prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Nämndernas beslut att förelägga vite skall inte kunna överklagas och tingsrätten som utdömer vitet bör därför i dessa fall ha rätt att pröva vitet i dess helhet, inklusive frågan om dess lämplighet. Det som sagts avser viten som någon av nämnderna förelagt en arbetsgivare som inte följt lagarnas bestämmelser om aktiva åtgärder (35 § jämställdhetslagen respektive 26 § lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet). När det gäller sådana viten som enligt 34 § jämställdhetslagen respektive 25 § lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet förelagts av JämO respektive DO, kan ombudsmännens beslut om förelägganden överklagas till respektive nämnd. I dessa fall finns inte behov av att tingsrätten bedömer även vitets lämplighet. Frågan om en gemensam av remissinstanserna har föreslagit att och slås i hop till en gemensam nämnd. Regeringen anser att frågan kräver fortsatta överväganden och lämnar därför inte nu något förslag i den delen. 12 Ikraftträdande Lagförslagen föreslås träda i kraft . 13 Konsekvenser 13.1 Regeringens förslag till nya regler om kartläggning och analys av löner Effekter för småföretag Den föreslagna lagregleringens betydelse för de mindre företagen ligger främst på det attitydskapande planet. Lönediskriminering skall inte få förekomma och problemet med osakliga löneskillnader skall uppmärksammas av alla som sätter löner. En utgångspunkt är att andra åtgärder än lagstiftning som t.ex. möjligheten att arbeta för ökad jämställdhet genom kollektivavtal inte visat sig tillräckligt effektiva. Förslaget till ny reglering innebär att den omarbetade kartläggningsbestämmelsen, 10 §, skall gälla samtliga arbetsgivare men att de små arbetsgivarna skall vara undantagna från att upprätta handlingsplan för jämställda löner enligt 11 §. En följd av förslaget är att kan kontrollera efterlevnaden av kartläggningsbestämmelsen såvitt avser alla arbetsgivare. Regeringen utgår dock från att JämO och i sitt tillsynsarbete kommer att ta hänsyn till de mindre företagens särskilda förutsättningar. Den översyn av kartläggningsbestämmelsen som regeringen avser att göra kommer att omfatta även frågan om reglernas effekt på de små företagen. Som anförts i avsnitt 5 förutsätter också regeringen att JämO genom information, råd och stöd till arbetsplatserna underlättar tillämpningen av de nya reglerna och noga följer utvecklingen. De arbetsgivare som inte redan har rutiner för att bedöma sin lönesättning ur jämställdhetssynpunkt måste skaffa sig sådana rutiner. Det kan förutses att detta medför ett visst administrativt merarbete jämfört med då inga sådana uttryckliga regler gäller för småföretagare. I tidsåtgång handlar det främst om att arbetsgivaren då de nya lagreglerna trätt i kraft måste avsätta för att ta del av de nya reglerna och gå igenom vilka lönejämförelser ur könssynpunkt som är aktuella att göra på arbetsplatsen. När det är gjort handlar det i fortsättningen om att vid tillfällen då löner skall sättas tillämpa den kunskap man förvärvat och kontrollera att lönen blir rätt ur könssynpunkt. Några nya administrativa rutiner för detta behövs normalt inte. Hur effekten i betydelsen ökad arbetsbörda blir för den enskilde arbetsgivaren går knappast att ange generellt. Hos en arbetsgivare med färre än tio anställda utgör det knappast något administrativt merarbete att ta fram information om vilka löner och andra anställningsförmåner som utgår. Typiskt sett kan också sägas att ju färre arbetstagare som omfattas, desto enklare blir det att genomföra analysen av eventuella löneskillnader. Det måste framhållas att kartläggningen och analysen i praktiken kommer att koncentreras till de faktiska situationer när det är naturligt att jämställdheten särskilt beaktas. Här avses i första hand lönesättning då någon nyanställs eller byter arbetsuppgifter och vid allmänna lönerevisioner. Ett sätt att förenkla arbetet bör kunna vara att samordna kartläggningen