prop · GN0314 · 2000-01-01 00:00:00 — Inom åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer föreslår utredningen relativt omfattande förändringar av regelverket som ersättningsformens grundläggande inriktning och mål bibehålls. Miljöåtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet föreslås bibehållas i sin nuvarande utformning. Beträffande utrotningshotade husdjursraser föreslår utredningen att målet för åtgärden utökas. I syfte att effektivisera administrationen föreslås att handläggning och beslut om ersättning överförs från länsstyrelserna till . Remissinstansernas synpunkter: Sammanslagningen av miljöersättningarna till betesmark välkomnas av flertalet remissinstanser då det underlättar både för lantbrukare och administration. Några remissinstanser anser att det bör beredas möjlighet att öka det av utredningen uppsatta arealmålet för betesmarker. LRF anser att även gödslade marker bör ingå i programmet. Flera länsstyrelser och anser det vara viktigt med flexibilitet för att gynna den biologiska mångfalden. Ett flertal länsstyrelser anser att utredningens förslag om hanteringen av tilläggsersättning är mycket bra, men att resurser måste avsättas för länsstyrelsernas merarbete. Beträffande de föreslagna förändringarna i åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer anser länsstyrelserna i flera fall att sänkningen i stödnivåerna är större än vad som motiveras av lättnader i skötselkraven. Det anses som positivt att bedömning av landskapselementen föreslås ingå som en del i handläggningen före beslut. LRF och ett flertal länsstyrelser anser att de förenklade kraven på skötsel är bra men att de blir mycket svåra att kontrollera. i delar inte utredningens bedömning att komplexiteten minskar eller att administrationen förenklas. När det gäller bevarande av hotade husdjursraser anser och många länsstyrelser att det är bra att utredningen uppmärksammat problemet med att få tag på ersättningsdjur. LRF stödjer förslaget att överlåta den administrativa hanteringen på mot bakgrund av det låga antalet ärenden, medan flertalet länsstyrelser anser att ansvaret för hanteringen bör ligga kvar på länsstyrelserna. Skälen för regeringens bedömning: Åtgärderna inom delprogram 1 syftar huvudsakligen till att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Regeringen anser att åtgärderna inom delprogram 1 är av stor vikt då dessa syftar till att ersätta produktionen av kollektiva nyttigheter. Framtidsutsikterna för ängs- och hagmarker som utnyttjas med traditionellt extensiva brukningsformer bedöms inte vara sådana att miljömålet skall kunna nås utan fortsatta insatser från samhällets sida. Regeringen har på grund härav valt att upprätthålla den nuvarande omfattningen av delprogram 1. Regeringen anser det viktigt att så långt möjligt genomföra förenklingar. Regeringen stödjer därför förslag att en gemensam ersättningsform införs för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker och slåtterängar. Sammanslagningen av de tidigare ersättningsformerna får också stöd av flertalet remissinstanser mot bakgrund av att förslaget bl.a. förväntas bidra till en minskad komplexitet samt förenklingar av administrationen. Regeringen stödjer även utredningens förslag att grundersättningen i den nya ersättningsformen skall kunna kombineras med en tilläggsersättning för särskild skötsel av mark med höga biologiska och kulturhistoriska värden som prövar individuellt efter ansökan från jordbrukaren. I princip alla nu kända marker med höga bevarandevärden kommer att kunna omfattas. Ett sådant förfarande förväntas ge förutsättningar för ansökningar med färre fel. Inledningsvis torde systemet medföra ökade administrationskostnader för länsstyrelserna, som dock kan kompenseras av ett enklare kontrollarbete. Vidare stödjer regeringen förslag att utvidga restaureringsersättningar för slåttermarker till att även omfatta betesmarker. Ersättningsformen för värdefulla natur- och kulturmiljöer