prop · GN0385 · 2000-01-01 00:00:00 — vidtogs i rådsarbetsgruppen gemenskapsrätt och nationell straffrätt inom EU:s rättsliga och inrikes samarbete (efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, polissamarbete och straffrättsligt samarbete), den s.k. tredje pelaren, en genomgång av medlemsstaternas nationella lagstiftning vad avser penningförfalskning och utprångling av falska pengar m.m. analyserade arbetsgruppen medlemsstaternas lagstiftning och fann att det förelåg behov av att skapa ett rättsligt bindande EU-instrument som kompletterar bestämmelserna konvention. Arbetet resulterade i en resolution som antogs av för rättsliga och inrikes frågor (EGT C 171, , s. 1). Resolutionen innehåller huvudlinjerna i en framtida bindande rättsakt för medlemsstaterna i EU. I resolutionen anges därvid att bestämmelserna konvention skall utgöra en gemensam minimistandard för det straffrättsliga skyddet mot penningförfalskning för alla Europeiska unionens medlemsstater. Rådet noterar också att de medlemsstater som ännu inte är parter till konventionen har meddelat att de har för avsikt att ansluta sig till den. presenterade det tyska ordförandeskapet i EU ett förslag till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. Förslaget har behandlats i den ovan nämnda arbetsgruppen som, efter det att Amsterdamfördraget trädde i kraft, har bytt namn till arbetsgruppen för materiell straffrätt. 4.2 Beslutsformen rambeslut Samarbetet i den tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) är mellanstatligt. Några beslutsbefogenheter på dessa samarbetsområden har inte förts över till EU eller några av unionens organ utan medlemsstaterna är bundna av de gemensamma besluten på i princip samma sätt som normalt följer av internationellt samarbete enligt folkrättens regler. I samband med att Amsterdamfördraget trädde i kraft infördes nya beslutsformer på tredje pelarens område. En av de nya beslutsformerna är rambeslut. Det uttalade syftet med rambesluten är att närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra. Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De skall inte ha direkt effekt (se artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen). Det innebär att de inte kan grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda med mindre de har genomförts i nationell lagstiftning. Rambesluten medför en folkrättslig förpliktelse för att vid behov genomföra de åtgärder som krävs för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De påverkar dock inte den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet (se prop. 1997/98:58, s. 20 ff.). Rambeslutens karaktär av mellanstatliga överenskommelser innebär att regeringens befogenhet att ingå sådana överenskommelser begränsas av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen. Enligt första stycket i detta stadgande får regeringen inte ingå en för riket bindande överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket skall besluta. Enligt tredje stycket får regeringen inte heller ingå en för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt den, om överenskommelsen är av större vikt. Möjligheten för regeringen att anta ett rambeslut beror alltså på hur åtagandena har utformats. Regeringen har i detta fall gjort den bedömningen att behöver godkänna rambeslutet. 4.3 Huvudsakligt innehåll Utkastet till rambeslut i senaste svensk version är fogad till denna proposition som bilaga 2. Som angetts i avsnitt 2 har överenskommelse träffats om att rambeslutet skall omfatta samt att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter att det har antagits. Dessa överenskommelser har ännu inte influtit i texten. Definitioner I artikel 1 anges att med konventionen avses den internationella konventionen om bekämpning av penningförfalskning av med tillhörande protokoll. Vidare anges att med pengar avses papperspengar (inklusive sedlar) och pengar av metall som är lagliga betalningsmedel, inklusive eurosedlar och euromynt som är lagliga betalningsmedel i enlighet med rådets förordning (EG) nr 974/98. Slutligen anges att med juridisk person avses varje enhet som har denna ställning enligt tillämplig nationell lagstiftning, med undantag av stater eller andra offentliga organ vid utövandet av de befogenheter som de har i egenskap av statsmakter samt offentliga internationella organisationer. Förhållandet till konvention I artikel 2 föreskrivs att rambeslutets syfte är att komplettera bestämmelserna konvention och underlätta medlemsstaternas tillämpning av