prop · GN0341 · 2000-01-01 00:00:00 — Även om huvudprincipen är att när lagen är tillämplig skall tillträdet till marknaden för marktjänster vara fritt, så finns det stora möjligheter till begränsningar av detta fria tillträde. I 7 § anges närmare de skäl som skall föreligga för att begränsningsbeslut skall få meddelas. Det är endast säkerhets-, kapacitets- eller utrymmesskäl som skall kunna motivera inskränkningar i marknaderna för marktjänster till tredje man och egen- hantering. I andra stycket till 7 § anges en annan huvudprincip för lagens tillämp- ning. Leverantörer och användare skall behandlas på ett affärsmässigt sätt och beslut och liknande skall grunda sig på skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Dessa fyra kriterier skall i alla sammanhang vara vägledande för tillämpning av lagens bestämmelser, t.ex. urvalsbestämmelserna. Ett undantag från denna huvudprincip görs för beslut vid bristande ömsesidighet i förhållande till tredje land, som regleras i 23 §. Länsrätten i har ifrågasatt om man vid tillämpning av bestämmelserna i 23 § bara skall kunna bortse från kravet på icke-diskriminering eller alla de fyra kriterier som anges i 7 §. Troligen kommer beslut med tillämpning av 23 § att vara så pass politiskt färgade att det kan vara svårt att klarlägga huruvida de övriga kriterierna kan uppfyllas eller inte. Dessa politiskt färgade beslut bör kunna tas utan allt för djupgående analys av skälen och någon ändring av lagförslaget föreslås inte här. Lagen föreslås träda i kraft . I marktjänstdirektivet finns i artikel 1 tämligen invecklade övergångsregler för hur reglerna successivt skall bli tillämpliga på olika stora flygplatser. Enligt den senaste förteckningen över flygplatser som kommissionen har publicerat (EGT C 61, , s. 4) framgår att och har sådan trafik som gör att alla regler skall tillämpas direkt från lagens ikraft- trädande. har en årstrafik mellan 1 och 2 miljoner passagerarrörel- ser och/eller mellan 25 000 och gods, och når alltså inte upp till de gränsvärden som enligt marktjänstdirektivet skall gälla senast från . För svensk del kan man därför låta lagförslaget direkt gälla de gränsvärden som skall tillämpas efter det att lagen föreslås träda i kraft utan att någon skall behöva lida någon skada i för- hållande till marktjänstdirektivets regelverk. De mindre flygplatser vars årstrafik inte uppgår till de i 6 § angivna volymerna omfattas alltså inte av bestämmelserna om marktjänster till tredje man i 8 11 §§ eller av bestämmelserna om egenhantering av air- side-tjänster i 12 14 §§. På dessa flygplatser gäller dock huvudregeln i 7 § för de tjänster som skall tillåtas på dessa flygplatser. De mindre flygplatserna omfattas av lagens övriga bestämmelser, t.ex. dem om anläggningar för marktjänster och tillträde till dessa samt av be- stämmelserna om användarkommittéer och samråd. bör en gång upprätta en förteckning över vilka flygplatser som når upp till en sådan årstrafik som innebär att de har kvalificerat sig för tillämpning av lagens mer detaljerade begränsnings- och urvalsbestämmelser. Det bör framgå av ett särskilt stadgande i den förordning, som planeras komplettera lagförslaget. Det är årstrafiken som avgör om en flygplats faller under tillämpnings- området för 8 14 §§. Om en flygplats når upp till de i 6 § angivna tröskelvärdena skall lagens bestämmelser i princip tillämpas, även om flygplatsen inte har upptagits på den nationella listan eller den lista som kommissionen ger ut. Det krävs emellertid för den aktuella flyg- platsen att vidta åtgärder för att uppfylla lagens krav, t.ex. att organisera ett urvalsförfarande vid urval av tjänsteleverantörer. Sådana åtgärder skall enligt kommissionens uppfattning ha vidtagits före utgången av det år då publicering skedde eller från utgången av det år, under vilket flygplatsen överskred tröskelvärdena. Detta torde vara en rimlig tillämpning av bestämmelserna. I 6 § tredje stycket återfinns en bestämmelse om lagens tillämplighet på