prop · GN0349 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:49 Utökat skydd för kodade tjänster Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen läggs det fram förslag till en ny lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning bl.a. för att i svensk rätt genomföra och rådets direktiv /84/EG av om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång. Förslaget innebär att reglerna om avkodningsutrustning som ger obehörig tillgång till radio- och TV-sändningar skärps. Även informationssamhällets tjänster föreslås omfattas av den nya lagen. Med avkodningsutrustning avses all utrustning eller programvara som utformats eller anpassats för att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form. Förslaget innebär att i stort sett all kommersiell hantering av sådan utrustning utan tjänsteleverantörens godkännande kriminaliseras. Vidare föreslås att den som begår brott mot lagen skall betala skälig ersättning för att den tjänst som gjorts tillgänglig genom brottet har utnyttjats samt ersättning för den ytterligare ekonomiska skada som brot- tet har medfört. Maximistraffet för brott mot lagen föreslås höjt från nuvarande fängelse till fängelse i högst . Åtal skall enligt förslaget få väckas när målsäganden anger brottet till åtal eller åtal är motiverat från allmän synpunkt. Den nya lagen föreslås träda i kraft och ersätta den nuvarande lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsut- rustning. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 1 2 Förslag till lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning 1 3 Ärendet och dess beredning 1 4 Gällande rätt 1 5 Europarlamentets och rådets direktiv om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång 1 5.1 Närmare om direktivets innehåll 1 6 Allmänna utgångspunkter 1 7 Skyddade tjänster 1 8 Förbjudna förfaranden 1 9 Sanktioner m.m. 1 10 Skadestånd 1 11 Ikraftträdande m.m. 1 12 Ekonomiska konsekvenser 1 13 Författningskommentar 1 13.1 Lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning 1 Bilaga 1 direktiv Bilaga 2 Sammanfattning av promemorian 1 Bilaga 3 Promemorians författningsförslag 1 Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna 1 Bilaga 5 Lagrådsremissens lagförslag 1 Bilaga 6 Lagrådets yttrande Fel! Bokmärket är inte definierat. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 39 Rättsdatablad 39 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om förbud beträffande viss avkod- ningsutrustning. 2 Förslag till lag om förbud beträffande viss avkodningsutrustning Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser som avser att förhindra obehörig till- gång till vissa tjänster. 2 § Med tjänst avses i denna lag 1. en ljudradio- eller TV-sändning som är riktad till allmänheten, 2. varje annan tjänst som utförs elektroniskt, på distans och på begäran av mottagaren, och 3. tillhandahållandet av villkorad tillgång till en tjänst som avses i 1 och 2, betraktat som en tjänst i sig, om tjänsten är föremål för villkorad tillgång och tillhandahålls mot betalning. 3 § Med villkorad tillgång till en tjänst avses att en användare eller en mottagare av tjänsten till följd av tekniska åtgärder eller arrangemang kan få tillgång till tjänsten i tolkningsbar form först sedan de har blivit personligt godkända som behöriga. 4 § Med avkodningsutrustning avses utrustning eller programvara som utformats eller anpassats för att göra en tjänst som omfattas av lagen till- gänglig i tolkningsbar form. 5 § Avkodningsutrustning får inte yrkesmässigt eller annars i förvärvs- syfte tillverkas, importeras, distribueras, säljas, hyras ut, innehas, installeras, underhållas eller bytas ut i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Med import avses införsel av en vara till från en plats utanför Europeiska unionen. 6 § Den som på annat sätt än genom import uppsåtligen bryter mot 5 § skall dömas till böter eller fängelse i högst . Om straff för olovlig införsel finns bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. 7 § För försök till brott enligt denna lag skall dömas till ansvar enligt 23 kap. . 8 § Egendom som har varit föremål för brott enligt denna lag skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Även utbytet av ett sådant brott skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Ett föremål som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller dess värde får förklaras förverkat, om det är nödvändigt för att före- bygga brott eller det finns andra särskilda skäl för det. 9 § Den som uppsåtligen bryter mot 5 § skall betala skälig ersättning för att den tjänst som gjorts tillgänglig genom gärningen har utnyttjats samt ersättning för den ytterligare ekonomiska skada som gärningen har med- fört. 10 § Åklagaren får väcka åtal för brott mot denna lag endast om målsä- ganden anger brottet till åtal eller åtal är motiverat från allmän synpunkt. Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning. 3 Ärendet och dess beredning och rådets direktiv /84/EG av om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång ingår i den s.k. handlingsplanen för den inre marknaden och syftar till att säkerställa att tjänsteleverantörer skyddas mot olaglig utrustning, bilaga 1. Samråd med har skett innan direktivet antogs. Inom har promemorian Utökat skydd för kodade tjänster (Ds 1999:29) upprättats. I promemorian läggs förslag fram till en ny lag om förbud mot viss avkodningsutrustning bl.a. för att i svensk rätt genomföra direktivet. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstan- serna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgäng- lig i (dnr Ku1999/1977). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets syn- punkter berörs i avsnitt 10 och i författningskommentaren. 4 Gällande rätt gällande bestämmelser om avkodningsutrustning finns i lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning (avkodningslagen). Lagen skall förhindra att någon yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte olovligen tillverkar, överlåter, hyr ut, installerar eller underhåller avkodningsutrustning i avsikt att bereda någon utanför abonnentkretsen tillgång till innehållet i en kodad sändning som erbjuds mot betalning. Innehav av utrustning för olovlig avkodning liksom import av sådan utrustning omfattas inte av lagen. Avkodningsutrustning definieras i lagens inledande paragraf som en anordning som är konstruerad för att ensam eller tillsammans med någon annan anordning kunna bereda någon tillgång till innehållet i en kodad sändning eller är särskilt anpassad för detta ändamål. Typexempel på så- dan utrustning är s.k. smart-cards, dvs. datakort som innehåller kunskapen om hur avkodningen skall ske. Det är ibland svårt att avgöra vad som egentligen är avkodningsutrust- ning. Att avkodningsutrustningen har andra funktioner, av vilka avkod- ningsförmågan bara är en, hindrar inte att utrustningen omfattas av av- kodningslagen (prop. 1993/94:53 s. 24 f.). Utrustningegen kan således ha förmåga att avkoda en sändning eller flera sändningar, och kan utgöras av en byggsats eller en del av en sådan. Någon gräns för hur väl avkodaren måste fungera i praktiken har inte ställts upp. En kodad sändning som erbjuds mot betalning definieras i lagen som en sändning av ljudradio- eller televisionsprogram som är riktad till all- mänheten och där den programbärande signalen har ändrats i avsikt att programmen skall bli tillgängliga endast för dem som betalar för pro- grammen (abonnentkretsen). Med ljudradio- och TV-sändningar avses enligt förarbetena alla kända metoder för sändningar av ljudradio och TV genom radiosignal eller tråd, via satellit eller från marksändning, ursprunglig sändning eller vidare- sändning. För att det skall vara fråga om en kodad sändning som erbjuds mot betalning och därmed omfattas av avkodningslagen krävs att sänd- ningen är riktad till allmänheten. Det innebär att s.k. programtransport inte omfattas av begreppet (prop. 1993/94:53 s. 24). Med programtrans- port avses t.ex. sändningar mellan olika företag som inte är riktade till allmänheten. Något skydd för informationssamhällets tjänster finns inte i avkodningslagen. Straffet för att uppsåtligen bryta mot nämnda bestämmelser är böter eller fängelse . Åklagare får dock väcka åtal endast om detta av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. 5 Europarlamentets och rådets direktiv om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång Utbudet av sändningar i radio och television som bygger på villkorad till- gång, dvs. tekniska system som reglerar att endast de som är behöriga att ta del av ett visst program eller en viss tjänst får tillgång till dessa, har utvecklats för att tillgodose en alltmer specialiserad efterfrågan. Detta är huvudorsaken till att en stor del av de berörda tjänsterna betalas av slut- användaren. Marknadsutvecklingen pekar mot att tekniken med villkorad tillgång i allt högre grad kommer att tillämpas också för att kontrollera tillgången till andra digitala tjänster i informationssamhället. om Rättsskydd för krypterade radio- och TV-tjänster på den inre marknaden, KOM(96) 76 slutlig som presenterades av EG- kommissionen , och den efterföljande konsultationsprocessen ledde fram till konstaterandet