prop · GN0361 · 2000-01-01 00:00:00 — Om en gärning utgör ett politiskt brott lämnar bistånd med husrannsakan och beslag endast om framställningen har gjorts av en stat som har tillträtt terrorismkonventionen och gärningen utgör brott enligt denna konvention (3 § tredje stycket tvångsmedelslagen jämfört med 6 § utlämningslagen). Om gärningen även innefattar ett brott som inte är av politisk karaktär kan bistånd dock lämnas om det är fråga om en gärning som är av övervägande icke-politisk karaktär. bistår inte heller med bevisupptagning åt utländsk domstol om den aktuella gärningen avser ett politiskt brott såvida inte terrorismkonventionen är tillämplig (1 § lag om bevisupptagning i ). Enligt 3 § första stycket tredje punkten lag om samarbete på brottmålsområdet skall en framställning om överförande av frihetsberö- vad till en annan stat avslås om den gärning som framställningen avser utgör ett politiskt brott. Enligt samma lag får en framställning om förhör enligt 23 kap. om den avser en gärning som har karaktären av ett politiskt brott bifallas endast om den har gjorts av en stat som har tillträtt terrorismkonventionen och gärningen utgör ett brott som avses i den konventionen (9 § andra stycket). Bestämmelserna är tillämpliga även på nordiska framställningar. I för- hållande till de nordiska länderna finns dock inga undantag för politiska brott när det gäller bistånd med husrannsakan, beslag och kvarstad. Regleringen av möjligheterna att vägra ömsesidig rättslig hjälp för politiska brott är i mångt och mycket en spegelbild av vad som gäller i fråga om utlämning. Utlämningslagen går dock längre och innehåller ett absolut förbud mot utlämning för politiska brott och vid tillträde till terrorismkonventionen reserverade sig mot konventionens bestämmelser om utlämning för politiska brott medan alltså inte gjorde motsvarande förbehåll i fråga om ömsesidig rättslig hjälp. Det är flera skäl som låg bakom förbudet mot utlämning för politiska brott; att skydda individen mot en godtycklig rättegång, att ge länder en möjlighet att förhålla sig neutrala till andra länders inrikespolitiska förhållanden (dagens politiska förbrytare kan vara morgondagens statsmän) och att politiska brott bör betraktas som ett nationellt och inte internationellt problem. Det finns ingen internationell definition av vad som avses med politiska brott. I förarbetena till utlämningslagen görs en skillnad mellan absolut politiska brott (brott som riktar sig mot staten, t.ex. högmålsbrott, spioneri) och relativt politiska brott (gärningar som är straffbara som vanliga brott men som har ett politiskt motiv eller där ett politiskt moment ingår). har frågan om stater bör kunna vägra lämna bistånd i form av rättslig hjälp i brottmål eller utlämna för politiska brott ifråga- satts i olika sammanhang, och konventioner som antas eller utarbetas innehåller allt som oftast regler som förbjuder konventionsstaterna att betrakta brott enligt konventionen som politiska brott. FN- konvention för undertryckande av terroristbombningar (terroristbomb- ningskonventionen) innehåller i artikel 11 en regel om att inga av de brott som avses i konventionen får betraktas som ett politiskt brott såvitt avser inbördes rättslig hjälp eller utlämning. Konventionen innehåller i artikel 12 en bestämmelse motsvarande den som finns i den svenska utlämningslagen (7 §) om att konventionen inte förpliktar konventions- staterna att lämna rättslig hjälp i brottmål eller utlämna en person som riskerar förföljelse på grund av, bl.a., sin politiska uppfattning. Samma reglering finns i den antagna andra tilläggsprotokollet till om skydd för kulturföremål i händelse av väpnad konflikt. har undertecknat såväl konvention som nämnda tilläggsprotokoll och frågan om en svensk ratifikation av instru- menten bereds inom . Inget av instru- menten innehåller möjligheter till reservationer i denna del. Också den mellan EU-staterna antagna utlämningskonven- tionen innehåller bestämmelser om att den anmodade staten inte får be- trakta något brott som politiskt brott vid tillämpningen av konventionen. I promemorian Ds 2000:3 tillträde till konvention om utlämning, som remissbehandlats, föreslås att skall tillträda konventionen. Detta åtagande påverkar inte medlems- staternas möjligheter att vägra utlämning vid sådan risk för förföljelse som avses i 7 § utlämningslagen. Regeringen anser inte att det är aktuellt att helt avskaffa möjligheterna att vägra lämna bistånd med rättslig hjälp i brottmål på den grunden att gärningen har karaktär av politiskt brott. I den nya lagen bör frågan regleras generellt och lika för alla typer av bistånd enligt lagen. Pröv- ningen kan i det enskilda fallet vara politiskt