syftar till att säkerställa en fortsatt skötsel och vård av landskapselement på eller i anslutning till för att bevara odlingslandskapets kulturhistoriska dimension och särprägel. Åtgärden syftar vidare till att bevara viktiga livsmiljöer för djur och växter. Regeringen stödjer förslag till ny ersättningsform med detta syfte och de administrativa förenklingar som följer av förslaget. Föreslagna förenklingar bedöms uppväga eventuella nackdelar i kontrollarbetet. Regeringen bedömer också att förslaget leder till att de mest intresserade lantbrukarna kommer att ansöka. Mot bakgrund av att kulturmiljöstödet har varit det mest resurskrävande kommer dock regeringen vid utarbetande av det samlade landsbygdsprogrammet att särskilt uppmärksamma de administrativa konsekvenserna av förslaget. Inom ramen för det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket introducerades en miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Syftet med ersättningen är att natur- och kulturmiljövärden, särskilt med anknytning till det samiska kulturarvet, skall bevaras och utvecklas. Regeringen delar utredningens bedömning att åtgärden bör överföras utan förändringar till det nya landsbygdsprogrammet mot bakgrund av att ersättningsformen införts och att det följdaktligen saknas erfarenheter som kan ligga till grund för förändringar. Miljöersättning för att förbättra förutsättningarna för fortsatt uppfödning av utrotningshotade husdjursraser är av stor betydelse för att bevara husdjurens genetiska resurser och den biologiska mångfalden samt det kulturarv som detta representerar. Regeringen stödjer därför förslag om en utökning av målet för miljöersättningen för att möjliggöra en ökad anslutning. Målet är att i första hand bevara utrotningshotade lokala svenska husdjursraser av nötkreatur, svin, getter och får. Mot bakgrund av det begränsade antalet ansökningar stödjer regeringen utredningens förslag att effektivisera administrationen genom att handläggning och beslut om ersättning överförs från länsstyrelserna till . 4.2.2 Miljövänlig vallodling (delprogram 2) Regeringens bedömning: Ett öppet odlingslandskap i skogsbygderna och i norra kan upprätthållas genom att ett delprogram för miljövänlig vallodling införs. förslag: föreslår att en enhetlig ersättningsform införs för miljövänlig vallodling som skall bidra till att minska växtnäringsläckaget och användningen av bekämpningsmedel. Åtgärden skall också medverka till att uppnå regionalpolitiska mål för norra på miljömässiga grunder. Förslaget utgörs av en generell grundersättning kombinerad med en regionalt anpassad tilläggsersättning. Remissinstansernas synpunkter: Några länsstyrelser menar att den av föreslagna ersättningsnivån inte ger tillräckliga incitament för en ökad vallodling i slättbygderna. för fram betydelse för miljön och åkermarkens långsiktiga bördighet. LRF anser att miljönytta bör uppvärderas och föreslår en högre ersättningsnivå. RRV anser att stödet till vallodling bör lämnas huvudsakligen till områden där det finns problem med växtnäringsläckage. RRV anser att den av utredningen föreslagna kostnadsramen för vallersättningarna istället bör användas till satsningar på miljöåtgärder med högre kostnadseffektivitet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att syftet med ersättningen för miljövänlig vallodling bör renodlas till att upprätthålla det öppna odlingslandskapet och förhindra fortsatt nedläggning av jordbruksmark i norra och i skogs- och mellanbygder. har, såsom flera remissinstanser påpekat, en positiv effekt för att minska kväveläckaget. För att åstadkomma denna effekt krävs det dock att odlingen styrs till områden med omfattande kväveläckage och att liggetid är . Det bör också finnas en möjlighet till avsättning av skörden. Den huvudsakliga delen av de djur som kan tillgodogöra sig vallfoder finns inom stödområdena 1 5. För att erhålla en hög anslutningsgrad och därmed miljönytta i de kustnära och sydliga delarna