prop · GN03134 · 2000-01-01 00:00:00 — Bland annat bör konsekvenserna av att det nuvarande investeringsprogrammet avslutas eller förlängs i någon form belysas i det fortsatta utredningsarbetet. Viktigt i sammanhanget är slutligen att analysera konsekvenserna för olika aktörer och olika kategorier av elanvändare, i synnerhet vad gäller industrins internationella konkurrenskraft samt att analysera hur kostnaderna kan komma att belasta de olika aktörerna i systemet i det fall då det förekommer börshandel med certifikat. 5 Övergångslösning för att skydda småskalig elproduktion 5.1 Det nuvarande tillfälliga stödets utformning Fram till garanterades ekonomiskt acceptabla villkor för småskalig elproduktion genom det s.k. leveranskoncessionssystemet. Inom ramen för detta system baserades inköpspriset för småskalig elproduktion på leveranskoncessionshavarens försäljningspris för hushållskunder och andra mindre förbrukare med avdrag för skäliga kostnader för administration och skälig vinst. Prisnivån för den småskaliga elproduktionen var vid ca /kWh. har haft regeringens uppdrag att initiera en upphandlingsprocess som underlättar för producenterna av småskalig kraft att på marknadsmässiga grunder få avsättning för sin kraftproduktion och som tillförsäkrar dem enkla och tydliga villkor. Anbudsförfrågan har gått ut till ca 200 elhandelsföretag och avsåg perioden . De flesta anbudsgivare har valt att lämna bud i form av genomsnittspris och anbuden har omfattat tillräckliga volymer för att garantera avsättning för den småskaliga produktionen. Det genomsnittliga anbudspriset beräknat som vägt medelvärde med hänsyn till volymerna i de vinnande anbuden uppgick till /kWh. Enligt upphandlingen fanns det också ett mervärde på i genomsnitt per kWh för lokalt producerad småskalig el, dvs. el från näraliggande anläggningar. Genomsnittspriset för värmekraft beräknades till per kWh. En jämförelse med för upphandlingen gällande terminspriser på elbörsen för , visar att marknaden värderat den småskaliga elproduktionen till ungefär samma nivå som annan elproduktion. Terminspriset låg då på per kWh. Den upphandling som genomförts av har givit väsentlig information om marknadens värdering av den småskaliga kraftproduktionen och härigenom utgjort ett viktigt underlag för bedömning av behovet av ytterligare stöd till denna typ av elproduktion. Av detta skäl föreslog regeringen i budgetpropositionen 2000 (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 21) att beslut om stödnivån skulle avvakta resultatet av Svenska kraftnäts upphandling och att skulle bemyndiga regeringen att besluta om ersättningsnivån samt meddela närmare föreskrifter om stödets utformning. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU3, rskr.1999/2000:115). anmäldes det tillfälliga stödet till Europeiska kommissionen för godkännande. I samband med anmälan föreslog regeringen en stödnivå på /kWh producerad el från småskaliga elproduktionsanläggningar. Det ger en genomsnittlig ersättningsnivå på /kWh. Regeringens bedömning är att denna stödnivå är nödvändig för att ge den småskaliga elproduktionen rimliga villkor och stimulera till en fortsatt nyetablering av småskaliga produktionsanläggningar. Kravet på enkelhet i hanteringen av stödet talar för en gemensam stödnivå för de olika kraftslagen. I de ramavtal som tagits fram av i samarbete med marknadens parter åtar sig köparen att till ett i avtalet angivet lägsta pris köpa minst den i avtalet angivna volymen el producerad i småskaliga produktionsanläggningar. Utifrån detta ramavtal har sedan producenterna kunnat teckna avtal med de anbudsgivare som lämnat det förmånligaste priset. Det marknadspris som ägarna av småskaliga produktionsanläggningar kunnat erhålla genom Svenska kraftnäts upphandling har således varierat. Ett av syftena med den upphandling som genomförts av är att relationen mellan köpare och säljare av den småskaliga kraften skall vara baserad på marknadsmekanismer och inte på reglering och