prop · GN0335 · 2000-01-01 00:00:00 — Handlingsoffentligheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen innebär ingen rätt för myndigheter att få del av handlingar. Myndigheterna anses dock ha en sådan rätt grundad på allmänna förvaltningsrättsliga principer. 4.3 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen har författare, konstnärer och foto- grafer rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Sådana bestämmelser har meddelats i upphovsrättslagen. I 2 kap. tryckfrihets- förordningen finns regler om allmänna handlingars offentlighet. Tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen kan sägas ha det gemensamma syftet att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och ett intellektuellt skapande. Vid tillämpningen av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen kan dock om det i den allmänna handlingen ingår ett litterärt eller konstnärligt verk en kolli- sion uppkomma mellan å ena sidan reglerna om allmänna handlingars offentlighet och å andra sidan reglerna om upphovsmannens ensamrätt att disponera över sitt verk. Utgångspunkten vid en konflikt mellan grundlagsregler och regler i vanlig lag är självfallet att de vanliga reglerna inte får tillämpas i strid med grundlagsreglerna. Enligt 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen gäller vad som föreskrivs i vanlig lag om den rätt som tillkommer upphovsmannen till ett litterärt eller konstnärligt verk m.fl. har den bestäm- melsen i olika lagstiftningsärenden ansetts innebära att rätten att få till- gång till allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som omfattas av upphovsrätt (se t.ex. prop. 1973:15 s. 154, SOU 1979:49 s. 122 och bet. 1986/87:LU11 s. 12 f.). Enligt denna tolkning skulle upphovsrättslagens bestämmelser kunna hindra att allmänna handlingar som innehåller upphovsrättsligt skyddade verk görs tillgängliga för allmänheten eller tillhandahålls genom exemplar- framställning. Mot denna bakgrund infördes en bestämmelse, numera placerad i 26 b § första stycket upphovsrättslagen, som föreskriver att allmänna handlingar oavsett upphovsrätten skall tillhandahållas enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Som framgår av avsnitt 3 har Lagrådet inte godtagit den redovisade tolkningen av bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryck- frihetsförordningen. Oavsett vilken tolkning sistnämnda bestämmelse ges innebär nuvarande regler att det i de flesta fall inte finns möjlighet att vägra utlämnande av en allmän handling enbart på grund av att hand- lingen omfattas av upphovsrätt. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av all- männa handlingar får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen angivna ändamål. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt samma lagrum anges noga i en bestäm- melse i en särskild lag, dvs. Om så i visst fall befinns lämpligare, kan en sådan bestämmelse i stället placeras i annan lag vartill sekretesslagen hänvisar. I 1 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar, varvid bestämmelserna i sistnämnda hänseende innefattar en begränsning i den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. I det nämnda lagrummet anges vidare att bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretessbestämmelserna är alltså utformade som förbud att röja uppgifter. Ett av de ändamål som enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen är godtagbart som skäl för begränsning av handlingsoffentligheten är skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (första stycket 6). Upphovsrättens ekonomiska del kan representera ett bety- dande värde för den enskilda rättighetshavaren. Till skydd främst för vissa rättighetshavares ekonomiska intressen finns i 8 kap. 20 § sekretesslagen en bestämmelse om sekretess i ärende om granskning av film eller videogram för uppgift ur filmen eller videogrammet (se prop. 1989/90:70 s. 54 f., 77 och 149). Skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden har också utgjort grunden för att införa en annan bestämmelse i sekretesslagen, 8 kap. 13 §, som tar sikte på att skydda innehavare av vissa immateriella rättigheter. I den bestämmelsen finns sekretessregler som är uppställda till skydd för uppgifter om bl.a. uppfinningar och mönster i ärenden om ansökningar om patent respektive registrering av mönster. Förutsättningarna för att begränsa yttrandefriheten, bl.a. genom tyst- nadsplikt för tjänstemännen vid myndigheterna, anges i 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen. Där stadgas bl.a. att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att den aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (12 §). Yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. folkförsörjningen, enskilds anseende och förebyggandet av brott samt om särskilt viktiga skäl föranleder det (13 §). Enligt förarbetena skall under generalklausulens särskilda skäl föras bl.a. reglerna om upphovsrätt och närstående rättigheter (prop. 1975/76:209 s. 155). 