prop · GN0332 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare anser regeringen att rapporten även bör innehålla en redovisning och analys av de stridsåtgärder som arbetsmarknadens parter har vidtagit . Som utredningen anför, har förhållandena på arbetsmarknaden förändrats under . Den tekniska utvecklingen har gjort företagen mer sårbara. Risken har ökat för att ett företag, som inte klarar att leverera enligt avtal, får problem att få nya order. Produktionstekniken har inneburit att fler arbetstagare har nyckelpositioner i den meningen att de är så viktiga för verksamheten att hela produktionen avbryts om de tas ut i strejk. Beroendet mellan olika led i produktionen har ökat. Det finns således stora möjligheter att genom en stridsåtgärd som kostar mycket lite för den egna organisationen, orsaka motparten stora kostnader. En sådan typ av stridsåtgärder, s.k. nålsticksåtgärder, är ofta även mycket kännbara för tredje man. Alltmer specialiserade arbetsuppgifter gör också att det finns en ökad risk för att vissa arbetstagare bildar egna organisationer som för att slå sig in på ett avtalsområde vidtar stridsåtgärder som lamslår en stor verksamhet. De förändrade förhållandena på arbetsmarknaden har vidare inneburit att de fackliga organisationerna har olika förhandlingsstyrka. organiserar fler nyckelpersoner än andra och har då större möjligheter att orsaka ett mycket stort produktionsbortfall till en liten kostnad för den egna konfliktfonden. Det är nu fler aktörer än tidigare som fattar beslut om stridsåtgärder och det sker mindre samordning inom huvudorganisationerna. På många områden individualiseras också lönesättningen. Antalet avtalsområden har ökat och samarbetet mellan förbund, som är medlemmar i olika centralorganisationer har utvecklats. Uppdelningen av arbetsmarknaden i allt fler avtalsområden har lett till att förhandlingarna inom ett avtalsområde lättare får följdverkningar inom andra områden. Den internationella konkurrensen gör också att enskilda företag ogärna deltar i en lockout. I stället förekommer uttalanden om att produktionen i ett företag kan flyttas till ett annat land. Sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och med målet att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten i , är det en svarsåtgärd som inte gagnar utvecklingen i landet. har den höga arbetslösheten och ett ökat antal tidsbegränsade anställningar lett till en försvagad position för vissa arbetstagargrupper. Den ökade internationella rörligheten för företagen har också stärkt arbetsgivarnas ställning. Det förhållandet, att få konflikter förekommit , tyder i och för sig på att parterna tar sitt ansvar. Det är därför viktigt att i sin årliga rapport även uppmärksammar parternas agerande i konflikter, till exempel när det gäller stridsåtgärder som i realiteten snarare berör konflikter mellan olika arbetstagarorganisationer än mellan arbetstagare och arbetsgivare. och omsorgsfullt genomförda analyser kan även vara av stort värde för de förhandlande parterna. Betydelsen av det faktaunderlag som parterna har tillgång till har bland annat lyfts fram i den forskning som bedrivits om förhandlingsprocesser. Det gäller inte enbart bedömningar av de samhällsekonomiska förutsättningarna för avtalsförhandlingarna utan även annat faktaunderlag. Om en större klarhet kan nås om de troliga konsekvenserna av olika handlingsalternativ och båda parter har tillgång till samma information ökar sannolikheten att parterna skall göra upp i godo. Det faktaunderlag och de analyser som finns att tillgå påverkar även de förutsättningar som finns för parterna att få stöd bland den allmänna opinionen i en konfliktsituation. Att alla för den samhällsekonomiska utvecklingen relevanta aspekterna på lönebildningen lyfts fram och analyseras omsorgsfullt är dessutom av stor betydelse för den samhällsekonomiska debatten. Det kan vara av speciellt stor betydelse för de aktörer som ej är direkt berörda av