prop · GN0361 · 2000-01-01 00:00:00 — Promemorians förslag: I promemorians förslag anges att centralmyn- digheten skall vidarebefordra ansökningar om rättslig hjälp till behörig åklagare eller domstol, om inte ansökan skall prövas av regeringen. I övrigt överensstämmer promemorians förslag med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren anser att det bör klargöras hur fördelningen skall ske mellan Riksåklagaren och annan åklagare. En lösning som innebär att centralmyndigheten direkt översänder en ansökan till den åklagare som skall verkställa åtgärden är inte förenlig med Riks- åklagarens ledning av åklagarväsendet. Riksåklagaren påpekar också att kontrollfunktionen kan vara av särskilt värde i frågor som rör inter- nationellt rättsligt samarbete. Skälen för regeringens förslag: I artikel 15 rättshjälpskon- vention föreskrivs att framställningar om rättslig hjälp skall översändas av den ansökande statens justitieministerium till den anmodade statens justitieministerium. I brådskande fall kan en framställning göras från och till de rättsliga myndigheterna i staterna. Konventionen tillåter också direkt kommunikation mellan de rättsliga myndigheterna i andra ärenden än sådana som gäller bevisupptagning och överförande av frihets- berövade. Det gäller t.ex. förhör under förundersökning, information om innehåll i kriminalregister och delgivning. I de fall direkt kommunikation är tillåten får den ske genom . Dessa bestämmelser gäller inte för eftersom vid tillträdet till konventionen avgav en för- om att framställningar om rättslig hjälp skall göras på diplomatisk väg och att framställningar i brådskande fall får sändas direkt till (SÖ 1968:15). I propositionen om tillträde till konventionen framhölls att konventionsregleringen var utformad i enlighet med den ordning som sedan gammalt gällde i ärenden mellan de kontinentala länderna och att den svenska förklaringen utformades med hänsyn till vad som gällde i beträffande rättshjälpsärenden (prop. 1961:48 s. 13 f). Diplomatiska vägen gäller således att framställningar om ömsesidig rättslig hjälp skall ges in till och att den diploma- tiska vägen skall anlitas, dvs. att framställningar skall sändas via ambas- sad. Om det finns en internationell överenskommelse om detta kan dock framställningar göras direkt till utan anlitande av den diplomatiska vägen; se 5 § tvångsmedelslagen och 4 och 10 §§ lag om samarbete på brottmålsområdet. Överenskommelser om sådan direkt kommunikation med har träffats med (SÖ 1986:5) och (SÖ 1990:9). Kommunikation mellan ländernas centralmyndigheter föreskrivs vidare i brittiska förverkandeavtalet. Även förverkandekonventionen och narkotikabrottskonventionen innehåller regler om kommunikation via centralmyndigheter utan anlitande av den diplomatiska vägen (artikel 23 resp. artikel 7.8). Enligt avtalen med och om avtal om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål skall ansökningar om rättslig hjälp ske direkt till ländernas centralmyndigheter. har genomgående utsett till centralmyndighet. Centralmyndighetsfrågan behandlas närmare i avsnitt 7.2. En nödvändig och närmast självskriven första åtgärd som måste vidtas för att effektivisera handläggningen av ärenden om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål är att ta bort kravet på att ansökningar till skall göras på diplomatisk väg. Till saken hör här att av de drygt 30 stater som har tillträtt eller anslutit sig till rättshjälpskonvention det endast är som kräver den diplomatiska vägen. Kravet på att den diplomatiska vägen skall anlitas har redan uttunnats genom de olika konventionsåtaganden om kommunikation mellan centralmyndigheter som har gjort. Likväl kommer en sådan änd- ring att kunna medföra inte obetydliga effektivitetsvinster. Motsvarande ändringar bör göras i fråga om utlämning. Enligt 14 § första stycket utlämningslagen skall en framställning om utlämning från ges in till och den skall göras på diploma- tisk väg om inte i