prop · GN0379 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta ledde till kraftigt ökade satsningar även för arbets- handikappade. Under fyrdubblades insatserna. Även den förändrade synen på personer med funktionshinder och det miljörelativa handikappbegreppet kom att påverka arbetsmarknadspoliti- ken. Ökad betoning skedde på att undanröja de hinder som fanns t.ex. på arbetsplatsen. Inom började man som en konsek- vens av det nya synsättet använda begreppet arbetshandikappad. Lagen om anställningsskydd infördes lagen (1974:12) om anställningsskydd och det före- skrevs att en arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och av denna anledning har fått "särskild sysselsättning" skall ha förtur till fortsatt arbete oberoende av om en turordning blivit fastställd efter varsel om uppsägningar. infördes även lagen om anställningsfrämjande åtgärder. Den bygger på tanken att arbetsmarknadsmyndigheterna vid överläggningar med arbetsgivare och berörda organisationer skall disku- tera vilka åtgärder som kan behöva vidtas i syfte att skapa bättre möjlig- heter för äldre personer och personer med nedsatt arbetsförmåga att be- hålla eller erhålla anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Arbets- miljölagens (1977:1160) införande ökade kraven på anpassning av arbetsmiljön till människors olika förutsättningar. reformerades arbetsmarknadspolitiken för arbetshandi- kappade. Detta år infördes lönebidragen. Arbetsmarknadsinstituten och stiftelsen (nuvarande ) bildades. Samhällsföretag var en sammanslagning av de olika skyddade verkstäder som fanns runt om i landet. Lönebidraget blev ett enhetligt lönestöd för hela den reguljära arbetsmarknaden. Till arbetsmarknadsinstituten () sammanfördes bl.a. verksamheter för arbetsprövning och arbetsträning från landsting och kommuner. introducerades verksamheter som syftade till att öppna nya vägar ut i arbetslivet för människor med omfattande funktionshinder. startade försöksverk- samheten "Arbete åt unga handikappade" vars syfte var att genom uppsökande verksamhet nå unga förtidspensionärer och erbjuda dem rehabilitering med sikte på arbete. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ökade kraftigt för arbetshandikappade , både volymmäs- sigt och som andel av den totala arbetsmarknadspolitiken. Rättighetslagstiftning övervägdes lagstiftning till stöd för utveck- lingsstörda. Den första lagen infördes och avsåg då undervis- ningen av s.k. bildbara sinnesslöa. Landstingen ålades ansvaret för denna undervisning. Lagen följdes av lag (1954:483) som vidgade landstingens uppgifter till vård av psykiskt efterblivna, som var den term som ersatte sinnesslöa. I lagen angavs att undervisningen av efterblivna barn och ungdomar skulle ske vid internat och externatskolor. tillsattes en utredning som efter översyn föreslog en ny lagstift- ning som kom att bli lag (1967:940) om omsorger om vissa psy- kiskt utvecklinggstörda (omsorgslagen). Internationellt kom lagen att få stor uppmärksamhet. Den nya lagen var inriktad på att ge utvecklings- störda undervisning, vård, bostad och daglig sysselsättning. Landstingen fick ansvaret för insatser för såväl personer bosatta på institutioner som i det egna hemmet. Lagen var en särlagstiftning och präglades i betydande utsträckning av regler om institutioner och åtgärder oberoende av sam- tycke. I takt med att normalisering och integrering fick större genomslag ansågs det vara fel att omsorgslagen täckte sådant som annan lagstiftning borde omfatta. Socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, som trädde i kraft , slog fast allas rätt till social grund- trygghet och god hälso- och sjukvård. Omsorgslagen framstod då som ålderdomlig. (dir. 1977:89) föreslog en så kallad pluslag, som kompletterar, men inte ersätter, andra lagar. I propo- sitionen (1984/85:176) betonades att den nya lagen skulle ses som ett komplement till och inte en ersättning för andra lagar. Den nya omsorgs- lagen var en rättighetslag, liksom den tidigare. Lagen om allmän försäkring innehåller bestämmelser om ersättningar som personer med funktionshinder kan ha rätt till, bl.a. förtidspension, handikappersättning, vårdbidrag och bilstöd. beslutade regeringen att tillsätta en ny handikapputredning, som antog namnet handikapputredning (dir. 1988:53). Den kom att konstatera omfattande brister i stödet för personer med funktionshin- der. Bristerna gällde inte enbart insatsernas omfattning och innehåll utan även enskildas möjlighet att själva kunna bestämma och planera sina liv. föreslog därför specifika individinriktade insatser till funktionshindrade med omfattande behov av stöd och service. I huvudbetänkandet Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) före- slogs en ny