förhandlingarna men för vilka de ekonomiska förhållandena ändå kan komma att förändras som en följd av förhandlingsutfallet. Redogörelse inför finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet chef bör, om finner detta lämpligt, inför finansutskott och arbetsmarknadsutskott svara på frågor och redogöra för sin syn på hur lönebildningen, arbetskraftskostnaderna och sysselsättningen utvecklats, samt hur institutet tagit sig an sin uppgift att verka för en väl fungerande lönebildning utan att frånta parterna deras ansvar för lönebildningen. Chefen bör också på begäran redogöra för vilka konflikter som förekommit på arbetsmarknaden och vilka konsekvenser parternas stridsåtgärder har fått. har ett övergripande ansvar för att de institutionella förhållandena i samhället är utformade på ett sätt som ger goda förutsättningarna för en såväl snabb som välbalanserad samhällsekonomisk utveckling. För att fullfölja denna uppgift bör ha god information och tillgång till kvalificerade bedömningar av utvecklingen inom en mängd olika områden. Det finns flera skäl till att lönebildningen bör lyftas fram som ett i detta avseende viktigt område. Lönebildningen tillhör tillsammans med finans- och penningpolitiken de viktigaste faktorerna för den makroekonomiska balansens efterfrågesida. För att uppnå en snabb och välbalanserad samhällsekonomisk utveckling är det viktigt att samspelet mellan dessa tre faktorer fungerar på ett smidigt sätt. Beslut om den finanspolitiska inriktningen tas av . Ansvaret för penningpolitiken är delegerat till som sorterar direkt under . Riksbankschefen kallas regelbundet till för att inför finansutskottet redogöra för de bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen som gör och för att utskottsledamöterna skall ha möjlighet att ställa frågor om bl.a. den penningpolitik som bedrivs. Ansvaret för lönebildningen ligger hos parterna på arbetsmarknaden. Det ansvar de har för lönebildningen kan inte liknas vid det ansvar som har för penningpolitiken i den bemärkelsen att parterna agerar på uppdrag av de egna medlemmarna och inte på uppdrag av . Trots detta finns det ett egenvärde i att på motsvarande sätt kan få tillgång till kvalificerade bedömningar av lönernas och arbetskraftskostnadernas utveckling, samt vilken effekt det kan tänkas ha på sysselsättningen. chef kan med stöd av den kompetens och den samlade information som skall finnas vid institutet förse riksdagsmännen med en helhetsbedömning som de har svårt att få från annat håll. har vidare i uppgift att verka för en väl fungerade lönebildning. Denna uppgift skall utföras utan att parterna fråntas sitt ansvar för lönebildningen. Det kan i många fall vara en svår balansgång men är inte desto mindre en mycket viktig uppgift. Institutets verksamhet behöver därför regelbundet granskas. Utöver de organ som normalt granskar de statliga myndigheternas verksamhet, vore det enligt regeringen av värde om en granskning också genomfördes direkt av . Regelbundna utskottsförhör skulle kunna vara ett lämpligt forum för en sådan granskning. Ett tredje skäl till att arrangera speciella utskottsutfrågningar av institutets chef är att behöver ett bra beslutsunderlag för att bedöma i vilken grad det är möjligt att förbättra matchningen på arbetsmarknaden med hjälp av arbetsmarknads- och utbildningspolitik och vilket bidrag som lönebildningen kan lämna till en bättre fungerande matchning. Hur balansen skall se ut mellan, å ena sidan arbetsmarknads- och utbildningspolitikens, å andra sidan relativlöneförändringarnas betydelse för matchningen är en svår avvägningsfråga där partsintressena kan vara starka. Balansen förändras dessutom över tiden. En aktiv statlig politik påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsmarknadspolitiken har till exempel historiskt givit ett väsentligt bidrag till matchningen på arbetsmarknaden. Trots påskyndandet av strukturomvandlingen som drevs fram av den solidariska lönepolitiken