5 Reformbehovet 5.1 Handlingsoffentligheten används för att kringgå upp- hovsrätten Frågan om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen, särskilt handlingsoffentligheten, har kommit i fokus på ett helt annat sätt . Ingivandet av det s.k. scientologimaterialet till ett flertal svenska myndigheter har åskådliggjort att handlingsoffent- ligheten kan användas för andra syften än den är avsedd för. Det s.k. scientologimaterialet är en handling som den amerikanska organisationen innehar upphovsrätt till. Materialet har i flera domar (svenska och utländska) bedömts vara inte tidigare offentliggjort. Enligt vad som kommit fram har materialet vid ett antal tillfällen lämnats in till myndigheter enbart i syfte att få till stånd en exemplarframställning och spridning av materialet till allmänheten som annars skulle kunna hindras av upphovsrättsinnehavaren. Det inträffade har skapat en debatt och en oro bland upphovsmän. Det kan t.ex. förorsaka en journalist betydande skada om ett artikelutkast lämnas in till en myndighet innan det är färdigt för publicering. Hos myndigheten blir utkastet en allmän handling och om det inte finns någon sekretessgrund kan allmänheten fritt ta del av utkastet. För journalisten kan det för tidiga offentliggörandet t.ex. innebära att hans eller hennes anseende som journalist skadas på grund av utkastets brister. Han eller hon har kanske inte hunnit kontrollera sin källor och under- bygga sina slutsatser. Detsamma gäller om någon lämnar in en författares manuskript som författaren ännu inte har för avsikt att publicera. Om allmänheten systematiskt begär utlämnande av en inte offentliggjord upphovsrättsligt skyddad handling kan en upphovsman komma att lida betydande skada, t.ex. genom att verket inte ges ut eller genom att hans eller hennes försäljningsinkomster uteblir eller minskar. Konsekvenserna för berörda upphovsmän kan således bli långtgående när det är fråga om upphovsrättsligt skyddade verk som inte har offentliggjorts. Av det anförda framgår att det finns ett behov av att begränsa till- gången till vissa allmänna handlingar som utgör upphovs- rättsligt skyddade verk. 5.2 och Upphovsrätten är ett rättsområde med en i hög grad internationell prägel. Det finns en rad internationella överenskommelser genom vilka de an- slutna länderna ger skydd åt varandras verk och prestationer. Den vikti- gaste överenskommelsen inom det egentliga upphovsrättsområdet är för skydd av litterära och konstnärliga verk. är anslutet till konventionen liksom närmare 140 andra länder. Den före- skriver en skyldighet att utan formaliteter ge upphovsrättsligt skydd en- ligt vissa minimibestämmelser åt verk från samtliga andra konven- tionsländer. Dessa minimibestämmelser omfattar såväl ideella som eko- nomiska rättigheter, bl.a. en ensamrätt att mångfaldiga ett verk och att utnyttja det för offentligt framförande. En annan viktig överenskommelse inom detta område är TRIP:s- avtalet. Till avtalet är mer än 130 länder anslutna, bland dem . Avtalet innehåller dels en rad specialregler om skydd för bl.a. datorpro- gram och databaser, dels en allmän förpliktelse att tillämpa Bernkonven- tionens bestämmelser om det upphovsrättsliga skyddet. Detta betyder att skyddet för upphovsrätten har förts in i system bl.a. när det gäller tvistlösning. Med anledning av att svenska myndigheter ger allmänheten möjlighet att ta del av det s.k. scientologimaterialet, trots att det bedömts som ett upphovsrättsligt inte tidigare offentliggjort verk, har bl.a. ifrågasatt om uppfyller och TRIP:s- avtalet. har klargjort att ett tvistlösningsförfarande kommer att påkallas mot om inte skyndsamt genomför lagstiftning som förhindrar att tidigare inte offentliggjorda upphovs- rättsligt skyddade verk hanteras på samma sätt som scientologimaterialet. tillåter konventionsländerna att göra vissa inskränk- ningar i upphovsmannens ensamrätt till exemplarframställning. Enligt artikel 9(2) i konventionen får konventionsländerna tillåta exemplar- framställning av verk i vissa särskilda fall förutsatt att sådan exemplar- framställning inte gör intrång i det normala utnyttjandet av verket och inte heller inkräktar oskäligt på upphovsmannens legitima intressen. Be- stämmelsen brukar benämnas som den s.k. trestegsregeln. Genom artikel 13 i har trestegsregeln gjorts