prop · GN03102 · 2000-01-01 00:00:00 — Diagram 2.16 Förändring av landstingens nettokostnader för några verksamhetsområden Som framgår av diagrammet ovan har nettokostnaderna ökat mest inom läns- och regionsjukvården. Procentuellt sett har ökningen varit störst inom primärvården. Hälso- och sjukvården står för en stor del av den absoluta ökningen av nettokostnaderna . Primärvården synes dessutom vara prioriterad framför läns- och region- sjukvården och den relativa ökningen är störst inom just primärvården. Kollektivtrafik är den enda verksamhet som redovisar minskade nettokostnader mellan åren. 2.10 Avgifter i verksamhet Avgifternas andel av kommunernas totala inkomster har minskat. Detta kan ha sin förklaring i dels att omsorgsverksamheterna, med relativt låg avgiftsfinansiering har ökat i omfattning och som andel av de kommunala verksamheterna, dels att affärsverksamheterna, med hög täckningsgrad, i en ökande omfattning har bolagiserats och/eller sålts. som andel av kostnaderna har avgifternas betydelse ökat främst inom barnomsorgen. Inom äldre- och handikappomsorgen har avgifternas andel av kostnaderna varit relativt oförändrad . Barnomsorg Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden har gått från till . Fler och fler kommuner inför tids- relaterad taxa. har en majoritet av kommunerna fler än två tidsintervall. I ca 50 kommuner tillämpas timtaxa. Tabell 2.16 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom barnomsorgen 1998, procent Äldreomsorg och stöd till funktionshindrade av kommunernas kostnader inklusive kost för äldre- omsorgen täcktes av taxor och avgifter. Inkluderas de hyror som betalas i de särskilda boendeformerna blir andelen . Tabell 2.17 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom äldre- och handikappomsorgen , procent Spridningen i avgiftsfinansiering mellan enskilda kommuner för äldre- och funktionshindrade låg 1998 mellan och . 2.11 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner och landsting infördes det nuvarande utjämningssystemet. Systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införanderegler. Utjämnings- systemet är ett av de viktigaste instrumenten som staten har till sitt för- fogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Kom- muner och landsting med hög skattekraft och goda strukturella förut- sättningar betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och landsting med sämre förutsättningar i dessa avseenden erhåller ett utjäm- ningsbidrag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjäm- ningssystemet till att garantera att alla kommuner och landsting får lik- värdiga ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella förhållanden. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skill- nader mellan kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är en garanti för att alla kommuner och landsting får ta del av den sam- hällsekonomiska utvecklingen. har vissa ändringar i kostnadsutjämningen gjorts. Förändringarna i kostnadsutjämningen består av vissa uppdateringar i underlagsdata, vissa ändringar i befintliga modeller samt en ny modell som skall kompensera kommuner med merkostnader för barn och ung- domar med utländsk bakgrund. Därutöver införs nya införanderegler för åren 2000 2004. Det innebär dels en förlängning med av införande- perioden för nuvarande utjämningssystem, dels en ytterligare begräns- ning av den totala bidragsminskning som en kommun eller ett landsting kan vidkännas för hela perioden åren 1996 2004. Inkomstutjämningen omfördelar inkomstutjämningen 9,7 miljarder från kommuner med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,6 mil- jarder kronor. I tabellen nedan visas hur kommuners och landstings rela- tiva skattekraft i kronor per invånare varierar. Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade efter sin relativa skattekraft Skillnaderna mellan kommunernas skattekraft är relativt stora och beror bl.a. på faktorer såsom sysselsättningsgrad, genomsnittslön bland dem som förvärvsarbetar samt andel av befolkningen som är . är det 57 kommuner som har en skattekraft högre än genomsnittet och som således erlägger en avgift i inkomstutjämningen och 232 kommuner som erhåller ett utjämningsbidrag. Bland landstingen är det endast som har en skattekraft som över- stiger den genomsnittliga i riket och som därmed erlägger en avgift i inkomstutjämningen medan övriga landsting erhåller ett utjämnings- bidrag. Kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen består av 16 delmodeller för kommunerna och fyra delmodeller för landstingen. I varje modell, vilken svarar mot en verk- samhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella för- hållandena i kommunen respektive . Den beräknade kostnaden beräknas på opåverkbara faktorer för kommunen eller . Kommunens/bidrag eller avgift utgörs av skillnaden mellan den beräknade kostnaden och genomsnittskostnaden för hela landet. Det kan därför sägas finnas incitament att bedriva verksamheten så effektivt som möjligt eftersom vinsten av en verklig kostnad som ligger lägre än den beräknade tillfaller kommunen eller . Det utrymme som därmed kan skapas kan användas t.ex. för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller till att sänka skatter och avgifter. De verksamheter som omfördelar mest pengar för kommunerna är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och sjukvård. I tabell 2.19 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamheterna. Tabell 2.19 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive landsting, Totalt omfördelas i kostnadsutjämningen från kom- muner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med relativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omför- delningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördel- ningen i alla delmodeller är att en kommun eller ett landsting kan få bi- drag i vissa modeller och betala en avgift i andra. Utjämningssystemets omfördelningseffekter I följande figur redovisas kommunerna indelade i olika intervall efter deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm- ningssystemet . Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm- ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun , kronor per invånare Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går till kommuner i norra . Orsaken är, något förenklat, en kombination av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av kommunerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta beror till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa kommuner, vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomst- utjämningen. I kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner emellertid ett utjämningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa kommuners invånare är barn och ungdomar, vilka har behov av barn- omsorg, grund- och gymnasieskola. I följande figur redovisas landstingen indelade i olika intervall efter deras samlade utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift i utjäm- ningssystemet . Figur 2.2 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjäm- ning, kostnadsutjämning och införanderegler) per landsting , kronor per invånare Figuren visar att för landstingen är det geografiska mönstret ännu tyd- ligare än för kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra , västra samt erhåller de största ut- jämningsbidragen som flera av landstingen i och östra betalar en utjämningsavgift. I tabell 2.20 nedan redovisas hur antalet kommuner fördelar sig efter utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag och hur fördelningen har utvecklats . Tabell 2.20 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämnings- bidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, åren 1998 2000 Ur tabellen kan utläsas att antalet kommuner som erhåller ett nettobidrag från utjämningssystemet har ökat , och då framförallt . Av de kommuner som erlade en ut- jämningsavgift och som får ett utjämningsbidrag har de flesta fått relativt stora positiva förändringar i inkomstutjämningen. Detta kan förklaras med att skatteunderlaget, vilket dessa beräkningar delvis bygger på, ökade mycket bl.a. beroende på det skatteförslag som genom- fördes . Skatteförslaget innebär att en fjärdedel av egen- avgifterna är avdragsgilla som löntagarna kompen- seras genom en skattereduktion. Skillnaderna i kommunernas skattekraft har däremot ökat vilket medför en ökad omfördelning i inkomst- utjämningen. För landstingen är omfördelningen betydligt mindre än för kommunerna. Detta beror på att landstingen är mer homogena både vad gäller skattekraft och strukturella förhållanden. I tabell 2.21 nedan visas hur antalet landsting varierar då de delas in efter utjämningsbidragets/- avgiftens andel av skatteintäkter och generella statsbidrag har varierat . skapades två nya landsting (och ) genom sammanslagning av fem landsting och två landstingsfria kommuner. Av den anledningen visas inte motsvarande siffror . Tabell 2.21 Antal