prop · GN0342 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:42 Utlänningar i en massflyktsituation, sociala förmåner m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar, med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529, UtlL), meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. utlänningslagen och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är avsedda att tillämpas i en massflyktsituation, dvs. när en stor mängd människor hastigt lämnar hemlandet på grund av en yttre omständighet som en krigssituation eller en miljökatastrof. Bestämmelserna har tillämpats , i samband med oroligheterna i Kosovo. Regeringen föreslår att prövningen av en asylansökan från en utlänning som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL skall kunna skjutas upp så länge som det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller, dock högst eller till den tidigare tidpunkt uppehållstillståndet upphör att gälla. Därefter är utlänningen oförhindrad att söka asyl. De utlänningar som beviljas sådana tidsbegränsade uppehållstillstånd skall erhålla de sociala förmåner som följer av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). som LMA gäller för dem skall denna grupp utlänningar inte vara folkbokförda i landet. Folkbokföring skall inte heller ske om det tidsbegränsade uppehållstillståndet därefter förlängs för än . träder ett nytt system för socialförsäkringen i kraft. Socialförsäkringsförmåner delas in i bosättningsbaserade förmåner respektive arbetsbaserade förmåner. Den aktuella gruppen av utlänningar som fortsatt skall omfattas av LMA undantas från de bosättningsbaserade förmånerna enligt den nya socialförsäkringslagen (1999:799). Statens invandrarverks förmåga att klara mottagandet av utlänningar i en massflyktsituation kan under vissa omständigheter vara otillräcklig. En kommun bör därför inledningsvis kunna svara för att den enskilde får det stöd som bedöms rimligt till dess att tar över ansvaret för mottagandet. skall ersätta en kommun som lämnat bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande samt andra kostnader som kommunen haft och som normalt skall stå för. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 7 2.3 Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) 8 2.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) 9 3 Ärendet och dess beredning 10 4 Asylprövning 11 4.1 överväganden 11 4.2 EU 12 4.3 Förslag 13 5 Sociala rättigheter m.m. 16 5.1 Gällande ordning 16 5.2 överväganden 19 5.3 Förslag 21 5.3.1 Utlänningar i en massflyktsituation som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd 21 5.3.2 Statens invandrarverks kapacitet vid en massflyktsituation 26 6 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser m.m. 27 7 Författningskommentar 28 7.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 28 7.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 29 7.3 Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1994:481) 30 7.4 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) 31 Bilaga 1 Remissinstanser 32 Bilaga 2 Flyktingpolitiska kommitténs förslag till lag om ändring av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) 34 Bilaga 3 Remissinstanser 35 Bilaga 4 Promemorians Ds 1997:42 förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 37 Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag 38 Bilaga 6 Lagrådets yttrande 42 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 45 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., 3. lag om ändring i folkbokföringslagen (1994:481), 4. lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799), dels godkänner de riktlinjer om hemutrustningslån som regeringen föreslår (avsnitt 5.3.1). 2 Lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 a § samt 3 kap. 6 och 7 §§ utlänningslagen (1989:529) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 4 a § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst . Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts , får uppehållstillståndet förlängas . En utlänning som meddelats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av första stycket får inte beviljas flyktingförklaring eller resedokument så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Vad som sagts nu gäller dock längst från det att ett sådant uppehållstillstånd först beviljades. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är make eller maka eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller förälder till barn som meddelats tillstånd enligt första stycket. 3 kap. 6 § På begäran av en flykting skall antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting (flyktingförklaring). En flyktingförklaring skall återkallas av , om det framkommer att utlänningen är att anse som flykting enligt 2 §. I 2 kap. 4 a § föreskrivs att flyktingförklaring i vissa fall inte skall utfärdas. 7 § För flyktingar och statslösa utfärdar en särskild legitimationshandling för resor utanför (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar. I 2 kap. 4 a § föreskrivs att resedokument i vissa fall inte skall utfärdas. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels att 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1. har ansökt om uppehållstillstånd i enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande), 2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § utlänningslagen, eller 2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller 3. har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär. Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. En kommun skall lämna bistånd enligt denna lag till utlänningar som avses i 1 § första stycket 2, om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att tar över ansvaret för mottagandet. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Härigenom föreskrivs att 4 § folkbokföringslagen (1991:481) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 § En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd skall inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. En utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) skall inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av tillståndet under högst . Detta gäller dock inte, om utlänningen erhållit en flykting- förklaring eller ett resedokument enligt utlänningslagen. Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § socialförsäkringslagen (1999:799) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 1 § Vid tillämpning av denna lag skall en person anses vara bosatt i , om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet. Den som kommer till och kan antas komma att vistas här skall anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar emot det. Den som kommer till och kan antas komma att vistas här skall anses vara bosatt här, om inte synnerliga skäl talar emot det. En utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte skall folkbokföras skall dock inte anses vara bosatt här. En i bosatt person som lämnar landet skall fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . 3 Ärendet och dess beredning Efter beslut av regeringen förordnade dåvarande statsrådet ekonomen som ordförande i en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén antog namnet (Ku 1994:10). lade fram betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Regeringen överlämnade propositionen Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) till . I propositionen behandlade regeringen bl.a. förslag om ändringar i utlänningslagen (1989:529) grundade på Flyktingpolitiska kommitténs arbete. Regeringen uttalade bl.a. (a.a.s. 131) att frågan om folkbokföring bör ske eller inte och i vilken utsträckning de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av socialförsäkrings- förmåner skulle beredas vidare. godtog regeringens förslag (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Beslutade ändringar i utlänningslagen trädde i kraft (SFS 1996:1379). Efter bemyndigande av regeringen beslutade dåvarande statsrådet att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att belysa konsekvenser av om personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd folkbokförs eller inte. Arbetsgruppen behandlade vidare frågan om Statens invandrarverks kapacitet i en massflyktsituation. Arbetsgruppen presenterade departementspromemorian Utlänningar i en massflyktsituation sociala rättigheter m.m. (Ds 1997:42). I arbetsgruppen ingick bl.a. företrädare för berörda myndigheter, och . har uppdragit åt Statskontoret att biträda en referensgrupp med att beräkna de ekonomiska konsekvenserna, om personer som erhåller tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) blir folkbokförda eller inte. I referensgruppen har ingått bl.a. företrädare för berörda departement och myndigheter samt och . Flyktingpolitiska kommitténs betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1 och dess lagförslag i relevant del finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr UD96/295/MP). Promemorian Ds 1997:42 har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr UD96/1371/MAP). Promemorians förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns i bilaga 4. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådets synpunkter berörs i avsnitt 4.3 och 5.3.1 samt i författnings- kommentaren. 4 Asylprövning 4.1 överväganden Det finns inte möjlighet att i någon del skjuta upp prövningen i ett asylärende. Utlänningslagens bestämmelser utgår från att alla ansökningar om fastställande av flyktingstatus behandlas av de tillståndsprövande myndigheterna så snart som det är möjligt. Frågan om uppskjutande av flyktingprövningen i samband med massflyktsituationer har varit föremål för diskussion. Den parlamentariskt sammansatta behandlade i sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75 s. 182) frågan om en omedelbar prövning av om en asylsökande är att betrakta som flykting enligt konvention angående flyktingars rättsliga ställning (eller flyktingkonventionen). Kommittén utgick i sina resonemang från utlänningslagens krav på en individualiserad handläggning; varje sökande skall utredas och bedömas individuellt. ansåg detta i en situation av massflykt vara en omständlig och dyrbar, om än rättssäker, procedur som i en sådan situation inte framstod som vare sig lämplig eller nödvändig. Kommittén bedömde att det av praktiska skäl inte var möjligt att i en massflyktsituation pröva frågan om en asylsökande är flykting enligt flyktingkonventionen. Kommittén föreslog att för den tid ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, meddelat med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL gällde, skulle en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument inte prövas. En prövning skulle dock alltid ske senast innan ett eventuellt tvångsvist avlägsnande ur landet genomfördes. Kommittén bedömde vara en rimlig längsta period för sådana tidsbegränsade