prop · GN03115 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppens förslag innebär att kommuner med särskilt kostnadskrävande verksamhet får fortsatt möjlighet att utveckla verksamheten utan orimliga kostnader. menar att det finns en risk att förslaget kan leda till en fortsatt koncentration av speciell LSS-verksamhet till de kommuner som redan ligger över standardkostnaden. Effekten kan bli att andra kommuner gör bedömningen att det är ekonomiskt tryggare att köpa enstaka platser utanför kommunen. Statskontoret tillstyrker förslaget. kommun framhåller att ett ansökningförfarande innebär en stor osäkerhet då ersättningen utgår i efterskott. För att kunna bygga upp verksamhet för personer med omfattande behov bör de ekonomiska förutsättningarna vara kända i förväg. kommun anser att det skapas negativa incitament för att komma över gränsen för att erhålla det särskilda statsbidraget. I övrigt menar kommunen att detta inte är en långsiktig lösning. kommun menar att särskilda statsbidrag inte ger en långsiktig stabilitet. Arbetsgruppens förslag kan leda till en koncentration av LSS-verksamhet. är positiv till förslaget om ett särskilt statsbidrag. Skälen för regeringens förslag: Det kan vara svårt att fånga upp kommuner med särskilt höga kostnader med hjälp av en generell modell. Kostnaderna kan skilja sig mycket beroende på vilket behov av insatser den funktionshindrade har. I små kommuner kan kostnaden för en enstaka funktionshindrad som är i behov av särskilda insatser få relativt sett kännbara ekonomiska konsekvenser för kommunen. Regeringen anser därför att ett extra statsbidrag bör införas för kommuner som har funktionshindrade vars insatser är särskilt kostsamma till följd av stora behov av stöd, service och omvårdnad. Ansökan om det extra statsbidraget kan även omfatta insatser för funktionshindrade i personkrets 3. Kommuner skall kunna ansöka om det extra statsbidraget. bör pröva ansökningar om extra statsbidrag till kommuner med särskilt höga kostnader. bör i handläggningen av ärendena göra en skälighetsbedömning av kostnaderna för verksamheten och kvalitet i förhållande till individens behov och till övriga som deltar i verksamheten. Hänsyn kan då tas exempelvis till behovet av personaltimmar och om det krävs personal med speciell kompetens eller utbildning. bör ges i uppdrag att ta fram bedömningskriterier och förslag om hur ett sådant extra statsbidrag kan administreras. 7.4 Avtal mellan kommuner Regeringens bedömning: Kommunerna bör ges en utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som är eller kommer att bli folkbokförda i annan kommun. Regeringen kommer att återkomma till med ett förslag som bör kunna träda i kraft . Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att kommunerna bör ges en utvidgad rätt att få träffa avtal om kostnadsansvar för personer som flyttat efter till annan kommun för att ta del av LSS-verksamhet där. Arbetsgruppens motivering till ändringen var att en nationell utjämning ger otillräcklig kompensation eftersom kostnaderna för vissa funktionshindrade överstiger den schablonersättning som arbetsgruppen föreslog. Remissinstanserna: En del remissinstanser påpekar bristen på samordning mellan LSS och socialtjänstlagen (SoL) och att det förslag som arbetsgruppen lagt fram inte är tillräckligt tydligt. Istället vill en del remissinstanser att ett liknande kostnadsansvar som uttrycks i 72 a § SoL bör föras in i LSS. De remissinstanser som förordar avtalslösning vill hellre att lagstiftningen uttrycker en skyldighet att teckna avtal om kostnadsansvar. instämmer med arbetsgruppens förslag och lyfter även fram möjligheterna som kommunerna har att samverka genom gemensam nämnd eller bygga upp speciella verksamheter när underlaget är för litet i respektive kommun. Denna lösning innebär att berörda personer kan vara folkbokförda och fullvärdiga kommuninnevånare där de bor som kommunerna delar på kostnaderna och ansvaret för verksamheten. Statskontoret tillstyrker förslaget, men anser att ett sådant system bör ses som en försöksverksamhet och utvärderas . kommun efterlyser klara regler för avtal mellan kommuner om kostnadsansvar och att de inte skall vara frivilliga. Kommunens uppfattning är att arbetsgruppen haft en orealistisk tro på att frivilliga avtal mellan kommunerna skall vara en lösning. kommun föreslår en permanent förändring i LSS så att placeringskommunen får en skyldighet att ersätta bosättningskommunen för kostnaderna. Kommunen föreslår också att en modell med överflyttning av ärenden som i § 72 SoL bör övervägas. kommun anser att möjligheten att träffa avtal mellan kommuner är en förutsättning som särskilt gynnar framväxt av specialiserade boende- och stödformer där underlaget är litet i respektive