prop · GN0352 · 2000-01-01 00:00:00 — 7 Utvidgad tillämpning av strålskyddslagen till s.k. externa arbetstagare och deras arbetsgivare Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för strålskyddslagen ut- vidgas till s.k. externa arbetstagare, dvs. egenföretagare och arbetsta- gare som i sitt arbete kommer i kontakt med strålning men inte är an- ställda av den som bedriver verksamhet med strålning. Deras arbetsgi- vare skall också omfattas av strålskyddslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte haft någon erin- ran mot förslaget. och har tillstyrkt förslaget. och kraft AB har påpekat att den föreslagna förändringarna innebär ett stort informationsbehov till de företag som har personal sysselsatt i arbete där strålningen inte är av försumbar betydelse. Skälen för regeringens förslag: Direktiv /641/Euratom komplette- rar det nu gällande strålskyddsdirektivet och kommer även fortsättnings- vis att gälla vid sidan av detta. Direktivets syfte är att skydda s.k. externa arbetstagare, dvs. personer som utan att vara anställda av den som bedri- ver verksamheten tillfälligt arbetar inom ett kontrollerat område på en arbetsplats där strålning förekommer. Det kan röra sig om olika slags entreprenörer, hantverkare eller gästforskare; även egna företagare om- fattas av direktivets definition. Huvudregeln är att sådana personer skall åtnjuta en likvärdig skyddsnivå som den ordinarie personalen. Ett ofta anfört exempel är det fall där en målare utför ett arbete i en miljö där strålning förekommer men han inte ingår i den ordinarie personalen. Direktivet lägger ett ansvar såväl på den som bedriver verksamhet med strålning som på den externa arbetstagarens ordinarie arbetsgivare. Ansvaret för den sistnämnda kategorin avser särskilt bl.a. kontroll av dosbegränsningar, information och träning samt registrering av stråldoser som arbetstagaren utsatts för, medan ansvaret för den driftsansvarige för verksamheten är inriktat på de praktiska aspekterna vad avser det strål- skydd som direkt är avhängigt av verksamheten. Direktivet föreskriver i artikel 4 att medlemsländerna skall hålla register över alla individuella stråldoser som personer erhållit i sitt arbete. Detta skall bl.a. utnyttjas för att utfärda dospass, ett officiellt dokument som en extern person, eller en som byter arbetsplats, skall kunna visa upp för arbetsgivaren. Syftet är att kunna överblicka tidigare doser så att inte givna årsdosgränser över- skrids. Av definitionen av begreppet arbetstagare som utsätts för strålning i artikel 1 i det nya grundlägande strålskyddsdirektivet följer att även detta direktiv är tillämpligt på all verksamhet där arbetstagare eller egenföreta- gare löper risk att exponeras för joniserande strålning överstigande någon gällande dosgräns, oavsett vilket slags arbete som utförs. Strålskyddslagen definierar, vilket även berörts i anslutning till avsnitt 5, i 5 § verksamhet med strålning i termer som innebär direkt innehav, användning eller annan hantering av strålkällor. Lagen uppställer i 6 och 7 §§ allmänna skyldigheter om bl.a. försiktighets- och kontrollåtgärder samt utbildnings- och upplysningsplikt för den som bedriver verksamhet med strålning, dvs. arbetsgivaren vilken i de flesta fall är identisk med tillståndshavaren. Vissa bestämmelser omfattar även skyldigheter för ar- betstagare som arbetar med strålning. Här märks främst 8 §, vari före- skrivs att den som är sysselsatt i verksamhet med strålning skall använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt behövs för att strål- skyddet skall fungera tillfredsställande. Det senare får uppfattas som handgripligt arbete med själva strålkällan. Med hänsyn till den befintliga strålskyddslagens uppbyggnad kan de flesta skyldigheter enligt lagen endast åläggas den som bedriver verksamhet med strålning. En extern arbetstagares ordinarie arbetsgivare kan inte åläggas skyldigheter enligt