en flygplats som når upp till tröskelvärdena för gods men inte vad gäller passagerare, jämför marktjänstdirektivets artikel 1.3. Någon motsvarande möjlighet till begränsad tillämpning när man uppnår tröskelvärdena för passagerare men inte gods finns inte. 8 9 §§ Bestämmelserna om begränsning av marknaden för marktjänster till tredje man är till att börja med tillämpliga endast på flygplatser som når upp till den i 6 § första stycket angivna årstrafiken. De reglerar förutsätt- ningar och former för att begränsa marknaden för tredjemanshantering. Utgångspunkten är dock att marknaden skall vara öppen så långt det är möjligt. 8 § omfattar endast airside-tjänster. För andra typer av tjänster på de flygplatser som uppgår till den i 6 § första stycket angivna årstrafiken gäller den principiella huvudregeln i 7 §. Detta står i överensstämmelse med direktivets tillämpningsbestämmelser. I 8 § anges inte några närmare förutsättningar för att begränsningar skall få ske. Förutsättningarna härför framgår i stället av 7 §. Det skall röra sig om skäl som är att hänföra till säkerheten, kapaciteten och ut- rymmet på flygplatsen. Enligt kommissionens uppfattning är det inget som hindrar att leverantörer som kan erbjuda sina tjänster till ett stort antal användare ges företräde. Antalet tjänsteleverantörer får enligt stadgandet inte begränsas till färre än två för varje typ av tjänst. För varje typ av tjänst skall användarna all- tid ha möjlighet att välja den av de tjänsteleverantörer som har rätt att utöva verksamhet, vars tjänster han önskar använda sig av. Denna rätt torde inte få begränsas genom att det t.ex. bestäms att vissa tjänste- leverantörer skall utöva sin verksamhet på vissa områden på flygplatsen, såsom en viss terminal, så att den användare som använder terminalen tvingas använda just denna leverantörs tjänster. Vidare skall minst en av leverantörerna på en flygplats vara oberoende från flygplatsens ledningsenhet och större användare av flygplatsen eller från en enhet som kontrollerar eller kontrolleras av denna ledningsenhet eller användare. Detta krav förhindrar uppkomsten av situationer i vilka den som driver flygplatsen och flygplatsens största användare i syfte att undvika konkurrens i praktiken avgör marktjänsternas prisnivå genom att dela upp marknaden mellan sig. Vad som avses med kontroll, direkt eller indirekt, i detta sammanhang får avgöras med hänsyn till omständig- heterna i det enskilda fallet. Enligt marktjänstdirektivet gäller kravet på oberoende från medan föreliggande lagförslag innebär att detta krav införs på de största flygplatserna, dvs. de som når upp till en årstrafik på 2 miljoner passagerarrörelser eller gods. I 9 § anges förutsättningar för att utöver vad som framgår av 8 § be- gränsa marknaden för tredjemanshantering. I direktivet betecknas dessa fall som undantag (jfr artikel 9). Det skall föreligga särskilda utrymmes- eller kapacitetsskäl för att marknaden skall få begränsas enligt 9 §. Det kan vara begränsningar, t.ex. till följd av trängsel och nyttjandegrad av tillgängliga ytor som gör det omöjligt att öppna marknaden till den miniminivå som anges i 8 § vad avser airside-tjänster eller i enlighet med huvudprincipen om fritt tillträde i 7 §. Denna typ av begränsningar får endast meddelas för vissa, i stadgandet angivna tider. För de typer av tjänster som anges i 9 § första stycket första strecksatsen får antalet leve- rantörer inte begränsas till färre än två. Det framgår av hänvisningen till 8 § andra stycket. I beslut enligt 9 § skall anges vilka tjänster som avses med beslutet, vilka skäl som motiverar begränsningen samt de åtgärder som skall vidtas för att komma till rätta med de specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningarna. Meddelade undantag skall anmälas till . Kom- missionen kan med stöd av artikel 9.3 9.5 i marktjänstdirektivet motsätta sig beslutet eller godkänna det. Kommissionens insyn och befogenheter att påverka medlemsländernas beslut enligt artikel 9 innebär att den får större insyn i fall där länderna beviljar företag exklusiva eller särskilda rättigheter. Kommissionen kan i förekommande fall ingripa med stöd av artikel 90 i EG-fördraget. Angående EG-rättsliga konkurrensregler, se ovan under avsnitt 6. 