tillstånd. Flyktingpolitiska kommitténs förslag i denna del utsattes för kritik av flera remissinstanser. Flertalet humanitära frivilligorganisationer men även , och vid godtog inte kommitténs förslag att skjuta upp den individuella prövningen av en asylsökandes asylskäl. Regeringen uttalade i den följande propositionen Svensk migrationspolitik i ett globalt perspektiv (prop. 1996/97:25 s. 129) att det var tveksamt om det stod i överensstämmelse med konventionsåtaganden att inte pröva en ansökan om flyktingförklaring och resedokument. En sådan ansökan skulle därför enligt regeringens uppfattning alltid prövas. I sitt av godkända betänkande uttalade (bet. 1996/97:SfU5 s. 61, rskr. 1996/97:80) att det biträdde regeringens bedömning, men tillade att utskottet inte var berett att tillstyrka att en ansökan om uppehållstillstånd på andra grunder än flyktingskäl skall behöva prövas så länge utlänningen får skydd genom ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. 4.2 EU 1990-talets oroligheter på pekade på behovet av regler som kunde hantera de stora och hastigt inströmmande mängder av utlänningar som lämnade sina hemländer till följd av oroligheterna och som gav möjlighet att ge ett tillfälligt skydd till dessa grupper. Det visade sig bland EU:s medlemsstater att man hade vitt skilda lösningar för att möta detta skyddsbehov. Inom EU presenterade Europeiska kommissionen ett förslag om införande av en gemensam åtgärd för tillfälligt skydd för fördrivna personer (dok. KOM(97) 93 slutlig 97/0081 CNS). I korthet innehöll kommissionens förslag följande huvudpunkter. skall fatta beslut om att en ordning för tillfälligt skydd upprättas. En årlig omprövning skall ske, om ordningen fortsatt skall gälla. En gemensam minimistandard för mottagandet av de skyddsbehövande införs, men en medlemsstat är oförhindrad att erbjuda vidare förmåner än som följer av denna minimistandard. En individuell prövning av om en utlänning som omfattas av ordningen om tillfälligt skydd har rätt till asyl enligt eller ej, får skjutas upp som utlänningen omfattas av ordningen om tillfälligt skydd, dock längst . UNHCR, som yttrade sig över förslaget, godtog ordningen att skjuta upp prövningen men ansåg fristen vara alltför lång och rekommenderade i stället att fristen inte skulle överstiga . Kommissionens förslag förhandlades därefter utan att medlemsstaterna kunde nå fram till någon gemensam lösning. En avgörande fråga där enighet inte kunde nås var vilka villkor som skulle gälla för de utlänningar som togs emot med stöd av den gemensamma åtgärden. I syfte att underlätta det fortsatta arbetet lade kommissionen fram ett ändrat förslag där bestämmelserna nu hade delats upp i två separata instrument, dels ett förslag med bestämmelser om tillfälligt skydd för fördrivna personer, dels ett förslag om solidaritet vad avser mottagandet av de personer som omfattas av det tillfälliga skyddet och deras villkor. Enligt det senare förslaget (Ändrat förslag om en gemensam åtgärd angående skydd för fördrivna personer, dok. KOM(98) 372 slutlig 97/0081 CNS) skall en asylansökan som lämnas in av en utlänning som omfattas av ordningen om tillfälligt skydd behandlas i enlighet med nationell rätt. Vad gäller möjligheten till uppskjutande av asylprövningen sägs att om nationell rätt tillåter detta, skall prövningen likväl ske från det att ordningen om tillfälligt skydd beslutats. Denna tid kan förlängas med om en avvecklingsplan för ordningen om tillfälligt skydd antagits. Arbetet med det senare förslaget var inte slutfört vid ikraftträdandet av Amsterdamfördraget . Av Amsterdamfördraget följer för asylpolitikområdet att de institutionella grunderna för förslaget har ändrats. EU:s antagande av rättsakter skall ske i form av förordningar eller direktiv efter att kommissionen lagt fram förslag. För det aktuella området gäller att EU skall ha antagit regler på området . Det är osäkert när ett förslag från kommissionen till rättsakt kan förväntas. En ordning där man i en massflyktsituation kan skjuta upp prövningen av en persons flyktingstatus tillämpas i flera andra länder. Bland EU:s medlemsstater kan nämnas att i får ett beslut efter ansökan om asyl inte fattas förrän en ordning med tillfälligt skydd upphört att gälla. I gäller att en fullständig prövning av en asylansökan skjuts upp så länge en massflyktsituation anses råda, något som var fallet under Kosovokrisen. En motsvarande ordning tillämpades i för personer från Kosovo. Andra länder åter medger inte att prövningen av en asylansökan skjuts upp. Dit hör exempelvis , och . I några länder, som och , pågår diskussioner om införandet av särskilda ordningar rörande tillfälligt skydd, där en uppskjuten asylprövning ingår som ett element. 4.3 Förslag Regeringens förslag: Prövningen av en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument för en utlänning som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL skall kunna skjutas upp så länge som det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller, dock högst eller till den tidigare tidpunkt då uppehållstillståndet upphör att gälla. Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Kommittén föreslog att en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument inte skulle behöva prövas så länge ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelat med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL gäller. Remissinstanserna: Flera remissinstanser hade invändningar mot förslaget att skjuta upp prövningen av flyktingskälen. Bland de instanser som framförde kritiska synpunkter var , och vid . Även flera frivilligorganisationer förde fram kritiska synpunkter, t.ex. Röda Korset, , , och . UNHCR ansåg att i en massflyktsituation måste det vara ett minimiåtagande att erbjuda tillfälligt skydd och att de som får ett tidsbegränsat skydd tillförsäkras vissa rättigheter. En närmare redogörelse för remissinstansernas synpunkter finns i prop. 1996/97:25, s. 126 f. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har som framgått i avsnitt 4.1 tidigare tagit ställning till ett förslag från med motsvarande innehåll som det regeringen nu lägger fram. Regeringen valde då att inte genomföra förslaget av den anledningen att det inte framstod som helt klart att ett sådant förfarande var i överensstämmelse med bestämmelser. Lagrådet har också i sitt yttrande invänt mot förslaget och anfört att inte lever upp till sina förpliktelser enligt konventionens ordalydelse. Efter regeringens tidigare ställningstagande har dock en utveckling ägt rum på det internationella planet. Inom EU har medlemsstaterna förhandlat om införandet av en EU-gemensam ordning för tillfälligt skydd i massflyktsituationer. Ett element i det förslag från kommissionen som varit utgångspunkt för förhandlingarna har varit att det skall vara möjligt för en stat att kunna skjuta upp den individuella prövningen av asylskäl , som varit längre än den tid som avses gälla i regeringens förslag. UNHCR, som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av konventionen, har inte invänt mot införandet av en sådan ordning. Regeringen anser därför att det numera finns möjlighet att införa en regel med detta innehåll. Sett utifrån utlänningens behov av skydd har en flyktingförklaring inte någon självständig betydelse. Vad som kommer i förgrunden är främst att utlänningen erhåller det skydd till liv och hälsa som han eller hon är i behov av. De utlänningar som flyr sitt hemland i en situation som avses i 2 kap. 4 a § UtlL kan göra detta av skilda anledningar. Bestämmelsen avser personer som i första hand inte söker skydd mot en förföljelse riktad mot honom eller henne som person. De omständigheter som föranlett utlänningen att lämna hemlandet är snarare en kritisk yttre situation - exempelvis krigshandlingar, en miljökatastrof eller någon liknande omständighet. Det kan även vara fråga om en situation där utlänningen som individ är i behov av skydd. Av paragrafen framgår att det gäller en situation där behovet av skydd är av övergående art; det skall således vara fråga om ett behov av skydd i landet som bedöms vara tillfälligt. När den akuta situation i hemlandet som föranlett skyddsbehovet inte längre föreligger, förutsätts utlänningen kunna återvända dit. Frågan om utlänningens status som flykting eller ej kan således skjutas upp utan att utlänningens skyddsbehov därmed åsidosätts. En fullständig prövning enligt utlänningslagstiftningen av en utlännings status som flykting i en situation av massflykt skulle ställa mycket stora krav på handläggningen och på de berörda myndigheterna. Varje ansökan skall noga utredas och prövas utifrån en bedömning i det enskilda fallet. En individuell prövning av samtliga ansökningar skulle i en sådan situation lätt kunna leda till en oacceptabel arbetssituation för myndigheterna och till orimligt utdragna handläggningstider. Av hanteringsmässiga skäl kan det därför inte krävas att man i en sådan situation prövar utlänningens flyktingstatus. Vid en massiv inströmning av personer kan det antas att den tid som det skulle ta innan en ansökan slutligt avgjorts väl skulle komma att överstiga den tid som en prövning av ansökan nu föreslås kunna uppskjutas. Regeringen vill särskilt framhålla att man genom att skjuta upp den individuella prövningen av flyktingskälen kan uppnå avsevärda fördelar sett till hela den grupp som omfattas av en massflyktsituation. Inom denna grupp finns såväl utlänningar som vid en prövning skulle tillerkännas flyktingstatus som utlänningar vilka inte skulle göra det. Alla kan dock ha ett behov av skydd som problem i samband med en konflikt eller en miljökatastrof är akuta i hemlandet. Det är angeläget att resurserna i en sådan situation ägnas åt att ge så många som möjligt skydd och att en individuell prövning kan göras senare för dem som därutöver har individuella skyddsbehov. Den ordning som regeringen nu föreslår kan sägas innebära att en utlänning som anser sig vara berättigad till flyktingstatus, och inte får denna fråga bedömd, kan komma att känna en osäkerhet . Utlänningen vet inte säkert om han eller hon på får stanna i landet. I detta hänseende innebär förslaget inte någon skillnad mot den nuvarande ordningen. kan nämligen tidsbegränsade och inte permanenta uppehållstillstånd meddelas för en utlänning som ansöker om asyl och som beviljas flyktingsförklaring och resedokument om han eller hon omfattas av en föreskrift enligt 2 kap. 4 a § första stycket UtlL. Eftersom utgångspunkten är att skyddsbehovet vid en massflyktsituation är av tillfällig natur kan det förväntas att flertalet av utlänningarna återvänder till hemlandet när förhållandena så medger. Vissa grupper kommer dock inte att anse sig kunna göra detta och vill därför fortsatt få möjlighet att stanna kvar i . För dem är det viktigt att de inom en överskådlig tid får ett definitivt besked om sin framtid i landet. Regeringen anser att inte får vara längre än .