prop · GN03114 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:114 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll En miljöorienterad produktpolitik syftar till att förebygga och minska produkters negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön under produkternas hela livscykel. Alla aktörer har ett ansvar och såväl administrativa, ekonomiska och marknadsdrivna styrmedel som näringslivets och andra aktörers egna initiativ behövs. I skrivelsen redovisar regeringen en strategi för en miljöorienterad produktpolitik och för hur arbetet bör bedrivas i , inom EU och globalt. Utgångspunkterna för en miljöorienterad produktpolitik finns i Amsterdamfördraget och . Aktiviteter som stödjer en miljöorienterad produktpolitik, t.ex. arbetet med omställning till ekologiskt hållbar utveckling och de nationella miljökvalitetsmålen, redovisas och exempel på styrmedel som bedöms vara viktiga inslag i en sådan politik presenteras. Arbetet inom EU bör säkerställa en miljöorienterad produktpolitik som skapar förutsättningar för en effektiv inre marknad med ett starkt skydd för människors hälsa och för miljön. En sådan politik bör även bidra till en hållbar utveckling inom det internationella handelssystemet. EU:s sjätte miljöhandlingsprogram bör bl.a. innehålla en gemensam princip om minimering av produkters miljöbelastning och om producenters ansvar för produkters miljö- påverkan i ett livscykelperspektiv. Kunskapen om produkters negativa påverkan på människors hälsa och på miljön bör förbättras. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 En gemensam miljöorienterad produktpolitik 4 2.1 En miljöorienterad produktpolitik - behov och mål 4 2.2 Vägledande principer och stödjande aktiviteter 6 2.2.1 Principer enligt Amsterdamfördraget 7 2.2.2 Principer enligt 7 2.2.3 Andra stödjande aktiviteter 9 2.3 Samordning med andra strategier och handlingsprogram 11 3 En miljöorienterad produktpolitik kräver en helhetssyn 15 3.1 Livscykelperspektivet produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv 15 3.2 Styrmedel och andra drivkrafter i en miljöorienterad produktpolitik 18 3.2.1 Miljöinformation 20 3.2.2 Miljöledningssystem 23 3.2.3 Offentlig upphandling 24 3.2.4 Producentansvar 25 3.2.5 Kunskapshöjande insatser 27 3.2.6 Standardisering 28 3.3 Gränsöverskridande handel EU och globalt 30 4 Varje aktör har ett ansvar för en miljöorienterad produktpolitik 33 4.1 Ett gemensamt ansvar 33 4.2 Staten, kommunerna och andra samhällsorgan 34 4.3 Tillverkare 35 4.4 Handeln - importörer, exportörer och distributörer 37 4.5 Konsumenterna 38 4.6 Avfallsaktörer 40 4.7 Övriga aktörer 41 5 Strategi och fortsatt arbete för att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik 42 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser - 45 Kretsloppsdelegationens rapport 1997:19 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser - 47 5043 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet .. 48 1 Ärendet och dess beredning Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har på uppdrag av regeringen i rapporten för varor förslag och idé (Rapport 1997:19) redovisat en idé om ett generellt producentansvar för alla varor. Rapporten innehåller också ett förslag om producenternas informations- plikt avseende varornas innehåll av material och ämnen, möjligheter att demontera och materialåtervinna dem samt deras miljöpåverkan. I rapporten presenteras också en idé om hur en garanti för producent- ansvarets fullföljande och funktion kan åstadkommas genom en obligatorisk försäkring. Rapporten har remissbehandlats (M1998/179/Kn) och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Av remissvaren framgår att förslagen behöver bearbetas ytterligare. Regeringen gav i uppdrag att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa en generell princip om producenters ansvar för en produkts miljöpåverkan under hela livscykeln. I uppdraget ingick också att analysera de förslag och idéer som framfördes i Kretsloppsdelegationens rapport (1997:19). har presenterat detta uppdrag i rapporten för varors miljöpåverkan (Rapport 5043). Rapporten innehåller ett underlag för att beskriva producenters ansvar för varors miljöpåverkan inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik. Rapporten innehåller också ett antal förslag till fortsatt arbete, bl.a. införande av en princip om producenters ansvar för produkters miljöbelastning under en varas hela livscykel, producenters ansvar för miljöinformation och fortsatt utveckling av miljömärkning och miljövarudeklarationer. Rapporten har remissbehandlats (M2000/14/Kn) och en förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) har på uppdrag av regeringen presenterat rapporten i kretslopp (Rapport 1998:23) med en utvärdering av i vilken omfattning näringslivet har utvecklat en kretsloppsanpassad hantering av varor, råvaror och restprodukter (M1998/2413/Kn). Utvärderingen visar att svenska företag alltmer har börjat engagera sig i miljö- och kretsloppsfrågor. Utvecklingen har skett främst hos de stora företagen men den sprider sig nu även till de medelstora. Även en del små företag har blivit aktiva men de flesta mindre företagen är omedvetna om sin miljöbelastning. Kretslopps- delegationen gör bedömningen att nya strategier bör tas fram för att kretsloppsmålen skall nås. En gemensam kretsloppsstrategi för behövs också. 