den. Därför skall de medlemsstater som inte har anslutit sig till konventionen åta sig att göra detta. Åtagandena enligt konvention skall inte påverkas. Bestämmelser om vilka handlingar som utgör brott Artikel 3 punkt 1 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande handlingar är straffbara: a. att i bedrägligt syfte framställa eller ändra pengar, oavsett vilka medel som har använts (motsvarar artikel 3.1 konvention), b. att i bedrägligt syfte prångla ut falska pengar (motsvarar artikel 3.2 konvention), c. att importera, exportera, transportera, ta emot eller anskaffa falska pengar i avsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska, d. att i bedrägligt syfte tillverka, ta emot, anskaffa eller inneha redskap, föremål, datorprogram eller alla andra instrument som är specifikt avsedda för att förfalska eller ändra pengar, eller hologram och andra delar av pengar som tjänar till att skydda mot förfalskning. Enligt punkt 2 i artikel 3 skall medverkan (medhjälp och anstiftan) till dessa brott vara straffbart. Dessutom skall försök till brott under punkterna a c vara straffbart. I artikel 4 åläggs varje medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de handlingar som anges i artikel 3 skall vara straffbara även när det rör sig om sedlar eller mynt som framställs eller har framställts med hjälp av lagliga anordningar eller material i strid med de rättigheter enligt vilka de behöriga myndigheterna får ge ut sedlar och mynt och utan dessa myndigheters samtycke. Detta syftar t.ex. på fall när anställda vid ett officiellt myntverk präglar mynt för egna ändamål. Bestämmelsen skall dock inte omfatta överskridanden av t.ex. den av fastställda mängd mynt och sedlar som får utges av medlemsstaternas behöriga mynt- och sedelutgivande myndigheter. Artikel 5 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de handlingar som anges i artiklarna 3 4 är straffbara, a) när de begåtts före avseende framtida eurosedlar och mynt b) när de avser beslutade, men ännu inte utgivna sedlar och mynt inom valutor som redan är gällande betalningsmedel. Artikel 6 punkt 1 anger att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de gärningar som anges i artiklarna 3 5 medför effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga påföljder, däribland frihetsberövande som kan medföra utlämning. Punkt 2 föreskriver att brottet bedräglig framställning eller ändring av pengar, som anges i artikel 3.1 a, skall kunna bestraffas med fängelse varvid det maximala straffet inte skall vara lägre än . Domsrätt Genom artikel 7 punkt 1 åtar sig varje medlemsstat att, utan att det påverkar punkt 2 i artikeln, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att upprätta sin jurisdiktion beträffande de brott som anges i artiklarna 3 5, om brottet helt eller delvis har begåtts inom dess territorium. Vidare föreskrivs att artiklarna 8 och 9, såväl som artikel 17, konvention är tillämpliga på de brott som anges i artiklarna 3 5 i rambeslutet. Punkt 2 anger att, åtminstone de medlemsstater i vilka euron har antagits, skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att åtal för penningförfalskning, åtminstone när det gäller euron, är möjligt oberoende av gärningsmannens nationalitet och oavsett var brottet har begåtts. Punkt 3 föreskriver att om fler än en medlemsstat har jurisdiktion och möjlighet att åtala för ett brott som grundas på samma omständigheter, skall de berörda medlemsstaterna samarbeta för att avgöra vem av dem som skall lagföra gärningsmannen eller gärningsmännen. Målsättningen är att samtliga gärningsmän skall lagföras i en och samma medlemsstat. Ansvar och påföljder för juridiska personer Artikel 8 och 9 innehåller bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer. Artiklarna överensstämmer i tillämpliga delar med artiklarna 3 och 4 i rådets akt av ; andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 221, , s. 11). I artikel 8 punkt 1 anges att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas till ansvar för de brott som anges i artiklarna 3 5 som till deras förmån begås av varje person som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personens organisation. Den ledande ställningen skall vara grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen, befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. Ansvar skall även kunna utkrävas av den juridiska personen då en person med ledande ställning till förmån för den juridiska personen gör sig skyldig till medhjälp eller anstiftan till de angivna