landsting (exkl. ) i olika intervall in- delade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl. införandetillägg) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, åren 1999 2000 Fördelningen mellan antalet landsting med bidrag respektive avgift upp- visar inga större variationer . Införandereglernas betydelse För att kommuner skall få en möjlighet att successivt anpassa sin verk- samhet och sina kostnader till förändringarna 1996 samt ändringarna i kostnadsutjämningen finns sär- skilda införanderegler. Dessa bidrar till att effekterna av de föreslagna förändringarna tillåts slå igenom först efter hand. En kommun eller ett landsting som erhåller ett minskat bidrag eller ökad avgift i utjämnings- systemet i och med förändringarna får denna förändring införd genom särskilda införandetillägg med högst 200 respektive per invånare och år. Motsvarande gäller för kommuner och landsting som er- håller ökade inkomster i och med genomförda förändringar i utjämnings- systemet vilka erhåller särskilda införandeavdrag. I tabellen nedan visas antalet kommuner och landsting i olika intervall utifrån hur stora införandetillägg respektive avdrag de erhåller . Tabell 2.22 Antal kommuner respektive landsting indelade i olika intervall efter införandeavdragets (-) respektive -tilläggets (+) storlek, är det 218 kommuner som omfattas av införandereglerna, dvs. som inte är helt införda i utjämningssystemet. Detta antal kommer successivt att minska . Som kan utläsas i tabellen ovan är det 30 kommuner som har låga införandetillägg eller -avdrag i storleken +/-per invånare. Övriga kommuner omfattas av införandereglerna i större omfattning. Det största införande- tillägget är per invånare och det största införandeavdraget är -per invånare. Sammanlagt är det 49 kommuner som har fasta införandetillägg och som således inte kommer vara fullt införda 2004. Bland landstingen är det 17 stycken som ännu inte är infasade 2000. Det är fem landsting som erhåller ett in- förandetillägg medan det är 12 stycken som har ett införandeavdrag. Det högsta införandetillägget är per invånare och det största införandeavdraget är -per invånare. Summan av införandetilläggen uppgår till ca . Summan av införandeavdragen uppgår till ca . Syftet med införandereglerna är att möjliggöra en successiv an- passning till de ekonomiska förutsättningar som utjämningssystemet ger. Införandereglerna innebär emellertid också att det fortfarande finns skill- nader mellan kommunernas respektive landstingens ekonomiska förut- sättningar att bedriva sin verksamhet. Fortsatt utredning av utjämningssystemet Regeringen har tillsatt en delegation (Fi 1999:11) med uppgift att göra en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och att kontinuerligt utvärdera de enskilda delarnas träffsäkerhet samt lämna förslag till förändringar av olika faktorer i kostnadsutjämningen, i första hand när det gäller delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård men även i andra delar. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långt- gående utjämning men utan negativa marginaleffekter. Delegationen skall till regeringen lämna sitt förslag . I den del av uppdraget som avser behovet av kompensation för befolk- ningsminskning även för landsting skall avrapporteras . överlämnade delegationen en delrapport till regeringen (dnr. Fi2000/607) där man föreslår vissa ändringar i inkomstutjämningen för att eliminera de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen. I del- rapporten föreslår delegationen även att ett omställningsbidrag skall utgå till landsting som har haft en befolkningsminskning . I samband med remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutred- ningens betänkande framfördes flera synpunkter på det nuvarande ut- jämningssystemets omfattning och komplexitet, som kan bidra till att systemet uppfattas som svårt att överblicka och förstå vilket också kan bli ett demokratiskt problem. En annan effekt av komplexiteten är att de årliga förändringarna hos de olika faktorer som systemet bygger på sammantaget kan få stora effekter på utfallet för en enskild kommun eller ett enskilt landsting från till ett annat, vilket kan orsaka planeringsproblem för kommunen eller . I propositionen pekar regeringen på problemet att göra avvägningen mellan enkelhet och rättvisa. Det nuvarande systemet är komplext till följd av ambitionen att systemet skall innehålla alla de faktorer som gör att det på ett rimligt sätt kan spegla utvecklingen av de viktigaste