10 11 §§ Om antalet leverantörer som skall få erbjuda tjänster till tredje man har begränsats i enlighet med 8 eller 9 § skall urvalet av leverantörer ske efter ett anbudsförfarande. Det är alltså endast urval av tjänsteleveran- törer som avses, inte urval av användare som skall få utöva egenhante- ring. En anbudsinfordran skall göras. Den skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, så att samtliga berörda leverantörer av tjänster kan komma in med anbud. Leverantörerna skall väljas ut av led- ningsenheten efter samråd med användarkommittén. Om ledningsenheten själv tillhandahåller marktjänster eller kontrollerar en sådan tjänsteleve- rantör eller på annat sätt har anknytning till ett sådant företag, skall utse leverantörerna. Ett påpekande från Lagrådet har be- aktats i detta sammanhang. Leverantörer skall vid urvalsförfarandet behandlas på ett affärsmässigt sätt efter kriterier som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke- diskriminerande. Det framgår av 7 §. Leverantörer av tjänster väljs ut för av högst . Om en leve- rantör upphör med sin verksamhet före utgången av den period för vilken han valts, skall en ersättare väljas enligt samma förfarande. När antalet leverantörer är begränsat får ledningsenheten enligt 11 § utan att iaktta urvalsförfarandet själv tillhandahålla marktjänster eller ge ett företag tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatsen om en- heten direkt eller indirekt kontrollerar företaget eller om företaget direkt eller indirekt kontrollerar enheten. Artikel 11 i direktivet gör det möjligt för medlemsstaterna att ställa upp särskilda villkor för att en leverantör skall kunna komma i fråga för marktjänstverksamhet till tredje man och att föreskriva om skyldighet att tillhandahålla offentlig service (public service). Något behov av att införa sådana villkor eller krav finns inte . 12 14 §§ Bestämmelserna reglerar möjligheterna till begränsning av antalet an- vändare som skall få utöva egenhantering och hur urval av sådana an- vändare skall ske. 12 14 §§ är, som ovan nämnts, tillämpliga enbart på flygplatser som har en årstrafik som är högre än eller lika med en miljon passagerarrörel- ser eller gods. I 13 § ges möjlighet att besluta om mer långtgående, tidsbegränsade begränsningar än vad som följer av 12 §. Förutsättningarna härför mot- svarar dem som gäller vid begränsningar av marknaden för tredjemans- hantering enligt 11 §. Liksom vid beslut enligt 9 § skall kommissionen godkänna beslut enligt 13 § enligt det förfarande som anges i marktjänst- direktivets artikel 9.3 9.5. På de flygplatser som omfattas av bestämmelserna i denna del anges i 14 § att det är som väljer ut användare som skall få utöva egenhantering i fall då dessa har begränsats till antalet. I stadgandet anges inte några former för urvalsförfarandet. Av 7 §, som gäller alla flygplatser, framgår emellertid att användare skall behandlas på ett affärsmässigt sätt efter kriterier som är relevanta, objektiva, genomblick- bara och icke-diskriminerande. Från ett möte med den för marktjänstdirektivet ansvarige tjänste- mannen i kommissionen kan noteras följande. Av erfarenheter från annat håll inom EU kan man dra den slutsatsen att en flygplats, där man låter alla som så önskar utföra egenhantering, kan komma att uppnå en maximal gräns för hur många som rent faktiskt kan utföra sådan verk- samhet. Innan man har börjat närma sig denna gräns känner man kanske inte något behov av att besluta om några begränsningar eller tidsbegränsa möjligheterna till egenhantering. Det kan dock vara värt att notera att det oftast är bra att redan från början tidsbegränsa sådana beslut, godkännan- den eller liknande, så att man lättare kan vidta adekvata