lagen. Direktivet 90/641/Euratom har i övrigt genomförts genom Statens srålskyddsinstituts föreskrifter SSIFS 1996:3. Med hänsyn till det anförda bör tillämpningsområdet för strålskyddsla- gen utvidgas på motsvarande sätt som direktivets. Det föreslås därför att strålskyddslagen ändras på så sätt att det blir möjligt att ålägga även ex- terna arbetsgivare samt deras arbetstagare skyldigheter enligt lagen på samma sätt som för den som bedriver verksamheten med strålning och dennes arbetstagare. Beträffande egenföretagare utan anställda torde det vara tillräckligt att bestämmelsen i 8 § strålskyddslagen om skyldighet att använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att strålskyddet skall fungera tillfredsställande görs tillämplig även på dem. har i sitt remissvar påpekat att promemo- rians förslag till formulering av lagtexten medför att 6 8 §§ strålskydds- lagen i så fall omfattar all verksamhet där arbetstagare kan utsättas för strålning som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet, och framfört att myndigheten måste kunna meddela föreskrifter för all verk- samhet där arbetare kan utsättas för strålning. Med hänsyn till vad som anförts i anslutning till avsnitt 5 är det emellertid inte regeringens avsikt att i detta sammanhang utvidga tillämpningsområdet för dessa paragrafer utöver verksamheter som omfattas av begreppet verksamhet med strål- ning. Regeringens förslag till lagtext har därför justerats jämfört med för- slaget i promemorian. 8 Höjning av åldersgränsen för arbete med strålning : Åldersgränsen för arbete med joniserande strål- ning höjs från 16 till . Undantag görs endast för det fall en person i utbildningssyfte måste använda strålkällor. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig förslaget om en höjning av åldersgränsen för arbete med strålning till . kraft AB, och Studsvik holding AB har dock framhållit att be- stämmelsen bör utformas på ett sådant sätt att det framgår att förbudet endast omfattar personal som arbetar inom sådana områden där de kan utsättas för strålning och inte alla företagets anställda. Statens strål- skyddsinstitut har tillstyrkt ändringen men föreslagit en annan lydelse av paragrafens andra stycke. Skälen för regeringens förslag: Det grundläggande strålskyddsdirek- tivet föreskriver i artiklarna 8 14 dosgränser för den tillåtna bestrål- ningen av olika kategorier människor. Det gäller olika gränser för arbetstagare och allmänheten samt lärlingar och studerande som i sin utbildning måste använda strålkällor. Vidare gäller särskilda gränser för kvinnor sedan graviditet konstaterats. Enligt artikel 8 får personer inte tilldelas arbete som med- för att de utsätts för strålning. Undantag görs endast för lärlingar och stu- derande som under sina studier måste använda strålkällor. För dessa gäl- ler enligt artikel 11 särskilda dosgränser, som finns angivna i Strål- skyddsinstitutets föreskrifter SSIFS 1998:4. Enligt 16 § strålskyddslagen får den som är inte sysselsät- tas i arbete som är förenat med joniserande strålning. Vidare får särskilda föreskrifter meddelas i fråga om arbetstagare under som utför så- dant arbete. Det föreslås därför att paragrafen ändras på så sätt att den som är inte får sysselsättas i verksamhet med joniserande strålning, med undantag för den som för sin utbildning måste befatta sig med strålkällor. Bestämmelsen bör, i likhet med tidigare, kompletteras med en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter i fråga om sådana underåriga personer. Med hänsyn till vad som i detta sammanhang anförts från kraft AB m.fl. bör för tydlighets skull nämnas att någon ytterligare ändring beträffande bestämmelsens tillämpningsområde inte är avsedd. Det skall således i fortsättningen stå en arbetsgivare fritt att använda arbetskraft som inte fyllt för arbetsuppgifter där dessa inte kommer i kontakt med strål- ning. 9 Utvidgning av tillståndskrav för hantering av och