prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Av den bestämmelsen bör också framgå att danska polismän på själva Öresundsförbindelsen även har befogenhet att inleda ett förföljande i dessa fall. Som Lagrådet har påpekat bör bestämmelsen om gränsöver- skridande förföljande som upptas på svenskt territorium på Öresunds- förbindelsen kompletteras med en skyldighet för danska polismän att anhålla om bistånd av en behörig svensk myndighet. I promemoriorna, och även i det svensk-danska polissamarbetsavtalet, har åtgärden benämnts gränsöverskridande efterföljande. Därefter har det framkommit att termerna förföljande och efterföljande har en etablerad innebörd inom polisarbetet, och att den åtgärd som avses i artikel 41 i samt artiklarna 6.3 och 8 i det svensk-danska polissamarbetsavtalet motsvarar förföljande. För att undvika begrepps- förvirring, anser regeringen därför att åtgärden bör benämnas gräns- överskridande förföljande. Överlämnande av myndighetsutövning En fråga när det gäller det operativa polisiära samarbetet är i vilken utsträckning andra Schengenstaters polismän och andra tjänstemän kan komma att ägna sig åt myndighetsutövning i i samband med gränsöverskridande övervakning och förföljande enligt artiklarna 40 41 i respektive artiklarna 6 och 8 i det svensk-danska polissamarbetsavtalet jämte förklaringar. All tjänsteutövning av myndighetspersoner är inte myndig- hetsutövning. Utmärkande för myndighetsutövning brukar anges vara att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för sam- hällets maktbefogenheter. Åtgärderna skall komma till stånd och få sina rättsverkningar mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler. En åtgärd skall vidare beslutas ensidigt av det allmännas företrädare, och av ett rättssubjekt som intar en monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Syftet med gränsöverskridande förföljande av en person är att denne skall berövas friheten, antingen av de förföljande tjänstemännen eller av den mottagande statens tjänstemän. Ett frihetsberövande är en åtgärd som innebär myndighetsutövning. Mot detta skulle kunna anföras att de befogenheter som tillkommer en utländsk polisman vid förföljande enligt artikel 41 i respektive artiklarna 6 och 8 i det svensk-danska polissamarbetsavtalet i stort sett sammanfaller med de befogenheter som enligt 24 kap. 7 § andra stycket RB tillkommer envar som påträffar en brottsling på bar gärning. Det kan emellertid knappast hävdas att en polisman i tjänsten omfattas av den regeln. Det torde därför enligt regeringens uppfattning stå klart att fortsatt förföljande enligt artikel 41 i respektive artiklarna 6 och 8 i det svensk-danska polissamarbetsavtalet kan innefatta myndighetsutövning här i landet. När det däremot gäller gränsöverskridande övervakning enligt artikel 40 i , är det inte lika klart att förfarandet innefattar myndighetsutövning. Gränsöverskridande övervakning sker inom ramen för en brotts- utredning som pågår i den främmande staten, och riktar sig mot den som misstänks för delaktighet i det brott som utredningen avser. Över- vakningen kan således ses åtminstone som ett utflöde av myndighets- utövning. Åtgärden kan därför ses som ett uttryck för samhällets makt- befogenheter som kommer till stånd genom offentligrättsliga regler. I sammanhanget är det också av betydelse att en utländsk tjänsteman som fortsätter en övervakning eller ett förföljande över gränsen in i , enligt artikel 42 i skall likställas med svenska polismän om han eller hon skulle utsättas för eller begå brottsliga handlingar. Samma förhållande gäller enligt artikel 43 när det gäller att kunna orsaka den svenska staten skadeståndsskyldighet. Övervägande skäl talar därför enligt regeringens mening för att också gränsöver- skridande övervakning kan komma att innefatta myndighetsutövning. har väckt frågan om svenska polismäns befogenhet att utöva myndighet i andra stater kräver stöd i någon form i svensk för- fattning. bestämmelser om gränsöverskridande övervakning och förföljande innebär att Schengenstaterna har åtagit sig att låta tjänstemän från andra Schengenstater utöva myndighet på sitt territorium. De utländska tjänstemännens befogenheter härvidlag regleras av det mottagande landets nationella bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning är det därför inte nödvändigt att i svensk lag reglera svenska polismäns befogenhet att utöva myndighet i andra Schengenstater. Se dock avsnitt 7.10. 