prop · GN03133 · 2000-01-01 00:00:00 — Beträffande anmälningsskyldighet inför avlämnande av av- fall till mottagningsanordningar finns vissa bestämmelser beträffande olja och kemikalier i föreskrifter (SJÖFS 1985:19 2 kap. 14 § resp. 3 kap. 12 §) . I tillämpas no-special-fee principen, vilket framgår av 3 kap. 4 5 §§ VlfL samt 3 kap. 6 § VlfF. Någon sär- skild avgift tas alltså inte ut för mottagning och behandling av avfall från fartyg i hamnarna. Beträffande annat avfall än förorenat barlast- och tankspolvatten, såsom t.ex. oljerester från maskinutrymmen samt toa- lettavfall och fast avfall, finns dock inget som hindrar att kostnaderna för verksamheten täcks genom hamnavgifter eller motsvarande generella avgifter. Det finns inte någon skyldighet att upprätta särskilda avfallshan- teringsplaner för hamnarna. Däremot finns i renhållningsförordningen bestämmelser om kommunens skyldighet att upprätta avfallsplaner, vilka även omfattar avfallshanteringen i hamnarna. 6 Genomförandet av Östersjöstrategin 6.1 Obligatorisk lämning av avfall från fartyg till mottagningsanordning i hamn Regeringens förslag: Bestämmelsen om att olja skall behållas om- bord eller avlämnas till en mottagningsanordning tas bort. I stället bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter om skyldighet att från fartyg lämna avfall inne- hållande olja eller andra skadliga ämnen till en mottagningsanordning. får, i egenskap av tillsynsmyndighet, vid sina inspek- tioner kontrollera att de bestämmelser om obligatorisk avfallslämning som har utfärdats efterlevs. Promemorians förslag: Överensstämmer beträffande den obligato- riska avfallslämningen i sak med regeringens förslag. Något förslag om kontroll av att den obligatoriska avfallslämningen fullgörs har inte läm- nats. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att ett krav på ilandlämning av avfall införs i lagstiftningen. Hamnar pekar på att bestämmelsen står i överensstämmelse med ett föreliggande förslag till nytt EG-direktiv. och sjöfolk anser det mycket angeläget att förbud mot utsläpp och ilandlämningsplikt av toalettavfall och annat avfall införs för alla fartyg. betonar att problem kan uppstå om ett fartyg anlöper en hamn som inte kan ta hand om riskavfall. kommun påpekar att linjebunden trafik bör undantas från skyldigheten att lämna avfall vid varje anlöp- ningstillfälle. anser att ett snabbt genomförande av den nu aktuella delen av Östersjöstrategin kan vara en nackdel om länge blir ensamt om bestämmelserna. Mot denna eventuella nackdel står dock enligt kommunen värdet av att vara ett föregångsland. Sjö- folk och /Sjöbefälen har under hand ställt sig positiva till möjligheten till kontroll av att den obligatoriska avfalls- lämningen har fullgjorts. anser att det inte klart framgår vem som skall genomföra eventuella inspektioner ombord på fartyg i syfte att kontrollera efterlevnaden av reglerna. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att lämna avfall till mottagningsanordning i hamn avser främst fartygsgenererat avfall, men även vissa lastrester i enlighet med MARPOL 73/78. Med fartygsgenere- rat avfall menas allt avfall som härrör från eller i övrigt står i samband med fartygs drift, inklusive olja från maskinutrymmen, toalettavfall och fast avfall. Till fartygsgenererat avfall räknas även visst lastrelaterat av- fall, såsom till exempel förpackningsmaterial. Östersjöstrategins bestämmelse innebär att sådant fartygsgenererat av- fall som inte får släppas ut i enligt MARPOL 73/78 eller Helsingforskonventionen, skall lämnas till mottagningsanordningar i land innan fartyget lämnar hamn. Undantag från skyldigheten att lämna i land fast avfall får medges för fartyg i reguljära resor som har specialarrange- mang för sitt avfall, t.ex. passagerarfartyg i kortare linjetrafik. Undantag får också meddelas för mindre mängder avfall som det är oskäligt att kräva ilandlämning av vid varje hamnanlöp. Dessa möjligheter till undantag torde möjliggöra undantag