prop · GN03126 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare, menade regeringen, saknades det utredning om huruvida det verkligen föreligger ett behov av att införa en rätt till dröjsmålstalan i den svenska tullagstiftningen. Regeringen anförde att innan den tar ställning till om en rätt till dröjsmålstalan bör införas i den svenska tullagstiftningen, borde behovet och utformningen av en sådan bestämmelse utredas närmare; regeringen avsåg att återkomma till frågan sedan lämnat sitt slut- betänkande. Regeringens förslag om ny instansordning har lett till lagstiftning ( bet. 1998/99:SkU19, rskr. 1998/99:242, SFS 1999:425). Ändringarna trädde i kraft . 10.2 Instansordningen Regeringens förslag: Bestämmelser motsvarande de nuvarande bestämmelserna i tullagen om instansordning vid överklagande av beslut förs in i den nya tullagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsrätten i län anser att bestämmelserna strider mot artikel 243.2 i tullkodexen, som förutsätter att överklagandet i första instans skall ske hos vederbörande tullmyndighet. Länsrätten menar därför att den i Ds 1998:42 Effektivare omprövning av förvalt- ningsbeslut föreslagna instansordningen redan nu skall lagfästas i tullagen. ifrågasätter mot bakgrund av instans- ordningens förhållande till EG-rätten bestämmelsen om prövnings- tillstånd vid överklagande till kammarrätten. Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anförde i prop. 1998/99:79 (s. 77) att det i avvaktan på resultatet av det pågående arbetet med de förslag som lämnats i Ds 1998:42 framstod som lämpligast att tills vidare behålla det nuvarande förfarandet för omprövning i tullagen. Detta arbete pågår fortfarande. Regeringen finner inte heller nu skäl att föregripa dess resultat. Regeringen föreslår således att bestämmelser motsvarande de nu gällande bestämmelserna om instansordningen vid överklagande av beslut skall införas i den nya tullagen. 10.3 Dröjsmålstalan Regeringens bedömning: Något förslag beträffande dröjsmålstalan lämnas inte i denna proposition. Regeringen har för avsikt att återkomma i frågan. Utredningens förslag: återkommer i sitt slutbetänkande med ett nytt förslag beträffande dröjsmålstalan. Enligt detta förslag skall en bestämmelse införas tullagen i vilken endast sägs att vid tillämpningen av artikel 6.2 andra stycket i tullkodexen skall fatta beslut från det att begäran om beslut gjordes. Remissinstanserna: Endast nio remissinstanser har yttrat sig särskilt om förslaget beträffande dröjsmålstalan. är tveksam till förslaget. Han saknar ett mer auktoritativt yttrande i frågan för att vara övertygad om att det föreligger en skyldighet för att införa en tidsfrist för beslutsfattande i tullagen. Han saknar också en närmare redogörelse för de överväganden som ligger bakom förslaget att bestämma tidsfristen . Kammarrätten i är också kritisk till förslaget beträffande dröjsmålstalan. Domstolen menar att den föreslagna bestämmelsen sedd i samband med artiklarna 6.2 och 243.1 i tullkodexen inte ger klara besked om huruvida en dröjsmålstalan kan föras redan efter sexmånadersfristen eller om det kan krävas att den ytterligare tid som tullmyndigheten har ansett sig behöva för att fatta beslut har överskridits. Om det senare är fallet, synes sexmånadersfristen sakna självständig betydelse. Risken att outredda ärenden hamnar hos länsrätten är dock större med en möjlighet till dröjsmålstalan . Även Kammarrätten i menar att den föreslagna bestämmelsen torde komma att vålla svårigheter vid tillämpningen. Kammarrätten påpekar att det inte är fråga om ett överklagande i förvaltningsprocesslagens mening, eftersom det inte finns något överklagbart beslut. Vidare anser domstolen att det inte framgår vilka rättsföljder en domstolsprövning skall medföra. Denna uppfattning delas av Länsrätten i , som menar att det då institutet dröjsmålstalan inte är utvecklat inom svensk förvaltningsrätt måste ges en tydlig reglering av när talan kan väckas, hur talan skall föras, vad länsrätten skall pröva etc. Länsrätten anser det vara uteslutet att tänka sig en ordning som innebär att länsrätten skall fatta ett materiellt beslut i stället för ; förutom att en sådan ordning skulle strida mot instansordningen, skulle länsrätten bli den instans som prövar sakfrågan om prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Länsrätten påpekar bl.a. att den inte har de praktiska utredningsresurser som krävs. Länsrätten saknar också en redogörelse för hur dröjsmålstalan utformats i andra länder, hur flitigt utnyttjad den är och vilka fördelar för den enskilde den lett till. anser att frågan gäller ett väsentligt större komplex än att införa en tidsfrist i tullagen eller inte; frågan är om det i