kommun, men rätten att flytta till annan kommun får inte kopplas samman med avtalsmöjligheten. kommun framhåller att nu gällande avtal är frivilliga och kan sägas upp när som helst. Helst skulle kommunen se att det fanns klara regler för hur sådana avtal skall se ut och att de inte skall vara frivilliga. kommun föreslår bl.a. att arbetsgruppens förslag införs samt att det förslag som presenteras som ett särskilt yttrande i promemorian kompletterar det förslag som arbetsgruppen lagt fram. Som ett annat alternativ föreslås en komplettering som innehållsmässigt liknar § 72 SoL. efterlyser en utredning av de oklarheter som finns rörande ansvaret för barn och ungdomar som placerats i familjehem med stöd av LSS, SoL eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Målsättningen bör vara ett sammanhållet kostnadsansvar för insatser enligt LSS och SoL för placeringskommunen. kommun menar att det vore principiellt felaktigt att ge kommunerna möjlighet att avtala om ett framtida kostnadsansvar för en person som flyttat till annan kommun. Kommunen menar att det skulle innebära en omständlig och tungarbetad administration och bör därför inte ingå i förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) var att trygga svårt funktionshindrades rätt till god service och stöd utifrån sina specifika behov oavsett var man bor i landet. Den grundläggande utgångspunkten är att insatserna skall tillgodoses i den kommun där man är folkbokförd, alltså hemkommunen. Av bestämmelserna i 16 § LSS framgår att en kommuns ansvar gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. I författningskommentaren i regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) sägs vidare att vid bedömningen av om en person skall anses vara bosatt i kommunen skall man se till bestämmelserna i folkbokföringslagen. Enligt 17 § första stycket LSS får en kommun, med bibehållet ansvar, sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Av propositionen framgår att kommunen kan uppdra åt någon annan (enskild, stiftelse, företag, annan kommun etc.) att tillhandahålla vård och omsorg genom avtal. Det skall vara fråga om själva utförandet av stödet eller servicen och kan t.ex. vara kortare tider av rehablitering, korttidsboende etc. Myndighetsutövning innefattas inte i de uppgifter som kan överlåtas till någon annan. Den praxis som vuxit fram mellan kommunerna är emellertid annorlunda. Kommuner betalar i vissa fall för boendeplatser i andra kommuner eller hos enskilda vårdgivare i annan kommun trots att personen blivit folkbokförd i den kommunen. Dessa köp regleras i avtalsform. De avtal som finns inom detta område är vanligtvis tidsbegränsade och löper tills dess någon part säger upp det. Regeringen bedömer att denna fråga inte är tillräckligt belyst. Arbetsgruppens förslag inriktar sig på kostnadsansvaret medan arbetsgruppen inte tar ställning i frågan om myndighetsutövning. I beredningen av denna fråga har olika frågeställningar uppkommit, t.ex. vilka effekter en lagreglering av avtal mellan kommuner skulle få för dels kommunerna, dels för de berörda individerna. Regeringen avser därför att återkomma till med ett förslag som bör kunna träda i kraft och gälla i avvaktan på utredning om LSS-utjämning. Det kommande förslaget syftar till att skapa en utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som är eller kommer att bli folkbokförda i annan kommun. Genom det förslag om ett högkostnadsskydd för kommuner med höga LSS- kostnader som läggs fram förutsätter regeringen att de avtal som finns inom detta område fortsätter att gälla. Regeringen kommer att noggrant följa utvecklingen. 7.5 Ekonomiska konsekvenser Regeringens bedömning: Statsbidraget för höga LSS-kostnader och det extra statsbidraget bör sammantaget uppgå till . Finansieringen av statsbidraget och det extra statsbidraget på sammanlagt bör ske genom motsvarande minskning av anslagen Generellt statsbidrag till kommuner och landsting respektive Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och landsting, med respektive . Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppens huvudförslag innebar att mellan kommunerna skulle omfördelas samt att det skulle utgå i form av ett särskilt statsbidrag för särskilt dyra insatser som administrerades av . Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att kostnadsramen för statsbidragen till LSS-kostnader bör uppgå till totalt , varav 350 miljoner avsätts för statsbidraget till kommuner med höga LSS-kostnader (avsnitt 7.2) och avsätts för det extra statsbidraget (avsnitt 7.3). Finansieringen bör ske genom att anslaget Generella statsbidrag till kommuner och landsting minskas med och resterande från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner och landsting. Regeringen avser att återkomma med anslagsfrågor i budget- propositionen . 8 Kommunkontosystemet 8.1 Bakgrund För kommuner och landsting finns ett särskilt system för ersättning för viss mervärdesskatt, kommunkontosystemet (lagen [1995:1518] om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting). I samband med skattereformen och breddningen av basen för uttag av mervärdesskatt infördes en generell avdragsrätt för ingående mervärdesskatt för kommuner och landsting i det ordinarie mervärdes- skattesystemet. Den generella avdragsrätten infördes för att utjämna mer- värdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid valet mellan att ut- föra tjänster i egen regi eller att upphandla motsvarande tjänster från externa entreprenörer. När blev medlem i EU ansågs inte rätten för kommuner och landsting att göra avdrag för all sin mervärdes- skatt i en vanlig mervärdesskattedeklaration kunna bibehållas. Ett nytt kompensationssystem infördes från . Även med detta system är syftet att ur mervärdesskattesynpunkt åstad- komma konkurrensneutralitet mellan verksamhet som bedrivs i kom- munal regi och sådan som upphandlas från externa näringsindkare. Kommunkontosystemet består av två räntebärande konton hos Riksgälds- kontoret, ett för kommunerna och ett för landstingen. Uttagen finansieras genom ett enhetligt tillskott i kronor per invånare från kommuner respek- tive landsting. Sedan till- komsten av systemet har ett underskott uppstått, dvs de avgifter som kommuner och landsting betalar in täcker inte de utbetalningar som görs. /uppgick underskottet till ca . Till följd av bl.a. de ökade utbetalningarna har frågan om uppföljning och kontroll fått förnyad aktualitet. Finansiering av kommunkontosystemet ekonomiska vårproposition har regeringen behandlat frågan om kommunkontosystemets finansiering. Kommunkontosystemet omslöt totalt . Omslutningen har ökat med eller sedan systemet infördes. Delar av den ökade omslutningen kan förklaras av verksamhetsförändringar. Landstingen har t.ex. tagit över kostnadsansvaret från staten för läkemedelsförmånen . De ackumulerade underskotten på kommun- och landstingskontona utgör ett växande problem. Mot denna bakgrund tillkallade chefen för dåvarande en särskild utredare med uppgift att analysera vissa frågor rörande kommunkontosystemet. redovisade utredaren sina förslag i betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133). I betänkandet förs tre alternativa lösningar fram för att åstadkomma en långsiktigt hållbar finansiering av kommunkontosystemet. Det första alternativet innebär att kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Därigenom får kompensationssystemet för kommuner och landsting samma konstruktion som kompensationssystemet för statliga myndigheter. Tillskotten ( momsavgiften ) från kommuner och landsting tas bort och en reglering görs genom en motsvarande minskning av det generella statsbidraget. Uttagen ur systemet blir en motsvarande minskning av statens momsintäkter. Det andra alternativet innebär att nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de institutionella ramarna för avgiftssättningen. Det innebär att metoden för beräkning av tillskotten läggs fast i lagstiftning så att större ackumulerade underskott inte skall uppstå. Det tredje alternativet innebär att kommunkontosystemet bibehålls, men att systemet förs in på statsbudgeten. Det innebär att en brutto- redovisning görs över statsbudgeten av både de kommunala tillskotten, vilka betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida, och ersättningarna till kommuner och landsting som betalas ut från ett anslag på statsbudgetens utgiftssida. Beloppet på tillskottet skulle enligt utred- ningen därigenom beslutas av . Samtliga kommuner och landsting som besvarat remissen samt , och Föreningen förordar det första alternativet, dvs. att kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. , , samt anser att det andra alternativet, dvs. att bibehålla dagens system med skärpning av de institutionella ramarna, är att föredra. Övriga remissinstanser har valt att inte ta ställning i finansieringsfrågan. Regeringen har ekonomiska vårproposition bedömt att kommunkontosystemet bör bibehållas 2001 och att det underskott som ackumuleras på konton i till och med utgången av 2000 kommer att tas över av staten. Ett analysarbete skall påbörjas i syfte att förklara den stora variationen i de belopp som betalas ut från kommunkontosystemet. Regeringen har för avsikt att återkomma till frågan i samband med budgetpropositionen för . Konkurrensneutralitet avseende tillämpning och snedvridningar Även frågan om konkurrensneutraliteten har behandlats av regeringen ekonomiska vårproposition. Utredningen förordade att skall verka inom EU för en föränd- ring