prop · GN0310 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetet med inhämtande av uppgifter från skolorna upphör därmed och systemen och informationen till de studerande förenklas. 7 Lån och återbetalning 7.1 Inledning Den ökning av studiemedlens bidragsdel som föreslås i denna proposition innebär att skuldsättningen minskar. Följande tabell visar förändringen vid 3, 4 och studier när fullt lån har utnyttjas . Studieskuld vid återbetalningens början, med nuvarande respektive höjd bidragsdel, fördelat efter studietid. Antaganden: Studierna påbörjas . Återbetalningen startar efter senaste period. För tid då det högre bidraget lämnas blir skuldsättningen låg. Av tabell 3 i bilaga 1 framgår studieskulden vid studiernas slut med föreslagna bidragsandelar för olika kombinationer av studier. Den minskning av skuldsättningen som bidragshöjningen innebär räcker emellertid inte för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart lånesystem. Förändringar måste också ske i låne- och återbetalningsvillkoren. Behoven av förändringar har tagits upp mer ingående i avsnitt 4. betalades studiebidrag ut till nära 300 000 studerande i högskolor och annan eftergymnasial utbildning. Av dessa begärde eller drygt 240 000 studerande att få studielån. Av alla studerande som fått studiemedlens bidragsdel för studier på grundskole- och gymnasieskolenivå utnyttjade också lånemöjligheten. Motsvarande andel för dem som hade svux och svuxa var . Det totala antalet låntagare lånesystem var ca 760 000. De totala fordringarna på låntagarna uppgick till . Utgifterna för räntor över budget är för beräknade till , varav ca avser räntor som påförts låntagarna men som ännu inte är betalda. Ur statsfinasiell synvinkel leder de nuvarande villkoren till obalans i systemet i form av stora avskrivningar. Simuleringar som gjorts inom visar detta. Utfallet av beräkningarna är givetvis beroende av antaganden om ränteutveckling, inflation m.m. Skattning av långsiktiga årliga avskrivningskostnader i nuvärde År Avskrivningar, mdkr Antaganden 0,1 Årlig tillväxt 2020 0,9 Årlig inflation 2030 4,3 Ränta 2040 6,7 2050 5,6 Det är nödvändigt med en omläggning av det nuvarande lånesystemet. De förslag som läggs i det följande syftar till att åstadkomma ett system som är långsiktigt stabilt. Det principiella målet att alla skall hinna betala tillbaka sina lån ligger till grund för utformningen av de nya villkoren. Den enskildes ansvar för upptagna lån bör vara tydliga. Konsekvenserna av lånegivning och låneutnyttjande skall kunna överblickas. Liksom bör trygghetsregler finnas inbyggda i systemet som innebär att låntagaren inte belastas över sin förmåga. 7.2 Återbetalningen i det nya systemet 7.2.1 Huvudreglerna Regeringens förslag: Ett annuitetsliknande system skall införas för återbetalning av studielån. Återbetalning skall ske med ett årsbelopp som varje kalenderår baseras på skuldens storlek, räntan för året, det antal år som återbetalningen beräknas pågå samt med beaktande av att årsbeloppet skall räknas upp vid oförändrad ränta. I förhållande till det första årets årsbelopp skall alltså årsbeloppet öka vid oförändrad ränta. Förändras räntan skall en omräkning av årsbeloppet göras för den återstående tiden. Återbetalningstiden skall normalt vara eller det lägre antal år som återstår till dess låntagaren fyller . För den som inte har fullgjort återbetalningen skall tiden sträckas ut, dock längst till och med utgången av det år då låntagaren fyller . Återbetalningen skall på samma sätt som i nuvarande system börja kalenderåret efter det att gått sedan den senaste period då studiestöd lämnats. Utredningens förslag: Utredningen föreslår en uppräkning av årsbeloppet vid oförändrad ränta. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder en åtstramning av återbetalningssystemet och är positiva till den föreslagna konstruktionen med ett modifierat annuitetslånesystem. I något yttrande förespråkas införande av ett traditionellt annuitetslånesystem i stället för ett modifierat system. Från några håll redovisas farhågor för att återbetalningen kommer att bli betungande. En återbetalningstid har aktualiserats i ett par yttranden. Några få instanser har uttalat sig för att nuvarande inkomstrelaterade system bör vara kvar. Skälen för regeringens förslag: Det är nödvändigt att det finns ett samband mellan lånets storlek och kravet på återbetalning i det nya systemet. Detta samband uppnås genom att tidsgränser sätts för lånens löptid. förslag om att återbetalning av studielån i normalfallet skall få ta högst eller antalet år till dess låntagaren fyller bör därför genomföras. Även förslaget med en annuitetsliknande återbetalning, som innebär att varje årsbelopp räknas upp med en viss procentsats vid oförändrad ränta, bör genomföras. Denna procentsats, som bör ligga i linje med regeringens inflationsmål, skall vara . Därmed uppnås den effekten att återbetalningen i något mindre utsträckning än utredningen föreslår skjuts . Genom konstruktionen med en uppräkningsprocent blir återbetalningskravet lägre under den första delen av återbetalningstiden jämfört med vad som gäller i ett traditionellt annuitetslån för att sedan öka jämförelsevis långsamt. Önskemålen om något lindrigare återbetalningskrav strax efter avslutade studier kan därmed tillgodoses. Principen illustreras av följande figur. Formel för beräkning av årsbelopp ------------- n = antal år som återbetalning sker Åt = årsbeloppet år t, varvid t går från 1 till n L = lånebeloppet vid 1 r = låneräntan dividerad med 100 p = årlig procentuell ökning av återbetalningen dividerad med 100 Återbetalningen blir beroende av skuldens storlek, aktuell ränta, det antal år som återbetalningen skall pågå samt den nämnda 2 %-regeln. räknas sedan det föregående årets årsbelopp upp om räntan är oförändrad. Förändras räntan påverkas kostnaden för hela den resterande skulden och därmed också återbetalningen för . På grund av en ränteförändring kan alltså ökningen av det föregående årets årsbelopp bli något högre eller lägre än . I utredningsförslaget kallas reglerna för ett modifierat annuitetssystem. Det bör också kunna vara en lämplig benämning i dagligt tal. Återbetalningstiden skall i normalfallet vara eller det antal år som återstår till dess låntagaren fyller . Det innebär att blir den normala återbetalningstiden för den som är . Den som är får kortare återbetalningstid än . Önskemålen om en längre återbetalningstid än , t.ex. , skulle få betydelse enbart för låntagare som är vid återbetalningens början. För dem som är och däröver skulle återbetalningstiden fortfarande vara kortare än om skulden skall vara slutbetald . Är skulden inte slutbetald vid utgången av det år då låntagaren fyller skall återbetalningen fortgå tills så sker eller längst t.o.m. utgången av det år då låntagaren fyller . Frågan om avskrivning behandlas i avsnitt 7.7. Nuvarande och föreslagna regler jämförande exempel Exempel på återbetalning av studielån högskolestudier enligt nuvarande inkomstrelaterat och nytt återbetalningssystem. Antaganden: Återbetalningen startar det år låntagaren fyller . Återbetalningsstart lånesystem gäller att återbetalningen skall börja i och med det kalenderår som följer när har gått efter den senaste tidsperiod då låntagaren fått studiestöd. Någon ändring i dessa regler föreslås inte ske. Förtida återbetalning Vid förtida återbetalning som minskar skulden kan en omräkning göras av årsbeloppet för de efterföljande åren enligt huvudreglerna om det inbetalda beloppet inte är litet. 7.2.2 Återbetalning av små lånebelopp Regeringens förslag: Små lånebelopp skall betalas tillbaka än . 1 är lägre än av prisbasbeloppet skall återbetalningstiden förkortas genom att årsbeloppet bestäms till av prisbasbeloppet. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att för mindre lån skall annuiteten utgöra av basbeloppet. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget. I övrigt har frågan inte berörts. Skälen för regeringens förslag: Återbetalningstiden skall i det nya systemet normalt vara . När det gäller mindre lån bör dock återbetalningstiden vara kortare. Den som t.ex. har tagit lån studier, ca , vill sannolikt klara av återbetalningen än . Utredningen föreslår att återbetalningstiden i sådana fall skall avpassas så att annuiteten är av basbeloppet. En sådan princip skulle emellertid innebära liberalare krav för låntagare med små lån jämfört med dagens system. Den som har en månadsinkomst på skall enligt nuvarande regler betala . Ett årsbelopp motsvarande av prisbasbeloppet utgör . Rimligt är i stället att återbetalningstiden baseras på ett årsbelopp som motsvarar av prisbasbeloppet, vilket i det nämnda exemplet innebär eller i nuvarande priser. Därmed kommer återbetalningen att fullgöras på något än vad utredningen förutsatt utan att för den skull kraven i normalfallet blir större än i dagens system. Ett lån studier kommer normalt att återbetalas och ett lån studier . 7.3 Trygghetsregler 7.3.1 Nedsättning av årsbelopp Regeringens förslag: En låntagare skall efter ansökan kunna få nedsättning av årsbeloppet så att det inte utgör av inkomsten, dock längst till och med det år då låntagaren fyller . Därefter skall årsbeloppet kunna sättas ned till ett belopp som motsvarar av inkomsten. Från och med skall viss del av låntagarens förmögenhet läggas till inkomsten enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Med inkomst skall avses det belopp som utgör summan av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt taxeringen för det aktuella återbetalningsåret. Nedsättning skall dock endast ske om årsbeloppet minskas med av prisbasbeloppet. För den som begär nedsättning skall årsbeloppet sättas ned i avvaktan på att taxeringen för året fastställs. Ett preliminärt årsbelopp skall tas fram som grundar sig på uppgifter från låntagaren om beräknad inkomst och förmögenhet för året. Det slutliga årsbeloppet skall bestämmas efter det att taxeringen för betalningsåret fastställts. Är det slutliga årsbeloppet högre än det preliminära beloppet skall mellanskillnaden betalas i efterhand. Regeringen skall få föreskriva att en tilläggsavgift också skall tas ut. Är det slutliga årsbeloppet lägre än vad som har inbetalats skall mellanskillnaden tillgodogöras låntagaren som en minskning av den totala skulden. Har en låntagare under beviljats nedsättning av årsbelopp får en ny återbetalningstid fastställas efter ansökan av låntagaren. Utredningens förslag: Låntagaren skall ha rätt att få årsbeloppet nedsatt till ett belopp som motsvarar av inkomsten , dock längst till dess att låntagaren fyller och därefter till av inkomsten. Den del av annuiteten som inte betalas bildar en särskild skuld. Så länge det finns en särskild skuld skall återbetalningen alltid utgöra 5 respektive av låntagarens inkomst. Utredningen föreslår vidare att samma inkomstbegrepp som i nuvarande lånesystem används, nämligen sammanräknad inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt senaste taxering, vilket innebär att inkomsten skall ligga till grund för beslut om nedsättning. Remissinstanserna: Några remissinstanser har ansett att det högre årsbeloppet inte bör gälla så tidigt som vid . () anser att bör få gälla till . () förordar ett rent annuitetslånesystem som genomgående anknyter till skuldens storlek. Möjligheterna till nedsättning i förhållande till inkomst medför även om återbetalningen skärps att nuvarande problem bara delvis minskar, anser CSN. Vid ett system med möjligheter till nedsättning förordar CSN att den för året aktuella inkomsten skall läggas till grund för återbetalningen. Konstruktionen med särskild skuld för obetalda annuiteter avvisas av flertalet remissinstanser. Reglerna anses bli onödigt krångliga. Skälen för regeringens förslag: I det nya återbetalningssystemet skall återbetalningen i första hand ske genom årsbelopp enligt vad som beskrivits under avsnitt 7.2.1 Att fullgöra återbetalningen enligt en bestämd tidsplan kan emellertid bli betungande