åtgärder när maximigränsen börjar närma sig. 15 § I denna paragraf anges att om ledningsenheten vill ställa upp villkor och tekniska specifikationer som skall gälla en som vill utöva marktjänster, så skall dessa villkor och specifikationer vara föremål för samråd med användarkommittén innan de antas, jfr artikel 11.1 a. Även här gäller principen om att villkoren och kraven skall vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Skälen för detta är naturligtvis att en medlemsstat inte skall kunna begränsa sin egen marknad genom att ställa upp en mängd ovidkommande krav. I jämförelse med departementspromemorians förslag har den sista meningen om att villkoren och specifikationerna skall anges i särskilda beslut tillkommit för att det enklare och tydligare skall framgå vad som skall kunna överklagas enligt detta lagrum. 16 § I detta lagrum tas bara in en erinran om att det kan behövas åtskilliga andra tillstånd för att få utöva marktjänster på en flygplats. Vissa sysslor som utförs på flygsidan av en flygplats är säkerhetsklassade. Andra kan kräva specialtillstånd, certifikat och liknande enligt föreskrifter i luft- fartslagstiftningen eller i Bestämmelser för civil luftfart. Enligt marktjänstdirektivets artikel 14 är det möjligt att införa vissa krav på godkännande av marktjänstutövare. Det är inte avsikten att här och införa några nya former av tillstånd skall införas genom denna lag och med stöd av detta lagrum. Utöver denna erinran bör det inte behövas några ytterligare regler med innebörden att annan lagstiftning av arbets- och miljörättsligt slag m.m. även skall gälla vid marktjänstverksamhet. har i sitt yttrande bl.a. uttalat att man saknar en redovisning hur lagförslaget förhåller sig till lagstiftningen om säkerhets- skydd och om skydd för samhällsviktiga anläggningar. Det förekommer att utomstående utför marktjänster på flygplatser som om- fattas av nämnda författningsbestämmelser, och enligt regeringens be- dömning skall inga förändringar i detta hänseende göras med anledning av detta lagförslag. Några ytterligare överväganden ur denna aspekt torde inte behöva göras . 17 § Här lämnas regler om återkallande av rätten att utföra marktjänster. Så bör få ske när marktjänstföretag har rätt att utöva sådan verksamhet men inte gör det. Enligt direktivets artikel 15 skall man kunna förbjuda ett marktjänstföretag att agera om det inte följer de regler som finns och som syftar till att flygplatsen skall fungera tillfredsställande. Genom att införa ett krav på att åsidosättandet av gällande regler skall ha skett på ett icke ringa sätt avses att ett brott mot givna föreskrifter som beror på enstaka slarv eller misstag inte i sig skall vara tillräckligt för en återkallelse. Återkallelse bör också kunna komma i fråga för den som får för verk- samheten nödvändiga tillstånd återkallade, eller att dessa upphör att gälla av någon anledning. När man på en flygplats inte har några formella begränsningar för ut- övande av marktjänster kan flygplatsen och utövaren träffa erforderliga avtal utan att koppla in eller liknande. På samma sätt bör man formlöst kunna lämna marknaden på flygplatsen när de berörda parterna är eniga. Reglerna i denna paragraf riktar mera in sig på en situation när berörda parter inte är helt överens om vad skall inträffa framöver. har ifrågasatt behovet av detta lagrum. Främst åberopar man de avtal som man träffar med berörda och som innehåller liknande bestämmelser. Om detta är bara att säga att så länge det finns klara och tydliga avtal om hur någon leverantör av marktjänster kan gå förlustig denna sin rätt så bör regeln vara överflödig. Den finns mera till för den händelse att avtalen saknar sådana regler eller att avtalen innehåller be- stämmelser som inte är kompletta. I andra stycket anges att det bara är ledningsenheten vid flygplatsen som får ansöka om återkallelse. Därmed avses att minska risken för bagatellingripande eller att mer eller mindre grundlösa processer inleds av konkurrenter. 