rättighetslag. Utredningens förslag låg till grund för proposi- tionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159). I den föreslog regeringen bland annat en lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och en särskild lag (1993:389) om statlig assistansersättning (). I samma proposition föreslogs att omsorgslagen och elevhemslagen skulle upphöra. Rätten till personlig assistent var en viktig del i den nya lagen. Nationellt handlingsprogram i handikappfrågor Handlingsprogrammet i handikappfrågor (SOU 1982:46) har haft en stor principiell betydelse för den svenska handikappolitiken. I flera avseenden kan programmet ses som en sammanfattning av den ideologiska utveck- ling som skedde . Programmet togs fram i anslutning till FN:s internationella handikappår av Beredningsgruppen för internationella . Genom regeringens skrivelse fick tillfälle att yttra sig över programmet (skr. 1982/83:131). (SoU 1982/83:27) anförde att programmet skulle ses som en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet på handikappområdet. I skrivelsen till anförde statsrådet bl.a: "Uppfattningen om människors lika värde är den grundläggande ut- gångspunkten för hur samhället skall utformas. Alla människor har kun- skaper, erfarenheter och förmåga, som är viktiga för samhället. Det är en gemensam angelägenhet för hela befolkningen att samhället utvecklas på ett sådant sätt att orättvisor undanröjs, att människor får jämlika lev- nadsförhållanden och att alla kan medverka i utvecklingen och nå del- aktighet i samhällsgemenskapen. För att dessa mål skall förverkligas måste arbetet inom alla samhälls- områden ta hänsyn till handikappades situation, problem och behov. Arbetet måste utgå ifrån att handikapp är brister i miljö och verksamhet. Handikappolitiken är inte skild från annan politik utan gäller åtgärder inom olika samhällsområden för att de allmänpolitiska målen skall kunna förverkligas för människor med funktionsnedsättningar." Ansvars- och finansieringsprincipen En av de grundläggande principerna inom svensk handikappolitik är den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär att varje sektor i samhället skall utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för de nödvändiga anpassningsåtgärderna skall finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. I jämställdhetspolitiken och integrationspolitiken används ofta begreppet "mainstreaming" för att tydliggöra allas ansvar. Den grundläggande tanken att varje samhällsområde skall ta sitt ansvar för frågor gällande personer med funktionshinder är inte ny. Redan den socialpolitiska kommittén skrev : "Tanken att de handikappade så långt möjligt skall införlivas i samhällslivet leder till att deras utbildning bör skötas av ordinarie utbildningsorgan, deras bostadsförsörjning av bostadsorganen, deras sjukvård inom den vanliga sjukvården osv. Det framhålls att "Hänsyn till de handikappade är en devis, som måste prägla kultursamhället på snart sagt alla områden av dess verksamhet." Därmed kan man säga att tanken om det som kallas för mainstreaming har funnits som ledstjärna inom handikappolitiska debatten . I det nationella handlingsprogrammet i handikappfrågor (skr. 1982/83:131) formulerades det på följande sätt: "Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstad- kommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en självklar del av kostnaderna för verksamheten och där- med också finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt." Ansvars- och finansieringsprincipen har varit det viktigaste instru- mentet i detta arbete, även om den aldrig har rättsligt fastställts. I den praktiska tillämpningen har det ofta varit en avvägning mellan att slå fast huvudmannens ansvar att finansiera åtgärderna eller att pröva andra lös- ningar. Tillämpningen har varierat mellan olika samhällsområden. Ett exempel där principen har varit inbyggd i lagstiftningen är bygglagstift- ningen, där kostnaderna för de tillgänglighetsåtgärder som följer av ny- och ombyggnation skall finansieras på samma sätt som övriga byggkost- nader. Ett annat exempel är att textning av svenskspråkiga program i finansieras via den allmänna radio- och TV-licensen. Avsteg från ansvars- och finansieringsprincipen sker när en annan huvudman går in och bekostar särskilda insatser. Det finns flera orsaker till varför det kan vara motiverat. Huvudanledningen är att säkerställa att insatser som anses särskilt viktiga kommer till stånd. Det kan också vara motiverat ur effektivitetssynpunkt då exempelvis en mindre kommun kan ha ett för litet befolkningsunderlag för att en verksamhet skall kunna drivas med kvalitet och till rimliga kostnader. Dock har det i olika sam- manhang, bl.a. i uppföljning av det nationella