för linjebunden trafik i enlighet med vad kommun påpekat. Om adekvata mottagningsanordningar saknas i en hamn, får fartyg behålla avfall ombord tills det ankommer till nästa hamn där nödvändiga anordningar finns. I sådant fall skall den hamn som saknar mottagningsanordningar eller vars mottagningsanord- ningar är bristfälliga tillhandahålla fartyget en handling som upplyser om bristerna. Därmed torde de problem som tar upp kunna lösas för fartygens del. Beträffande skyldigheten att tillhandahålla adekvata mottagningsanordningar för samtliga typer av avfall, kommer detta att framgå av de bestämmelser som, enligt regeringens förslag, skall meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Skyl- digheten att lämna i land avfall omfattar alla fartyg, dvs. även fritids- fartyg (rek. 19/7). För att försäkra sig om att bestämmelserna om den obligatoriska av- fallsslämningen efterlevs i fråga om olja från maskinutrymmen före- skriver Östersjöstrategin att alla fartyg i hamn kan bli föremål för inspek- tion, varvid t.ex oljedagböcker och kvitton från avfallslämning kan kon- trolleras (rek. 19/8). Någon bestämmelse om obligatorisk avfallslämning finns inte i svensk lagstiftning. Däremot stadgas i 2 kap. 2 § VlfL att olja inte får släppas ut från fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt utanför dessa vattenområden, utan skall behållas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja. Enligt Öster- sjöstrategin finns inte denna valmöjlighet beträffande olja från maskinut- rymmen, utan sådan olja skall avlämnas. Detsamma gäller för övrigt far- tygsgenererat avfall som inte får släppas ut till sjöss. En skyldighet att lämna avfall, inklusive olja, till mottagningsanordningar bör alltså in- föras. Bestämmelser med detta innehåll finns för övrigt redan i och . Regeringen instämmer i förslaget i promemorian om att det i lagen bör införas ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen utser att meddela föreskrifter om skyldighet att från fartyg lämna avfall till mottagningsanordning. Av ett sådant bemyn- digande följer också möjligheten att föreskriva om undantag från denna skyldighet. Den rätt som VlfL ger att välja mellan att behålla olja ombord eller avlämna den till en mottagningsanordning bör följaktligen tas bort. Inspektioner enligt VlfL utförs av . Det finns även möjlighet för att, efter beslut i samråd mellan de båda myndigheterna, utföra dessa inspektioner. Det är enligt regeringens upp- fattning lämpligt att inspektionerna även omfattar kontroll av efterlevna- den av den obligatoriska avfallslämningen. Eftersom det finns anledning att kontrollera att avfallslämningen har skett på föreskrivet sätt även be- träffande annat avfall än olja, bör inte kontrollen begränsas i det avseen- det. Genom de ändringar som regeringen föreslår i detta avsnitt möjliggörs genomförandet av delar av rekommendationerna 19/7 och 19/8. 6.2 Mottagning av avfall från fartyg m.m. Regeringens förslag: Regleringen om mottagning av avfall från fartyg samlas i föroreningslagstiftningen. En bestämmelse införs om att regeringen eller den myndighet som regeringen utser får föreskriva var anordningar för mottagning av annat avfall än förorenat barlast- och tankspolvatten som innehåller skadliga ämnen skall finnas och vem som skall svara för dessa anord- ningar. De bemyndiganden som gäller var mottagningsanordningar för för- orenat barlast- och tankspolvatten skall finnas och vem som skall an- svara för dem utökas på så sätt att även den myndighet som regeringen utser ges rätt att föreskriva om detta. En ny bestämmelse införs om att den som svarar för mottagnings- anordningarna skall se till att dessa är placerade och utformade så att de fartyg som använder anordningarna inte orsakas onödig försening. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser bemyndigas även att meddela föreskrifter om skyldighet att vidta åtgärder i sam- band med mottagandet och hanteringen av avfall från fartyg. Promemorians förslag: Motsvarar i sak regeringens förslag. Något konkret förslag om att fartygen inte får orsakas otillbörlig försening i samband med avfallslämningen har dock inte lämnats. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inget att erinra mot förslagen. i och i avstyrker dock att regler om mottagning av avfall från fartyg överförs från avfallslagstiftningen till föroreningslagstiftningen eftersom eller kommunen enligt skall pröva och utöva tillsyn av mottagningsanordningarna och det i tillstånd regleras hur anordningarna skall skötas och drivas. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, och hamn AB, betonar be- hovet av en klarare gränsdragning mellan förorenings- och avfallslag- stiftningen. Bland annat i , , kommun, , och , anser att hamnarna bör ansvara för mottagningsanordningarna. påpekar vidare att mottagningsmöjligheter måste finnas i alla hamnar och att i större hamnar även lastrelaterat avfall bör kunna tas emot. Ekonomistyrnings- verket konstaterar att de ökade kraven på avfallshanteringen för småbåtar kan innebära att kommunen måste anordna mottagningsanordningar även för dessa. Verket efterlyser en beskrivning av en fungerande lösning för dessa. /Sjöbefälen anser att tillgången till mottagningsanordningar är avgörande för att Östersjöstrategin skall bli framgångsrik samt att anordningarna måste vara utformade så att fartygen inte fördröjs vid ilandlämningen av avfall. Hamnar påpekar att det kan uppstå konflikter med annan lagstiftning på avfalls- området och att hamnarna kan få komma att ombesörja sortering av avfall från fartyg, vilket är orimligt. hamn AB efterlyser ytterligare utredning av frågan om avfallshantering i hamnarna. anser att det behövs ett obligatoriskt samråd med kommunen för frågor om utformning och drift av mottagningsanordningarna. Motsvarande synpunkter har framförts av . i och i län tar, liksom Statskontoret, upp frågan om fördelningen av tillsynsansvaret och anser att promemorian inte tillräckligt belyser vilken omfattning tillsyn kan beräknas få. Skälen för regeringens förslag Mottagning av avfall från fartyg Den lagstiftning som rör mottagning av avfall från fartyg finns huvudsakligen i avfallslagstiftningen. Gränsen mellan föroreningslag- stiftningen och avfallslagstiftningen när det gäller avfall går, utom i fråga om förorenat barlast- och tankspolvatten, i princip vid kajkanten. Det kan ifrågasättas om detta i fortsättningen är en lämplig ordning. Östersjöstrategin är en paketlösning och innebär ett samlat grepp om hanteringen av det fartygsgenererade avfallet. Regler om utsläpp o.d. på sjöfartens område finns huvudsakligen i föroreningslagstiftningen och dessa bestämmelser har ofta en teknisk innebörd av betydelse även för fartygens utrustning och dess motsvarighet i land, dvs. för mottagnings- anordningarnas utformning. En bärande tanke i miljölagstiftningen är att det är den som ger upphov till avfall eller som rår över avfallet som också bör ta hand om detta. Det ligger väl i linje med dessa tankegångar att låta hamnarna få ett utökat ansvar för mottagningen av fartygsgenererat avfall och detta särskilt som hamnarna har möjlighet att kompensera sig för avfallshanteringen genom hamnavgifter. har en nära kontakt med hamnarna i en rad sammanhang. Ett gott samarbete bör kunna bilda en lämplig utgångspunkt även i arbetet med att genomföra Östersjöstrategin. Dessa förhållanden talar för att reglerna om mottagning och hantering av avfall från fartyg i hamnarna bör samlas i föroreningslagstiftningen. Motsvarande reglering som gäller för förorenat barlast- och tankspolvatten skulle då komma att gälla för i princip allt avfall från fartyg. Mot denna lösning talar att det naturligtvis är viktigt att det råder likformighet vad gäller hanteringen av avfall, oavsett om avfallet genererats på land eller till sjöss. Mot en sådan lösning talar också att den landbaserade avfallslagstiftningen kan uppfattas som mer splittrad om erhåller en utökad föreskriftsrätt på