prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Dagligvaruområdet, som domineras av tre block som tillsammans svarar för av försäljningen i detaljhandelsledet, är ett exempel på detta slag av inträdeshinder. Höga investeringskostnader försvårar etablering av ny verksamhet på petroleumområdet, både i produktions- och distributionsledet. När det gäller skogsindustri och flygtransporter utgör kravet på kapitalkrävande investeringar i produktionen ett hinder mot etablering av nya företag. På postområdet utgör kostnaden för att skapa ett rikstäckande distributionssystem ett tills vidare oöverstigligt hinder mot att ta upp konkurrensen med Posten på detta företags hela verksamhetsområde. Kostnaden för investering i produktionsanläggningar motverkar nyetablering på marknaderna för bergkross, cement och asfalt. I dessa fall förekommer också utträdeshinder då produktionsspecifika anläggningar och fabriker inte kan användas till annan produktion. På bankområdet utgör kostnaden för att bygga upp betalningssystem ett hinder som försvårar etableringen av nya banker. På vissa områden är det den fysiska tillgången till produktionskapacitet, snarare än kostnaden, som försvårar marknadstillträdet. Exempel är elproducenters tillgång till utbyggbara älvar och flygtransportföretags tillgång till flygplatser. Tillgången till råvara kan hämmas av regleringar. Det främsta exemplet är EG:s jordbruksreglering som gör det svårt eller omöjligt att etablera ny verksamhet inom mejeri-, slakteri- och sockerområdena. Tjänsteföretag kan vara beroende av tillgång till infrastruktur för att kunna etablera ny verksamhet. I vissa fall har svårigheten sin grund i att en konkurrerande operatör kontrollerar infrastrukturen, i andra fall gäller en offentlig reglering. Marknaderna för järnvägstrafik, telefontrafik och television erbjuder exempel på infrastrukturrelaterade tillträdeshinder. Brister i för den inre marknaden kan leda till att stora distributörer väljer att inte etablera sig i . På byggvaruområdet saknas en fungerade EG-harmonisering. Myndighetskraven skiftar därför fortfarande mellan EU-länderna varför marknaderna fortfarande i huvudsak är nationella. Förhållandena inom byggsektorn redovisas närmare i det följande samt i avsnitt 7.6.1. På televisionsområdet saknas en enhetlig standard för digitalTVboxar, vilket utgör en svårighet för nya distributörer. Särskilda tillståndskrav gäller för att etablera företag på flera transportområden, bl.a. flyg- och lastbilstrafik. När konsumentens möjligheter att byta till en ny leverantör eller en ny produkt är begränsade innebär detta i sig ett hinder för tillträde till marknaden. Sådana inlåsningseffekter på köparsidan förekommer i varierande grad på bl.a. fjärrvärmeområdet (av praktiska skäl), bankområdet (informationsbrister) och mobiltelefoniområdet (kontrakt med långa bindningstider). Särskilt om byggsektorn Marknadsstruktur och prismekanismer Bygg- och boendesektorerna har traditionellt varit föremål för en mängd offentliga ingrepp. Dålig konkurrens, bristande effektivitet och höga produktionskostnader är ett återkommande tema i ett antal offentliga utredningar och orsakerna är att byggsektorn varit starkt reglerad och subventionerad. Som en konsekvens av detta har skett stora förändringar genom omregleringar av systemet och nya spelregler har skapats. har byggreglerna förenklats och utformats som funktionskrav i stället för detaljkrav, byggherrarnas ansvar för byggnaders tekniska egenskaper har tydliggjorts i bygglagstiftningen som bostadsbyggande erhållit minskade subventioner. De förändrade spelreglerna och konjunkturnedgången första hälft ledde till ett minskat bostadsbyggande, men öppnade också vägen för ett systemskifte i byggsektorn. De nya spelreglerna blottlade grundläggande problem i byggprocessen oavsett typen av byggande, men skapade förutsättningar för en omvandling av byggsektorn från att vara en hårt reglerad och tämligen