och analysen med löneförhandlingarna. Graden av ökad arbetsbörda för den enskilde arbetsgivaren måste vidare bero på hur utvecklat jämställdhetsarbetet på arbetsplatsen är, dvs. från vilken nivå arbetsgivaren och i förekommande fall den fackliga organisationen har att starta tillämpningen av de nya bestämmelserna om lönekartläggning. Det kan framhållas att kartläggningen och analysen minskar risken för tvister om lönediskriminering med de negativa effekter i fråga om tid, kostnader och negativ publicitet som sådan tvist kan medföra. En kartläggning och analys av lönerna visar ibland på att orsaken till en låg lön är bristande utbildning eller annat problem som kan lösas genom kompetensutveckling. För de små företagen är det ytterligt viktigt att kompetensförsörjningen inte försummas. Slentrianmässiga föreställningar om att kvinnor inte passar för vissa arbetsuppgifter och att män inte passar för andra blockerar ibland ett optimalt utnyttjande av personalresurserna. Analysen av lönerna kan tänkas stimulera en konkret diskussion i företaget om hur man skall kunna förbättra och bredda kunnandet hos medarbetarna. Den ringa olägenhet som skapas för de mindre företagen genom att man måste ta till sig en information om vad man bör tänka på inför förhandlingar och beslut om löner skall vägas mot att skydd mot diskriminering på grund av kön, också när det gäller löner, måste vara en grundläggande rättighet i ett land som . Kartläggningsreglerna syftar till att ge ett sådant skydd även för arbetstagare som arbetar i små företag. Effekter för större företag arbetsgivare med minst tio anställda har gällt en årlig skyldighet enligt 9 a § jämställdhetslagen att kartlägga löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare. För företag som arbetat i enlighet med denna kartläggningsskyldighet bör det inte innebära några större problem eller kostnader att genomföra den analys och upprätta den handlingsplan som krävs enligt de nya bestämmelserna. Det finns då redan en grund lagd för att fortsätta detta arbete. Bestämmelserna i 10 § och 11 § innehåller vissa moment som är nya t.ex. metoden för analys av löneskillnader och kravet på handlingsplan. har också förenklingar gjorts i jämförelse med den regel som gäller . Jämförelser mellan olika grupper av arbetstagare behöver enligt den nya bestämmelsen bara göras såvitt avser kvinnodominerat arbete. Om konkurrensförhållanden påverkas sker det i positiv riktning. Det gäller både större och mindre företag. Arbetsgivare som betalar lön efter kompetens och bemödar sig att arbeta bort osakliga löneskillnader kan räkna med stabilitet i personalstyrkan och nöjda medarbetare. I samhället pågår just nu en diskussion om jämställdhetsmärkning i olika former. En arbetsgivare skulle kunna skaffa sig en konkurrensfördel genom att marknadsföra sig som ett jämställt företag. Det förutsätter självklart att likalöneprincipen upprätthålls. Vad gäller marknaden och konkurrensförhållanden bör erinras om att det är förenligt med jämställdhetslagen att ta marknadshänsyn i den bemärkelsen att en högre lön ibland måste betalas för att rekrytera en s.k. spetskompetens. Ökade lönekostnader till följd av justerade löner? Syftet med de nya bestämmelserna i 10 § och 11 § är att arbetet med att få bort osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män skall prioriteras av arbetsmarknadens parter och av enskilda arbetsgivare. Skall lönegapet minska och jämställda löner uppnås innebär det med nödvändighet att lönesatsningar måste göras på individer och grupper vars arbete är undervärderat på grund av kön. Det är upp till arbetsmarknadens parter och enskilda arbetsgivare att bestämma hur nödvändiga omprioriteringar inom tillgängligt löneutrymme kan göras för att möta dessa kostnader. 