brotten eller försök till brotten penningförfalskning (artikel 3.1 a) eller utprångling av falska pengar (artikel 3.1 b). Punkt 2 i artikel 8 föreskriver att, utom i de fall som redan avses i punkten 1, skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person kan ställas till ansvar när brister i övervakning eller kontroll, som skall utföras av en sådan person som avses i punkten 1, har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att begå ett brott som anges i artiklarna 3 5 till förmån för den juridiska personen. Artikel 8 punkt 3 anger att den juridiska personens ansvar enligt punkterna 1 och 2 inte utesluter lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till brott som anges i artiklarna 3 5. Artikel 9 punkt 1 föreskriver att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har fällts till ansvar i enlighet med artikel 8.1 kan bli föremål för effektiva, väl avvägda och avskräckande påföljder, som skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och som kan innefatta andra påföljder, såsom a) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, b) tillfälligt eller permanent näringsförbud, c) rättslig övervakning, eller d) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten. Enligt punkt 2 i artikel 9 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar i enlighet med artikel 8.2 kan bli föremål för effektiva, väl avvägda och avskräckande påföljder eller åtgärder. Genomförande Artikel 10 punkt 1 föreskriver inom vilken tid medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta rambeslut. Som tidigare angivits har överenskommelse träffats om att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter att det har antagits. Bestämmelsen kommer således att ändras i enlighet därmed. I punkt 2 anges att medlemsstaterna, inom samma tidsperioder, till rådets generalsekretariat, Europeiska gemenskapernas kommission och skall överlämna en text av bestämmelserna i deras nationella lagstiftning genom vilka deras åtaganden enligt detta rambeslut överförs till nationell lagstiftning. På grundval av en rapport baserad på denna information och en skriftlig rapport från kommissionen, skall rådet utvärdera i vilken omfattning medlemsstaterna vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla rambeslutet. Ikraftträdande Enligt artikel 11 träder rambeslutet i kraft det publiceras i Europeiska gemenskapernas tidning. 5 anslutning till överenskommelserna 5.1 Tillträde till konvention för bekämpande av penningförfalskning Regeringens förslag: godkänner konvention för bekämpande av penningförfalskning med tillhörande protokoll. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker att tillträder konventionen eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Penningförfalskning och utprångling av falska pengar är brott som, oavsett vilken valuta de avser, kan utföras var som helst i världen. Det är därför viktigt att det internationella straffrättsliga samarbetet på detta område fungerar väl. Det föreligger ett starkt svenskt intresse av att tillförsäkra den svenska valutan ett så omfattande internationellt straffrättsligt skydd som möjligt. Som tidigare angetts utgör konvention, trots att den nu är , den viktigaste internationella överenskommelsen på området. Konventionen har också en bred anslutning. Samtliga medlemsstater inom EU, utom och , har tillträtt och enligt uppgift har även inlett arbete för att kunna ansluta sig till konventionen. Regeringen anser därför att det ter sig naturligt att även ansluter sig till konvention. Därutöver utgör konvention utgångspunkten för det arbete som pågår inom EU för att förbättra det straffrättsliga skyddet mot penningförfalskning. Avsikten med rambeslutet är att det skall komplettera bestämmelserna konvention och underlätta medlemsstaternas tillämpningen av den. Rambeslutet förutsätter därför att alla medlemsstater är anslutna till konventionen. Regeringen föreslår mot angiven bakgrund att skall tillträda konvention för bekämpande av penningförfalskning. Eftersom konventionen föranleder ändring av lag krävs godkännande för ett tillträde. 