producentstyrd sektor till en mer konkurrensutsatt och kundorienterad industri. Den påbörjade strukturomvandlingen av byggsektorn är en viktig förutsättning för att få till stånd en effektivare byggprocess och lägre byggkostnader. och Byggkostnadsdelegationen konstaterar i sina rapporter till regeringen att det alltjämt föreligger ett antal hinder för en effektivt fungerande sektor. Koncentrationen på marknaden är hög med ett fåtal stora företag på de flesta byggmaterialmarknaderna. Inträdeshindren för nya aktörer är betydande på många delmarknader, även om det etablerats nya byggmaterialleverantörer och e-handeln öppnat för nya distributionsvägar. Importkonkurrensen är än så länge obetydlig och prissättningen och rabattsystemen gör att prisbilden för såväl byggföretag som privatpersoner är svårgenomtränglig. Motståndet mot pris- och kostnadsökningar är dåligt och trots en svag efterfrågan första hälft har priser och kostnader ökat mer än producentprisindex. Det begränsade konkurrenstrycket inom sektorn har t.ex. medfört att anbuden för nybyggnad av lägenheter i flera fall nu är högre än . Det är väsentligt i sammanhanget att notera att subventioner som syftar till ökat byggande leder till ökade priser så länge det råder ett begränsat konkurrenstryck i sektorn. Genomförda och pågående åtgärder Byggkostnadsdelegationen har i sitt betänkande Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44) pekat på en rad olika åtgärder som krävs för att uppnå lägre kostnader och bättre effektivitet inom byggsektorn. Förslagen riktar sig i huvudsak till sektorns aktörer men även till stat och kommun samt myndigheter med sektorsansvar. Det framhålls särskilt att konkurrensfrågorna bör få en mer framträdande roll och att konkurrensbevakningen av byggsektorn bör skärpas. Delegationen anser vidare att det är angeläget att banden mellan konkurrens- och konsumentpolitiken bör förstärkas så att konsumenterna får en ökad förståelse för hur konkurrensen fungerar och hur den påverkar förhållandena i konsumentledet. anför i sin rapport att tillämpningen av hyressättningssystemet kan verka hämmande på effektiviteten och byggandet vad avser hyresbostäder. Därför föreslår verket att läget på lägenheten generellt bör få större genomslagskraft vid hyressättningen så att hyressättningen bättre avspeglar de boendes preferenser och därigenom ökar dynamiken på bostadsmarknaden. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet, Fi 1999:05 (dir. 1999:32) har bl.a. haft till uppgift att utvärdera bruksvärdessystemet. Utvärderingen slutredovisades (SOU 2000:33). Utvärderingen tyder på att överensstämmelsen mellan hyresgästernas värderingar och den faktiska hyra som utgår i det allmännyttiga beståndet i olika områden är god. I betänkande (1999/2000:BoU9) anförs att mycket tyder på att bristerna i konkurrensen vad gäller byggprodukter står att finna i marknadsstrukturen och prismekanismerna samt i attityder och traditioner inom byggsektorn, förhållanden som kan vara svåra att påverka med statliga regelsystem. Europeiska kommissionen antog ett meddelande om byggbranschens konkurrenskraft (KOM(1997) slutligt), där ett antal strategiska mål och rekommendationer för industrin, kommissionen och medlemsstaterna redovisades. (industri) antog vid möte slutsatser i vilka kommissionen uppmanades bl.a. att diskutera med medlemsstaterna och branschföreträdare de åtgärder för att förbättra sektorns konkurrenskraft som föreslås i meddelandet. har deltagit aktivt i dessa diskussioner. ägde ett seminarium rum med kommissionen, medlemsstaterna och industrin med syfte att komma fram till en gemensam lista på prioriterade åtgärder. Resultatet av diskussionerna presenterades för ministerrådet . I det fortsatta arbetet med att utveckla en rullande handlingsplan har för att utveckla föreslagna åtgärderna arbetsgrupper tillsatts. Kommissionen har föreslagit att en trepartsgrupp med representanter från medlemsstaterna, industrin