fastprisavtal. För att inte snedvrida de marknadsmekanismer som på detta sätt utvecklats har regeringen valt att tillämpa samma stödnivå oavsett kontraktsförhållanden. Ett väsentligt villkor för en väl fungerande marknad är också att stödet skall vara icke diskriminerande. Av detta skäl har stödet inte begränsats till producenter av en viss ägarkategori eller företag av en viss storlek. Svenska kraftnäts upphandling har givetvis inte varit bindande för producenterna av den småskaliga kraften. Det har stått varje producent fritt att själv kontraktera en köpare och avtala om pris. Att begränsa stödet till de producenter som kontrakterar anbudsgivarna i Svenska kraftnäts upphandling skulle också innebära diskriminerande villkor. Det nuvarande stödet är således oberoende av vem som köper kraften. En förutsättning för att stöd skall kunna utgå är dock att den producerade elen bjuds ut till försäljning. Skälen till detta är att möjligheten att i annat fall följa upp och kontrollera produktionsvolymen är begränsad. Regeringen har beslutat att stödet skall administreras av som är ansvarig för omställningen av energisystemet. Det föreslagna stödet prövas av Europeiska kommissionen. 5.2 Utformning av det nya stödet Regeringen förslag: I avvaktan på att ett system för certfikatshandel kombinerat med kvoter införs förlängs det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion till utgången av . Stödnivån /kWh bibehålls . : I avvaktan på en samlad översyn av stödet till förnybar elproduktion föreslår Leveranskoncessions- utredningen i sitt slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) en temporär lösning på ett eller vad gäller stödet till småskalig elproduktion. Utredningen föreslår vidare att om en temporär lösning införs närmast , så bör mottagningsplikten bygga på en upphandlingsmodell motsvarande den som regeringen initierat för . framhåller utredningen att upphandlingsmodellen på intet sätt förhindrar att marknadens aktörer utvecklar andra former för att handla med den småskaliga kraften. Utredningen redovisar en analys av vilken ersättningsnivå som krävs för att verksamheten skall vara ekonomiskt bärkraftig. Om målet energipolitiska program skall kunna uppnås krävs enligt LEKO- utredningen ett elpris som för vindkraften ligger på ca /kWh med en avskrivningstid och /kWh för den småskaliga vattenkraften med en avskrivningstid . I dessa kalkylförutsättningar ingår att den s.k. miljöbonusen alltjämt utgår till vindkraften. Med dubbelt så långa avskrivningstider blir ersättningsbehovet /kWh för vindkraften och /kWh för den småskaliga vattenkraften. Betydande variationer i stödbehov förekommer dock mellan olika anläggningar. Med hänsyn till dagens låga marknadspriser på el drar utredningen slutsatsen att någon form av offentligt stöd, utöver dagens investeringsstöd och miljöbonusen till vindkraft, kommer att behövas för att garantera en fortvarig drift av den volym småskalig elproduktion som avses byggas ut genom energipolitiska program. Remissinstanserna: , och framhåller att om ytterligare en period med temporära regler kommer att behövas så bör dessa vara uppbyggda på liknande sätt som det nu gällande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion. hänvisar till den pågående upphandlingen och framhåller att erfarenheterna av denna visar att producenterna av småskalig kraft kan få avsättning för sin produktion till priser som ligger i nivå med elbörspriset. Enligt finns det mycket som tyder på att en central upphandling inte genererar något mervärde för den småskaliga produktionen. Nordic Windpower ansluter sig i huvudsak till utredningens bedömning av intäktsbehovet för vindkraft. anför att utbyggnadsmålet för vindkraft energipolitiska program bör kunna uppnås vid en ersättningsnivå på /kWh. Däremot är en sådan ersättningsnivå otillräcklig för att uppnå utbyggnadsmålet för den småskaliga vattenkraften. och framhåller att nuvarande subventionsnivå för vindkraften på ca /kWh är mycket