förvaltningslagen och/eller i speciallagstiftningen bör införas tidsfrister för beslut i allmänhet. Därför, menar rådet, bör man inte ta ställning till denna fråga inom ramen för en översyn av tullagstiftningen, utan i ett annat mer generellt sammanhang. Även Tull- verket motsätter sig förslaget. Verket anför att regeln om dröjsmålstalan har tagits in i lagförslaget enbart på basis av uppfattningar som vid ett möte uttalats av tjänstemän vid kommissionen och att utredningen inte har utvecklat närmare hur de tillfrågade tjänstemännen kommit fram till sin ståndpunkt. Verket anser vidare att det saknas utredning om vad en dröjsmålstalan bör resultera i och behovet av att reglera detta. menar också att 22 a § förvaltningslagen, som avser överklagande av beslut, inte synes vara tillämplig varför artikel 243 måste kompletteras med bestämmelser som anger vilken myndighet eller domstol som skall pröva dröjsmålstalan. vidhåller det som verket uttalade beträffande dröjsmålstalan i sitt yttrande över del- betänkande. I det yttrandet anförde verket att det principiellt är tveksamt till värdet av dröjsmålstalan och att det enda godtagbara skälet för att införa dröjsmålstalan beträffande ett förvaltningsbeslut torde vara att det krävs i EG-rätten. tillstyrker förslaget, men anser att det är svårt att av den föreslagna lydelsen av bestämmelsen inläsa att rätt till dröjsmålstalan skall föreligga på det sätt som stadgas i artikel 243. anser att förslaget att maximera handlägg- ningstiden för beslut är positivt; regeln skulle underlätta företagens planering. Skälen för regeringens förslag: Den lagrådsremiss som föregick denna proposition innehöll inte något förslag till bestämmelse om dröjsmålstalan. Lagrådet har i sitt yttrande särskilt kommenterat detta. Lagrådet anför att frånvaron av bestämmelser om inom vilken tid beslut skall fattas och om behörig myndighet att pröva talan inte kan frånkänna enskild person rätten att föra dröjsmålstalan enligt artikel 243.1 i tull- kodexen. Om någon skulle vilja utnyttja denna möjlighet i praktiken utan att några kompletterande regler finns, kommer förvaltningsdomstol att få improvisera fram erforderliga principer. Lagrådet menar att det är en bättre metod att i författning ange vilka närmare regler som skall gälla i fråga om dröjsmålstalan än den ordningen att överlåta åt praxis att utbilda erforderliga principer. Lagrådet påpekar vidare att dröjsmålstalan funnits inom det finansiella området . Lagrådet föreslår att de regler som anses nödvändiga för den faktiska tillämpningen av rättsinstitutet dröjsmålstalan skall utarbetas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. I artikel 243.1 andra stycket i tullkodexen stadgas att varje person som hos tullmyndigheterna har gjort framställning om ett beslut i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen skall ha rätt att överklaga, om beslut inte fattats inom den tid som anges i artikel 6.2. I artikel 6.2 anges emellertid inte någon bestämd tidsfrist. I bestämmelsen anges att beslut skall fattas och, då framställning om beslut gjorts skriftligen, inom som fastställs enligt gällande bestämmelser. Artikel 243.1 är inte en fakultativ bestämmelse; den är en obligatorisk bestämmelse som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Som Lagrådet och påpekar finns det därför redan en rätt till dröjsmålstalan. Frågan gäller således inte huruvida bestämmelser som ger rätt till dröjsmålstalan på tullområdet skall införas, utan huruvida bestämmelser som möjliggör utnyttjandet av denna rättighet skall införas. Regeringen instämmer i att det framstår som lämpligare att i författning ange vad som skall gälla i fråga om dröjsmålstalan än att helt överlåta åt praxis att utforma förfarandet. Regeringen är emellertid av den bestämda uppfattningen att införandet av sådana kompletterande bestämmelser måste föregås av mycket noggranna överväganden. Det räcker inte att, som föreslår, införa en bestämmelse om tidsfrist. Själva bestämmelsen om dröjsmålstalan finns visserligen i artikel 243.1 i tullkodexen. Detta är dock endast en rambestämmelse. Dröjsmålstalan är, även om det som Lagrådet påpekar finns vissa särbestämmelser på det finansiella området, ett för svensk förvaltningsrätt främmande institut. Det skulle därför krävas flera kompletterande bestämmelser i svensk rätt. Artikel 243.1 ger exempelvis inte svar på frågorna om vad klagandens yrkande skulle gälla och vilken rättsföljd domstolens prövning av en dröjsmålstalan skulle få. Ett annat exempel på frågor som måste lösas gäller vilken domstol som skulle pröva talan. Det skulle, eftersom det vid dröjsmålstalan inte finns något beslut som överklagas, behövas en särskild forumbestämmelse; forumbestämmelsen i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, vilken är tillämplig vid över- klagande enligt tullagen, avser beslut som överklagas. Detta visar att ett införande av bestämmelser om dröjsmålstalan kräver en mer noggrann analys av i vilka avseenden kompletterande svenska bestämmelser behövs och hur bestämmelserna skall utformas för att passa in i den svenska förvaltningsprocessrätten. Enligt regeringens mening finns det inte utrymme för en sådan analys inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen lämnar därför inget förslag beträffande dröjsmålstalan på tullområdet i denna proposition, men avser att återkomma i frågan. 