förhållande till annan stat överenskommit att tillämpa en annan ordning. Motsvarande ordning finns beträffande fram- ställningar om utlämning till ; se 5 § förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott till . I artikel 12.1 utlämningskonvention uppställs ett krav att framställningar skall göras på diplomatisk väg. I ett andra tilläggsproto- koll till konventionen ersattes kravet med en bestämmelse om att framställningar skall göras direkt mellan staternas justitieministerier, men att överlämnade på diplomatisk väg inte är uteslutet. I en förklaring till nämnda protokoll angav att framställning om utlämning kommer att sändas och tas emot av i stället för . Ändringar gjordes i 14 § första stycket utlämnings- lagen till nuvarande lydelse i samband med att tillträdde tilläggs- protokollet. Protokollet är en sådan överenskommelse som anges i be- stämmelsen och det finns således inte något krav på att den diplomatiska vägen skall användas i dessa fall. Trots detta görs i det stora flertalet ärenden framställningar till och från genom anlitande av den diplomatiska vägen. Av de knappt 40 stater som tillträtt konventionen är det drygt tio stater som fortfarande kräver att en framställning skall göras på diplomatisk väg. En orsak är att flera av dessa stater inte tillträtt det andra tilläggs- protokollet. Av de stater som ställer krav på diplomatisk väg är över hälften medlemsstater i EU. När om utlämning träder i kraft kommer kommunikationen mellan EU-länderna att ske direkt mellan centralmyndigheterna. Därefter kommer endast ett fåtal stater som har en internationell överenskommelse med om utlämning att ställa krav på att den diplomatiska vägen ska anlitas. Inte heller i fråga om utlämningsframställningar finns det skäl att behålla en ordning där den diplomatiska vägen är huvudregeln. I det stora flertalet fall kan en direkt kommunikation ske mellan centralmyndig- heterna. Finns den möjligheten bör den utnyttjas för att undvika onödiga mellanled i handläggningen. Lagstiftningen bör också tydligare spegla den ordning som gäller enligt våra internationella åtaganden. Utläm- ningslagen, liksom utlämningsförordning, bör således ändras så att huvudregeln blir att direkt kommunikation skall ske mellan staternas centralmyndigheter. Svenska myndigheter måste vara beredda att skicka ansökningar via den diplomatiska kanalen i de fall där den andra staten uttryckligen så kräver, t.ex. i de bilaterala utlämningsavtal har med och . Det bör framhållas att de här föreslagna ändringarna inte hindrar en främmande stat, som inte har någon överenskommelse med om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, från att göra en framställning till på diplomatisk väg. Svenska myndigheter måste också vara beredda att använda den diplomatiska vägen i förhållande till stater som kräver detta. Direktkommunikation mellan rättsliga myndigheter Inom gäller att domstolar och myndigheter får kom- municera direkt med varandra i ärenden om rättslig hjälp utan anlitande av någon centralmyndighet. Den nordiska ordningen i fråga framgår av 10 § tvångsmedelslagen men har i övrigt inte införlivats med svensk rätt på annat sätt än genom cirkuläret (1995:419) om inbördes rättshjälp mellan , , , och genom delgivning och bevisupptagning. har också accepterat direktkommunikation mellan rättsliga myndigheter i brådskande fall genom tillträdet till för- verkandekonventionen; konventionen innehåller inte några möjligheter till förbehåll på den punkten. Tillträdet föranledde inga särskilda före- skrifter i svensk rätt om direktkommunikation (se prop. 1995/96:49 s. 36 f). går ett steg längre än rättshjälps- konvention. Enligt artikel 53 i konventionen skall, som redovisats i av- snitt 5.3, framställningar om ömsesidig rättslig hjälp, i likhet med nor- diska framställningar, alltid kunna göras direkt till den myndighet som har att verkställa den aktuella åtgärden, t.ex. bevisupptagning vid domstol. kommer i dessa ärenden i