för låntagare med jämförelsevis låga inkomster. Det är därför nödvändigt att det finns garantiregler i systemet som ger låntagaren möjlighet att få nedsättning av årsbeloppet på ett sätt som tar hänsyn till låntagarens betalningsförmåga. I sådana fall skall kravet på återbetalning relateras till låntagarens inkomst under det aktuella återbetalningsåret. Enligt regeringens mening bör dock reglerna få en något annorlunda utformning än vad som följer av utredningens förslag. I det nuvarande lånesystemet avses med inkomst den sammanlagda inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt senaste taxering. Det innebär att det är inkomsten före det aktuella avgiftsåret som ligger till grund för återbetalningen. Utredningen föreslår, främst av administrativa skäl, att samma regler skall användas i det nya systemet. Att återbetalningen grundas på inkomst innebär oftast att den fulla återbetalningen inte kommer igång 3 efter studiernas avslutande. räknas lånet upp med ränta och därmed också de totala kostnaderna för den enskilde och det allmänna. Det är alltså angeläget, inte minst för låntagaren, att återbetalningen inte skjuts upp. Regeringen anser i likhet med CSN att återbetalningen för den som utnyttjar garantiregeln skall baseras på den för året aktuella inkomsten. Som CSN framhåller minskas därmed också skillnaderna i återbetalning mellan den som betalar hela årsbeloppet och den som utnyttjar nedsättningsregeln. Följande figur illustrerar skuldens utveckling när återbetalning sker på grundval av inkomst enligt senaste taxering och efter för året faktisk inkomst. Jämförelse av återbetalning baserad på senast taxerad inkomst (nuläget) och för året faktisk inkomst (förslag) Återbetalning sker enligt nuvarande system, d.v.s. av inkomst. Skulden är vid återbetalningens början. Låneräntan antas vara . Årsinkomsten under studietid antas vara . efter studier antas årsinkomsten vara motsvarande halva ingångslönen. Därefter är årsinkomsten , motsvarande , som antas öka . Av bilden framgår att återbetalningstiden förkortas med i detta exempel när återbetalningen baseras på för året faktisk inkomst istället för som på senast taxerad inkomst. Regeringen föreslår att låntagaren under vissa förhållanden skall ha rätt till nedsättning av årsbeloppet. Utredningens förslag är att återbetalningen skall utgöra av inkomsten under , dock längst till och därefter . Med tanke på att många börjar studera och att många då har kostnader på grund av familjebildning anser regeringen att möjligheten till nedsättning till av inkomsten skall finnas . Ett högre återbetalningskrav skall gälla först fr.o.m. , men då motsvara av inkomsten. Med inkomst skall avses det belopp som utgör summan av låntagarens inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt taxeringen för det aktuella återbetalningsåret. För att markera att studielån skall betalas tillbaka och ytterligare minska risken för subventioner i lånesystemet via avskrivning skall vid återbetalningen också låntagarens förmögenhet beaktas fr.o.m. det år då låntagaren fyller enligt grunder som regeringen bestämmer. Utgångspunkten bör därvid vara att en viss del av den skattepliktiga förmögenheten skall läggas till inkomsten. Preliminärt och slutligt årsbelopp Låntagaren skall i särskild ordning ansöka om att få nedsättning av årsbeloppet och ansökan kan endast avse det aktuella betalningsåret. Den som begär nedsättning skall uppge sin för året beräknade inkomst. Fr.o.m. skall också uppgift om förmögenhet lämnas. Denna uppgift ligger till grund för fastställande av ett preliminärt årsbelopp. Slutligt årsbelopp fastställs efter det att taxeringen för året är klar. Ett liknande system med preliminär och slutlig avgift finns redan för lån som beviljats . CSN har långvarig erfarenhet av sådana rutiner. Även i nuvarande system görs ändring av årsbeloppet när den för året aktuella inkomsten uppges vara väsentligt lägre än inkomsten . Sådana ändringsbeslut bortfaller om aktuell inkomst tillämpas