prop · GO0315 · 2000-10-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:15 Den fortsatta omställningen av energisystemet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Den svenska energipolitikens mål är att trygga till- gången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor för att främja en god ekonomisk och social utveckling i . Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ på- verkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Energipolitiken skall bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Övriga relevanta mål för energipolitiken framgår av energipolitiska riksdags- beslut. Den andra reaktorn i skall enligt energipolitiska beslut stängas av före . Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Det energipolitiska programmet innehåller därför åtgärder för att stimulera användningen av förnybara energislag och en effektivare energianvändning. I beslutet anges att bör ges möjlighet att pröva att förutsättningen för stängningen av kärnkrafts- reaktorn är uppfylld (bet. 1996/97 NU:12, sid 39). Regeringen bedömer att villkor för en stängning av Barse- bäck 2 före inte är uppfyllda. andra reaktor stängs så snart de villkor lagt fast är uppfyllda. Regeringens bedömning är att villkoren för stängningen bör stå fast. Därigenom kan stängningen av inte ske före . Regeringen bedömer att stängningen kan genomföras efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. Regeringen bedömer att detta blir fallet senast före utgången av 2003. En ytterligare prövning av om villkoren är uppfyllda skall göras i anslutning till budget- Skr. 2000/01:15 propositionen . Regeringen bedömer att den fortsatta omställningen av energisystemet bör ske utifrån erfarenheter av stängningen av de båda reaktorerna i . Efter avställningen av skall en upp- följning ske av utvecklingen av elpriser, investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt elmarknadens funktionssätt m.m. Även erfarenheterna av de insatser för forskning, utveckling och demonstration av ny teknik som genomförs bör enligt regeringens bedömning ligga till grund för kommande ställningstaganden vad gäller den fortsatta omställningen. Ärendet och dess beredning............................................................... Utvärdering av resultaten inom 1997 års energipolitiska program.... Plan för uppföljning och utvärdering av 1997 års 3.2Resultat utifrån utvärdering av de kortsiktiga åtgärderna inom det energipolitiska programmet................................................ Stängningen av den andra reaktorn i ...... Omställningen av energisystemet...................................... Den fortsatta omställningen ............................ Insatser inför den fortsatta omställningen....... Remissammanställning för utvärdering av 1997 års Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning Enligt de energipolitiska riktlinjer som beslutades av 1997 (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) skall den andra reaktorn i stängas av före . Ett villkor för stängningen är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Av beslut framgår även att skall ges möjlighet att bedöma om villkoren för stängning är uppfyllda. Det energipolitiska beslutet beskrivs närmare i kapitel 2. En interdepartemental arbetsgrupp i har tagit fram en plan för uppföljning och utvärdering av det energipolitiska program- met. En sammanfattning av planen har tidigare redovisats för (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115). Planen har även publicerats i sin helhet i rapporten för uppföljning och utvärdering av energipolitiska program (Ds 2000:14). Regeringen uppdrog åt två konsultföretag att utvärdera resultaten inom 1997 års energipolitiska program för att ge underlag för regeringens och bedömning av om villkoren för stängning av den andra reaktorn i är uppfyllda. Utvärderings- rapporterna har remissbehandlats (dnr N1999/12965/ESB). En samman- fattning av resultaten från utvärderingen liksom remissinstansernas syn- punkter redovisas i budgetpropositionen (prop. 2000/2001:1, utg.omr. En redovisning av resultaten från utvärderingen avseende de åtgärder inom det energipolitiska programmet som direkt syftar till att ersätta kraftbortfallet från finns i kapitel 3 i denna skrivelse. En remissammanställning finns i bilaga 1. Regeringen beslutade att inrätta en delegation med uppgift att utveckla el- och värmeförsörjningen i (DESS). Delegationen redovisade en särskild bedömning av utveck- lingen när det gäller el- och värmeförsörjningen i . Delegatio- nens rapport har ingått i det samlade underlaget