hög och framhåller betydelsen av att inte vindkraften ges oskälig lönsamhet i jämförelse med annan kraftproduktion. Vad gäller finansieringen av stödet förordar att eventuella stödsystem till småskalig elproduktion finansieras med de intäkter som erhålls genom skatten på elkraft. Däremot avvisar förbundet liksom en finansiering genom nätavgiften i enlighet med det förslag som lämnats av experten , Sveriges Energiföreningars () i dennes särskilda yttrande till utredningen. Skälen för regeringens förslag: Elproduktion från förnybara energikällor innebär en hushållning med ändliga resurser och minskade utsläpp av föroreningar jämfört med elproduktion baserad på fossila energikällor. Utnyttjande av småskaliga och förnybara energikällor har ofta lägre externa kostnader jämfört med utnyttjande av fossila energikällor. I de fall dessa externa kostnader inte inkluderas genom miljöskatter eller liknande, försämras de förnybara energikällornas konkurrenskraft. En sådan hantering bör emellertid i första hand genomföras på internationell nivå för att inte äventyra industrins konkurrenskraft. Detta innebär att andra styrmedel än miljöskatter måste utnyttjas för att främja de förnybara energislagen i avvaktan på en internationell samordning. Den stödnivå som regeringen föreslår har valts i syfte att upprätthålla ekonomiskt acceptabla villkor för miljövänlig och förnybar elproduktion från småskaliga anläggningar. Enligt regeringens bedömning är en positiv utveckling av den småskaliga elproduktionen beroende av en fortsatt anpassning till mer marknadsnära förhållanden. Den upphandling som genomförts har varit ett första steg i denna riktning. Regeringen avser därför att verka för att någon form av enhetliga avtalsvillkor för förhållandet mellan producenter och köpare av den småskaliga kraften tas fram också . krävs stabila förhållanden i gällande stödsystem och övriga regelverk för att denna marknadsanpassning skall kunna ske parallellt med en fortsatt utbyggnad av elproduktionen från förnybara energikällor. Av detta skäl bör det tillfälliga stödet till småskalig elproduktionen förlängas t.o.m. utgången av och stödnivån på /kWh bör ligga fast . De villkor som gäller för det tillfälliga stödet till småskalig elproduktion bör i huvudsak också tillämpas för den föreslagna förlängningen av stödet. Finansiering Kostnaden för den övergångslösning som här föreslås uppskattas till ca . Eftersom betydande variationer i såväl vattenkrafts- som vindkraftsproduktionen förekommer är en exakt bestämning av medelsbehovet inte möjlig. Ytterligare utbyggnad av småskalig elproduktion, i enlighet med det energipolitiska programmets genomförande, kan därutöver medföra att anspråken på medel ökar något. Regeringens samlade bedömning av stödbehovet är att detta kommer att uppgå till i genomsnitt . Det föreslagna stödet skall finansieras fullt ut. Finansiering inom utgiftsområdet kommer att eftersträvas inom ramen för den utvärdering av energipolitiska program som pågår och som skall presenteras för i budgetpropositionen . Resultatet från denna utvärdering, tillsammans med en bedömning av alternativa finansieringsmöjligheter inom ramen för energiskattesystemet, kommer att ligga till grund för det förslag till finansiering av stödet som regeringen avser att förelägga i budgetpropositionen . Sammanfattning av betänkandet Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) Överväganden om småskalig elproduktion överväganden om småskalig elproduktion har utgått ifrån det skydd leveranskoncessionen ger. Under utredningens gång har det dock visat sig att fokuseringen på småskalighet är för snäv. Flera omständigheter talar nämligen för att ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om vilken roll elproduktion baserad på förnybara energikällor (varav den småskaliga produktionen utgör en delmängd) bör spela i energiförsörjningen. En sådan omständighet är att senare tids prognoser om elprisets ut- veckling talar för att det framtida elpriset