utförsel av radioaktiva ämnen Artikel 2.1.a) i det grundläggande strålskyddsdirektivet anger att direkti- vet är tillämpligt bl.a. på produktion, bearbetning, hantering, användning, innehav, förvaring, transport, import till och export från gemenskapen samt deponering av radioaktiva ämnen. Av artikel 5 följer att tillstånd skall krävas för deponering, återvinning och återanvändning av radioak- tiva ämnen eller material som innehåller radioaktiva ämnen vilka härrör från någon tillståndspliktig verksamhet. Direktivet ger utrymme för medlemsländerna att föreskriva om undantag från sådan tillståndsplikt. har med stöd av ett bemyndigande i strål- skyddslagen medgett flera sådana undantag i institutets föreskrifter. Strålskyddslagen innehåller bestämmelser om krav på tillstånd att från landet utföra radioaktivt avfall. Kravet infördes som en del av genomförandet av rådets direktiv /3/Euratom om övervakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall mellan medlemsstater samt till och från gemenskapen. Det direktivet kompletteras av rådets förordning 1493/93/Euratom om gränsöverskridande transporter av radioaktiva äm- nen, som innehåller bestämmelser om rapportförfaranden. Förordingen överlåter till medlemsländerna att upprätta ansvarsbestämmelser enligt sin nationella lagstiftning. Export och utförsel av sådant radioaktivt ämne som utgör kärnämne enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter, dvs. bl.a. uran, pluto- nium och använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar, omfattas av tillståndsplikt enligt den lagen. Lagen omfattar även ansvarsbestäm- melser för det fall den inte efterlevs. Enligt lagen (1984:3) om kärntek- nisk verksamhet råder förbud mot att här i landet utan tillstånd slutför- vara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk anläggning i ett annat land. Detsamma gäller mellanlagring, dvs. sådan lagring som sker i avvaktan på slutförvaring. 9.1 Tillståndsplikt för deponering, återvinning och återanvändning av radioaktivt material Regeringens förslag: I strålskyddslagen bör det uttryckligen anges att deposition, återvinning och återanvändning av radioaktiva ämnen och material som innehåller radioaktiva ämnen skall omfattas av tillstånds- plikt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några syn- punkter på förslaget. Statens kärnkraftnspektion har framfört att det i samband med lagändringen bör införas definitioner av begreppen radio- aktivt ämne och radioaktivt avfall och att en sådan definition bör utfor- mas samråd med och Kärnkraftinspektionen, i syfte att undvika oklarheter rörande dessa begrepp. har tillstyrkt att tillståndsplikt för deponering, återvinnig och återanvänd- ning införs i lagen. har dock föreslagit att formule- ringen material som innehåller radioaktiva ämnen skall utgå ur den föreslagna lagtexten, med motiveringen att begreppet radioaktivt ämne inkluderar även material som innehåller radioaktiva ämnen. har vidare anfört att en översyn av strålskyddslagen behövs för att reda ut de frågor som rör radioaktivt avfall och kärnavfall; lämpligen i samband med en översyn av lagen om kärnteknisk verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till utformningen främst av artikel 5 i det grundläggande strålskyddsdirektivet aktualiseras frågan om en utvidgning av tillståndsplikten för hantering av radioaktiva ämnen. I strålskyddslagen föreskrivs att tillstånd krävs för att tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha eller använda ett ra- dioaktivt ämne. Det kan ifrågasättas om inte direktivets begrepp depone- ring, återvinning och återanvändning redan omfattas av lagen i dess nu- varande lydelse och om inte även ett material som innehåller radioaktiva ämnen som härrör från tillståndspliktig verksamhet täcks av begreppet radioaktiva ämnen . En huvudprincip enligt strålskyddslagen är att till- stånd alltid krävs för befattning med källor till joniserande