18 19 §§ Ledningsenheten på en flygplats, användaren eller den leverantör av marktjänster som tillhandahåller marktjänster skall göra en strikt uppdel- ning i bokföringen mellan den verksamhet som är knuten till tillhanda- hållandet av dessa verksamheter och övrigt verksamhet. Bestämmelsen gäller inte användare som utövar egenhantering. En användare som producerat tjänster endast för eget eller ett dotterbolags bruk omfattas alltså inte av skyldigheten, jfr definitionen av egenhantering i 2 §. Lagen föreskriver inte närmare hur bokföringen skall ske. För svensk del brukar god redovisningssed vara vägledande i de flesta samman- hang, och bör kunna vara det även vid tillämpningen av denna lag. Det är upp till respektive användare att avgöra så länge det av bokföringen framgår vilka bokföringsåtgärder som gäller tillhandahållandet av marktjänster till tredje man. En flygplats får inte subventionera sin marktjänstverksamhet med in- komster som härrör från dess uppdrag som flygplatsmyndighet. Andra subventioneringsformer är tillåtna, så länge förfarandena inte bryter mot andra bestämmelser, t.ex. i konkurrenslagen. Den som skall revidera det aktuella företaget eller skall kontrollera att den bokföringsmässiga uppdelningen sker. Denne skall också kontrollera att det inte förekommer någon överföring av finansiella medel mellan den verksamhet som ledningsenheten bedriver i egenskap av flygplatsmyndighet och den verksamhet som den bedriver i fråga om marktjänster. Lagtexten har i förhållande till departementspromemorian justerats med hänsyn till ett påpekande från att revi- sorns kontrollfunktion bör ha sin grund i att han eller hon får ett tilläggs- uppdrag att utfärda ett särskilt intyg om bokföringen i det nu aktuella hänseendet. Intyget utformas i enlighet med god revisionssed. Berört bo- lag eller berörd myndighet skall själv upprätta en redogörelse i saken om hur man följt lagens bestämmelser. Revisorns granskning skall avse tro- värdigheten i denna redogörelse. Enligt promemorians bedömning under avsnitt 9.5 skall skyldigheten att hålla isär bokföringen gälla alla flygplatser där tredjemanshantering förekommer. 20 21 §§ I förhållande till departementspromemorian har 21 § fått en justerad lydelse för att tydliggöra att formella beslut behöver fattas för att över- klagandereglerna lättare skall kunna tillämpas. Bestämmelserna syftar till att garantera att de operatörer som fått till- träde till marknaden för marktjänster till tredje man eller som får utöva egenhantering behandlas rättvist när det gäller tillträdet till anläggning- arna och fördelningen av dessa mellan operatörerna. Det ankommer på ledningsenheterna att se till att leverantörer och användare får tillträde till anläggningarna. Av bestämmelserna följer inte några skyldigheter för ledningsenheten att ordna nya utrymmen och anläggningar för leverantörerna av marktjänster och utövarna av egenhantering. Den skall endast säkerställa att de utrymmen och anläggningar som anvisats för marktjänster och egenhantering står till allas förfogande eller fördelas mellan användarna och leverantörerna på ett med hänsyn till konkurrensen neutralt sätt. Ett inte oväsentligt inslag i artikel 16.2 i marktjänstdirektivet är att det också föreskriver möjlighet att en ny tillkommande aktör kan tvinga fram om- fördelningar och anpassningar av befintliga utrymmen. För att flygplatserna skall fungera väl får ledningsenheterna anvisa leverantörer och användare att använda sig av vissa centraliserade in- frastrukturer. Gemensamt för centraliserade anläggningar är att dessa anläggningar eller anläggningssystem tillhör flygplatsens grundstruktu- rer, innebär ansenliga investeringar, kräver stort utrymme, placeras på vissa ställen samt utgör enheter som kräver en relativt lång byggtid. Det är inte möjligt att snabbt lägga till eller avlägsna sådana strukturer efter behovet av marktjänster eller egenhantering. Utöver de anläggningar som nämns i 21 § kan det röra sig om t.ex. passagerarterminaler