13.2 Regeringens förslag angående diskrimineringsförbuden Jämställdhetslagens diskrimineringsförbud anpassas nu på alla viktigare punkter till de andra tre diskrimineringslagarna. Det bör innebära att det blir enklare att förstå och tillämpa innehållet i lagen. Tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet såvitt gäller anställning utvidgas till att omfatta hela rekryteringsprocessen på samma sätt som gäller i de andra diskrimineringslagarna. Att denna utvidgning skulle leda till merarbete eller fler tvister är knappast sannolikt med tanke på att jämställdhetslagen ända innehållit regler om aktiva åtgärder för ökad jämställdhet vid rekrytering av personal. Vad gäller lönediskrimineringsförbudet bör definitionen av likvärdigt arbete i lagtexten bidra till att tvister som gäller lika lön för likvärdigt arbete kan lösas vid förhandlingsbordet. Sammanfattningsvis finns inga skäl att befara att diskrimineringsförbuden i sin nya utformning skulle innebära några ökade kostnader för arbetslivet. 13.3 Konsekvenser för JämO, DO, och nya bestämmelserna om kartläggning av löneskillnader medför krav på särskilda informationsinsatser från JämO:s sida. På myndigheten läggs också uppgiften att arbeta med metodutveckling för analys av löneskillnader och att följa och utvärdera vad som åstadkommes genom de nya reglerna ute i arbetslivet. Förhållandet att diskrimineringförbudens räckvidd ändras kan förväntas resultera i en ökad efterfrågan på utbildning och information till arbetsmarknadens parter och till enskilda arbetsplatser. Möjligheterna att utfärda vitesföreläggande enligt de föreslagna nya reglerna om kartläggning och analys av löneskillnader är större än enligt nuvarande 9 a § jämställdhetslagen. Man kan därför förvänta sig en viss ökning av antalet ärenden till . Under de som funnits har mycket få ansökningar om vitesföreläggande gjorts. finns inget ärende under handläggning. har utan tvekan kapacitet att utan några resursförstärkningar handlägga det ökade antal ansökningar som kan bli aktuellt. Denna bedömning innefattar också överväganden med hänsyn till att central facklig organisation föreslås få rätt att göra framställning om vitesföreläggande. Eftersom denna rätt är sekundär i förhållande till JämO:s rätt att ansöka om vitesföreläggande kan man förmoda att JämO tar hand om ett antal av de ärenden som fackliga organisationer anser bör drivas och löser tvistigheterna vid överläggningar med arbetsgivaren. , som inrättades , har behörighet utfärda vitesföreläggande. Nämnden har ännu inte haft någon ansökan om vitesföreläggande för handläggning. Frågan om ärendetillströmning till följd av att centrala fackliga organisationer ges möjlighet att ansöka om vitesföreläggande bedöms på samma sätt som på jämställdhetslagens område. Det innebär att nämndens nuvarande resurser bedöms som tillräckliga. För JämO:s och DO:s del kan antas att ordningen med subsidiär rätt för arbetstagarorganisation att göra framställning om vite innebär en viss ökning av antalet ärenden. 14 Författningskommentar 14.1 Jämställdhetslagen (1991:433) 2 § Paragrafen behandlar samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare och har behandlats i avsnitt 9.4 och avsnitt 6. I första stycket har införts att arbetsgivare och arbetstagare, utöver de samverkansuppgifter de har , också skall främja lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män. Detta kan ske på många olika sätt. De metoder man väljer har självklart samband med vilka problem man vill lösa. kan ett okvalificerat och lågavlönat arbete behöva organiseras på ett nytt sätt, så att arbetstagare får mer varierade arbetsuppgifter och därmed kan använda sin förmåga fullt ut och även bredda sitt kunnande. kan det vara nödvändigt att genom utbildningsinsatser av olika slag öka den enskilda arbetstagarens kompetens, så att hon eller han får nödvändiga förutsättningar att ta sig an nya arbetsuppgifter eller höja kvaliteten på utfört arbete. I samtliga fall främjas möjligheterna till en positiv löneutveckling. I jämställdhetsarbetet är det viktigt att se sambandet mellan kompetensutveckling och lön men också att vara medveten om sambandet mellan arbetsorganisation och