och kommissionen tillsätts för gå igenom det arbete som arbetsgrupperna utfört. Bland annat har arbetsgrupper tillsatts beträffande utbildning samt hållbart byggande från användning av miljövänliga byggmaterial till minskning av energianvändning i byggnader samt minskning och återanvändning av bygg och rivningsavfall. Regeringen uppdrog till , , , och att ta initiativ till att ett kvalitetsråd bildas på byggområdet. I uppdraget ingår att verken, med tonvikt på utveckling av kompetensen hos statliga byggherrar, beställare och förvaltare, skall redovisa hur bättre förutsättningar skall skapas för att samhällets krav på byggnadsverk enligt bestämmelser skall infrias och därmed minska kvalitetsfel och kostnader, få färre byggskador samt uppnå bättre inomhusmiljö med beaktande av arbetsmiljö och utomhusmiljö. Regeringen avser att utvidga uppdraget till de statliga verken till att i enlighet med Byggkostnadsdelegationens förslag omfatta samarbete och utveckling av rutiner som medför sänkta byggkostnader. har beslutat att genomföra en europeisk bostadsmässa som ett led i arbetet att skynda på genomförandet av byggproduktdirektivet, främja en europeisk samsyn på byggsektorn samt för att skapa förutsättningar för fortsatt utveckling av den inre marknaden. avses genomföras i och invigas . Den europeiska dimensionen markeras särskilt av en s.k. europeisk by bestående av 20 25 småhus. Miljöministern har bjudit in 29 länder runt om i att uppföra var sitt hus i den europeiska byn. Syftet med byn är att visa bl.a. produktionsmetoder, traditioner, arkitektur och material som används i deltagarländerna. Materialval m.m. i de skilda husen skall dokumenteras för att ge underlag för jämförelser mellan länderna och för att därefter sprida informationen. Finans- och Justitiedepartementen har remitterat ett förslag till en ny lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Enligt förslaget skall varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Dessutom skall varje kommun anordna bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Kommunala bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid föreslås få en möjlighet att ta ut en köavgift av de hyressökande. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Vad gäller prissättningen och rabattsystemet inom byggsektorn förutsätter regeringen att , och inom ramen för sitt uppdrag från regeringen att analysera orsakerna till pris- och kostnadsskillnader på byggmaterialområdet även beaktar vad som framkommit i utredning och i Byggkostnadsdelegationens rapport. 6.8.4 Parallellimport Parallellimport innebär i korthet import av en viss, ofta varumärkesskyddad, produkt vid sidan av de ordinarie försäljningskanalerna för produkten. Denna typ av import kan bidra till att höja konkurrenstrycket och motverka att vertikala bindningar mellan producenter, importörer och återförsäljare i alltför hög grad begränsar inommärkeskonkurrensen. Detta gäller särskilt i en liten och öppen ekonomi som den svenska. Fram förekom parallellimport från länder såväl utom som inom EES-området inom ett stort antal varuområden såsom kläder, skor, kapitalvaror, bilar och läkemedel. Många av produkterna importerades huvudsakligen från länder utanför EES-området. Parallellimport kan förhindras genom att ett företag som innehar rätten till varumärket i importlandet, exempelvis en generalagent, hävdar sin ensamrätt att sälja produkter med varumärket i fråga. Denna ensamrätt till varumärket kan konsumeras, dvs. upphöra att gälla för ett exemplar av varan, genom att innehavaren av varumärket, exempelvis tillverkaren, har fört ut exemplaret på marknaden. Principen om global konsumtion innebär att varumärkesrätten konsumeras varhelst i världen varan har marknadsförts. Vid regional konsumtion, exempelvis inom EES-området, sker däremot ingen inskränkning i varumärkesrätten när ett exemplar av varan förs ut på marknaden utanför regionen i fråga. Det innebär