prop · GN03118 · 2000-01-01 00:00:00 — De änd- ringar i vårdnadsregler som har gjorts har därför syftat till att främja samförståndslösningar och bana väg för ökad användning av gemensam vårdnad. När bestämmelserna om underhålls- stöd infördes, ansåg regeringen att även när det gäller barnets försörjning bör reglerna ha en sådan inriktning. Reglerna för underhållsstöd utfor- mades därför så att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som varaktigt bor hos endast en av föräldrarna som till barn som bor växelvis hos båda föräldrarna. Enligt regeringens mening har de skäl som då åberopades alltjämt bärighet. Det har emellertid visat sig att reglernas utformning för stöd vid växel- vis boende i många fall snarare har bidragit till att skapa konflikter mel- lan föräldrarna än att underlätta samarbetet mellan dem. Det är väl känt att ekonomiska frågor som rör barnet kan vålla konflikter och minska samarbetsviljan mellan föräldrarna. De föreslagna reglerna ger enligt regeringens uppfattning ett mer rätt- vist resultat, eftersom storleken på bidraget beror på förälderns egen eko- nomiska situation och inte på den andra förälderns ekonomiska förhål- landen. Reglerna är också lätta att förklara och att förstå. Eftersom båda föräldrarna har möjlighet att få utfyllnadsbidrag, kommer frågan om hos vilken av föräldrarna barnet är folkbokfört att förlora i betydelse, efter- som bidragets storlek blir detsamma oberoende av hos vilken av föräld- rarna barnet är folkbokfört. Detta kan leda till att konflikterna mellan föräldrarna om folkbokföringen minskar och därigenom också antalet processer i folkbokföringsmål. I vissa fall kan de nya reglerna sannolikt minska antalet konflikter mellan föräldrarna även i fråga om själva ut- fyllnadsbidraget. Eftersom båda föräldrarna får del av bidraget behöver de inte själva hamna i diskussioner om hur stödet eventuellt skall fördelas dem emellan. är det även vid växelvis boende en av föräldrarna som drar det tyngsta lasset och står för merparten av kostnaderna för barnet. Sannolikt är det också så att räkningar för barnomsorg m.m. ofta ställs till den förälder som barnet är folkbokfört hos. Om den andra föräldern inte tar del i kostnaderna för barnet, kan de föreslagna reglerna i vissa fall leda till förbättringar för den förälder som står för merparten av barnets kostnader. Om de föreslagna reglerna leder till en förbättring eller inte beror i det enskilda fallet på hur ekonomin ser ut hos respektive förälder och i vilken omfattning föräldrarna kan komma överens om hur kostna- derna för barnet skall fördelas dem emellan. Regeringen kan dock se vissa nackdelar med de föreslagna reglerna. Med dagens regler vill bidragsskyldiga föräldrar ibland att barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna, eftersom den bidragsskyldige då inte behöver återbetala något till . Med de föreslagna reglerna får föräldrarna ytterligare ett skäl att vilja att barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna, nämligen för att få ett bidrag. Detta kan möjligen öka antalet processer om barns boende vid allmän domstol och eventuellt även öka antalet överklaganden av försäkringskassornas beslut om underhållsstöd. Ingen remissinstans har dock uttryckt farhågor om att antalet processer i domstol kommer att öka till följd av förslaget. De nya reglerna kan också i vissa fall leda till försämringar för boför- äldern, om den andra föräldern inte tar del i kostnaderna för barnet. Vi- dare kan de föreslagna reglerna sägas innebära en modifiering av princi- pen att föräldrar med gemensam vårdnad skall kunna enas i alla frågor som rör barnet, dvs. även om hur kostnaderna för barnet skall fördelas dem emellan. Avsteg från den principen har dock gjorts även när det gäller underhållsbidrag, boende och umgänge där föräldrar som inte kan enas, kan föra frågan till domstol för avgörande. Genom de föreslagna reglerna anpassas stödet till barn efter förälderns ekonomiska förutsättningar. Det fulla underhållsstödet är emellertid allt- jämt generellt (inte behovsprövat mot boförälderns ekonomi) och försla- get kan därför sägas leda till bristande symmetri. Flera remissinstanser anser att systemet, genom de föreslagna reglerna, blir för detaljerat om stödet skall delas upp mellan föräldrarna. Det gäller förhållandevis små belopp, som kostnaderna för administratio- nen av stödet ökar. Försäkringskassorna måste ta in underlag och göra inkomstberäkningar mot båda föräldrarnas inkomster i stället för som mot endast mot inkomsten för den ena. Dessutom ökar de administrativa kostnaderna för utbetalningar, eftersom de görs till två personer i stället för till en. Regeringen anser dock, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att fördelarna med de föreslagna reglerna väger tyngre än nackdelarna. Barnets folkbokföring kommer inte längre att avgöra vem av föräldrarna som får bidraget. Utfyllnadsbidraget kommer att bestämmas utifrån varje förälders ekonomiska situation och ge större stöd till föräldrar som har låga inkomster. Eftersom båda föräldrarna får del av bidraget behöver de inte själva, som med nuvarande regler, lösa frågan om hur bidraget eventuellt skall fördelas dem emellan. Frågan om var barnet skall vara folkbokfört minskar också i betydelse. Antalet konflikter bör därför minska. 