prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — De positiva effekterna av en effektiv konkurrens torde inom den helt dominerande delen av den ekonomiska vetenskapen vara så allmänt accepterade att ytterligare forskningsinsatser inte framstår som motiverade. Den ekonomiska teorins slutsatser rörande betydelsen av en fungerande konkurrens framstår numera också som bekräftade av den praktiska erfarenheten av olika ekonomiska system i skilda delar av världen. Det är uppenbart att marknads- och konkurrensmodellen är helt överlägsen andra ekonomiska system när det gäller att skapa välstånd, tillväxt och förnyelse. Detta innebär dock givetvis inte att alla funktioner i ett samhälle kan eller bör organiseras enligt konkurrensmodellen. Tvärtom förutsätter en väl fungerande marknadsekonomi stabila institutioner och väl utvecklade samhällsfunktioner i offentlig regi. 5.2 Effekter av en effektiv konkurrens I den klassiska ekonomiska teorin betonas framför allt konkurrensens betydelse för att producenterna skall anpassa sig till konsumenternas behov. Enligt (The Wealth of Nations, 1776) är det den fria konkurrensen som driver bagaren att baka ett gott bröd, slaktaren att framställa bra kött och bryggaren att brygga ett starkt öl; ty det är konkurrensen som gör att bara de bästa producenterna överlever och förser konsumenterna med det de vill ha. Hotet mot konkurrensen kommer, enligt den klassiska teorin, i första hand från företagarna som genom monopol eller konspirationer söker höja priserna eller på annat sätt angripa konsumentintresset. Utvecklingen av den ekonomiska teorin har efter hand fördjupat analysen och tillfört fler aspekter på marknaders funktionssätt och olika effekter av konkurrensen. Den analys som redovisades av i betänkandet Konkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59) låg i väsentliga delar till grund för den skärpning av konkurrenspolitiken som bl.a. kom till uttryck genom införandet av den nuvarande konkurrenslagen . Enligt kommittén hade konkurrensen kommit att spela en ny och allt viktigare roll för att trygga medborgarnas välfärd. Av bl.a. detta skäl föreslog kommittén nya mål för konkurrenslagen, som förutsattes också kunna få betydelse för konkurrenspolitiken i stort och konkurrensmyndighetens prioriteringar. Konkurrenskommitén föreslog fyra mål för konkurrenspolitiken, nämligen ett effektivitetsmål, ett tillväxtmål, ett fördelningsmål och ett konsumentmål. Dessa mål anknyter till olika slag av effekter som en effektiv konkurrens förutses leda till. Att utnyttja resurser effektivt En fungerande konkurrens bidrar till effektivitet i produktionen och distributionen i flera avseenden. Den s.k. allokeringseffektiviteten handlar om utnyttjandet av de produktionsresurser som finns tillgängliga i ett land. En rationell produktion råder när man inte använder mera produktionsresurser än vad som är nödvändigt med rådande teknologi och verksamheten är optimalt organiserad. Det är då inte längre möjligt för företagen att genom frivilliga byten av olika produktionsfaktorer (arbetskraft, kapital och insatsvaror) åstadkomma samma resultat, men med en mindre resursåtgång. Utöver en effektiv resursallokering, s.k. yttre effektivitet, tvingar konkurrensen också företagen att sträva efter inre effektivitet. Den inre effektiviteten handlar delvis om att öka produktiviteten och därmed motverka slack eller s.k. x-ineffektivitet. I begreppet inre effektivitet ligger emellertid också att de varor och tjänster som produceras verkligen efterfrågas av konsumenterna. De yttre och inre aspekterna på effektivt resursutnyttjande anknyter till den definition av begreppet samhällsekonomisk effektivitet som man brukar använda inom nationalekonomin. Ett effektivt resursutnyttjande, till följd av en effektivt fungerande konkurrens, är grundläggande för att åstadkomma ekonomiskt välstånd. Dynamiska tillväxteffekter Konkurrensens dynamiska effekter har kommit att uppmärksammas alltmer. Den tävlan mellan konkurrerande företag