i praktiken att en generalagent som innehar rätten till varumärket kan förhindra import av varor som av tillverkaren förts ut på marknaden i länder utanför EES-området. meddelade dom i det s.k. Silhouettemålet. I sak fastslog domstolen att konsumtionen av varumärkesrätten är en regional angelägenhet och inte en global. Denna tolkning står i motsats till hittillsvarande tolkning i svensk rätt, som i praxis har fastslagit att konsumtionen av varumärkesrätten skall vara global. dom förändrade förutsättningarna för den svenska rättstillämpning på varumärkesområdet och har begränsat möjligheterna att parallellimportera till . Genomförda och pågående åtgärder utslag i Silhouettemålet ledde till ett förändringsarbete med den svenska varumärkeslagen (1960:644). I proposition 1999/2000:93 föreslås att en bestämmelse om regional konsumtion av varumärkesrätten införs i lagen med verkan från . Trots den föreslagna ändringen i varumärkeslagen är inställning i principfrågan den att global konsumtion bör vara huvudregeln inom EU. Eftersom den svenska lagen styrs av ett EG- direktiv måste förändringsarbetet ske inom ramen för EU-samarbetet. Mot bakgrund av utgången i Silhouettemålet uppdrog regeringen åt att göra en undersökning av hur begränsningen av parallellimporten påverkar den svenska marknaden. Rapporten presenterades och visar att så mycket som av all parallellimport kommer från länder utanför EES och därmed omfattas av begränsningen. Enligt utredningen innebär begränsningen högre priser för konsumenterna och att den allmänna prisnivån kan komma att höjas . Det skulle innebära nästan i högre priser för konsumenterna. Om effekterna är desamma för hela skulle motsvarande siffra för konsumenter vara i högre priser. Kommissionen gav företaget (.) uppdraget att utreda de ekonomiska konsekvenserna av EU:s val mellan regional eller global konsumtion av rättigheter på varumärkesområdet. En sammanfattning av NERA- rapporten presenterades vid inremarknadsrådet . Resultatet av den rapporten låg i linje med . Den pekade, om än i försiktiga ordalag, på lägre priser och högre sysselsättning om en övergång till internationell konsumtion skulle ske. Kommissionen presenterade ett arbetsdokument om konsumtion på varumärkesområdet. Man tar inte ställning för vare sig regional eller internationell konsumtion utan ställer upp fyra huvudfrågor att ta ställning till om ett politiskt beslut tas om en övergång till internationell konsumtion på varumärkesområdet. Frågorna avser om samma konsumtionsprincip måste gälla för både varumärkesdirektivet och varumärkesförordningen, om samma konsumtion måste gälla på alla immaterialrättsområden, om samma princip måste gälla för alla varusektorer och om en ändring skall ske uni-, bi- eller multilateralt. Man pekade också på betydelsen av bl.a. elektronisk handel och Internet samt för valet av konsumtionsprincip. har alltsedan Silhouettedomen avkunnades drivit frågan om en övergång till internationell konsumtion på varumärkesområdet. I första hand har eftersträvat en ändring av varumärkesdirektivet. En sådan ändring skulle innebära att parallellimport möjliggjordes från alla länder i världen. Ett möte har förevarit i rådsarbetsgruppen för immaterialrätt (varumärken). Därefter har ett "like minded-möte" hållits i med de länder som är för en ändring till internationell konsumtion. Dessa länder uppgår nu till åtta, medräknat. Dessa åtta länder arbetar nu för att sammanställa ett gemensamt dokument med argumentation för internationell konsumtion. Kommissionen har ännu inte tagit ställning i frågan men skall göra det . Målsättningen är att få Kommissionen att lägga fram ett förslag om ändring av direktivet och att sedan ett politiskt beslut fattas om ändringen. Parallellimport av läkemedel, i första hand från andra EU-länder, har kraftfullt bidragit till ökad priskonkurrens på läkemedelsmarknaden. En försvårande omständighet har dock varit handläggningstider vid ansökan om försäljningstillstånd. Regeringen har därför givit i uppdrag att redovisa hur man arbetar med att förkorta ansökningstiderna. har därvid redovisat att man dels haft problem med långa väntetider för svar på förfrågningar hos vissa av de europeiska läkemedelsmyndigheterna. Ett bilateralt samarbete skall inledas för att förbättra situationen. Därutöver har brister i ansökningshandlingarna samt dröjsmål med kompletteringar förlängt handläggningstiderna hos verket. Detta skall åtgärdas med hjälp av utbildningsinsatser riktade mot parallellimportföretagen. 