prop · GN03147 · 2000-01-01 00:00:00 — Vidare har regeringen möjlighet att under vissa förutsättningar ompröva sitt eget beslut utan att det föreligger en ny ansökan. är även tillämpligt beträffande dessa beslut. Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) presenterade sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) . NIPU föreslår bl.a. att Utlänningsnämn- den skall avvecklas och att Statens invandrarverks beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden normalt i stället skall kunna överklagas till en länsrätt (utlänningsdomstol) och därifrån till en kammarrätt (utlänningsöverdomstol). I fråga om säkerhetsärenden enligt utlännings- lagen innebär NIPU:s förslag sammanfattningsvis en ordning där dessa ärenden kan prövas i två instanser. Enligt NIPU bör av- göra alla säkerhetsärenden i första instans. beslut skall enligt förslaget kunna överklagas till regeringen av den som beslutet går emot, dvs. Flera av förslagen i NIPU:s betänkande kritiserades av remissinstan- serna och bl.a. frågan om utlänningsärenden i andra instans skall hand- läggas i en specialdomstol eller i annan ordning bereds nu vidare i en ar- betsgrupp inom . Tills vidare kommer alltså NIPU:s förslag inte att genomföras, utan behålls som beslu- tande instans. Enligt regeringens uppfattning bör en fullständig översyn av MedbL:s instans- och överklaganderegler inte göras innan det står klart om skall finnas kvar eller om en annan lösning skall väljas. Huvudregeln enligt MedbL att Statens invandrarverks beslut får överklagas till skall därför bestå tills vidare. Frågan är då om det finns skäl att redan nu genomföra ett tvåinstans- system för s.k. säkerhetsärenden enligt den nya medborgarskapslagen. Följande skäl talar för att ändra den nuvarande ordningen enligt vilken regeringen som första och sista instans prövar säkerhetsärenden. För det första finns det en strävan efter att avlasta regeringen prövningen av för- valtningsärenden och det gäller särskilt ärenden som regeringen prövar som första instans. Ett annat viktigt skäl är att det, som nämnts ovan, sak- nas möjlighet att överklaga regeringens beslut. Av särskild betydelse är vidare artikel 12 konvention. I artikeln föreskrivs bl.a. att varje konventionsstat skall tillse att ett beslut om förvärv av medborgarskap skall kunna underkastas administrativ eller judiciell omprövning i enlighet med statens nationella lagstiftning. Av konventionens förklarande text framgår att artikel 12 inte utesluter nationella regler som innebär att vissa ärenden prövas av t.ex. regeringen, dock sägs att också dessa beslut måste kunna bli föremål för administrativ eller judiciell omprövning. Som kommittén redogjort för i betänkandet är det tveksamt om den nuvarande ordningen med regeringen som första och enda instans för säkerhetsärenden är förenlig med konvention. Regeringen finner, i likhet med kommittén, att (före ) bör överta funktionen som första instans i säkerhetsärenden enligt medborgarskapslagen. beslut i dessa ärenden bör kunna överklagas till regeringen. Det huvudsakliga skälet till att välja regeringen som överinstans är att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för rikets säkerhet och för den allmänna säkerheten. Såväl sökanden som bör ha rätt att överklaga Migra- tionsverkets beslut, om beslutet går parten emot. Därför bör förvärv av svenskt medborgarskap i ett säkerhetsärende gälla från och med den dag då beslutet har vunnit laga kraft. Definitionen av ett säkerhetsärende bör anges i lagtexten. Med säkerhetsärende avses ett ärende där hos har förslagit att ansökan avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. Som en konsekvens av förslaget upphör möjlighet att lämna över ett säkerhetsärende direkt till regeringen. En annan konsekvens är att det blir olika överinstanser till beroende på om ärendet bedöms vara ett säkerhetsärende eller inte. Det är som skall göra denna bedömning. Bedömningen bör dock vara beroende av huruvida i yttrande till verket avstyrkt bifall till en ansökan om svenskt medborgarskap under åberopande av säkerhetsskäl. Har gjort ett sådant ställningstagande får ärendet anses vara ett säkerhetsärende och regeringen överinstans. Kommittén anser att regeringen bör vara överinstans i ett sådant medborgarskapsärende även om avslagit ansökningen av andra skäl än sådana som hänför sig till avstyrkande. Regeringen instämmer i denna bedömning. Det bör dock understrykas att , även om det vid granskningen av ett ärende visar sig att något av grundvillkoren för naturalisation inte är uppfyllt, alltid har att pröva också