strålning (se prop. 1987/88:88 s. Intresset av att oklarheter undviks talar dock för en lagändring. Det föreslås därför att strålskyddslagen ändras så att det uttryckligen anges att deposition, återvinning och återanvändning av ra- dioaktiva ämnen omfattas av tillståndsplikt. Det finns i och för sig fog för den uppfattning som framförts av SSI att begreppet radioaktiva ämnen inkluderar material som innehåller radioaktiva ämnen . Den valda for- muleringen har emellertid utformats i överensstämmelse med formule- ringen i det grundläggande strålskyddsdirektivets artikel 5 i syfte att und- vika tolkningsproblem. Regeringen kommer att överväga i vad mån änd- ringar i strålskyddsförordningen blir erforderliga till följd av den utökade tillståndsplikten. I anslutning härtill bör nämnas att förslaget i viss mån kompletterar förbudet i 5 a § kärntekniklagen (1984:3) mot slutförvaring och lagring av använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk verksamhet i ett annat land, efter- som begreppet radioaktiva ämnen är ett vidare begrepp än använt kärn- bränsle eller kärnavfall. I anledning av vad som anförts från Kärnkraftinspektionen och om att de i lagen använda begreppen bör definieras eller ses över är det regeringens uppfattning att sådana åtgärder inte erfordras i detta sammanhang. Detta utesluter dock inte att frågan kan aktualiseras , särskilt om det skulle visa sig i den praktiska tillämpningen av lagstiftningen på området att en närmare definiering eller samordning av begreppen skulle behövas. I sådana fall avser regeringen att på nytt över- väga denna fråga. 9.2 Utökad tillståndsplikt för utförsel av radioaktiva ämnen Regeringens förslag: Strålskyddslagen ändras på så sätt att tillstånd skall krävas även för utförsel av alla slags radioaktiva ämnen för vilka tillstånd inte redan krävs enligt lagen (1998:397) om strategiska pro- dukter. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med reger- ingens. Remissinstanserna: kraft AB har i sitt remissvar ifrågasatt om den utökade tillståndsplikten kommer att medföra extra kostnader, om nytt tillstånd kommer att krävas vid ändrat användningsområde av ett ämne och om tillstånd kommer att krävas för temporär utförsel av ett ämne för vilket återtransport till är planerad. Statens kärnkraftin- spektion har av samma skäl som angetts i föregående avsnitt anfört att begreppen radioaktivt material och radioaktivt avfall bör definieras i la- gen. har föreslagit att 20 § 4 i förslaget till lagtext skall utgå och att det i stället skall införas i 20 § 1 att även utför- sel av radioaktiva ämnen skall vara tillståndspliktiga. Som en följd av detta föreslår att det i 23 § strålskyddslagen införs en komplettering av innebörd att tillstånd för utförsel enligt strålskydds- lagen inte behövs för sådant material som utgör kärnämne enligt lagen om strategiska produkter, som ersättning för nuvarande 20 § 4. har vidare föreslagit följdändringar i 15 § 1, då möjlig- heten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att före- skriva förbud även bör gälla vid utförsel av radioaktivt ämne. Likaså fö- reslår institutet att 9 § strålskyddslagen kompletteras på så sätt att skyl- digheten att ställa krav på märkning m.m. bör gälla även vid utförsel av radioaktiva ämnen. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lagstiftning krävs inte tillstånd för utförsel av radioaktiva ämnen, när det inte är fråga om radioaktivt avfall eller sådant kärnämne som redan regleras genom lagen om strategiska produkter. Det kan i och för sig ifrågasättas om detta för- hållande är av någon praktisk betydelse, med hänsyn till att en utförsel ur landet förutsätter åtminstone innehav och transport av det radioaktiva ämnet, vilka förhållanden omfattas av tillståndsplikten. Att uttryckligen föreskriva att tillstånd skall krävas för att från landet utföra radioaktiva ämnen medför dock den fördelen att det därigenom