prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Tingsrätten har framfört att t.ex. skall domstol pröva behovet av en undersökning, som beslutats av , enligt nationella konkurrensregler. På konkurrensområdet (förordning nr 17/62) finns avgörande från EG- domstolen, förenade målen 46/87 och 227/88, mot Kommis- sionen, som torde kunna ge viss vägledning även i fråga om kontrollbe- sök. Rättsfallen rör en undersökning som beslutats av kommissionen. Domstolen konstaterade att en nationell myndighet aldrig får göra en prövning av nödvändigheten av den begärda åtgärden (undersökningen) utan att denna prövning är förbehållen domstolen. En nationell myndig- het kan dock kontrollera att åtgärden inte är godtycklig, att den står i proportion till ändamålet med undersökningen och trygga att den natio- nella rättens bestämmelser följs när åtgärden vidtas. Såsom påpekat i sitt yttrande kan den enskildes skydd säkerställas genom dels de synpunkter som regeringen har möjlighet att lägga innan den lämnar tillstånd till kontrollbesök, dels de möjligheter som företaget har att föra talan vid såväl nationella rättsinstanser som vid EG:s förstainstansrätt. Den prövning som ankommer på kronofogde- myndigheten är av begränsad omfattning. skall självfallet inte medverka till åtgärder som inte omfattas av kommissio- nens beslut eller som är uppenbart obefogade. Den fråga som väckts av är generell och kräver överväganden som inte ryms inom det nu aktuella lagstiftningsärendet. Det kan dock konstateras att EG-rätten inte synes ge utrymme för lika omfattande prövning av kom- missionens beslut som t.ex. sker av beslut om under- sökning enligt nationell lagstiftning. Reglerna i 16 kap. 10 12 §§ utsökningsbalken kommer att bli tillämp- liga på handräckningsförfarandet, dock med de begränsningar som anges nedan. Eftersom kommissionens besök syftar till att kontrollera att villkor och liknande efterlevs är det oftast så att besöken måste genomföras utan att företaget får kännedom om det i förväg. I annat fall kan företaget vidta åtgärder för att försvåra kontrollen, t.ex. att gömma undan handlingar eller flytta maskiner. Det är, såsom även påpekats av , stadgad praxis inom konkurrensområdet att det är kommissionen som förfogar över om det berörda företaget i förväg skall underrättas eller ej. Därför bör, vilket även skett på konkurrensområdet, bestämmelsen utformas så att kronofogdemyndigheten inte skall underrätta företaget om handräckningsansökningen innan verkställighet sker. har anfört att det i den föreslagna bestämmelsen uttryck- ligen bör anges att handräckning skall ges om företaget motsätter sig kontrollbesöket. Det följer av rådets förordning liksom av allmänna prin- ciper om tvångsmedelsanvändning att kronofogdemyndigheten inte bör vidta några verkställighetsåtgärder förrän behov av detta visat sig före- ligga. Det torde därför inte finnas anledning för kronofogdemyndigheten att fatta beslut om handräckning. Inom konkurrensområdet har saken lösts på det sättet att kronofogdemyndigheten kontaktas i för- väg i de fall motstånd kan befaras. När besöket skall äga rum följer representanten med och ett eventuellt beslut om handräckning kan fattas på platsen. Regeringen anser med hänsyn till ovanstående att det inte finns behov av att införa de förändringar som föreslagits av . Några remissinstanser anser att det av lagtexten bör framgå att berört företag har rätt till juridiskt biträde under undersökningen. Vid kommis- sionens undersökningar hos företag i samband med misstänkt över- trädelse av konkurrensreglerna har företaget enligt kommissionens praxis rätt att tillkalla ett juridiskt biträde att närvara vid undersökningen förut- satt att undersökningen inte onödigt fördröjs. Frågan om en sådan rättig- het skulle lagregleras diskuterades i samband med ändringar i lagen (1992:1317) om ett ekonomiskt europeiskt samarbetsområde (prop. 1993/94:211). Regeringen fann dock att en sådan reglering skulle in- skränka befogenheterna hos EFTA:s