de skäl av säkerhetsmässig art som åberopas av . Om den situationen uppstår att ett ärende vid handläggningen hos har behandlats som ett vanligt ärende utan säkerhetsas- pekter, men sådana visar sig finnas som ärendet handläggs i bör ärendet återlämnas till för att de nya omständigheterna skall kunna bedömas i första instans. Återlämnande blir dock inte aktuellt om finner skäl att avslå ett överklagande redan på en annan grund. Förhållandet kan i något fall tänkas bli det motsatta, dvs. att ett ärende hos har bedömts vara ett säkerhetsärende medan rege- ringen vid sin handläggning gör den bedömningen att det inte föreligger några egentliga säkerhetsaspekter. En sådan situation bör lösas genom att regeringen överlämnar ärendet till för ny behandling. För handläggningen av säkerhetsärenden vid kommer, liksom för övriga medborgarskapsärenden, förvaltningslagen (1986:223) att gälla. Enligt huvudregeln i 16 § förvaltningslagen (FL) gäller att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt 17 § FL gäller vidare som huvudregel att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter enligt 16 § FL samt underrättelseskyldigheten enligt 17 § FL kan dock begränsas av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). 17 Överlämnande av ärenden till regeringen förslag: Möjligheten att överlämna ett ärende till regeringen i prejudikatssyfte skall finnas kvar. Möjligheten att överlämna ett ärende som bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation slopas. Även möjligheten att överlämna ett ärende för att synnerliga skäl talar för det slopas. Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens. Kom- mittén har hänvisat till NIPU:s förslag vad gäller överlämnande av ären- den i prejudikatssyfte. Remissinstanserna: invänder mot att det enligt kommitténs förslag inte kommer att stå kvar någon möjlighet att över- lämna ärenden till regeringen i praxisskapande syfte. Skälen för regeringens förslag: De överväganden som har gjorts i av- snitt 16 rör säkerhetsärenden. Enligt 9 a § 1 MedbL får emellertid ett ärende överlämnas till regeringen även om det bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Enligt punkt 2 i samma bestämmelse gäller vidare att överlämnande får ske om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av MedbL att ärendet prövas av regeringen. Slutligen gäller enligt punkt 3 att ett ärende får överlämnas om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Synnerliga skäl kan t.ex. vara att ärendet är av mycket speciellt slag och kan förväntas leda till stor internationell uppmärksamhet trots att det inte berör förhållande till annan stat eller till någon mellanfolklig organisation. Kommittén har för dessa situationer föreslagit att möjligheten att överlämna ärenden till regeringen skall tas bort. När kommittén lämnade detta förslag utgick den dock från att NIPU:s förslag om instansordningen skulle genomföras. Enligt kommitténs förslag skulle den nya instansordningen bli tillämplig även i medborgarskapsärenden. Eftersom regeringen, som tidigare nämnts, ännu inte tagit ställning till NIPU:s förslag föreslås det inte någon ändring av de nu aktuella bestämmelserna om överlämnande i prejudikatssyfte (9 a § första stycket 2). Kvar i den nuvarande överlämnandeparagrafen finns därmed den del av punkt 1 som inte rör säkerhetsärenden samt punkt 3. Ärenden som avses i dessa bestämmelser är mycket ovanliga, vilket i sig talar för att inte behålla ifrågavarande överlämnandemöjligheter. Dessutom finns i 10 kap. 8 § regeringsformen en bestämmelse som inne- bär att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organi- sation uppkommer hos en annan statlig myndighet. Underrättelsen skall ske när frågan uppkommer vilket innebär att utrikesministern skall få in- formation under ärendets handläggning. Regeringen är därmed tillförsäk- rad insyn i dessa ärenden. Mot denna bakgrund anser regeringen att möjligheten att överlämna dessa typer av ärenden kan tas bort. Om det skulle förekomma ärenden där dessa frågor aktualiseras kan de hanteras inom den ordinarie, nu gäl- lande instansordningen. 18 Språkkunskaper och kunskaper om det svenska samhället bedömning: Krav på språkkunskaper eller kunskaper om det svenska samhället bör inte ställas som villkor för att få svenskt medborgarskap. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva till kommitténs bedömning eller lämnar den utan erinran. Hovrätten för och anser dock att krav på språkkunskaper skall uppställas. menar att det kan finnas skäl att ha ett krav på språkkunskaper, men att det måste finnas dispensmöjligheter. Skälen för regeringens bedömning: Goda kunskaper i landets språk och samhällsförhållanden har stor betydelse för integrationen. Med kun- skaper i svenska ökar förutsättningarna för arbete och deltagande i sam- hällslivet. Ett av målen för integrationspolitiken är en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Utan kunskaper i svenska språket är det svårt för den enskilde att delta i samhällslivet på lika villkor som andra. För de allra flesta som bor i är det svenska språket nyckeln till samhället och en nödvändig länk för att skapa förståelse och ömsesidig respekt människor emellan. Förutsättningarna för att lära sig ett språk varierar dock från person till person. Det är ytterst de enskilda individerna som måste ta ansvar för sin språkinlärning. Det allmännas uppgift bör vara att se till att professionell undervisning erbjuds och att den är av god kvalitet samt att undervis- ningen så långt möjligt anpassas till individuella förutsättningar och be- hov. Samhället kan stimulera språkinlärningen, men motivationen och kunskaperna kan inte tvingas fram. Svenskundervisning för invandrare (sfi) syftar till att ge vuxna invand- rare grundläggande kunskaper i svenska och om det svenska samhället. Kommunerna är skyldiga att erbjuda kostnadsfri undervisning i sfi till dem som har otillräckliga kunskaper i svenska språket. Det åligger också kommunerna att aktivt söka upp dem som har rätt till sfi och motivera dem att delta i utbildningen. De allra flesta av dem som har invandrat till lär sig så små- ningom svenska tillräckligt bra för att ta sig fram i vardagslivet, även om kunskaperna varierar och ibland är otillräckliga för att klara mer kompli- cerade sammanhang. Det finns många skäl till att inte alla lyckas med språkinlärningen. Utbildningsbakgrund, ålder och motivation har stor be- tydelse liksom hälsotillståndet. En del flyktingar har upplevt traumatiska händelser som påverkar språkstudierna. För dem som inte är studievana eller motiverade att lära sig svenska krävs åtgärder som stärker språkin- hämtandet. Kontakter med svensktalande genom studier varvade med praktik har visat sig vara en framgångsrik metod. Folkrörelserna kan också spela en framträdande roll genom att bjuda in och låta invandrare bli delaktiga i verksamheten. Om ett språkkrav skulle införas uppkommer frågan vilken kunskaps- nivå som skall uppnås och hur denna skall dokumenteras. Möjlighet till undantag måste också finnas. Att skapa en rättvis och praktiskt genom- förbar ordning skulle enligt regeringens mening vara förenat med bety- dande svårigheter. Kontrollen av att kunskapskravet uppnåtts skulle också innebära en administrativ belastning som är svår att försvara. Mot den nu redovisade bakgrunden anser regeringen inte att det finns tillräckliga skäl att införa krav på språkkunskaper eller kunskaper om det svenska samhället som villkor för medborgarskap. 19 Information om svenskt medborgarskap Regeringens bedömning: Det bör vara en uppgift för att svara för att information om medborgarskapets innebörd utarbetas och att den sprids på lämpligt sätt såväl bland svenska som utländska medborgare och statslösa. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva till kommitténs bedömning eller lämnar den utan erinran. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering framhåller att information bör spridas på olika språk och även ingå som ett moment i svenskundervisningen för invandrare. anser att det bör vara uppgift att utarbeta materialet men att kan ha ansvar för att sprida informationen. i anser att bör få utökade ekonomiska resurser för att kunna fullfölja ett effektivt och målgruppsrelaterat informationsarbete. menar att barn och ungdomar måste få särskilt riktad och anpassad information om vad ett svenskt medborgarskap betyder och konsekvenserna av dubbelt medborgarskap. som betonar vikten av att på ett tidigt stadium engagera invandrarorganisationer vid förmedling av information. Skälen för regeringens bedömning: har ett övergripande ansvar för alla åtgärder som utgör ett led i integrationen, oavsett om det rör medborgarskap eller annat. vänder sig också till alla som är bosatta i , såväl utlänningar som svenska medborgare. Därför bör svara för att ändamålsenlig information om medborgarskapets innebörd utarbetas och att den sprids på lämpligt sätt såväl bland svenska som utländska medborgare och bland statslösa. Det är självfallet av stor vikt att informationen finns tillgänglig på olika utländska språk. Att informera om förutsättningarna för att erhålla svenskt medborgarskap och om ansöknings- och anmälningsprocessen bör, som , ankomma på den centrala utlänningsmyndigheten, dvs. (före ). 