för regeringens bedömning i denna skrivelse. I denna skrivelse redovisas regeringens bedömning av om villkoren för stängning av den andra reaktorn i är uppfyllda. Vidare redovisar regeringen hur den avser att bedriva arbetet med den fortsatta omställningen av energisystemet. Syftet med skrivelsen är att den skall utgöra underlag för ställningstagande till om villkoren för stängning av före är uppfyllda. Regeringen inbjöd riksdagspartierna till överläggningar i syfte att skapa ett brett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energi- politiken. Överläggningarna slutfördes med en överens- kommelse mellan Socialdemokraterna, om riktlinjer för energipolitiken. Energiöverenskommelsen ligger till grund för det beslut som fattade om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål är att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor för att främja en god ekonomisk och social utveckling i . Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påver- kan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Energipolitiken skall bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . Övriga relevanta mål för energipolitiken framgår av energipolitiska riksdags- beslut. uttalade att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätt- hålla sysselsättning och välfärd. energipolitiska beslut slogs det fast att dessa riktlinjer fortfarande gäller. Av det energipolitiska beslutet framgår även att energipolitiken skall underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Beslutet omfattade bl.a. stängning av de två kärnkraftreaktorerna i , den ena och den andra . energipolitiska beslut omfattar ett program för omställning och utveckling av energisystemet. Programmets huvudinriktning är en kraftfull långsiktig satsning på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik. Dessa åtgärder löper t.o.m. . Till programmet hör även energipolitiskt motiverade internatio- nella klimatinsatser i bl.a. och . Den första reaktorn i ställdes av , sedan ett avtal om ersättning till kraftverkets ägare hade slutits mellan företrädare för staten, och . De åtagan- den som följer av avtalet har godkänts av (prop. 1999/2000:63, bet. 1999/2000:NU11, rskr. 1999/2000:200). Den andra reaktorn i skall enligt energipolitiska beslut stängas av före . Ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Det energi- politiska programmet innehåller därför åtgärder för att stimulera användningen av förnybara energislag och en effektivare I beslutet anges att bör ges möjlighet att pröva att förutsättningen för stängningen av kärnkraftsreaktorn är upp- Skr. 2000/01:15 fylld (bet. 1996/97 NU:12, sid 39). Till de kortsiktiga åtgärderna räknas också särskilda åtgärder för el- och värmeförsörjningen i och en särskild skatt för avkopp- lingsbara elpannor i fjärrvärmesystemet, den s.k. elpanneskatten. En sammanställning av de kortsiktiga åtgärder som ingår energipolitiska program finns i tabell 2.1. Tabell 2.1 Sammanställning av de kortsiktiga åtgärderna inom 1997 års energipolitiska program Bidrag för att minska Bidrag till investeringar i Åtgärder för el- och *Avser ekonomiska planeringsramar före omfördelningar i budgetpropositionen . 3Utvärdering av resultaten inom 1997 års energipolitiska program 3.1Plan för uppföljning och utvärdering av energipolitiska program En plan för uppföljning och utvärdering av insatserna inom det energi- politiska programmet, inklusive förslag till lämpliga nyckeltal och indi- katorer har tagits fram. En sammanfattning av planen redovisades för i budgetpropositionen . 3.2Resultat utifrån utvärdering av de kortsiktiga åtgärderna inom det energipolitiska programmet I budgetpropositionen har regeringen redovisat övergripande slutsatser utifrån den utvärdering som genomfördes av två konsultföretag av energipolitiska program. Dessa övergri- pande slutsatser, såvitt de avser bedömningen om villkoren för stängning av är uppfyllda, återges i det följande. I utvärderarnas uppdrag ingick att lämna underlag för en samlad Skr. 2000/01:15 bedömning om villkoren för en stängning av den andra reaktorn senast Denna bedömning skulle göras enligt kriteriet att kraftbortfallet kan kompenseras så att stängningen inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet. Målet med de kortsiktiga åtgärderna inom 1997 års energipolitiska program är att uppnå en årlig kompensation för kraftbortfallet uppgående till totalt . Detta mål skall uppnås genom åtgärder för att elanvändningen för uppvärmning av bostäder och lokaler skall minska med . Vidare finns stöd till investeringar i elproduktion