tillskapas en förut- sättning att införa de ansvarsbestämmelser som rådet förväntar sig av medlemsstaterna enligt rådets förordning 1493/93/Euratom om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater. En uttrycklig föreskrift om tillstånd avseende utförsel av radioaktiva ämnen som inte omfattas av lagen om strategiska produkter medför också den fördelen att det inte görs någon åtskillnad mellan radioaktiva ämnen och radioaktivt avfall i fråga om tillståndsplikten, vilket förenklar tillämpligheten. Det föreslås därför att strålskyddslagen ändras på så sätt att tillstånd skall krävas även för utförsel av alla slags radioaktiva ämnen för vilka inte tillstånd redan krävs enligt lagen om strategiska produkter. Med beaktande av de syn- punkter som framförts från och Kärnkraftinspektion har förslaget till lagtext till skillnad mot förslaget i promemorian utfor- mats på så sätt att det i 20 § 4 endast föreskrivs att utförselförbudet gäller sådant radioaktivt ämne som inte utgör kärnämne enligt lagen om strate- giska produkter. Härigenom undviks tolkningsproblem eftersom begrep- pet radioaktivt avfall innefattas i begreppet radioaktivt ämne. Beträffande de övriga lagändringar som föreslagits av saknas det tillräckliga skäl för att ytterligare ändra lagen. Den nu föreslagna utvid- gningen av tillståndsplikten torde inte vara ägnad att orsaka nämnvärda kostnadsökningar, med hänsyn till den redan nu omfattande tillståndsplikt som gäller för hantering av radioaktiva ämnen. 9.3 Utvidgade ansvarsbestämmelser Förslag: Strålskyddslagen (1998:220) ändras så att även olovlig utförsel av radioaktiva ämnen som inte utgör kärnämnen enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter straffbeläggs. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget. Regeringens förslag: I samband med att kravet på tillstånd enligt strålskyddslagen utvidgas även till utförsel av sådana radioaktiva ämnen som inte utgör kärnämnen enligt lagen om strategiska produkter, föreslås att olovlig utförsel av sådana ämnen straffbeläggs i motsvarande mån. Härigenom säkerställs att all utförsel av radioaktiva ämnen som står i strid med förordningen 1493/93 Euratom blir straffsanktionerad. Enligt gällande lag är tillverkning, införande till landet, transport, saluförande, överlåtelse, upplåtelse, förvärv, innehav eller användning av ett radioak- tivt ämne straffbelagt enligt strålskyddslagen om inte tillstånd erhållits till verksamheten. Det framstår därför vidare som naturligt att även olovlig utförsel av radioaktiva ämnen straffbeläggs på motsvarande sätt. 10 Konsekvensbedömning Förslagen innebär en förstärkning av strålskyddet jämfört med situatio- nen . Från miljösynpunkt medför förslagen därför positiva konsek- venser. Från finansiell synpunkt beräknas ett genomförande av förslagen till ändring i strålskyddslagen inte föranleda någon ökad kostnadseffekt för det allmänna. Inte heller de föreslagna utvidgningarna av tillståndsplikten bedöms föranleda någon större ökning av kostnaderna för de som yrkesmässigt hanterar radioaktiva ämnen med hänsyn till att fråga endast är om mindre kompletteringar av den omfattande tillstånds- plikten för hantering av radioaktivt material. Genomförandet av de nya direktiven medför dock ett behov av ökade myndighetsinsatser beträffan- de bl.a övervakning av transporter av radioaktivt avfall samt övervakning av stråldoser och förande av ett nationellt dosregister. Dessa uppgifter bör lämpligen handhas av . Förutsatt att myndighe- tens verksamhet i övrigt skall bedrivas på nuvarande nivå kan detta medföra en begränsad ökad kostnad. Om det skulle visa sig nödvändigt kan avgifterna enligt förordningen (1976:247) om avgifter till därför komma att justeras. 11 Ikraftträdande Lagstiftningen föreslås träda i kraft , som är det nya grundläggande strålskyddsdirektivet träder i kraft. Någon särskild övergångsreglering bedöms inte erforderlig. 