prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen väljer därför att inte nu lägga fram något förslag på området. Regeringens förslag om nya regler som har avseende på gräns- kontrollen inskränker sig i detta lagstiftningsärende till de regler som bedöms vara strikt nödvändiga för att uppfylla konventionsåtagandena. Det bör emellertid göras en översyn av bl.a. polisens behov av tvångs- medel i samband med gränskontrollverksamheten som tar hänsyn till erfarenheterna av tillämpningen av och som sätter in gränskontrollverksamheten i ett större brottsförebyggande och brottsbekämpande sammanhang. Där bör också beaktas de eventuella behov av regelanpassningar som den utökade myndighetssamverkan, som blir följden av en gränskontroll i anda, kan föra med sig. har i sitt remissvar också pekat på behovet av ett klargörande om huruvida den befogenhet till husrannsakan som polisen enligt 5 kap. 2 § UtlL har i samband med inresekontrollen för att uppdaga försök att illegalt föra in utlänningar i landet, kan tillämpas även vid eventuell genomsökning av handelsfartyg efter personer som göms för att illegalt föras in i landet. För det fall befogenheten inte gäller för genomsökning av handelsfartyg, har begärt att regeln ändras så att sådana befogenheter kan ges polisen i samband med inrese- kontroll. 5 kap. 2 § UtlL medger, som nämnts, bl.a. undersökning av bagage- utrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i i strid med bestäm- melserna i UtlL eller i författningar som har stöd i UtlL. I 5 kap 2 § UtlL ges som har sagts möjlighet till kroppsvisitation av en resande i samband med inresekontroll för att eftersöka färdhandlingar eller utröna dennes resväg. Denna befogenhet kan användas i samband med ombordkontroll på fartyg. Bestämmelsen ger också i vissa fall möjlighet till husrannsakan i bagageutrymmen och andra slutna utrymmen i transportmedel utan att någon konkret brottsmisstanke föreligger. I motiven finns inga uttalanden om huruvida bestämmelsen kan tillämpas i samband med kontroller av fartyg. Att införa en reglering av frågan i enlighet med RPS önskemål i remissvaret kräver dock grundliga överväganden, inte minst vad gäller avgränsningen mot fartygets bostads- och kontorsutrymmen. Frågan om att utöka polisens befogenheter enligt 5 kap. 2 § UtlL till husrannsakan vid kontroll av handelsfartyg, måste bedömas utifrån det praktiska behovet av sådana befogenheter. Ett tillräckligt säkert underlag för en sådan bedömning finns inte . Vidare måste ett sådant behov vägas mot bl.a. regeringsformens skydd mot husrannsakan och liknande intrång. Administrativ kontroll mot passagerarlistor m.m., ombordkontroll av resehandlingar och andra dokument och ombordkontroll av besättning och passagerare torde uppfylla krav på inrese- kontroll även utan att möjligheterna att genomföra husrannsakan i fartygsutrymmena har reglerats i 5 kap. 2 § UtlL. Frågan om vilka befogenheter polisen, mot bakgrund av de befogenheter de redan har, lämpligen bör tilldelas ifråga om husrannsakan i samband med inresekontroller på fartyg bör dock göras till föremål för närmare överväganden i den ovan aviserade utredningen. 6.2 Tillfällig personkontroll vid inre Schengengräns 6.2.1 regler I artikel 2.2 stadgas ett undantag från den grundläggande principen, att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. I den nämnda artikeln ges Schengenstaterna en rätt att tillfälligt återinföra gränskontroller vid en inre gräns mot en eller flera andra Schengenstater. Om den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver får, efter samråd med övriga Schengenstater, nationella gränskontroller genomföras. Kontrollerna får ske och skall vara anpassade till det aktuella läget. Om ett återinförande av gränskontrollen krävs med hänsyn till den nationella ordningen eller statens säkerhet kan den berörda staten vidta nödvändiga åtgärder och möjligt underrätta övriga Schengenstater. 6.2.2 Övervägande och bedömning Bedömning: Schengekonventionens bestämmelse om tillfälligt åter- upptagande av inre gränskontroll föranleder inte lagstiftning. Promemorians bedömning: Promemorian behandlade inte fråge- ställningen. Skälen för regeringens bedömning: De situationer när artikel 2.2 kan komma att tillämpas är av vitt skilda slag. Det kan som en ytterlighet vara fråga om en omvälvande inre situation i ett annat land som kan ge ett upphov till ett starkt behov att kunna kontrollera vilka personer som passerar över gränserna. Det kan å andra sidan vara fråga om ett större idrotts- eller nöjesarrangemang där det kan förväntas att personer som kan befaras störa den allmänna ordningen kommer att resa in. Artikel 2.2 föreskriver