från förnybara energikällor, för vilket målet är att tillförseln av el från förny- bara energikällor skall utökas med . Till de kortsiktiga åtgärderna räknas också åtgärder för effektivare energianvändning och särskilda åtgärder för el och värmeförsörjningen i , vilka båda finansieras från statsbudgetens utgiftssida, samt en särskild skatt för avkopplingsbara elpannor i fjärrvärmesystemet, den s.k. elpanneskatten. Det finns inget kvantitativt mål uppsatt energi- politiska beslut för vare sig åtgärderna för effektivare energianvändning eller de särskilda insatserna i . En gemensam slutsats för båda konsultföretagen är att de kortsiktiga åtgärder inom programmet som syftar till att ersätta kraftbortfallet från den andra reaktorn i genom minskad elanvändning respektive ökad tillförsel av ny elproduktion inte kommer att kunna nå den samlade ersättning på som är målet för åtgärderna vid pro- gramtidens slut . Det är främst åtgärderna för minskad elanvändning som inte bedöms uppfylla uppsatta mål . En viktig orsak till att åtgärderna inte givit önskvärd effekt är att kostnaderna för investeringar i minskad elanvänd- ning inte kunnat sänkas i den takt som åtgärderna förutsatte och elvärme har genom de låga elpriserna varit fortsatt konkurrenskraftig gentemot fjärrvärme. Därigenom har investeringsviljan varit liten framför allt i hus- hållen. Båda konsultföretagen bedömer däremot att måluppfyllelsen varit god vad gäller åtgärderna för att främja tillförseln av biobränslebaserad kraftvärme och elproduktion från vindkraft. Stödet till småskalig vatten- kraft har dock inte lett till avsett resultat. Konsultföretagen anser vidare att skatten på elpannor bygger på felak- tiga förutsättningar och att effekterna av den åtgärden är mycket osäkra och svåra att mäta. Resultaten av utvärderingen tyder på att en stängning av den andra reaktorn i inte kommer att påverka den genomsnittliga elprisnivån. Orsaken är att elprisets utveckling på en avreglerad marknad i första hand beror på utvecklingen av de kortsiktiga marginalkostnaderna för elproduktionen. Dessa kostnader bedöms inte påverkas nämnvärt av en stängning av den andra reaktorn. Tillgången på elenergi för industrin bedöms inte heller påverkas negativt av en stängning. Elmarknadens avreglering och utvecklingen av den nordiska elmarknaden innebär att vi har ett överskott på produktionskapacitet i det nordiska elsystemet. Av utvärderingarna framgår emellertid att det finns begränsningar i Skr. 2000/01:15 höglastkapacitet för Syd- och och att denna situation skulle förvärras vid en stängning av den andra reaktorn. Vidare är en gemensam slutsats i båda utvärderingarna att en stängning av kommer att leda till en nettoökning av koldioxidut- släpp, särskilt på kort sikt, främst genom att ersättningskraft till viss del kommer att behöva importeras från länder med huvudsakligen fossil- baserad elproduktion. Sammanfattningsvis kommer enligt båda utvärderarnas bedömning en ersättning av bortfallet från båda reaktorer inte att kunna uppnås vid utgången av 2002 med nuvarande inriktning på åtgärderna. Resultaten visar också att en stängning före skulle medföra negativa effekter för effektbalansen samt för klimat och miljö. Däremot bedöms en stängning inte negativt påverka den genom- snittliga elprisnivån eller tillgången på el för industrin. Flertalet remissinstanser anser att de två konsultrapporterna ger en god beskrivning av det energipolitiska programmet och att de utgör ett bra underlag för energipolitiska ställningstaganden. tekniska hög- skola anser i sitt yttrande att rapporterna är noggranna, systematiska och tar med de flesta relevanta aspekterna. Flertalet instanser konstaterar att rapporterna redovisar att åtgärderna inom det energipolitiska programmet inte är tillräckliga för att nå de mål som är en förutsättning för att stänga . konstaterar att elmarknaden och elpriset utvecklats annorlunda än vad som antogs vid det energipolitiska beslutet , vilket medför att incita- menten minskat för vissa aktörer att handla i enlighet med de energi- politiska mål som riksdag och regering fastslagit. konstaterar i sitt yttrande att huvudorsaken är att konverteringen från el blivit mindre än väntat. Flera remissinstanser, bl.a. och Fjärrvärmeföre- ningen, instämmer med båda rapporterna om att målet om för minskad elanvändning inte kommer att nås till 2002, främst p.g.a. att konvertering från elvärme visade sig bli dyrare än vad man antog i energiöverenskommelsen. När det gäller stödet till tillförsel av ny elproduktion har ingen av remissinstanserna några invändningar