12 Författningskommentar 7 a § Paragrafen innebär att de skyldigheter rörande kontroll- och försiktig- hetsåtgärder som enligt 6 § åvilar den som bedriver verksamhet med strålning utsträcks till att omfatta även externa arbetsgivare , dvs. sådana som utan att själva bedriva verksamhet med strålning sysselsätter arbetstagare i en verksamhet där arbetstagaren utsätts eller kan utsättas för strålning. En motsvarande utvidgning görs beträffande informations- och utbildningsskyldigheten som i övrigt regleras i 7 §. För arbetsgivaren gäller skyldigheterna i den utsträckning som behövs för att hindra att arbetstagaren utsätts för strålning med skadlig verkan. Någon skillnad i betydelse gentemot den i direktivet använda formuleringen i sådan omfattning att detta inte kan förbises från strålskyddssynpunkt är inte avsedd. En närmare redogörelse för motiven bakom ändringen finns i avsnitt 7. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 8 § Ändringen i paragrafen innebär att de skyldigheter i strålskyddshänseen- de som enligt paragrafen gäller för den som är sysselsatt i verksamhet med strålning gäller även för s.k. externa arbetstagare, dvs. de som inte är anställda av den som bedriver verksamhet med strålning men som i sitt arbete utsätts för strålning i sådan mån att detta inte kan förbises från strålskyddssynpunkt. Paragrafen är därigenom tillämplig även på egenföretagare. Genom att begränsa tillämpningen till exponering av den som i sitt arbete utsätts för strålning undantas patienter som i terapeutiskt eller diagnostiskt syfte utsätts för strålning. En närmare redogörelse för motiven bakom ändringen finns i avsnitt 7. 16 § Ändringarna innebär att åldersgränsen för arbete med joniserande strål- ning höjs från 16 till , med undantag för den som under sin utbildning måste använda strålkällor. Bestämmelsen har förenats med en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter i fråga om dessa underåriga personer. Undantaget motsvarar direktivets undantag för lärlingar och studerande som under sina studier måste använda strålkällor. Med den valda formuleringen den som för sin utbildning måste befatta sig med radioaktiva ämnen eller med en teknisk anordning som kan alstra joniserande strålning har direktivets begrepp strålkällor anpassats till strålskyddslagens terminologi och undviks gränsdragningsproblem till följd av att begreppet lärlingar saknas i svensk arbetsrätt. Någon skillnad i sak gentemot direktivet är inte avsedd. En närmare redogörelse för motiven bakom ändringen finns i avsnitt 8. 20 § Ändringarna innebär såvitt avser 20 § 1 att det uttryckligen anges att de- position, återvinning eller återanvändning av radioaktiva ämnen eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen omfattas av tillståndsplikten. Ändringen har utformats i överensstämmelse med terminologin i det grundläggande strålskyddsdirektivet. Den kompletterar i viss mån förbu- det i 5 a § kärntekniklagen mot slutförvaring och lagring av använt kärn- bränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning i utlandet, efter- som begreppet radioaktiva ämnen är ett vidare begrepp än använt kärnbränsle eller kärnavfall . Ändringarna i 20 § 4 innebär att tillståndsplikten utsträcks även till utförsel av radioaktiva ämnen utöver sådant ämne som utgör kärnämne enligt lagen om strategiska produkter. I begreppet radioaktiva ämnen in- nefattas även radioaktivt avfall, varför tillståndsplikten för utförsel av sådant avfall alltjämt kvarstår. Med hänsyn till principen om speciallags företräde framför generell lag innebär detta att tillstånd enligt strål- skyddslagen inte erfordras för det fall tillstånd till utförsel redan erhållits enligt lagen om strategiska produkter. En närmare redogörelse för moti- ven bakom ändringen finns i avsnitt 9. 36 § Ändringen innebär att även brott mot 20 § 4 strålskyddslagen straffbe- läggs på samma sätt som är fallet beträffande brott mot 20 § 1 eller 2.