prop · GN0379 · 2000-01-01 00:00:00 — Insatsernas nivå framgår av paragrafens andra stycke där det uttalas att den enskilde skall tillförsäkras goda levnadsvillkor genom LSS-insatserna. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de per- soner som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självstän- digt liv. Enligt 2 § LSS kan både kommuner och landsting ha ansvaret för insatser enligt lagen. Det finns med andra ord ett lagligt krav på att LSS-insatserna skall vara sådana att de kan ge den enskilde möjlighet att hålla en hög mänsk- lig livskvalitet trots sitt funktionshinder. Kommunerna och landstingen är därför skyldiga att erbjuda den personkrets som har rätt till insatser enligt LSS en god kvalitet i insatserna. I 9 § LSS specificeras de insatser som skall erbjudas de som tillhör personkretsen. I 6 § SoL anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämn- den för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b 6 f §§. Enligt 3 § är det kommunen som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommu- nen får det stöd och den hjälp de behöver. Den enskilde skall enligt 6 a § genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självstän- digt liv. Kommunen är således lagligen förpliktigad att ge dem som vistas i kommunen försörjningsstöd och annat bistånd som uppgår till en skälig nivå. Regeringen vill mot bakgrund härav framhålla vikten av att landets kommuner verkligen har en beredskap för att uppfylla de krav som ställs i LSS och SoL om rätt till vissa insatser. Enligt 10 § LSS kan den enskilde som beviljats en insats begära att en individuell plan med beslutade och planerade insatser upprättas i samråd med honom. I planen skall även redovisas åtgärder som vidtas av andra än kommunen eller . Planen skall fortlöpande och minst en gång omprövas. och kommunen skall underrätta varandra om upprättade planer. Enligt 14 § LSS skall kommunen verka för att insatser som skall tas upp i planer enligt 10 § samordnas. Enligt 5 § SoL hör det till socialnämndens uppgifter bl.a. att svara för ekonomisk hjälp till familjer och enskilda som behöver det. Det är ytterst kommunen som svarar för inom sitt område. Enligt 20 a § andra stycket SoL skall kommunerna planera sina insatser för äldre och enligt 21 a § andra stycket SoL för människor med fysiska och psykiska funktions- hinder. Kommunerna och landstingen har således en planeringsskyldighet för insatser enligt LSS och vissa insatser enligt SoL. Som framgått av den redogörelsen har det länge funnits ett behov av att göra något åt problemet med att kommuner och landsting trotsar domar som ger en enskild rätt till en insats enligt LSS och SoL. Svårigheterna att finna en juridiskt lösning som dessutom låter sig förenas med principen om den kommunala självstyrelsen har emellertid varit betydande och gjort att problemet kvarstått år till stort förfång för bl.a. funktionshindrade personer. Den generella frågan om kommunalt domstolstrots undersöks nu på nytt inom och ett utredningsförslag i ämnet kan förväntas . Regeringen anser emellertid att skadeverkningarna för enskilda på LSS- och socialtjänstområdet är så oacceptabla att åtgärder som motverkar domstolstrots måste företas . har analyserat olika möjligheter att ingripa om kommuner och landsting inte följer domstolsutslag som gäller enskilda personers rättigheter enligt LSS och SoL. Utredningens förslag till åtgärder för att motverka domstolstrots låg till grund för de lagförslag som regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över. Lagrådet anmärkte bl.a. att förslagets förhållande till utsökningsbalkens regelsystem inte hade klarlagts. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att lagförslagen var otillräckligt analyserade från juridisk synpunkt och avstyrkte därför att de lades till grund för lagstiftning. Lagrådet erinrade också om att uppdragit åt en utredare att utreda frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots. Regeringen tar allvarligt på den kritik mot förslaget som framförts av Lagrådet. Som nämnts är det dock regeringens uppfattning att det är angeläget att inte ytterligare fördröja införandet av ett påtryckningsmedel för att förmå kommuner och landsting att följa domstolsutslag om rätt till vissa insatser enligt LSS och SoL. Den utredning som pågår inom arbetar med att se över problemet med kommunalt domstolstrots i ett bredare perspektiv, dvs. inte enbart inom områdena för LSS och . Resultatet av denna utredning kan beräknas föreligga . I utredarens uppdrag ingår att överväga om det sanktionssystem som förordas bör gälla generellt, anpassas till olika sektorer eller