att Schengenstaten i fråga skall vidta åtgärder som är anpassade till det aktuella läget, och det är uppenbart att de åtgärder som vidtas blir helt olika i dessa bägge ytterlighetsfall. Det är dock i samtliga fall fråga om att göra bedömningar av känslig politisk natur. Det är därför naturligt att regeringen, som har det yttersta ansvaret för rikets gränser och för utrikespolitiken, fattar beslut i dessa situationer. Regeringen kan med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 1 § UtlL meddela föreskrifter om kontroll vid inresa och utresa. Någon lagändring erfordras inte. 6.3 Inre utlänningskontroll 6.3.1 medverkan vid den inre utlänningskontrollen Gällande rätt Gränskontroll och är, enligt 5 kap. 1 § andra stycket UtlL, skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt utlänningslagen. En sådan medverkan förutsätter en begäran om bistånd från polisen och kan gälla för ett enskilt tillfälle eller generellt för en viss verksamhet. har dessutom ett självständigt ansvar och befogenheter för personkontrollen till sjöss genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Den sjöburna kontrollen genomförs självständigt i den meningen att det inte erfordras någon begäran om bistånd från polisen eller någon annan myndighet. Verksamheten bedrivs dock i nära samband med polisen och , som är huvudansvariga för gränskontrollen avseende personer respektive varor. Enligt en lagändring som trädde i kraft (SFS 1999:456) får vidare efter överenskommelse med polismyndigheten bistå denna vid gränskontrollen. Enligt paragrafen skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte regeringen föreskrivit annat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i . I 5 kap. 2 § första stycket UtlL anges vilka ytterligare kontrollåtgärder som får vidtas i samband med kontroll vid inresa. Om kontrollen sker under medverkan av , har en tjänsteman vid samma befogenheter som tillkommer en polisman (5 kap. 2 § andra stycket). Inresa till sjöss torde ske så snart ett fartyg passerar territorialgränsen (jfr. 1988/89:86 s. 57). För utlänningar som kommer med fartyg behöver kontrollen inte genomföras förrän utlänningen kommer i land. Om en utlänning har kommit till som besättningsman eller passagerare på ett fartyg tillämpas bestämmelserna i utlänningslagen om utlänningars inresa först när utlänningen lämnar fartyget (7 kap. 5 § UtlF). Bestämmelsen att kontrollen får äga rum först i land har inte minst en rent praktisk förklaring. Det skulle vara mycket svårt och resurskrävande att genomföra en regelmässig passkontroll ute till havs. Att genomföra en systematisk kontroll ute till havs skulle vidare kunna strida mot havsrättens bestämmelser om s.k. oskadlig genomfart. Havsrättskonventionen I regeringens proposition 1997/98:42, berördes något de särskilda förutsättningar som gäller för bevakningen av den svenska sjögränsen. I propositionen konstateras (s. 45) att har ett av Schengenområdets och EU:s längsta sjögränsavsnitt (både runt och längs hela kusten). Det anges vidare att vårt lands geografiska och demografiska förhållanden inverkar på hur vår yttre gränskontroll bör bedrivas samt att övervakningen skall ske på sådant sätt att man inte kommer i konflikt med reglerna om oskadlig genomfart i havsrättskonvention eller andra folkrättsliga regler. Enligt folkrätten har en stat suveränitet över sitt land-, sjö- och luftterritorium. Sjöterritoriet, som omfattas av inre vatten innanför baslinjerna och territorialhav utanför dessa, sträcker sig ut till territorialhavets yttre gräns, territorialgränsen. Detaljerade regler för en stats suveränitet över sitt territorialhav återfinns i . Konventionen trädde 1994 och ratificerades av . Suveräniteten över territorialhavet genombryts av rätten för alla kategorier av fartyg till oskadlig genomfart av en stats territorialhav. Denna rätt gäller däremot inte i en stats inre vatten eller för luftfartyg i luftterritoriet. I stort kan sägas att rätten till oskadlig genomfart kommit till för att balansera kuststaternas rätt till suveränitet över territoriet och världssamfundets gemensamma intresse av att främja och upprätthålla en så fri sjöfart som möjligt. En bärande tanke i havsrättskonventionen är att oskadlig genomfart inte får hindras. I havsrättskonventionens artikel 18 anges den huvudsakliga innebörden av begreppet genomfart som en rätt att passera genom territorialhavet utan att inlöpa till inre vatten, liksom att inlöpa till eller gå till havs från inre vatten respektive att anlöpa en redd eller hamnanläggning utanför inre vatten. Genomfarten skall vara oavbruten och skyndsam. Artikel 19 beskriver den närmare innebörden av begreppet oskadlig