förblev den öppna arbetslösheten låg. Under den djupa lågkonjunkturen då arbetslösheten steg till rekordhöga nivåer lades emellertid en alltför stor börda på den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken kunde inte på egen hand klara det stora efterfrågefall som drabbade den svenska arbetsmarknaden. I stället fick arbetsmarknadspolitiken frångå sin kärnuppgift och inriktas på att överbrygga och behålla människor i arbetskraften. Den förbättrade konjunkturen gör att arbetsmarknadspolitiken åter kan inriktas på att underlätta matchningen på arbetsmarknaden. Närings- och regionalpolitik skall ge förutsättningar för en god utveckling över hela landet. Integrations- och jämställdhetspolitiken är viktig för att alla skall bli delaktiga av sysselsättningsuppgången. Det är som ytterst ansvarar för hur stor del av ansvaret för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden som arbetsmarknads- och utbildningspolitiken kan stå för och hur stor del som måste överlämnas till parterna på arbetsmarknaden att hantera. 8.6 Jämställdhet och diskriminering Regeringens bedömning: De förbättringar av den årsvisa lönestatistiken och den komplettering av forskningsdatabasen som regeringen förordar kommer att förbättra möjligheten att följa och analysera löneutvecklingen för kvinnor och män. De årliga rapporter om löneutveckling m.m. i och omvärlden som regeringen avser att ge i uppgift att publicera bör innehålla ett särskilt kapitel som analyserar löneutvecklingen ur ett jämställdhetsperspektiv. bör säkerställa att det har tillräcklig kompetens på jämställdhetsområdet. bör också följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning avseende jämställdhet men tar inte upp frågan om diskriminering av andra orsaker än kön. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna stöder utredningens förslag eller har inget att invända mot dem. Förslaget stöds av (JämO), , och med flera, IFAU, Facken inom industrin, , , och (). Förslaget avvisas av Tidningsutgivarna, och . Skälen för regeringens bedömning: Sakliga löner är en central del av jämställdhetspolitiken. Förekomsten av osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män har getts särskild uppmärksamhet i jämställdhetslagen och i arbete. En osaklig löneskillnad strider mot jämställdhetslagens lönediskrimineringsförbud. Genom förslagen i avsnitt 8.4 om förbättrad lönestatistik ökar möjligheten att följa och analysera löneutvecklingen för kvinnor och män. Kompletteringen av databasen med löneuppgifter som föreslås i samma avsnitt förbättrar möjligheterna att bedriva forskning om vad som har betydelse för löneutvecklingen för kvinnor och män. Dessa förbättrade möjligheter skall tas tillvara genom att i ett särskilt kapitel i den rapport om löneutveckling m.m., som institutet ansvarar för att publicera, analyserar löneutvecklingen ur ett jämställdhetsperspektiv. Vidare har möjlighet att lägga ut särskilda forskningsuppdrag som kan beröra jämställdhetsaspekter. bör därför säkerställa att det har tillräcklig kompetens på jämställdhetsområdet. JämO menar att det är troligt att framtida konflikter mellan parterna kommer att handla om just jämställdheten mellan könen. Förbättringar av jämställdheten i lönesättningen försvåras enligt JämO av att lönepotter är knutna till avtalsområden och att vissa avtalsområden är kvinnodominerade medan andra är mansdominerade. Sett ur arbetsgivarens synpunkt innebär det, konstaterar , att det är dyrt att göra justeringar av lönerelationer mellan anställda som tillhör olika förbund eftersom arbetsgivaren då behöver skjuta till extra pengar. i sitt yttrande en liknande diskussion om en förbättring av de kvinnodominerade vårdyrkenas löneläge. Regeringen instämmer i stora delar av JämO:s och synpunkter men konstaterar att det är arbetsmarknadens parters uppgift att värdera lönerna för olika yrkesgrupper och branscher mot varandra. menar att en seriös analys av om lönerna hos en arbetsgivare