7.5 Utländska tjänstemäns befogenheter och skyldigheter 7.5.1 och det svensk-danska polissamarbetsavtalets regler Inom ram skall den mottagande statens myndighet på begäran av de förföljande polismännen frihetsberöva den flyende för att hålla kvar vederbörande eller fastställa dennes identitet. En Schengen- stat kan tillåta att utländska tjänstemän i samband med gränsöver- skridande förföljande på dess territorium berövar den flyende friheten. (har tillåtit detta med avseende på tjänstemän från , och .) I dessa fall är det enligt tillåtet för de utländska tjänstemännen att skyddsvisitera den frihetsberövade. Vidare får de utländska tjänstemännen omhänderta föremål samt belägga den frihets- berövade med handfängsel under transport. Den frihetsberövade skall genast överlämnas till den mottagande statens myndigheter. Både vid gränsöverskridande övervakning och vid gränsöverskridande förföljande har den mottagande staten alltid rätt att när som helst beordra att åtgärden på dess territorium avbryts. Den har även rätt att meddela instruktioner som de övervakande eller förföljande tjänstemännen skall lyda. Vidare skall allt förföljande in på ett annat lands territorium ske med iakttagande av den mottagande statens lagar och de övriga villkor som landets myndigheter ställer upp. De utländska tjänstemännen får medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har förbjudit det, men dessa vapen får bara användas i nödvärn. har, i samband med undertecknandet och ratificeringen av avtalet om anslutning till , inte ställt upp något förbud mot medförande av tjänstevapen. I förhållande till finns vidare en specialreglering av för- hållandena på Öresundsförbindelsen i det svensk-danska polissamarbets- avtalet. Enligt artikel 6.2 skall den ena statens polismän som befinner sig på den andra statens territorium på Öresundsförbindelsen, ha samma befogenheter som den senare (mottagande) statens polismän att när det är nödvändigt vidta de polisiära åtgärder som behövs för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten. Den mottagande statens myndigheter skall underrättas om sådana åtgärder. En sådan åtgärd skall vidare vidtas i överensstämmelse med gällande rätt i den mottagande staten och får endast pågå tills den mottagande statens myndigheter övertar genomförandet eller kräver att åtgärden skall avbrytas. Inom ramen för gränsöverskridande övervakning får de utländska tjänstemännen inte omhänderta den övervakade på den mottagande statens område. 7.5.2 Gällande rätt Polisens befogenheter, m.m. Den svenska polisens befogenheter att i genomföra förföljande och övervakning samt att använda tvångsmedel regleras i lag, huvud- sakligen i (RB) och polislagen (1984:387). I RB finns regler om polisens brottsutredande verksamhet i samband med förundersökning. I 24 kap. 7 § RB finns regler om polisens rätt att gripa en person som är misstänkt för brott, i 27 kap. 4 § finns regler om beslag och i 28 kap. 11 § finns regler om kroppsvisitation. Om det finns anledning anta att ett brott på vilket fängelse kan följa har begåtts, får polisen utföra kroppsvisitation på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utredningen om brottet (28 kap. 11 § RB). Med kroppsvisitation avses undersökning av en persons kläder och annat som personen bär på sig, men också undersökning av föremål i övrigt som någon har med sig. Det spelar här inte någon roll om föremålet är öppet, stängt utan att vara låst eller låst och inte heller på vilket sätt det medförs. Till exempel kan väskor, paket och plånböcker undersökas. Föremål som kan undersökas är endast sådana som en person kan föra med sig. Större föremål, som exempelvis bilar och andra fordon, kan inte undersökas med stöd av bestämmelsen om kroppsvisitation, utan detta faller under bestämmelserna om husrannsakan. Husrannsakan får företas om det finns anledning att anta att ett brott som det kan följa fängelse på har begåtts, för eftersökande av föremål för beslag eller annars för att undersöka omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet (28 kap. 1§ RB). Husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet får endast företas i vissa undantagssituationer, bl.a. om den misstänkte gripits där. En polisman får utan beslut av undersöknings- ledare eller annan företa kroppsvisitation eller husrannsakan endast om det är fara i dröjsmål. När det inte pågår en förundersökning är vissa allmänna regler i polis- lagen tillämpliga. Där anges bl.a. att polisen skall bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (2 § 3) samt att en polisman under vissa förutsättningar får omhänderta en person för identifiering (14 §). Av 10 § polislagen framgår att polisen får använda våld för att genomföra åtgärder om någon sätter sig till motvärn mot ett lagligen grundat frihetsberövande, om andra medel är otillräckliga och det är försvarligt med hänsyn till omständigheterna. Av 