kommer att ligga avsevärt lägre än vad som tidigare bedömts. Således bedömer att elpriset kommer att ligga på nivån /kWh fram . Detta kan jämföras med att energipolitiska program (genom vilket bl.a. inrättades investeringsstöd till småskalig vattenkraft och vindkraft) byggde på bedömning att elpriset skulle stiga till ca /kWh fram . En andra omständighet som talar för att ett bredare perspektiv bör anläggas är att flera iakttagelser gjorts i utredningsarbetet som sam- mantaget tyder på att det kan finnas skäl att ompröva dagens gräns för småskalighet, 1 500 kW. En tredje omständighet är att EU-gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor kan komma att presenteras . Från sida tycks ambitionen vara att dessa regler bör utgå ifrån stödsystem som skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor (ett exempel på sådana stödsystem är s.k. gröna certifikat). Enligt mening är det inte självklart att sådana stödsystem endast bör omfatta småskalig elproduktion, åtminstone med den definition detta begrepp givits i . Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en översyn bör göras av den förnybara elproduktionens förutsättningar. Översynen bör ha ett bredare perspektiv än den avgränsning till småskalig elproduktion som gällt för arbete. Syftet med översynen bör vara att bedöma vilka långsiktiga förutsättningar som bör gälla för förnybar el- produktion, samt att analysera vilka metoder och eventuella stöd m.m. som bäst kan bidra till att uppnå dessa förutsättningar. Enligt utredningen bör marknadsnära lösningar eftersträvas. Inriktningen på översynen bör därför vara sådan att stödsystem som skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor (t.ex. gröna certifikat) i första hand prioriteras. Därvid bör i översynen också belysas om det finns skäl för staten att medverka till att en särskild marknadsplats för förnybar el kan utvecklas. Innan en allmän översyn gjorts av förutsättningarna för förnybar el- produktion bedömer utredningen att det inte är meningsfullt att söka utveckla en långsiktig och definitiv lösning som ersättning för det skydd leveranskoncessionen givit småskalig elproduktion. 1998/99:137 har regeringen föreslagit att innehavare av små- skaliga anläggningar bör ges garanterad avsättning för sin el till utgången av , då leveranskon- cessionssystemet ursprungligen var tänkt att upphöra. För dessa 14 må- nader har regeringen föreslagit att mottagningsplikten skall etableras genom ett upphandlingsförfarande där anbudsgivarna förbinder sig att köpa hela eller delar av den småskaliga elproduktionen till en i anbudet angiven garanterad prisnivå. Det är svårt att bedöma om den av utredningen föreslagna översynen kan ske i sådan takt att den utmynnar i nya regler som kan träda i kraft redan när de 14 månader som förslaget i prop. 1998/99:137 omfattar löper ut. Det är dock inte osannolikt att denna process kan ta . Om så visar sig bli fallet kan det från och fram till dess översynen kunnat genomföras och omsättas i ett nytt regelverk komma att behövas ytterligare en temporär lösning. Såvitt utredningen kan bedöma torde behovet av en temporär lösning i sådana fall på sin höjd omfatta ett eller . Givet förutsättningen att en ytterligare temporär lösning kan komma att behövas har utredningen koncentrerat sig på att söka bedöma om det /åren närmast finns behov av ett skydd motsva- rande den mottagningsplikt och rätt till skäligt pris som leveranskon- cessionen ger småskalig elproduktion. Utredningen föreslår att ett system med mottagningsplikt bör behållas om en temporär lösning behövs /åren närmast . Det är i och för sig inte givet att den småskaliga elproduktionen behöver mottagningsplikten. Men eftersom olika politiska beslut och uttalanden klargjort att den småskaliga produktionen bör ges en gynnad ställning, så torde det ur samhällets synvinkel vara rationellt att åtminstone på kort sikt anordna någon form av organiserad hantering av den småskaliga produktionen. Detta