20 Särskilda ceremonier för nya svenska med- borgare bedömning: Särskilda ceremonier bör hållas för personer som förvärvar svenskt medborgarskap. Detta bör dock som vara ett frivilligt åtagande för kommunerna. Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva till att ceremonier hålls eller har i vart fall inget att erinra mot detta. anser att kommittén redovisar en motsägelsefull inställning till medborgarskapets betydelse i det att dubbelt medborgarskap förordas som det svenska medborgarskapets betydelse för bl.a. integration framhålls. poängterar att ceremonierna skall utformas på ett sådant sätt att de verkligen når sitt syfte att stärka medborgarskapets status och att deltagandet skall vara frivilligt. Skälen för regeringens bedömning: Att få ett nytt medborgarskap är ett mycket stort steg för många utlänningar. En utlänning som blir svensk medborgare måste kunna känna att han eller hon därmed betraktas som svensk och accepteras fullt ut av det svenska samhället. Att så sker har stor betydelse för integrationsprocessen. Nya medborgare bör välkomnas till det svenska samhället under vär- diga former. Särskilda ceremonier när personer får svenskt medborgar- skap är enligt regeringens mening ett sätt att visa att medborgarskapet innebär en rätt att på ett fullvärdigt sätt delta i samhällets intressegemen- skap. genomförs sådana ceremonier av kommunerna på många håll i landet. Ofta sker det i anslutning till firandet av national- dagen. Erfarenheterna av dessa ceremonier har beskrivits som positiva både från kommunernas och de deltagandes sida. Enligt regeringens mening bör ceremonierna som vara ett frivil- ligt åtagande för kommunerna. I vissa fall, om det bedöms lämpligt, bör kommunerna kunna söka samverkan med . När det gäller formerna för ceremonierna bör kunna utarbeta ett in- formationsmaterial som ger exempel på lämpliga sätt att genomföra arrangemangen. Någon närmare styrning av formerna är enligt regering- ens mening inte nödvändig. 21 Utfärdande av nya tillämpningsföreskrifter Regeringens bedömning: Den nya medborgarskapslagen kompletteras av en förordning med föreskrifter om lagens tillämpning. 14 § MedbL får inte någon motsvarighet i den nya lagen. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i 14 § MedbL bemyndigats att meddela närmare bestämmelser angående ansökningar om naturalisation och den utredning som behövs för prövningen av så- dana ansökningar. Bemyndigandet omfattar även de föreskrifter som i övrigt behövs för MedbL:s tillämpning. Dessa föreskrifter finns i med- borgarskapskungörelsen (1969:235) som trädde i kraft . Även till den nya medborgarskapslagen behövs kompletterande före- skrifter i en förordning. Förordningen kommer att innehålla bestämmelser om i princip samma frågor som medborgarskapskungörelsen (MedbK) reglerar. Av intresse i sammanhanget är att även 10 § MedbL innehåller ett be- myndigande för regeringen. Där ges regeringen rätt att efter avtal med , , eller förordna om tillämpning av en eller flera av de bestämmelser som anges under a c i samma paragraf. Detta bemyndigande återspeglas i 10 § MedbK vari föreskrivs att 10 a c § MedbL äger tillämpning i förhållande till , , och . Enligt regeringens bedömning är 10 § MedbK den enda av kungörel- sens bestämmelser som förutsätter ett bemyndigande i lag. Ett motsva- rande bemyndigande bör finnas i den nya lagen. Övriga bestämmelser i är att betrakta som verkställighetsföreskrifter och sådana kan re- geringen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen besluta utan bemyndigande. Det innebär att 14 § MedbL numera inte tjänar något syfte. Bestämmel- sen bör därför inte få någon motsvarighet i den nya lagen. 22 Tillträde till europeiska konvention om medborgarskap Regeringens förslag: godkänner europeiska kon- vention om medborgarskap. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: konvention trädde i kraft . I förhållande till de stater som tillträder konventionen efter dess ikraftträdande gäller att konventionen träder i kraft i den månad som följer efter utgången av av räknat för undertecknandet eller den dag då ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrumentet deponerades. konvention bärs upp av värderingar och principer som i alla delar kan ställa sig bakom. Enligt regeringens uppfattning råder det inte någon tvekan om att bestämmelserna i förslaget till ny medborgarskapslag står i överensstämmelse med konventionen. Enligt artikel 22 b) konvention kan fördragsslutande stat beträffande en person som också är medborgare i annan fördragsslutande stat som inte har obligatorisk militärtjänst, föreskriva att personen skall anses ha fullgjort sina militära förpliktelser endast om personens varaktiga hemvist i denna fördragsslutande stat har bibehållits upp till en viss ålder. Denna ålder skall de berörda konventionsstaterna meddela vid undertecknandet eller deponeringen av sitt ratifikations-, godtagande- eller anslutningsinstrument. För svensk del kommer denna ålder att anges till (jfr 4 kap. 2 § lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt). Samma ålder angavs även vid tillträde till protokoll om ändring av konvention (SÖ 1978:117). Med beaktande av det sagda föreslår regeringen att godkän- ner att ratificerar europeiska konvention om medborgar- skap. 23 Nordiskt samråd 23.1 Allmänt Som nämnts ovan är medborgarskapsrätten ett område som till stor del har byggt på ett nordiskt samarbete. Samarbetet inleddes och har resulterat och medborgarskapslagar. Även lag tillkom efter samarbete mellan de nordiska länderna. Samar- betet kom lag bl.a. till uttryck i möjligheten för Kungl. Maj:t (numera regeringen) att efter avtal med annat nordiskt land förordna om tillämpning av vissa bestämmelser som är förmånligare för medborgare i annat nordiskt land och för personer som haft sitt hemvist i annat nordiskt land. Utvecklingen sedan den nuvarande medborgarskapslagen trädde i kraft har i mångt och mycket gått mot en ökad internationalisering. medlemsskap i EU har även lett till ett utökat samarbete för i för- hållande till övriga medlemsstater. En gemensam europeisk grund för medborgarskapslagstiftningen finns numera konvention. Det nordiska samarbetet är fortfarande av stor vikt men bör mot denna bak- grund ses i ett vidare perspektiv. Medborgarskapslagarna i och övriga nordiska länder har dessutom genomgått förändringar sedan lagar- nas tillkomst. Dessa ändringar har i flera fall genomförts utan motsvarig- heter i övriga nordiska länders medborgarskapslagstiftning. Under arbetet med detta lagstiftningsärende har flera samrådsmöten hållits mellan företrädare för de nordiska länderna. träffa- des företrädare från samtliga nordiska länder vid ett samrådsmöte i . Vid mötet diskuterades bl.a. frågan om dubbelt medborgarskap och det kunde då konstateras att har kommit närmare ett ställningsta- gande i denna fråga än övriga nordiska länder. Vid mötet konstaterades även att ett fortsatt nordiskt samråd i medborgarskapsfrågor är väsentligt, men att länderna ändock bör vara fria att självständigt genomföra refor- mer på detta område. Att samtliga nordiska länder inte kan samlas kring en gemensam ståndpunkt i frågan om dubbelt medborgarskap bör mot denna bakgrund inte utgöra ett hinder mot ett svenskt beslut att inne- hav av dubbelt medborgarskap skall bli fullt ut möjligt. Information om förslaget har också lämnats till övriga nordiska länder vid ett möte i den 3 med Nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor (NSHF). 23.2 Avtal mellan nordiska länder Regeringens förslag: Bestämmelsen om möjlighet för regeringen att efter avtal med övriga nordiska länder förordna om tillämpning av vissa bestämmelser ges en motsvarighet i den nya lagen. Kommitténs förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig särskilt i dessa frågor. Hovrätten för påpekar dock att kravet på att nor- disk medborgare inte får ha dömts till fängelse i , med hänsyn till de stora möjligheter som finns att döma till annan påföljd än fängelse, inte framstår som adekvat. Enligt hovrätten bör istället den straffskala som gäller för brottet vara avgörande. Skälen för regeringens förslag: Enligt 10 § MedbL får regeringen efter avtal med annat nordiskt land förordna om tillämpning av vissa i paragrafen angivna bestämmelser. Bakgrunden är, som nämnts i avsnitt 23.1, det samarbete mellan de nordiska länderna som före- kommit på medborgarskapsområdet. Det är viktigt att detta samarbete kan fortsätta i den omfattning det är möjligt. 10 § MedbL bör därför få en motsvarighet i den nya lagen. Bestämmelserna i 10 § b och c som före- skriver lättnader i villkoren för nordiska medborgare kan i sak oföränd- rade föras över till den nya lagen. 10 § a tredje stycket MedbL, som hän- visar till preskriptionsbestämmelsen, kan också överföras till den nya lagen utan materiell förändring vad gäller möjligheten att tillgodoräkna hemvisttid i en annan avtalsstat. Enligt 10 § b MedbL är ett krav för förvärv av svenskt medborgarskap för medborgare i annat nordiskt land att han eller hon inte dömts till fängelse i .