känslig och gräns- dragningen är inte alltid självklar. Beslut om att vägra biträde på den grunden att den aktuella gärningen har karaktär av politiskt brott bör därför alltid fattas av regeringen (angående överlämnande till regeringen, se avsnitt 7.14.1). Vägransgrunden bör utformas som en fakultativ regel för att lämna utrymme för åklagaren eller domstolen att i enlighet med vad som gäller enligt tvångsmedelslagen bifalla framställningen om gärningen till övervägande del utgör ett brott av icke-politisk karaktär. Ett viktigt skäl för en fakultativ regel är också att motsvarande regel rättshjälpskonvention är fakultativ. Ytterligare ett skäl för en fakultativ regeringsprövning är också att risken för att avslår en framställning i strid med internationella åtaganden på området därmed minskar. I fråga om politiska brott bör det därför enligt regeringens mening tas in en regel i den nya lagen av innebörd att en ansökan om rättslig hjälp kan vägras, oavsett om det är fråga om tvångsmedel eller inte, om gär- ningen har karaktär av politiskt brott. I promemorian föreslås ett uttryckligt undantag från regleringen för ansökningar från EU:s medlemsländer. Hovrätten över och har ifrågasatt undantaget men har godtagit det mot bakgrund av möjligheten att vägra därför att ansökan strider mot ordre public. Enligt regeringens mening bör i förhållande till EU:s medlemsstater i enlighet med vad som gäller vid utlämning, en ansökan aldrig kunna vägras på den grunden att gärningen har karaktär av ett politiskt brott. Det är inte rimligt med en ordning som ålägger att utlämna för politiska brott till EU:s medlemsländer om en, låt vara fakultativ, möjlighet att vägra behålls vid ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Detsamma bör gälla för ansökningar från och . Den reglering som redan gäller för nordiska framställningar om tvångsmedel utsträcks därmed till att gälla alla former av bistånd enligt lagen. bör återta det svenska förbehållet för politiska brott enligt rättshjälpskonvention när det gäller tillämpningen av artikel 11, dvs. överförande av frihetsberövade. 7.14.4 Militära brott Regeringens förslag: I den nya lagen tas in en generell regel om att rättslig hjälp får vägras om gärningen utgör ett militärt brott, om inte gärningen motsvarar även annat brott enligt svensk lag som inte är ett militärt brott. Beslut om avslag på denna grund fattas av regeringen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag men är annorlunda formulerad. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: rättshjälpskonvention är inte tillämplig på militära brott. Detta framgår av artikel 1 i konventionen. De svenska reglerna på området är olika utformade beroende på vad slags bistånd det är fråga om. För militära brott, dvs. gärningar som nämns i de föreskrifter i 16 kap. som avser brott av krigsman eller i 21 kap. eller i lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt, lämnar inte bistånd med husrannsakan och beslag (3 § första stycket tvångsmedelslagen som hänvisar till 5 § utlämningslagen). Bistånd kan dock lämnas om gärningen även innefattar andra brott för vilka utlämning kan ske. I fråga om bevisupptagning åt utländsk domstol finns inga särskilda begränsningar för militära brott. Inte heller vid förhör under förundersökning finns några sådana begränsningar. Däremot bistår inte med överförande av frihetsberövade personer om den gärning som framställningen avser utgör ett militärt brott (3 § första stycket tredje punkten lag om samarbete på brottmålsområdet). I förhållande till de nordiska länderna uppställs inte några särskilda villkor beträffande militära brott. Enligt regeringens mening bör det även i fortsättningen vara möjligt att avslå en ansökan om rättslig hjälp som avser ett militärt brott. Detta kan åstadkommas på olika sätt. En väg är att i likhet med vad som gäller enligt konvention helt utesluta militära brott från lagens tillämpningsområde. Den vägen bör dock inte väljas eftersom det innebär att de möjligheter som finns att lämna rättslig hjälp skulle begränsas i onödan. En annan väg är att behålla de nuvarande reglerna i sak, dvs. att rättslig hjälp inte skall ges för militära brott om det handlar om husrannsakan och beslag eller överförande av frihetsberövade utomlands. En nackdel med denna ordning är att det även i fortsättningen skulle gälla olika regler för olika former av bistånd, vilket gör lagstiftningen svåröverskådlig och kan orsaka förseningar vid handläggningen. En tredje väg är den som valts i den finska lagstiftningen på området och som innebär att den omständigheten att det aktuella brottet är ett militärt brott skall utgöra en fakultativ vägransgrund. En sådan regel uppfyller de krav på enhetlighet och flexibilitet som eftersträvas. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen tas in en regel om att rättslig hjälp får vägras om den aktuella gärningen utgör ett militärt brott om inte gärningen motsvarar annat brott enligt svensk lag och som inte är ett militärt brott. Det är naturligt att låta på regeringen besluta om avslag på denna grund. 7.14.5 Res judicata och lis pendens Regeringens förslag: Rättslig hjälp får vägras om det i har meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse angående brottet. Beslut om avslag på denna grund fattas av regeringen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. i som godtar bestämmelsen har dock ställt frågan om enbart regeringen skall avslå en ansökan enligt denna bestämmelse och om inte en sådan prövningen kan göras av åklagare och domstol. Skälen för regeringens förslag: har ett antal generella förbe- håll beträffande rättshjälpskonvention, bl.a. att en framställning om rättslig hjälp kan avslås om förundersökning rörande gärningen har inletts i eller i en tredje stat, om den misstänkte åtalats för gär- ningen i eller i en tredje stat (lis pendens), om dom rörande gär- ningen redan meddelats i eller i tredje stat (res judicata) eller om beslut meddelats i eller i en tredje stat att lägga ned förunder- sökning eller åtal för gärningen eller att inte inleda förundersökning eller åtal för gärningen. När förbehållet till konventionens artikel 11 ändrades 1992 överförande av frihetsberövade förklarade att nämnda vägransgrunder inte kommer att tillämpas såvitt gäller framställningar enligt den artikeln. Om det föreligger res judicata beträffande den gärning som en fram- ställning om rättslig hjälp avser lämnar som regel inte bistånd med husrannsakan och beslag. Enligt 3 § första stycket tvångsmedels- lagen jämförd med 10 § utlämningslagen gäller att en framställning om bistånd med husrannsakan och beslag skall avslås om dom meddelats i beträffande gärningen eller om åklagaren beslutat att ge åtals- underlåtelse enligt 20 kap. 7 § eller motsvarande be- stämmelse i annan författning. Dessutom gäller enligt samma bestäm- melser särskilda begränsningar om dom meddelats i en annan stat än den som gjort framställningen. I förhållande till de nordiska länderna gäller begränsningar endast om dom eller åtalsunderlåtelse meddelats i (3 § andra stycket tvångs- medelslagen jämförd med 5 § nordiska utlämningslagen). Några begränsningar vad avser res judicata finns inte i fråga om bevisupptagning åt utländsk domstol eller som nämnts ovan vid över- förande av frihetsberövade till annan stat. Några särskilda villkor för att ge rättslig hjälp beträffande gärningar för vilka det föreligger lis pendens finns inte heller i de svenska bestämmelserna. Den nuvarande regleringen är som synes snårig och den avgränsning som gjorts för olika typer av åtgärder avviker från vad som t.ex. gäller för krav på dubbel straffbarhet, för politiska brott och för militära brott. Det är enligt regeringens mening angeläget med en mer enhetlig reglering. I likhet med vad som föreslagits i fråga om militära brott föreslås att res judicata skall utgöra en fakultativ vägransgrund som kan tillämpas av regeringen. Bestämmelsen bör begränsas till fall då dom har meddelats i eller beslut om åtalsunderlåtelse har meddelats i . Därigenom utvidgas möjligheterna att ge rättslig hjälp jämfört med som möjligheterna att vägra behålls för de angelägna fallen. Att det föreligger lis pendens beträffande en gärning bör liksom inte hindra att rättslig hjälp ges oavsett om det är fråga om tvångsmedel eller inte. De föreslagna ändringarna innebär att kan begränsa förbehållen till rättshjälpskonvention (se också avsnitt 14.1). 7.14.6 Preskription Regeringens förslag: Den omständigheten att den aktuella gärningen är preskriberad enligt svensk rätt skall inte längre utgöra en själv- ständig grund för avslag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. och Åklagarmyn- digheten i anser att förslaget om att preskription enligt svensk rätt inte längre skall utgöra en särskild vägransgrund bör komma till klart uttryck i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: har ett generellt förbehåll beträffande rättshjälpskonvention om att får avslå en framställning om rättslig hjälp om straffet är förfallet enligt svensk lag. Förbehållet gäller inte vid överförande av frihetsberövade enligt artikel 11 (SÖ 1992:4). Om den gärning som en framställning om rättslig hjälp avser är preskriberad lämnar som regel inte bistånd med husrannsakan och beslag. Enligt 3 § första stycket tvångsmedelslagen jämförd med 10 § utlämningslagen gäller att en framställning om bistånd med husrannsakan och beslag skall