prop · GN03107 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetet med dessa betänkanden innebär förnyade överväganden av systemets förutsättningar och kan resultera bl.a. i förändrade uppgifter för och garantins fonderade medel. Det finns därför skäl att inte redan nu omvärdera de överväganden om en långsiktig avgift som gjordes vid insättningsgarantins införande, trots de skäl remiss- instanserna anfört. En eventuell förändring av det långsiktiga avgifts- uttaget bör därför anstå i avvaktan på beredningen av nämnda betänkanden. 4.5 Definition av insättningsbegreppet Regeringens bedömning: En eventuell ändring av insättningsbegreppet i lagen om insättningsgaranti bör avvakta beredningen av Banklagskom- mitténs huvudbetänkande. Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna: väcker frågan om definitionen av insättningsbegreppet bör ändras för att anpassas till övri- ga EU-medlemsstaters tolkning av insättningsgarantidirektivet. Skälen för regeringens bedömning: I 2 § lagen om insättningsgaranti definieras begreppet insättning som nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel. har anfört att definitionen genast bör ändras på så sätt att insättningens bindningstid överges som kriterium. Ändringen skulle, enligt nämnden, anpassa definitionen till övriga EU- medlemsstaters tolkning av det bakomliggande direktivet 94/19/EG om system för garanti av insättningar. Ändringen skulle även medföra att inlåning på bank inom ramen för det individuella pensionssparandet kom att omfattas av garantin. betänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160) behandlar frågan om insättnings- begreppet. Betänkandet bereds inom och en proposition i ärendet kan förväntas senast . Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att göra några justeringar av den definition av insättning som finns i lagen om insätt- ningsgaranti. 4.6 Placering av behållna avgiftsmedel Regeringens bedömning: Inbetalda avgifter bör även fortsättningsvis placeras på ett räntebärande konto i . Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna: anser att skall ges möjlighet att placera en viss del av garantins tillgångar i andra lågriskobligationer än statsobligationer. Skälen för regeringens bedömning: I 15 § lagen om insättnings- garanti stadgas att skall placera inbetalda avgifter på ett räntebärande konto i . När insättnings- garantin infördes angavs att medlen skulle placeras utan kreditrisk och på ett sätt att de snabbt kunde göras likvida och tillgängliga för utbetalning av ersättning till insättare i händelse av fallissemang i ett institut (prop. 1995/96:60 s. 93). Det finns, enligt regeringens mening, inte skäl att göra någon annan bedömning nu av vilka förutsättningar som bör gälla för placeringen av garantins samlade behållning. 5 Överväganden om investerarskyddet 5.1 Bakgrund Investerarskyddet har till uppgift att ersätta investerare, om det värde- pappersinstitut som investeraren anlitat för värdepappersaffärer inte kan återlämna värdepapper eller pengar som tillhör denne. En investerare får ersättning med sammanlagt högst per institut. Skydds- systemet infördes genom lagen (1999:158) om investe- rarskydd. Det administreras av . Lagstiftningen grundas på direktivet om system för ersättning till investerare (97/9/EG) som utformats för att få till stånd ett för medlems- staterna gemensamt lägsta skydd för investerare. Till skillnad från insättningsgarantin aktualiseras inte investerarskyddet alltid när ett institut försätts i konkurs. Ett värdepappersinstitut är vid utförandet av en investeringstjänst i regel skyldig att hålla kundens likvida medel och finansiella instrument åtskilda från företagets egna tillgångar. Det innebär i sin tur att kundernas tillgångar skall finnas i behåll även om företagets rörelse skulle gå dåligt och att investerarna har separationsrätt till dessa. Det är först när institutet inte kan återlämna värdepapper eller pengar, exempelvis på grund av brottsligt förfarande eller hanteringsfel, som skyddet tas i anspråk. Investerarskyddet finansieras genom avgifter från de institut som till- hör skyddet. De sammanlagda avgifterna