10.4 Revisionsbesluts överklagbarhet Regeringens förslag: Förbudsregeln kvarstår. Utredningens förslag: har funnit att det mesta talar för att ett direkt förbud mot överklagande av beslut om att företa revision skulle kunna komma i konflikt med EG-rätten. Utredningen föreslår därför att förbudet att överklaga revisionsbeslut skall tas bort. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. Han påpekar att flera andra medlemsstater tycks anse att ett överklagande- förbud inte strider mot den aktuella artikeln i tullkodexen och menar att bestämmelsen bör kvarstå så länge det inte är klarlagt att ett förbud mot överklagande strider mot EG-rätten. framhåller också att motsvarande bestämmelse finns i såväl taxeringslagen som lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter, varför utredningens förslag skulle få den negativa effekten att bestämmelserna i de olika lagstiftningarna är samstämmiga. Även Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , TCO och Tull-Kust avstyrker förslaget. Kammarrätten i , , , och tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 243.1 första stycket i tullkodexen skall varje person ha rätt att överklaga beslut som fattats av tullmyndigheterna i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen och som berör denne direkt och personligen. anser att det mesta talar för att ett direkt förbud mot överklagande av beslut om revision skulle kunna komma i konflikt med denna bestämmelse. Sam- tidigt redovisar utredningen att det endast i ett av de länder som tillfrågats, , föreligger rätt att överklaga beslut om revision. Varken , eller har sådana bestämmelser. är en skatt. Vidare avser de revisioner som företar normalt såväl tull som annan skatt som skall tas ut för varor vid import. Härmed avses mervärdesskatt och punktskatter. Det är en medveten strävan att den svenska lagstiftningen avseende förfarandet på skatte- området skall vara så likformig som möjligt. Detta är viktigt inte minst för att den enskilde lättare skall kunna veta vad som gäller vid exempelvis revisioner. Likformigheten syftar också till att underlätta myndigheternas praktiska hantering av ärendena. Därför bör det krävas starka skäl för avvikande bestämmelser. Som påpekar finns det en motsvarande bestämmelse om förbud mot överklagande av revisionsbeslut i taxeringslagen och lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter. En sådan bestämmelse finns även i skattebetalningslagen, som omfattar bl.a. mervärdesskatt vid omsättning inom landet. De svenska revisions- bestämmelserna bygger på tanken att en revision i normalfallet skall göras i samverkan med den enskilde. För fall då revisionen inte kan genomföras i samverkan med den enskilde finns särskilda bestämmelser i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet (tvångsåtgärdslagen). Detta innebär i praktiken att ett beslut om revision enligt tullagen inte kan verkställas om den enskilde motsätter sig det. Vidare krävs det i normalfallet domstolsprövning för att förfarandet enligt tvångsåtgärdslagen skall få användas; då sabotagerisk bedöms föreligga kan myndigheten visserligen fatta ett interimistiskt beslut om tvångsåtgärd, men även i de fallen sker en domstolsprövning. Med hänsyn till det ovan anförda finner regeringen att det kan ifrågasättas om revisionsbesluten enligt tullagen kan anses vara sådana betungande beslut som enligt tullkodexens bestämmelser skall vara överklagbara. Till detta kommer att flera länder inom EU inte anser att revisionsbesluten utgör beslut som avses i artikel 243 i tullkodexen. Sammantaget finner regeringen att tillräckligt starka skäl att avvika från vad som gäller i övrigt på skatteområdet inte föreligger. Förbudsregeln bör därför kvarstå. 