att avsaknaden av en likvärdig rättsskyddsnivå i alla medlemsstater stör den inre marknadens funktion. Nuvarande bestämmelser i medlemsstater på det aktuella området uppvisar avsevärda skillnader, bl.a. vad gäller tillämpningsområde, grad av skydd och påföljdsnivåer. Härigenom uppstår ett antal hinder för den fria rörligheten för krypterade radio- och TV-tjänster och avkodningsutrustning och konkurrensen snedvrids avsevärt mellan aktörer i olika medlemsstater. Dessutom anges i grönboken att skillnaderna i nationell lagstiftning kan bromsa utvecklingen av en europeisk marknad för nya krypterade radio- och TV-tjänster. Förutom att ett splittrat regelverk kan hindra den fria rörligheten för varor och tjänster kan det även vara ett hot mot en väl fungerande inre marknad. Digital teknik kan öka konsumenternas valmöjligheter och bidra till kulturell mångfald genom att allt flera tjänster enligt artiklarna 49 och 50 i EG-fördraget utvecklas. Lönsamheten för dessa tjänster kommer dock ofta att vara beroende av att tjänsteleverantörens betalning garanteras genom villkorad tillgång. I ett sådant perspektiv förefaller ett rättsligt skydd för tjänsteleverantörer mot olaglig utrustning som möjliggör kost- nadsfri tillgång till dessa tjänster nödvändigt. Mot denna bakgrund har och rådet antagit direktiv /84/EG om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång. Direktivets tillämpningsområde täcker alla radio- och TV-program samt informationssamhällets tjänster där den villkorade tillgången används för att säkerställa betalning av tjänsten. Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att förbjuda och tillgripa lämpliga sanktioner mot ett brett spektrum av kommersiella verksamheter som gäller illegala avkodare (dekodrar), s.k. smarta kort och programvara som gör det möjligt att kringgå system med villkorad tillgång och erhålla tjänsten kostnadsfritt. Skyddet är begränsat till tjänster som utnyttjar tekniker med villkorad tillgång för att säkerställa ersättning. Det är vidare begränsat till kommersiell hantering av olaglig utrustning. Av främst proportionalitets- och subsidiaritetsskäl ges medlemsstaterna ansvaret för att vidta åtgärder mot privat innehav eller användning av olaglig utrustning. 5.1 Närmare om direktivets innehåll Syftet med direktivet är att tillnärma medlemsstaternas bestämmelser om åtgärder mot olaglig utrustning som ger obehörig tillgång till skyddade tjänster. De tjänster som skyddas av direktivet är TV-sändningar enligt defini- tionen i artikel 1 a i det s.k. TV-direktivet (direktiv /552/EEG), radio- sändningar i betydelsen all överföring av radioprogram till allmänheten, via tråd eller via etern, vilket även omfattar satellitsändningar, samt in- formationssamhällets tjänster i den betydelse som avses i artikel 1.2 i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster1. En förutsättning för att berörda tjänster skall omfattas av direktivet är att de tillhandahålls mot ersättning och är föremål för villkorad tillgång. Även själva tillhandahållandet av villkorad tillgång för ovannämnda tjänster betraktas enligt direktivet som en skyddad tjänst i sig. I artikel 2 definieras även begreppen villkorad tillgång, utrustning för villkorad tillgång, anknuten tjänst, olaglig utrustning och området som samordnas av direktivet. Av artikel 3 framgår att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbjuda de enligt direktivet otillåtna åtgärderna och införa de sanktioner och de möjligheter till rättelse som anges i direktivet. Utöver vad som följer av direktivet får medlemsstaterna, inom det av direktivet koordinerade området, inte begränsa tillhandahållandet av skyddade tjänster eller anknutna tjänster vilka har sitt ursprung i en annan medlemsstat eller begränsa den fria rörligheten för utrustning för villkorad tillgång. I artikel 4 är de verksamheter som medlemsstaterna skall förbjuda upp- räknade. Det skall enligt direktivet vara förbjudet att tillverka, importera, distribuera, försälja, hyra ut, inneha, installera, underhålla eller byta ut olaglig utrustning i kommersiellt syfte liksom att marknadsföra olaglig utrustning genom kommersiella meddelanden. Enligt artikel 5 skall sanktionerna vara verkningsfulla, avskräckande och proportionerliga i förhållande till de följder den otillåtna verksamhe- ten eventuellt kan få. Medlemsstaterna skall även vidta nödvändiga åtgär- der för att leverantörer av skyddade tjänster har tillgång till lämpliga möjligheter till rättelse. 