genomfart. Definitionsmässigt är genomfarten oskadlig om den inte stör kuststatens lugn, ordning eller säkerhet. Artikeln föreskriver att en rad handlingar anses bryta oskadlighetskriteriet, bl.a. anges "ombordtagning eller avlämning av handelsvaror, kontanta penningmedel eller personer i strid med kuststatens lagar och andra författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård" (se artikel ). Ett fartyg som under genomfart av territorialhavet tar ombord eller lämnar av utlänningar kan således inte längre åberopa oskadlig genomfart. I sådana fall är kuststatens möjligheter att ingripa mot fartyget väsentligt större. Genom bl.a. artiklarna 21, 25 och 27, begränsas kuststatens lagstiftningsrätt och verkställighetsrätt gentemot fartyg som utövar rätten till oskadlig genomfart. Enligt artikel 21 får kuststaten anta författningar som även gäller för fartyg i oskadlig genomfart, och konventionen pekar ut vissa specifika områden där sådan lagstiftning är tillåten. Ett fartyg i oskadlig genomfart omfattas alltså inte av kuststatens lagstiftning på områden som inte är särskilt uppräknade i artikeln. I artikel 21 h) anges "förhindrande av överträdelser av kuststatens lagar och andra författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsovård" som områden där ett fartyg under oskadlig genomfart omfattas av en kuststats bestämmelser på området. Detta innebär att ett främmande fartyg som utövar rätt till oskadlig genomfart i svenskt territorialhav har att iaktta bl.a. svensk tull- och utlänningslagstiftning. Enligt artikel 25.1 får kuststaten inom sitt territorialhav vidta nödvändiga åtgärder för att hindra sådan genomfart som inte är oskadlig. Vid en jämförelse med artikel ) skulle ett ingripande mot överträdelser riktade mot svensk tull- eller utlänningslagstiftning endast få ske i fall av ombordtagning eller avlämning av utlänningar. Emellertid stadgar artikel 27 att kuststatens straffrättsliga jurisdiktion får utövas ombord på ett fartyg under genomfart av territorialhavet, om brottets följder sträcker sig till kuststaten eller om brottet är av sådant slag att det stör lugnet i landet eller ordningen på territorialhavet (se artikel 27.1 a och b). Med beaktande av kuststatens lagstiftningsrätt i artikel 21 skulle det vara tillåtet enligt havsrättskonventionen att undersöka fartyg i territorialhavet som misstänks bryta mot kuststatens bestämmelser i sådan lagstiftning som anges i artikeln, exempelvis tull- eller utlännings- lagstiftningen. Kuststatens möjligheter att utöva rutinkontroll på territorialhavet då det inte finns någon som helst brottsmisstanke är däremot starkt begränsade. Sådan kontroll skulle kunna hindra den oskadliga genomfarten på ett otillbörligt sätt och därmed stå i strid med havsrättskonventionen. På inre vatten däremot innebär havsrätten inte något hinder mot att utföra denna typ av kontroll. Sammantaget garanterar havsrättskonventionen å ena sidan den fria sjöfarten, men öppnar å andra sidan möjligheten för en kuststat att ingripa mot överträdelser av kuststatens tull- eller utlänningslagstiftning. Havsrättsliga regler kan därmed inte anses utgöra något principiellt hinder mot att genomföra personkontroll till sjöss, men kuststatens myndighetsutövning i territorialhavet måste anpassas till de särskilda folkrättsliga förutsättningar som gäller. 6.3.2 Överväganden och förslag Regeringens förslag: skall medverka vid den inre utlänningskontrollen genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. En sådan bestämmelse förs in i 5 kap. 6 § utlänningslagen (1989:529). ges motsvarande befogenheter när det gäller att hindra brott avseende utlänningars vistelse i som vid misstanke om annat brott som anges i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Promemorian berörde inte denna fråga. och har tagit upp frågan i sina remissvar och föreslår att genom en ändring i utlänningslagen ges rätt att medverka vid den inre utlänningskontrollen genom att utöva kontroll av sjötrafiken. har vidare pekat på betydelsen av havsrättens och andra folkrättsliga bestämmelser. Förslaget i denna del har beretts vidare under hand med berörda myndigheter. Skälen för regeringens förslag: Polisen är den myndighet som har ansvaret för och utför inre utlänningskontroll. deltagande vad gäller kontrollen av utlänningar är begränsat till den kontroll av sjötrafiken som sker i samband med inresa och utresa. Den kontrollen kan antingen som huvudregel ske vid ett fast gränskontrollställe i samband med att ett fartyg anlöper hamn eller till sjöss. Bestämmelsen i 7 kap. 5 § UtlF torde inte innebära att kontroll av ett fartyg inte får ske till havs, utan mera att den myndighet