2 En gemensam miljöorienterad produktpolitik 2.1 En miljöorienterad produktpolitik - behov och mål Regeringens bedömning: Regeringen avser att verka för att en miljöorienterad produktpolitik formuleras. Denna bör vara vägledande för utvecklingen av produktområdet, såväl nationellt som för det svenska agerandet inom EU och globalt. Målet med en miljöorienterad produktpolitik är att få fram varor och tjänster som leder till minsta möjliga negativa påverkan på människors hälsa eller på miljön i varje led under produkternas livscykel. Produkter bör vara material- och energieffektiva, som de inte bör innehålla eller kräva användning av ämnen som kan ge negativa effekter på människors hälsa eller på miljön. En internationellt etablerad miljöorienterad produktpolitik bidrar dessutom till en väl fungerande inre marknad, konkurrensfördelar för samt minskade handelshinder globalt. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna instämmer med om behovet av en gemensam miljöorienterad produktpolitik. Flera instanser instämmer även i målet för en miljöorienterad produktpolitik. efterlyser en analys av de effekter en miljöorienterad produktpolitik får på små företag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i de senaste årens regeringsförklaringar uttalat att arbetet med att ställa om till ekologisk hållbarhet skall fortsätta och påskyndas och att skall vara ett föregångsland i detta arbete. För att undvika att miljöförstöring och utarmning av naturresurser och ekosystem skall begränsa framtida generationers livsmiljö och välfärd har regeringen ställt upp tre mål för ekologisk hållbarhet. Dessa är skyddet av miljön, en effektiv användning av resurser och en hållbar försörjning. skall möta på ett sätt som ger förutsättningar för en uthållig och hög ekonomisk tillväxt i en värld som präglas av snabba förändringar och en allt hårdare konkurrens. En hållbar utveckling skall ge ett integrerat perspektiv på miljöskydd, samhällsekonomi, företagande samt teknisk och social utveckling. Begreppet "hållbar utveckling" innebär också att ett långsiktigt perspektiv på samhällsutvecklingen anläggs. Historiskt har miljöarbetet fokuserats på att minska utsläppen till luft, vatten och mark från stora väldefinierade punktkällor. Många av dagens miljöproblem beror på det sätt på vilket material utnyttjas och hanteras. Att hushålla med material och energi är viktigt i omställningen till ett hållbart samhälle. En produkts totala miljöbelastning beror på produktens innehåll och sammansättning, dess livslängd, hur den produceras, distribueras, används och tas om hand efter användningen. Enligt (Rapport 5043 och SCB:s produktions- och avfallsstatistik) motsvarar den årliga nettotillförseln av varor till det svenska samhället ca . Från den årliga material- användningen genereras ca avfall (vatten och gruvavfall exkluderat). Av denna mängd återvinns , huvudsakligen trävaror och metall. Även om allt avfall skulle materialåtervinnas är tillförseln av primära råvaror och material betydligt större än avfallsmängderna. Kunskapen om produkters innehåll i form av miljö- och hälsoskadliga substanser är begränsad. har redovisat rapporten till allmänheten om användning och utsläpp av farliga kemikalier (M1999/5054/Kn). föreslår bl.a. att tillverkare av varor skall vara skyldiga att till allmänheten rapportera hur mycket av vissa utpekade ämnen som används i produktionen och hur mycket som under produktionen avgår i form av emissioner till luft, vatten, mark och avfall samt hur mycket som går in i varorna. och Kemikalieinspektionen konstaterar i rapporten finna farliga flöden (Rapport 5036; M1999/5160/Kn) att inflödet av farliga ämnen med varor kan kartläggas ganska väl vad gäller varor som är producerade i och avseende innehållet av sådana farliga ämnen som utgörs av kemiska produkter enligt , dvs. kemiska ämnen och beredningar av sådana. Detta gäller även för varor i form av importerade kemiska produkter. Mörkertalet är däremot stort för de importerade varornas innehåll av såväl