kommunala verksamheterna och kostnaderna för dem. Regeringen föreslår därför inga förändringar i detta hänseende, men anser att möjligheterna att förenkla systemet måste analyseras. Mot denna bakgrund har regeringen tillkallat en expertgrupp (Fi 1999:10) med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla ut- jämningssystemet för kommuner och landsting. Förenklingar av kost- nadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att utjämna strukturella kostnadsskillnader. Om utjämningssystemet skall förenklas och göras mer stabilt måste därför fördelarna med en större stabilitet och ökade möjligheter till förståelse av systemets konstruktion och funktion ställas mot nackdelarna av en eventuell minskad träffsäkerhet i utjämningen av strukturella kostnadsskillnader, och mot frågan om huruvida likvärdiga ekonomiska förutsättningar ändå kan skapas. Frågan om förenkling måste analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planerings- mässiga och praktiska aspekter samt inte minst rättviseaspekter. Expert- gruppen skall belysa flera alternativ ur olika aspekter samt lämna sitt förslag . 2.12 Jämförelse av nettokostnad och strukturkostnader Inledning Kostnadsutjämningen i utjämningssystemet syftar till att kompensera för sådana kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner och landsting som beror på opåverkbara, strukturella faktorer. Exempel på sådana faktorer för kommunernas del är andelen äldre, andelen utom riket födda samt andelen arbetslösa och för landstingens del andel personer i s.k. vård- tunga grupper samt andel gifta/sammanboende/ensamstående. Strukturkostnaden utgör en teoretiskt beräknad kostnad för att en kommun eller ett landsting, vid samma skattesats, avgiftsnivå och effektivitet som rikets genomsnitt, skall kunna tillhandahålla en likvärdig verksamhet. En jämförelse mellan strukturkostnader och nettokostnader visar skillnaden mellan redovisade och teoretiskt beräknade netto- kostnader. För att göra jämförelser mellan nettokostnad och strukturkostnad har ett index beräknats genom att respektive kommuns relativa nettokostnad ställs i relation till kommunens relativa standardkostnad i utjämnings- systemet för respektive verksamhet. Ett index understigande 100 innebär således att kommunen har lägre redovisade nettokostnader än den kostnad som har beräknats utifrån strukturella faktorer och vice versa med om index överstiger 100. Jämförelser nettokostnad och strukturkostnad skall göras med viss för- siktighet. Eventuella skillnader kan bero på felkällor såsom olika kost- nadsredovisning, men det kan även spegla en kommuns eller ett lands- tings ambitionsnivå eller med vilken effektivitet verksamheten bedrivs. Nettokostnaderna kan också innehålla mindre jämförelsestörande poster. Det kan också ingå mindre (del-)verksamheter där ingen utjämning för strukturella skillnader sker. Strukturkostnaderna förutsätts dock kunna spegla merparten av de kostnadsskillnader som är av strukturell art. Kommunerna Verksamheter som ingår i jämförelsen är barnomsorg, grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg. Dessa verksamheter utgör av de kommunala kostnaderna. I följande diagram redovisas antalet kommuner som har ett index under 100, dvs som har nettokostnader som är lägre än strukturkostnaden, i de fem redovisade verksamheterna. Diagram 2.17 Antal kommuner med index 100 och lägre i minst en till minst fem verksamheter I diagram 2.17 åskådliggörs hur många kommuner som har en kvot mellan nettokostnader och strukturkostnader som är 100 eller lägre. Nettokostnaderna härrör års verksamhet och strukturkostnaden är beräknade vid nivå. Det är ett fåtal kommuner (14 st) som har ett index 100 eller lägre i samtliga redovisade verksamheter. Åtta kommuner har ingen verksamhet alls vars kvot ligger på 100 eller under. En rad sambandsanalyser har utförts där samtliga kommuner ingår, dock utan att några tydliga samband har framträtt. Slutsatsen blir därför att det inte går att förklara skillnaderna med någon av faktorerna skattesats, kommungruppstillhörighet, åldersammansättning på befolk- ningen eller ekonomisk resultat. I det följande diagrammet visas hur stor andel av kommunerna som inom respektive verksamhet har en kvot lika med eller understigande 100. Diagram 2.18 Andel kommuner inom varje verksamhet som har index 100 eller lägre Diagram 2.18 visar hur vanligt förekommande det är att kommuner har en index understigande eller lika med 100 i just den verksamheten. Mest förekommande