6 Allmänna utgångspunkter Huvudsyftet bakom EG-direktivet om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång är att förbättra skyddet för leverantörer av sådana tjänster. Det syftar inte till en fullständig harmonisering av medlemsstaternas regler på området. Medlemsstaterna får t.ex. besluta om ett starkare skydd än det som direktivet ger. Det har ansetts tillräckligt att begränsa direktivets räckvidd till sådana nationella bestämmelser som kan utgöra hinder mot en väl fungerande inre marknad. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Lagen (1993:1367) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning trädde i kraft . Lagens bestämmelser stämmer i stora delar väl överens med direktivet och lagens terminologi och systematik kan delvis användas vid genomförandet av direktivet. Vissa ändringar måste dock göras för att genomföra direktivet. För att det skall bli lättare att komma till rätta med brottsliga förfaran- den är det lämpligt att nu också överväga förändringar av avkodningsla- gen som inte föranleds av förpliktelserna enligt direktivet. I det följande kommer därför att föreslås ändringar som inte föranleds av direktivet. Enligt EG:s rättsordning är det som är exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden om innebörden av . har genom anslutningen till Europeiska unionen också förbundit sig att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av regler i EG-rät- ten. Detta medför att det i princip inte blir aktuellt att i samband med det nu aktuella lagstiftningsarbetet uttala sig om hur direktivet i olika delar skall tolkas. 7 Skyddade tjänster Regeringens förslag: Lagen görs tillämplig på alla de skyddade tjänster som omfattas av direktivet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter: Merparten av remissinstanserna till- styrker eller har ingen invändning mot förslaget. Skälen för förslaget: Skyddade tjänster definieras i direktivets artikel 2 a) som TV- eller radiosändningar eller informationssamhällets tjänster samt tillhandahållandet av villkorad tillgång som en tjänst i sig. Med in- formationssamhällets tjänster avses här alla tjänster som utförs mot ersättning på distans, elektroniskt och på individuell begäran av mottagaren. Detta innebär att direktivet omfattar inte bara tjänster som traditionell betal-TV eller betalradio utan också tjänster som beställvideo (video on demand), "music on demand", elektronisk utgivning och ett stort urval andra online-tjänster. För att de berörda tjänsterna skall omfattas av direktivet måste två vill- kor vara uppfyllda. För det första måste tjänsterna vara föremål för villkorad tillgång, vilket enligt definitionen i artikel 2 b) är alla tekniska åtgärder och/eller arrangemang som gör att man kan få tillgång till en skyddad tjänst i tolkningsbar form först sedan man blivit personligt godkänd som behörig. För det andra skall tjänsten tillhandahållas mot ersättning. Därmed omfattas inte tjänster som är föremål för villkorad tillgång av någon annan anledning, t.ex. sådana tjänster som är krypterade för att säkerställa integritet och insynsskydd såsom är fallet beträffande finansiella tjänster eller vissa telekommunikationstjänster. Tjänster som kodats enbart av upphovsrättsliga skäl omfattas inte heller av direktivets tillämpningsområde. Inte heller behandlar direktivet tekniska aspekter såsom krypteringsmetoder o.dyl. Av 1 § avkodningslagen framgår att denna skyddar kodade sändningar som erbjuds mot betalning när dessa utgör sändningar av ljudradio- eller televisionsprogram som riktas till allmänheten. Med ljudradio- och televisionssändning avses här alla kända metoder för sändningar av ljudradio och television, genom radiosignal eller tråd, via satellit eller från marksändare, ursprunglig sändning eller vidaresändning (prop. 1993/94:53 s. 24). I fråga om tillämpningsområdet för radio- och TV- sändningar motsvarar svensk rätt direktivets bestämmelser. Lagen omfattar dock inte informationssamhällets tjänster och tjänster som innefattar själva tillhandahållandet av villkorad tillgång. Skälet till att tillhandahållandet av villkorad tillgång omfattas av direktivet är att det har ansetts nödvändigt för att ge ett motsvarande skydd för de tjänsteleverantörer som tillhandahåller villkorad tillgång men som inte tillhandahåller själva innehållet i tjänsten. Bestämmelserna i avkodningslagen bör utformas så att också dessa tjänster skyddas. Definitionen av villkorad tillgång bör utformas enligt motsvarande de- finition i direktivet, vilken i stor utsträckning överensstämmer med vad som gäller i fråga om skyddet för radio- och TV-sändningar. De bestämmelser som föreslås skiljer sig från nuvarande lagstiftning genom att de även tillgodoser skyddet för