prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — 8.3.5 Behörighetsreglernas placering Regeringens förslag: De föreslagna behörighetsreglerna samlas i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas kon- kurrens- och statsstödsregler, där det redan finns bestämmelser om natio- nell behörighet att tillämpa EG:s konkurrensrätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i anser att ut- redningens lagtekniska lösning är att föredra i ett övergångsskede. Läns- styrelsen anser dock att det är viktigt med sammanhållen lagstiftning när förändringarna i EG-rätten skett. Skälen för regeringens förslag: En särskild fråga är var de nödvän- diga lagbestämmelserna bör placeras. Utredningen övervägde främst två möjligheter. Den ena var att ta in bestämmelserna i konkurrenslagen. För en placering i konkurrenslagen talade främst att den lagen innehåller dels de materiella svenska förbuds- bestämmelserna, dels de bestämmelser om förfarandet osv. som blir ak- tuella även när EG-rätten skall tillämpas. Regleringen skulle på det sättet bli väl sammanhållen, enligt utredningen. Emellertid ansåg utredningen att denna lösning inte var helt oproble- matisk. Konkurrenslagens första paragrafer innehåller nämligen bestäm- melser som inte gärna kan gälla när EG-rätten tillämpas. Sålunda anges i 1 § lagens ändamål på ett sådant sätt att det inte omfattar ett av huvud- syftena med EG:s konkurrensrätt, nämligen att främja integrationen mellan medlemsstaterna. Vidare utesluts enligt 2 § från lagens tillämp- ningsområde överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön eller andra anställningsvillkor. Visserligen finns EG-rättslig praxis som ligger väl i linje med denna bestämmelse. Men det är, enligt utred- ningen, ingalunda säkert att praxis kommer att göra det också. Enligt utredningen bör det inte komma i fråga att ta in bestämmelser i konkurrenslagen som har ett delvis annat syfte och i vart fall potentiellt annat tillämpningsområde än vad lagen anger. Där- emot bör det inte finnas något hinder mot att den lagens bestämmelser om förfarandet osv. görs tillämpliga genom en hänvisning från den lag där den nationella behörigheten regleras. Utredningen ansåg att det naturligtvis var lagtekniskt möjligt att lösa dessa problem. De utgjorde emellertid ett skäl för utredningen att välja den alternativa lösningen, alltså att ta in bestämmelserna lag om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och stats- stödsregler. Den lagens tillämpningsområde anges i 1 § så att det mycket väl skulle kunna omfatta de nya bestämmelserna: I denna lag finns be- stämmelser om tillämpningen av de konkurrensregler och regler om statsstöd som till följd av anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet . Utredningen såg systematiska fördelar med att bestämmelser om tillämpningen av EG:s konkurrensrätt samlas i denna lag. Utredningen ansåg att det med denna lösning dock borde finnas en hänvisning till de nya bestämmelserna lag i konkurrenslagen. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning. 8.4 Förfaranderegler 8.4.1 Icke-ingripandebesked Regeringens förslag: skall vara behörigt att utfärda icke-ingripandebesked när det gäller EG:s konkurrensrätt. Detta gäller dock endast om avtalet eller förfarandet har särskild anknytning till . Utredningens förslag: skall inte vara behörigt att utfärda icke-ingripandebesked med avseende på EG:s konkurrensrätt. Remissinstanserna: , Industriför- bund, , Advokatfirman och anser att bör ges möjlig- het att meddela icke-ingripandebesked med avseende på EG:s kon- kurrensrätt. i län och Advokatfirman delar däremot utredningens uppfattning att en sådan möjlighet inte bör ges verket. Skälen för regeringens förslag: kan efter ansökan av berörda företag eller företagssammanslutningar utfärda ett icke-in- gripandebesked vari kommissionen förklarar att den inte har för avsikt att ingripa mot ett visst förfarande eller avtal. har en mot- svarande möjlighet enligt konkurrenslagen. Dock