prop · GN0310 · 2000-01-01 00:00:00 — Vilka förhållanden som påverkar beslutet att studera varierar givetvis från person till person. hävdas att studiestödets nuvarande utformning skulle utgöra ett stort hinder för en utjämning. Undersökningar som gjorts visar emellertid att andra faktorer är väl så betydelsefulla, t.ex. utbildningstradition i familjen, utformningen av underliggande utbildningssystem, utbildningsutbud, behörighetsregler, förväntningar om arbetsmöjligheter och framtida löner etc. Ungdomar från välsituerade familjer kommer sannolikt att i stor utsträckning genomgå någon form av högre utbildning oavsett vilket studiestöd som erbjuds. Däremot är det utan tvekan så att ett generöst studiestöd är en viktig förutsättning för en mer bred rekrytering. Studiemedelssystemet har genom sin generella utformning och genom att vara tillgängligt för alla som fyllt vissa grundläggande villkor haft en starkt rekryterande effekt och påverkat den sociala sammansättningen bland de studerande. När det gäller vuxna som behöver grundläggande utbildning är studiehindren ofta av annat slag. Det kan röra sig om en svag studietradition i familjen eller tidigare dåliga skolerfarenheter som skapar rädsla för att åter sätta sig i skolbänken eller att utbildningens uppläggning inte i tillräcklig grad är anpassad till vuxnas behov och förutsättningar. För denna grupp spelar förmodligen också de studieekonomiska frågorna en större roll än för ungdomsgrupperna. Att t.ex. skuldsätta sig för gymnasiala studier är för många vuxna ofta inte aktuellt. Olika vägar måste prövas för att bryta den fortfarande sneda sociala rekryteringen till framför allt högre utbildning. Självfallet är det individen själv som har huvudansvaret för sin egen kunskapsutveckling. Den som vill satsa på utbildning måste som regel räkna med ekonomiska uppoffringar jämfört med förvärvsarbete. Utbildning är som regel lönsam för den enskilde. En del studievägar leder emellertid inte alltid till avkastning i form av hög lön. Här ligger studiestödets huvuduppgift, nämligen att minska den enskildes kostnader och risktagande vid studier. Av stor betydelse i sammanhanget är också den redan inledda utbyggnaden och decentraliseringen av utbildningsinsatserna. Är utbudet av utbildningsplatser inte tillräckligt stort sker en selektion i en eller annan form. Satsningen på ytterligare platser väntas i hög grad att verka utjämnande på den sociala rekryteringen. Det nuvarande studiemedelssystemet förhåller sig i princip neutralt till olika utbildningar. Utöver de allmänna villkor som gäller för rätt till stöd är det den enskildes fria val som är avgörande. I den riktningen bör utvecklingen också fortsätta. Ett system med för alla så lika villkor som möjligt har de bästa förutsättningarna att vinna allmän uppslutning. Ett i förhållande till utbildning neutralt stöd är överlägset också på det sättet att man i stort sett undviker gränsdragningsproblem. Särskilt förmånliga regler som förekommit har haft till syfte att öka rekryteringen till en viss utbildning eller från en viss grupp till en viss kostnad. Exempel på det är att svux lämnas för vissa högskolestudier och att särskilt utbildningsbidrag (ubs) införts för att stimulera arbetslösa till studier. Sådana inslag kan också finnas i ett framtida regelverk. Inom ramen för ett sammanhållet men flexibelt system är det möjligt att främja rekryteringen av en viss grupp eller till en viss utbildning. All erfarenhet talar vidare för att studiestödssystemet bör vara så enkelt och lättöverskådligt som möjligt utan att för den skull minska i måluppfyllelse. Den enskilde bör veta under vilka villkor och i vilken omfattning han eller hon kan påräkna stöd från det allmänna. En effekt av enklare regler är också att informationen underlättas och administrationen blir mindre kostnadskrävande. Behov av förändringar Ett förhållande som påtalats är splittringen och komplexiteten i nuvarande studiestöd. För studier på grundskole- och gymnasieskolenivå finns studiestöden svux, svuxa och studiemedel samt fr.o.m. även ubs. Under de år som vuxenstudiestöden funnits har ett betydande antal vuxna, oftast i åldern 25 kunnat genomgå grundskole- och/eller gymnasieutbildning på förmånliga villkor. har den starka tillväxten av utbildningsbehoven gjort att resurserna för vuxenstudiestöd varit otillräckliga, i synnerhet i den arbetslöshetssituation som rått . Det har fått till följd att de ekonomiska villkoren varierar för studerande i samma utbildning även när utbildningsbakgrund och andra förhållanden är ganska lika. Ur individens synvinkel är de ekonomiska villkoren ofta avgörande, vilket kan leda till att systemen blir styrande för den enskildes handlande. Många söker också flera studiestöd vilket leder till ökad administrativ belastning. Uppföljning och utvärdering försvåras när målen för stödformerna griper in i varandra. Det är angeläget att skapa enklare och mer enhetliga regler. Men systemet skall också vara flexibelt så att anpassning till förändringar inom utbildningsområdet möjliggörs utan att huvudkonstruktionen rubbas. Det är alltså möjligt att inom ramen för ett enhetligt system göra särskilda insatser för vissa grupper. måste också systemet i större utsträckning än ta hänsyn till att studier bedrivs på deltid eller i form av distansstudier. har ånyo frågan om studiemedlens totalnivå diskuterats, främst utifrån den aspekten att systemet är utformat för en mer homogen grupp ungdomsstuderande och att utvecklingen gått mot en alltmer heterogen sammansättning av studerande på alla utbildningsnivåer. Det framhålls att omständigheter beroende på ålder, bostadskostnader, förekomst av barn m.m. skapar olika behov som bara delvis tillgodoses inom det nuvarande systemet. Studiemedlen avser i princip att täcka rimliga kostnader för bostad, uppehälle och läromedel. Totalnivån har alltsedan införandet följt den allmänna prisutvecklingen genom knytningen till basbeloppet. I samband med reform gjordes en betydande förbättring genom höjningen med 25 procentandelar av basbeloppet. Beloppet i studiemedel uppgår till ca netto under studietid. Vuxenstudiestöden svux och svuxa är när det gäller den totala nivån högre än studiemedel för dem som har rätt till en hög dagpenning () i arbetslöshetsförsäkringen vid arbetslöshet. Vid högsta dagpenning är beloppet (bidrag och lån) ca efter skatt. För den som har en låg dagpenning () är beloppet i studiemedel högre än totalbeloppet efter skatt i vuxenstudiestödet. Studiemedelssystemet är, trots variationerna i studerandesammansättningen ifråga om ålder, utbildningsbakgrund och familjeförhållanden, generellt till sin karaktär. Alla som omfattas av systemet har i princip rätt till lika stort studiestöd . I de flesta andra länder är studiestödets storlek beroende av om den studerande bor i föräldrahemmet eller har eget boende, familjens ekonomi m.m. Tanken om en differentiering på grund av sådana faktorer har diskuterats också i men har inte vunnit något gehör. Det är inte heller belagt att ett bidrags- och lånesystem som varierar beroende på bostadskostnader, förekomst av barn, särskilda kostnader på grund av handikapp etc. är det bästa sättet att främja olika gruppers studiemöjligheter. Den nuvarande principen att sådana speciella behov skall tillgodoses inom ramen för andra förmånssystem bör behållas. Detta synsätt var också motivet till att barntillägget i studiemedelssystemet och i svux/svuxa-systemen avvecklades. Den nuvarande prinicipen att studiestödet är avsett att täcka levnadsomkostnader för den studerande själv bör gälla också i fortsättningen. När det gäller studerande som har barn fyller givetvis det allmänna stödet till barnfamiljerna en viktig funktion. Barnbidraget höjdes och ytterligare höjningar är aviserade respektive . För barnfamiljer som får bostadsbidrag utjämnas bostadskostnaderna väsentligt. I en del fall kan underhållstöd vara aktuellt. I följande tabell ges exempel på disponibla medel vid olika former av studiestöd och olika