tjänster som inte skyddas genom kodning utan där den villkorade tillgången är utformad på annat sätt, t.ex. genom användande av lösenord. Regeringens förslag: Det skall vara straffbart att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte tillverka, importera, distribuera, sälja, hyra ut, inneha, installera, underhålla eller byta ut avkodningsutrustning i syfte att göra en skyddad tjänst tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleve- rantörens godkännande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter: Merparten av remissinstanserna till- styrker eller har ingen invändning mot förslaget. Riksåklagaren anför att bevisproblem uppstår när olika komponenter tillhandahålls separat på Internet, vilket innebär att det är svårt att bevisa att dataprogrammen - som utgör avkodningsutrustning men är gratis - tillhandahålls "yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte". Det innebär enligt Riksåklagaren att både den nuvarande lagstiftningen och den föreslagna relativt lätt kan kringgås. menar att begreppet distribution inte har någon vedertagen betydelse, vilket bl.a. medför osäkerhet om export av avkodningsutrustning träffas av förbudet. anser att det inte blir lätt att avgöra om importen sker i förvärvssyfte eller inte och att det därför skulle underlätta för tullen om även import för privat bruk omfattades av importrestriktionen. against (Föreningen ) föreslår en ny lydelse av 4 § för att klarlägga och säkerställa att piratverksamhet med s.k. tomma eller delade kort omfattas av regleringen. Föreningen anser även att ett förbud mot enskilt innehav och enskild användning av olovlig avkodningsutrustning samt ett förbud mot marknadsföring av olovlig utrustning bör införas i den nya lagen. Vidare anför föreningen att datorprogram och krypterade tjänster uppvisar sådana likheter att det inte går att motivera varför datorprogram skulle ha ett bättre skydd. , , och delar föreningen uppfattning. Även Copyswede, KLYS, , , , och menar att förbud mot privat innehav och användning av avkodningsutrustning bör införas. anser att varken direktivet eller lagförslaget är tillräckligt omfattande för att tillgodose behovet av skydd för kodad verksamhet och att det är ohållbart att TV-tjänster som kodats av upphovsrättsliga skäl inte omfattas av lagen. anför att lagen inte synes omfatta s.k. tomma smartcards, vilket urholkar det rättsliga skyddet för kodade tjänster avsevärt. och anför att lagen bör utformas så att det klargörs att den omfattar hanteringen av s.k. tomma kort. in- stämmer i bedömningen att någon straffrättslig sanktion för privat bruk eller innehav av olovlig avkodningsutrustning inte bör införas. Skälen för förslaget: antog en rekom- mendation om rättsligt skydd för krypterade TV-tjänster riktad till med- lemsstaterna, rekommendation nr R (91) 14, kompletterad genom rekommendationen om åtgärder mot piratverksamhet på ljudom- rådet och det audiovisuella området (nr R (95) 1). Listan över förbjuden verksamhet i direktivet bygger huvudsakligen på principerna i Europarå- dets rekommendation. Enligt direktivet skall (artikel 4) en rad åtgärder förbjudas av medlems- staterna. Medlemsstaterna är enligt direktivet skyldiga att förbjuda till- verkning, import, distribution, försäljning, uthyrning och innehav av olaglig utrustning i kommersiellt syfte. Härtill kommer att också installa- tion, underhåll och utbyte i kommersiellt syfte skall förbjudas liksom marknadsföring av olaglig utrustning. Direktivet behandlar enbart verksamheter som sker för kommersiella ändamål. Det är således kommersiell verksamhet som ger möjlighet till obehörig mottagning som skall förbjudas och beläggas med påföljd. Direktivet kräver däremot inte att olovlig mottagning förbjuds. Inte heller påverkar det tillämpningen av nationella regler som förbjuder inne- hav av illegal utrustning för privat bruk (preambeln p. Enligt avkodningslagen är det endast straffbart att tillverka, överlåta, hyra ut, installera eller underhålla olovlig avkodningsutrustning. Det är således nödvändigt att utvidga det nuvarande förbudet med ytterligare verksamheter. Det föreslås därför att även import, distribution, innehav och utbyte av olaglig utrustning skall förbjudas i de fall dessa verksam- heter har kommersiellt syfte. Med distribution avses enligt direktivet (preambeln p. 20) all överföring och saluföring av olaglig utrustning för omsättning inom eller utom gemenskapen. Kravet på förbud mot distribution av olaglig utrustning har tillkommit för att tillgodose de medlemsstater som önskat ett uttryckligt förbud mot export av olaglig utrustning.