av det sjätte mervärdesskattedirektivet i syfte att införa en generell skatteplikt, för alla verksamheter, dvs även de som är moms- befriade. En dryg fjärdedel av remissinstanserna har uttalat sig i frågan. Av dessa anslöt sig drygt hälften till utredningens förslag och hälften för- ordar en fortsatt utredning av frågan. finner det ange- läget att reglerna ändras så att den skattemässiga behandlingen blir lik- formig, oavsett i vems regi verksamheten bedrivs. Vidare anser Kon- kurrensverket det bästa sättet att undanröja konkurrenssnedvridande effekter är att utvidga momsplikten till områden som är undantagna och att därvid tillämpa en reducerad skattesats och att bör arbeta för att en sådan ändring kommer till stånd. anser att ett eventuellt förslag om att införa en mer generell mervärdesbeskatt- ning bör föregås av en noggrann utredning. Regeringens bedömning i vårpropositionen är att ytterligare analyser behövs av kommunkontosystemets huvuduppgift. Regeringen avser där- för att återkomma med ett uppdrag om att analysera systemets effekter när det gäller konkurrensneutraliteten. 8.2 Konkurrensneutralitet avseende tandvård Regeringens bedömning: Konkurrensneutraliteten inom tandvården bör kunna lösas på frivillig väg. Utredningens förslag: Utredningen för fram tre alternativa förslag. Att folktandvården lyfts ut från kommunkontosystemet. Privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet. Tandvård görs skattepliktig med en reducerad skattesats på . Enligt huvudreglerna i EG-direktiven är tandvård undantaget från skatteplikt. Av dessa alternativ lyfter utredningen särskilt fram att man på skall verka för att tandvården skall göras skattepliktig, med en reducerad skattesats på . Remissinstanserna: Ett fåtal av remissinstanserna har uttalat sig i frågan. Av dessa förordar flertalet alternativ 1, dvs att folktandvården lyfts ut ur kommunkontosystemet. förordar den fri- villiga lösning som redan tillämpas av ett antal landsting. Denna innebär att man i sin redovisning och avgiftskalkylering belastar tandvården med kostnaden för momsen men att återbetalningen krediteras ett centralt konto. Om detta inte skulle genomföras förordar man på kort sikt att tandvården lyfts ut ur kommunkontosystemet och att det på lång sikt bör eftersträvas att tandvården görs skattepliktig. anser att bör ta initiativ till att en förändring skall komma till stånd. anser att den enklaste lösningen är att lyfta ut folktandvården från kommunkontosystemet. och förordar alternativ 2, dvs att privattandläkarna lyfts in i kommunkontosystemet eftersom detta alternativ inte bedöms leda till ökade kostnader. Vad avser den frivilliga lösningen anser man inte att denna i tillräckligt hög grad garanterar att ingen ersättning ändå tillfaller tandvården. anser att det behövs omedelbara insatser för att undanröja kommunkontosystemets konkurrenssnedvridande effekter på marknaden för vuxentandvård. Mervärdesskatt bör därför införas på vuxentandvården om det är möjligt med hänsyn tagen till EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv. I annat fall bör övervägas att undanta folktandvården från kommunkontosystemet. anser att den öppna tandvårdsmarknaden är ett exempel på en situation för vilken kommunkontosystemet inte skapades. Den typ av öppen marknad som tandvårdsmarknaden nu är förutsågs inte när kommunkontosystemet infördes. anser att tandvårds- marknaden utgör ett undantag från övrig vård och omsorg, vilket gör det naturligt att välja en lösning som ställer folktandvården utanför kommun- kontosystemet, men med bibehållna regler i övrigt. Vidare anser Social- styrelsen att åtgärder av det slag som landstingen vidtagit med att självmant hålla folktandvården utanför kommunkontosystemet är att föredra framför att lyfta in privatandläkarna i systemet eller att införa skatteplikt för tandvård. finner förslaget att föra in privat icke skattepliktig verksamhet i kommunkontosystemet helt oacceptabelt vid fortsatt självfinansiering eftersom det skulle medföra en dold och i princip godtycklig statlig beskattning av verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har haft att belysa frågan om hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, att skapa kon- kurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi och entreprenad. Utred- ningen lyfter fram tandvården som det område där nuvarande system innebär störst problem eftersom verksamheten bedrivs på en avreglerad marknad där fri prissättning och fri etableringsrätt råder, vilket medför att en olikformig behandling i skattehänseende får större effekter på detta område än för övriga verksamheter. Tandvårdsmarknaden har en särställ- ning bland de verksamheter som omfattas av kommunkontosystemet. Tandvård är enligt i EG-rättens