övervakningsmyndighet på ett sätt som inte var förenligt med åtaganden enligt EES- och övervak- ningsavtalen. Inte heller i den nuvarande regleringen av kommissionens rätt att få handräckning för att genomföra undersökningar finns en sådan rätt inskriven. Rådets förordning innehåller inte några bestämmelser om att ett kontrollbesök i något avseende får göras beroende av att berört företag önskar tillkalla juridiskt biträde. Mot den bakgrunden anser regeringen sig nu inte kunna uppställa ett sådant krav i lagtext. Regeringen utgår dock ifrån att kommissionen kommer att tillämpa principen om rätt till juridiskt biträde även vid kontroller på ort och ställe av statliga stöd. En följd av den föreslagna regleringen att kronofogdemyndigheten inte skall underrätta företaget om att handräckning begärts är att företaget inte kan förhindra att det uppkommer kostnader hos myndigheten genom fri- villigt fullgörande. Det skulle inte vara tillfredsställande om företaget tvingades att ersätta dessa kostnader och regeringen avser därför utvidga det undantag från skyldigheten att betala s.k. grundavgift som finns i för- ordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna till att omfatta även dessa ärenden. Någon avgift skall således inte tas ut vid handräckningen. i har framfört att det i en generell lagstiftning bör slås fast att myndigheten när handräckning lämnas med stöd av 16 kap. 10 § utsökningsbalken har möjlighet att försegla utrymme eller lokal för . har upplyst att den vid en verkställighet på konkurrensområdet funnit att försegling var möjlig genom att tillämpa reglerna i 6 kap. 4 § utsökningsbalken analogt. Det finns numera ett antal lagar där kronofogdemyndigheten lämnar handräckning med stöd av bestämmelsen i 16 kap. 10 §. Frågan kräver överväganden som ligger utanför ramen för detta lagstiftningsuppdrag och något förslag i den delen läggs därför inte fram . 10.3 Det praktiska förfarandet vid kontrollbesök Regeringens bedömning: Det är regeringen som bör lämna tillstånd till kommissionen att genomföra ett kontrollbesök. Den därpå följande hanteringen bör i normalfallet handhas av Närings- och teknikutveck- lingsverket (). Promemorian: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att samråd även skall ske med berörda expertmyndigheter och att företrädare från expertmyndigheterna ges möjlighet att närvara vid besöken. i menar att det vore värdefullt om länsledningen informeras innan en kontroll eller liknande genomförs i länet. Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förordningen skall kom- missionen tillåtas att genomföra ett kontrollbesök. Det krävs alltså att medlemsstaten lämnar tillstånd till att kommissionen skall få genomföra ett kontrollbesök. Kommissionen skall skriftligen underrätta medlemsstaten om kontrollbesöket. Eventuella experter som skall närvara utses i samförstånd med medlemsstaten om den har berättigade invändningar mot kommissionens val. Dessutom har medlemsstaten möjlighet att bemyndiga tjänstemän att närvara vid kontrollbesöket. Det är alltså flera frågor som medlemsstaten har att ta ställning till och besluta om. uppställer inte, såsom konkurrensreglerna, krav på att det skall finnas en behörig myndighet i medlemsstaten som skall bistå kommissionen. Istället är det medlemsstaten direkt som är kommis- sionens motpart och som har ansvaret för att statsstödsreglerna efterlevs. Det bör därför vara regeringen som lämnar kommissionen tillstånd till att genomföra kontrollbesöket. Den mer praktiska hanteringen av besöket, såsom vilka som bör när- vara samt att kommissionen ges nödvändig assistans, bör dock överlåtas på en myndighet. Mot bakgrund av den roll som numera har inom statsstödsom- rådet torde det i normalfallet vara lämpligt att regeringen i samband med att tillåtelse lämnas till besöket ger i uppdrag att handha ärendet och i samråd med ansvariga departement och berörda myndigheter, utse de nationella experter som skall närvara vid besöket. Det är inte givet vilka detta bör vara från gång till annan. Vanligen torde det dock vara tjänstemän från myndigheter med särskild kunskap inom aktuellt område. Det finns anledning anta att tjänstemän från regelmässigt kom- mer att närvara. Vilka kontakter som i övrigt bör tas får avgöras i det en- skilda fallet. Den praktiska hantering som ärendet kommer att medföra är också att, när så bedöms nödvändigt, ansöka om handräckning av kronofogdemyn- digheten. 