av krävs det att ersättningen minst motsvarar arealersättningen för spannmål. Det finns då en risk för att ersättningarna kan leda till en förskjutning av animalieproduktionens tyngdpunkt från skogs- och mellanbygder, där höga bevarandevärden är rikt representerade, till slättbygder med omfattande nedläggning av jordbruk som följd. Regeringen har därför valt att rikta ersättningen för miljövänlig vallodling till områden där vallodlingen i hög grad bidrar till att upprätthålla ett öppet odlingslandskap. I syfte att minska kväveläckaget har regeringen valt att istället koncentrera insatserna inom ramen för delprogram 3 (avsnitt 4.2.3). 4.2.3 Miljöanpassat jordbruk (delprogram 3) Regeringens bedömning: En miljöersättning för ekologisk produktion med en ny utformning bör införas. Inom ramen för delprogrammet för miljöanpassat jordbruk bör även ersättning ges för sådd av fånggrödor, vårbearbetning av åkermarken, anläggning och skötsel av våtmarker och småvatten samt ersättning för miljövänlig odling av bruna bönor på . En ersättning för miljövänlig odling av sockerbetor på bör bibehållas. förslag: Utredningens förslag beträffande ekologisk produktion innebär bl.a. vissa förenklingar av reglerna samt att den nuvarande regionalt differentierade ersättningen tas bort till förmån för en ersättning baserad på val av gröda. Ersättningen till anläggning och återskapande av våtmarker föreslås delas upp i en ersättning för fortlöpande skötsel som finansieras genom miljöersättningarna och en investeringsdel som finansieras av andra delar av landsbygdsförordningen. I syfte att effektivare begränsa jordbrukets miljöpåverkan när det gäller växtnäringsläckaget föreslår utredningen också en särskild miljöersättning som riktas till de delar av landet där det ur miljösynpunkt är viktigast att minska kväveutlakningen. Åtgärden består dels av ersättning för sådd av fånggrödor och ersättning för en övergång till vårbearbetning av åkermarken, dels av riktade utbildnings- och informationsinsatser. Vidare föreslås att den nuvarande miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk (), stödet till extensiv vall och skyddszoner och stödet till resurshushållande odling av sockerbetor avvecklas. Utredningen föreslår att ersättning för miljövänlig odling av bruna bönor på bibehålls i syfte att minska kväveläckaget och användningen av kemiska bekämpningsmedel. förslag till stöd till den ekologiska produktionen: har i sitt remissvar till tagit fram ett nytt förslag till stöd för ekologisk produktion. Verket anser att förslag inte stimulerar till ekologisk produktion i slättbygderna mer . föreslår att det nuvarande stödet till ekologisk produktion modifieras genom att ändringar i stödbeloppen ger en ökad stimulans till integrerad ekologisk djurhållning och till ekologisk produktion i slättbygderna. anser att stödet till ekologisk produktion bör utformas så att det stimulerar miljövänlig produktion på anslutna jordbruksföretag och inte stimulera produktionen av vissa produkter. anför även att det stöd som föreslår inte kommer att medföra en enklare hantering än dagens system utan att det istället kan leda till en ökad komplexitet till följd av systembytet. Remissinstansernas synpunkter: Flera remissinstanser lyfter fram vikten av att bibehålla en ersättning för ekologisk produktion. KRAV anser att stödet till ekologisk produktion bör prioriteras. Ekologiska lantbrukarna förordar i huvudsak förslag till ny utformning av ekostödet men framför kritik mot konstruktionen av djurtillägget, främst utredningens förslag att behålla dagens regler med djurtillägg endast till moderdjur. Ekologiska lantbrukarna anser att förslag skulle motverka sitt angivna syfte genom att skapa en obalans i utvecklingen av produktionen bl.a. genom att omläggningen inom animalieproduktionen kraftigt skulle bromsas. LRF framför att det vore intressant att pröva en ersättningsmodell som ökar motiveringen för ekologisk produktion på slätterna