som skall genomföra kontrollen har möjlighet att avvakta med denna till dess fartyget anlöpt en hamn. Det ankommer på att i det enskilda fallet bedöma om fartyget skall kontrolleras till sjöss, vid ett gränskontrollställe eller på annat sätt. För att skall kunna genomföra kontroll när fartyget ligger i hamn måste tjänstemannen kunna vara säker på att kontrollen kan anses utgöra inrese- eller utresekontroll. När det gäller större fartyg torde detta inte medföra någon svårighet att avgöra om fartyget redan tidigare anlöpt hamnen. Annorlunda ställer det sig i fråga om trafik med mindre fartyg och med småbåtstrafiken. Där finns det ofta inte någon övervakning eller dokumentation av färdvägen och inte heller finns det möjlighet att hålla uppsikt över alla mindre fartyg och båtar. kan inte heller med stöd av bestämmelserna i utlänningslagen kontrollera ett fartyg eller en båt som exempelvis ankrat upp inne på svenskt vatten eller lagt till vid någon ö, om det är osäkert huruvida kontrollen kan hänföras till in- eller utresekontroll. utför en stor del av sin ordinarie övervakningsverksamhet genom att patrullera de svenska farvattnen. För det fall i en sådan situation skulle upptäcka ett fartyg som man bedömer behöver kontrolleras, kan inte göra detta, om det inte är klart att kontrollen kan sättas i samband med fartygets in- eller utpasserande över den svenska territorialgränsen. Med den uppdelning som finns av respektive myndighets ansvarsområde kan , som svarar för personkontrollen i samband med inresa och utresa till sjöss, inte genomföra sådan kontroll som avses i 5 kap. 6 § UtlL. Om det inte föreligger någon misstanke om brott är hänvisad att tillkalla polisen för att utföra kontrollen. Inte minst med hänsyn till de särskilda förhållanden som råder till sjöss är detta enligt regeringens mening inte en lämplig och rationell ordning. I propositionen 1995/96:159, Effektivare gränskontroll, lade regeringen fram förslag med innehåll dels att skulle vara skyldig att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från , dels att skulle få i uppgift att självständigt utöva sådan kontroll i fråga om sjötrafiken. Ett grundläggande skäl till förslagen var att stärka samverkan och förbättra effektiviteten vid gränskontrollen inom befintlig organisation och med befintliga resurser. godtog regeringens förslag (bet. 1995/96:FöU5, rskr. 1995/96:238). Dessa resonemang tog sikte på de förändringar som betingades av medlemskap i unionen (EU), men har giltighet även i förhållande till de krav på kontrollförmåga som aktualiseras av det svenska operativa inträdet i . Enligt 1 § förordningen (1988:256) med instruktion för Kust- bevakningen har myndigheten till uppgift att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsyns- verksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss. är den enda civila myndighet som ständigt patrullerar och övervakar gränser till sjöss och dess personal har möjlighet att ingripa med polisiära och tullnära befogenheter. Mot bakgrund av betydelsen att kunna kontrollera de yttre gränserna, som för svenskt vidkommande främst är de långa sjögränserna, och som följer med ett operativt inträde i , måste , inte minst av resurs- och effektivitetsskäl, i varje situation utnyttja givna resurser på bästa sätt. Det framstår därför som en rimlig lösning att även ges rätt att - inom ramen för vad havsrättens bestämmelser medger och när omständigheterna så kräver - utöva inre utlänningskontroll genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Regeringen föreslår att en bestämmelse med den innebörden förs in i utlänningslagen. har pekat på nödvändigheten av att den föreslagna kontrollverksamheten får utföras också på stränder, öar och andra områden i direkt anslutning till övervakningsområdet till sjöss och som ett led i övervakningen där. I samband med införandet av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning, LKP, framhöll regeringen (prop. 1981/82:114, s. 19) bl.a. att avsikten med den där föreslagna regleringen var att skapa förutsättningar för ett rationellt system där kustbevakningstjänstemän utrustas med befogenheter att ingripa i situationer där polis inte finns till hands. Även den nu föreslagna ändringen skall ses mot samma bakgrund. Regeringen instämmer i bedömning att kontrollen inte kan begränsas enbart till den egentliga sjötrafiken. Det framstår inte som rationellt att , om det finns anledning till kontroll, inte skulle kunna genomföra denna också på kobbar och skär eller i anslutning till en hamn utan att åtgärden direkt kan hänföras till en kontroll av sjötrafiken. Det saknas en enhetlig definition av uttrycket sjötrafik, men begreppet