11 Taxisamverkan 11.1 Bakgrund 11.1.1 Rättsutvecklingen I allmänna råd (KKVFS 1993:6) informerade verket om hur man tolkade begreppet märkbart sätt vid samverkan mellan små och medelstora lastbils- eller taxiåkerier för central fördel- ning av transportuppdrag och därtill knuten verksamhet. I dessa allmänna råd uttryckte verket att man ansåg att den s.k. relevanta marknaden för beställningscentraler skulle utgöras av taxitransporter i det län där be- ställningscentralen hade sin huvudsakliga verksamhet. (MD 1996:15) gällde en ansökan om individuellt undantag enligt 8 § konkurrenslagen för samordnad verksamhet med gemensam beställningscentral m.m. i (). ansåg att den relevanta marknaden för TSAB:s taxi- samarbete var taxitransporter i . Verket beviljade undantag. överklagade verkets beslut till . Tingsrätten fastställde den relevanta geografiska marknaden för sam- arbetet till kommun. På den marknaden hade TSAB en stark ställning. Tingsrätten ansåg därför att undantag inte kunde beviljas och undanröjde således verkets beslut. TSAB överklagade till . ansåg att samarbetet omfattade nästan alla taxiföretag i kommun. Domstolen avgränsade i likhet med tingsrätten den relevanta geografiska marknaden till kommun. Domstolen ansåg att konkurrensen mellan taxiföretagen i stort sett upphävdes. Samarbetet medförde därför, enligt , att en monopolliknande situation uppstod beträffande privata taxiresor med startpunkt i tätorten. TSAB fick därför en dominerande ställning i kommunen som helhet. Samarbetet ansågs av domstolen ge de deltagande företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av nyttigheterna i fråga. lämnade därför TSAB:s överklagande utan bifall. har härefter återkallat det allmänna rådet vad avser taxisamverkan. Verket har också meddelat ett stort antal beslut rörande viss samverkan inom beställningscentraler. För en utförligare genomgång hänvisas till Ds 1998:72, s. 151 162. har meddelat beslut bl.a. i fråga om visst samarbete inom och , MD 1999:15 och MD 1999:16. Ytterligare några ärenden förväntas bli avgjorda av . 11.1.2 Förhållandena före omregleringen m.m. Före omregleringen av taximarknaden gällde enligt yrkestrafik- lagstiftning bestämmelser om bl.a. trafikeringsplikt, trafikområde, kom- menderingsplan, uppställningsplats för fordon och skyldighet för till- ståndshavare att tillhöra en beställningscentral. Vidare var prissättningen reglerad genom att en statlig myndighet fastställde för hela landet gällande maximitaxor. Taximarknaden var således hårt reglerad. Bland annat var bilarnas antal, geografiska fördelning och taxor reglerade. Verksamheten skulle organiseras i en taxiförening och åkarna skulle till- höra en beställningscentral inom det område där de verkade. Dessutom var det nödvändigt med en beställningscentral som kunde fördela intäk- terna på ett rättvist sätt systemet byggde på att de mycket lönsamma körningarna skulle subventionera de olönsamma. Regleringen innebar att taxiåkarna skyddades från konkurrens. Taxorna sattes så att ett överskott uppkom på lönsamma tider, vilket skulle täcka de förluster som åkaren fick vidkännas när han enligt kom- menderingsplanen tvingades köra på olönsamma tider. Kunderna främst i tätorterna klagade på dålig service. Klagomålen gällde att det var svårt att komma fram till växeln för att beställa en bil och att om man lyckades beställa en bil väntetiden inte sällan var lång. dök bilen överhuvudtaget inte upp. Den hårda regleringen lade hinder i vägen för företagen att profilera sig, eftersom de var tvungna att tillhöra en beställ- ningscentral och hålla samma pris. Regleringen gjorde det också svårt för kommuner och landsting att upphandla samhällsbetalda resor till accep- tabla priser. Genom omregleringen avskaffades prövningen av hur många taxifordon som skulle tillåtas verka inom ett område, trafikom- rådena och kommenderingsplanerna. Varje taxiägare fick rätt att sätta sitt eget pris samt att avgöra hur många bilar som skulle vara i trafik och när man skulle köra. Vidare slopades kravet på tillhörighet till en beställ- ningscentral. 