är sakligt motiverade kräver nära kännedom om de individuella arbetsuppgifterna och prestationerna vilket gör att eventuell diskriminering måste åtgärdas på lokal nivå. Vidare menar att en allmän uppvärdering av lönerna för kvinnligt dominerade yrkesgrupper inom samhället i stort, kräver omfattande omfördelningar av ekonomiska resurser mellan arbetsgivare eller omfattande omstruktureringar av arbetslivet, vilket enligt är frågor som ligger utanför ansvarsområde. drar därför slutsatsen att det inte är ett uppdrag för att bevaka och analysera löneutvecklingen ur ett jämställdhetsperspektiv, vare sig som underlag för löneförhandlingar eller för mer allmänna politiska bedömningar. Regeringen delar inte slutsats. Enligt regeringens bedömning kommer analyser av löneutvecklingen för kvinnor och män att förbättra parternas beslutsunderlag vilket är av stort värde. avvisar i sitt yttrande utredningens samlade förslag med motivet att de försvagar rättigheterna för de arbetstagare som redan har en svag ställning på arbetsmarknaden, vilket enligt förbundets bedömning oftast är kvinnor. För att få en reell möjlighet att bedöma vad som är likvärdiga arbeten och för att kunna jämföra löner i olika branscher krävs enligt avtalsområdesvisa uppdelningar av lönestatistik samt möjlighet för arbetstagarorganisationerna att jämföra löner på ett individuellt plan genom tillgång till primärdata. Regeringen anser att de nu lagda förslagen förbättrar läget för grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. verksamhet syftar till en väl fungerande lönebildning som ger ökad sysselsättning och en god reallöneutveckling för alla grupper. Regeringens skäl för att inte föreslå en lönestatistik som är fördelad på avtalsområden redovisas i avsnitt 8.4. Tillgången till primärdata är en fråga som parterna kan reglera genom statistikavtal. Regeringen gör bedömningen att även bör följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön, exempelvis etniskt ursprung. En central del i integrationspolitiken är, som uppmärksammas i lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet och arbete, att motverka lönediskriminering på etniska grunder. bör regelbundet samråda med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning och uppmärksamma diskrimineringsfrågor i den årliga rapporten om löneutveckling m.m. Regeringen ser emellertid inte några möjligheter att med hjälp av utökad lönestatistik underlätta bevakningen av diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön. Däremot ger kompletteringen av forskningsdatabasen med löneuppgifter, som redovisas i avsnitt 8.4, möjlighet till analyser av diskriminering på grund av etniskt ursprung. Parterna bör vidare se det som en viktig uppgift att med lönestatistiken som grund se till att diskriminering inte förekommer. 9 Regler vid avtalsförhandlingar och konflikt 9.1 Medling 9.1.1 Förhandlingsledare och medlare förslag: Efter samtycke från parter som förhandlar om kollektivavtal kan utse en eller flera förhandlingsledare eller medlare. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av remissinstanserna i de fall de yttrar sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 46 § medbestämmandelagen skall Statens förlikningsmannaexpedition utse förlikningsman först om stridsåtgärd hotar eller har påbörjats. Utredningen har föreslagit att bör ha till uppgift att erbjuda parter som så önskar förutom medlare även en förhandlingsledare. Medlare föreslås kunna utses även om stridsåtgärd inte hotar. Regeringen instämmer i detta. Genom att utse förhandlingsledare tidigt eller en medlare även om stridsåtgärd inte hotar kan effektivare bistå parterna i förhandlingsarbetet. Därmed kan också stimulera parterna att intensifiera förhandlingarna innan avtalen löper ut, vilket minskar risken för konflikter. De personer som utser bör ha god kunskap om alternativa avtalslösningar och kunna bidra med konstruktiva idéer till att hitta lösningar på parternas