torde syfta främst på det direkta framförandet av ett fartyg eller någon annan farkost på vatten. Den föreslagna kontrollen av utlänningars vistelse skall därför kunna utövas av även i anslutning till sjötrafiken. Med det valda uttryckssättet tydliggörs att kontroll kan avse såväl personer i sjötrafiken som andra personer som befinner sig i ett nära och naturligt samband till sjötrafiken. Regeringen vill i detta sammanhang särskilt poängtera att den utökade roll vid kontrollen av utlänningar som föreslås få inte medför att något nytt element av kontroll införs. Den föreslagna ändringen innebär endast att vid sidan av polisen ges rätt att självständigt men inom de i lagen givna ramarna utföra kontrollen. Den ovan beskrivna ordningen, att kontroll även skall ske i anslutning till sjötrafiken, avser endast den kontroll som genomförs med stöd av 5 kap. 6 § UtlL. befogenheter vid medverkan vid polisiär övervakning som syftar till att hindra brott, däribland avseende utlänningars inresa till och utresa från , regleras i lagen om medverkan vid polisiär övervakning. Enligt bestämmelserna i den lagen har en kustbevakningstjänsteman, om anledning förekommer att brott förövats mot någon av de i lagen uppräknade föreskrifterna, i åtskilliga avseenden samma befogenheter som en polisman. Det faller sig naturligt att ges samma befogenheter vid brott mot lagar och andra författningar som gäller utlänningars vistelse i som i fråga om brott som gäller utlänningars inresa till och utresa från . Regeringen föreslår därför att en sådan bestämmelse med avseende på utlänningars vistelse i förs in i 1 § LKP. Regeringen vill i sammanhanget peka på att de befogenheter som har enligt denna lag skiljer sig från de befogenheter som följer av 5 kap. 6 § UtlL samt att det geografiska tillämpningsområdet vad avser lagen om medverkan vid polisiär övervakning och 5 kap. 6 § andra stycket UtlL inte är exakt detsamma. Bestämmelserna om befogenheter i lagen om medverkan vid polisiär övervakning gäller när bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i och för att hindra vissa angivna brott. Bestämmelsen om inre utlänningskontroll i utlänningslagen gäller därutöver också stränder, öar och andra områden i direkt anslutning till övervakningsområdet till sjöss. Befogenheterna enligt lagen om medverkan vid polisiär övervakning gäller alltså inte i anslutning till sjötrafiken på sätt som avses i 5 kap. 6 § UtlL. 6.3.3 Formerna för den inre utlänningskontrollen Gällande rätt Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och att vistas här i landet kan ske antingen vid gränsen i samband med att utlänningen reser in i eller inne i landet efter inpasseringen. Kontroll av sistnämnda slag benämns inre utlänningskontroll. Den syftar dels till att övervaka att utlänningar inte uppehåller sig här i landet utan erforderliga tillstånd, dels till att söka efter utlänningar som skall lämna landet enligt beslut om avvisning eller utvisning. Polisen har huvudansvaret för denna kontroll. Den inre utlänningskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelserna i 5 kap. 6 § UtlL. En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av eller polis- myndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han eller hon inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. I motiven sägs att bestämmelsen om hämtning utan föregående kallelse självfallet har tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas få till följd att utlänningen håller sig undan. Det understryks att hämtning utan föregående kallelse skall tillämpas restriktivt och att det inte får ske slentrianmässigt utan endast när det bedöms behövligt (prop. 1981/82:146 s. 66). Att en utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass framgår av bestämmelsen i 1 kap. 2 § UtlF. Skyldigheten för utlänningen att visa sitt pass innebär emellertid inte att han eller hon är tvungen att bära passet på sig under vistelsen i . Den som inte har sitt pass med sig får i stället uppmanas att senare inställa sig hos polis- myndigheten eller för att visa upp passet. Övriga handlingar som utlänningen är skyldig att visa upp är exempelvis visering, arbetstillstånd och andra identitetshandlingar än pass. De nu angivna kontrollåtgärderna får, enligt 5 kap. 6 § andra stycket UtlL, vidtas endast om det finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det finns särskild anledning till kontroll. I 6 kap. UtlL regleras de tvångsåtgärder som tillsammans med bestämmelserna i 5 kap. ansetts nödvändiga för utlänningskontrollen. Av 6 kap. 1 § UtlL följer att en utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med kallelse eller hämtning enligt ovan.