området. En viss risk ligger möjligen också i att sakkunskap inom kommunerna beträffande avfallshantering riskerar att inte tas till vara. Detta kan dock motverkas genom att i förordning åläggs att samråda med som är central myndighet i avfallshanteringsfrågor när det gäller mottagningsanordningarnas utformning och drift innan föreskrifter meddelas. Eftersom har en väl etablerad kontakt med hamnarna och dessutom har mycket goda kunskaper om fartygens behov i aktuellt hänseende, är det enligt regeringens uppfattning lämpligt att Sjöfarts- verkets kunskaper och erfarenheter tas till vara. Sammantaget anser rege- ringen att fördelarna med att bestämmelserna om mottagning av avfall från fartyg i hamnar samlas i föroreningslagstiftningen överväger. Ren- hållningsförordningens bestämmelser i detta avseende bör därför över- föras till föroreningslagstiftningen och regeringen eller den myndighet som regeringen utser bör bemyndigas att meddela föreskrifter på om- rådet. Denna överföring medför enligt regeringens bedömning inte att det uppstår någon konflikt med bestämmelserna i . Eftersom av- sikten dessutom är att i förordning reglera att skall sam- råda med innan föreskrifter om mottagningsanord- ningarnas utformning och drift meddelas, torde behovet av samordning mellan regelverken tillgodoses. För att säkerställa att föreskrifterna får sådan utformning att de bidrar till att en god arbetsmiljö uppnås, bör dessutom, i enlighet med 27 § verksförordningen (1995:1322), lämna Arbetarskyddsstyrelsen tillfälle att yttra sig innan föreskrifter meddelas. För Östersjöstrategins genomförande krävs bestämmelser om var mottagningsanordningar skall finnas, vem som skall ansvara för dessa samt hur de skall vara utformade och drivas. Därutöver behövs bestäm- melser om den administrativa hanteringen runt mottagningen av avfall, t.ex. hamnens skyldighet att på begäran lämna kvitto på mottaget avfall, samla data för statistik och tillhandahålla en handling som upplyser om brister i mottagningsanordningarna (rek. 19/8). Regeringen anser att det i lagen bör införas bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter om skyldighet att vidta åtgärder i samband med mottagandet och hanteringen av avfall från fartyg. När det gäller bemyndigandena angående var mottagningsanordningar för förorenat barlast- och tankspolvatten skall finnas och vem som skall ansvara för dem, innebär det sagda att de nuvarande bemyndigandena utökas så att även den myndighet som regeringen utser ges rätt att föreskriva om detta. Östersjöstrategin innehåller även en bestämmelse om att adekvata mottagningsanordningar som tillgodoser fartygens behov skall finnas i hamnarna, så att fartygen inte orsakas onödig försening (rek. 19/8). Denna bestämmelse kan tolkas som ett krav på att mottagningsanord- ningarna skall vara utformade på visst sätt. Det föreliggande förslaget till EG-direktiv om mottagningsanordningar i hamnar innehåller en mot- svarande bestämmelse, som föreslås vara kopplad till en rätt till skade- stånd för fartygen. Eftersom ett direktiv med detta innehåll således kan förutses, bör en bestämmelse om att fartyg som använder mottagnings- anordningar inte skall orsakas försening finnas i VlfL. finns en sådan bestämmelse i 3 kap. 4 § VlfF såvitt avser förorenat barlast- och tankspolvatten. Denna bör alltså överföras till VlfL och då omfatta allt sådant avfall som innehåller skadliga ämnen. Hamnar har påpekat att det kan uppstå konflikter med annan lagstiftning på avfallsområdet, eftersom de internationella konventioner som ratificerat inte medger krav på sortering av t.ex fast avfall. Om annan lagstiftning skulle komma att kräva källsortering före avläm- nandet blir det enligt Hamnar hamnen som får ombesörja avfallssorteringen, vilket kan få orimliga konsekvenser såväl ekonomiskt som personellt och praktiskt. Regeringen inser det problem som ham- narna kan ställas inför när man av bl.a. miljöhänsyn och av ekonomiska skäl eftersträvar att avlämna