bl.a. med hänsyn till att den omfattar ett stort antal anläggningar, ca 1 600 st. En mottagningsplikt för någon aktör torde erbjuda en lämplig metod för en sådan organiserad hantering. Om det mer permanent finns behov av en mottagningsplikt bör belysas i den översyn utredningen föreslagit. Utredningen föreslår vidare att om en temporär lösning behövs /åren närmast , så bör mottagningsplikten bygga på en upphandlingsmodell, motsvarande den som regeringen initierat för perioden t.o.m. utgången av . För detta talar flera skäl. Ett är att det med hänsyn till det korta tidsperspektiv som gäller för utredningens överväganden krävs starka skäl för att välja någon annan modell för mottagningsplikten än den som är under införande. Utredningen har inte funnit att några sådana starka skäl föreligger. Ett annat skäl är att upphandlingsmodellen ligger väl i linje med den utveckling mot mer konkurrensbaserade lösningar som eftersträvas av . vill utredningen betona att upphandlingsmodellen inte be- höver vara statisk. Tvärtom torde erfarenheter göras i den nu pågående upphandlingsomgången, som kan leda till att modellen kan utvecklas och förbättras inför en eventuell ny upphandling. Genom att upphand- lingsmodellen innebär en marknadsvärdering av den småskaliga pro- duktionen bidrar den också till att skapa ett referenspris för förnybar elproduktion. Med hjälp av detta referenspris skulle en marknadsplats för den småskaliga kraften kunna utvecklas, som successivt skulle kunna ta över upphandlingens roll. har inte analyserat hur staten bäst skulle kunna stimulera en sådan utveckling. Men som framgått anser utredningen att en sådan analys bör ingå i den allmänna översyn utredningen föreslagit. Upphandlingsmodellen förhindrar dock på intet sätt att marknadens aktörer kan utveckla andra former för att handla med den småskaliga kraften, om man så finner lämpligt. Beträffande frågan om skäligt pris har utredningen svårt att uttala sig om det när leveranskoncessionssystemet upphör alltjämt bör finnas sådana regler, eller om hur skälighetsbegreppet i sådana fall bör defini- eras. Detta bl.a. därför att en sådan bedömning påverkas av vilka slut- satser som dras i den översyn utredningen föreslagit. Utredningen har därför valt att istället analysera vilken ersättning den småskaliga elproduktionen torde behöva för att klara sig. Analysen har utgått från två frågor: vilken ersättning torde krävas för fortvarig drift av den volym småskalig elproduktion som skall byggas ut med hjälp av de investeringsstöd för vindkraft och småskalig vattenkraft som inrättats genom energipolitiska program, och vilka konsekvenser torde uppstå om ersättningen fortsatt ligger på dagens nivå. Några av utgångspunkterna för analysen bör kort nämnas. Bland annat har utredningen antagit att långsiktig bärkraftighet kräver att innehavare av små kraftverk får en ersättning som ger kostnadstäckning och acceptabel avkastning från verksamheten. Vidare har utredningen valt att spegla konsekvenser av såväl avskrivningstiderna för vindkraft och för småskalig vattenkraft som av dubbelt så långa tider. Detta eftersom olika aktörer har olika syn på vilken avskrivningstid som bör gälla för investeringar av detta slag. Genom energipolitiska program inrättades investeringsstöd för bl.a. vindkraft och småskalig vattenkraft. Stödens mål är att öka årsproduktionen från vindkraft med och från småskalig vattenkraft med . För att utbyggnadsmålen med investeringsstöden skall nås torde krävas en ersättning som för vindkraften uppgår till ca /kWh, med en avskrivningstid . Detta förutsätter dock att det driftstöd på /kWh som vindkraften ges (s.k. miljöbonus) alltjämt utgår. För den småskaliga vattenkraften torde ersättningen behöva uppgå till ca /kWh, om avskrivningstiden sätts till . Med dubbelt så långa avskrivningstider blir ersättningskravet ca /kWh (plus miljöbonus) för vindkraften och ca /kWh för den småskaliga vattenkraften. får innehavare av små kraftverk ca /kWh för den el