska myndigheter skall ha tillgång till bestämmelser som de har att tillämpa. Myndigheter bör därför prenumerera på när det är nödvändigt för att de skall ha tillgång till relevanta bestämmelser. Det kan framhållas att prenumeration på SÖ är kostnadsfri. Det förhållandet att tillgängligheten till SÖ kan brista hos vissa myndigheter som har att tillämpa svensk lag är därför enligt regeringens uppfattning inte i sig skäl att överge tekniken att i lagtext hänvisa till konventioner och andra internationella åtaganden. Med beaktande av den knappa tid som ofta kommer att stå till buds för svenska myndigheter som har att ta ställning till om en gränsöverskridande övervakning som har inletts utan föregående samtycke skall avbrytas, eller vilka instruk- tioner som skall lämnas, bör dock förutsättningarna i största möjliga mån framgå direkt av lagtexten. Regeringen finner därför skäl att i detta fall tillmötesgå Lagrådet och de remissinstanser som har givit uttryck för samma uppfattning. Uppräkningen bör därför ingå i lagtexten på det sätt som Lagrådet har föreslagit. När det gäller fortsatt förföljande anser regeringen att en bestämmelse bör införas av huvudsaklig innebörd att ett förföljande får fortsätta över landgräns in i om en person har upptäckts på bar gärning i färd med att begå ett brott som kan föranleda utlämning, eller om någon som är häktad eller avtjänar frihetsstraff har rymt samt att förfarandet omedel- bart skall upphöra om en svensk myndighet begär det. Slutligen är det regeringens uppfattning att en särreglering bör ske av förutsättningarna för när förföljande över Öresundsförbindelsen får äga rum, nämligen avseende personer som har avslöjats på bar gärning med att begå ett brott som kan bli föremål för allmänt åtal i och , personer som har avvikit från frihetsberövande p.g.a. brott, samt personer som har avvikit från frihetsberövande p.g.a beslut om vård eller behandling när utlämning för verkställighet av beslutet kan komma i fråga.