normalfallet inte bli involverade. I arbetet med att utarbeta EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (se avsnitt 5.4.2) är medlemsstaterna överens om att en ansökan om rättslig hjälp skall göras direkt utom i vissa särskilt uppräknade fall. Motsvarande regler om att ansökningar om rättslig hjälp i brottmål skall kunna skickas direkt mellan de myndigheter som skall verkställa den aktuella åtgärden diskuteras även inom i anslutning till ett andra tilläggsprotokoll till rättshjälps- konvention. har genom det nordiska samarbetet redan goda erfarenheter av direkt kommunikation mellan rättsliga myndigheter. En utvidgning av denna ordning i enlighet med krav kommer att effektivisera samarbetet högst påtagligt. bör dock inte stanna vid att införliva regler här utan bör redan nu kunna utvidga denna ordning till att gälla inte bara inom och i förhåll- ande till Schengenstaterna utan i förhållande till samtliga medlemsstater i EU. Regeln bör utformas som en fakultativ regel; direktkommunikation med svenska åklagare och domstolar bör erbjudas som en möjlighet i de fall den ansökande myndigheten känner till vart ansökan skall sändas. Reglerna bör vidare utformas så att direktkommunikation mellan myndigheterna blir möjlig i förhållande även till andra stater med vilka har, eller kan tänkas ingå, överenskommelser som innehåller regler om sådan direkt kommunikation. Ett exempel är de möjligheter att i brådskande fall sända framställningar direkt till rättsliga myndigheter utan att behöva gå vägen via centralmyndighet som följer av rättshjälpskonvention och av förverkandekonventionen. Om den ansökande myndigheten inte vet vilken myndighet som är rätt mottagare av ansökan bör det alltid vara möjligt att vända sig till den svenska centralmyndigheten som kan vidarebefordra ansökan till rätt mottagare. Lagen bör också innehålla en regel om att svenska domstolar och myndigheter på samma sätt får vända sig direkt till utländska domstolar och myndigheter när det finns en överenskommelse med om en sådan direktkommunikation eller om staten i fråga även utan avtal tillåter detta. Regeringen vill med anledning av påpekanden från några av remissinstanserna framhålla att möjligheten till direktkommunikation med myndigheter i andra stater är en fråga som inte förfogar över utan är beroende av avtal eller av vad den andra staten tillåter. Regler om att direktkommunikation är tillåten finns i Schengenkonven- tionen och blir mer eller mindre obligatorisk i förhållande till EU:s med- lemsstater den dag EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp träder i kraft. I övriga fall bör framställningar göras genom centralmyndigheten. Enligt Lagrådet förtjänar frågan hur utrikespolitiskt känsliga ärenden bör hanteras att behandlas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Enligt Lag- rådet kan det uppkomma fall där utrikespolitiska skäl kan tala emot att svenska myndigheter bistår myndigheter i en annan stat, även inom EU, och att ett samarbete genom direktkontakter på åklagar- och domstols- nivå i stället för på regeringsnivå inte är helt okomplicerat. Lagrådet framhåller här att visserligen är svenska åklagare och domstolar skyldiga enligt 10 kap. 8 § regeringsformen att underrätta chefen för departementet när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat uppkommer hos åklagaren eller domstolen men att det synes något oklart hur denna bestämmelse förhåller sig till 11 kap. 2 och 7 §§ rege- ringsformen, som reglerar åklagares och domstolars självständighet. Enligt Lagrådet kan regeringen i varje fall inte utan särskilt lagstöd ingripa i ett enskilt fall. Skyldigheten enligt 10 kap. 8 § regeringsformen att informera chefen för kommer självfallet att få en praktiskt sett större betydelse när ansökningar kan skickas direkt till svenska åklagare eller domstolar jämfört med den situation som råder , när alla ansökningar om rättslig hjälp kanaliseras genom och det bör, t.ex. genom en föreskrift i