farliga ämnen som utgörs av kemiska produkter som av andra farliga ämnen. Det problem vi ser framför oss är således av en mer komplicerad natur med de s.k. diffusa utsläpp som uppstår vid t.ex. varornas användning och omhändertagande. Livsstilsfrågor, konsumtionsmönster, samhällets organisation och planering samt internationellt samarbete uppmärksammas därför allt mer. Det är bara genom en helhetssyn och genom att alla delar av samhället engageras stat, kommun, näringsliv, organisationer och enskilda medborgare som en ekologiskt hållbar utveckling är möjlig. Miljöanpassade varor och tjänster är nyckeln till en ekologiskt hållbar utveckling såväl nationellt som globalt. Regeringen har under de senaste 20 30 åren genomfört och stimulerat till åtgärder för att minska produkters miljöpåverkan i . En rad mjuka och hårda styrmedel har införts. Åtgärderna skulle bli effektivare med ett mer samlat angreppssätt ett angreppssätt som omfattar en produkts hela livscykel. Det är vidare angeläget att i högre grad engagera alla de aktörer som på något sätt har del i en produkts livscykel från tillverkning till omhändertagande samt att utveckla dialogen mellan aktörerna längs livscykeln. Det är dessutom angeläget att förmedla kunskap och information till aktörerna om de möjligheter som finns att minska produkters miljöpåverkan. är och har varit ett starkt handelsberoende land. Den globala konkurrensen och den ekonomiska och politiska utvecklingen i andra delar av världen avgör vad som är möjligt att uppnå inom ramen för hållbar utveckling också i . Få varor både tillverkas, används och omhändertas inom landet och vår produktion och konsumtion är starkt integrerad med och beroende av produktion och konsumtion i andra länder. Globaliseringen av ekonomin medför att handeln med varor över nationsgränserna intensifieras och med denna även den diffusa spridningen av föroreningar via varorna. En internationell samverkan är också nödvändig för att inte skapa nya handelshinder och minskad konkurrens. EU:s inre marknadsregler och internationella produkt- och materialstandarder är här viktiga utgångspunkter. Genom att integrera miljöhänsyn i den politik som rör den inre marknadens funktion kan den inre marknaden verka för en ökad miljöanpassning. Huvudinriktningen är därför att sträva efter en internationell miljöorienterad produktpolitik i syfte att nå enhetliga regler och gemensamma åtgärder som behöver vidtas för att minska produkters totala miljöpåverkan. En miljöorienterad produktpolitik kan också medverka till att vända miljöhänsyn till konkurrensfördelar för . Med klara och enhetliga riktlinjer och principer kan en miljöorienterad produktpolitik stimulera handeln och öka konkurrensmöjligheterna för europeisk industri. Den kan därmed bidra till att konflikter mellan miljöpolitiken och den inre marknaden undviks. Genom att integrera miljöhänsyn i den politik som rör den inre marknadens funktion kan den inre marknaden utvecklas till en "motor" som verkar för en ökad miljöanpassning. I propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart gör regeringen bedömningen att en miljövarupolicy bör arbetas fram inom EU för att bl.a. klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter som släpps ut på marknaden. 2.2 Vägledande principer och stödjande aktiviteter Regeringens bedömning: För att målet med en miljöorienterad produktpolitik skall nås bör arbetet utgå från ett urval av nationellt och internationellt fastlagda principer, t.ex. Amsterdamfördragets och grundläggande principer. Som stöd för att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik krävs fortsatta insatser på en rad områden såsom vidareutvecklingen av de nationella miljökvalitetsmålen, integrationsarbetet i enlighet med Amsterdamfördraget, arbetet för hållbara konsumtions- och produktionsmönster inom för hållbar utveckling (CSD) och samarbetet i globala handelsfrågor. Skälen för regeringens bedömning Som utgångspunkt för en miljöorienterad produktpolitik finns en rad nationellt och internationellt fastlagda principer. Arbetet på många områden stödjer målet för en miljöorienterad produktpolitik och fortsatta insatser är nödvändiga. 