förekommer det ytterst sällan att kommissionen utfärdar icke-ingripandebesked. Det förutsätter nämligen ett omständligt förfarande, och berörda företag nöjer sig i all- mänhet med ett comfort letter, en s.k. administrativ skrivelse som innebär att kommissionen inte ingriper. Hos är icke-ingripan- debesked vanligare; verket har inte någon möjlighet att i likhet med kommissionen utfärda comfort letters. Utredningen uttalar bl.a. följande. Icke-ingripandebeskeden har sitt främsta värde därigenom att de ger enskilda företag besked från den an- svariga myndigheten om att ett visst förfarande eller avtal inte strider mot de konkurrensrättsliga förbuden eller i vart fall om att ett myndighetsin- gripande inte är aktuellt. Ett icke-ingripandebesked i fråga om EG-rätten kan ha ett särskilt intresse i sådana fall där ett ingripande med stöd av konkurrenslagen är uteslutet på grund av någon svensk särreglering, t.ex. tryckfrihetsförordningen. Den säkerhet som företaget får genom ett icke- ingripandebesked blir dock i viss mån illusorisk när beskedets innehåll endast är att inte avser att ingripa med stöd av EG- rätten. Beslut av nationella konkurrensmyndigheter är inte bindande för en myndighet utanför det egna landet. Ett icke-ingripandebesked hindrar följaktligen inte att kommissionen eller en annan nationell konkurrens- myndighet ingriper mot det ifrågasatta förfarandet eller avtalet. Utredningen anser att det kan ifrågasättas om det i är sakligt motiverat att införa en sådan möjlighet. Utredningen anser det vidare inte motiverat att lägga den extra uppgift på som skulle följa med en behörighet att utfärda icke-ingripandebesked med avseende på EG:s konkurrensrätt. Flera remissinstanser anser att det bör finnas en möjlighet för Kon- kurrensverket att meddela sådana icke-ingripandebesked. Advokatfirman menar att det faktum att ett icke-ingripande- besked inte har rättsverkan utanför , inte är något skäl emot ett införande av behörighet att meddela icke-ingripandebesked. Vidare anser man att det är i synnerhet i situationer när konkurrenslagen inte är till- lämplig, t.ex. på tryckfrihetens område, som företagen kommer att ha behov av att få besked av om verket anser att artik- larna 81 och 82 är tillämplig, Detta rättssäkerhetsintresse måste enligt advokatbyrån väga betydligt tyngre än den extra uppgift som skulle följa med en behörighet för att utfärda icke-ingripandebe- sked även med avseende på tillämpningen av EG-rätten. försäk- ringsförbund menar att icke-ingripandebesked är av stort värde för strategiska överväganden för ett företag. Inom EG-rätten ges även en möjlighet att utnyttja sådant förfarande. Att inte överföra möjligheten till icke-ingripandebesked innebär enligt förbundet bl.a. en inskränkning och försämring i förhållande till den möjlighet som erbjuds när EG:s konkurrensmyndighet skall pröva saken. delar inte utredningens far- hågor att en behörighet för att meddela icke-ingripan- debesked skulle kunna leda till att verket får pröva ansökningar utan någon närmare anknytning till . Byrån anser att tyngdpunkten av naturliga skäl givetvis kommer att ligga i i de ansökningar verket skulle få. Om tyngdpunkten skulle ligga i flera medlemsstater blir det naturliga att företaget lämnar in ansökan till kommissionen. menar att en behörighet för Konkurrens- verket att meddela icke-ingripandebesked skulle innebära att för stor vikt lades på de nationella konkurrensmyndigheterna vad gäller expertis och marknadskännedom samt i övrigt komplicera kommissionens roll som överordnad rättsskipande instans över den nationella konkurrensmyndig- heten. Regeringen gör följande bedömning. Det är visserligen riktigt att verkningarna av ett icke-ingripandebesked har begränsningar av det slag som utredningen pekar på. Remissutfallet visar dock på att icke-ingripan- debesked kan vara praktiskt värdefulla för företagen. Beskeden skapar i princip en form av säkerhet mot att i vart fall ingriper mot avtalet. Det kan vidare vara värdefullt