bl.a. för att miljöeffekterna bör bli större. LRF anser dock att detaljerna i ett sådant förslag bör undersökas ytterligare. Länsstyrelserna i , , , , , , , län samt anser att förslag som helhet är mer ändamålsenligt för att uppnå positiva miljöeffekter. i och i stödjer förslag men anser att zonindelningen behöver ses över. i stödjer förslag men framför bl.a. att ersättningsnivåerna behöver utjämnas. i och samt i stödjer förslag. Flertalet remissinstanser anser att även handjur bör ingå i beräkningsunderlaget för ekologiskt djurbidrag. Ersättning till fånggrödeodling och en övergång till vårbearbetning välkomnas av flera remissinstanser. Länsstyrelserna i och menar att åtgärderna även bör omfatta dessa län. Några remissinstanser ifrågasätter om den förväntade anslutningen är möjlig att uppnå med den av utredningen föreslagna nivån på ersättning. SLU anser att miljönyttan som erhålls genom anläggning av våtmarker och småvatten motiverar en större satsning än vad som föreslås av utredningen. LRF och KSLA liksom flera länsstyrelser menar att det är viktigt att miljömedvetandet inom det konventionella jordbruket utvecklas och är därför positiva till ett bibehållet REKO-stöd. Kemikalieinspektionen framhåller att det är önskvärt att även framledes stödja en minskad användning av bekämpningsmedel. Betodlarna och på anser att nuvarande ersättning till sockerbetor bör bibehållas. stödjer utredningens förslag att avveckla REKO-stödet. Ett flertal remissinstanser anser att det finns miljöfördelar med en varierad växtföljd som innehåller avbrottsgrödor. Några menar dock att en sådan miljöersättning inte bör införas. Andra remissinstanser är tveksamma till miljönyttan i förhållande till kostnaden. Några länsstyrelser samt KSLA anser att miljöersättningen till avbrottsgrödor bör integreras i ett bibehållet REKO-stöd. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar slutsats och flertalet remissinstanser att det finns skäl att även under nästa programperiod stödja utvecklingen av den ekologiska produktionen genom en särskild miljöersättning. kommer dock behovet av statligt stöd att minska i takt med tillräckliga marknadsandelar för ekologiska produkter som kommer att ge en bättre förmåga att skapa bra villkor för producenterna genom en väl fungerande marknad och stabilare avsättning och priser. har pekat på vissa brister i den nuvarande ersättningen för ekologisk produktion. Det gäller framförallt den ojämna fördelningen av ekologisk odling i landet. Anslutningen i slättbygder (zon 2) är i genomsnitt av åkerarealen medan anslutningen i skogsbygderna och i norra (zon 1) är . Den anslutna arealen utgörs huvudsakligen av ekologiskt odlad vall (). Delar av dessa grovfoderarealer används för annat än foder i ekologisk produktion och resulterar inte i färdiga produkter. har också konstaterat att ersättningen för den ekologiska djurhållningen har upplevts vara för låg för att stimulera till en omläggning av djurhållningen. Det har också framkommit att ytterligare stimulans behövs för att öka den ekologiska odlingen av grönsaker, frukt och bär. Regeringen har för avsikt att införa ett nytt stöd baserat på förslag. Regeringen har, med anledning av vad flertalet remissinstanser anfört, för avsikt att överväga möjligheten att genomföra vissa förändringar av förslag i syfte att ytterligare stimulera utvecklingen av den ekologiska animalieproduktionen. En av de allvarligaste negativa effekterna av jordbruket på miljön är växtnäringsläckaget, som bidragit till övergödning av havs- och kustområdena samt sötvatten. Jordbruket står för knappt hälften av de kväveutsläpp orsakade av mänsklig verksamhet som når havet via vattendragen. förslag till en särskild miljöersättning som riktas till de delar av landet där det ur miljösynpunkt är viktigast att minska kväveutlakningen innebär en väsentligt ökad effektivitet ur miljösynpunkt. Regeringen anser därför att utredningens förslag om ersättning för sådd av fånggrödor