prop · GN0343 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid den bedömningen måste självfallet liksom beaktas, om det finns andra starka skäl än våld eller allvarliga kränkningar som talar för att sökanden bör tillåtas stanna här, exempelvis om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller om sökanden har stark anknytning hit. Hänsyn bör också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även om sökanden inte utsatts för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på denna grund, kan ändå vid en samlad bedömning omständigheterna framstå som så ömmande att fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas. Vid en samlad bedömning bör också vägas in sökandens anknytning till hemlandet och till vilka förhållanden där som sökanden har att återvända. Krav på bevis För att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas på den grunden att sökanden utsatts för våld eller allvarliga kränkningar måste det finnas omständigheter som stöder sökandens påståenden. Enbart att sökanden uppger att så är fallet kan normalt inte anses vara tillräckligt. Regeringen bedömer dock i likhet med kommittén att det skulle vara att ställa för höga krav, om det skulle krävas att det vore styrkt att sökanden utsatts för en brottslig gärning. För att hänsyn skall tas till våld eller handlingar som innefattar allvarliga kränkningar i förhållandet bör det vara tillräckligt att det görs sannolikt att sådana övergrepp förekommit. Det bör inte ställas upp några formella krav på vilken dokumentation som skall föreligga. Polisanmälningar, läkarintyg eller intyg från sociala myndigheter och kvinnojourer bör kunna vara till ledning. måste i varje enskilt fall bedöma, om den framlagda dokumentationen med tillräcklig styrka talar för att våld eller allvarlig kränkning förekommit i förhållandet. Även i denna situation bör det vidare vara möjligt för myndigheterna att hämta in registerutdrag rörande referenspersonen. Om ett påstående om våld eller kränkning i förhållandet framställs först i samband med att utvisningsbeslutet överklagas, bör det krävas en rimlig förklaring av sökanden till varför omständigheterna inte framförts tidigare för att påståendet skall bedömas som trovärdigt. Om det har förflutit mellan händelsen och förhållandets upphörande, kan det tala för att förhållandet upphört av någon annan orsak. 9 Uppehållstillstånd efter inresan Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för andra än skydds- berättigade skall i princip ha beviljats före inresan i landet. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser delar bedömningen att det skall finnas ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i . anser att uttrycken stark anknytning och skäligen inte kan krävas inte är tillräckligt tydliga och att de därför kan innebära tolkningsproblem med risk för att huvudregeln försvagas. betonar att det i förarbeten bör göras tydligt vad som avses med stark anknytning. DO delar inte kommitténs bedömning att en ansökan i regel bör avslås om identiteten inte kan klarläggas när utlänningen inte har rätt till skydd här. Det måste först utredas i vad mån sökanden har möjlighet att styrka sin identitet. och ansluter sig till reservanternas förslag som innebär att undantag från huvudregeln måste kunna göras i något fler situationer än vad kommitténs majoritet föreslår. anser därutöver att en påtvingad väntetid i hemlandet alltid skall anses vara tillräckligt lång för att undantag från huvudregeln skall få göras. FARR pekar på den stora skillnad när det gäller rätten till familjeåterförening som finns mellan å ena sidan i bosatta EES-medborgare och å andra sidan svenska medborgare och här bosatta utlänningar utanför EES-området och anser det önskvärt att sådana skillnader i behandlingen upphör. RFSL förordar att uppehållstillstånd skall kunna beviljas efter inresan, om det står klart att sökanden skulle ha beviljats uppehållstillstånd om ansökan getts in i sökandens hemland. anser att ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning bör prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i . Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande kravet på att uppehållstillstånd för anhöriga i princip skall ha beviljats före inresan i infördes, som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1.6, som en av åtgärderna för att söka minska möjligheterna att få uppehållstillstånd på grund av skenäktenskap eller skenförhållanden. Regering och riksdag har strukit under att kravet på uppehållstillstånd före inresan är ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring (se senast prop. 1994/95:179 och bet. 1994/95:SfU16). De flesta länder i vår omvärld har liksom ett principiellt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet, ofta med en mycket mera strikt tillämpning än här i landet. Regeringen anser att en utgångspunkt bör vara att även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Även om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör finnas kvar, kan det diskuteras om någon ändring av nuvarande regler bör göras när det gäller sökande som åberopar anknytning hit. har i sin utvärdering framfört att de ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft i vissa fall lett till oklarheter. Nämnden har vidare pekat på att den nya lagstiftningen i några fall lett till att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans . Tillstånd har vägrats eftersom det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan. Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2 har nämnden vidare föreslagit en viss justering av den nuvarande lagtexten. Den justeringen skulle innebära att om utlänningen har stark anknytning till , skall ansökan prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i . har dock inte fullföljt detta förslag i sitt remissyttrande över betänkandena. anser likaså att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i . Regeringens utgångspunkt är som tidigare framhållits att det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör finnas kvar och att det även bör gälla den som har en stark anknytning hit. Regeringen kan därför inte ställa sig bakom förslag om att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den som har stark anknytning hit. Den kritik som förts fram när det gäller det nuvarande regelsystemet har praktiskt taget uteslutande gällt att personer, som finns här i och åberopar anknytning till någon här i landet, skulle tvingas återvända till andra länder för att där ge in ansökan, trots att de i det landet skulle riskera förföljelse eller att de skulle ha svårigheter att där ge in en ansökan och att parterna därför skulle tvingas leva åtskilda . I den mån det här är fråga om betydande problem bör de inte lösas genom att kravet på uppehållstillstånd före inresan luckras upp generellt. Den kritik som riktats mot nuvarande reglering av frågan har som nämnts nästan uteslutande riktat in sig på att personer tvingas återvända till länder där de kan tänkas möta svårigheter av olika art när det gäller att tämligen omgående ge in en ansökan därifrån. Kritiken har inte gällt att någon tvingas återvända till ett närliggande land som eller någon av de baltiska staterna för att ge in ansökan där. Regeringens slutsats blir att till skillnad mot huvudvikten när det gäller undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan bör läggas vid om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där och inte vid om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan. Det rör sig här inte sällan om fall där utlänningen åberopar såväl någon form av politiska skäl som anknytning till någon här bosatt. Myndigheterna kommer då att först pröva de politiska skälen. Ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning hit bör då inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse. Utgångspunkten måste vara att myndigheten gör en riktig bedömning av asylskälen. Fall kan dock tänkas där sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass eller utresetillstånd och att detta beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter utan att sådana trakasserier kan bedömas utgöra tillräcklig grund för att bevilja sökanden uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. De befarade trakasserierna kan däremot utgöra skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan. Enbart den omständigheten att sökanden kan antas få svårigheter att få pass eller utresetillstånd bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas här i landet. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet, bör ansökan inte beviljas efter inresan här i landet. Inte heller bör ansökan regelmässigt beviljas, om det rör sig om en man som inte får resa ut på nytt innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana på grund av att det är fråga om mycket lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden, att det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att ge in en ansökan där. Ovanstående är självfallet endast exempel på när det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet eller annat land för att ge in ansökan där. Även andra situationer kan givetvis tänkas där det står klart att en person på annan grund än svårigheter att få pass skulle vara förhindrad att utan större omgång lämna hemlandet på nytt. Att sökanden exempelvis skulle tvingas avtjäna straff för ett brott utan politiska förtecken kan dock regelmässigt inte utgöra grund för att medge undantag från huvudregeln, såvida det inte handlar om straff för gärningar som inte är straffbelagda i eller om ett långvarigt fängelsestraff för en gärning som i har ett endast ringa straffvärde. Även i andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte framstår som skäligt att sökanden återvänder till ett annat land för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Det kan exempelvis vara fråga om återvändande till ett land där det inte finns någon svensk utlandsrepresentation och där det är förenat med stora praktiska svårigheter och betydande kostnader att resa till något grannland för att ge in ansökan där. I dessa fall är svårigheterna att ge in ansökan inte sällan förenade med att det är fråga om ett avlägset land och därmed stora kostnader för att återvända till sedan tillstånd beviljats. När det gäller de materiella förutsättningarna för att bevilja tillstånd på grund av anknytning efter inresan bör de i princip vara desamma som före inresan, dvs. det måste självfallet vara fråga om ett förhållande som kan bedömas vara seriöst. Den s.k. seriositetsprövningen har behandlats närmare i avsnitt 6.1 ovan. När en ansökan prövas efter inresan i landet tillkommer emellertid några omständigheter som kan inverka på bedömningen och som knappast kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före inresan. Det gäller för det första vilken betydelse som skall fästas vid om sökanden uppehållit sig i illegalt. Regeringen har uttalat sig i denna fråga i några vägledande beslut (UD97/1015 1017/MP) rörande personer som vistats här mycket utan att ge in någon ansökan om uppehållstillstånd. Det rörde sig alltså om tid före lagakraftvunnet beslut. Regeringen konstaterar i besluten att det inte är ovanligt att någon som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som bor i har uppehållit sig illegalt i landet under hela eller en del av den tid som är hänförlig till den åberopade samlevnaden. Regeringen anför sedan bl.a. följande: Rent allmänt är givetvis en illegal vistelse något som bör motarbetas av statsmakterna. deltar såväl inom EU som i andra internationella sammanhang i samarbete som syftar till att komma tillrätta med detta problem. Det bör betonas att det inte är endast sett från ett samhälleligt perspektiv som det finns anledning att verka mot fenomenet som sådant. Ett annat synsätt skulle innebära att svenska myndigheter godtar eller i vart fall stillatigande åser att vissa människor lever utanför samhället med de risker för individen som detta medför, t.ex. att de berörda inte vågar söka medicinsk hjälp eller ta nödvändiga kontakter med olika myndigheter. Därtill kommer att det är stötande att det skall löna sig att bryta mot utlänningslagens regler. En liknande aspekt är att beviljande av uppehållstillstånd under dessa förutsättningar kan uppfattas som orättvist av de sökande som följer reglerna och ger sin anknytning till känna för myndigheterna vilket i vissa fall kan medföra att de nödgas återvända till sitt hemland för att söka uppehållstillstånd därifrån.---Utöver det som redan nämnts bör det noteras att det med den nuvarande ordningens uppmjukade regler rörande möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning som uppkommer efter inresan är svårt att föreställa sig att det finns någon rationell anledning för en utlänning som har ett seriöst förhållande att inte ansöka om uppehållstillstånd eller åberopa anknytningen i en pågående process. Regeringen fortsätter sedan: Regeringen vill i detta sammanhang betona att ett undanhållande inte med automatik skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. En bedömning måste göras i varje enskilt fall av den anknytning som utlänningen har till . Därvid skall beaktas bl.a. anknytningens styrka och särskild hänsyn tas till eventuella barns intressen och deras bästa. Regeringen vill härvid fästa uppmärksamheten vid den portalparagraf beträffande hänsynen till barnens bästa som finns i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen. Även de humanitära skäl i övrigt som finns i ett ärende, och som talar för att uppehållstillstånd bör beviljas trots att utlänningen hållit sig undan, bör beaktas. Regeringen