som syftar till att attrahera fler köpare handlar inte bara om att erbjuda samma produkt till ett lägre pris än konkurrenten. Konkurrensen är i praktiken i hög grad inriktad på att presentera förbättrade eller nya produkter, alternativt nya distributionsformer. Det företag som inte förnyar sig löper stor risk att komma till korta när konsumenternas val fäller utslaget. Konkurrensens dynamiska perspektiv handlar om att driva fram tillväxt, förnyelse och möjlighet att utmana det bestående. Öppna marknader erbjuder möjligheter för nya lösningar, nya idéer och nya människor att göra sig gällande. Särskilt i av stark teknologisk utveckling är det av stor betydelse att nya produkter eller företag snabbt får pröva om de tillfredsställer konsumenternas preferenser, utan att stoppas av inträdeshinder, storföretagsdominans eller kartellsamverkan i syfte att skydda gamla och etablerade strukturer. Fördelningseffekter Konkurrensens effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten handlar om vinsterna av en effektivare resursanvändning, oavsett var dessa vinster uppstår och vem de kommer till godo. När konkurrensen fungerar effektivt uppkommer därutöver en fördelningseffekt genom att priserna kan pressas. Effektiviseringsvinsterna ger sålunda utrymme för lägre priser och konkurrenstrycket säkerställer att möjligheterna till prissänkningar också omsätts i praktiken. På så sätt förs resurser vidare till efterföljande led i produktions- och distributionskedjan för att slutligen hamna hos konsumenterna. Beroende på konsumenternas preferenser kan givetvis det ekonomiska värdet av effektiviseringsvinster ta sig andra uttryck än prissänkningar, exempelvis högre kvalitet, bättre service eller andra egenskaper hos produkten som konsumenten är beredd att betala för. I vissa länder har konkurrenspolitiken traditionellt inriktats på att enbart se till konkurrensens betydelse för den samhällsekonomiska effektiviteten och således bortse från fördelningseffekterna. I vårt land har fördelningsaspekten emellertid tillmätts större betydelse. Den inriktning av konkurrenspolitiken som regeringen föreslår i denna proposition lägger stor vikt vid konkurrensens betydelse för att stärka konsumenternas makt över marknaden. Ett viktigt skäl för denna inriktning är konkurrensens funktion som fördelningsinstrument, till förmån för konsumenterna. Konsumentpreferenser Att konsumenterna har möjlighet att välja mellan olika producenter och produkter är en förutsättning för att marknadssystemet skall fungera. Enligt den marknadsekonomiska modellen skall konsumenterna genom sitt val styra produktionens inriktning. Det innebär att konsumenterna genom beslut om att välja en annan leverantör eller helt avstå från köp tvingar företagen att anpassa sina produkter och deras egenskaper i form av pris, kvalitet etc. till ett tillräckligt stort antal köpares preferenser. Det företag som inte lyckas genomföra en sådan anpassning kommer ytterst att tvingas lämna marknaden på grund av otillräckliga försäljningsvolymer. Sådana valmöjligheter måste finnas inte bara för de slutliga konsumenterna, dvs. hushållen, utan även för alla företag och offentliga organ som köper insatsvaror, komponenter, stödtjänster m.m. På detta sätt fortplantas konsumenternas makt över produktionens inriktning bakåt i distributions- och förädlingsleden. 5.3 Faktorer av betydelse för konkurrensen Teorin om den perfekta konkurrensen ställer upp ett antal kriterier för en situation när ren konkurrens skall anses råda. I verkligheten är som tidigare angivits alla dessa kriterier aldrig helt uppfyllda. Det är viktigt att identifiera dessa förhållanden i syfte att skapa förutsättningar för en effektivt fungerande konkurrens. Standardiserade produkter Vid en perfekt konkurrens är produkterna helt identiska och utbytbara. Vid en fungerande konkurrens måste en viss grad av utbytbarhet föreligga för att det skall vara fråga om alternativ och en valmöjlighet för konsumenterna. En teknisk standardisering kan