tillämplig för alla upphovsrättsliga förfoganden och inte endast för exemplarframställning. Regeringens inställning är att de svenska reglerna om förhållandet mellan handlingsoffentligheten och upphovsrätten är förenliga med tre- stegsregeln. Den närmare innebörden av trestegsregeln är emellertid svår att bestämma. Ordalydelsens generella karaktär ger ett betydande tolk- ningsutrymme. Det kan därför inte helt uteslutas att ett tvistlösnings- förfarande inom ramen för om tillämp- ningen av de svenska bestämmelserna om handlingsoffentlighet skulle kunna resultera i att myndigheters tillhandahållande av verk åtminstone i vissa fall bedöms vara ett intrång i det normala nyttjandet av verket eller anses inkräkta oskäligt på upphovsmannens legitima intressen. En sådan utgång skulle medföra risk för att tvingas till mer omfattande begränsningar av handlingsoffentligheten än vad som kan anses nödvändigt för att åtgärda de problem som ingivandet av scientologi- materialet åskådliggjort, vilket skulle avvärja ett tvistlösnings- förfarande. Att handlingsoffentligheten kan användas för att kringgå upphovsrätten kan vidare vara ett hinder i arbete för en ökad öppenhet inom bl.a. den Europeiska unionen. Även redovisade internationella förhållanden talar för att en lagändring bör ske. 6 Sekretess för upphovsrättsligt skyddade verk 6.1 Handlingsoffentligheten bör begränsas för vissa upphovsrättsligt skyddade verk Regeringens bedömning: Med hänsyn till att upphovsrättsligt skyddade verk som inte offentliggjorts har ett särskilt högt skyddsvärde och att det är möjligt att utnyttja handlingsoffentligheten för att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av sådana verk och göra dem tillgängliga för allmänheten, bör rätten att ta del av all- männa handlingar begränsas när det gäller vissa inte offentliggjorda verk. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 27 f.). Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på behovet av en begränsning har varit varierande. Majoriteten av remissinstanserna, däri- bland , Kammarrätten i , och , har tillstyrkt eller inte invänt mot att en begränsning av handlingsoffentligheten införs. har dock ifrågasatt att det är möjligt att tvångs- offentliggöra ett verk genom att lämna in det till en myndighet mot upphovsmannens vilja. Enligt kan det tillgänglig- görande för allmänheten som därefter kan komma att ske genom att verket tillhandahålls enligt reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen inte anses ske lovligen . Justitiekanslern, ombudsmän, , Föreningen , , och har avstyrkt förslaget sådant det är utformat i promemorian eller ifrågasatt behovet av de föreslagna ändringarna. har menat att det vore lämpligare att förstärka skyddet för rättsinnehavarna genom en utbyggnad av redan befintliga sanktions- och skadeståndsbestämmelser. Bland andra , Kammarrätten i och Kungl. har ansett att det inte har klargjorts att behovet av en lag- ändring är så trängande att frågan inte skulle kunna utredas närmare av den kommitté som genom dir. 1998:32 fått i uppgift att bl.a. undersöka behovet av begränsningar i handlingsoffentligheten för allmänna hand- lingar som omfattas av upphovsrätt (Offentlighets- och sekretess- kommittén, Ju1999:06). Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Majoriteten av dem som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss har ansett att en lagändring bör genomföras utan att Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete avvaktas. Justitiekanslern har anfört att behovet av lagstiftning har ut- vecklats något i utkastet och att förslaget numera är godtagbart. vid , som i sitt ursprungliga ytt- rande inte uttalade sig rörande ärendets angelägenhetsgrad, har ansett att intresset av att undvika ett tvistlösningsförfarande och angelägenheten av att skapa bästa möjliga förutsättningar för strävan att åstad- komma ökad öppenhet i motiverar att en lagändring genomförs utan att Offentlighets- och sekretesskommitténs arbete avvaktas. har uppgett att förbundet numera delar uppfattningen att ett tvistlösningsförfarande innebär sådana risker för offentlighets- principen att det bör undvikas. Med hänsyn härtill och till att förslaget i utkastet utgör ett mindre ingrepp i offentlighetsprincipen än pro- memorians förslag har förbundet tillstyrkt förslaget i utkastet. Skälen för regeringens bedömning: Som en inskränkning i upp- hovsmannens rätt till sitt verk gäller bl.a. att allmänna handlingar oavsett upphovsrätten skall tillhandahållas enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (26 b § första stycket upphovsrättslagen). Handlingsoffentlighetens före- träde framför upphovsrätten