överlag. Eventuellt resterande belopp skall betalas i efterhand. En särskild tilläggsavgift skall därvid kunna tas ut. Syftet med avgiften är främst att åstadkomma en drivkraft för låntagaren att uppge rätt inkomst under betalningsåret. I det fall låntagaren betalat ett högre preliminärt belopp än det slutliga årsbeloppet skall detta bokföras som en minskning av skulden. Normalt torde det bli fråga om mycket små belopp. Av främst administrativa skäl skall nedsättning beviljas endast om minskningen av årsbeloppet uppgår till av prisbasbeloppet, dvs. motsvarande 9l kr prisbasbelopp. Det kan antas att så många som möjligt vill fullgöra årets återbetalning även om rätt till viss nedsättning finns. För låntagare med normala studieskulder blir nämligen de totala utgifterna för lånet lägst möjliga när återbetalning sker enligt den ursprungliga planen. Ett utnyttjande av garantiregeln innebär som regel att den samlade återbetalningen blir större. Detta åskådliggörs i bilaga 1. Ett utnyttjande av garantiregeln innebär att en del av årets årsbelopp kommer att vara obetald. förslag är att sådana obetalda avgifter skall bokföras som en särskild skuld vid sidan av en huvudskuld. Så länge den särskilda skulden är oreglerad skall återbetalningen aldrig understiga 5 respektive av inkomsten. Förslaget om den särskilda skulden har kritiserats av remissinstanserna. Även regeringen finner att denna konstruktion medför alltför komplicerade regler. En enklare modell är i stället att den del av årsbeloppet som är obetald ingår i den totala skulden och medför en omräkning för den resterande återbetalningsperioden. En fördel är också att inkomstuppgifter bara behövs då nedsättning begärs. För den som behöver utnyttja garantiregeln kan årsbeloppet för de efterföljande åren bli hög. För att i viss mån minska den effekten bör det vara möjligt att utnyttjande av garantiregeln bestämma en ny återbetalningsplan om det är förenligt med huvudreglerna och låntagaren begär det. 7.3.2 Hel nedsättning i vissa fall Regeringens förslag: Hel nedsättning av årsbeloppet skall kunna ske om inkomstregeln utnyttjas och det medför att årsbeloppet skulle understiga av prisbasbeloppet. Därutöver skall hel nedsättning kunna ske om låntagaren påbörjar nya studier och får studiestöd . Även i andra fall då synnerliga skäl finns skall hel nedsättning kunna medges. Har en låntagare fått nya lån för nya studier skall en ny återbetalningstid kunna bestämmas efter begäran härom. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Förslagen har inte kommenterats. Skälen för regeringens förslag: En del låntagare kan under vissa perioder ha så små inkomster att det kan anses oskäligt att begära återbetalning över huvud taget. föreslår att när det årsbelopp som skall betalas understiger av prisbasbeloppet, eller priser, skall nedsättning kunna ske till noll. Regeringen delar denna uppfattning. Inkomsten uppgår i sådana fall till högst ca prisbasbelopp. En annan sårbar grupp är de som är återbetalningsskyldiga för tidigare tagna lån och som återupptagit studier. För dem liksom för övriga låntagare gäller i första hand återbetalning enligt den fastställda tidsplanen. Det är emellertid angeläget att fortsatta studier inte hindras av krav på återbetalning. I likhet med vad som gäller bör det därför vara möjligt för dem som så önskar att få helt anstånd med återbetalningen . För den som återupptar studier och beviljas nytt studielån bör dessutom en ny återbetalningstid enligt huvudreglerna kunna bestämmas om det är möjligt och låntagaren så önskar. En förändring av återbetalningstiden bör dock ske först om det rör sig om ett ytterligare lånebelopp som utgör av prisbasbeloppet (f.n. ). Även i andra fall då synnerliga skäl finns bör hel nedsättning kunna medges. Det kan gälla t.ex. den som är varaktigt beroende av socialbidrag eller den som tillfälligt har en begränsad betalningsförmåga på grund av oförutsedda händelser. 