7 Konkurrenspolitikens inriktning 7.1 Förslagen till 7.1.1 Inledning har i avsnitt 5 och 6 redovisats dels en allmän redogörelse för konkurrensens och konkurrenspolitikens roll och betydelse i det ekonomiska systemet, dels en beskrivning av konkurrensproblem på den svenska marknaden. Som framgår av avsnitt 5 har synen på konkurrenspolitikens roll förändrats över tiden och skiljer sig också åt mellan olika länder och olika ekonomiska skolor. Enligt regeringens mening kan mot bakgrund av problemredovisningen i avsnitt 6 en aktiv och konsekvent konkurrenspolitik få stor betydelse för tillväxt, förnyelse och välfärd. Det är viktigt att inriktningen av en sådan politik är parlamentariskt förankrad. Regeringen lägger därför nu fram för godkännande ett förslag till inriktning av konkurrenspolitiken. Förslaget måste naturligtvis bli relativt allmänt utformat, men det är ändå angeläget att slå fast vissa grundläggande principer. I avsnitt 7.1.2 anges dessa principer, som sedan närmare utvecklas i avsnitt 7.2 - 7.8 med vissa bedömningar och redovisningar av planerade åtgärder. I övrigt föreslås i propositionen ett antal lagändringar som närmare behandlas i avsnitt 8-13. Det bör understrykas att en snabb utveckling av konkurrensrätten och konkurrenspolitiken pågår inom EU, vilket också får återverkningar på nationell nivå, jfr avsnitt 8. I pågår som framgår av avsnitt 6 vid sidan av detta en snabb utveckling mot ökad konkurrens på många områden. Detta innebär att de förslag till lagändringar som läggs fram endast är att se som en del i en pågående process, som inte bara omfattar de generella konkurrensreglerna utan också regler för olika sektorer såsom post, tele m.m. Vad gäller konkurrenslagen bör framhållas att regelverket, som är anpassat till motsvarande regler på EG-nivå, i stort är väl utformat. Det hindrar inte att ändringar eller kompletteringar kan vara motiverade för att effektivisera tillämpningen. Vissa sådana föreslås i denna proposition och vidare har regeringen denna dag beslutat att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa frågor på konkurrensområdet, se närmare avsnitt 7.5.1. 7.1.2 Inriktningen av konkurrenspolitiken Regeringens förslag: Konkurrenspolitiken skall aktivt främja existensen av väl fungerande marknader och vara grundad på ett konsumentperspektiv. Marknaderna skall präglas av öppenhet för nya produkter, nya företag och nya idéer. Som allmän inriktning skall gälla: Den svenska marknaden är en del av EU:s inre marknad hinder för tillträdet skall avlägsnas och för konkurrensen skall kunna tillämpas också i . Karteller och andra konkurrensbegränsningar som allvarligt skadar konsumentintresset kan inte accepteras de medel som staten har att upptäcka och ingripa när företag sätter konkurrensen ur spel måste bli effektivare. Konsumenternas intresse av effektivt fungerande konkurrens måste väga tungt när offentliga regler som påverkar marknadernas funktionssätt utformas. Andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder skall öka. På nya marknader skall strukturer och regler stödja uppkomsten av en balanserad och väl fungerande konkurrens. När offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske på sådant sätt att det privata företagandet hämmas. Myndighetsuppgifter skall hållas i sär från kommersiell verksamhet. Statligt stöd får inte snedvrida konkurrensen en policy