utgöra en kombination av dessa modeller. Det är mycket troligt att utredaren kommer att föreslå åtgärder mot kommunalt domstolstrots som på ett eller annat sätt berör just LSS och SoL. Vad dessa förslag sedan kommer att föranleda är det naturligtvis för tidigt att uttala sig om. För regeringen är det emellertid väsentligt att en ytterligare fördröjning av åtgärder mot domstolstrots på de aktuella områdena inte sker. När resultatet av det pågående utredningsarbetet föreligger kan det finnas anledning att på nytt ta ställning i frågan i hela dess vidd. Erfarenheterna av de nu föreslagna reglerna skall beaktas och utvärderas när frågan skall prövas i sin fulla vidd. Därtill bör särskilt beaktas de synpunkter som Lagrådet har anfört. Lagrådet påpekar i sitt yttrande att det inte framgår av remissen vilket behov som finns av en sådan reglering som regeringen föreslår. Regeringen har under rubriken bakgrund närmare redogjort för undersökningar som har genomfört inom området. Redan de förhållanden som redovisar utgör enligt regeringen skäl att införa de aktuella bestämmelserna. Även ett fåtal icke verkställda domar om rättigheter inom socialtjänstområdet är enligt regeringen oacceptabla ur den enskilde drabbade personens perspektiv. Det finns således skäl att vidta åtgärder oavsett problematikens omfattning. Lagrådet påpekar vidare att möjligheten att anföra förvaltningsbesvär över kommunala beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen har begränsats och att detta torde medföra ett minskat antal för kommunerna förpliktigande domar. Rätten att överklaga biståndsbeslut enligt de paragrafer som omfattas av regeringens förslag till regler mot domstolstrots har aldrig dock varit inskränkt. Regeringen föreslår därför mot denna bakgrund som en del i förslaget ändringar i LSS och SoL som ger en uppgift att verka för att kommuner och landsting planerar för att kunna tillgodose framtida stöd-, service- och vissa biståndsbehov så att enskilda kan erbjudas de insatser de har rätt till. Regeringens avsikt är att skall få en mer aktiv roll i kommunernas och landstingens planeringsarbete. Syftet är att inskärpa vikten av att kommuner och landsting åtlyder domar som tillerkänner enskilda viss förmån eller insats inom de nu föreslagna lagområdena. Lagrådet anför att i den föreslagna ändringen i socialtjänstlagen, som gäller medverkan i kommunernas planering av framtida behov av bistånd, bör hänvisningen till 6 b § socialtjänstlagen utgå eftersom denna paragraf endast avser utbetalning av försörjningsstöd och inte anknyter till någon i lagen angiven planeringsskyldighet. Regeringen delar Lagrådets bedömning och föreslår därför att paragrafen ändras i detta avseende. Regeringen förutsätter dock att kommunerna, som har det yttersta ansvaret för inom sitt område, planerar så att det finns en beredskap för att uppfylla framtida domar om bistånd även enligt det nämnda lagrummet. När det gäller förslagen till kompletteringar av de bestämmelser i och SoL som bl. a. rör roll i förhållande till kommuner och landsting ifrågasätter Lagrådet om förslagen fyller någon självständig funktion. Lagrådet föreslår vissa justeringar om förslagen ändå anses böra genomföras. Regeringen vill här särskilt markera att länsstyrelserna har en viktig uppgift och en viktig roll att fylla i kommunernas och landstingens planeringsprocess. Regeringen fäster stor vikt vid att frågan uttryckligen lagregleras även om det inte innebär någon stor förändring mot vad som gäller . Lagrådet påpekar att det i lagrådsremissen inte anförs några skäl till att landstingen skall omfattas av förslaget som gäller medverkan i kommunernas och landstingens planering för framtida stöd- och servicebehov enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lagrådet föreslår därför att den föreslagna bestämmelsen begränsas till att avse kommunerna. Landstingen finns med i planeringsförslaget eftersom dessa ansvarar för insats enligt 9 § första punkten i LSS, som gäller rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. Regeringen anser att det är väsentligt att landstingen har beredskap för att kunna ge sådana insatser och att därför har en roll att fylla även gentemot landstingen och väljer därför att ha kvar landstingen i den föreslagna bestämmelsen. Vid domstolstrots som gäller LSS och SoL föreslår regeringen att skall kunna förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom som ger en enskild rätt till en viss insats enligt respektive lag. får en förstärkt roll i kommuners och landstings planeringsarbete och det faller sig då naturligt att också lägga rätten att meddela vitesförelägganden