anser att den syn på betydelsen av illegal vistelse som utvecklats i de beslut för vilka ovan redogjorts alltjämt bör vara vägledande för praxis. Regeringen vill stryka under att det är väsentligt att utlänningar som vistas illegalt i landet inte kommer i ett bättre läge än de som följer myndigheternas beslut och återvänder för att ansöka om tillstånd från hemlandet. En annan omständighet som kan föreligga när en ansökan prövas efter inresan men knappast när prövningen görs före inresan är att sökandens identitet är oklar. Regeringen har i prop. 1997/98:36 (s. 14) anfört att en lika självklar som viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Regeringen anser att detsamma måste gälla när grunden för ansökan om uppehållstillstånd är annan än skyddsbehov. Om identiteten inte kan klarläggas, bör ansökan i regel avslås, när utlänningen inte har rätt till skydd här. Förhållandena kan dock undantagsvis vara sådana att det på grund av utlänningens anknytning till någon i inte skäligen kan krävas att sökanden skall återvända till något annat land för att ge in ansökan därifrån, trots att sökanden inte kunnat styrka sin identitet på ett tillfredsställande sätt. Ytterligare en omständighet som bör beaktas är sökandens anknytning till hemlandet genom nära anhöriga där. Sådan anknytning kan i och för sig finnas även när ansökan görs före inresan, men det tillhör de absoluta undantagen att det kommer fram. Om en utlänning vid ankomsten till uppger sig ha familj i hemlandet och senare åberopar en anknytning här i landet och att familjen i hemlandet inte skall komma hit, kan det finnas skäl att beakta anknytningen till hemlandet. Om sökanden har stark familjeanknytning genom exempelvis minderåriga barn i hemlandet, kan detta vara skäl att kräva att sökanden återvänder dit för att ge in ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Större tonvikt bör enligt regeringens bedömning läggas vid de svårigheter en sökande kan möta när det gäller att återvända till hemlandet för att ge in ansökan därifrån. Det bör också komma till uttryck genom en ändring av lagtexten. Det kan lämpligen ske genom att undantagsregeln ändras från "om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen skett före inresan" till "om utlänningen har stark anknytning till en i bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där". En ändring som föreslagits skulle också göra det tydligare att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan även i fall där anknytningen avser anknytning genom släktskap men där kraven i nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 1 3 UtlL inte är helt uppfyllda. Det är i de nu angivna punkterna inte fråga om någon fullständig uppräkning av de fall där uppehållstillstånd får beviljas på grund av anknytning. Punkten 4 i det nuvarande lagrummet, enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas om utlänningen annars har särskild anknytning till , är avsedd att bl.a. täcka in ömmande fall som inte faller in under punkterna 1 3. Det kan exempelvis vara fråga om föräldrar till minderåriga barn här i landet som inte ingått i samma hushållsgemenskap, om minderåriga barn som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall om anhöriga till skyddsberättigade där det finns udda och ömmande omständigheter. Att uppehållstillstånd även i sådana fall får beviljas efter inresan skulle klarare framgå med den föreslagna ändringen av lagtexten. 10 Namnbyte från till Regeringens förslag: Den centrala utlänningsmyndigheten, , skall byta namn till inrättades sedan fattat beslut om att det statliga myndighetsansvaret för invandrings- och invandrar- politiken borde samlas under en myndighet. tog därmed över tillståndsfrågorna från , medborgarskapsfrågorna från och de s.k. anpassningsfrågorna från arbetsgruppen för invandrarfrågor, som hade tillsatts inom . arbetade företrädesvis med att ge tillstånd till invandring samt med åtgärder för invandrare. Ett antal andra myndigheter var, förutom , ansvariga för olika delar i invandringspolitiken. Polismyndigheterna hade exempelvis ansvar för att ta emot ansökningar och att göra utredningar i både tillstånds- och medborgarskapsärenden och drev fram förläggningsverksamheten för flyktingar. skedde stegvisa förändringar med inriktning på att minska antalet inblandade myndigheter och att arbetet med utlänningsärenden borde skötas av myndigheter som hade detta som sin huvudsakliga och viktigaste uppgift. Med ett minskat behov av arbetskraft kom invandringen att ändra karaktär. Efter 1970-talets första år