7.4 Upplåning och ränta Regeringens förslag: () skall även i fortsättningen svara för upplåning av medel för studielån. Regeringen skall som fastställa räntan på studielån för kommande kalenderår. Nuvarande principer för bestämmande av räntan bör behållas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissorgan har berört frågan. I något fall förespråkas att lånen skall vara räntefria . RGK pekar på att upplåningen för studielån borde ske på mer marknadsmässiga villkor. Kontoret anser att genom en användning av andra räntesättningsmodeller skulle kostnaderna för lånesystemet tydliggöras. Gentemot låntagarna kan ändå den nuvarande principen för räntesättning behållas. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att upplåningen av erforderliga medel för studielån även i fortsättningen skall skötas av RGK. Den ränta som påförs låntagarna blir därmed genomsnittligt lägre än vad som normalt går att få hos bank eller annan kreditgivare. Räntan i nuvarande system bygger på ett ovägt genomsnitt av emissionsräntorna på statsskuldväxlar och statsobligationer . För låntagaren minskas upplåningsräntan , svarande mot rätten till avdrag för kapitalkostnader i skattesystemet. är räntan för låntagaren . Det påslag på räntan för RGK:s administration som gjorts har upphört . Istället tar RGK ut en årsavgift på . De nämnda principerna har medfört att studielåneräntan sjunkit långsammare än räntan på traditionella krediter, vilket föranlett kritik mot systemet. Avsikten med treårsmedelvärdet är emellertid att förhindra stora räntesvängningar för låntagaren. En motsatt effekt uppstår i ett läge med stigande räntor. Studielåneräntan föreslås som fastställas av regeringen. Även de nuvarande prinicperna för beräkning av räntan bör tillämpas i det nya systemet. Beslutsunderlag skall som lämnas av RGK. 7.5 Effekter av förslag till nytt lånesystem De nya studielånen skall i normala fall betalas tillbaka . En stor grupp låntagare har emellertid små lån. Återbetalningen kommer då att fullgöras än . De nya reglerna innebär vidare att återbetalningen kommer igång tidigare efter studierna. Lånen i det nya systemet kommer alltså i stor utsträckning att återbetalas snabbare än i dagens system. Det nya systemet innebär skärpta återbetalningskrav för flertalet låntagare och framför allt för dem som har stora lån. För låntagare med små och medelstora lån och som har en jämförelsevis god inkomst kan dock den "modifierade annuiteten" bli lägre än ett belopp enligt nuvarande regler. Många låntagare i det nya systemet torde också få en i stort sett oförändrad belastning jämfört med nuläget. Den samlade effekten av de nya reglerna blir att lånen i stor utsträckning kommer att betalas tillbaka. Systemet blir också mer förutsebart för den enskilde. Genom den snabbare återbetalningen blir de sammantagna kostnaderna lägre för låntagaren. Också för staten minskar kostnaderna . De förväntade avskrivningarna minskar från till i nuvärde. I det nya systemet skall den enskilde ta ett större ansvar för tagna lån. Eftersom återbetalningen relateras till skuldens storlek ökar motivationen för den enskilde att planera sitt skuldåtagande och söka begränsa sin skuldsättning. En förbättrad studieplanering leder till effektivare studier och en ökad genomströmning i utbildningssystemet. Utformningen av trygghetsreglerna som utgår ifrån den enskildes faktiska betalningsförmåga förväntas ge den effekten att studerande inte skall uppleva återbetalningen så riskabel eller betungande att de avstår från studier. Detta är angeläget för att bidra till en jämnare social rekrytering till studier. Systemet med trygghetsregler innebär att studielån även i fortsättningen är förmånligare för den enskilde än vanliga banklån. I bilaga 1 ges ett antal exempel på återbetalningssystemets funktion. 7.6 Låntagare som inte taxeras i Regeringens förslag: Låntagare som inte är bosatta i eller som av någon annan anledning inte taxeras för sin huvudsakliga inkomst i skall i princip betala tillbaka studielån enligt samma regler som övriga låntagare.