10.5 Forum vid överklagande till länsrätten Regeringens förslag: Den generella forumbestämmelsen i 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar tillämpas beträffande över- klagande enligt tullagen. Det införs således inte någon särskild forumbestämmelse i tullagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det är endast en instans, Kammarrätten i , som har berört frågan. Kammarrätten anser att det med hänsyn till att numera utgör en myndighet behövs ett klarläggande beträffande frågan om vilken länsrätt som är behörig att pröva överklagade beslut enligt tullagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande överklagandebestäm- melserna i tullagen innehåller inte någon forumregel. Detta innebär att den generella regeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall tillämpas; beslut skall således överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. Några sådana föreskrifter finns inte beträffande mål om överklagande av beslut enligt tullagen. utgör i och för sig en enda myndighet. Den är dock indelad i sex regioner. Beslut fattas på såväl central nivå vid huvudkontoret i som på regional nivå. De beslut som fattas på regional nivå fattas dels vid kontoren på de regionala huvudorterna , , , , och , dels vid lokala tullkontor. Den ovan nämnda generella forumbestämmelsen innebär att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets det tullkontor vid vilket det först fattats ett överklagbart beslut i ärendet ligger, oavsett om det är fråga om huvudkontoret i eller ett tullkontor ute i landet. Enligt regeringens mening är detta också den ordning som bör gälla; eftersom är överklagandeinstans finns det inte någon anledning att samla tullmålen vid en viss länsrätt. Regeringen föreslår därför inte någon särskild forumbestämmelse i tullagen. 11 Utlämnande av uppgifter Regeringens förslag: skall på begäran av Läkemedels- verket lämna uppgifter som rör import och export av varor. skall vidare på begäran av Säkerhetspolisen lämna uppgifter som rör export av varor. och Säkerhetspolisens förslag: Överens- stämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot att tas in i 118 § tullagen. , Justitiekanslern, och ställer sig också positiva till att Säkerhetspolisen () får tillgång till uppgifterna. Justitiekanslern och Datainspektionen utgår dock från att uppgifter som är sekretessbelagda hos även omfattas av sekretess hos den mottagande myndigheten. framhåller vikten av att de praktiska formerna för att genomföra uppgiftslämnandet inte drabbar enskilda företag i omotiverat hög grad. har i princip inte något att invända mot hemställan, men anser att frågan bör belysas ytterligare då rollfördelningen mellan de olika myndigheter som berörs av exporten av strategiska produkter är något oklar. Denna åsikt delas av . Inte heller , () och Statens kärn- kraftinspektion (SKI) har i princip något att invända mot att får tillgång till uppgifter. ifrågasätter dock om ändamål är tillräckligt starkt för att ges företräde framför sekre- tessen. Både och påpekar att de informationsinsatser som bl.a. åberopar till stöd för sin framställning redan nu fullgörs av , ISP och SKI. anser att den av önskade ordningen bör införas endast om det är omöjligt att överföra den aktuella informationen via tullen genom tulltaxan eller på annat sätt. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt 9 kap. 1 § sekretess- lagen (1980:100) gäller för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden sekretess i myndighets verksamhet som avser bestämmande av skatt eller taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Med skatt avses även tull. Uppgift hos får dock enligt paragrafen lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. I 9 kap. 2 § samma lag föreskrivs att sekretess gäller också bl.a. i annan verksamhet som avser tullkontroll. Vidare gäller enligt 9 kap. 4 § samma lag sekretess för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av bl.a. statistik. I 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen anges att sekretess inte hindrar ett överlämnande av en uppgift från en myndighet till en annan om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. I 14 kap. 3 § (den s.k. generalklausulen) anges att myndigheter, utöver vad som följer av 1 §, får utväxla uppgifter i situationer där det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför sekretessintresset. General- klausulen hindrar i och för sig inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter sker rutinmässigt även utan särskild författningsreglering. I sådant fall måste den intresseavvägning som skall göras enligt generalklausulen ske på förhand; den behöver inte göras i varje särskilt ärende. Sekretesslagen bygger emellertid på att rutinmässigt uppgifts- utbyte i regel skall vara författningsreglerat. En sådan reglering finns i 118 § tullagen; skall på begäran tillhandahålla Riksbank, , , Statens jordbruks- verk, , skattemyndighet, , och uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor. har i en framställning till regeringen som inkom (Dnr Fi98/1113) hemställt