mot utredningens slutsatser beträf- fande måluppfyllelsen. framhåller att målen varit realistiska och regelverket ändamålsenligt. , LRF och SVEBIO framhåller att hindren för att få fram ny elproduktion framför allt sammanhänger med situationen på elmarknaden där nuva- rande överkapacitet tillsammans med omregleringen medfört mycket låga elpriser. Flera remissinstanser, däribland , El- leverantörer och anser att elpanneskatten haft en marginell inverkan på användningen av el i elpannor. framhålla det samhällsekonomiskt riktiga i att elpannor utnytt- Skr. 2000/01:15 jas vid låga elpriser och god tillgång på el. När det gäller effektbalansen uttrycker flertalet remissinstanser en oro för den påverkan som en avställning av skulle få. anser att en stängning av skulle försvaga effektbalansen och öka risken för att försörjningsförmågan inte räcker till för att möta all efterfrågan på elkraft. Ett antal remissinstanser, däribland och i , anser däremot att effektproblemen i bör hanteras på marknadens villkor. Flertalet remissinstanser konstaterar att de kortsiktiga åtgärderna i det energipolitiska programmet inte kommer att vara tillräckliga för att uppnå målet för en ersättning av elproduktionen från . LO konstaterar att de båda rapporterna drar likartade slutsatser avseende de samlade effekterna av åtgärdsprogrammen, vilka uppgår till ca , jämfört med målsättningen på . Åtskilliga remissinstanser konstaterar att elpriserna i normalfallet på- verkas i mycket begränsad omfattning av en avställning av utom vid extrema lastsituationer då spotpriserna kan stiga kraftigt. Huvuddelen av remissinstanserna framhåller att en stängning av Barse- bäck 2 kommer att leda till en nettoökning av koldioxidutsläppen. Hyres- gästernas och anser detta vara ett skäl till att avvakta med stängningen av . Remissammanställningen redovisas i sin helhet i bilaga 1. 4.1Stängningen av den andra reaktorn i Regeringens bedömning: villkor för en stängning av före är inte uppfyllda. andra reaktor stängs så snart de villkor lagt fast är uppfyllda. Regeringens bedömning är att villkoren för stängningen bör stå fast. Därigenom kan stängningen av inte ske före . Regeringen bedömer att stängningen kan genomföras efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. Regeringen bedömer att detta blir fallet senast före utgången av 2003. En ytterligare prövning av om villkoren är uppfyllda skall göras i anslutning till budgetpropositionen . Utvärderingen och remissinstanserna: Regeringens bedömning överensstämmer med resultaten av utvärderingen och remissinstansernas synpunkter vad avser möjligheterna att uppfylla villkor till . Utvärderingen har redovisats på en övergripande nivå i budgetpropositionen . I kapitel 3 ovan redovisas specifik information om de kortsiktiga åtgärderna energipolitiska Skr. Remissammanställningen redovisas i sin helhet i bilaga 1. Skälen för regeringens bedömning: I sitt energipolitiska beslut fastslog riktlinjer för energipolitiken. program för att underlätta omställningen av energisystemet. beslutet skall energipolitiken skapa villkoren för en effektiv energi- användning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställ- ningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. stängning av de två kärnkraftsreaktorerna i , den ena senast den och den andra . bäck 1 har verkställts . har uttalat att ett villkor för stängningen av den andra reaktorn är att bortfallet av elpro- duktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. Regeringen anser att beslutet att skall stängas skall ligga fast liksom villkoren för stängningen. gaste kriterierna för om villkoren skall kunna sägas vara uppfyllda är enligt regeringen att kraftbortfallet kan kompenseras så att stängningen inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet. Regeringen gör bedömningen att villkor för en stängning inte kommer att kunna uppfyllas till vad avser kraft- bortfallet, effektbalansen samt miljö och klimat. framhålla att det är en samlad analys av dessa viktiga faktorer som ligger till grund för bedömningen av om villkoren är uppfyllda. tion av kraftbortfallet fullt ut av inhemsk tillförsel och effektivare användning anser regeringen vara nödvändig endast om det skulle krävas för att övriga kriterier skulle bli uppfyllda. Kraftbortfallet bedöms inte kunna kompenseras fullt ut till Åtgärderna för tillförsel av el har varit framgångsrika och bedöm- ningen är att målet om 1, för ny elproduktion kommer att Däremot har kostnaderna för investeringar i minskad elanvänd- ning inte kunnat sänkas i den takt som åtgärderna förutsatte och elvärme har genom de låga elpriserna varit fortsatt konkurrenskraftig gentemot Skatten på elpannor bedöms ha haft en marginell effekt. Målet för minskad årlig elanvändning i elpannor och annan uppvärmning bedöms därför inte kunna uppfyllas . dock att det finns möjlighet att nå målet på lite och med en mer effektiv utformning av åtgärderna och avser därför att genomföra I budgetpropositionen (prop. 2000/2001:1, utg. 21) finns det förslag om bidragen för minska elanvändning. 