för ett företag att kunna åbe- ropa ett icke-ingripandebesked från vid ett förfarande inför kommissionen eller inför en annan nationell konkurrensmyndighet, eftersom beskedet utgör ett utlåtande av en behörig myndighet. Rege- ringen anser även att det kan begränsa verkets möjligheter att ge före- tagen vägledning om inte möjligheten också finns att meddela icke-in- gripandebesked när det gäller artikel 81 och 82 i EG-fördraget. EG-rättens och konkurrenslagens regler om icke-ingripandebesked lik- nar varandra i så hög grad att det inte finns några formella eller lagtek- niska hinder mot att låta konkurrenslagens regler om detta gälla även när EG-rätten tillämpas nationellt. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör finnas regler som tar som utgångspunkt att skall ha behörighet att meddela icke-ingripandebesked vid tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-för- draget. Fråga uppkommer dock om behovet att begränsa denna behörighet i annat avseende. anser exempelvis att Kon- kurrensverket inte skall rutinmässigt pröva EG-ärenden om icke-in- gripandebesked; möjligheten bör enligt förbundet dock inte stängas helt, men begränsas till fall då det finns särskilda skäl att ta upp en ansökan. Regeringen anser att i likhet med vad som gäller i fråga om icke-ingripandebesked enligt konkurrenslagen bör vara skyldigt att pröva en ansökan om icke-ingripandebesked hos myndigheten vad avser EG-reglerna, i de fall verket är behörigt. Prövningen bör dock be- gränsas till sådana fall som har en särskild anknytning till . Även om sannolikheten kanske inte är så stor att företag ansöker om icke-in- gripandebesked hos den svenska konkurrensmyndigheten beträffande avtal eller förfarande som saknar närmare anknytning till , finns det enligt regeringens bedömning nämligen inte anledning att öppna en möjlighet att ta den svenska konkurrensmyndighetens resurser i anspråk för en icke åsyftad lagtillämpning. Av den anledningen föreslår rege- ringen en bestämmelse med innebörden att en ansökan om icke-ingripan- debesked endast skall prövas om avtalet eller förfarandet har särskild an- knytning till . För en utförligare beskrivning av vad som avses med detta hänvisas till författningskommentaren. 8.4.2 Undantag Regeringens förslag: skall ha behörighet att med- dela undantag främst enligt artikel 84 i förening med artikel 81.3 i EG-fördraget i de få fall där EG:s tillämpningsförordningar inte är tillämpliga. Bestämmelserna i 13 och 14 §§ konkurrenslagen om automatiska undantag skall tillämpas. skall vara behörigt att återkalla EG-rättsliga gruppundantag i enskilda fall. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag i fråga om den generella behörigheten att meddela undantag samt i fråga om möjlighet för att återkalla gruppundantag. Utred- ningen anser dock att bestämmelserna i 13 och 14 §§ konkurrenslagen om automatiska undantag inte skall tillämpas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att Kon- kurrensverket ges behörighet att meddela undantag med stöd av artikel 81.3, i synnerhet där artikel 84 i EG-fördraget , till skillnad mot i övrigt, ger EG-rättsligt stöd för behörig nationell myndighet att meddela undantag enligt artikel 81.3. Flera remissinstanser är kritiska till att utredningen inte föreslagit att bestämmelserna om automatiska undantag skall vara tillämpliga. Några instämmer i utredningens slutsatser. Skälen för regeringens förslag: är enligt artikel 9.3 i förordning 17/62 ensam behörig att meddela undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget. Motsvarande gäller i fråga om tillämpningsförord- ningarna för transportområdet. En nationell behörighet att tillämpa artik- larna 81 och 82 i EG-fördraget kommer alltså inte att innefatta en be- hörighet för den nationella myndigheten att besluta om undantag enligt artikel 81.3. Konkurrenslagens regler om undantag kan därmed inte bortsett från vissa undantagsfall aktualiseras vid den nationella tillämp- ningen av EG:s konkurrensrätt. Ett