som säljs till en leveranskoncessionär. Om denna nivå upprätthålls torde en viss utbyggnad av vindkraft fortsatt komma att ske, förutsatt att miljöbonus alltjämt utgår. Däremot är det tveksamt om utbyggnadsmålet för vindkraft enligt energipolitiska program helt kan uppnås vid en ersättning på /kWh. För småskalig vattenkraft torde en sådan ersättningsnivå vara otillräcklig för att uppnå utbyggnadsmålet. När leveranskoncessionssystemet upphör kommer den småskaliga kraften genom den upphandling regeringen initierat att värderas på marknadens villkor. uppgår marknadspriset på el till ca /kWh. Marknadens värdering av den småskaliga kraften torde därför bli avsevärt lägre än den ersättning som krävs för att uppnå utbyggnadsmålen energipolitiska program. Mot bakgrund av att bedömer att elpriset kommer att ligga omkring nivån /kWh fram kan marknadspriset inte heller på lägre sikt förväntas stiga till en sådan nivå att utbyggnadsmålen kan uppnås. Härmed torde någon form av offentligt stöd behöva utgå, utöver da- gens investeringsstöd och miljöbonus till vindkraften, för att en fortvarig drift av den volym småskalig elproduktion som avses byggas ut genom energipolitiska program skall kunna uppnås. Om ett sådant stöd gavs som ett driftstöd och omfattade samtliga små kraftverk torde kostnaden för stödet, med dagens marknadspris på el, komma att uppgå till , även om avskriv- ningstiderna sätts till för vindkraften och för den småskaliga vattenkraften. Om innehavare av små kraftverk skulle ges motsvarande förutsättningar helt utan några driftstöd, men med hjälp av ett större investeringsstöd, torde investeringsstödet behöva uppgå till ca 75 för såväl vindkraft som småskalig vattenkraft. Utredningen har även sökt bedöma vilka konsekvenser en fortsatt ersättning på dagens nivå skulle få för de små kraftverk som är i drift eller under uppförande. För vindkraften torde dagens ersättning om /kWh ge en acceptabel avkastning för åtminstone befintliga kraftverk i storlekarna 500 700 kW och för kraftverk under uppförande i storlekarna 700 1000 kW, förutsatt att miljöbonus alltjämt utgår. För den småskaliga vattenkraften torde ersättningsnivån /kWh leda till stagnation och en något minskad produktion. Uppskattningsvis kan kraftverk motsvarande en årsproduktion på 0,10 0,15 TWh komma att avvecklas inom den närmaste tioårsperioden. Sammanställning av remissyttranden vid remissbehandling av betänkandet Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) slutbetänkande Småskalig elproduk- tion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) har tillställts 27 remissinstanser. Yttrande har avgetts av , , , , , , , , , (), , , , i (LO), , (Villaägarna), , Elleverantörer (SVEL), och (Elbruk). Kammarrätten i , , och Akademikers har avstått från att yttra sig över rapporten. Yttranden har även inkommit från Nordic Windpower och (). Inom utredningen har därutöver Experten , respektive experten , Sveriges Energiföreningars () avgivit särskilda yttranden. Vid remissbehandlingen har SERO hänvisat till detta yttrande. Därutöver har VEGAB vattenenergi AB i ett antal skrivelser till regeringen tagit upp de små elproducenternas situation och hur dessa kan förväntas påverkas av de förändrade regelverket på elmarknaden. Remissyttranden avseende småskalig elproduktion Samtliga remissinstanser är positiva till att en samlad översyn av stödet till förnybar elproduktionen genomförs. Nordic windpower framhåller dock att en sådan översyn bör kunna genomföras så att ett nytt marknadsbaserat stödsystem skulle kunna införas /2001. framhåller vikten av att finna former för hur el producerad frän förnybara energikällor skall kunna konkurera med övrig el för att nå det nationella miljömålen, särskilt målet om begränsad klimatpåverkan. Statskontoret betonar särskilt de ändrade förutsättningarna på elmarknaden t.ex. vad gäller förväntade elpriser och behovet av att överväga omfattningen och utformningen av det offentliga åtagandet i detta sammanhang.