för det svenska statsstödet skall stödja vårt arbete i EU mot subventioner som skadar svensk industri. skall aktivt stödja utvecklingen av sunda konkurrensförhållanden i den globala ekonomin och i samarbete med andra länder ingripa mot internationella konkurrensbegränsningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening har en väl fungerande konkurrenspolitik stor betydelse för uppfyllandet av de allmänpolitiska målen, bland annat genom att den främjar förnyelse i den ekonomiska verksamheten, bereder väg för öppenhet och mångfald och säkerställer konsumenternas makt över produktionen och distributionen. Konkurrenspolitikens allmänna syfte är som framgår av avsnitt 5 att åstadkomma väl fungerande marknader. Detta kommer till uttryck i konkurrenslagens inledande paragraf som anger som lagens syfte att undanröja och motverka hinder för en fri konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Inriktningen av den svenska konkurrenspolitiken bör liksom tidigare grundas på ett konsumentperspektiv. Att den traditionella avgränsningen mellan konkurrenspolitik och konsumentpolitik inte är beroende av motstående intressen utan av en historisk utveckling framgår tydligt av att båda syftar till att med olika medel säkerställa att produktmarknaderna fungerar till nytta för konsumenterna. För att uppnå detta behövs också ett starkt konsumentskydd. Ökad samverkan mellan konkurrenspolitik och konsumentpolitik bör vara ett led i inriktningen av konkurrenspolitiken. Denna fråga utvecklas i avsnitt 7.2. EU-medlemskapet har inneburit att har blivit en del av EU:s inre marknad. Tillgången till ett vidgat utbud av produkter och inköpskällor har haft stor betydelse för konkurrensförhållandena i vårt land. På vissa områden finns dock fortfarande förhållanden som hindrar tillträdet till den svenska marknaden. Betydelsen av att underlätta tillträdet till marknaden behandlas i avsnitt 7.6. Lika konkurrensförutsättningar i olika delar av EU:s inre marknad gynnas av att företagen möter lika spelregler på konkurrensområdet. I avsnitt 7.8.1 redovisas strävan att föra över en större del av tillämpningen av de europeiska konkurrensreglerna på medlemsstaternas myndigheter, som en bakgrund till det lagförslag rörande sådan nationell tillämpning som redovisas i avsnitt 7.5.2 och utvecklas närmare i avsnitt 8. En fungerande marknad förutsätter att konsumenterna kan välja de produkter och de leverantörer som bäst tillgodoser deras behov. Karteller och andra förfaranden från företags sida som sätter konkurrensen ur spel är oförenliga med en marknadsekonomi och utgör ett angrepp mot konsumentintresset. Den nya utredning som redovisas i avsnitt 7.5.1 skall i första hand undersöka om de legala verktygen för att upptäcka och motverka allvarliga konkurrensbegränsningar behöver skärpas. spelregler som respekteras av aktörerna är ett grundläggande krav för att marknader skall fungera effektivt. Flertalet av de regler som påverkar företagens beteende har till syfte att främja andra samhällsmål, men kan inverka på konkurrensförhållandena. I avsnitt 7.3 beskrivs betydelsen av att regelverket utformas på ett sätt som beaktar konsumenternas intresse av en effektivt fungerande konkurrens. Ytterligare ett led i inriktningen av konkurrenspolitiken gäller att det bör finnas en strävan att öppna nya områden för konkurrens. Till grund för detta ligger önskvärdheten av att genom konkurrensens omvandlingstryck skapa ökad effektivitet och förnyelse inte minst genom nya aktörer med nya idéer. Denna fråga, som utvecklas i avsnitt 7.4, innehåller flera komponenter och vissa principer i anslutning till dessa bör också slås fast. En viktig sådan är att vid övergång från ett offentligt monopol till en konkurrensutsatt marknad skall regler skapas och utformas så att de stödjer utvecklingen mot en effektiv konkurrens med väl fungerande balans mellan aktörerna och som tillgodoser konsumenternas behov i hela landet.