5.2 Antagande av Europeiska unionens rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron Regeringens förslag: godkänner utkastet till Europeiska unionens rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot att aktivt arbetar för att det straffrättsliga skyddet mot penningförfalskning förstärks inom EU och därvid ansluter sig till en bindande rättsakt som kompletterar bestämmelserna konvention. Skälen för regeringens förslag: Arbetsgruppen Materiell straffrätt inom EU:s tredje pelare (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) har genomfört en analys av medlemsstaternas nationella lagstiftning samt en utvärdering av tillämpningsområdet konvention. Arbetsgruppens slutsats är att det föreligger behov av att skapa ett rättsligt bindande EU-instrument som kompletterar bestämmelserna konvention. Det anses bl.a. vara tveksamt om konventionen kan tillämpas på nya former av hjälpmedel som datorprogram och andra immateriella hjälpmedel som används för att förfalska pengar. En annan brist är att det framstår som oklart om samtliga medlemsstaters lagstiftning såsom falska pengar också definierar sedlar och mynt som i och för sig tillverkats med användande av samma material och utrustning som används för tillverkning av äkta sedlar och mynt, men där tillverkning skett utan behöriga myndigheters tillstånd. Det har också framkommit att inte alla medlemsstaters straffrättsliga lagstiftning omfattar förfalskning och spridande av falska sedlar och mynt som är beslutade att sättas i omlopp, men som ännu inte har givits ut. Detta anses vara särskilt allvarligt med hänsyn till att valörer, utseende, form, storlek, sammansättning m.m. av sedlar och mynt i euro redan har beslutats och offentliggjorts. Det är mot bl.a. denna bakgrund som rambeslutet har förhandlats fram. har ett starkt intresse av att samtliga medlemsstater inför bestämmelser som undanröjer de brister som identifierats. Eftersom ett rambeslut enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindande för medlemsstaterna och då det nu aktuella rambeslutet innehåller bestämmelser som föranleder ändring av lag, krävs godkännande för att skall kunna rösta för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. 6 Nuvarande svenska regler i jämförelse med överenskommelserna 6.1 Inledning Svensk lagstiftning torde i de flesta avseenden uppfylla de krav konventionen och rambeslutet ställer upp. Konventionens och rambeslutets inledande bestämmelser (artiklarna 1 och 2) innehåller inte några åtaganden som kräver lagstiftningsåtgärder. När det gäller bestämmelserna om vilka handlingar som utgör brott torde reglerna i 14 kap. om förfalskningsbrott samt 23 kap. om försök, förberedelse, stämpling och medverkan till brott, omfatta i stort sett samtliga de förfaranden som enligt konventionen och rambeslutet skall vara kriminaliserade. För att fullt ut skall kunna anses uppfylla åtagandena i konventionen och rambeslutet torde det dock vara nödvändigt att det straffrättsliga ansvaret för befattning med falska pengar i vissa avseenden reformeras. I avsnitt 6.2 redogörs närmare för i vilka delar lagstiftningsåtgärder bedöms vara nödvändiga när det gäller bestämmelserna om vilka handlingar som skall utgöra brott. Rambeslutets bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer i artiklarna 8 och 9 innebär att påföljder i form av bötesstraff eller administrativa avgifter under vissa förutsättningar skall kunna åläggas juridiska personer när brott har begåtts till deras förmån. Något krav på införande av straffrättsligt ansvar för juridiska personer föreligger inte. Reglerna om företagsbot i 36 kap. 7 10 §§ torde motsvara de krav som ställs i rambeslutet. Konventionens bestämmelse om utländsk målsägandes ställning (artikel 7) torde inte kräva några lagstiftningsåtgärder, eftersom utländska målsägande, i tillämpliga delar, har samma rättigheter som svenska målsägande. Såvitt avser konventionens bestämmelser om domsrätt (artiklarna 8 9 och 17) jämfört med de kompletterande bestämmelserna i rambeslutet (artikel 7), kräver dessa inte några lagstiftningsåtgärder. Reglerna i 2 kap. om tillämpligheten av svensk lag omfattar de situationer där parterna åtar sig att ha domsrätt. Däremot redogörs i avsnitt 6.3 för att det kan finnas behov av lagstiftningsåtgärder för att förstärka skyddet mot förfalskning av svenska sedlar och mynt i fall då brott begås utom riket. Genom bestämmelserna i lagen (1957:668) om utlämning för brott torde väl uppfylla de åtaganden som konventionen (artikel 10) och rambeslutet (artikel 6.1) uppställer när det gäller utlämning för brott. Regeringen gör också den bedömningen att den svenska lagstiftningen innehåller nödvändig reglering för att uppfylla konventionens bestämmelser om beslag och förverkande (artikel 11), centralbyrå (artikel 12) och internationellt samarbete (artiklarna 13 16). I avsnitten 6.4 och 6.5 lämnas en närmare redogörelse för skälen till denna bedömning. Konventionens bestämmelser om tvistlösning (artikel 19) samt de avslutande bestämmelserna om ratifikation m.m. (artiklarna 20 28) innehåller inte några åtaganden som kräver lagstiftningsåtgärder. 