att 118 § tullagen skall ändras till att även omfatta . Vidare har i en fram- ställning till regeringen som inkom (Dnr Fi 98/1296) hemställt att 118 § tullagen skall ändras så att den omfattar såvitt avser uppgifter som rör export av varor. anför i sin framställning i huvudsak följande. Verket är enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika tillstånds- och tillsynsmyndighet för s.k. narkotikakemikalier. Syftet med verkets kontroll är att medverka till att förhindra att narkotikakemikalier från den svenska marknaden överförs till olaglig narkotikatillverkning och därmed till att tillgången på olaglig narkotika minskar. Ett nära samarbete har etablerats mellan , och Läke- medelsverket. Tillgång till tullens uppgifter beträffande enskilda importer och exporter skulle effektivisera såväl verkets kontrollmöjligheter som det nämnda samarbetet. har bl.a. möjlighet att begära in uppgifter om import och export från de företag som har tillstånd eller som har gjort anmälan rörande laglig handel med narkotikakemikalier. Det skulle vara synnerligen värdefullt att jämföra dessa uppgifter med tullstatistiken för enskilda transaktioner. Därutöver skulle verkets kontrollmöjligheter angående huruvida företagen fullgjort sin tillstånds- eller anmälningsplikt underlättas. anför i sin hemställan i huvudsak följande. insatser när det gäller motverkande av spridning av massförstörelsevapen består främst i informationsinhämtning, informationsspridning, kartläggning, verifiering, analys och delgivning, men kan också innebära att bedriver förundersökningar. En viktig del av informationsverksamheten riktar sig till företag som exporterar produkter till de s.k. tröskelländerna, ett antal stater framför allt i och övriga , som är särskilda riskländer när det gäller spridning av massförstörelsevapen. Arbetet med bevakningen av problem inom icke-spridningsområdet gäller också produkter med dubbla användningsområden, dvs. sådan teknik eller sådana material som kan ha både civil och militär användning och som därmed kan vara svåra att belägga med exportbegränsningar eller kontroll. deltar i ett omfattande internationellt samarbete i frågorna och gjorde flera ingripanden inom ramen för arbetet med att motverka spridning av massförstörelsevapen. Ett grundläggande problem är att kunskapen om de regler som styr export av strategiska produkter är mycket dålig hos de flesta av de företag som berörs av bestämmelserna. lämnar information till sådana företag. Ett problem för är att få uppgift om vilka företag som kan vara aktuella som mottagare av informationen. Det skulle vara av stort värde att på ett mer enkelt och smidigt sätt kunna få uppgift om vilka företag som har exporterat en viss typ av produkt till ett bestämt land. En myndighet som kan ge den aktuella informationen är . har vidare yttrat sig med anledning av remissyttrandena och anför härvid i huvudsak följande. skall enligt uppdrag från regeringen ägna uppmärksamhet åt risken för spridning av produkter som kan användas i massförstörelsesyfte och redovisa för regeringen bekämp- ningen av spridningen av sådana produkter. I uppdraget ligger vidare att i samverkan med andra myndigheter skall verka för att öka kunskapen hos i etablerade företag om frågor som rör risker med spridning av massförstörelsevapen och om bestämmelser som gäller exportkontroll av strategiska produkter. bedriver bl.a. förunder- sökningar om brott mot lagen (1998:397) om strategiska produkter. Det är dock inte i första hand en brottsutredande roll har vid be- kämpningen av spridande av produkter som kan användas i tillverk- ningen av massförstörelsevapen. I stället ligger tyngdpunkten på den brottsförebyggande verksamheten. Exempel på sådana åtgärder är infor- mationsinhämtning, informationsspridning, kartläggning, verifiering, analys och delgivning. Det pågår ett samarbete mellan ett flertal departement, myndigheter och organisationer i en referensgrupp för icke- spridningsfrågor. är samordnande myndighet och kansli och är även sammankallande till gruppens möten. De stater som utgör riskländer för spridning av massförstörelsevapen är väl medvetna om den syn som råder i västvärlden på export av aktuella produkter till dessa länder. I syfte att ändå få tillgång till produkterna är det vanligt att riskländerna upprättar täckföretag eller täckorganisationer såväl inom det egna landet som i andra länder. De produkter som överlåts från den ursprunglige och i de flesta fall intet ont anande säljaren i ett västland kan passera en hel kedja av sådana täckföretag eller täckorganisationer. De blir därmed omöjliga att spåra till den slutlige mottagaren, som är en stat som västvärlden "svartlistat" som mottagare av produkten.