undantag från kommissionens exklusiva behörighet att tillämpa artikel 81.3 framgår av artikel 84. Det är här fråga om förfaranden som inte faller under tillämpningsförordningarna. I likhet med utredningen anser regeringen att bör ges behörighet att tillämpa artikel 81.3 i fråga om dessa förfaranden så att artikel 84 kan tillämpas fullt ut beträffande nämnda undantagsfall. Regeringen delar också utredningens uppfattning att Konkurrens- verkets och behörighet att besluta om undantag enligt artikel 81.3 inte bör begränsas till sådana situationer som regleras i artikel 84. Behörigheten bör göras generell i den nationella lagstiftningen och således omfatta även sådana situationer där artikel 84 inte är tillämp- lig. Därmed blir det ytterst EG-rätten som sätter gränsen för svenska myndigheters behörighet i detta avseende. Detta kan få särskild betydelse i ett vitboksperspektiv, jfr avsnitt 4.4. Kommissionen tänker sig ju att tillämpningen av artikel 81.3 skall decentraliseras i stor omfattning. När är behörigt att meddela undantag med stöd av artikel 81.3 bör konkurrenslagens regler om ansökningar om undantag och om återkallelser av undantag vara tillämpliga. De fall som med den nuvarande EG-rättsliga regleringen har aktualiserats för undantag på nationell nivå är avtal om flygförbindelser mellan gemenskapen och tredje land. Utredningen pekar på att ärenden av detta slag är komplice- rade och kräver omfattande utredningar. Utredningen anser därför att det i vart fall inte bör införas bestämmelser om att s.k. auto- matiska undantag i 13 och 14 §§ konkurrenslagen skall vara tillämpliga i sådana situationer. Enligt dessa bestämmelser måste antingen fatta beslut med anledning av en anmälan för undantag eller också göra invändning mot det anmälda avtalet. Görs inte invändning skall undantag från förbudet i 6 § konkurrenslagen anses beviljat för av räknat från tidpunkten då avtalet ingicks. Utredningen anser att fyramånadersfristen regelmässigt torde vara för kort i de aktuella ärendena och reglerna därför inte ha någon funktion att fylla. Inte heller den absoluta tidsfristen som föreskrivs i 13 § andra stycket torde ha någon betydelse. Reglerna saknar också direkt motsvarighet i EG-rätten. Flera remissinstanser är kritiska till utredningens bedömning. anser att även 13 och 14 §§ skall vara till- lämpliga. Förbundet anser att de flygärenden det handlar om torde vara fåtaliga och någon olägenhet för att göra invändning om det finns saklig grund kan knappast uppkomma. anser att effekten av att inte 13 § skulle tillämpas även med av- seende på artikel 81.3 torde bli att vid hög arbetsbe- lastning kommer att prioritera de ärenden som löper med tidsfrister på bekostnad av ärenden om undantag enligt artikel 81.3. Utdragna hand- läggningstider skulle medföra stora olägenheter för berörda företag på grund av den osäkerhet som skulle råda fram till beslutet. Samfundet anser att behov av en tillräckligt lång handläggningstid vid prövningen av komplicerade ärenden kan mötas på ett tillfredsställande sätt genom en tillämpning av 13 § konkurrenslagen. Advokatbyrån kan inte se några skäl till varför reglerna om automatiska undantag inte skall vara tillämpliga i de få fall där kan meddela undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget. Om ett ärende är komplicerat finns alltid möjligheten för verket att få förlängd utredningstid av Mark- nadsdomstolen. Företagen har även i dessa fall ett berättigat intresse av att så snabbt som möjligt få svar från . Det finns en risk att en prövning tidsmässigt blir onödigt utdragen, om några tidsfrister för prövningen inte gäller. Det kan även vara bra för verket att låta en tids- frist passera så att ett automatiskt undantag skall anses beviljat. Det är också viktigt med enhetliga procedurregler. Regeringen anser att det är viktigt att samma förfaranderegler gäller oberoende av vilket regelverk som tillämpar. För en ordning med tidsfrister för handläggningen av ansökningar om undantag och