19 § första stycket polislagen framgår att då polisen med laga stöd griper eller omhändertar någon får polisen kroppsvisitera denne av säkerhetsskäl, dvs. genomföra en s.k. skyddsvisitation. Polisen får enligt samma lagrum också i vissa fall kroppsvisitera den frihetsberövade för att kunna fastställa dennes identitet. Enligt andra stycket i samma paragraf får en polisman även annars utföra kroppsvisitation, i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § . En polisman får vidare, enligt 22 § polislagen, stoppa ett fordon eller annat transportmedel bl.a. om det finns anledning att anta att någon som färdas i fordonet har gjort sig skyldig till brott (p. 1) eller om det av någon annan anledning behövs för att med laga stöd ingripa mot någon som färdas i fordonet, genom att beröva honom friheten, på annat sätt inskränka hans rörelsefrihet eller underkasta honom bl.a. kroppsvisitation (p. Polisens skyldighet att återföra den som avvikit från kriminalvårds- anstalt framgår av 10 § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Enligt 11 § samma lag får den som avvikit under vissa omständigheter tillfälligt förvaras i häkte eller polisarrest. Den övervakning som avses i artikel 40 i förutsätter att det föreligger misstanke om ett konkret brott och att det är den misstänkte gärningsmannen som övervakas. Utredningen befinner sig då enligt svenskt synsätt på förundersökningsstadiet. Polisens verk- samhet regleras i sådana fall i 23 kap. RB. och befogenheter När det gäller och verksamhet för utred- ning av brott finns det bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen, VSL) och lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän har samma befogenhet som polismän har enligt RB att gripa den som är misstänkt för brott enligt VSL (14 § andra stycket), och har samma befogenhet som polismän enligt RB att ta egendom i beslag när det gäller brott enligt VSL (15 §). De har också befogenhet att utföra kroppsvisitation när det finns anledning att anta att någon som anträffas vid gränsen har på sig gods som kan tas i beslag enligt VSL (19 §). I den mån ifrågavarande åtgärd enligt RB förutsätter beslut av undersökningsledare, åklagare eller rätten, gäller det naturligt- vis även när åtgärden företas enligt VSL. Vidare följer av 29 § polislagen att tulltjänstemän och kustbevaknings- tjänstemän på samma sätt som polisen får använda befogat våld för att genomföra ett lagligen grundat frihetsberövande. Enligt lagen om medverkan vid polisiär över- vakning, har vissa befogenheter att utföra husrann- sakan. Lagen är tillämplig när bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i och . Eftersom gräns- överskridande förföljande endast får äga rum över landgräns, presenteras dessa bestämmelser inte närmare i detta sammanhang. (Se avsnitt 6.1.2.) 7.5.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: I den nya lagen anges vilka befogenheter de utländska tjänstemännen har vid gränsöverskridande förföljande, dvs. att omhänderta den flyende tills svensk polis kan fastställa veder- börandes identitet eller frihetsberöva honom eller henne (6 § andra stycket), visitera en flyende som har omhändertagits, vilket omfattar såväl rätt att skyddsvisitera den som har omhändertagits som att söka efter föremål som kan tjäna som bevis i rättegång i brottmål eller kan ha frånhänts annan genom brott (7 § 1) omhänderta föremål i samband med frihetsberövande av en flyende, såväl föremål som kan förverkas enligt 36 kap. 3 § 2 , som föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller ha avhänts någon genom brott (7 § 2), samt belägga den flyende som frihetsberövats med handfängsel (7 § 3). I den nya lagen införs en bestämmelse som innebär att en dansk polisman har samma befogenheter som en svensk polisman att ingripa mot ordningsstörningar och hot mot den allmänna säkerheten på det svenska territoriet på Öresundsförbindelsen, samt att åtgärden skall anmälas till svensk myndighet och får pågå endast tills en svensk myndighet övertar genomförandet eller begär att den skall upphöra (9 §). En bestämmelse införs i den nya lagen som anger att de utländska tjänstemännen är skyldiga att följa svensk lag och annan författning samt instruktioner som meddelas av svenska polis- myndigheter, liksom att alltid kunna styrka sin behörighet och identitet, att det är förbjudet för de utländska tjänstemännen att beträda bostäder eller andra platser som inte är öppna för allmänheten, eller använda tjänstevapen annat än i nödvärn (11 §). Promemoriornas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Den danska promemorian innehöll dock inte en särskild reglering av skyldigheten för danska polismän