eller incheck- ningsutrymmen. Att användarna kan åläggas att nyttja dessa anläggningar innebär att det inte är tillåtet att använda egna, tillfälliga arrangemang eller medföra egna strukturer. Obligatoriet innebär naturligtvis inte att en användare är skyldig att använda anläggningar om han inte behöver det. Om det på en flygplats finns t.ex. endast en anläggning för bränslepå- fyllning så kan det vara att anse som en centraliserad anläggning, för vars drift ett enda företag ansvarar. Flygplatsens användare kan under sådana förhållanden hänvisas att använda sig av denna anläggning i samband med påfyllning av bränsle. skall andra leverantörer av bränsle ges möjlighet att använda anläggningen och bedriva sin verksamhet till- sammans med det ansvariga företaget på affärsmässiga villkor. Det skall vara möjligt att ta ut nyttjandeavgifter, hyror och liknande. I så fall skall sådana ersättningar bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Som närmare redo- visats under avsnitt 9.6.2 bör tvister om nu aktuella ersättningar föras som vanliga civilrättsliga tvister och inte som överklaganden till allmän förvaltningsdomstol. 22 § Artikel 13 i direktivet innehåller bestämmelser om ett obligatoriskt sam- rådsförfarande minst en gång mellan flygplatsens ledningsenhet, användarkommittén och de företag som tillhandahåller marktjänster. Skyldigheten att se till att samråd sker åvilar ledningsenheten. Samråd skall enligt direktivet särskilt avse priserna på tjänster som varit föremål för undantag enligt 9 § första stycket andra strecksatsen samt organisa- tionen av hur dessa tjänster tillhandahålls. Stadgandet är centralt, eftersom samrådsförfarandet är ägnat att ge leverantörer och användare insyn i verksamheten och därigenom i någon mån kontrollera att marktjänstverksamheten organiseras och bedrivs under affärsmässiga former. 23 § Enligt departementspromemorian skulle kunna med- dela beslut om att reglerna i lagen inte skall tillämpas på företag från tredje land när det visar sig att detta tredje land diskriminerar marktjänstutövare från EU. I vissa fall skulle nämnden kunna överlämna frågan till regeringen för avgörande. Av hänsyn till principen att kostna- derna för nämndens verksamhet skall fördelas på parterna vid handlägg- ning av ärenden och att det saknas sådana parter som kan eller vill betala kostnaderna för ärenden enligt 23 §, bör regeringen vara den instans som meddelar beslut enligt detta lagrum. Därigenom kan också den i departe- mentspromemorian föreslagna 24 § utgå. I andra stycket används en något omständlig förklaring om vad som avses med Europeiska unionen och medlemsstat enligt denna paragraf. Syftet är att täcka in dels EES-staterna, dels de stater i centrala och östra med vilka det pågår förhandlingar om ett luftfartsavtal. När ett sådant avtal träffas är tanken att man inte skall behöva belasta med ett förslag till ändring av denna lag. En remissinstans har efterlyst regler om vem som skall kunna initiera ärenden enligt detta lagrum. Sannolikt kommer den frågan att lösas i praktiken av sig själv, och några sådana regler föreslås inte här och . 24 § Här anges vilka beslut som skall vara möjliga att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. En form av beslut som inte bör kunna överklagas är sådana beslut som grundar sig på bristande ömsesidighet i förhållande till tredje land. Sådana beslut skall också enligt förslaget meddelas av rege- ringen. Där får nya beslut fattas när den bristande ömsesidigheten be- döms ha upphört eller när andra omständigheter ger vid handen att en annan bedömning är aktuell. Vissa beslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen riktar sig till en större obestämd krets i stället för några väl avgränsade parter. För att besvärstid skall börja löpa och regler om överklagande skall bli tillämp- liga bör regeringen i förordning ange att sådana beslut skall offentlig- göras genom att sättas upp på lämplig anslagstavla, publiceras eller lik- nande.