kompetensutveckling. Lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män kan praktiskt betyda att särskilda satsningar på kompetensutveckling skall komma det kön tillgodo som dittintills fått stå tillbaka. En definition av begreppet likvärdigt arbete har förts in i ett nytt andra stycke. Ett arbete är likvärdigt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedömning av de krav arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde i jämförelse med det andra arbetet. Bedömningen av de krav arbetet ställer skall göras med beaktande av kriterier såsom kunskap och färdigheter, ansvar och ansträngning. Vid bedömningen av arbetets natur skall särskilt arbetsförhållandena beaktas (jfr prop. 1993/94:147 s. 51 f.f.). Definitionen anger inte uttömmande de kriterier som i ett enskilt fall kan användas för att fastställa om arbeten är likvärdiga. Definitionen klargör att det är själva arbetet, dess krav och natur, och inte den individ som utför arbetet, som är det centrala i begreppet likvärdigt arbete. Stycket är utformat i enlighet med Lagrådets förslag. 10 § 10 § motsvarar delvis gamla 9 a §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.4. I bestämmelsen anges att alla arbetsgivare, oavsett antalet anställda, skall göra en kartläggning och en analys av arbetstagarnas löner och andra anställningsvillkor. Av 11 § framgår att skyldigheten att upprätta en skriftlig plan där resultatet av kartläggningen och analysen redovisas inte omfattar arbetsgivare med färre än tio anställda. Ansvaret för kartläggningen och analysen enligt 10 § är arbetsgivarens, men bestämmelsen utgår från att arbetet skall ske i samverkan med arbetstagarna. Det är naturligt att arbetsgivaren samverkar med de lokala fackliga organisationerna. I de fall det saknas facklig verksamhet på arbetsplatsen innebär dock inte bestämmelsen att arbetsgivaren kan underlåta att samverka. Samverkan skall då ske med de anställda. Lönekartläggningens syfte framgår av bestämmelsen. Syftet är att ge möjlighet att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Kartläggningen och analysen skall med andra ord präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Lönekartläggningen skall innefatta både en granskning av själva lönesystemet och en genomgång av arbetstagarnas löner. Det är logiskt och lämpligt att börja med granskningen av lönesystemet eftersom den information som därmed tas fram är till nytta också för det senare arbetet. Avsikten med kartläggningen är att få fram all relevant information om lönebestämmelser som tillämpas på arbetsplatsen oavsett om de finns i kollektivavtal eller är bestämda på annat sätt. Det innebär att även sidoförmåner såsom tjänstebil, bostads- eller reseförmåner, bonussystem och liknande som utgör lön skall tas med i kartläggningen. Till denna fas i arbetet hör också att sammanställa information om kriterier för inplacering i betalningsgrupper eller annan klassificering av arbetets svårighetsgrad liksom kriterier och system för att bedöma individens kvalifikationer och prestationer. Efter kartläggningen skall en analys av lönesystemet genomföras, en analys med ett jämställdhetsperspektiv. Den kan tänkas ge till resultat att man upptäcker att arbetstagare av det ena könet inte har tillgång till viss typ av löneförmån som de borde ha eller att reglerna på annat sätt inte är könsneutrala. När regelsystemet har granskats skall arbetsgivaren, i samverkan med företrädare för de anställda, kartlägga och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. En bedömning skall göras om de löneskillnader man då finner, direkt eller indirekt har samband med kön. För att kunna bedöma om löneskillnaderna är sakliga vid lika eller likvärdigt arbete måste arbetstagarna grupperas på ett sådant sätt att man kan göra lönejämförelser mellan arbetstagare vars arbete kan betraktas som lika eller likvärdigt. Gruppindelningen görs på det sättet att arbetstagare som kan sägas utföra lika arbete sätts i samma grupp. Det är arbetsuppgifterna som