4.2.2 beskrivs bl.a. det förändringsarbete som bedrivs och planeras för En stängning bedöms vidare medföra en ökad risk för effekt- brist i och risk för kraftiga prissvängningar vid extrema En sådan risk föreligger även i dagens situation. verket har därför regeringens uppdrag att utveckla mark- nadsmekanismer som skall ge incitament till att reducera elförbrukningen och tillhandahålla effekt i kritiska situationer. Det kan dock förväntas ta innan dessa får full genomslagskraft. En behövs för att Skr. 2000/01:15 ge ansvariga myndigheter och marknadsaktörer erforderligt utrymme att bygga upp de nya marknadssystemen. En annan följd av att problem med effektbalansen accentueras vid en eventuell stängning av är att en snävare effektbalans också kan komma att leda till kraftiga prissvängningar på elmarknaden och därmed en ökad riskexponering för industrin i dess helhet. En stängning skulle på kort sikt innebära att en del av bort- fallet av elproduktion med stor sannolikhet skulle ersättas av import av el som har producerats under sämre förhållanden miljömässigt. enligt regeringens uppfattning inte förenligt med de energipolitiska rikt- linjerna och villkoren för stängningen. Regeringen bedömer dock att bortfallet av elproduktion bör kunna kompenseras på ett miljöacceptabelt sätt bl.a. genom att ytterligare nationella och internationella åtgärder kommer att genomföras. Regeringen har därför i budgetpropositionen för 2001 föreslagit vissa justeringar i åtgärderna för tillförsel och användning Vidare förväntas ytterligare åtgärder till följd av internationella miljööverenskommelser liksom klimatpolitiska åtgärder genomföras i de länder som importerar sin fossilbaserade kraft från. Möjligheter att uppfylla villkoren Regeringen bedömer att det finns goda möjligheter att uppfylla riks- Av utvärderingen framgår att kompensation av kraftbort- fallet kan uppnås, men att det bl.a. kommer att krävas justeringar för att nå större kostnadseffektivitet i vissa åtgärder. Det krävs dock tid för att genomföra de nödvändiga åtgärderna för att minska riskerna för effekt- De marknadsmekanismer som utvecklas på initiativ av väntas få fullt genomslag . Även de tekniska åtgärder som planeras för att förstärka överförings- förmågan till kommer då att vara genomförda. Regeringen har i budgetpropositionen redovisat sin bedöm- ning att det är nödvändigt att Svenska kraftnäts arbete med att utveckla marknadsmekanismer drivs vidare och att affärsverket regelbundet bör redovisa till regeringen hur detta arbete fortskrider. Målet bör vara att dessa mekanismer introduceras /2001 för att vara fullt Vidare har regeringen i budgetpropositionen beskrivit de tekniska in- satser som krävs. Där konstateras att ett sätt att på lösa problemet med flaskhalsar för överföringen av kraft är att öka kapaciteten i överföringsförbindelserna mellan och . ringen konstaterar i budgetpropositionen att det arbete som Svenska kraftnät bedriver för att tillsammans med Statnett och övriga stamnäts- ansvariga inom elmarknadsområdet åtgärda flaskhalsar för överföring bör redovisas till regeringen . I avsnitt 4.2 beskrivs de insatser som regeringen redan genomför eller förbereder för att möjliggöra ett uppfyllande av villkor såväl som att gå vidare i omställningen av energisystemet. redan beslutade och kommande åtgärder i de lokala investeringsprogram- men beräknas också medföra såväl energieffektivisering som omställning Skr. 2000/01:15 till förnybara energikällor, se vidare budgetpropositionen , utgiftsområde 18, avsnitt 4.6.1. Regeringens bedömning: Den fortsatta omställningen av energisyste- met bör ske utifrån erfarenheter av stängningen av de båda reaktorerna i . Efter avställningen av skall en uppföljning ske av utvecklingen av elpriser, investeringar, miljöpåverkan, sysselsättnings- och fördelningseffekter samt elmarknadens funktionssätt m.m. Även erfarenheterna av de insatser för forskning, utveckling och demonstration av ny teknik som genomförs bör enligt regeringens bedömning ligga till grund för kommande ställningstaganden vad gäller den fortsatta omställningen.