i kommunerna är det således att man har en kvot på maxi- malt 100 inom , om man viktar kommunerna efter folkmängd motsvarar de av befolkningen. Högst andel vid viktning av kommunerna efter folkmängd, uppnås inom gymnasieskola och äldreomsorg (). Landsting Ett förhållande som försvårar jämförelser mellan landsting är att den länsvisa ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner skiljer sig åt. I vissa län ansvarar kommunerna för hemsjukvården och i andra län är det . Även fördelningen av den del av kollektivtrafiken som finansieras med skattemedel varierar mellan olika län. Detta påverkar i sin tur nettokostnader och jämförelsen med dess struktur- kostnader. Effekterna på nettokostnaderna av den varierande ansvars- fördelningen har därför i möjligaste mån rensats bort med hjälp av justerade skattesatser presenterade av (EkonomiNytt 5/00, Gränssnitt mellan landsting och kommuner 1999). Det bör påpekas att dessa uppgifter delvis bygger på uppskattningar från respektive landsting och att de kan vara behäftade med vissa felaktigheter. Uppgifterna gör ändock att jämförelsen mellan ett landstings strukturkostnad och dess nettokostnad blir mer relevant än utan denna kompletterande information. För tre landsting har jämförelsen med justerade nettokostnader i stället för redovisade nettokostnader för särskild betydelse, nämligen , vars nettokostnader sjunker betydligt samt och vars nettokostnader ökar. I analysen sätts den landstingsvisa justerade nettokostnaden i för- hållande till rikets genomsnitt. På samma sätt relateras strukturkostnaden för respektive landsting till den genomsnittliga strukturkostnaden i riket. Diagrammet nedan visar skillnader mellan dessa två "nyckeltal" och ger viss information om huruvida verksamhetens nettokostnader faktiskt av- viker från den teoretiskt beräknade strukturkostnaden samt indikerar om det enskilda har möjlighet att effektivisera sin verksamhet. Diagrammet visar också hur en jämförelse mellan justerad nettokostnad och strukturkostnad faktiskt ger upphov till andra resultat och slutsatser än jämförelsen mellan den redovisade nettokostnaden och struktur- kostnaden. Diagram 2.19 Avvikelse mellan nettokostnader och struktur- kostnader samt mellan justerade nettokostnader och strukturkostnader Diagrammet indikerar att ju längre till vänster ett landsting finns, desto lägre kostnader redovisar i förhållande vad det borde sett utifrån de strukturella faktorer som ingår i utjämningssystemet. Ett lands- ting som finns långt till höger har åtminstone teoretiskt sett möjligheter till effektiviseringar i verksamheten. Analyser av förhållandet mellan nettokostnader, strukturkostnader och ekonomiskt resultat för landstingen I följande diagram redovisas sambandet mellan ovan redovisade mått och landstingens ekonomiska resultat. Diagram 2.20 Jämförelse mellan justerad nettokostnad /struktur- kostnad samt ekonomiskt resultat för landstingen Diagrammet visar att det finns ett svagt statistiskt samband (förklarings- graden uppgår till ) mellan å ena sidan (de justerade) netto- kostnadernas avvikelser från strukturkostnaderna och å andra sidan det ekonomiska resultatet i form av resultat före extraordinära poster, dvs. ju lägre justerade nettokostnader jämfört med strukturkostnaderna ett lands- ting har, desto bättre ekonomiskt resultat redovisar i fråga. 2.13 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting Bakgrund har särskilda medel ställts till regeringens för- fogande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som fick stora underskott i ekonomin. Frågan om krav på en ekonomi i balans i kommuner och landsting började att utredas. Anslaget för särskilda insatser inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet infördes . Regeringen har och fram till nu tagit emot 175 ansökningar om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökningar för flyktingkostnader) och tolv ansökningar från landstingen. Ett antal kommuner och landsting har sökt . Efter prövning av varje särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till utgången av fördelats för flyktingkostnader, för omstrukturerings- projekt samt för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på utbetalats till 13 kommuner som ansökt om särskilt stöd. De kommuner som beviljats bidrag av regeringen efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag ekonomi. Bostadsdelegationen inrättade regeringen i enlighet med beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar.