prop · GN0378 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:78 Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas några transportpolitiska frågor av skiftande slag. föreslås ombildas från affärsverk till aktiebolag för att bättre kunna fungera som en aktör som tillhandahåller järnvägstrafik. Villkoren för att bedriva persontrafik på statens spåranläggningar bör klarläggas i vissa hänseenden. Slutligen rapporterar regeringen om det transport- och näringspolitiska program för svensk åkerinäring som regeringen beslutat om. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ändrad verksamhetsform för 4 2.1 Ärendet och dess beredning 4 2.2 Bakgrund 4 2.3 Dagens situation för SJ 5 2.4 Förslag till ändrad verksamhetsform för SJ 7 3 Järnvägstrafik 9 3.1 Vissa villkor för järnvägstrafiken 9 3.2 Ändringar i förordningen om statens spåranläggningar 10 3.3 Fordonsförsörjningen inom järnvägssektorn 12 3.4 Stationer och övriga gemensamma funktioner 14 4 Ett transport- och näringspolitiskt program för svensk åkerinäring 15 Bilaga Remissinstanser 29 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 30 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels godkänner 1. att verksamheten i ändras från affärsverk till ett eller flera aktiebolag (avsnitt 2.4), 2. vad regeringen föreslår om villkoren för att bedriva järnvägstrafik på statens spåranläggningar (avsnitt 3.2), dels bemyndigar regeringen 3. att genomföra ombildningen av till aktiebolag (avsnitt 2.4). 2 Ändrad verksamhetsform för 2.1 Ärendet och dess beredning I den treårsplan som SJ lämnade till regeringen inför perioden 2002 angavs att förutsättningarna för SJ att bedriva sin verksamhet i affärsverksform hade försämrats, framför allt genom den allt ökande konkurrensen på marknaden, och att man avsåg att ta upp frågan om en eventuell förändring av verksamhetsform från affärsverk till aktiebolag med regeringen. Därefter har fortlöpande diskussioner förts mellan ledningen och styrelsen i SJ och företrädare för . Berörda fackföreningar, , ST och SJTF, har i skrivelser till och vid uppvaktningar hos framfört önskemål om en bolagisering av SJ. Styrelsen för SJ har vid sitt möte diskuterat frågan om en ändrad verksamhetsform för SJ och beslutat föreslå regeringen och att detta skall ske. Styrelsens beslut var enhälligt och i detta deltog även företrädare för de tre ovannämnda fackliga organisationerna. 2.2 Bakgrund Staten har bedrivit järnvägsverksamhet genom (). , då affärsverksformen skapades, har verksamheten bedrivits i form av ett affärsverk. är en organisationsform som kännetecknas av att verket utgör en självständig ekonomisk enhet i förhållande till statsbudgeten som det förmögenhetsmässigt utgör en del av staten. Andra kännetecken är att regeringen har direktivrätt gentemot verket och att detta har lydnadsplikt i förhållande till regeringen på samma sätt som en myndighet. Ett affärsverk finansierar sin verksamhet med intäkter från de tjänster och produkter det tillhandahåller. Någon helt entydig och allmängiltig definition av vad ett affärsverk är finns dock inte. Det finns ett flertal generella begränsningar i affärsverksformen. Ett omfattande regelverk styr verksamheten. Utgångspunkten för detta är regeringsformens bestämmelser om att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. Som följd av detta skall investeringar och finansieringen av ett affärsverk ytterst beslutas av . Driften av verksamheten inom ett affärsverk behöver däremot inte underställas utan är en fråga för regeringen. Det finns också andra begränsningar för ett affärsverk, t.ex. bestämmelser om förvärv och försäljning av fast egendom, förvärv, försäljning och bildande av dotterbolag m.m. Begränsningarna innebär ett relativt komplicerat beslutsfattande som tar att administrera. Konsekvensen kan bl.a. bli att affärsverken inte strukturrationaliserar sina företag och fastigheter i en sådan omfattning som skulle vara ekonomiskt motiverat samt att de affärsmässiga besluten i många fall försvåras av att beslutsprocessen är tidskrävande. De grundläggande förutsättningarna för konkurrens inom järnvägssektorn tillskapades genom trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50 bil.1, bet. 1987/88:TU19, rskr. 1987/88:260) där det uttalades att järnvägen skulle ges förutsättningar att spela en viktig roll som ett konkurrenskraftigt transportmedel. För att åstadkomma detta skildes bl.a. ansvaret för investeringar i och underhåll av bannätet från trafikverksamheten. övertog i samband därmed ansvaret för infrastrukturen. Järnvägsnätet delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätten, och länsbanor, där trafikhuvudmän fick trafikeringsrätten för persontrafiken. Staten skulle köpa sådan interregional trafik på stomnätet som inte är företagsekonomiskt lönsam men regionalpolitiskt önskvärd. fick ett renodlat ansvar för den affärsmässiga utvecklingen av trafiken. har det skett stora förändringar beträffande såväl järnvägspolitiken som organisationen inom järnvägssektorn. Marknaden för persontransporter har genomgått en successiv avreglering och godstrafiken på järnväg har helt avreglerats. SJ är utsatt för konkurrens inte bara från andra trafikslag utan även från andra operatörer på järnvägsområdet. Vidare kan all olönsam persontrafik upphandlas i konkurrens. Den nya konkurrenssituationen har skapat en marknad där kunderna ställer allt högre kvalitets- och servicekrav på transportnäringen och därmed också på SJ. För att så effektivt som möjligt kunna tillgodose dessa krav har successivt beslutat om en transportpolitik som innebär allt mer av konkurrens såväl mellan som inom varje transportslag. Konkurrensen inom järnvägssektorn har redan lett till lägre kostnader, och därigenom prissänkningar. Även nya marknadskoncept har utvecklats. Allt detta har medverkat till att skapa ett ökat intresse för och efterfrågan på järnvägstransporter. 2.3 Dagens situation för SJ SJ:s uppgift är att bedriva en effektiv järnvägstrafik på affärsmässiga villkor och att utvecklas som ett effektivt och konkurrenskraftigt transportföretag med järnvägstrafik som huvudverksamhet. SJ bedriver sina verksamheter i olika former, både bolag och affärsverk. Affärsverkskoncernen är operativt organiserad i sex marknadsorienterade sektorer (, , SJ Färjetrafik, , SJ Teknik och SJ Terminalproduktion) samt därutöver supportenheter och koncernfunktioner. Sektorn SJ Färjetrafik med dotterbolaget är under försäljning. av omsättningen kommer från verksamhet som bedrivs med ensamrätt fjärrtrafik med persontåg. Antalet anställda uppgick till 15 006 personer. De tillgångar som SJ förvaltar hade vid utgången av ett bokfört värde om . Anläggningstillgångarna består främst av fordon och fastigheter i form av stationsbyggnader och järnvägsmark. En stor del av fastigheterna har ett stort kulturhistoriskt värde. SJ:s verksamheter (sektorer) har med tiden blivit mer självständiga i förhållande till varandra. Flera verksamheter, som varit en naturlig del av SJ, har på den allt mer avreglerade marknaden mött en helt ny samarbets- och kundstruktur. Allt eftersom järnvägsmarknaden i har utvecklats, nya operatörer har tillkommit och SJ:s järnvägsrörelse har förlorat marknadsandelar till konkurrenterna har stödjande sektorer och funktioner inom SJ övergått till att också bli leverantörer till de nya operatörerna. På denna allt mer avreglerade marknad möter SJ konkurrens från både svenska och utländska företag som samtliga har normala institutionella förutsättningar för sin verksamhet. Efter en trevande inledning har utvecklingen av nya järnvägsoperatörer tagit fart och 1999. svarar SJ därigenom för av antalet tågresor i . SJ:s andel av antalet personkilometer beräknas uppgå till . Express, pendeltågstrafiken i och nattågen till övre är exempel på järnvägstrafik som utförs av andra tågtrafikutövare och därmed drivs av privata företag. SJ möter också en allt större konkurrens från andra trafikslag såsom flyg och busstrafik, verksamheter som nästan undantagslöst bedrivs i aktiebolagsform. Stora satsningar görs , både i och i övriga , på järnvägens infrastruktur. Detta ökar järnvägens möjligheter att konkurrera med andra trafikslag och järnvägsnät knyts i allt större utsträckning till den kontinentala kapaciteten. Inom EU pågår ett arbete för att järnvägar skall vitaliseras. EU:s transportministrar enades om ett nytt "järnvägspaket". förväntas ta ställning till ministrarnas beslut . Järnvägspaketet innebär: att marknaden för internationella godstransporter öppnas på ett särskilt transeuropeiskt järnvägsnät, att alla järnvägsföretag i medlemsstaterna kan söka tillstånd för godstrafik på detta nät, att banhållning och trafikutövning tydligare delas upp för att skapa insyn och undvika diskriminering av nykomlingar på marknaden, nya principer för fördelning av tåglägen och för prissättning av järnvägsinfrastruktur, förslag till fortsatt arbete för att komma till rätta med problem som rör samtrafik på de olika nationella järnvägsnäten och eliminering av flaskhalsar i infrastrukturen. 2.4 Förslag till ändrad verksamhetsform för SJ Regeringens förslag: Verksamheten vid affärsverket () skall överföras till ett eller flera aktiebolag. Staten skall äga alla aktier i det eller de bolag där SJ:s kärnverksamhet skall bedrivas. Regeringens bedömning: Överföringen bör kunna genomföras tidigast från och med årsskiftet 2000 2001. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Affärsverksformen framstår inte längre som ändamålsenlig för SJ:s konkurrensutsatta verksamhet. Den svenska, nordiska och även den europeiska järnvägstransportmarknaden genomgår en strukturförändring. Kunderna och omvärlden får allt större betydelse för verksamheten i och med att marknaden utvecklas och nya konkurrenter gör entré. Kraven på affärsmässighet skärps. Konkurrensen mellan företag och mellan olika transportslag ökar. De externa krafter som påverkar SJ ställer krav på omfattande anpassningar av såväl struktur som arbetsmetoder. Det är viktigt att SJ ges möjlighet att på bästa sätt tillgodose kundernas krav på service, kvalitet och tillgänglighet som förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden förstärks och därmed också förutsättningarna för ytterligare kostnadsbesparingar och därigenom prissänkningar för konsumenterna. Utvecklingen innebär att SJ:s nuvarande struktur med blandning av affärsverk och bolag framstår som mindre ändamålsenlig. Regeringen anser därför att SJ skall ombildas till aktiebolag med syfte att skapa enheter och verksamheter som genom att verka under samma förutsättningar som övriga konkurrenter på marknaden bättre kan tillgodose kundernas krav på service. Genom en bolagisering som ger en enhetlig juridisk struktur för all verksamhet i koncernen underlättas bl.a. effektivisering och rationalisering av SJ:s verksamhet. Bolagiseringen innebär vidare en anpassning till den fortgående internationaliseringen inom transportmarknaden. För att SJ skall kunna delta i denna utveckling och kunna ta tillvara nya affärsmöjligheter såväl i som utomlands krävs en verksamhetsform som möjliggör deltagande i olika former av samverkan, t.ex. gemensamma utvecklingsbolag. Såväl ledning och styrelse för SJ som de fackföreningar som är verksamma inom SJ har i kontakter med regeringen framfört att SJ bör bolagiseras, för att därmed ge SJ samma möjligheter att agera som övriga aktörer på marknaden. Målet med bolagiseringen är att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkurrera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järnvägstransportområdet som man ger en affärsmässig avkastning på det kapital som ägaren tillskjutit. En affärsmässig avkastning förutsätter en konkurrenskraftig kapitalstruktur och rörelsemarginal. För att uppnå detta anser regeringen att det i samband med bolagiseringen krävs att SJ ökar fokuseringen på sin kärnverksamhet. Sådan verksamhet som inte bidrar till att affärsmässigt utveckla kärnverksamheten bör därvid avknoppas från SJ och överlåtas till andra intressenter. I aktiebolag regleras verksamheten i första hand genom aktiebolagslagen (1975:1385). Staten kan utöva såväl insyn i som styrning av företaget genom styrelse och bolagsstämma. SJ kommer som aktiebolag att ha en lagstadgad skyldighet att lämna en omfattande rapportering i form av årsredovisning och delårsrapporter. En ombildning av SJ till aktiebolag omfattar många frågor och är i olika avseenden komplex till sin natur. Till de mer komplexa frågorna hör de som är kopplade till SJ:s fastighetsinnehav. Enligt regeringens mening är frågan om samtliga operatörers tillgång till stationer, järnvägsmark och andra gemensamma funktioner av synnerligen stor vikt för en väl fungerande tågtrafik. En bolagisering av SJ skall ske på ett sätt som säkerställer operatörernas tillgång till och användningen av dessa funktioner som de kommersiella utvecklingsmöjligheterna för stationer m.m. kan tas till vara. Den tekniska lösningen på denna fråga behöver analyseras vidare. Regeringen avser även att uppdra åt att tillsammans med SJ och övriga berörda utarbeta ett underlag med kulturhistorisk prioritering av den egendom som berörs av den ändrade verksamhetsformen. En annan fråga som regeringen anser ytterligare behöver studeras och analyseras är den som berör värderingen vid överföring av tillgångar och skulder från staten till aktiebolag. I denna problematik ingår frågor om pensionsskuld m.m. Regeringen avser att låta en särskild arbetsgrupp inventera och lägga fram förslag till lösningar på hur ombildningen till aktiebolag skall genomföras. Det kan inte uteslutas att det i detta arbete uppkommer frågor som kräver medverkan. Där så erfordras kommer regeringen att återkomma till . Ytterligare en fråga som behöver analyseras rör personalfrågor, där framför allt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd skall beaktas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen således att godkänner att verksamheten vid SJ överförs till aktiebolag och att regeringen bemyndigas att genomföra denna ombildning. Samtliga aktier i det eller de bolag i vilka SJ:s kärnverksamhet, nämligen järnvägstrafik, kommer att bedrivas i skall ägas av staten. Med hänsyn till de analyser som skall genomföras och som skall ligga till grund för överföringen samt den kompletterande lagstiftning som kan krävas för att lösa skilda fastighetsrättsliga och andra problem som överföringen aktualiserar gör regeringen den bedömningen att överföringen kan genomföras tidigast 2001. 3 Järnvägstrafik 3.1 Vissa villkor för järnvägstrafiken Regeringens bedömning: Persontrafiken på järnväg måste med utgångspunkt i resenärernas situation fortsätta att utvecklas för att målen transportpolitiska beslut bör kunna infrias. Skälen för regeringens bedömning: transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) slogs ett antal mål fast för transportpolitiken. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Delmålen är ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling. Järnvägstrafiken har sin givna plats i dagens och morgondagens transportsystem. Inte minst delmålen en säker trafik och en god miljö talar för järnvägen. Regeringen står fast vid den bedömning som gjordes i den transportpolitiska propositionen. Väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för en effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. För att stärka järnvägens konkurrenssituation krävs att järnvägstrafiken utvecklas ytterligare för att bättre uppfylla de transportpolitiska målen om ett tillgängligt transportsystem och en hög transportkvalitet. En väl utvecklad järnvägstrafik kan också bidra till målet om en positiv regional utveckling. Detta förutsätter ett väl sammanhållet nationellt järnvägsnät och väl utvecklade regionala nät som i största möjliga utsträckning samverkar för att leva upp till målsättningen om dörr-till-dörresan för att öka resekvaliteten och korta restiderna. I den transportpolitiska propositionen poängterade regeringen även vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Transportlösningarna måste dessutom kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och bättre uppfyller kundernas krav och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka järnvägssektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Den statliga upphandlingen av olönsam järnvägstrafik med trafikstart visade att det finns en stor potential att utveckla järnvägstrafiken. Upphandlingen resulterade i att tre nya operatörer etablerade sig på marknaden. De nya operatörernas anbud visade i flera avseenden på ett nytänkande som resulterat i trafikupplägg som utvecklar järnvägstrafiken i positiv riktning och har verkat vitaliserande på hela branschen. har dock övergången till de nya operatörerna inte varit oproblematisk. Vad gäller den statligt upphandlade järnvägstrafiken har problemen med biljettförsäljning och biljettsamordning i vissa fall lett till svårigheter för resenärerna. Tågresandet har haft en mycket positiv utveckling. Regeringen anser att denna utveckling skall stimuleras ytterligare. För att persontrafiken på järnväg skall kunna fortsätta sin positiva utveckling är det nödvändigt att tågtrafiken även fortsatt är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. Regeringen anser även fortsatt att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller kundernas krav och behov. Den senaste tidens problem inom järnvägstrafiken pekar dock på att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former. Därför måste de önskvärda åtgärderna genomföras och utvecklingen ske stegvis på både kort och lång sikt. 3.2 Ändringar i förordningen om statens spåranläggningar Regeringens förslag: På de delar av statens spåranläggningar där annan än SJ har trafikeringsrätt för trafik som upphandlats av staten skall SJ:s trafikeringsrätt kunna inskränkas. Vid slutet av avtalsperioden för trafik som upphandlats av staten skall inte trafikeringsrätten automatiskt gå tillbaka till SJ utan att staten först gör en bedömning av om trafiken även fortsättningsvis skall upphandlas. Trafikhuvudmän som samverkar skall kunna få en gemensam trafikeringsrätt. Utredningen om Rikstrafiken: I utredningens slutbetänkande (SOU 1999:57) Rikstrafiken en ny myndighet föreslås att förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar bör ses över med målet att stärka den upphandlade trafikens ställning, att SJ inte bör återfå upphandlad trafik utan att vinna nästa upphandling samt att SJ inte bör ha den initiativrätt man har vad gäller interregional persontrafik. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser stöder utredningens bedömning att förordningen om statens spåranläggningar behöver ses över och flera remissinstanser anger att SJ:s ensamrätt bör avskaffas. Förslag från Rikstrafiken: Rikstrafiken har i skrivelse till regeringen hemställt att förordningen om statens spåranläggningar ändras så att spelreglerna blir klarare genom att förordningen förtydligas så att det framgår att SJ:s trafikeringsrätt inte innefattar rätten att konkurrera med upphandlad trafik. Förslag från : har i skrivelse redovisat ett förslag till ändringar i förordningen om statens spåranläggningar. Verket anser att förordningen behöver förändras på kort sikt och att på bör hela den svenska järnvägslagstiftningen genomgå en översyn. Den kortsiktiga förändringen inriktar sig i huvudsak på trafikeringsrätten och överensstämmer till stor del med den ovan omnämnda utredningens förslag. I förslag förordas att den upphandlade trafiken ges en starkare ställning gentemot SJ:s trafikeringsrätt, att regeringen efter hörande av Rikstrafiken skall besluta dels vilken trafik som skall upphandlas, dels om trafik fortsatt skall upphandlas efter en avtalsperiod. Dessa förslag från överensstämmer med inriktningen på de förslag som lämnats av Utredningen om Rikstrafiken. Utöver detta föreslår att även annan än SJ skall ha rätt att bedriva persontrafik på de delar av stomjärnvägarna som ingår i järnvägsförbindelsen (Öresundsförbindelsen), att trafikhuvudmän som samverkar bör kunna erhålla en gemensam trafikeringsrätt, att trafikeringsrätten inte får överlåtas eller upplåtas om inte annat följer av förordningen samt att en möjlighet bör införas för annan att bedriva trafik på en sträcka om förutsättningarna för redan etablerad trafik inte nämnvärt förändras. har även föreslagit smärre textförändringar som inte påverkar innebörden av förordningen. Skälen för regeringens förslag: Förordningen om statens spåranläggningar är skriven mot bakgrund av beslut (prop. 1995/96:92, bet. 1995/96:TU121, rskr. 1995/96:108) när statens spåranläggningar bl.a. öppnades för konkurrens vad gäller godstrafik. Utvecklingen inom järnvägssektorn har på grund av att andra aktörer än SJ vunnit upphandlingar av persontrafik som bedömts inte vara lönsam gått mot en allt mer ökande konkurrens. Förordningen kan inte längre sägas svara mot dagens verkliga förhållanden och den ger inte de klara spelregler som aktörerna har rätt att kräva. Regeringen delar därför Utredningens om Rikstrafiken, Rikstrafikens och principiella utgångspunkt att en förändring av förordningen om statens spåranläggningar behöver genomföras . Regeringen stöder vidare i huvudsak de synpunkter som presenterar i sitt förslag om förordningsförändringar. Mot bakgrund av den utveckling mot ökande konkurrens som skett finns anledning att genomföra ändringar i förordningen om statens spåranläggningar som i huvudsak avser att klarare reglera begreppet trafikeringsrätt samt när och vilken trafik som skall upphandlas av staten. Det har mot bakgrund av SJ:s trafikeringsrätt i förhållande till upphandlad trafiks trafikeringsrätt framkommit behov av att dra tydligare gränser mellan olika trafikeringsrätter. Enligt dagens förordningstext har SJ alltid trafikeringsrätt för persontrafik på stomnätet och bedriver med den rätten sådan interregional persontrafik som kan ske på kommersiella grunder. Om inte kommersiella förutsättningar finns för att bedriva viss trafik kan SJ anmäla denna trafik till staten för upphandling. Den som staten har upphandlat trafik av har trafikeringsrätt för den upphandlade trafiken. SJ:s absoluta trafikeringsrätt ger SJ möjlighet att dels bedriva med upphandlad trafik parallell konkurrerande trafik, dels återta trafikeringsrätten efter att avtalstiden för upphandlad trafik löpt ut genom att hävda att trafiken åter kan bedrivas på kommersiella grunder. Denna situation motverkar självfallet att nya aktörer vågar göra satsningar inom järnvägssektorn. Statens upphandling av olönsam trafik för visade att en reell konkurrens i upphandlingsskedet både kan sänka statens kostnader väsentligt och att nya aktörer kan utveckla trafiken genom innovativa trafiklösningar. Regeringen finner det angeläget att denna utveckling fortsätter och anser att en förändring av förordningen i enlighet med de intentioner som presenterats bör genomföras för att snabbt uppnå bättre överensstämelse med rådande situation. Den upphandlade trafiken bör ges en starkare ställning gentemot SJ:s trafikeringsrätt och staten bör få besluta om trafik fortsatt skall upphandlas efter en avtalsperiod. Beträffande förslag att trafikhuvudmän som samverkar bör kunna erhålla en gemensam trafikeringsrätt gör regeringen samma bedömning som . har trafikhuvudmännen möjlighet att få trafikeringsrätt på stomjärnväg i angränsande län efter ansökan hos regeringen.