handlingsprogrammet framförts att ansvars- och finansieringsprincipen inte fått tillräckligt genomslag och att åtgärder för funktionshindrade, framför allt sådana som gäller tillgängligheten, ses som sociala åtaganden som skall finansieras genom skattemedel. I handikapputredningens huvudbetänkande Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) fördes ett resonemang om principens räckvidd och tillämpning. Utredningen uttrycker att principen kan sägas vara utformad som en rättighet för handikappade till tillgänglighet och delaktighet i miljöer och verksamheter i samhället på samma villkor som alla andra människor. För att stärka principens tillämplighet diskuteras olika möjligheter. Dels åtgärder för att göra principen mer känd och dels att tvingande lagbestämmelser införs och att dessa kombineras med lämpliga påföljder och sanktioner. Utredningen menade vidare att ett konsekvent genomförande av ansvars- och finansieringsprincipen torde kunna innebära kostnadsbesparingar för samhället. Genom att möjliggöra för människor med funktionshinder att leva ett friare och mer självständigt liv torde samhällets insatser i form av t.ex., färdtjänst och ledsagarservice bli mindre efterfrågade. Diskrimineringslagstiftning infördes lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Det är första gången som det i lagstiftningen uttryckligen anges att funktionshindrade omfattas av ett sådant diskrimineringsförbud. Den nya lagen innebär en tydlig markering från samhällets sida att personer med funktionshinder har rätt till ett arbetsliv på samma villkor som andra. Regeringen har även tillsatt en utredning om Översyn av lagstiftningen om olaga diskriminering m.m. (dir. 1999:49) som bland annat skall utreda behovet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionshinder. 4.2 Handikappolitik i ett internationellt perspektiv Mänskliga rättigheter Under 1980- men framför allt har handikappolitiken internationellt allt mer tagit sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter och rätten till medborgarskap. Historiskt har handikappfrågorna behandlats som en medicinsk och social fråga. Till stöd för den nya utvecklingen används bl.a. (FN:s) konvention om mänskliga rättigheter som säger att alla har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet, att erkännas som person i lagens mening och att ta del av sitt lands styrelse. Alla har också rätt till arbete, undervisning, kulturliv, att bilda familj m.m. FN har tydligt markerat att handikappolitik handlar om mänskliga rättigheter. finns en rad olika instrument på det internationella planet som verkar i denna riktning. En viktig milstolpe i utvecklingen är FN:s internationella handikappår . FN:s general- församling antog världsaktionsprogrammet för handikappade och ägnade handikappfrågorna ett särskilt årtionde. När halva årtiondet hade gått genomfördes en utvärderingskonferens i av FN. En av resolutionerna från konferensen uppmanade till att förbereda en konvention om handikappades rättigheter. Den försökte tillsammans med ett antal andra länder att inom FN driva frågan om en konvention, dock utan att lyckas. Istället fick FN:s ekonomiska och sociala råd och den sociala utvecklingskommisonen i uppdrag att tillsätta en arbetsgrupp för att ta fram standardregler med syfte att tillförsäkra människor med funktionshinder jämlikhet och delaktighet i samhället. Standardreglerna antogs av . Även i andra sammanhang har funktionshindrades situation lyfts fram. Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter uttalades att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att säkra att funktionshindrade per- soner inte blir diskriminerade och att de tillerkänns lika behandling be- träffande mänskliga fri- och rättigheter, inklusive aktivt deltagande i alla delar av samhället. FN:s konvention om barnets rätigheter FN:s konvention om barnets rättigheter antogs av generalförsamlingen 1989 och trädde i kraft . I och med tillkomsten av har, förutom barn i allmänhet, barn med funktionshin- der getts tydliga egna rättigheter. är den första och hittills enda av de stora där handikapp räknas upp som en av grunderna för icke-diskriminering. Alla rättigheter i konven- tionen gäller således lika även för barn med funktionshinder. Staterna har en skyldighet att se till att även barn med funktionshinder kommer i åtnjutande av de rättigheter som omfattas av konventionen. Därutöver finns en särskild artikel som riktar sig till barn med funktionshinder, där de alldeles särskilda behov som dessa barn kan ha lyfts fram. Diskrimineringslagstiftning i allt fler länder har ett stort antal länder bl.a. , , och antagit lagar om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder. är det land som har gått längst