problem. Med en förhandlingsledare avses en person, som parterna ger i uppdrag att leda förhandlingarna, för att parterna i samförstånd skall söka lösningar på frågor som är aktuella i förhandlingarna. Med en medlare avses en person, som främst har till uppgift att söka överbrygga motsättningar mellan parterna för att underlätta att få en överenskommelse till stånd utan stridsåtgärder. Institutet bör kunna neka att utse förhandlingsledare eller medlare om man anser att det inte är meningsfullt. Möjligheten att bistå parterna med en förhandlingsledare som opartisk ordförande fanns enligt den lagstiftning som gällde före medbestämmandelagen. har givit ny aktualitet åt rollen som opartisk ordförande. Erfarenheterna från tillämpningen av visar att de opartiska ordförandena spelar en viktig roll, varför det även inom ramen för medbestämmandelagens regler bör finnas möjlighet att utse förhandlingsledare som alternativ till medlare. En viktig skillnad föreligger dock. En opartisk ordförande inom har långtgående befogenheter medan befogenheterna enligt lagen föreslås förbehållas medlarna och . 9.1.2 Tvångsmedling Regeringens förslag: bedömer att det i en tvist finns risk för stridsåtgärder eller om stridsåtgärder redan har påbörjats, får utse en eller flera medlare även utan samtycke från parterna. Parter som är ense om att de är bundna av ett avtal om förhandlingsordning som innehåller tidsplaner för förhandlingar, tidsramar och regler för tillsättning av medlare, regler om medlarens befogenheter och regler om uppsägning av avtalet kan anmäla det till . När avtalet har registrerats, får under dess giltighetstid medlare inte utses utan parternas samtycke. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. LO, och med flera, () och avstyrker förslaget om tvångsmedling. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har föreslagit att skall ha rätt att utse en eller flera medlare även utan parternas samtycke. Utredningen konstaterar att det har varit oklart huruvida förlikningsmannaexpeditionen kan utse medlare mot en parts eller parternas vilja och att nuvarande bestämmelser har både tolkats och tillämpats olika över åren. Enligt utredningen bör bestämmelserna därför förtydligas. LO, och anser att förslaget innebär en allvarlig inskränkning i den fria förhandlings- och strejkrätten. och med flera med undantag av facken inom industrin, anser att tvångsmedling bör regleras i avtal. De anser att lagstiftning i frågan riskerar att hindra utvecklingen av samarbetsavtal. I likhet med utredningen anser dock regeringen att medlare bör kunna utses även om endera eller båda parterna är negativt inställda till medling. Därmed får också en starkare ställning. En stridsåtgärd berör i regel inte bara de inblandade parterna utan får även konsekvenser för tredje man. Samhället har därför en uppgift när det gäller att bevaka följderna av sådana åtgärder. En part som har lämnat varsel har ett ansvar för att tvisten löses. Befogenheten att tillsätta medlare mot parternas vilja måste givetvis utövas på ett sådant sätt att medlingsuppdraget kan bedrivas så att en lösning av tvisten kan uppnås. Utredningen har föreslagit att tvångsmedlare inte skall kunna utses om parterna är bundna av kollektivavtal med en förhandlingsordning, som innefattar en samsyn om utvecklingen på området och innehåller regler om tidsramar för förhandlingar och medling. Det är enligt utredningens uppfattning allmänt sett bättre med avtalslösningar om medling än med lagstiftning. Utredningen har även ansett att skall kunna ge förhandsbesked om ett avtal kan undantas från reglerna om obligatorisk medling och att avtalet i så fall skall kunna registreras hos institutet. Förlikningsmannaexpedition anser att kriterierna för att avtal med förhandlingsordningar skall godkännas behöver anges tydligare i lagen och att frågan om ett avtal är av sådan beskaffenhet bör avgöras av institutets styrelse. anser att skyldighet att ge förhandsbesked