på . får i sin kommunicering med kommuner och landsting inför ett vitesföre- läggande ta ställning till om det finns något godtagbart skäl i vites- hänseende till att avvakta något med att uppfylla ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Ett sådant skäl kan t.ex. vara att kommunen i ett fall då kommunen ålagts att ordna en särskilt anpassad bostad åt en person enligt LSS vid den tid då avgörandet vinner laga kraft håller på att uppföra bostäder med särskild service för vuxna eller andra särskilt anpassade bostäder för vuxna och bostäderna kommer att bli färdiga inom . Ett motsvarande resonemang kan appliceras på t.ex. särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade enligt SoL. Enligt 73 § SoL och 27 § LSS gäller domar och beslut enligt SoL och LSS . Så skall det vara i fortsättningen också. Anledningen till att regeringen föreslår att vitesförelägganden skall kunna ske endast av domar som har vunnit laga kraft är att regeringen vill undvika ett onödigt process- förande. Lagrådet anför att förslaget om en möjlighet till vitesföreläggande medför betydande oklarheter i fråga om tillämpningsområdet för de föreslagna bestämmelserna i förhållande till utsökningsbalkens bestämmelser. En enskild person som tilldömts rätt till vissa insatser enligt LSS och SoL har två alternativ. Hon eller han kan välja att söka vända sig till kronofogdemyndigheten för att få domen verkställd enligt utsökningsbalken. Ofta torde emellertid detta alternativ vara tveksamt när det gäller domar av ifrågavarande slag, se NJA 1993 s. 99. Den enskilde kan också välja att låta sköta hanteringen enligt de nu föreslagna bestämmelserna om vitesföreläggande i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen. Regeringen har emellertid efter Lagrådets hörande gjort ett förtydligande i lagtexterna som klargör att de föreslagna nya reglerna inte får tillämpas om verkställighet av en lagakraftvunnen dom om vissa insatser enligt LSS och socialtjänstlagen redan har sökts enligt utsökningsbalken (1981:774). Vidare tilläggs att ett meddelat vitesföreläggande förfaller om verkställighet söks enligt utsökningsbalken. Lagrådet anmärker att det knappast är möjligt för att enbart utfärda ett vitesföreläggande om verkställighet av en dom om domen inte innehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse. gäller att förvaltnings- domstolarna skall utforma sina avgöranden på ett sådant sätt att det av avgörandet klart och entydigt framgår vilken förmån eller insats som tillerkänts den enskilde. Det är meningen att den befintliga domen skall ligga till grund för vitesföreläggande mot kommuner och landsting enligt de föreslagna bestämmelserna. Avsikten med förslaget är inte att länsstyrelserna själva skall fylla ut en dom om domen är otillräckligt preciserad. En dom som inte innehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse kan inte ligga till grund för ett vitesföreläggande av enligt de föreslagna bestämmelserna. måste emellertid enligt de föreslagna bestämmelserna t.ex. kunna vitesförelägga en kommun att tillhandahålla en person en plats i en bostad med särskild service inom kommunen utan någon närmare precision om var i kommunen bostaden skall vara belägen, om detta är vad personen har yrkat och fått beviljat av domstolen. Närmare bestämmelser om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Frågor om utdömande av viten prövas av länsrätt på ansökan av länssty- relsen. Länsrättens avgörande får överklagas hos kammarrätten enligt 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt 6 § lagen om viten krävs det prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Lagrådet påpekar att möjligheterna till överklagande av ett vitesföreläggande måste övervägas. Regeringens inställning i denna del är att kommuner och landsting inte, utöver möjligheten att få vitet prövat enligt vad som stadgas i lagen om viten, behöver ges rätt att överklaga själva vites- föreläggandet. Regeringen anser att det finns skäl att införa besvärsrätt för den enskilde i dessa s.k. domstolstrotssituationer bara i de fall då avslår en begäran om vitesföreläggande enligt 68 a § SoL eller 26 a § LSS. Regeringen föreslår bestämmelser om denna besvärsrätt i 74 § SoL respektive 27 § LSS. och länsstyrelserna har fr.o.m. tillförts extra medel för att förstärka och intensifiera tillsynen av vården av äldre och funktionshindrade personer. En del av dessa resurser bör kunna användas för att ge länsstyrelserna en mer aktiv roll när det gäller att föregripa och förhindra domstolstrots. Enligt regeringens mening behövs också ett ytterligare resurstillskott för att tillgodose den kompetens som behövs i arbetet att verka för att kommuner och landsting gör en god pla- nering för framtida stöd-, service- och biståndsinsatser. Regeringen anser därför att ytterligare bör anslås för utbildningsinsat- ser . Regeringen avser att följa utvecklingen. 