6.2 Varje förälder ansöker om utfyllnadsbidrag Regeringens förslag: Var och en av föräldrarna ansöker om stödet. Ansökan skall prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos. Vid växelvis boende betalas stödet ut till var och en av föräldrarna. Promemorians förslag: Var och en av föräldrarna ansöker om stödet där föräldern är skriven och utbetalningen knyts till den förälder som sö- ker. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna förekommer kritik mot förslaget att var och en av föräldrarna ansöker om stödet hos den försäk- ringskassa där denna är skriven. anser att den kassa där den förälder som barnet är folkbokfört hos skall besluta i ärendet. Detta skulle nämligen underlätta reglerna för omprövning, ändring och överklagande. Länsrätten i och framför liknande synpunkter. , Söndagsbarn och Barns rätt till 2 föräldrar tillstyrker promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Som regel torde föräldrar vars barn bor växelvis hos dem vara överens om att det föreligger ett växelvis bo- ende. Det kommer dock sannolikt även fortsättningsvis att förekomma konflikter mellan föräldrar i samband med frågor om växelvis boende. Var och en av föräldrarna bör därför själv ansöka om stödet. Vidare skulle det kunna anses som lämpligt att varje förälder söker bidraget hos den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den föräldern. En sådan ordning skulle dock, såsom vissa remissinstanser påtalar, kunna medföra att samma förhållande prövas av olika försäkringskassor och att det då finns risk för att dessa kommer till olika resultat i sin prövning. Enligt regeringens uppfattning talar därför starka skäl för att en och samma försäkringskassa skall pröva båda föräldrarnas ansökan. I sam- manhanget bör understrykas vikten av att försäkringskassorna sinsemel- lan samarbetar, så att den försäkringskassa som prövar frågan får ett full- gott underlag för sin bedömning. Regeringen anser det naturliga vara att varje förälders ansökan prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos. Den för- säkringskassan har sedan att inhämta nödvändiga uppgifter om båda för- äldrarna. Om stöd sedan skall utgå, skall det betalas ut till var och en av föräldrarna. 7 Oförändrade regler för gränsen mellan umgänge och växelvis boende Regeringens bedömning: Bedömningen av vad som skall anses ut- göra ett växelvis boende vid beslut om underhållsstöd bör som tidi- gare följa den praxis som utvecklas utifrån de civilrättsliga reglerna i . Promemorians bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som berört frågan, bl.a. () och , delar den uppfatt- ning som förs fram i promemorian. Bakgrund: I utvärdering av underhållsstöds- systemet framför verket att frågan om växelvis boende ofta vållar kon- flikter mellan föräldrarna. Det förekommer att en bidragsskyldig förälder gör gällande att det föreligger ett växelvis boende, medan boföräldern anser motsatsen. Antalet konflikter bedöms ha ökat med införandet av det nya underhållsstödet. En förklaring till detta kan enligt RFV vara att det enligt de tidigare gällande civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag fanns en möjlighet till s.k. nettoberäkning av underhållsbidraget. Det innebar att underhållsbidraget bestämdes med beaktande av att den bi- dragsskyldige i väsentlig mån fullgjorde sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig och alltså "rabatteras", när barnet i stor utsträckning vistades hos den bidragsskyldige. I samband med att det nuvarande un- derhållsstödet infördes har det i många ärenden, där bidragsförskott tidi- gare har beviljats, blivit uppmärksammat att det har förelegat ett växelvis boende. Bidragsskyldiga har i flertalet fall påpekat detta, när de under- rättats om det nya, betydligt högre återbetalningsbeloppet jämfört med det tidigare relativt sett låga underhållsbidraget. Enligt RFV har många försäkringskassor framfört att ett sätt att minska konflikterna mellan för- äldrarna är att slå fast att växelvis boende enbart skall anses föreligga, när barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna. Detta skulle på ett väsentligt sätt underlätta försäkringskassornas handläggning. Enligt uppgift från RFV har länsrätter i 57 avgöranden prövat om växelvis