avfallet sorterat, men inte har möjlighet att kräva sortering från fartygens sida. Eftersom de flesta hamnar i praktiken sköter avfallshanteringen redan nu och ett genomförande av Östersjö- strategin kan förväntas leda till minskade avfallsmängder totalt sett, bör problemet i vart fall inte förvärras genom de lagändringar som föreslås (se avsnitt 7). För att mer långsiktigt komma till rätta med problemet krävs överenskommelser på internationell nivå. Att överföra en viss del av regelverket från avfallslagstiftningen till föroreningslagstiftningen medför att ansvar att pröva om mottagningsanordningarna uppfyller de krav som ställs på utformning och drift utökas i motsvarande mån. Som Länsstyrelserna i och påpekat utövar länsstyrelserna och kommu- nerna tillsyn över de ifrågavarande mottagningsanordningarna, vilket kan synas innebära att det uppstår ett konkurrerande ansvar för tillsynen. Av- sikten är dock att prövningen skall ske utifrån de respektive regelverkens perspektiv, dvs. att prövar om anordningarna uppfyller de krav som föroreningslagstiftningen ställer på utformning och drift i för- hållande till fartygens behov medan länsstyrelser eller kommuner prövar om avfallslagstiftningens regler är uppfyllda. De senare har således till- synsansvaret för den fysiska hanteringen av avfallet, dvs. hur avfallet omhändertas. Någon reell konflikt med de tillstånd för anordningar som kan ha meddelats bedöms av samma skäl inte föreligga. Därutöver an- svarar för tillsynen av avfallshanteringen ur arbets- miljösynpunkt. Den prövning av mottagningsanordningarna som skall företa kommer sannolikt inte att bli särskilt omfattande. Det kan förutses att de föreskrifter om mottagningsanordningar som verket utfärdar kom- mer att vara utformade så att de anger vad som krävs för att avfallsläm- ningen skall fungera för fartygen. Prövningen kan därigenom till stor del ske genom arbete med godkännande av de avfallshanteringsplaner som skall utarbetas för hamnarna (se avsnitt 6.4). bör genom att studera avfallshanteringsplanerna kunna konstatera om hamnarna har skaffat sig tillräcklig hanteringskapacitet och om placeringen av anord- ningarna är rimlig i förhållande till fartygen. I allmänhet krävs således inte någon fysisk kontroll av hamnarna. I de fall där klagomål kommer från fartygen kan det dock bli nödvändigt att besikta anordningarna. Det skall påpekas att kommunerna inte kommer att avlyftas det ansvar som de har för bortforslingen och omhändertagandet av avfallet. I det avseendet kommer regleringen i avfallslagstiftningen att finnas kvar. När det gäller förpackningar finns dessutom särskilda bestämmelser i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Genom de ändringar som regeringen föreslår i detta avsnitt möjliggörs genomförandet av den obligatoriska avfallslämningen (rek. 19/7) efter- som fullgörandet av denna skyldighet är beroende av att mottagningsan- ordningar finns i hamnarna. Därutöver möjliggörs genomförandet av delar av rekommendationen 19/8. No-special-fee systemet No-special-fee systemet, som regleras i 3 kap. 4 5 §§ VlfL och 3 kap. 6 § VlfF, innebär att alla fartyg skall bidra till kostnaderna för hamnens av- fallshantering, oavsett om de i det enskilda fallet lämnar avfall eller inte. Kostnaden får, utom när det gäller förorenat barlast- och tankspolvatten, bakas in i hamnavgiften. Rekommendationen 19/8 omfattar tills vidare enbart avlämning av olja från maskinutrymmen. Avsikten är dock att avgiftssystemet skall omfatta alla typer av avfall, således även toalettavfall och fast avfall, från alla typer av fartyg. Som redan framkommit är detta system redan infört i . Särskilt om begreppet hamn Begreppet hamn finns inte definierat i svensk lagstiftning. Inte heller i Östersjöstrategin uttalas vad som avses med hamn. Det sägs dock att , bränslestationer, fiskehamnar samt hamnar etc. för fritidsbåtar och småbåtar skall vara utrustade med enkla anordningar för att ta emot toalettavfall och annat avfall (rek. 17/11). Östersjöstrategin syftar till att ålägga hamnarna att tillhandahålla ade- kvata mottagningsanordningar, att upprätta avfallshanteringsplaner osv. Det är därför angeläget att de som på något sätt berörs av bestämmelserna är medvetna om vad som avses med hamn . En definition har efterlysts i promemorian och även av flera remissinstanser. Regeringen är väl medveten om de svårigheter som det kan innebära att ta fram en definition som tillgodoser syftena bakom Östersjöstrategin och som även lever upp till de krav som det kommande EG-direktivet om mottagningsanordningar i hamn ställer. För del med sin unika skärgård, mängder av fritidsbåtshamnar och otaliga bryggor är det nödvändigt att skyldigheterna läggs på en rimlig nivå. Enligt regeringens uppfattning är mest lämpat att i sina föreskrifter närmare precisera vad som vid tillämpningen av förore- ningslagstiftningen skall hänföras till begreppet hamn . Regeringen avser därför att i förordning ge erforderligt bemyndigande. 6.3 Anmälningsskyldighet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen utser bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet att i förväg anmäla avlämning av avfall från fartyg till en mottagningsan- ordning. Promemorians förslag: Några konkreta lagförslag har inte lämnats i denna del. Däremot har det i promemorian konstaterats att lagändringar krävs som i sak överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har framfört några invänd- ningar mot promemorians konstaterande om krav på lagändringar med anledning av den anmälningsskyldighet som behandlas i rekommendatio- nen 19/11. Skälen för regeringens förslag: Enligt Östersjöstrategin skall fartyg som avser att lämna avfall till en mottagningsanordning fylla i en blankett för vidare befordran till berörd hamn (notifiering). Anmälan skall innehålla uppgifter om bland annat beräknad ankomsttid samt art och mängd avfall som fartyget avser att lämna i land. Skyldigheten att notifiera skall gälla oljetankers med bruttodräktighet över 150, andra fartyg med en bruttodräktighet över 400 och alla kemikalietankers. För oljeavfall finns en 24 timmars notifieringsskyldighet i 2 kap. 14 § föreskrifter (SJÖFS 1985:19). Denna skyldig- het är uttryckt som en förutsättning för att komma i åtnjutande av avgiftsfriheten för fartyg (no-special-fee). Viss justering av denna bestämmelse kan bli aktuell. I samma föreskrifter 3 kap. 12 § finns en bestämmelse om skyldighet att i förväg anmäla avlämning av kemikalier. Eftersom anmälningsskyldigheten nu skall omfatta allt avfall som innehåller skadliga ämnen bör ett bemyndigande införas i VlfL med innebörd att regeringen eller den myndighet som regeringen utser får meddela föreskrifter om anmälningssskyldigheten. Därmed möjliggörs genomförandet av rekommendationen 19/11. 6.4 Avfallshanteringsplaner Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege- ringen utser bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldigheten att upprätta avfallshanteringsplaner. Promemorians förslag: Några konkreta lagförslag har inte lämnats i denna del, men det har förutsatts att det är hamnarna som skall upprätta planerna och det har beskrivits vad planerna skall innehålla. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig om avfalls- hanteringsplaner, däribland hamnar, kommun och , anser att hamnarna skall ha ansvaret för planerna. framhåller att det är viktigt att hamnarnas avfallshantering samordnas med den kommunala avfallshanteringen. menar att hamnens avfallshanteringsplan lämpligen bör ingå i kommunens avfallsplan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar uppfattningen som framförts i promemorian att det är hamnen såsom ansvarig för mottag- ningsanordningarna som är mest lämpad att upprätta avfallshanterings- planer. Avfallshanteringsplanerna skall enligt Östersjöstrategin innehålla beskrivningar av och information om mottagningsanordningarna och hamnens fysiska hantering av fartygsgenererat avfall (rek. 19/12).