familjeförhållanden, där utgångspunkten är att den studerande själv har sidoinkomster upp till studiemedlens fribelopp. Jämförelse av den ekonomiska situationen vid förvärvsarbete respektive studier (hela årets disponibla medel). Antaganden: Studier bedrivs av året. Inkomst vid förvärvsarbete eller före arbetslöshet eller /månad, vilket ger /månad i arbetslöshetsersättning (i dagpenning). Sidoinkomst vid studier: vilket motsvarar fribeloppet 1999. Make/sambos inkomst /år eller /månad. Skatt (tabell 30) och bostadsbidrag enligt regler. Barnbidrag per barn och månad. Underhållsstöd per barn och månad. Hyra: /månad för ensamstående, /månad för gifta/sambo och /månad för hushåll med barn. Det nuvarande totalbeloppet i studiemedel bedöms i princip fylla sitt syfte att täcka rimliga levnadsomkostnader för den studerande själv, särskilt om möjligheterna till förvärvsinkomster vid sidan av studierna tas med i bilden. Tabellen ovan visar också att den nuvarande studiemedelsnivån i stor utsträckning möjliggör studier oavsett familjesituation. Många bland gruppen äldre studerande kan emellertid ha svårigheter att klara uppehället. Av en av () gjord undersökning bland studerande i högskolan som var framgår att tre av fyra svarande anser att studiemedlen inte räcker till. Ekonomin har många klarat genom stöd av make/sambo. Inkomster av arbete har också varit relativt vanligt (). Ungefär hälften av alla studerande i högskolan är eller äldre. I vuxenutbildningen är naturligt nog andelen äldre studerande hög. Normalt har efter perioder i förvärvsarbete äldre studerande hunnit skaffa sig högre fasta utgifter än ungdomsstuderande. Detta skulle motivera att det i studiestödet finns möjligheter till extra lån för denna grupp. En närliggande fråga som varit aktuell är svårigheterna för de studerande att försörja sig . Många har haft svårt att få arbete. Det är ofta inte heller möjligt att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Socialbidrag är i princip inte ett försörjningssystem för studerande. Den bärande principen för studiestödet är att det skall utges under studietid. Undantag gäller vid sjukdom och vissa andra angivna anledningar. Denna princip bör ligga fast. En ändring skulle bl.a. få stora samhällsekonomiska konsekvenser. För den som deltar i kurser som anordnas skall emellertid som studiestödssystemet stå öppet. Inkomstprövningsreglerna är kontinuerligt föremål för debatt. Det anses t.ex. att krav på studieresultat skall räcka för att ge rätt till fortsatt studiestöd och att det är den studerande själv som bäst avgör om han eller hon hinner förvärvsarbeta vid sidan av studierna. Tankar i den riktningen har förts fram från olika håll, bl.a. av studerandeorganisationerna. När studiemedelssystemet infördes var inriktningen att stödet skulle vara tillgängligt enbart för dem som hade behov av det. Fribeloppet för egen inkomst var för år räknat, vilket med dagens prisbasbelopp motsvarar . En höjning har skett , . är fribeloppet nu vid heltidsstudier . Studiemedlen reduceras av överskjutande inkomst. Det innebär att något stöd inte lämnas när årsinkomsten uppgår till ca . Argumenten mot ett avskaffande av inkomstprövningen är främst att det inte finns anledning att uppmuntra till förvärvsarbete över en viss gräns, eftersom studier normalt är en krävande sysselsättning och förutsätter för heltidsstuderande en heltidsinsats. Ett avskaffande av prövningen skulle vidare innebära att alla som har stora inkomster och därför inte söker stöd blir berättigade till fulla studiemedel. Det kommer bl.a. att gälla merparten av alla deltidsstuderande som normalt studerar vid sidan av heltidsarbete. En viss risk för skeninskrivningar finns också eftersom någon kontroll inte förutsätts ske vid ett avskaffande. Till detta kommer kraven på hushållning med offentliga medel som gör att en avveckling av prövningen inte kan ske. Enligt regeringens mening är det däremot angeläget med en höjning av fribeloppet så att de studerande kan förstärka sin ekonomi