minskade arbetskraftsinvandringen kraftigt. I stället ökade antalet asylsökande. De som beviljats uppehållstillstånd på någon form av politiska eller politisk/humanitära skäl har därefter tillsammans med anhöriga dominerat invandringen till . har ett omfattande reformarbete på det invandringspolitiska området genomförts. Arbetet har varit en fortsättning på den tidigare utvecklingen med att koncentrera ansvaret för utlänningsfrågor till färre myndigheter. Genom propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) kom invandringen att sättas i ett politiskt helhetsperspektiv som omfattar flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitiken. kopplades invandrarfrågorna bort från och lades i stället på det nyinrättade . Återvändandefrågor har blivit en viktig uppgift för och från har verket huvudansvaret för att avvisnings- och utvisningsbeslut verkställs. har föreslagit att myndigheten bör byta namn till något som bättre återspeglar verkets nuvarande arbetsuppgifter. Regeringen anser i likhet med att verkets nuvarande namn inte längre ger några associationer till verkets viktigaste arbetsuppgifter. Ordet invandrare leder tankarna närmast till invandrarfrågorna, som numera svarar för. Ett namnbyte skulle därför utgöra en lämplig avslutning på de senaste årens reformarbete. Det namn, den roll och det ansvar som fick stämmer inte överens med myndighetens roll och ansvarsområde . Det är inte bara ett nationellt reformarbete som lett till denna utveckling utan även en förändrad syn på den internationella arenan där ordet migration används som ett samlingsbegrepp för bl. a frågeställningar som rör flyktingar och invandring. har lämnat ett förslag till regeringen om att myndighetens namn skall vara "". I likhet med bedömer regeringen att det namnet bättre än det nuvarande beskriver myndighetens arbetsuppgifter och de krav och förväntningar som ställs på myndigheten. Regeringen föreslår därför att myndighetens namn skall vara . Det blir således namnet på centrala utlänningsmyndighet. 11 Genomförande och ekonomiska konsekvenser Regeringen bedömer att förslagen inte kommer att ge upphov till ökade kostnader som föranleder förändringar av berörda anslag. Förslagen i denna proposition skall således finansieras inom Statens invandrarverks anslag. Förslagen bör kunna träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte förutom för ändringen i lagen (1987:813) om homosexuella sambor. Lagen om homosexuella sambor ändrades senast genom lagen (1999:1257) om ändring i lagen (1987:813) om homosexuella sambor. Ändringen gjordes med anledning av den nya inkomstskattelagen (1999:1229). Ikraftträdande- och övergångsbestämmelsen formulerades då på följande sätt: Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Vad som sålunda angavs om tidpunkten för tillämpningen var avsett endast för den punkt i lagen som hänvisar till inkomstskattelagen. En övergångsbestämmelse behövs också till den nu aktuella ändringen i lagen om homosexuella sambor. Den bör dock utformas på ett tydligare sätt. 12 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 4 § Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Uppräkningen av de fall där uppehållstillstånd får beviljas har dock kompletterats med ytterligare en punkt (punkt 7). I punkten 1 har ett tillägg gjorts varav framgår att en förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas enligt denna punkt är att makarna eller samborna stadigvarande har sammanbott utomlands. Det gäller enligt fast praxis . För att systemet med uppskjuten invandringsprövning klart skall framgå av lagen, bör den kategori som skall beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning också klart definieras. Genom det nu föreslagna tillägget i första punkten görs en tydlig uppdelning mellan de fall där sökanden enligt denna punkt bör ges uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening och de fall där en etablerad anknytning till make, maka, sambo eller blivande sådan åberopas (jfr andra stycket). Med "sambo" avses liksom tidigare personer som bor tillsammans i såväl homosexuella som i heterosexuella förhållanden. Lagrådet har framfört att en hänvisning till 2 kap. 4 § UtlL bör tas in i lagen (1987:813) om homosexuella sambor, något som enligt Lagrådet för övrigt bort ske tidigare. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det hade varit lämpligt att redan tidigare föra in en sådan hänvisning i lagen om homosexuella sambor. har lämnat sitt betänkande Nya samboregler (SOU 1999:104). Remissbehandling av betänkandet pågår .