skall styra gruppindelningen, inte avtals- eller organisationstillhörighet. Samtliga arbetstagare, således även chefer och arbetsledare, skall omfattas av gruppindelningen. Anställningsformen har ingen betydelse, inte heller om arbetet utförs i hemmet eller i arbetsgivarens lokaler. Gruppindelningen är basen för den analys av löneskillnader mellan kvinnor och män som därefter skall göras. Analysens ändamål är att undersöka om det finns löneskillnader som helt eller delvis har samband med kön. Det är önskvärt att analysen görs så brett som möjligt. Det finns givetvis inga hinder att försöka fånga upp andra löneorättvisor än de som utgör lönediskriminering i lagens mening. Som anges i lagtexten skall bedömningen särskilt ta sikte på att granska orsakerna till löneskillnader i två situationer. Den första avser arbete som är att betrakta som lika. Den andra handlar, som nedan beskrivs, om arbete som är att betrakta som likvärdigt. Vid lika arbete skall analyseras vad eventuella löneskillnader mellan kvinnor och män beror på. Det betyder att arbetsgivaren skall göra en bedömning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män inom de grupper man fastställt. Hela löneskillnaden skall kunna förklaras på ett sakligt sätt. Vid individuell lönesättning är det i regel nödvändigt att göra bedömningen på individnivå. Den andra situationen handlar om löneskillnader vid arbete som är att betrakta som likvärdigt. Här skall lönejämförelserna göras på gruppnivå i syfte att upptäcka den strukturella undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor. Grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar vara kvinnodominerat skall i lönehänseende jämföras med grupp vars arbetstagare inte utför kvinnodominerat arbete. Jämförelserna skall avse grupp eller grupper vars arbete är att betrakta som likvärdigt. Har grupp med mansdominerat arbete en högre lönenivå än grupp med kvinnodominerat arbete, trots att kraven i arbetet är lägre, bör jämförelserna omfatta också sådan grupp. Analysen av lönenivåer, lönespridning och andra jämförelser som är adekvata att göra på gruppnivå skall syfta till att utröna om det helt eller delvis finns något samband mellan lön och kön. Jämn könsfördelning anses föreligga om andelen arbetstagare av ett kön i en viss typ av arbete är . När andelen kvinnor uppgår till eller överstiger kan arbetet betraktas som kvinnodominerat. Andra strecksatsen i andra stycket har utformats i huvudsak enligt Lagrådets förslag för att tydligt markera att den jämförelsen skall ske mellan å ena sidan grupp eller grupper som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och å andra sidan grupper som inte utför sådant kvinnodominerat arbete. 11 § Denna regel, som är ny, har behandlats i avsnitt 9.5. Den anger att en handlingsplan för jämställda löner skall upprättas. Skyldigheten att upprätta handlingsplan gäller dock inte arbetsgivare som vid senaste kalenderårsskifte sysselsatte färre än tio arbetstagare. skall arbetsgivaren upprätta en handlingsplan för jämställda löner med redovisning av resultatet av kartläggningen och analysen som arbetsgivaren är skyldig att göra enligt 10 §. I planen skall utöver resultatet av kartläggning och analys redovisas de åtgärder arbetsgivaren avser att vidta. Det finns inget krav på att planen skall motsvara kalenderåret, endast att den skall upprättas, vilket betyder att de årliga planerna skall avlösa varandra. På en del arbetsplatser har man valt en annan startpunkt för sin jämställdhetsplan än och det är då inget hinder utan sannolikt praktiskt att låta handlingsplanen för jämställda löner ha samma löptid som jämställdhetsplanen. Om en jämställdhetsplan skall uppfylla de krav som ställs i jämställdhetslagen måste den innehålla en tydlig målsättning. De åtgärder som planeras måste vara konkreta så att det blir möjligt att genomföra en utvärdering. Motsvarande krav ifråga om målsättning, konkretion och utvärdering ställs på handlingsplanen för jämställda löner. Målsättningen