med the Americans with Disabilities Act () som antogs . består av fem kapitel, men i praktiken är det de tre första kapitlen som är av vikt. De omfattar 1) arbetsmarknaden, 2) delstater och kommuner samt 3) kommersiell verksamhet. Den bärande principen i lagen är att det är förbjudet att diskriminera någon på grund av funktionshinder. I begreppet diskriminering ingår även otillgänglighet i miljön och verksamhet, vilket ibland kallas för indirekt diskriminering. Detta gör lagen unik. ger möjlighet för enskilda personer att stämma företag och myndigheter för diskriminering. De som fälls får betala skadestånd. Andra sanktionsmetoder är indragna federala bidrag till kommuner. När ett ärende om diskriminering p.g.a. otillgänglighet behandlas tas hänsyn till hur stora kostnaderna för anpassningsåtgärderna är i förhållande till huvudmannens ekonomiska styrka och storlek. Kraven på att göra verksamheten tillgänglig är därför större för stora företag än för mindre. På flera områden finns det detaljerade föreskrifter för vilka tillgänglighetsåtgärder som är nödvändiga att uppfylla och när det skall senast ha gjorts. har en lång tradition av medborgarrättslagstiftning och antogs en lag som förbjöd federala myndigheter att diskriminera någon på grund av funktionshinder. Offentlig verksamhet måste därför vara tillgänglig. Lagstiftningen anses ha varit framgångsrik för att förbättra tillgängligheten, i synnerhet för personer med rörelsehinder. Andra grupper har inte påverkats i lika hög grad. Några internationella exempel antog en diskrimineringslag som delvis bygger på samma synsätt som . Den övergripande målsättningen med lagen är att i möjligaste mån, motverka diskriminering av människor på grund av deras funktionshinder inom följande områden: - arbete, bostäder, utbildning, tillgång till byggnader, föreningar och idrottsliga aktiviteter, - tillhandahållandet av varor, tjänster, service och mark, - existerande lagar, samt - administrationen av samväldets lagar och program, - att, i möjligaste mån, tillförsäkra människor med funktionshinder samma rätt till jämlikhet inför lagen som resten av befolkningen, - att verka för att samhällsmedborgare inser och accepteraratt människor med funktionshinder har samma fundamentala rättigheter som resten av samhället. I lagen föreskrivs att särskilda standarder skall tas fram, till exempel för bostäder och allmänna färdmedel. Standarder kan sedan bilda underlag för lagstiftning. Det innebär att man successivt ställer ökade krav på tillgänglighet för att efter ett visst antal år nå fullständig tillgänglighet. I antogs en lagstiftning, the Disability Discrimi- nation Act (DDA). Den täcker i princip tre områden; arbetsmarknad, va- ror och tjänster samt fastigheter och mark. I jämförelse med finns det flera likheter, men en skillnad är att DDA inte täcker utbildning och transporter, samt att definitionen av funktionshinder är mer begränsad. har den brittiska regeringen presenterat riktlinjer, code of practice, för vad kraven på tillgänglighet innebär. De olika modellerna av diskrimineringslagstiftning kan delvis ses som att ansvars- och finansieringsprincipen fastställs i lag, det vill säga att den som är ansvarig för en verksamhet skall se till att den är tillgänglig för alla och finansiera anpassningsåtgärderna inom ramen för den ordinarie verksamheten. Stora framsteg i I sker stora förändringar av handikappolitiken. Sedan folk gick till fria val genomförs i landet en omfattande process i syfte att skapa ett demokratiskt politiskt system och att rensa bort den samhällsstruktur som apartheiden skapade. Stora delar av befolkning lever fortfarande under stor fattig- dom och många problem återstår att lösa. Den sydafrikanska handi- kappolitiken väcker dock stort intresse runt om i världen genom att tyd- ligt ha inkluderat funktionshindrade i den nationella politiken att elimi- nera diskriminering och segregering. Ett uttryck för detta är den nya grundlagen. Utgångspunkten är att lagen skall garantera alla medborgares lika och okränkbara rättigheter. Man uttrycker att ingen får direkt eller indirekt diskrimineras, och diskriminering på grund av funktionshinder nämns specifikt i detta sammanhang. Grundlagen är konstruerad så att man som individ kan driva en juridisk process om man anser att ens mänskliga rättigheter har blivit kränkta. Dock finns många av de gamla lagarna från apartheidssystemet kvar, som skall tolkas utifrån den nya konstitutionen, något som skapar oklarheter. Den sydafrikanska handikappolitiken styrs av den policy som antogs av parlamentet . Den s.k. "white paper on an integrated disability policy" tar sin utgångspunkt i . Handikappolitiken skall integreras och synliggöras inom samtliga politikområden. För att förverkliga den nya grundlagen finns särskilda kommissioner, som bland annat skall ge stöd när enskilda driver juridiska processer i diskrimine- ringsmål. Ett särskilt samordningskansli för handikappolitiken är placerat inom vice presidentens kansli. 