och i vissa fall även minska sin skuldsättning. Genom en höjning kommer man också till rätta med de marginaleffekter som uppstår i inkomstintervallet strax över nuvarande fribelopp på grund av att reducering sker både för skatt, bostadsbidrag och studiemedel. En annan grundläggande fråga som debatteras är utformningen av lånevillkoren och återbetalningsreglerna. Omläggningen av studiemedelssystemet syftade bl.a. till att minska skuldsättningen och att garantera att återbetalningsbördan inte skulle behöva bli för stor för någon. Studielånen är allmänt sett förmånliga jämfört med traditionella banklån främst genom den breda tillgängligheten utan krav på säkerhet och de skyddsregler som ingår i systemet. Den fastställda årliga återbetalningen, av inkomsten, ger trygghet för låntagaren. Genom att återbetalningskravet baseras på inkomsten enligt senaste taxering utgör det normalt en lägre andel än av inkomsten under återbetalningsåret. Eventuellt kvarvarande skuld skrivs av . På så sätt kan längre utbildningar som inte garanterar höga inkomster genomföras utan att återbetalningen blir alltför betungande för den enskilde. Sett ur den enskildes synpunkt är alltså de nuvarande reglerna fördelaktiga på många sätt. Kritiken mot skuldutvecklingen har vuxit under de gångna tio åren, främst på grund av det höga ränteläget. Trots den inbyggda garantin har lånevillkoren ofta framställts som ogynnsamma för de studerande. Svårigheten att överblicka systemets effekter har också bidragit till detta. I vissa fall ökar skulden trots fullgjord återbetalning. Den på inkomsten baserade återbetalningen, oavsett lånets storlek, upplevs i stort sett som en extra skatt. Det betyder att ansvaret för lånet blir mindre uttalat. En del studerande som räknar med att inte kunna betala tillbaka hela lånet kan dröja sig kvar i utbildning och ta ytterligare lån utan att den totala återbetalningen påverkas. Sammantaget är det svårt för låntagaren att beräkna när lånet kommer att vara slutbetalt. Utbildning ger i allmänhet möjligheter till ökade inkomster. Att ta lån för en utbildning är i det hänseendet att se som en investering och innebär för den enskilde en ändrad fördelning av inkomsterna över tiden. Erfarenheten talar för att flertalet låntagare kommer att betala sina lån . För många är dock studieskulden en stor belastning. Det gäller framför allt dem som genomfört längre utbildningar eller startat studierna sent i livet. En annan grupp är de som haft lån för studier både på gymnasial och eftergymnasial nivå. Möjligheter till avskrivning finns i dessa fall men skuldsättningen kan ändå bli hög. Även om utbildning som regel lönar sig finns det ingen garanti för välavlönade anställningar efter studiernas slut. Det är nödvändigt att strama upp låne- och återbetalningsvillkoren. En snabbare återbetalning än i dagens system måste komma till stånd för att minska de samlade kostnaderna för låntagaren och det allmänna. Lånesystemet skall i princip bära sina egna kostnader. Den fråga som ibland tas upp om räntefrihet för lånen kan mot den bakgrunden inte tillgodoses. Systemet bör vidare vara så utformat att de studerande kan överblicka konsekvenserna av sina åtaganden. Återbetalningsplaner bör upprättas. Ökad medvetenhet om att lånet skall betalas tillbaka kan bidra till positiva effekter på studieval och genomströmning. Systemet måste emellertid också kombineras med rimliga garantiregler som innebär att den enskilde låntagaren inte belastas över sin förmåga. Det går inte att förutse utvecklingen ifråga om räntor, inflation och löneutveckling som återbetalningen kan avse. Det nya systemet måste därför konstrueras så att det klarar svängningar i konjunkturer med varierande efterfrågan på arbetskraft. Subventionerna i studiestödssystemet består i princip av bidrag , statens del av räntekostnaden på utestående lån (= av upplåningsräntan) samt eventuella avskrivningar av resterande lån när låntagaren fyller . Räntor som låntagaren inte betalar kapitaliseras (t.ex. ). Till dess de är betalda utgör de utgifter i statsbudgeten, men i den mån de inte betalas omvandlas de till kostnader i samband med avskrivning. I det system som gällde låg subventionen till största delen i lånesystemet genom det tak som fanns för uppräkningen (räntan) av den årliga avgiften. Studiebidraget, som då inte var knutet till basbeloppet, utgjorde en sjunkande andel av totalbeloppet. Införandet av system innebar en förskjutning av subventionens tyngdpunkt från återbetalningssidan till tilldelningssidan. Bidraget höjdes väsentligt som det gjordes värdebeständigt genom knytningen till basbeloppet. Utvecklingen visar emellertid att det fortfarande ligger stora subventioner i lånesystemet i form av räntekostnader och beräknade framtida avskrivningar. Enligt uppgifter från CSN uppgick den totala skuldstocken vid utgången av till , varav avser lån beviljade . Andelen låntagare som har lån system utgör . Sådana jämförelsevis låga lån kommer som regel att slutbetalas, men de representerar av de totala fordringarna. För skulder , vilka uppgår till , är risken för avskrivningar i slutskedet stor även vid en god samhällsekonomisk utveckling. Sådana dolda subventioner i systemet i form av räntekostnader och avskrivningar leder alltså i längden till stora kostnader på statsbudgeten. Beräkningar visar att systemet i full funktion om ca 30 kan medföra avskrivningar på ca i nuvärde även med nuvarande låga ränta. Detta skall jämföras med nivån för avskrivningarna på . En sådan utveckling är inte försvarbar. Det är angeläget att subventionen i studiemedelssystemet tydliggörs. Detta bör ske genom en höjning av bidraget och genom att striktare villkor införs i lånesystemet. Subventioner i form av bidrag är ur rekryteringssynpunkt att föredra framför avskrivningar längre fram i livet. Bidrag innebär att alla får del av subventionen, dvs. även de som inte utnyttjar lånesystemet. Samhällets vilja att uppmuntra till utbildning på alla nivåer får en klarare markering som bidragets uppgift att minska skuldsättningen stärks. har lämnat förslag till kraftiga förbättringar av bidragen. Dessa förslag kan dock inte förverkligas i sin helhet på grund av de stora kostnader som de för med sig för det allmänna. 5 Ett reformerat studiestödssystem 5.1 Mål och inriktning Övergripande mål Regeringens förslag: Studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken och skall bidra till att förverkliga målen för detta område. Studiestödet skall verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildningen. Det skall vidare ha en utjämnande verkan mellan individer och grupper i befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet skall ha en god effekt på samhällets ekonomiska hushållning över tiden. Ett enkelt och generellt system Ett samordnat studiestödssystem bör införas. Det bör till stor del bygga på den parlamentariska studiestödsutredningens i stort sett eniga förslag i betänkandet Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90). Förslagen har i allt väsentligt fått stöd av remissopinionen. Det nya systemet bör i sina huvuddrag vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. Det bör vidare vara långsiktigt hållbart som det också är flexibelt så att framtida förändringar är möjliga inom systemets ram i förhållande till utvecklingen bl.a. på utbildningsområdet. Systemet bör omfatta alla studerande i reguljär utbildning och fungera rekryterande av såväl unga som äldre, såväl arbetslösa som anställda och oavsett kön. Reglerna bör i sina grundprinciper bygga på nuvarande studiemedelssystem. Inriktningen bör vara att förändringarna skall leda till betydande förenklingar och ett administrativt mindre komplicerat system som fungerar effektivt och rättssäkert. Stödets totalnivå Studiestödet skall täcka rimliga levnadsomkostnader för den studerande själv och vara i princip lika stort för alla. För vissa äldre studerande, som normalt har högre fasta kostnader än ungdomsstuderande, bör dock möjligheter till tilläggslån finnas. Studiestödet bör fungera tillsammans med andra trygghetssystem. Skillnader i omkostnader mellan olika studerande beroende på höga bostadskostnader, barn i familjen, etc. skall inte tillgodoses inom studiestödssystemets ram. Studiemedlens koppling till basbeloppet bör behållas även i fortsättningen, vilket innebär att totalbeloppet och andra beloppsnivåer förändras i takt med den allmänna prisutvecklingen. Stödet bör i fortsättningen inte vara beroende av reglerna för ersättning inom arbetslöshetsförsäkringen. Fribeloppet Förvärvsarbete vid sidan av studierna bör underlättas av flera skäl. Bl.a. är erfarenheter från arbetslivet av stort värde. Det är också angeläget att de studerande kan förstärka sin ekonomi , alternativt ha möjligheter att hålla nere sin skuldsättning. En inkomstprövning bör emellertid vara kvar även i fortsättningen, främst av kostnadsskäl. Subventionerna i systemet Den statliga subventionen i studiestödet bör ges en sådan utformning att systemet fungerar effektivt och står i samklang med utbildningspolitiken i stort. Subventionen bör till största möjliga del ligga på tilldelningssidan och ges i form av bidrag. Man bör eftersträva tydlighet mellan å ena sidan bidrag och liknande subventioner och å andra sidan lån. Bidragets uppgift är att stärka rekryteringsinslaget i stödet och att hålla nere skuldsättningen. Ett generellt bidrag bör som i det nuvarande studiemedelssystemet finnas också i det nya systemet. Vidare bör ett högre bidrag kunna ges till i första hand de grupper som har behov av grundläggande och överbryggande utbildning. Bidraget bör liksom i det nuvarande studiemedelssystemet vara obeskattat bl.a. mot bakgrund av att de studerande inte kan betraktas som löntagare. Beloppet blir därigenom också lika stort för alla eftersom det inte påverkas av kommunala skattesatser. Det är angeläget att införa ett över tiden stabilt lånesystem där lånevillkoren och den enskildes ansvar för upptagna lån blir tydligare. Det bör ske genom att kravet på återbetalning sätts i relation till skuldens storlek. Principen bör vidare vara att lån skall betalas tillbaka och att lånesystemet skall bära sina egna kostnader. Räntan skall spegla de verkliga upplåningskostnaderna. För att låntagaren inte skall belastas alltför hårt med mindre goda ekonomiska förhållanden bör emellertid systemet innehålla skyddsregler som möjliggör lindring i återbetalningsbördan i sådana fall. Det medför att även det nya systemet kan innehålla ett visst inslag av subvention i form av avskrivning. Fastställda regler bör vara ett tydligt uttryck för i vilken omfattning offentliga resurser kan ställas till den enskildes förfogande. Inom givna ramar skall var och en ha frihet att välja inriktning och uppläggning av utbildningen efter eget önskemål. Klarare regler bör komma till stånd som underlättar både den enskildes planering av studierna och myndigheternas och informatörernas service gentemot allmänheten. Reglerna om längsta tid för studier på grundskole- och gymnasienivå bör utformas med beaktande av bl.a. utbildningsbakgrund och utbildningsbehov. Studiestöd bör kunna vara tillgängligt för repetition och kompletterande utbildning i viss omfattning. Bristande mognad eller felval i ungdomsåren får inte heller vara omöjligt att kompensera för senare i livet. Den övre åldersgränsen för rätt till stöd bör inte sättas alltför snävt mot bakgrund av behovet av kompetensutveckling för alla yrkesverksamma. Dock måste vissa begränsningar av lånemöjligheten finnas vid studier i högre åldrar på grund av återbetalningskraven. Studiestödsadministrationen Studiestödet är ett statligt förmånssystem. Reglerna för att bevilja stöd liksom för återbetalningen av studielån skall tillämpas på ett likformigt sätt över hela landet med sikte på att rättssäkerheten skall tryggas. Hanteringen av dessa verksamheter bör vidare bedrivas så kostnadseffektivt som möjligt. Utifrån dessa utgångspunkter bör administrationen även i fortsättningen ligga på en central myndighet.