i frågan om ett avtal uppfyller kriterierna bör framgå av lagen. Regeringen anser, liksom utredningen, att parter som är bundna av sådana samarbetsavtal med förhandlingsordning om medling som t.ex. föreligger inom industrins område, inte bör kunna underkastas tvångsmedling. Kriterierna för denna typ av förhandlingsordningsavtal bör dock, som förlikningsmannaexpeditionen påpekat, anges tydligare. Avtalen bör således innehålla tidsplaner för förhandlingar, tidsramar och regler för tillsättning av medlare, regler om medlarens befogenheter och regler om uppsägning av förhandlingsordningsavtalet. konstaterar att kan hamna i situationen att behöva tolka kollektivavtal. Om parterna är oense i frågan om en sådan förhandlingsordning finns som anges i medbestämmandelagen, påpekar hovrätten att det ytterst är Arbetsdomstolen som har att avgöra saken. Regeringen anser att det är angeläget inför en kommande avtalsrörelse att såväl kollektivavtalsparterna som har klart för sig vilka regler som kan bli tillämpliga. Utredningens förslag om att skall ge ett förhandsbesked till parterna om avtalet uppfyller de krav som ställs i lagen innebär, som konstaterat, att institutet gör en tolkning av kollektivavtalet. Med hänsyn till att kollektivavtalet kan underställas Arbetsdomstolens tolkning, varvid partsviljan har betydelse, anser regeringen det mindre lämpligt att institutet genom ett förhandsbesked gör en egen tolkning. Bestämmelsen bör därför utformas på det sättet att om kollektivavtalsparterna är ense om att de är bundna av ett sådant avtal som anges i lagen, kan de anmäla avtalet för registrering hos . Institutet har därvid en skyldighet att registrera det. Regeringen utgår från att arbetsmarknadens parter tar ett sådant ansvar som kännetecknat den svenska arbetsmarknaden och att det därför inte föreligger risk för att skenavtal upprättas. När registrering skett, blir inte bestämmelsen om utseende av tvångsmedlare tillämplig. Som Lagrådet påpekat, bör undantaget begränsas till det registrerade avtalets giltighetstid. 9.1.3 Medlarens uppgift och förhandlingsskyldighet vid vite Regeringens förslag: Medlare skall försöka få till stånd en överenskommelse mellan parterna. Medlaren skall för det ändamålet kalla parterna till förhandling eller vidta annan lämplig åtgärd. För att främja en god lösning av tvisten, kan medlaren lägga fram egna förslag till överenskommelse. Medlaren skall också verka för att en part uppskjuter eller inställer en stridsåtgärd. kan på begäran av medlaren förelägga en part vid vite att fullgöra sin förhandlingsskyldighet. Arbetsdomstolen kan på talan av döma ut vitet. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller yttrar sig inte över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Några remissinstanser har lämnat synpunkter på vad som bör ingå i medlarens uppdrag. SAF och VI anser att uppgiften att medla bör innehålla en skyldighet att beakta såväl samhällsekonomiska faktorer som konkurrenskraft, stabilt penningvärde, ökad sysselsättning som företagsekonomiska faktorer såsom lönsamhet och effektivitet och att detta bör framgå av instruktion. Regeringen anser att det är väsentligt att medlaren agerar på uppdrag av parterna eftersom det är avgörande för medlarens framgång att ha förtroende hos båda parter. Det är därför inte lämpligt att ange vilka faktorer medlaren skall ta hänsyn till i sitt arbete. Medlaren är fri att föra de resonemang och ta upp de frågor han eller hon anser vara till gagn för lösandet av konflikten. Resultatet av det analysarbete bedriver kommer dock att fungera som ett underlag för såväl medlaren som parterna själva. Regeringen kan konstatera att samhällsekonomiska hänsyn har fått en större roll i medlingen . Det nya arbetssättet utvecklades först i den s.k. Rehnberggruppen. I senare avtalsrörelser har de medlare, som har utsetts av förlikningsmannaexpeditionen normalt strävat efter att få parterna att ta samhällsekonomiska hänsyn.