med automatiska undantag talar flera omständigheter, som belysts vid remissbehandlingen. Några tillämpningssvårigheter av betydelse torde inte uppstå med en sådan ordning. Därför talar övervägande skäl för att även bestämmelserna i 13 och 14 §§ konkurrenslagen tillämpas i detta sammanhang. Medlemsstaternas behöriga myndigheter får enligt artikel 7.2 i förord- ning 19/65 under vissa förutsättningar besluta att en gruppundantagsför- ordning som har beslutats av kommissionen inte skall tillämpas i ett en- skilt fall. Den grundläggande förutsättningen för ett sådant beslut är att avtalet eller förfarandet i fråga har verkningar som är oförenliga med de villkor som anges i artikel 81.3. bör enligt regeringens mening vara behörig myndighet för dessa fall. Verkets beslut bör kunna överklagas på motsvarande sätt som gäller i fråga om beslut enligt 18 § konkurrenslagen om återkallelse av undantag som gäller på grund av ett gruppundantag enligt en förordning beslutad av regeringen. Beslutet bör följaktligen kunna överklagas till och lagen (1996:242) om domstolsärenden bör tillämpas. 8.4.3 Undersökningar m.m. Regeringens förslag: gällande svenska regler om undersökningar och uppgiftsskyldighet skall tillämpas när en svensk myndighet in- griper med stöd av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att det finns skäl att i detta sammanhang analysera ytterligare vissa av de frågor som utred- ningen pekat på. Det gäller bl.a. begränsningar i konkurrensmyndigheter- nas möjligheter att inhämta upplysningar på grund av rätten att vara tyst i artikel 6 i . Skälen för regeringens förslag: Utredningen har gjort en utförlig genomgång av konkurrenslagens regler i fråga om undersökningar och uppgiftsskyldighet. Utredningen har pekat på några oklarheter och eventuella skillnader i förhållande till EG-rättens motsvarande regler. Dessa kan kortfattat be- skrivas på följande sätt (se betänkandet s. 161 163). Konkurrenslagens regler om uppgiftsskyldighet och undersökning bygger på motsvarande bestämmelser i . får i likhet med kommissionen vid vite begära erforderliga upplysningar från vilken fysisk eller juridisk person som helst. Verket har också möjlighet att kalla till förhör. Kommissionen kan dessutom, till skillnad mot Kon- kurrensverket, begära upplysningar hos medlemsstaternas regeringar och behöriga myndigheter. Konkurrensmyndigheternas möjligheter att inhämta upplysningar be- gränsas av rätten att vara tyst enligt artikel 6 i . Konventionen är en del av EG-rätten och har även inkorporerats i svensk rätt. Utredningen finner att det går att konstatera en skillnad mellan EG- rätten och den svenska rätten i fråga om den enskildes möjligheter att få till stånd en överprövning av ett beslut om uppgiftsskyldighet. Ett beslut av kan i förlängningen komma att prövas av Europa- domstolen, medan ett motsvarande beslut av kommissionen kan komma under prövning. Det går enligt utredningen inte att ute- sluta att och tolkningar kan komma att skilja sig åt. Beträffande frågan om skydd för viss skriftväxling mellan en advokat eller hans biträde och ett berört företag, s.k. professional legal privilege, ansåg utredningen att det kan föreligga en skillnad mellan vad som gäller enligt EG-rättslig praxis och vad som gäller enligt 54 § konkurrenslagen. Den eventuella skillnaden avser uppgifter mellan ett företag och en advo- kat som har en ställning i företaget, t.ex. som styrelseledamot. Sådana uppgifter skyddas sannolikt inte enligt EG-rätten men kan möjligen skyddas enligt bestämmelserna i konkurrenslagen. Enligt utredningen kan det inte uteslutas att bestämmelserna i 54 § konkurrenslagen, tolkade mot bakgrund av bestämmelserna om förbud mot beslag i 27 kap. 2 § (RB) och om frågeförbud i 36 kap. 5 § RB, kan leda till en vidare tolkning än vad EG-rätten medger. Framför allt på grund av ovissheten om EG-rättens innebörd fann utred- ningen inte skäl att lämna något förslag i denna del. De befogenheter vid undersökningar hos företag har enligt 47 § konkurrenslagen motsvaras av de befogenheter kommissionen har enligt artikel 14 i förordning 17/62. Till skillnad från vad som gäller för kommissionen får dock inte självt besluta om sådana undersökningar. Beslut fattas i stället av domstol (). Såvitt utredningen har kunnat finna fungerar systemet med domstolsprövning utan några särskilda problem. Liknande bestämmelser finns i vissa andra medlemsstater i EU. Den nuvarande ordningen bör därför enligt utredningen kunna gälla även när skall tillämpas. En annan fråga rör rätten att tillkalla juridiskt biträde. Bestämmelsen i 52 § konkurrenslagen om rätten att tillkalla ett juridiskt biträde vid undersökningar motsvaras enligt utredningen av vad som gäller enligt EG-rättslig praxis. I fråga om kommunikation med parterna framgår att kommissionen skriftligen skall informera parterna om de invändningar som riktas mot dem (statement of objection), varefter parterna har möjlighet att inkomma med synpunkter. Parterna och, i viss utsträckning, klagande och tredje män har möjlighet att begära att bli hörda muntligt. Svenska bestämmelser om muntlighet, aktinsyn och rätt att yttra sig finns i 14, 16 och 17 §§ förvaltningslagen. Innan fattar be- slut i ett ärende, sänder verket regelmässigt en skrivelse, som till sitt innehåll närmast är ett utkast till beslut, till berörda företag för yttrande i sådana fall där ett beslut kan komma att gå företaget emot. Några beak- tansvärda skillnader mellan EG-rätten och den svenska rätten torde enligt utredningen inte föreligga i dessa delar. anser att en kommunikations- skyldighet för bör författningsregleras i konkurrens- lagen. Advokatbyrån anser att det är viktigt för företagen att veta att de får en sista möjlighet att argumentera eller förändra ett samarbete för att därmed undvika ett negativt beslut. Som det nu är skulle Konkurrens- verket teoretiskt kunna underlåta att förfara på dylikt sätt, utan att kunna anklagas för att ha gjort något formellt fel, anför byrån vidare. Regeringen delar i allt väsentligt de bedömningar som utredningen gjort. Regeringen anser således i likhet med utredningen att det i fråga om undersökningar och uppgiftsskyldighet inte finns sådana skillnader mellan EG-rätten och den svenska rätten som hindrar att de svenska reg- lerna tillämpas vid ingripanden med stöd av EG-rätten. Någon författningsreglering i fråga om kommunikationsskyldighet för Kon- kurrensverket, utöver vad som redan följer av konkurrenslagen och för- valtningslagen, är inte påkallad i detta sammanhang. Därför föreslår regeringen att nu gällande regler om undersökningar och uppgiftsskyldighet skall tillämpas när en svensk myndighet ingriper med stöd av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. 8.4.4 Åtgärder mot förbjudna konkurrensbegränsningar Regeringens förslag: gällande svenska regler om åtgärder mot för- bjudna konkurrensbegränsningar skall tillämpas vid ingripanden med stöd av EG-rätten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att det kan finnas skäl att ytterligare överväga om en närmare anpassning av regelsystemen bör ske när det gäller utvidgade förbud, konkurrensskadeavgift och viten. Domstolen anser dock att detta kan anstå till dess det står klart vad kom- missionens moderniseringsarbete kommer att leda till. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har gjort en utförlig genomgång av konkurrenslagens regler i fråga om åtgärder mot för- bjudna konkurrensbegränsningar. Den uttalar att de åtgärder mot för- bjudna konkurrensbegränsningar som kan beslutas med stöd av artikel 3 i förordning 17/62 motsvarar de åtgärder som kan beslutas med stöd av 23 § första stycket konkurrenslagen. Åtgärderna innefattar ålägganden att upphöra att tillämpa ett visst avtal etc. Det kan också avse en positiv åt- gärd, t.ex. att sälja till ett visst företag, att vidta rättelser eller att förändra priser. Utredningen har också pekat på några oklarheter och skillnader i för- hållande till EG-rättens motsvarande regler.