avslås om straff för brottet skulle vara förfallet enligt svensk lag. För de nordiska länderna gäller dock inte någon sådan begränsning. Några begränsning vad avser preskription uppställs inte när det gäller andra typer av åtgärder på området. Inom ramen för arbetet i EU:s sektorsövergripande arbetsgrupp mot organiserad brottslighet diskuteras frågan om preskriptionsregleringen i EU:s medlemsstater vållar några praktiska problem när det gäller det rättsliga samarbetet över gränserna. Svaret förefaller genomgående vara nekande. Ett skäl torde vara att preskriptionsreglerna i praktiken är relativt överensstämmande och att det sällan är aktuellt att begära rättsligt bistånd över gränserna i fråga om gärningar som är preskriberade i den anmodade staten. Den svenska bestämmelsen om att bistånd med hus- rannsakan och beslag skall vägras om gärningen är preskriberad i torde sällan eller aldrig ha tillämpats. En obligatorisk vägransgrund är också trubbig och kan, om situationen skulle uppstå, på ett olyckligt och ologiskt sätt hindra svenska myndigheter från att bistå en annan stat i ett för den staten angeläget ärende. Att preskription utgör en obligatorisk vägransgrund vid utlämning kan inte ensamt motivera att regeln behålls i en ny modern lagstiftning om internationell rättslig hjälp i brott- mål. Mot den bakgrunden bör preskription inte behållas som en själv- ständig obligatorisk vägransgrund. Det är heller inte motiverat att i lagen föra in preskription som en fakultativ vägransgrund. En sådan regel skulle antingen träffa alla former av rättslig hjälp och därmed få ett större tillämpningsområde är dagens reglering, vilket i sin tur riskerar att komplicera hanteringen. Regeln bör heller inte begränsas till tvångs- medelsanvändning eftersom det skulle göra regleringen svåröverskådlig. Regeringen föreslår därför att preskription inte längre skall utgöra en särskild vägransgrund. Mot den bakgrunden bör återkalla sitt förbehåll om preskrip- tion när det gäller rättshjälpskonvention. Det innebär t.ex. att en ansökan som gjorts av en stat som tillträtt konvention aldrig kan vägras därför att gärningen är preskriberad enligt svensk rätt. I de fall ansökan har gjorts från en stat som inte tillträtt rättshjälpskon- vention skulle regeringen däremot undantagsvis kunna avslå en ansökan som avser ett i preskriberat brott, nämligen med tillämpning av den avslagsgrund som föreslås i avsnitt 7.14.2 när omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas under förutsättning att ett avslag på grund av preskription inte strider mot en annan internationell överenskommelse träffat med den staten. Om det skulle komma till uttryck direkt i lagen att preskription inte längre skulle utgöra en avslagsgrund, som några remissinstanser har föreslagit, skulle det inte finnas möjlighet att åberopa preskription som skäl för ett avslag i de fall det kan vara angeläget. Den möjligheten bör finnas. 7.15 Villkor om begränsningar i rätten att använda bevismaterial m.m. Regeringens förslag: Den nuvarande bestämmelsen om villkor som begränsar rätten att använda upplysningar och bevismaterial som svenska myndigheter fått från en annan stat och som har sin grund i en internationell överenskommelse som träffat med den staten förs in i den nya lagen i den del den berör åklagare och domstolar. Tillämpningsområdet för 4 § tvångsmedelslagen, som tillåter att villkor ställs upp när egendom överlämnas från till annan stat, utvidgas till att omfatta all rättslig hjälp enligt lagen. Lagtexten formuleras om för att markera att villkor som ställs upp från allmän synpunkt skall vara nödvändiga. Den åklagare eller domstol som lämnat upplysningar eller bevis- material till en annan stat får medge undantag från villkor. Regeringens bedömning: Åklagares rätt att acceptera villkor som annan stat ställer upp i de fall den rättsliga hjälpen erhålls utan stöd i en internationell överenskommelse som träffat med den staten kräver ingen reglering i lag. Regeringen kan ge Riksåklagaren ett generellt bemyndigande att träffa sådana överenskommelser. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorian föreslår i två olika bestämmelser att villkor eller förbehåll skulle kunna ställas upp i den mån det följer av en internationell överenskommelse som gäller mellan och den ansökande staten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt pro- memorians förslag eller lämnat det utan erinran. har ansett det vara en brist att åklagare eller domstol endast skall kunna föreskriva användningsbegränsningar i den mån det följer av en inter- nationell överenskommelse som träffat med den andra staten. Enligt borde den möjligheten finnas i den mån det inte strider mot en internationell överenskommelse. Justitiekanslern har pekat på att bestämmelsen om åklagares eller domstols möjlighet att medge undantag från uppställda villkor inte kan vara förenlig med de internationella överenskommelser där användningsbegränsningarna blir automatiskt gällande. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bakgrund I konventioner förekommer allt som oftast bestämmelser om begräns- ningar i rätten att använda bevismaterial och annat material som över- lämnats till annan stat, t.ex. i narkotikabrottskonventionen (se rege- ringens tillkännagivande 1992:6 av överenskommelser som avses i 1 § lag om samarbete på brottmålsområdet). Även i förverkande- konventionen som tillträtt innehåller sådana bestämmelser. Mot- svarande villkor finns också i avtalen med och (se av- snitt 5.7.1 och 5.7.2). innehåller i artikel 50.3 en föreskrift om användningsbegränsningar som tar sikte på skattebrottmål. Bestämmelserna i de olika internationella överenskommelserna skiljer sig åt på så sätt att vissa villkor gäller automatiskt för all information som överlämnas medan andra villkor gäller först om den andra staten så kräver i det enskilda fallet. Ett exempel från den förstnämnda kategorin är narkotikabrottskonven- tionen. Avtalen med och innehåller också automatiskt verkande regler om användningsbegränsning. I avtalen med (artikel 8) och (artikel 13) finns även bestämmelser om att den anmodade parten kan begära att visst material som överlämnas beläggs med sekretess. I förverkandekonventionen kan den stat som lämnar ut upplysningar eller bevismaterial i det enskilda fallet ställa upp villkor om användningsbegränsning. Bestämmelser om hur överlämnat material får användas blir alltmer vanliga i de internationella överenskommelser som utarbetas. I utkasten till en om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål och till ett andra tilläggsprotokoll till rättshjälpskonvention diskuteras sådana bestämmelser. Enligt många stater fyller möjligheterna att ställa upp villkor ett stort behov i det internationella straffrättsliga samarbetet. Bevismaterial som lämnas till I 1 § lag om samarbete på brottmålsområdet ges regler om begränsningar i användningen av bevismaterial och information som svenska myndigheter fått från en annan stat. Om upplysningarna eller bevismaterialet erhållits för att användas vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott och gäller, på grund av en internationell överenskommelse med den andra staten, villkor som begränsar möjligheten att utnyttja materialet, skall svenska myndigheter följa dessa villkor oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning (se prop. 1990/91:131 s. 12). Bestämmelsen omfattar inte bara information och material som lämnas till svenska åklagare och domstolar utan även sådant som erhålls inom ramen för det internationella polissamarbetet. Den nya lagen bör, som redovisats i bl.a. avsnitt 6.1, inte innehålla några bestämmelser som gäller polissamarbete. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen föreslås att bestämmelsen i de delar den avser det internationella polissamarbetet förs över till den nya lagen om internationellt polisiärt samarbete. Regeringen ansluter sig till promemorians förslag och föreslår att bestämmelsen i den del den riktar sig till svenska åklagare och domstolar i sak oförändrad tas in i den nya lagen och kompletteras med ett till- kännagivande om vilka internationella överenskommelser som innehåller användningsbegränsningar. Överflyttningen till den nya lagen föranleder följdändringar lag om brott mot utländsk tullag och 1 kap. 4 § sekretesslagen. I en del ärenden där svenska åklagare erhåller upplysningar och bevis- material utan att något avtal om rättslig samarbete finns mellan och den staten, ställer den andra staten i vissa fall ensidigt upp villkor som begränsar möjligheten att använda materialet. Enligt förarbetena till nuvarande bestämmelser lag om samarbete på brottmålsom- rådet anses detta vara en internationell överenskommelse (prop. 1990/91:131 s. 18). Detta har ställt till problem i praktiken. En åklagare som ställs inför detta faktum skall beakta de bestämmelser som finns i 10 kap. 3 § regeringsformen, enligt vilka bemyndigande krävs från regeringen för att ingå en sådan överenskommelse, som det kan vara viktigt att åklagaren snabbt får tillgång till informationen som kan vara stor betydelse för förundersökningen. Att snabbt utverka ett bemyndigande av regeringen i ett enskilt ärende är förenat med vissa svårigheter och denna ordning kan vålla särskilda problem, t.ex. när de svenska utredarna redan är på plats i den främmande staten och inte kan få tillgång till materialet förrän det ställda villkoret accepterats.