och ersättning för vårbearbetning av åkermarken bör genomföras i syfte att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Regeringen har inte för avsikt att införa någon miljöersättning för anläggning av skyddszoner i enlighet med utredningens förslag. De nya arealersättningsreglerna för träda kan tjäna samma syfte till en lägre nationell kostnad eftersom arealersättningen är helt EG-finansierad. Våtmarkernas utbredning har minskat kraftigt i jordbruksbygderna. Våtmarkerna är viktiga både för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet och för att minska kväveläckaget till havet. Miljöersättningarna för våtmarker och småvatten bidrar till att uppfylla flera miljökvalitetsmål, främst Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Regeringen bedömer att anläggning av våtmarker är den åtgärd inom miljöprogrammet som är mest kostnadseffektiv för att reducera växtnäringsläckaget. Regeringen stödjer förslag att dela upp ersättningen till anläggning av våtmarker och småvatten i ett investeringsstöd och en ersättning för skötsel. En uppdelning förbättrar jordbrukarnas möjligheter att anlägga våtmarker och småvatten men möjliggör även en bra avvägning mellan ersättning och de verkliga initialkostnaderna. Skälen till regeringens ställningstagande är att anläggningskostnaden varierar med storleken på våtmarken samt geografiska förhållanden och att en fördelning av anläggningskostnaden motsvarande nuvarande stöd medför att jordbrukaren först erhåller kompensation för de högre initialkostnaderna. I enlighet med utredningens förslag bör ersättning för odling av bruna bönor på i syfte att minska kväveläckaget och användningen av kemiska bekämpningsmedel ingå i programmet även fortsättningsvis. Dessutom säkras fortsatt traditionell odling av lokala sorter av bruna bönor på , något som är en viktig del av öns kulturarv. Regeringen har även för avsikt att bibehålla en ersättning för miljövänlig odling av sockerbetor på med syfte att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel och växtnäringsutlakning till . Delprogram 3 har i jämförelse med högre kostnadsalternativ begränsats i omfattning. En stor del av budgeten för programmet avsätts i syfte att stimulera en ökning av den ekologiska produktionen. Regeringen anser att det är viktigt av miljöskäl att noggrant följa utvecklingen vad gäller åtgärdernas bidrag till måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålen, främst Ingen övergödning. Inom ramen för det löpande utvärderingsarbetet har regeringen därför för avsikt att särskilt utvärdera åtgärderna inom ramen för delprogram 3. Regeringen stödjer förslag till borttagande av ersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk (). Vid införandet av inom ramen för det nuvarande miljöprogrammet betonade regeringen att ersättningsformen var ett tidsbegränsat kompetensutvecklingsprogram. har knappt 5 700 lantbrukare anslutits till miljöersättningen för resurshushållande jordbruk. Måluppfyllelsen jämfört med arealmålet är . Regeringen delar utredningens bedömning att de miljömål som ersättningen avsåg att uppnå, dvs. minskad användning av bekämpningsmedel och mindre förluster av växtnäring och biologisk mångfald, kan uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt. Det kan ske genom riktade åtgärder för minskat kväveläckage och genom kompetensutveckling av lantbrukare (se avsnitt 4.2.6) men också genom näringens egna åtgärder. Avbrott i växtföljden är ur miljösynpunkt oftast att föredra, särskilt genom odling av fleråriga . Ett avbrott i ensidiga spannmålsväxtföljder bör dock vara i jordbrukarens eget intresse, både för att långsiktigt bevara åkermarkens produktionsförmåga men även för att minska trycket från skadegörare och därmed bekämpningsinsatserna och kostnaderna för dessa. Därför bör det inte införas någon miljöersättning i linje med förslaget från Frö- och oljeväxtodlarna. 