4.3 4.3.1 Vad innehåller reglerna? har haft en aktiv roll i det internationella sam- arbetet på handikappområdet. initierade regeringen ett arbete inom FN i syfte att få till stånd internationella regler om funktionshind- rade personers rätt till delaktighet och jämlikhet. Detta utmynnade i ett antal standardregler för att säkerställa att personer med funktionshinder som medborgare har samma rättigheter och skyldigheter som andra med- borgare i samhället. Reglerna antogs av . Standardreglerna är 22 till antalet och uttrycker tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar på olika samhällsområden. De ger också konkreta förslag hur ett land kan undan- röja hinder för funktionshindrade personer och skapa ett tillgängligt sam- hälle. Tanken är att länderna på olika sätt skall ta ansvar för att reglerna tillämpas och arbeta för principerna om full delaktighet och jämlikhet. De fyra första reglerna anger vilka förutsättningar som krävs för att uppnå delaktighet. De följande åtta reglerna lyfter fram viktiga huvudområden för delaktighet. De tio sista reglerna beskriver redskap som kan användas för genomförandet och hur reglerna kan omsättas i praktisk handling. Till reglerna har kopplats ett system för övervakning och uppföljning. Övervakningsarbetet leds av en särskild rapportör som är utsedd av FN och som till sin hjälp har en expertpanel vars medlemmar i stor utsträckning hämtas från de internationella handikapporganisationerna. Reglerna redovisas i korthet i bilaga 6. Förutsättningar En viktig förutsättning för att uppnå målet om delaktighet på lika villkor är att medlemsstaterna aktivt arbetar för att öka medvetenheten om män- niskor med funktionshinder, om rättigheter, behov och möjligheter och vad funktionshindrade personer kan bidra med. Staterna måste också ta ansvar för att det finns effektiv medicinsk vård, behandling och rehabili- tering. Andra viktiga förutsättningar är att tillgången till stöd och service garanteras och att det finns hjälpmedel som kan bidra till att personer med funktionshinder kan bli mer oberoende i det dagliga livet. Huvudområden I reglerna betonas betydelsen av att medlemsstaterna inser hur viktig till- gängligheten är inom alla områden. Därför skall medlemsstaterna införa handlingsprogram för tillgänglighet i den fysiska miljön och se till att människor med funktionshinder får tillgång till information och möjlighet till kommunikation. Principen om lika möjligheter till utbildning på olika nivåer för barn, ungdomar och vuxna skall erkännas, och utbildningen bör vara en integrerad del av den ordinarie utbildningen. Medlemsstaterna skall skapa förutsättningar för att människor med funktionshinder har lika möjligheter till produktivt och inkomstbringande arbete oavsett var de bor. Staterna är vidare ansvariga för att människor med funktionshinder får social trygghet och tillräckliga inkomster. Möjligheten att leva familjeliv och rätten till personlig integritet skall främjas. Diskriminerande lagstiftning när det gäller sexuella relationer, äktenskap och föräldraskap skall motverkas. Genomförande Medlemsstaterna har det yttersta ansvaret för att standardreglerna genomförs, att kunskap och forskning om funktionshindrade människors levnadsvillkor förs ut och att handikappaspekterna beaktas i alla rele- vanta policysammanhang och i planering på riksnivå Staterna har också ansvar för att det skapas en rättslig grund för åtgärder som leder till del- aktighet, att den ekonomiska politiken verkar i samma riktning och att det sker en samordning av handikappfrågorna nationellt. Betydelsen av att handikapporganisationerna involveras betonas. 4.3.2 och standardreglerna har till uppgift att utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverkliga standardreglerna i . I sin rapport till regeringen för redovisar hur reglerna efterlevts framför allt på barnområdet och när det gäller vård och behandling, stöd och service, tillgänglighet, arbete och lagligt skydd mot diskriminering. konstaterar att varit ett föregångs- land på vissa områden. Det gäller särskilt på lagstiftningsområdet där lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning () haft stor betydelse för att människor med omfattande funktionshinder skall kunna skapa sig så bra livsvillkor som möjligt och hitta individuella lösningar så att den dagliga livsföringen fungerar tillfredsställande. En annan viktig lagstiftning som rör personer med funktionshinder är lagen om diskriminering i arbetslivet.