att anmäla respektive avbryta en åtgärd som har vidtagits på Öresundsförbindelsen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om de befogenheter som de utländska tjänstemännen skall ges enligt och det svensk-danska polissamarbets- avtalet bör meddelas i lag. De bestämmelser som begränsar eller annars inverkar på den gränsöverskridande verksamheten bör meddelas i anslut- ning till de bestämmelser där befogenheterna regleras, och följaktligen i den nya lagen. Utländska tjänstemäns befogenheter Enligt och förklaring i anslutning till undertecknandet av anslutningsavtal, skall norska och finska tjänstemän som utför gränsöverskridande förföljande in i få beröva den flyende friheten här samt visitera vederbörande och därvid omhänderta föremål. Motsvarande gäller enligt det svensk-danska polissamarbetsavtalet jämte förklaring. I det sistnämnda avtalet ges danska polismän därutöver befogenhet att ingripa för att avvärja hot mot den allmänna ordningen och säkerheten på Öresundsförbindelsen. Dessa åtaganden innebär överlämnande av myndighetsutövning till främmande stats myndigheter, och förutsätter således lagreglering. Den befogenhet att beröva den flyende friheten som utländska tjänste- män skall ges enligt , avser endast ett tillfälligt omhändertagande i avvaktan på att svensk polis kan fastställa personens identitet, eller frihetsberöva honom eller henne. Det finns inte skäl för att ge de utländska tjänstemännen längre gående befogenheter i det avseendet än som framgår av . Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs som innebär att de utländska tjänstemännen får omhänderta den flyende tills svensk polis kan fastställa vederbörandes identitet eller frihetsberöva honom eller henne. Här kan även nämnas att de utländska tjänstemännen, när de utövar befogenheten att frihetsberöva den flyende, kan behöva använda visst våld för att genomföra åtgärden. I den situationen är regeln i 29 § första stycket, andra meningens första led i polislagen (1984:387) tillämplig. Enligt den regeln får den som med laga stöd skall verkställa ett frihets- berövande använda våld för att genomföra tjänsteåtgärden i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. När det gäller de utländska tjänstemännens befogenheter att kropps- visitera en flyende som har berövats friheten och att ta föremål i beslag, anser regeringen att praktiska skäl talar för en tydligare reglering i svensk rätt än den som finns i . I konventionen anges att utländska tjänstemän som har frihetsberövat en flyende, får omhänderta föremål i samband med att den flyende "kroppsvisiteras av säkerhetsskäl". De utländska tjänstemännens rätt att visitera den frihetsberövade skulle således i konventionen begränsas till att avse skyddsvisitering. När det gäller befogenheten att omhänderta föremål, ger en tolkning mot bakgrund av sammanhanget vid handen att endast vapen eller andra farliga föremål som kan förklaras förverkade enligt 36 kap. 3 § 2 får omhändertas. Det skulle medföra att förföljande tjänstemän skulle vara förhindrade att, i avvaktan på över- lämnande till svensk polis, ta hand om exempelvis narkotika som en narkotikabrottsling bär på sig eller ett rånbyte som en flyende rånare har fört med sig. Detta framstår varken som rimligt eller lämpligt. Enligt 29 § andra stycket polislagen får den som med laga stöd berövar någon friheten i anslutning till ingripandet kroppsvisitera honom eller henne. Kroppsvisitation får i det fallet endast ske i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand. För att i samband med gränsöverskridande förföljande ge de utländska tjänstemännen längre gående befogenheter bör en särskild regel med det syftet föras in i lagen om polissamarbete i vissa fall. De utländska tjänstemännen bör dock inte ges lika långtgående befogenheter att söka efter och omhänderta föremål som svenska poliser har. Utöver skyddsvisitering och omhändertagande av farliga föremål som faller under 36 kap. 3 § 2 , som konventionen anger, bör de utländska tjänstemännen ges befogenhet att söka efter och omhänderta föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott. Som i har påpekat bör även föremål som kan ha avhänts annan genom brott få eftersökas och omhändertas. Detta ger de utländska tjänstemännen tillräckliga möjligheter att i anslutning till ett gränsöverskridande förföljande omhänderta föremål i avvaktan på att en svensk myndighet kan ta föremålen i beslag. Behov av ytterligare åtgärder får tillgodoses inom ramen för svenska polismäns befogenheter enligt polislagen eller i den mån förundersökning inleds rättegångs- balken eller den föreslagna lagen om ömsesidig rättshjälp i brottmål, Ds 1999:56. Förslaget