6.2 Bestämmelser om vilka handlingar som utgör brott Regeringens bedömning: Det straffrättsliga ansvaret för befattning med falska sedlar och mynt bör reformeras i vissa avseenden. Bestämmelserna bör därvid utformas så att det betraktas som ett självständigt brott att anskaffa eller ta emot falska sedlar och mynt med uppsåt att de skall prånglas ut. Även försök till sådant brott bör vara straffbart. Det bör vidare klargöras att även datorprogram och andra immateriella objekt i lagens mening kan utgöra hjälpmedel vid brott. Det bör även övervägas att låta sedlar och mynt, som är beslutade men som inte har givits ut, i förfalskningshänseende behandlas på samma sätt som sedlar och mynt som är gällande betalningsmedel. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar bedömningen eller saknar invändningar. Några remissinstanser har dock särskilt kom- menterat promemorians bedömning i denna del. delar uppfattningen om svensk lagstiftnings överensstämmelse med konvention och rambeslutet, men anger att det kan noteras att andra pågående lagstiftningsärenden och den slutliga utformningen av dessa försvårar en fullständig analys av vilka lagstiftningsåtgärder som de i promemorian redovisade överenskommelserna kan föranleda. Riksåklagaren har heller inget att erinra mot de förslag som presenteras i promemorian, men ställer sig något tveksam till vissa framtida lagtekniska konstruktioner som antyds, bl.a. att försök till innehav av falska pengar skall vara straffbart. påpekar att det knappast kan komma i fråga att kriminalisera försök till innehav och anför att försöksbrottet i stället måste avse försök till mottagande eller anskaffande av falska pengar i avsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska, så som angetts i konventionen. Hovrätten ifrågasätter också om sedlar och mynt som inte satts i omlopp är skyddade av bestämmelsen om urkundsförfalskning i 14 kap. 1 § . Skälen för regeringens bedömning Befattning med falska pengar Artikel 3 punkt 3 konvention anger bl.a. att mottagande eller anskaffande av falska pengar i avsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska skall vara straffbart. I punkt 4 i artikel 3 föreskrivs att försök till bl.a. dessa gärningar skall vara straffbart. Enligt 14 kap. 6 § döms den som eftergör inom eller utom riket gällande penningsedel eller mynt eller annorledes förfalskar sedel eller mynt för penningförfalskning. 14 kap. 9 § samma balk föreskriver bl.a. att den som utprånglar falsk sedel eller falskt mynt döms för brukande av det förfalskade såsom om han själv hade gjort förfalskningen. För ansvar krävs att det förfalskade utges som äkta under vilseledande av den som tar emot det. Det krävs däremot inte att gärningsmannen erhåller valuta för de falska pengarna (se m.fl. En kommentar, 1998, s. 14:87). I 14 kap. 12 § samma balk anges bl.a. att för försök eller förberedelse till brukande av vad som förfalskats dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. Enligt 23 kap. 2 § döms bl.a. den som med uppsåt att utföra eller främja brott anskaffar, förfärdigar, lämnar, mottager, förvarar, fortskaffar eller tager annan dylik befattning med gift, sprängämne, vapen, dyrk, förfalskningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel. Som exempel på vilka föremål som räknas till hjälpmedel nämns i motiven föremål som tillkommit genom förfalskning, t.ex. falsk sedel. Det anges att befattning med sådana föremål i första hand är kriminaliserad i kapitlet om förfalskning, men att, i den mån så inte är fallet, sådan gärning kan vara att bestraffa som förberedelse till det brott för vars utförande det förfalskade är avsett. Förfärdigande av falsk sedel eller falskt mynt är sålunda att bestraffa enligt 14 kap. 6 § och utprångling därav som brukande av falsk urkund enligt 14 kap. 9 § samma balk, men anskaffande eller fortskaffande av falsk sedel eller falskt mynt kan vara att straffa som förberedelse (jfr. NJA II 1948, s. 196 samt m.fl., a.a., s. 23:27). Det har emellertid framförts att mot ett sådant synsätt kan anföras att vid brott som avser hantering av en viss sak denna sak inte i sig kan anses vara ett sådant hjälpmedel för brottet som avses i bestämmelsen om förberedelse (se t.ex. i SvJT 1985 s. 41, Jareborg, Straffrättens ansvarslära, 1994, s. 94 samt m.fl., a.a., s. 23:27).