kan, som framgår av avsnitt 5.1, få följder som inte är rimliga. Handlingsoffentligheten har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet fyller också en kontrollfunktion. Myndigheternas skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar kan emellertid användas för att skapa förutsättningar för att mot upphovs- mannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyddade verk. Ett sådant tillhandahållande är särskilt ingripande för upphovsmannen när det gäller inte offentliggjorda verk eftersom upphovsmannen har en i princip oinskränkt rätt till sådana verk. Till dess verket offentliggjorts är det således vanligen upphovsmannen som avgör om exemplar skall få framställas och spridas. Det finns endast ett fåtal inskränkningar i upp- hovsrätten beträffande inte offentliggjorda verk, till skillnad från de verk som har offentliggjorts och utgivits (se närmare avsnitt 4.1). Verk som inte har offentliggjorts kan därför sägas ha ett särskilt skyddsvärde. Denna uppfattning har delats av ett antal remissinstanser, t.ex. och . Tillhandahållandet av ett verk som allmän handling innebär en väsent- lig inskränkning av upphovsmannens ensamrätt att förfoga över sitt verk. Redan första kopian som lämnas ut av ett inte offentliggjort verk, t.ex. ett inte fullbordat litterärt verk, kan skada upphovsmannen ekonomiskt. Ett systematiskt utlämnande genom att många personer hos myndigheten begär att få ta del av verket skulle kunna bli förödande för upphovs- mannen. Att reglerna i upphovsrättslagen gäller även sedan verket lämnats ut enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, dvs. att den som fått en kopia av verket inte kan förfoga över det som han eller hon vill, är så- ledes inte tillräckligt för att skydda upphovsmannen. Förutom att tillhandahållandet i sig kan vara ingripande för upphovs- mannen redovisar promemorian en annan effekt av den nuvarande regle- ringen, nämligen att verket kan bli tvångsoffentliggjort genom att det lämnas in till en myndighet och därefter tillhandahålls med stöd av 26 b § första stycket upphovsrättslagen. har ifråga- satt det synsättet och ansett att ett tillhandahållande enligt 26 b § första stycket upphovsrättslagen inte kan anses ske lovligen om verket har getts in till myndigheten mot upphovsmannens vilja. Därmed skulle verket enligt tingsrätten inte kunna anses offentliggjort. Enligt 8 § upphovsrättslagen anses ett verk offentliggjort när det lov- ligen har gjorts tillgängligt för allmänheten. Av förarbetsuttalanden (SOU 1956:25 s. 162 samt prop. 1960:17 s. 86 f. och 379) framgår att ett offentliggörande sker inte bara när verket görs tillgängligt med upphovs- mannens samtycke utan även i andra fall när tillgängliggörandet sker lagligen med stöd av något stadgande i 2 kap. upphovsrättslagen. Vid upphovsrättslagens tillkomst fanns inte någon motsvarighet till 26 b § första stycket upphovsrättslagen. När en sådan bestämmelse infördes diskuterades inte om ett tillhandahållande av ett verk som en allmän handling kunde innebära att verket offentliggjordes även i fall då upp- hovsmannen inte hade samtyckt till förfarandet. I fråga om förhållandet mellan upphovsrätten och handlingsoffentlig- heten är Lagrådets syn på 26 b § upphovsrättslagen att den bestämmelsen närmast utgör en erinran om tryckfrihetsförordningens regler om allmän- hetens rätt att ta del av allmänna handlingar (se bilaga 5). Därmed är dock inte frågan om betydelsen av 26 b § upphovsrättslagen från upp- hovsrättslig utgångspunkt besvarad. Man kan i och för sig tänka sig att bestämmelsen i linje med Lagrådets synsätt inte bedöms som en in- skränkning i upphovsmannens ensamrätt. I stället skulle den exemplar- framställning och det tillgängliggörande av ett verk som kan äga rum när verket tillhandahålls som allmän handling ske enbart med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Den upphovsrättsliga grunden för exemplar- framställningen respektive tillgängliggörandet skulle inte vara 26 b § upphovsrättslagen, utan den bestämmelsen skulle även i upphovsrättsligt hänseende endast utgöra en erinran om grundlagens regler. En sådan tolkning skulle dock innebära att 26 b § upphovsrättslagen helt saknar självständig betydelse. Mot bakgrund av de uttalanden som gjordes vid införandet av bestämmelsen är det inte troligt att detta varit lagstiftarens avsikt. Det ligger i stället nära till hands att anse att 26 b § upphovs- rättslagen i upphovsrättsligt hänseende har den betydelsen att den utgör en inskränkning i upphovsmannens ensamrätt. Med ett sådant betraktelsesätt sker tillhandahållandet med stöd av såväl 26 b § upphovsrättslagen som 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det