boende enligt lagen om underhållsstöd skulle anses föreligga. I endast nio av dessa fall (), har beslut ändrats. Resultatet tyder på att förmår hantera bedöm- ningen av om ett växelvis boende föreligger eller inte på ett tillfredsstäl- lande sätt. Skälen för regeringens bedömning: Enligt gällande rätt föreligger växelvis boende i första hand i sådana fall där barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern. Som några remiss- instanser påpekar är det inte alltid lätt att avgöra när det är fråga om um- gänge och när barnet skall anses bo varaktigt hos båda föräldrarna. Var- ken i lagen om underhållsstöd eller dess förarbeten finns det några när- mare riktlinjer för gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt bo- ende. Även om barnet regelbundet vistas hos den ena föräldern, kan förhållandena vara sådana att barnet kan anses bo varaktigt hos var och en av dem. Hur gränsen i sådana fall dras, måste avgöras uti- från omständigheterna i det enskilda fallet. Bland den inte särskilt omfattande rättspraxis som finns på området kan nämnas NJA 1998 s. 267. I rättsfallet slår () fast att det normalt är fråga om umgänge och inte om varaktigt boende om barnet vistas hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden. HD anför vidare att bedömningen ofta blir densamma, även om skillnaden i vistelsetiderna hos de båda föräldrarna är mindre, om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Det gäller enligt HD i särskilt hög grad, när barnet till övervägande delen vistas hos en förälder som är ensam vårdnadshavare och därmed har hela ansvaret för barnets personliga förhållande. Faktorer utöver vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen är enligt HD var barnet är folkbokfört, hur barnets boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning fördelas mellan föräldrarna. RFV konstaterar i Allmänna Råd 1999:2 att HD i det nämnda avgöran- det behandlat gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende. RFV pekar på att det av domen också framgår att dessa bedömningsgrun- der även gäller bedömningen av om växelvis boende föreligger enligt lagen om underhållsstöd. Ett viktigt skäl till att inte ändra gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende i underhållsstödssystemet är att återbetalningsskyldig- heten för underhållsstöd bygger på reglerna om bidragsskyldighet i för- äldrabalken. Olika bedömningsgrunder i och i lagen om underhållsstöd vilket skulle kunna bli följden av en precisering av "växelvis boende" i lagen om underhållsstöd skulle därför komplicera systemet och i vissa fall leda till orimliga resultat. Om växelvis boende i underhållsstödssystemet skulle anses föreligga endast när barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna skulle detta, enligt regeringens uppfattning, få oacceptabla konsekvenser. Olika bedöm- ningsgrunder hos allmänna domstolar och försäkringskassorna skulle t.ex. kunna innebära att en allmän domstol gör bedömningen att det inte är fråga om växelvis boende medan har motsatt upp- fattning. I en sådan situation skulle utfyllnadsbidrag kunna betalas ut en- ligt lagen om underhållsstöd. Något beslut om återbetalningsskyldighet skulle inte meddelas eftersom ansett att det var fråga om växelvis boende. skulle tingsrätten enligt reglerna i föräld- rabalken kunna ålägga den bidragsskyldige föräldern att betala under- hållsbidrag. Barnet skulle alltså få både underhållsstöd och underhålls- bidrag. För den enskilde måste detta dessutom framstå som en egendom- lig ordning först betalar staten ut ett stöd (utfyllnadsbidrag för växelvis boende) sedan åläggs föräldern att betala underhållsbidrag till barnet eftersom växelvis boende inte anses föreligga. Man kan dock tänka sig situationen där vistelsen enligt bedöms vara växelvis boende men att det inte är fallet enligt lagen om underhållsstöd. Fullt underhållsstöd betalas ut. När kräver den andra föräldern på återbetalning hävdar denna att han/hon inte är återbetalningsskyldig eftersom han/hon inte skall fullgöra sin under- hållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag (7 kap. 2 § föräldrabal- ken se även 2 § och 21 § lagen om underhållsstöd). och de allmänna förvaltningsdomstolarna måste då pröva frågan med ut- gångspunkt från reglerna i . I ett sådant fall kan alltså fullt underhållsstöd komma att betalas ut utan att någon återbetalningsskyl- dighet kan åläggas den bidragsskyldige föräldern. Mot bakgrund av ovanstående bör, enligt regeringens uppfattning, ut- gångspunkten även vara att ett växelvis boende föreligger i sådana fall där barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern. Det är dock nödvändigt att på sätt som HD angett ta hänsyn även till andra omständigheter än vistelsetiden. Regelsystemet skulle annars riskera att bli alltför fyrkantigt och i alltför liten grad ge utrymme för en allsidig och nyanserad bedömning med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. 