8.3 Rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd) Regeringens bedömning: En särskild utredare bör tillkallas med uppgift att föreslå ett förtydligande av vad som avses med insatsen rådgivning och annat personligt stöd i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ( LSS). Utredningens förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan instämmer i utredningens förslag. Länsrätten i önskar en analys av huruvida det nu kartlagda rättsläget är tillfredsställande eller ej. i föreslår en total översyn av LSS. och säger ja till en översyn men där bör också klargöras vad som är habilitering och rehabilitering enligt hälso- och sjukvårdslagen. menar att rättsläget är klargjort men att det ändå råder oklarheter runt begreppet råd och stöd. Förbundet förklarar sig berett att medverka till att begreppet klargörs om regeringen så anser. Skälen för regeringens bedömning: En av insatserna i lagen (1992:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är råd- givning och annat personligt stöd (råd och stöd). Råd och stöd fanns som särskild omsorg för personer med utvecklingsstörning redan enligt omsorgslag. Motivet till att insatsen råd och stöd fördes in i LSS var att personer med funktionshinder och deras anhöriga har en så utsatt situation att deras tillgång till kompletterande särskilt expertstöd borde lagregleras (prop. 1992/93:159). De skall därigenom tillförsäkras kvali- ficerade insatser från flera kompetensområden för att underlätta det dag- liga livet. Det rör sig om insatser av rådgivande och stödjande karaktär, där medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter av funk- tionshindret beaktas. Insatserna skall ses som komplement till och inte som ersättning för t.ex. habilitering, rehabilitering och socialtjänst. Landstingen ansvarar för insatsen och får ett statsbidrag på som kompensation för de merkostnader som de be- räknas få genom att LSS ger en större grupp (den s.k. personkrets 3) rätt till råd och stöd jämfört med den tidigare omsorgslagen. Som en del i handikappreformen kompletterades hälso- och sjukvårds- lagen (1998:763, HSL) med två nya paragrafer (3 b § och 18 b §) som förtydligar sjukvårdshuvudmännens ansvar för bl.a. habilitering, rehabilitering och hjälpmedelsförsörjning. Oklarheter i tolkningen av råd och stöd LSS infördes har det pågått diskussioner med anledning av vissa oklarheter i begreppet råd och stöd. Den stora frågan har varit om behandlingsinsatser skall ingå eller ej. Det framgår av förarbetena till LSS att de som redan hade insatsen enligt omsorgslagen inte skulle få någon försämring av sitt stöd med den nya lagstiftningen. Regerings- rätten avkunnade, omsorgslagen gällde, fyra domar som klargjorde att behandling av logoped kunde utgå med stöd av omsorgs- lagen om behovet inte kunde tillgodoses genom HSL (RÅ 1989 ref. 79). avkunnade regeringsrätten fyra domar som rör råd och stöd enligt LSS. I samtliga fall har de enskilda begärt att få mer av en insats de redan får, men som de bedömer som otillräcklig. Regerings- rätten konstaterade att gränsdragningen mellan LSS och HSL är otydlig men slår i dessa domar fast att habiliteringsåtgärder inte ryms inom insat- sen råd och stöd. Regeringsrättens domar har försvårat för den enskilde att få råd och stöd enligt 9 § LSS jämfört med vad som gällde enligt om- sorgslagen. Av statistik framgår att knappt 22 000 personer hade fått ett beslut om råd och stöd . Av dessa tillhörde cirka 1 800 den s.k. personkrets 3, för vilka den särskilda kompensationen på utgår till landstingen se- dan . har redovisat en kartläggning inom området råd och stöd som visar att det fortfarande finns oklarheter och frågetecken kring insatsen. Klargörande behövs Motivet för att införa LSS var att personer med omfattande funktionshin- der och deras anhöriga har en så utsatt situation. Syftet med lagen är att dessa skall kunna tillförsäkras ett kvalificerat stöd var de än bor. Social- styrelsens kartläggning visar att landstingen gör olika be- dömningar om vad som kan och inte kan ingå i råd och stöd. Socialsty- relsens uppföljning av statsbidraget till råd och stöd visar också att större delen av bidraget gått till habiliteringsverksamhet. Det innebär att även personer utanför LSS personkrets kan ha fått del av stödet, vilket inte varit avsikten. Enligt regeringens bedömning bör ett förtydligande göras vad gäller bl.a. syftet med råd och stöd, förutsättningar för att erhålla insatsen och på vilket sätt insatsen kan vara ett komplement till åtgärder som ges enligt annan lagstiftning. Regeringen avser därför att tillkalla en särskild utredare för detta ändamål. 