lagens tillämpningsförordning, säkerställas att åklagare och domstolar uppmärksammas på denna underrättelseskyldig- het. Den ordning som regeringen i detta ärende föreslår för beslut om av- slag enligt de generella avslagsgrunderna och som innebär att en åklagare eller domstol till regeringen kan överlämna bl.a. utrikespolitiskt känsliga ärenden se härom i avsnitt 7.14.1 kan ses som ett komplement till föreskriften i 10 kap. 8 § regeringsformen. Regleringen ger dessutom regeringen uttryckligt lagstöd för att avslå ansökan i dessa fall. Enligt regeringens mening är det inte nödvändigt att kompensera den nya ord- ningen med direktkontakter på åklagar- och domstolsnivå med ytterligare regler för utrikespolitiskt känsliga ärenden. Det krävs inga särskilda regler om att direktkommunikation kan ske genom . Riksåklagarens roll Genom att ordningen med direkta kommunikationer utvidgas till att avse samtliga medlemsstater inom EU kommer åklagare, men även domstolar, att samarbeta nära med sina motsvarigheter i andra stater på ett sätt som till det yttre liknar det nordiska samarbetet. De praktiska förutsättning- arna för det utomnordiska samarbetet skiljer sig dock betydligt. I ett sådant samarbete kan exempelvis språket ställa upp hinder för eller komplicera kommunikationerna. Betydande olikheter i rättssystemen som kan behöva överbryggas kan också förekomma. Riksåklagaren måste därför vara beredd på att ta på sig en rådgivande och stödjande funktion till både svenska och utländska åklagare i enskilda ärenden. Det rättsliga nätverk som inrättats mellan EU:s medlemsstater (se avsnitt 5.4.4) kommer förhoppningsvis att även kunna fylla en sådan funktion. I detta nätverk är Riksåklagaren den självklara kontaktpunkten i . Det är angeläget att se till att en utvidgad användning av direkta kontakter inte leder till att Riksåklagarens roll undermineras och att den centrala kompetensen och överblicken hos Riksåklagaren i ärenden om internationell rättslig hjälp kan bibehållas. För att möjliggöra kontroll och tillsyn över åklagarväsendet kan Riksåklagaren t.ex. utnyttja sina möjlig- heter att föreskriva att en kopia av ansökningar om rättslig hjälp som görs direkt till behörig åklagare skall skickas till Riksåklagaren för kännedom. Vid ansökningar som görs via centralmyndigheten gäller enligt den nuvarande ordningen, såväl vid ansökningar om husrannsakan, beslag och kvarstad enligt tvångsmedelslagen som vid ansökningar om förhör under förundersökning enligt lagom samarbete på brottmåls- området, att centralmyndigheten vidarebefordrar en ansökan till Riks- åklagaren som i sin tur vidarebefordrar ansökan till den åklagare som har att verkställa åtgärden. Denna ordning bör tills vidare behållas av de skäl som redovisats. Riksåklagaren bör också i fortsättningen ha möjlighet att styra en ansökan om rättslig hjälp till den åklagare som kan anses mest lämplig att hantera ärendet (se avsnitt 7.1.2). I lagen bör anges att centralmyndigheten vidarebefordrar ansökningar om rättslig hjälp som skall handläggas av åklagare till Riksåklagaren. För att inte i onödan permanenta en ordning som innebär att en ansökan som givits in till centralmyndigheten alltid skall passera Riksåklagaren bör det ges möjlighet för centralmyndigheten att, efter samråd med Riksåklagaren, skicka ansökningen direkt till den åklagare som har att verkställa åtgärden. Denna möjlighet bör kunna utnyttjas både vid brådskande enskilda ärenden och eller vid ärenden av visst slag och kunna ske helt formlöst t.ex. genom ett telefonsamtal. Genom en sådan lösning möjliggörs även att ärenden översänds direkt till den åklagare som har att verkställa åtgärden. Kontrollfunktionen kan här lösas på samma sätt som vid direktkommunikationer, dvs. genom att Riksåklagaren föreskriver att en kopia av ansökningen översänds till Riksåklagaren för kännedom. Förklaringen till rättshjälpskonvention För att de stater som har tillträtt rättshjälpskonvention skall kunna utnyttja möjligheten till kommunikation med centralmyndigheten utan anlitande av den diplomatiska vägen och till direktkommunikation med svenska åklagare och domstolar i brådskande fall bör återta sin förklaring till artikel 15 i konventionen, se avsnitt 14.1. Angående roll som centralmyndighet enligt konventionen, se avsnitt 7.2. 