kommer då att handla om den tid inom vilken lönesystemet skall korrigeras och lönejusteringarna vara genomförda och vad man vill uppnå med dessa insatser. Åtgärderna avser de förändringar arbetsgivaren tänker vidta ifråga om lönesystemet och de lönejusteringar som planeras för enskilda arbetstagare eller grupper av arbetstagare. När det gäller åtgärder av det senare slaget innehåller lagen ett särskilt krav på att handlingsplanen skall innehålla dels en kostnadsberäkning, dels en tidsplanering med en viss längsta tid angiven för genomförandet, nämligen . Grundprincipen är dock att de lönejusteringar som behöver göras skall planeras in och t.ex. kunna prioriteras vid närmast kommande lönerevision. För arbetsgivare med ett stort antal arbetstagare inom kvinnodominerade yrkesområden, som t.ex. landstingen, är det realistiskt att lönejusteringarna planeras in än . Lönejusteringarna kan då följa en viss ordning, som arbetsgivaren efter samråd med de fackliga organisationerna finner lämplig, och planeras äga rum under en tidrymd om sammanlagt . De tre åren skall räknas från den tidpunkt då den årliga kartläggningen och analysen av lönerna är eller enligt lagen senast borde ha varit klar. En redovisning och en utvärdering av hur de planerade åtgärderna genomförts skall tas in i efterföljande års handlingsplan. Den årliga utvärderingen är mycket viktig eftersom det är genom denna som arbetsgivaren kan kontrollera att planeringen följs och analysera vilka orsakerna till eventuella avvikelser har varit. Det kan också bli fråga om att planera andra typer av åtgärder som befrämjar en jämställd löneutveckling. Kanske vill man satsa på kompetensutveckling för vissa arbetstagare i avsikt att ge dem möjligheter att påverka sin löneutveckling. Det kan också handla om initiativ eller utredningar som syftar till att på olika sätt förändra löneformer eller lönerutiner som man funnit anledning att kritisera ur jämställdhetssynpunkt. Handlingsplanen för jämställda löner betraktas som en del av jämställdhetsplanen. Den skall översiktligt redovisas i jämställdhetsplanen. Arbetsgivare som så önskar kan bifoga den till jämställdhetsplanen. 12 § Bestämmelsen, som är ny, har behandlats i avsnitt 9.6. Av bestämmelsen framgår att arbetsgivaren vid kartläggning och analys av löner m.m. har en skyldighet att informera arbetstagarsidan. Informationen skall avse den information som kollektivavtalsbärande fackliga organisationer behöver för att kunna samverka vid kartläggning och analys av lönesystem och löneskillnader och upprättande av handlingsplanen för jämställda löner enligt 11 §. Informationsskyldigheten innebär inte något krav på att komma överens med arbetstagarsidan. Om informationen avser uppgift om lön eller andra förhållanden som berör enskild arbetstagare gäller reglerna om tystnadsplikt och skadestånd i 21, 22 och 56 §§ medbestämmandelagen (1976:580) respektive 14 kap. 7, 9 och 10 §§ sekretesslagen (1980:100). Medbestämmandelagens bestämmelser innebär att arbetsgivaren har rätt till förhandling om tystnadsplikt och att arbetsgivaren ytterst kan få tystnadsplikt för organisationen ålagd av domstol. Den som bryter mot tystnadsplikten blir skadeståndsskyldig. I förekommande fall svarar den fackliga organisationen för skada som orsakats av en företrädare för organisationen. Medbestämmandelagens regler är dock inte tillämpliga på myndigheter (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 336 ff. och 3 § medbestämmandelagen). I stället gäller där föreskrifter om sekretess i det allmännas verksamhet. Av 14 kap. 7 § första stycket sekretesslagen framgår att sekretess enligt vissa paragrafer i lagen inte utgör hinder mot att en myndighet fullgör vad som i lag är föreskrivet om skyldighet att lämna information till företrädare för en arbetstagarorganisation. Enligt andra stycket är den som är s.k. offentlig funktionär t.ex. är anställd hos myndigheten bunden av en tystnadsplikt som motsvarar sekretessen hos myndigheten.