8.4 Tillgänglig samhällsinformation Regeringens bedömning: Myndigheter bör se till att deras infor- mation blir tillgänglig för personer med funktionshinder. Utredningens förslag: ges i uppdrag att lämna förslag om hur rätten till anpassad samhällsinformation, bl.a. med hjälp av den nya tekniken, kan stärkas. Remissinstanserna: De som yttrat sig över förslaget är genomgående positiva. Skälen för regeringens bedömning: Varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt regleras i tryckfrihetsförordningen liksom formerna för utlämnandet av sådana. En myndighet är skyldig att på begäran lämna ut en handling. Däremot innebär dessa regler inte någon skyldighet för en myndighet att t.ex. tala in handlingen på band eller på annat sätt anpassa den. Myndigheternas ansvar för att tillhandahålla samhällsinformation betonas i socialtjänstlagen (1980:620, SoL), lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387, LSS), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) och förvaltningslagen (1986:223). Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. För att vissa funktionshinder inte skall bli informations- och kommuni- kationshandikapp krävs att t.ex. myndigheternas information är eller kan göras tillgänglig. Synskadade personer har behov av hörbar information eller information på punktskrift. Text i stor stil kan vara en hjälp för många med nedsatt syn. Döva och hörselskadade personer behöver synlig information och i många sammanhang finns det behov av tecken- språkstolkar för att möjliggöra kommunikation. Dövblinda personer behöver information som är anpassad efter deras behov. Personer som inte kan läsa svåra texter därför att de har t.ex. dyslexi, afasi eller en ut- vecklingsstörning kan till en del kompensera sina svårigheter med lätt- lästa versioner. För personer som kommer från andra länder är både be- hoven av och problemen att få tillgång till information för det mesta ännu större än för infödda svenskar. Möjligheterna att få en sådan anpassad information från myndigheterna är ytterst begränsad. Som tidigare nämnts skriver i sin årliga rapport till regeringen , att två tredjedelar av de statliga myndighe- terna 1995 angav att de inte hade någon information som var tillgänglig vare sig på punktskrift, kassett, diskett eller som lättläst. Samma mönster framkommer i undersökningar. Många personer med funktionshinder känner sig utestängda från den service som andra medborgare får, trots att lagen ger möjligheter att få hjälp i det här hänse- endet. Regeringen delar utredarens uppfattning att informationsfriheten och rätten att självständigt ta del av allmänna handlingar är hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. Regeringen anser att frågan måste ses som en del i myndigheternas arbete att göra sin verksamhet tillgänglig för människor med funktionshinder. Varje myndighet har ansvar för att personer med funktionshinder kan ta del av myndighetens publikationer, informa- tionsmaterial m.m. Regeringen har i avsnitt 6 uttalat att detta ansvar skall regleras i en särskild förordning. 8.5 Klagomål och kvalitetsutveckling Regeringens bedömning: Myndigheter och andra offentliga organ, som skall ge stöd och hjälp, bör som ett led i sitt utvecklingsarbete pröva modeller för klagomålshantering som ger den enskilde möjlig- het att föra fram synpunkter eller kritik till ett forum som står utanför den ordinarie organisationen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning att modeller för klagomålshantering bör prövas. Utredaren föreslog dock även stimulansbidrag, vilket regeringen inte gör. Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad. Flera remissinstan- ser är tveksamma till att det byggs upp en funktion eller ett fristående organ av det slag utredningen förordar. () anser att det ligger i länsstyrelsernas uppgift som tillsynsmyndighet att hantera frågan. Länsrätten i tvivlar på att allmänheten skulle uppfatta verksamheten som oberoende. Vissa kommuner och länsstyrelser anser att frågan bör hanteras inom kommunernas kvalitetsutvecklingssystem, något som också utredningen har påpekat, medan andra tillstyrker försla- get. Bl.a. Statskontoret, , Neurologiskt handikappades riksför- bund (NHR) och , hörselskadade och språkstörda barn (DHB) avstyrker. stöder förslaget, men anser att det bör klargöras vilka som skall ha rätt att klaga och inom vilka områden.