i vissa fall bidra till en mer effektivt fungerande konkurrens genom att konsumenternas jämförelser mellan olika alternativ underlättas. I andra situationer kan krav på viss standard begränsa konkurrensen genom att vissa produkter, som av konsumenterna upplevs som fullgoda eller överlägsna alternativ, hindras att få tillträde till marknaden. Standarder kan i sådana fall ha funktionen att skydda befintliga alternativ eller producenter och därmed motverka förnyelse och inträdet av nya marknadsaktörer. Många och oberoende producenter producenter kan innebära att konkurrensen fungerar mindre effektivt än när det finns ett stort antal producenter. Sambandet mellan koncentration och konkurrens är emellertid inte entydigt. Även vid förhållandevis få producenter kan konkurrensen vara hård om konkurrensförhållandena i övrigt är gynnsamma. Konkurrenternas styrkeförhållanden kan också ha stor betydelse. Exempelvis kan konkurrensen vara betydligt hårdare på en marknad med tre jämstarka aktörer än på en marknad där ett dominerande företag möter ett tiotal mycket små konkurrenter. För att företagen också i praktiken skall konkurrera krävs att de är oberoende från varandra. Ägarsamband, gemensamma verksamheter eller personella band, exempelvis genom styrelserepresentation, begränsar viljan att konkurrera med företag på samma marknad. Ett beroende mellan konkurrenter kan också skapas genom överenskommelser att samarbeta. Den längst gående formen av samverkan är karteller som organiseras för att sätta konkurrensen ur spel. Det som avgränsar en aktör från andra aktörer är graden av ekonomisk handlingsfrihet. Avdelningarna i ett företag konkurrerar således inte med varandra utan styrs av en samordnad planering. Om dotterbolagen i en koncern inte har givits ekonomisk handlingsfrihet utan kontrolleras av koncernledningen utgör dessa olika företag tillsammans en aktör på marknaden. I andra fall kan företag i en koncern ha en sådan självständighet att de kan uppträda som konkurrenter till varandra. Konkurrensreglerna är aldrig tillämpliga på den samordning som sker mellan de olika delarna av en självständig beslutsenhet, eftersom det mellan dessa delar inte råder någon konkurrens som kan sättas ur spel. När det gäller fristående företag, som vart och ett utgör en aktör på marknaden, skall däremot konkurrensen i princip vara fri och obunden. Många och oberoende kunder En marknad med monopsoni, dvs. endast en köpare, kan liksom monopol begränsa möjligheterna till effektiv konkurrens. På marknader som riktar sig till konsumenterna är normalt antalet kunder mycket stort. Däremot kan stora industriföretags förhållande till underleverantörer ibland innebära att de senare blir helt beroende av en enda köpare. Liknande förhållanden kan gälla vid offentliga myndigheters upphandling. Om anbudsgivaren inte har någon alternativ köpare kan en förlorad anbudstävlan innebära att förutsättningarna för anbudsgivarens fortsatta verksamhet upphör. En sådan situation innebär även för köparen att fördelarna med en effektivt fungerande konkurrens inte fullt ut kan tillvaratas. Perfekt information En effektivt fungerande konkurrens förutsätter i princip att såväl säljare som köpare har full kunskap om de olika alternativ som marknaden erbjuder. Ofullständig information kan således utgöra ett hinder för konkurrensens effektivitet. Särskilt när det gäller konsumenternas tillgång till relevant information kan konsumentupplysning i statlig eller regi bidra till att effektivisera konkurrensen och därmed stärka konsumenternas ställning. I praktiken kan emellertid full information i producentledet om konkurrenternas åtgärder medföra vissa problem från konkurrenssynpunkt. Sådan information kan nämligen underlätta kartellers egen övervakning av att ett deltagande företag inte bryter mot konkurrensbegränsande överenskommelser. Även om inga formella överenskommelser föreligger kan detaljerad information om konkurrenters priser och försålda kvantiteter bidra till ett samordnat