sjätte mervärdesskattedirektiv undan- tagen från skatteplikt. Undantagen i artikel 13 kan inskränkas eller ut- vidgas av medlemsländerna genom att dessa i sin nationella lagstiftning stadgar att undantagen endast medges på vissa villkor. Villkoren kan dock inte omfatta tjänster som omfattas av bl.a. enskilda tandläkare. Utredningen förordar dock inte någon viss lösning utan pekar på tre tänkbara lösningar. Att lyfta ut folktandvården ur kommunkontosystemet löser ej konkurrenssnedvridningen då gränsdragningsproblem gentemot andra verksamheter, som bedrivs av landstingen, kommer att kvarstå. En sådan lösning skulle dessutom ge tandvården en särställning bland icke skattepliktiga tjänster. Att lyfta in privattandläkarna i ett kommunkonto- system, finansierat av kommuner och landsting, är ingen framkomlig väg då systemet inte är avsett för privaträttsliga juridiska personer. Dessutom skulle systemets komplexitet och administration växa. Slutligen synes en förändring av det sjätte mervärdesskattedirektivet inom EG-rätten inte rimlig inom en överskådlig framtid. Det är dessutom oklart när kommissionen kommer att ta upp temat om beskattningsmetoder för offentligrättsliga organ igen. Regeringen förordar därför en lösning liknande förslag, som innebär att folktandvården undantas från kommunkonto- systemet, men på frivillig väg. Landstingen ska därvid frivilligt undandra den erhållna momsersättningen från tandvården. tillämpas lösningen av drygt hälften av landstingen. Regeringen kommer att följa utvecklingen inom tandvårdsområdet för att bedöma om konkurrens- neutralitet uppnås eller inte. I det fall den frivilliga lösningen inte leder till önskade effekter inom rimlig tid bör andra lösningar övervägas. 8.3 Uppföljning av utvecklingen av kommunkonto- systemet Regeringens bedömning: Förutsättningarna för uppföljning bör för- bättras genom att ett mer utförligt underlag lämnas av kommuner och landsting i samband med ansökan om utbetalning. Därutöver bör Riks- skatteverket få i uppdrag att följa systemets utveckling och göra analyser. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget att tydligare regler för utformningen av ansökan införs. RSV tillstyrker även att man ges i uppdrag att följa utvecklingen av och analysera kommun- kontosystemet. () anser att ett särskilt upp- drag för uppföljning och analys bör läggas på RSV alternativt skatte- myndigheten i . Uppdraget bör kompletteras med att en referens- grupp definierar vilket beslutsunderlag och vilket underlag för uppföljning och kontroll som ett framtida kommunkontosystem kräver. Skälen för regeringens bedömning: Utbetalningarna ur kommun- kontosystemet ökar stadigt. Den genomsnittliga årliga ökningstakten uppgår till . Tillsammans med relativt måttliga ökningar av tillskotten ( momsavgiften ) från kommuner och landsting har underskotten ökat successivt. Vid utgången av uppgick underskottet på kontona till sammanlagt ca . skall enligt lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting fastställa kommunernas och landstingens tillskott till systemet. Det förefaller därför naturligt att myndigheten även får i uppdrag att närmare följa och analysera utvecklingen av utbetalningar ur systemet. För att bättre kunna analysera utbetalningar bör kommuner och landsting vid ansökan om utbetalning bifoga ett mer detaljerat underlag om vilka utgifter och verksamheter som man söker återbetalning för. Underlaget bör bl.a. innehålla en redovisning av hur mycket av ansökan som avser utgifter för investeringar. En referensgrupp bör tillskapas som är behjälplig i arbetet med att ta fram ett förslag på utformning av ett nytt underlag. 8.4 Kontroll och omprövning av beslut om utbetalning från kommunkontosystemet Regeringens bedömning: En möjlighet till omprövning av beslut liknande den som utförs i det reguljära mervärdesskattesystemet bör övervägas även i kommunkontosystemet. Ett analysarbete bör påbörjas för att stärka den materiella prövningen av kommunkontosystemet. Utredningens bedömning: Uppgiften att kontrollera kommunkonto- systemet bör med hänsyn till bl.a. tillgången på kompetens utövas av de regionala skattemyndigheterna. En kontrollfunktion bör genom en hän- visning i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting knytas till skattebetalningslagen (1997:483) i tillämpliga delar. Vad avser omprövning av beslut bedömer utredningen att vägledning för rättelser kan hämtas från de bestämmelser som reglerar rättelse av skattedeklaration i det ordinarie mervärdesskattesystemet. Remissinstanserna: En tredjedel av de drygt 60 remissinstanserna har yttrat sig i frågan om kontroll. Merparten av dessa förespråkar en förbättrad eller ökad kontroll. Flera instanser tar även upp frågan om systemets komplexitet.