upphovsrättsliga förfogandet sker således med stöd av en bestämmelse i 2 kap. upphovsrättslagen, varför ett sådant tillgängliggörande torde vara att anse som ett offentliggörande i upphovsrättslig mening. Frågan har emellertid inte prövats i rättspraxis. Det förhållandet att den som lämnar in ett verk till en myndighet där- igenom kan anses göra sig skyldig till upphovsrättsintrång och därmed drabbas av olika påföljder ger inte tillräckligt skydd för upphovsmannens rätt, eftersom myndigheten ändå är skyldig att fortsätta att lämna ut verket. Det finns alltså starka skäl att låta intresset av att skydda vissa verk som ingår i allmänna handlingar ha företräde framför rätten att ta del av dem. Majoriteten av remissinstanserna har också delat uppfattningen att en begränsning i handlingsoffentligheten bör införas . Några remissinstanser har emellertid ansett att man i stället bör avvakta närmare utredning från Offentlighets- och sekretesskommittén. I kommitténs uppdrag ingår, förutom att göra en översyn av bestämmel- serna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjlig- heterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället, att under- söka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen. Kommittén har sålunda att mer allmänt se över förhållandet mellan upphovsrätten och offentlig- hetsprincipen. Utredningen skall i den delen vara klar . Som närmare redovisas i avsnitt 5.2 har bl.a. ifrågasatt om med nuvarande lagreglering uppfyller och . Om kommitténs utredning skulle avvaktas hamnar med all sannolikhet i ett internationellt tvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i handlingsoffentligheten som ett sådant medför. Med hänsyn härtill och till att det är angeläget att komma till rätta med den brist i skyddet för inte offentliggjorda verk som hanteringen av det s.k. scientologimaterialet tydliggjort, bör handlings- offentligheten för vissa inte offentliggjorda verk begränsas . Lagrådet har ansett att den föreslagna regleringen bör utgöra en provi- sorisk lösning och att det är angeläget att en mera långsiktig och hel- täckande lösning på problemet söks. Regeringen instämmer i denna uppfattning. Det fortsatta arbetet med att söka den lämpligaste lösningen ryms inom Offentlighets- och sekretesskommitténs uppdrag. Arbetet bör lämpligen utföras av kommittén. 6.2 Hur bör begränsningen genomföras? Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i 8 kap. Sekretess- lagen (1980:100) som skyddar sådana uppgifter i vissa inte offentlig- gjorda verk som sammantaget utgör ett verk. Promemorians förslag: I promemorian görs bedömningen att den föreslagna begränsningen i handlingsoffentligheten till skydd för vissa inte offentliggjorda verk bör göras i upphovsrättslagen (se promemorian s. 33 f.). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot promemorians förslag att begränsa handlings- offentligheten genom en reglering i upphovsrättslagen. har ansett att det är naturligt att placera den föreslagna regleringen i upphovsrättslagen eftersom objektet är upphovsrättsligt skyddade verk och inte uppgifter som sådana. Även Kammarrätten i har uttryckligen tillstyrkt att undantaget placeras där. Två remissinstanser, vid och , har uttryckt tvekan inför den i promemorian redovisade uppfattningen att rätten att ta del av allmänna handlingar inte är grundlagsskyddad såvitt avser handlingar som inne- håller upphovsrättsligt skyddade verk. vid har bedömt att det skyddsvärda intresset i före- varande fall är bredare än som redovisas i promemorian och att det avser icke offentliggjord information som förekommer i en handling som utan medverkan av intressenten getts in till en myndighet. har mot denna bakgrund ifrågasatt om inte detta skyddsbehov bör reg- leras i sekretesslagen utan exklusiv koppling till upphovsrättslag- stiftningen. har anfört att regleringen bör kunna placeras i sekretesslagen och ändå begränsas till att avse endast utlämnande av all- männa handlingar och att detta vore en bättre lösning än den föreslagna. Även Riksåklagaren och Kammarrätten i har gett uttryck för att en reglering av föreslagen typ bör placeras i sekretesslagen eller att en sådan placering bör övervägas ytterligare. Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: En övervägande majo- ritet, bl.a. ombudsmän, i , Justitie- kanslern och vid har ansett att det är förenligt med regleringen i 2 kap. tryckfrihets- förordningen att placera en sekretessbestämmelse av föreslagen typ i 8 kap. sekretesslagen. i har ansett att pro- memorians förslag är mer förtjänstfullt än förslaget i utkastet men accep- terat det nya förslagets principiella upplägg.