2.2.1 Principer enligt Amsterdamfördraget Enligt Amsterdamfördraget skall gemenskapens miljöpolitik bidra till att följande mål uppnås: Bevara, skydda och förbättra miljön. Skydda människors hälsa. Utnyttja naturresurser varsamt och rationellt. Främja internationella åtgärder för att lösa regionala eller globala miljöproblem. Gemenskapens miljöpolitik bygger bl.a. på försiktighetsprincipen samt på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. När gemenskapens miljöpolitik formuleras skall bl.a. de möjliga fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas beaktas. Målen och principerna för gemenskapens miljöpolitik som de fastställs i Amsterdamfördraget innebär bl.a. att föroreningar skall förebyggas och begränsas. Genom rådets direktiv /61/EG upprättas en allmän ram med principer för samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar genom bestämmelser som syftar till att undvika och minska utsläppen till luft, vatten och mark från vissa verksamheter såsom anläggningar för avfallshantering. Avsikten är att uppnå en hög skyddsnivå för miljön i dess helhet. De allmänna principerna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter innebär bl.a. att bästa tillgängliga teknik skall användas (enligt skälighetsprincipen), att uppkomsten av avfall skall undvikas och i annat fall återtas, eller om så inte är möjligt, bortskaffas på sådant sätt som inte medför miljöpåverkan. Energianvändningen skall också vara effektiv, olyckor skall förebyggas och följderna av olyckor begränsas. Vidare skall åtgärder vidtas då verksamheten upphör så att föroreningar undviks och för att återställa platsen för verksamheten. Genom delar av införlivas direktivet i svensk lagstiftning. 2.2.2 Principer enligt allmänna hänsynsregler skall följas vid åtgärd som kan få inverkan på miljön eller på människors hälsa, om inte åtgärden är av försumbar betydelse med hänsyn till balkens mål. De allmänna hänsynsreglerna innehåller flera grundläggande principer. Försiktighetsprincipen innebär att redan risken för skador och olägenheter medför en skyldighet att vidta de åtgärder som behövs för att effekter på hälsa och miljö skall förebyggas, hindras eller motverkas. Skyldigheten gäller således inte bara konstaterade skador och olägenheter, utan försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att skador eller olägenheter uppstår. Regeln är tillämplig på alla verksamheter som kan ha betydelse för mål. Avsaknaden av vetenskaplig bevisning rörande ett ämnes farlighet eller en verksamhets negativa påverkan får inte användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöstörningen. Principen finns med i ett flertal internationella konventioner, liksom i EG-rätten och i medlemsländernas nationella lagstiftning. har principen kommit att få en allt mer framträdande plats i den internationella miljöpolitiken. Vid om miljö och utveckling UNCED antogs den s.k. Rio-deklarationen som innehåller en bestämmelse om att försiktighetsprincipen skall tillämpas så långt som möjligt och med hänsyn till staternas förutsättningar. Kommissionen antog ett meddelande om försiktighetsprincipen. Meddelandet diskuterades inte med medlems- länderna under arbetets gång, men har kort diskuterats i flera olika råd under det portugisiska ordförandeskapet. En lägesrapport kommer att presenteras vid toppmötet i den 19 . Kommissionen har påpekat att meddelandet inte skall ses som slutligt utan snarare som en början på en diskussion kring försiktighetsprincipen. Regeringen anser att vissa gemensamma grundläggande utgångs- punkter för principen bör utformas. Tillämpningen av försiktighets- principen bör främst hanteras sektorsvis och, inom sektorerna, från fall till fall. Detta beror inte minst på att tillämpningen skiljer sig markant åt vad gäller exempelvis säkra livsmedel, kemikaliehantering och nyttjande av naturresurser såsom fiskbestånd och skog. Produktvalsprincipen innebär att användningen eller försäljningen av kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan innebära en risk för människors hälsa eller miljön skall undvikas, om produkterna kan ersättas med andra, mindre farliga produkter. Detta gäller också för varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller en bioteknisk organism. Att undvika kan här betyda att helt avstå från att använda en produkt som i och för sig är tillåten. Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall skaffa sig kunskap om i vilken utsträckning verksamheten eller åtgärden medför olägenhet för människors hälsa eller miljön och hur sådana olägenheter kan förebyggas eller begränsas. Kunskapskravet understryker vikten av att i förväg klargöra konsekvenserna för hälsa och miljö av ett visst handlande. Den som orsakar eller riskerar att orsaka en miljöstörning skall bekosta de förebyggande eller avhjälpande åtgärderna. Principen om att förorenaren betalar är internationellt vedertagen. Bästa möjliga teknik skall användas i yrkesmässig verksamhet för att förebygga skador och olägenheter för människors hälsa och miljö. En helhetsbedömning bör göras i valet av bästa möjliga teknik, så att de krav som ställs på en viss del av verksamheten inte skapar problem i en annan del. På detta sätt tillvaratas möjligheten att begränsa miljöpåverkan genom valet av metod. Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet skall bedrivas och alla åtgärder ske på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen samt avfallet minimeras. Hushållningsprincipen har såvitt gäller råvaror och produkter på olika sätt ett nära samband med kretsloppsprincipen. De bästa effekterna nås vid konstruktion och tillverkning. Kretsloppsprincipen innebär att det som utvinns ur naturen skall kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas på ett uthålligt sätt med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Kraven på hänsyn enligt ovanstående principer gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärden och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Avvägningen får inte medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. 2.2.3 Andra stödjande aktiviteter Hållbar utveckling Omställningen till ekologisk hållbarhet förutsätter en god ekonomisk utveckling och social välfärd, men det omvända gäller också. För det svenska näringslivet innebär omställningen en drivkraft för att utveckla mer miljöanpassade varor och tjänster vilket i sin tur kan leda till ökade marknadsandelar och därmed ge ytterligare arbetstillfällen. Den snabba internationaliseringen som svenskt och europeiskt näringsliv nu genomgår kommer att leda till ett nytt ekonomiskt landskap i och i . skall vara med och påverka reglerna inom EU och internationellt eftersom det är där de stora förändringarna i första hand bör ske. måste också tillse att de miljöinvesteringar och satsningar i övrigt som näringslivet lagt ned verkligen ger resultat och utdelning. Nationella miljökvalitetsmål För att vidarutveckla och precisera det inledda arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling i fastställde femton nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålen preciserar det framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. (M 1998:07) skall göra en samlad översyn av vilka delmål och åtgärdsstrategier som behövs för att de nationella miljökvalitetsmålen, med undantag av målet Begränsad klimatpåverkan, skall kunna nås inom en generation. Kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete . (M 1998:06) har för regeringen presenterat förslag till en svensk klimatstrategi (SOU 2000:23). Förslaget till klimatstrategi omfattar mål samt ett handlingsprogram för att nå målen. I kommitténs arbete har ingått att utveckla och föreslå delmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. För att uppnå miljökvalitetsmålen, och för att nå den europeiska unionens miljömål, krävs en gemensam strategi för att minska miljöpåverkan från produkter. De flesta av miljökvalitetsmålen knyter an till produkter genom produktens tillverkning (utsläpp av föroreningar till mark, vatten och luft), användning och återvinning och bortskaffande, men också genom lokaliseringen av producerande företag m.m. Integrationsarbetet i enlighet med Amsterdamfördraget I och med att Amsterdamfördraget trädde i kraft , skrevs målet om hållbar utveckling in i både EU- och EG-fördragen. I EG- fördraget står också att miljöskyddskraven skall integreras i unionens alla verksamhetsområden i syfte att främja en hållbar utveckling. tog initiativ till dessa frågor redan vid i , och de har därefter behandlats vid efterföljande toppmöten. Vid toppmötet i 15 enades stats- och regeringschefer om att konkretisera och intensifiera arbetet med att integrera miljöhänsyn och hållbar utveckling i EU:s samtliga politikområden. En miljöorienterad produktpolitik är en viktig del i den övergripande process mot hållbar utveckling som den s.k. Cardiff- processen innebär. och industrirådet har t.ex. identifierat en miljöorienterad produktpolitik som en viktig aspekt i arbetet med att integrera miljöfrågorna i sektorernas arbete. Vid i genomfördes en övergripande översyn av hittillsvarande insatser. innebär att processen fortsätter och fördjupas och slutsatserna därifrån får betraktas som en stor svensk framgång. Beslutet att nästa större översyn skall ske vid toppmötet i medför att kommer få en nyckelroll när det gäller dessa frågor. Hållbara konsumtions- och produktionsmönster (CSD) Förhandlingarna om hållbara konsumtions- och produktionsmönster äger främst rum i FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD). Diskussionerna har varit komplicerade efter Rio-mötet och resulterat i en allt för stor fokusering på procedur- och ansvarsfrågor. Det har varit svårt att hitta en gemensam grund för beslut som går längre än i ett så komplext och brett ämne som konsumtion och produktion i ett globalt perspektiv. Arbetet försvåras ytterligare av motsättningarna mellan nord och syd.