innebär att utländska tjänstemän ges mindre långt- gående befogenheter än svenska polismän. Att de ges mer långtgående befogenheter än föreskriver innebär enligt regeringens mening inte en icke godtagbar inskränkning av det grund- lagsreglerade skyddet mot tvångsmedel mot enskilda. Sammanfattningsvis bör en bestämmelse införas av innebörd att de utländska tjänstemännen får visitera en flyende som har omhändertagits, såväl av säkerhetsskäl som för att söka efter föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller kan ha avhänts annan genom brott. Vidare bör de utländska tjänstemännen ges rätt att belägga den flyende som frihetsberövats med handfängsel inom ramarna för vad svensk rätt medger samt, för det tredje, i samband med frihetsberövandet omhänderta föremål som kan förverkas enligt 36 kap. 3 § p. 2 och föremål som föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller ha avhänts annan genom brott. I samband med gränsöverskridande övervakning ger Schengenkonven- tionen inte de utländska tjänstemännen några befogenheter att använda tvångsmedel i den mottagande staten. Det finns inte heller några praktiska skäl för att gå längre än konventionen i det avseendet. Utländska tjänstemäns skyldigheter och det svensk-danska polissamarbetsavtalet innehåller regler som begränsar de utländska tjänstemännens rätt att utöva den gränsöverskridande verksamheten. Bl.a. finns föreskrifter om skyldighet för de utländska tjänstemännen att följa svensk lag och annan författning samt att de alltid ska kunna styrka sin identitet. Vidare innehåller konventionen och avtalet regler om förbud som inskränker de utländska tjänstemännens befogenheter. Som exempel kan anges att utländska tjänstemän i är förbjudna att beträda platser som inte är öppna för allmänheten och att använda tjänstevapen annat än i nödvärns- situationer. (Se närmare avsnitt 7.5.1) Enligt skall utländska tjänstemän som utför gränsöverskridande samarbete följa gällande lagar och andra författ- ningar i den mottagande staten. Motsvarande gäller enligt det svensk- danska polissamarbetsavtalet. Detta innebär att de skall följa samma regler som sina svenska kolleger i motsvarande fall. Enligt svensk rätt gäller undantag för polis, tull, räddningstjänst m.fl. i godkänt utryck- ningsfordon, när det gäller vissa trafikregler. Som exempel kan anges hastighetsbestämmelser och skyldighet att stanna för rött ljus. Dessa bestämmelser finns i 11 kap. trafikförordningen (1998:1276). De utländska tjänstemän som följer efter en flyende in i bör ges samma möjligheter som svensk polis att följa efter den som exempelvis kör mot rött ljus. Detta kan regleras i trafikförordningen. Bestämmelser om de utländska tjänstemännens skyldigheter samt avgränsningar av befogenheterna bör enligt regeringens mening ges i anslutning till de bestämmelser där befogenheterna ges, och följaktligen meddelas i lagen om internationellt polisiärt samarbete. En bestämmelse bör alltså införas som innebär att de utländska tjänstemännen är skyldiga att följa svensk lag och annan författning samt instruktioner som meddelas av svenska polismyndigheter. Vidare skall de alltid kunna styrka sin behörighet och identitet. De får aldrig beträda bostäder eller andra platser som inte är öppna för allmänheten, men väl varuhus, banker och liknande lokaler dit allmänheten har tillträde. Slutligen får de utländska tjänstemännen inte heller använda sina tjänstevapen annat än i nödvärnssituationer. Enligt det svensk-danska polissamarbetsavtalet skall danska polismän som har vidtagit en åtgärd för att avvärja hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten på Öresundsförbindelsen, anmäla detta till en svensk myndighet. Även denna skyldighet bör, som har påpekat, lämpligen regleras i detta sammanhang. 7.6 Frihetsberövande i avvaktan på provisoriskt anhållande 7.6.1 och det svensk-danska polissamarbetsavtalets regler Den som i anslutning till ett gränsöverskridande förföljande har berövats friheten enligt de regler som berörts i avsnitt 7.5, får hållas kvar för förhör av lokala myndigheter enligt nationell rätt. Utländska medborgare skall dock frisläppas senast efter gripandet, timmarna från midnatt fram ej inräknade, såvida lokala myndigheter inte tidigare mottagit en framställning om tillfälligt omhändertagande för utlämning. I samband med gränsöverskridande förföljande kommer utländska tjänstemän under vissa förutsättningar att få frihetsberöva den flyende. Detta följer av och de förklaringar som , och har avgivit i samband med att avtalen om anslutning respektive samarbete undertecknades, samt av det svensk-danska polis- samarbetsavtalet jämte förklaringar, se nedan.