8 Samarbetssamtal och samförståndslösningar Regeringens bedömning: bör informera föräldrar om att kommunen erbjuder föräldrar samarbetssamtal under sakkun- nig ledning i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge och om deras skyldighet att sörja för att föräldern får hjälp att träffa avtal i frågorna. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens för- slag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har berört frågan ställer sig mycket positiva till promemorians bedömning. Familjerätts- socionomernas riksförening tillägger att enligt föreningens uppfattning har informationen om möjligheten till samarbetssamtal som ett sätt att lösa frågor om vårdnad, boende och umgänge överlag varit klart undermålig. Föreningarna Söndagsbarn och Barns rätt till 2 föräldrar förutsätter att den information som skall ges till föräldrarna inte enbart inskränker sig till upplysningar om samarbetssamtal utan att informatio- nen även skall avse kommunernas införda skyldighet att hjälpa till med att upprätta bindande avtal om barnets vårdnad, boende och um- gänge. Skälen för regeringens bedömning: Ett barn har behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar även om föräldrarna bor isär. Det är givet att barnets möjligheter till en god kontakt med båda föräldrarna underlättas, om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Det ligger också i sakens natur att förutsättningarna för ett sådant samarbete är bättre, om föräldrarna själva kan komma överens i frågor som rör bar- net än om avgörandet måste överlämnas till domstol. En tvist kan dess- utom lätt bli mer konfliktfylld, när föräldrarna uppträder i domstol än vad den annars skulle vara. Utan tvekan är frågan om barnens boende en av de frågor som kan skapa konflikter mellan föräldrarna efter en separation. I början av 1970- talet introducerade samarbetssamtal som en metod att lösa vårdnads- och umgängestvister. Den reform av reglerna om vårdnad m.m. som genomfördes syftade särskilt till att bana väg för en utveckling mot att föräldrarna själva i så stor utsträckning som möjligt skulle komma överens i frågor som rör barn. Ett viktigt inslag i reformen var en satsning på samarbetssamtal. är kommu- nerna skyldiga att erbjuda samarbetssamtal. Reformen har verkat i öns- kad riktning. Den utvärdering som redovisar i sitt betänkande (SOU 1995:79) visar att samarbetssamtal är ett bra in- strument för att lösa konflikter. Utredningen visar att antalet samarbets- samtal har mer än fördubblats . Samtalen har lett till att föräldrarna i allt större omfattning kommer överens i frågor som rör barnet. Särskilt samarbetssamtal före ett domstolsförfarande ger bra resultat med liten resursåtgång. Genom vårdnadsreform kan man säga att lagstiftaren har gått vidare på den inslagna vägen. Skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal gäller numera även barnets boende. Kommunerna är vidare skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att skriva avtal om vårdnad, boende och umgänge och socialnämnden kan också godkänna avtalen. Godkänns avtalet blir det gällande på samma sätt som en dom från domstol. Samar- betssamtalen har också lyfts fram i . I förarbetena till reform gjorde regeringen bedömningen att åtgärder bör vidtas för att öka samarbetssamtalens tillgänglighet och kvalitet (se prop. 1997/98:7 s. 38 ff.). Ansvaret för att informationen om möjligheterna till samarbetssamtal når ut till berörda föräldrar vilar enligt regeringens uppfattning på . I regleringsbrevet för har styrelsen, med anledning av de förändringar i och so- cialtjänstlagen (1980:620) som genomförts, fått i uppdrag att stödja ut- vecklingen av metoder för samarbetssamtal för att främja barnets bästa vid tvister om vårdnad, boende och umgänge. Uppdraget skall redovisas . För barnets skull är det viktigt att föräldrarna får vetskap om den möj- lighet att få hjälp som kommunerna erbjuder genom samarbetssamtal. I sin egenskap av myndighet har försäkringskassorna en viktig roll som bl.a. informationsspridare. Eftersom försäkringskassorna ofta är det organ som föräldrar som se- parerat, eller står i begrepp att separera, först tar kontakt med anser rege- ringen det lämpligt att bidrar till att sprida information om den service kommunerna ger. Regeringen avser att i regleringsbrevet för ge i uppdrag att tillse att Försäkrings- kassorna informerar om att kommunerna erbjuder föräldrar samarbets- samtal i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och um- gänge och om deras skyldighet att sörja för att föräldern får hjälp att träffa avtal i frågorna. 9 Konsekvenser för den enskilde av de föreslagna reglerna Den del av underhållsstödet som den bidragsskyldige föräldern skall åter- betala till staten beräknas genom att inkomsten minskas med 72 000 kro- nor. Återstående belopp multipliceras med ett procenttal som är beroende av det totala antalet barn som den sökande föräldern har: för ett barn , två barn 11,per barn och tre barn per barn. Är barnen fler än tre bestäms procentsatsen genom att talet 30 ökas med ett för varje barn utöver det tredje och därefter delas med det totala antalet barn. Återbetalningsbeloppet blir aldrig högre än vad har betalat ut. Vid växelvis boende delas det framräknade avräkningsbeloppet med 12 och halveras. Om avräkningsbeloppet understiger reduceras inte bidraget utan fullt bidrag med utges. Blir av- räkningsbeloppet så stort att bidragsbeloppet blir lägre än per barn och förälder sker ingen utbetalning. Tabell 3 Förslag till nya regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. Effekter vid olika inkomster och antal barn. Kronor per barn och månad Årsinkomst 1 barn 2 barn 3 barn 4 barn 80 000 586 586 586 586 85 000 511 524 532 586 100 000 423 452 470 496 110 000 365 404 428 464 120 000 306 356 386 431 130 000 248 309 345 399 140 000 190 261 303 367 150 000 131 213 261 335 160 000 73 165 220 302 170 000 0 117 178 270 180 000 0 69 136 238 190 000 0 0 95 205 200 000 0 0 53 173 210 000 0 0 0 141 220 000 0 0 0 109 230 000 0 0 0 76 240 000 0 0 0 0 Av tabell 3 kan bl.a. utläsas att en förälder med en inkomst på och som har ett barn som bor växelvis hos båda föräldrarna kan få bidrag med . Om det är två barn blir bidraget (2 * ) . En förälder i motsvarande situation med en inkomst på 160 000 kan få respektive . Har en förälder med denna inkomst tre barn, varav ett bor växelvis hos båda föräldrarna, blir bidraget . 10 Ekonomiska effekter av förslaget för det allmänna Med nuvarande regler påverkas statens nettokostnad för underhållsstöd vid växelvis boende av flera faktorer: antalet barn som bor växelvis hos föräldrarna, den bidragsskyldige förälderns inkomst och totala antal barn. Som framgår av avsnitt 6.1 kan det vara ekonomiskt fördelaktigt att välja att barnet skall bo hos den förälder som har den högsta inkomsten. Om föräldrarna är överens finns det, som antydde i sin utvärdering av underhållsstödet (RFV Anser 1998:3), en viss möj- lighet att maximera statens bidrag i det enskilda fallet. Det kan finnas många skäl till att barn flyttar från en förälder till den andra. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa fall kan vara av ekonomiska skäl. För att det skall vara möjligt att beräkna statens kostnader för de före- slagna reglerna, med barns nuvarande boendeförhållanden, krävs det in- formation även om boföräldrarnas inkomster. Sådana uppgifter finns inte tillgängliga hos RFV, eftersom de saknar betydelse vid beräk- ningen av underhållsstödets storlek. För att göra en rättvisande bedöm- ning av kostnaderna för förslaget skulle även eventuella beteendeföränd- ringar behöva vägas in. Underlag för en sådan bedömning saknas dock. Utgångspunkten för en bedömning av kostnaderna är det belopp som betalas i utfyllnadsbidrag till barn med växelvis boende. läm- nades utfyllnadsbidrag med till närmare 13 000 bo- föräldrar. Årskostnaden för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende kan med ledning därav uppskattas till ca . Regeringen gör bedömningen att de föreslagna reglerna innebär att statens utgifter för anslaget A3 Underhållsstöd minskar med och åren därefter med ca . 11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna skall träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om underhålls- stöd som avser tid efter . Promemorians förslag: De föreslagna reglerna för beräkning och för- delning av underhållsstöd skall träda i kraft och till- lämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Föreningarna Söndagsbarn och Barns rätt till 2 föräldrar anser att det vore önskvärt att förändringarna kunde ske tidigare än vad som föreslås i promemorian. Skälen för regeringens förslag: I budgetpropositionen för anförde regeringen att den avsåg att lägga fram förslag till om ändrade regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende (prop. 1999/2000:1, UO12, s. 25). Förslagen beräknades kunna träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om underhålls- stöd som avser tid efter . Regeringen föreslår nu att lagändringarna skall träda i kraft men tillämpas första gången fr.o.m. . Genom att samtliga underhållsstöd som har sin grund i växelvis boende kommer att behöva räknas om ges det på detta sätt för försäkringskassorna att få in underlag och handlägga ärendena med stöd av de nya beräkningsreglerna innan de behöver fatta beslut i frågor om underhållsstöd enligt de nya reglerna.