4.2.4 Kompensationsbidrag i mindre gynnade områden Regeringens bedömning: Kompensationsbidrag till mindre gynnade områden bör under den kommande programperioden lämnas för aktivt utnyttjade arealer av vall och betesmark inom de mindre gynnade områdena (LFA-områdena) i norra och . Kompensationsbidraget bör även i fortsättningen riktas till jordbruksföretag med mjölk och köttproduktion. Ett stöd till spann- målsodling och potatisodling i norra behålls. Kompensationsbidraget bör bibehållas på dagens budgeterade nivå. Om denna nivå överskrids bör i första hand kompensationsbidraget till spannmålsodlingen reduceras. De nuvarande gränserna för mindre gynnade bör förbli i princip oförändrade. Inom stödområde 1 3 i norra bör inga förändringar av nuvarande gränser för olika stödnivåer ske. Inom stödområde 4 sker en gränsjustering genom att några områden i södra flyttas till ett stödområde med lägre ersättningsnivå. I den slutliga uformningen av ett nytt landsbygdsprogram kommer det att övervägas om det är möjligt att förenkla stödadministrationen genom en närmare samordning av de olika stöd som är geografiskt begränsade till de mindre gynnade områdena. Förslag enligt departementspromemorian: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstansernas synpunkter: Flera remissinstanser, bl.a. flera länsstyrelser och LRF framhåller att kompensationsbidraget måste ges hög prioritet. framhåller att kompensationsbidraget fått större miljöinslag än i nuvarande stöd men att det också kan ses som ett inkomststöd i vissa regioner. () anser vidare att så långt som möjligt ska sätta upp miljövillkor för kompensationsbidraget. Ett flertal instanser tar upp frågan om djurkoppling i kompensationsbidraget. Djurkoppling förordas bl.a. av olika länsstyrelser, LRF och . I flera remissvar framförs att stödet inte behöver vara djurkopplat utan istället baseras på ett skötselkrav. Världsnaturfonden (WWF) anser att det är viktigt att kompensationsbidraget gynnar sådana jordbruk som har förutsättningar att hålla kvar betesdjur i naturbetesmarkerna. i , och Stiftelsen anser att kompensationsbidrag bör lämnas även för mark som betas av hästar. LRF framhåller, liksom flera länsstyrelser i norra , att kompensationsbidraget till spannmålsodlingen bör vara kvar på dagens nivå. i anser dock att stödet till spannmålsodlingen kan tas bort till förmån för ökat stöd till vallodling. I flera av remissvaren lämnas synpunkter på stödområdesindelningen. i motsätter sig förslaget att flytta delar av stödområde 4 till stödområde 5. i har funnit att skillnaden i ersättningsnivåer mellan stödområdena 4 och 5a inte kan motiveras med ekonomiska kalkyler. i anser det vara fel att indela stödområde 5 i stödnivåklasserna enligt nuvarande kriterier. Skälen för regeringens bedömning: är jämte det land inom EU som har den kortaste vegetationsperioden och lägsta andelen jordbruksmark och permanenta betesmarker av den totala landarealen. I de mindre gynnade områdena pågår en nedläggning av åker och betesmark. Takten i nedläggningen har dock bromsats upp sedan kompensationsbidrag och miljöersättningar infördes. har utvärderat den nuvarande tillämpningen av kompensationsbidraget och anser att stödformen i huvudsak har fungerat på avsett sätt. Verket har föreslagit några mindre justeringar av indelningen i stödområden. Den nya EG-förordningen innebär att stödutformningen måste förändras genom att stödet i fortsättning endast lämnas som arealbaserat stöd. Remissinstanserna har i princip ställt sig bakom den föreslagna utformningen av stödet. Det är regeringens uppfattning att kompensationsbidrag behövs även i fortsättningen för att säkerställa att de ekonomiska förutsättningarna för jordbruksproduktionen finns kvar i de mindre gynnade områdena trots de naturgivna nackdelar som följer av klimat, nordligt läge, höjd över havet och en av naturen betingad dålig arrondering av jordbruksmarken. Med hänsyn till flera av de nationella miljökvalitetsmålen bör en ytterligare beskogning av jordbruksmark i dessa regioner motverkas.