beteende som begränsar konkurrensen. Fritt marknadstillträde Även om det endast finns ett fåtal eller en enda säljare på en marknad kan konkurrensen fungera i form av potentiell konkurrens. Förutsatt att det inte föreligger några hinder för en ny aktör att etablera sig eller träda in på marknaden kan enbart hotet om konkurrens avhålla det eller de befintliga företagen från att utnyttja sin ställning till nackdel för konsumenterna. Betydelsen av att tillträdet till marknaden är fritt gäller såväl företag som produkter. Det gäller också såväl möjligheterna att starta ett nytt företag respektive lansera en ny produkt som förutsättningarna för företag och produkter som redan finns på omkringliggande marknader att passera gränsen till en för dem ny marknad. Att nationella marknader hålls öppna för import är en grundläggande förutsättning för en effektiv konkurrens. Stordrifts- och samordningsfördelar Stordrifts- och samordningsfördelar kan utgöra ett konkurrenshinder genom att det företag som utmanar en marknad normalt är mindre, och därmed har en mindre gynnsam kostnadsbild, jämfört med det företag som redan är etablerat. Nationalekonomisk teori definierar naturligt monopol som en verksamhet där styckkostnadskurvan är fallande, dvs. det förekommer stordriftsfördelar. I praktiken innebär detta givetvis inte att konkurrens bör uteslutas vid industriell produktion där det förekommer stordriftsfördelar eller där samordning av olika verksamheter kan medföra effektivitetsvinster. Erfarenheten visar också att uppfattningen om vilka verksamheter som effektivast drivs i form av monopol förändras över tiden. En viktig faktor är den tekniska utvecklingen. Denna leder ofta till att nya lösningar framgångsrikt kan utmana existerande verksamheter, som på grund av sin storlek har svårare att anpassa sig till förändrade förutsättningar. 5.4 Konkurrens och konkurrenskraft Begreppet konkurrens förväxlas ibland med konkurrenskraft. Från ett producentperspektiv ses ofta en effektiv konkurrens som en situation där det egna företaget eller branschen har goda förutsättningar att hävda sig mot konkurrenter. Denna tolkning av konkurrensbegreppet står givetvis i motsatsställning till den konkurrenspolitiska utgångspunkten att konkurrensen ses i konsumenternas och andra köpares perspektiv. Däremot behöver en effektivt fungerande konkurrens inte i praktiken leda till att konkurrensförmågan hämmas. Tvärtom är fungerande marknader och effektiv konkurrens den bästa jordmånen för ett på lång sikt konkurrenskraftigt näringsliv. Innebörden av begreppet konkurrenskraft eller konkurrensförmåga är inte helt entydig. Den betydelse som ligger närmast till hands är att ett företag på egna meriter är så effektivt, och i övrigt har sådan förmåga att tillhandahålla produkter som konsumenterna uppskattar, att det framgångsrikt kan hävda sig gentemot sina konkurrenter. En annan innebörd ges åt begreppet när olika slag av förmåner åt ett företag eller en bransch diskuteras, vilka anses ge konkurrensfördelar. Vad det då handlar om är i stället olika former av kompensation för en i realiteten sämre konkurrenskraft. Det kan exempelvis handla om subventioner, importhinder som utestänger konkurrenter eller en undervärderad valuta. Som försvar för sådana former av företagsstöd anförs ibland att ett skydd är nödvändigt för att företagen skall kunna utveckla tillräcklig styrka och därefter framgångsrikt ta upp konkurrensen med exempelvis utländska konkurrenter. Erfarenheten visar på betydande risker med sådant konkurrensstärkande stöd. Dels är det ofta svårt att avveckla stödet när näringslivet har anpassat sig till denna ekonomiska miljö, dels har stöd en tendens att snarare leda till inre ineffektivitet hos företagen än till att de utvecklar sådana verkliga konkurrensfördelar som uppskattas av konsumenterna. Därtill kommer riskerna för en tävlan i protektionistiska åtgärder mellan olika länder, som neutraliserar kostnadsfördelarna för varje stödmottagare som trycket att höja effektiviteten dämpas generellt. En annan syn på de faktorer som gynnar uppkomsten av konkurrenskraftiga företag har utvecklats av ekonomen . Han framhåller att en effektiv konkurrens på hemmamarknaden är av stor betydelse för företagens förmåga att effektivisera sig och utveckla sådana konkurrensfördelar som ger framgång också på världsmarknaden. Detta innebär i sak att det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft mer skulle gynnas av en effektiv och hård konkurrens på den svenska marknaden än av protektionistiska åtgärder som ger omedelbara kostnadsfördelar i förhållande till utländska konkurrenter. Enligt den ekonomiska teorin leder en effektivt fungerande konkurrens ytterst till att företagen tvingas sänka priserna till den nivå där de endast får täckning för kostnaderna och det minst effektiva företaget slås ut från marknaden. Det incitament som driver företagen i konkurrensen om kunderna är däremot utsikterna att nå den motsatta situationen, dvs. monopol med möjlighet till hög vinst. I verkligheten befinner sig de flesta marknader i ett mellanläge mellan dessa ytterligheter. För att konkurrensen skall fungera effektivt är det emellertid viktigt att möjligheten till vinst uppfattas som en realitet för marknadsaktörerna. Lanseringen av en ny produkt innebär i realiteten att en monopolsituation skapas, till dess konkurrenterna har hunnit erbjuda marknaden ett likvärdigt eller bättre alternativ. Drivkraften bakom innovationer, produktutveckling och etablering av ny verksamhet är således utsikterna att kunna skörda frukterna av en ekonomisk satsning. Företagarens önskan att skaffa sig monopol har av nationalekonomen beskrivits som den främsta drivkraften bakom utveckling och förnyelse. Den immaterialrättsliga lagstiftningen har till ändamål att skydda sådana ensamrätter, bl.a. i form av patent, mönsterskydd, varumärkesskydd och upphovsrätt. Dessa former av skydd har således en viktig funktion att fylla för att skapa effektivt fungerande marknader, genom att de förstärker incitamenten för en produktförnyelse som utmanar existerande alternativ. För att konkurrensen skall fungera effektivt är det viktigt att skyddet inte går för långt utan att en väl avvägd balans råder i förhållande till kravet på konkurrens. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att patent är tidsbegränsade och att varumärkesskyddet kan brytas igenom av s.k. konsumtion som öppnar möjligheter till parallellimport. Effektivt fungerande marknader förutsätter således både rimliga möjligheter till viss ensamställning som driver fram utveckling och förnyelse och en konkurrens som pressar kostnader och priser. 5.5 Statens roller Det grundläggande syftet med konkurrenspolitiken är att åstadkomma väl fungerande marknader. Inom ramen för den uppgiften har staten olika roller att spela. En är att vårda de marknader som fungerar väl, en annan att förbättra vissa marknader eller att bidra till att skapa marknader. En tredje roll är att ge konsumenterna bättre möjligheter att både bidra till och utnyttja fungerande marknader. 5.5.1 Vårda marknaderna Effektiva marknader kan uppstå spontant, men de hotas av mer eller mindre medvetna sabotage. Att samhället har mycket att vinna på en effektiv konkurrens betyder inte att de enskilda aktörerna har det. För dem är det tvärtom ofta lönsamt att försöka motverka konkurrensen, åtminstone på kort sikt. Statens uppgift är att hindra sådana angrepp mot den fria konkurrensen. Det främsta medlet är en effektiv konkurrenslagstiftning. Grundbulten i såväl den svenska konkurrenslagen som är förbuden mot att missbruka en dominerande ställning på marknaden och att begränsa konkurrensen genom samarbete. Flera andra marknads- och konsumentsrättsliga regler syftar också till att skydda marknadernas funktion. En helt annan typ av hot mot marknaderna är en felaktig utformning av statliga regler och andra styrmedel. Även om de i sig inte syftar till att hindra konkurrensen kan de få till effekt att förhållandena på marknaden snedvrids. Att söka undvika sådana bieffekter är en viktig aspekt att beakta när staten utformar styrmedel för att nå olika mål. Det gäller inte minst i samband med direkta regleringar, riktade subventioner och vissa skatter. Men det räcker inte att regler och andra styrmedel är väl utformade för att slå vakt om konkurrensen och marknadernas funktion. Reglerna måste också följas av alla aktörer på marknaden. Därför är tillsynen en viktig uppgift för staten. Målet måste vara att tillsynen skall vara så effektiv att ingen aktör kan skaffa sig konkurrensfördelar genom att avstå från att följa de uppsatta spelreglerna. 5.5.2 Förbättra och skapa marknader För att en marknad skall förbli vital och dynamisk krävs att den kan utmanas av nya aktörer, produkter och idéer. Staten kan bidra till det genom att röja undan olika inträdeshinder, dvs. göra det lättare för exempelvis nystartade företag eller utländska konkurrenter att utmana en etablerad marknad. I en del fall kan staten också uppmuntra och stimulera nya aktörer, t.ex. genom regler som gynnar sådana företag i förhållande till en dominerande konkurrent. De kanske mest kraftfulla och direkta åtgärderna som staten kan vidta för att att skapa bättre marknader är att bryta upp offentliga eller privata monopol genom av- eller omregleringar. En viktig lärdom av de omregleringar som har genomförts är att det kan vara svårt att förvandla en hårt reglerad sektor till en effektiv marknad, och att en otillräckligt förberedd konkurrensutsättning kan få oväntade och negativa effekter. räcker det med att ta bort regler för att en effektiv marknad skall utvecklas. Tvärtom kan det behövas fler regler än tidigare och en utökad tillsyn. Nyckeln till framgångsrika omregleringar är omsorgsfulla analyser av de specifika förutsättningarna, noggranna förberedelser och systematiska uppföljningar och utvärderingar. 5.5.3 Underlätta för privata konsumenter och andra avnämare För att en marknad skall fungera effektivt räcker det inte att det finns goda förutsättningar för olika producenter att konkurrera med varandra. Utan konsumenter som är aktiva, kritiska och välinformerade kan ingen marknad fungera väl. Dessutom är nyttan för konsumenterna i form av t.ex. låga priser, varierat utbud, god tillgänglighet och rätt kvalitet på varor och tjänster ett av motiven för staten att främja en bättre konkurrens. Därför är det viktigt att staten underlättar för konsumenterna att spela sin centrala roll på marknaden, och att utnyttja de möjligheter som skapas genom en effektiv konkurrens. Många produkter och tjänster är så komplexa att det är svårt för den enskilda konsumenten att göra medvetna val mellan olika leverantörers utbud. Att skaffa tillräcklig information kan i värsta fall kräva så stora ansträngningar att det inte är värt mödan. Staten kan bidra till att sänka den typen av transaktionskostnader genom att skapa spelregler för informationen om varorna och tjänsterna, t.ex. ställa krav på hur kostnaderna för en tjänst skall redovisas eller hur innehållet i en produkt skall beskrivas. Staten är ofta själv en viktig köpare på marknaden, liksom kommunerna. På vissa områden är staten eller kommunerna den enda, eller i vart fall helt dominerande, avnämaren. I denna egenskap kan den offentliga sektorn ofta utöva en stor makt på marknaden. Rätt utnyttjad kan det allmännas roll som köpare bidra till att upprätthålla eller skapa effektiva marknader, både direkt och indirekt. Om en stor köpare ställer krav på producenterna kan det skapa bättre förutsättningar också för enskilda konsumenter. Genom att iaktta kravet på affärsmässighet kan den upphandlande enheten bidra till att de mest effektiva företagen vinner framgång på marknaden och att snedvridning och diskriminering motverkas. Därför måste reglerna för offentlig upphandling vara väl utformade och följas. Utöver den direkta nyttan, dvs. att den offentliga sektorns resurser utnyttjas effektivt, ger reglerna positiva effekter i form av bättre fungerande marknader.