11.1.3 Taximarknaden efter omregleringen Taximarknaden i kan nu beskrivas som ett stort antal lokala taximarknader med mycket varierande förutsättningar. Kundunderlaget skiftar kraftigt mellan tätbefolkade områden och glesbygd. Dessutom dominerar olika typer av kundgrupper i olika delar av landet. På många platser är de samhällsbetalda taxitransporterna (färdtjänst, skolskjutsar och skolresor) den huvudsakliga intäktskällan. I vissa glesbygds- kommuner är andelen av taxiföretagens intäkter och de samhällsbetalda resorna är således närmast en förutsättning för taxiföre- tagens existens i dessa regioner. Taxitransporter som bekostas av privat- personer och företag (s.k. privatresor) kan i dessa regioner betraktas som ett komplement till den övriga verksamheten. Den begränsade omfatt- ningen av privatresor i glesbygd skulle kunna hänföras till de stora av- stånden som innebär att det är kostsamt att företa resor med taxi. I de större städerna är bilden en helt annan. Där kan andelen samhällsbetalda taxiresor uppskattas till 25 . På taximarknaden finns huvudsakligen två slags företag, s.k. beställ- ningscentraler och enskilda taxiföretag. Varje taxiföretag äger en eller flera taxibilar. En vanlig organisationsform är att beställningscentralen ägs gemensamt av taxiföretagen. Det förekommer också att den drivs som ett fristående företag till vilket taxiföretagen mot en avgift kan an- sluta sig. Även andra former kan tänkas. Antalet beställningscentraler i , av lite mer fast karaktär, uppgår till cirka 300. 11.1.4 Beställningscentralen på den omreglerade taximarknaden har alltså beställningscentralerna varit en självklar del av strukturen på taximarknaden. Därför är det kanske inte så förvånande att de finns kvar, särskilt som de etablerade beställningscentralerna fick be- hålla sina kanske viktigaste resurser inarbetade och välkända telefon- nummer. Att ringa taxi var och förblev för många taxikunder detsamma som att slå det välkända numret, trots att det efter omregleringen fanns flera alternativ. Samarbetet mellan små taxiföretag i en beställningscentral leder gene- rellt sett, och inom en viss ram, till förbättringar av produktionen genom att samarbetet ökar möjligheten till ett mer rationellt utnyttjande av fordonsbeståndet. Kärnan i beställningscentralen är någon form av tele- fonväxel. Det är dit som kunderna ringer när de vill ha tag på en taxi. Beställningscentralen har kontakt med de bilar som är anslutna, och för- medlar den aktuella beställningen till någon av dem. Utöver att förmedla telefonbeställningar så svarar beställningscentralen i många fall för gemensamma inköp till de anslutna åkerierna, gemensam marknads- föring, administrativ service, utbildning etc. Beställningscentralerna be- stämmer ofta priset för transporterna genom att tillämpa gemensamma prislistor. Samarbetet ger också små taxiföretag möjlighet att lämna kon- kurrenskraftiga anbud på bl.a. samhällsbetalda transporter. Vidare ges mindre företag genom samarbetet möjlighet till investeringar i och ut- nyttjande av modern teknik som de sannolikt annars inte hade haft, vilket innebär ökad effektivitet och lägre kostnader. Vidare ansvarar man för bemanningsplaner där det bestäms hur många bilar som skall vara i trafik . För den del av beställningscentralen som fungerar som förmedlings- eller mäklartjänst finns det tydliga ekonomiska motiv, såväl för kunder och åkerier som för samhället. Precis som liknande tjänster på andra marknader (börs- och fastighetsmäklare, arbetsförmedling, resebyråer etc.) bidrar de till att minska de s.k. transaktionskostnaderna för både köpare och säljare. Tack vare beställningscentralen slipper taxikunden ringa runt till vart och ett av taxiåkerierna och fråga om de har någon bil i närheten som vill köra till den aktuella adressen. Det spar tid vid beställ- ningen (minskar sökkostnaderna) och ökar sannolikheten att snabbt hitta en lämplig bil (minskar väntetiden). På motsvarande sätt minskar det den enskilde taxiförarens svårigheter att hitta en lämplig kund. 11.1.5 Det samhällsekonomiska perspektivet Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan man säga att beställnings- centralerna bidrar till att resurserna (förarna och bilparken) utnyttjas mer effektivt. På så sätt kan tomkörningarna minska. Förutom de effektivi- tetsvinster och det ökade utbud detta leder till innebär det också att väl- färd skapas i form av en bättre miljö. måste man komma ihåg att det inte är fråga om några unika tjänster som inte skulle gå att organi- sera på annat sätt än genom beställningscentraler. Efter omregleringen är sålunda inte alla taxiåkare anslutna till en beställningscentral. För kundernas del är det intressant om samarbetet leder till sänkta priser på taxiresorna. Det finns dock inget direkt samband mellan taxi- åkarnas kostnader och priset på resorna. Bara på en marknad med effek- tiv konkurrens finns det skäl att tro att sänkta kostnader innebär lägre priser. Det är också utgångspunkten för konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. I brist på konkurrenstryck på marknaden finns således en risk att besparingarna stannar hos åkeriernas ägare i form av högre vinster, eller hos de anställda genom högre löner. Att enskilda företag (taxiåkerier) kommer överens om gemensamma prislistor och körscheman hindrar dock den grundläggande idén med fri konkurrens. Omregleringen syftade bl.a. till att ta bort de formella regler som skyddade beställningscentralernas monopol. Effekten blir självklart begränsad om de ersätts med informella spelregler som leder till högre priser än vad som är möjligt vid effektiv konkurrens. Under vissa förut- sättningar kan vidare en dominerande beställningscentral fungera som ett skydd mot nya konkurrenter, genom att på olika sätt hindra eller försvåra för nya taxiföretag att utmana marknaden. På grund av de brister i marknadens funktionssätt detta speglar ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skisserades det i promemorian på vilka alternativ till den rådande marknadssituationen som borde kunna växa fram. En intressant framtidsutveckling på marknaden vore, enligt promemo- rian, om själva förmedlingstjänsten alltså i princip de nuvarande taxi- växlarnas funktion skildes från själva nyttigheten. Att offentligt reglera detta konstaterades dock vara en alltför ingripande åtgärd, varför något förslag inte lämnades i den delen. Av intresse i sammanhanget är också att , efter samråd med , har utfärdat nya föreskrifter om taxitrafik (VVFS 1999:177). Regler rörande prisinformation kommer att träda i kraft och innebär bl.a. att jämförpriser införs. Syftet med detta är att konsumenterna skall få en bättre prisinformation men även att konkurrensen skall förbättras då konsumenterna får lättare att göra ratio- nella val. Frågan om huruvida krav på obligatorisk anslutning till beställningscentraler skall återinföras har utretts och har resulterat i ett betänkande års Taxiutredning. Utredningen fastslår att tillräckliga skäl för ett obligatorium inte föreligger och att anslutningar även fortsättningsvis skall ske på frivillig väg. Utredningen pekar på en del åtgärder som skulle kunna vidtas för att råda bot på de problem som trots allt upplevs finns inom branschen, särskilt förekomsten av oredovisade intäkter. Ett förslag till åtgärd är att all information från taxametern skall tömmas till en tömningscentral. Förutsättningarna för inrättandet av tömningscentraler kommer att övervägas närmare i departementet. 