7.1.2 Behörig åklagare och förslag: Generella regler om åklagares och domstolars behörighet införs; den åklagare respektive tingsrätt inom vars område den begärda åtgärden skall vidtas är behörig. Riksåklagaren behåller sin rätt att styra ansökningar till lämplig åklagare. Flexibla regler om överlämnande mellan åklagare respektive tingsrätter införs. Regeringens förslag stämmer överens med promemorians förslag. Riksåklagarens behörighet är annorlunda formulerad i promemorian. Remissinstanserna: Riksåklagaren anser att det bör klargöras hur fördelningen skall ske mellan Riksåklagaren och annan åklagare. Skälen för regeringens förslag: Svenska åklagares och domstolars behörighet att vidta åtgärder på begäran av annan stat bör i lagen regleras generellt och flexibelt. Huvudregeln bör vara att den åklagare respektive tingsrätt inom vars område åtgärden skall vidtas är behörig. Som utvecklats i avsnitt 7.1.1 bör det i lagen säkerställas att Riksåklagaren kan utöva sin ledande och kontrollerande funktion och även i fortsättningen kunna bestämma att annan lämplig åklagare skall vidta åtgärden t.ex. en åklagare vid . Om flera olika åtgärder skall vidtas på skilda håll i landet bör en av de behöriga åklagarna kunna vidta samtliga åtgärder om det är mer effektivt eller lämpligare än att dela upp ansökan på flera åklagare. Om ansökan skickats till fel åklagare eller domstol skall ansökan överlämnas till behörig åklagare eller domstol; det bör således inte förekomma att ansökan skickas tillbaka till den ansökande staten i sådana fall. Det bör också vara möjligt för en i och för sig behörig åklagare eller domstol att, efter samråd med annan åklagare respektive tingsrätt som är lämpligare att handlägga ansökan, överlämna ansökan även i andra fall. 7.2 för det rättsliga samarbetet Regeringens förslag: skall vara centralmyndig- het beträffande ärenden om internationell rättslig hjälp i brottmål, utlämning, överförande av straffverkställighet och överförande av lag- föring. Detsamma skall gälla beträffande ärenden om delgivning, bevisupptagning vid domstol i civila mål och ärenden, översändande av ansökningar om rättslig hjälp samt uppgiften att lämna upplys- ningar om innehållet i utländsk rätt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt prome- förslag eller lämnat det utan erinran. Riksåklagaren har ifråga- satt att centralmyndighetsfunktionen flyttas. Enligt Riksåklagaren fungerar rådande ordning bra med som central- myndighet och något behov att flytta funktionen finns inte. Vidare har Riksåklagaren menat att jämförelsen med andra stater inte stämmer helt eftersom utländska justitieministerier har en åklagarfunk- tion. Riksåklagaren har även haft principiella invändningar mot förslaget. För det fall nuvarande ordning skall ändras finns enligt Riksåklagaren starka skäl att centralmyndighetsfunktionen läggs på Riksåklagaren. Skälen för regeringens förslag: Enligt olika konventioner och proto- koll som har utarbetats för det straffrättsliga samarbetet skall tillträdande stater utse en centralmyndighet för att ta emot och sända framställningar. Så gott som undantagslöst har staterna utsett sina justitieministerier till centralmyndigheter. I andra konventioner och protokoll, särskilt sådana som utarbetats inom , har staternas justitieministerier i stort sett genomgående utsetts till centralmyndigheter direkt i konventionen eller protokollet. Det gäller bl.a. rättshjälpskonvention och i det andra tilläggsprotokollet till utlämningskonventionen. Samma ordning föreskrivs i t.ex. europeiska konvention rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer (övervakningskon- ventionen), europeiska konvention om brottmålsdoms interna- rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen), lagförings- konventionen och överförandekonventionen. har genomgående utnyttjat de möjligheter som konventionerna ger att göra förbehåll mot dessa bestämmelser och har angett att kom- munikationen till och från skall ske genom Utrikesdepartemen- tet. Även i fråga om de konventioner där tillträdande stater själva utser sina centralmyndigheter, t.ex. förverkandekonvention och narkotika- brottskonvention, har utsett som central- myndighet. Detsamma gäller i fråga om de bilaterala avtalen om ömse- sidig rättslig hjälp i brottmål, utlämning och överförande av straffverk- ställighet. Även om, som Riksåklagaren framhåller i sitt remissvar, andra länders justitieministerier ofta också har andra funktioner än Justitiedeparte- mentet i är det anmärkningsvärt att när det gäller Euro- parådets konventioner i stort sett är ensam om att utse Utrikesdeparte- mentet som centralmyndighet. Övriga stater har sina justitieministerier som centralmyndighet. Även i t.ex. , och är det justitieministerierna som fungerar som centralmyndigheter. Enligt skall ansökningar som inte skickas direkt mellan behöriga rättsliga myndigheter också skickas mellan ländernas justitie- ministerier (se avsnitt 5.3). En skäl till att kommit att bli centralmyndighet när det gäller samarbete på den internationella straff- och straffprocess- rättens område torde vara att framställningar om utlämning, rättslig hjälp m.m. tidigare uteslutande skedde på diplomatisk väg och att denna ord- ning till skillnad från vad som gäller i andra länder alltjämt gäller som huvudregel i . Kravet på att framställningar om ömsesidig rättslig hjälp och utlämning skall ges in på den diplomatiska vägen tas bort i den nya lagen, se avsnitt 7.1.1. har en tudelad organisation när det gäller hante- ringen av ärenden om ömsesidig rättslig hjälp, utlämning, verkställighet i av utländska brottmålsdomar och överförande av lagföring till . svarar för beredningen av regeringsären- dena, liksom för lagstiftningen, på området. är centralmyndighet och tar emot, granskar och kompletterar och vidarebe- fordrar framställningar till och från . i egen- skap av centralmyndighet har också en rådgivande roll gentemot svenska åklagare, domstolar och myndigheter. , liksom Riksåklagarens, roll kommer att föränd- ras bl.a. mot bakgrund av den utvidgning av direkta kontakter mellan de rättsliga myndigheterna som kommer att ske (se avsnitt 7.1.1). För att möta framtidens krav på en effektiv organisation när det gäller ärenden om rättslig hjälp i brottmål är det angeläget att resurserna och kompeten- sen koncentreras i största möjliga utsträckning. Riksåklagaren kommer, som redovisats i avsnitt 7.1.1 att fylla en viktig funktion när det gäller det praktiska och operativa samarbetet och regeringen är, som framhålls i det avsnittet, angelägen om att säkerställa att Riksåklagaren kan fullgöra den funktionen. På samma sätt är det angeläget att se till att centralmyndig- heten kan fylla sin funktion på bästa sätt. Regeringen ansluter sig till pro- memorians förslag att de resurser och den kompetens som finns inom och skall samlas på ett ställe och att den personal inom respektive Justitiedepar- tementet som handlägger ärenden om rättslig hjälp i brottmål bör därför sammanföras till en enhet. Den nya centralmyndighetsfunktionen bör som föreslås i promemorian placeras på . Utrikes- departementets särskilda kompetens när det gäller att hantera utrikespoli- tiskt känsliga förfrågningar kan tas till vara genom att Justitiedeparte- mentet i sin verksamhet är uppmärksam på de utrikespolitiska aspekterna i ett ärende och samråder med i sådana ärenden. Ett effektivt sätt att säkerställa att dessa aspekter vägs in i ärendehanteringen är också att fortlöpande se till att personer med utrikespolitiska kunskaper och erfarenhet från utrikesförvaltningen tjänstgör på centralmyndigheten.