11.2 Behovet av lagstiftningsåtgärder Taxiföretagens samarbete prövas i anslutning till det generella för- budet i 6 § konkurrenslagen och i form av individuella undantag. Mot bakgrund av de redovisade förhållandena i mindre tätbefolkade områden kan frågan ställas om det finns behov av konkreta generellt utformade spelregler för taxiföretagens samarbete. Enligt promemorian framträder i dessa avseenden allt tydligare behovet av ett klart regelverk som tillgodoser flera mål. Ett mål är upprätthållandet så långt det är möjligt av en effektiv konkurrens inom taxinäringen. Ytterligare ett mål är det samhälleliga intresset av tillgång till taxiservice även i mindre tätbefolkade områden i . Ett annat mål är att skapa den förutsebarhet som näringen rimligen bör ges. Ännu har inte någon praxis utformats när det gäller tillämpningen av konkurrenslagen på samarbete mellan taxiföretag i sådana områden. Det har således ännu inte prövats hur ett samarbete skall bedömas om alternativet till samarbetet inte skulle innebära någon reell konkurrens, utan att inga eller få taxitjänster utbjuds överhuvudtaget. Regeringen anser att det kan ta innan en sådan praxis utformas som skapar närmare klarhet om vilka slutsatser sådana mer kvalitativa överväganden (dvs. prövning av verkliga effekterna) kan leda till när det gäller konkurrenslagens tillämplighet på taxisamverkan. Det är inte uteslutet att en sådan rättspraxis kan utvecklas, med innebörden att det grundläggande förbudet i konkurrenslagen inte är tillämpligt på grund av att sådan samverkan inte är konkurrensbegränsande i lagens mening, eftersom frånvaron av denna samverkan ej kan skapa reell konkurrens. Det är dock ovisst om så kommer att ske. Det är vidare förenat med resurskrävande insatser att ansöka om icke-ingripandebesked hos . Detta belastar särskilt de små företagen. Därtill kräver ärendehanteringen resurser hos och berörda domstolar. Det är oklart om det nu gällande regelverket kan ge tillräckligt ut- rymme för att tillgodose målet om tillgång till taxiservice i mindre tät- befolkade områden i . Det är också så att osäkerheten för en näring, inte minst för den ifrågavarande med många små företag, kan leda till förluster både för företagen och samhällsekonomin om den blir utsträckt i tiden. Mot denna bakgrund finns det i sig starka skäl att skapa tydlighet genom införandet av nya regler. Det pågående reformarbetet inom EU på konkurrensområdet behöver dock uppmärksammas. De centrala förbuden i den svenska konkurrenslagen har utformats efter förebild av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Vid införandet av den svenska konkurrenslagen uttalades att EG-rättslig praxis bör få stor betydelse (prop. 1992/93:56). Enligt rättspraxis från kan nationella regler tillämpas i fråga om effekter inom en medlemsstat av vidtagna konkurrensbegränsningar. De nationella reglerna får dock inte tillämpas i det enskilda fallet på ett sätt som strider mot den fulla och en- hetliga tillämpningen av . När det gäller det lämpliga i att utfärda särskilda regler i fråga om viss samverkan inom taxibranschen bör också beaktas att kommissionens policy vid utformningen av nya regler inom EU på konkurrensområdet har en annan inriktning. Där ersätts mer bransch- eller distributionsspeci- fika gruppundantag med mera generellt utformade gruppundantag. T.ex. har kommissionen beslutat om ett nytt s.k. paraplygruppundantag för vertikala konkurrensbegränsningar, eftersom man anser det vara samhällsekonomiskt skadligt att ha ett regelverk som tenderar att allt för mycket i detalj styra marknadsaktörernas avtal och agerande på markna- den. I promemorian framhålls följande. Även om särskilda regler för den svenska taxinäringen således inte har direkt stöd i den EG-rättsliga ut- vecklingen på konkurrensrättens område föreligger självklart inga hinder mot att, där det finns tillräckligt starka sakskäl grundade på förhållandena i , tillskapa särskilda regler med beaktande av nämnda aspekter.