skall motsvara vad som är nöd- vändigt för en långsiktig finansiering av skyddet. De skall även täcka kostnader för administration av skyddet. När avgifterna beräknas skall nämnden beakta storleken av de tillgångar som är skyddade hos ett institut och göra en jämförelse med samtliga tillgång- ar som omfattas av skyddet. får genom före- skrifter fastställa de närmare grunderna för hur avgiften skall beräknas. har stor valfrihet vid utformningen av investerarskyddets finansiering och kan exempelvis fondera medel i eller teckna en försäkring. Vidare kan nämnden låna medel i . har i en rapport till regeringen (dnr Fi1999/1280) redogjort för att utbetalningar av ersättning från skyddet till investerare kommer att finansieras genom att nämnden tar ut avgifter från instituten när det kan förutses att ersättningar kommer att behöva betalas ut, dvs. först efter det att ett ersättningsfall inträffat. Nämnden kommer alltså inte att bygga upp någon fond för att i förväg säkerställa nödvändig betalningsberedskap. Däremot kommer nämnden att ta ut avgifter för administrationen av investerarskyddet från de institut som omfattas av skyddet. 5.2 Avgift för administrationskostnaderna Regeringens förslag: Avgift som avser administrationskostnader för investerarskyddet får fördelas lika mellan samtliga institut som tillhör skyddssystemet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. anför att den föreslagna fördelningsprincipen även borde kunna tillämpas på små avgifter som tas ut för att täcka nämndens utbetalningar av ersätt- ningar. Nämnden har därutöver vissa synpunkter på lagtextens utform- ning. I en komplettering till sitt remissyttrande uppmärksammar nämnden regeringen på att ett antal värdepappersinstitut har ifrågasatt att de skall erlägga avgift för investerarskyddet eftersom de inte tar emot medel från kunder eller förfogar över kunders finansiella instrument i samband med att investeringstjänster utförs. Enligt bör övervägas om inte sådana institut bör undantas från skyldigheten att finansiera investerarskyddet. Skälen för regeringens förslag: har i enlighet med 29 § tredje stycket lagen om investerarskydd och 10 a § förordningen (1996:595) med instruktion för utformat finansieringen av skyddet på så sätt att nämnden tar ut årliga avgifter från av skyddet samt i övrigt först när ett ersättningsfall inträffat. Vid beräkningen av varje instituts avgift till investerarskyddet skall enligt 29 § lagen om investerarskydd beakta hur stor andel skyddade tillgångar som finns hos institutet jämfört med samtliga skyddade tillgångar. Denna proportionalitetsmetod skall tilläm- pas oavsett om avgiften tas ut för att säkerställa utbetalningar till inves- terare eller för att täcka nämndens administrationskostnader. Det har emellertid visat sig att institutens kostnader för att ta fram upp- gifter om vilka skyddade tillgångar som finns hos dem inte är försum- bara. Bland annat är institutens uppgiftslämnande om investerarskyddet föremål för revisors granskning. Metodens tillämpning uppges även vara arbetskrävande för instituten. administrationskostnader för investerar- skyddet uppgick , 1999, till ca . För ett litet institut skulle en tillämpning av proportionalitetsmetoden sannolikt inne- bära att kostnaderna för att ta fram de nödvändiga uppgifterna översteg den avgift som institutet skulle betala. Det kan därför finnas skäl att försöka finna en metod för fördelning av administrationsavgifterna som är enklare och mindre kostnadskrävande att tillämpa. De avgifter som debiteras för investerarskyddet måste framstå som förhållandevis rättvisa. Kraven på en rättvis fördelning av avgifterna är sannolikt lägre då tar ut en låg avgift än då en hög avgift tas ut. Beträffande administrationskostnaderna gäller dessutom att ett stort institut inte innebär mer arbete och därmed högre kostnader för nämnden än ett litet institut. Inte heller av den anledningen är behovet av att kunna differentiera avgiften särskilt stort. Ett alternativt sätt att fördela kostnaderna mellan instituten är fördel- ning med utgångspunkt i institutens balansomslutningar på samma sätt som avgifterna för tillsyn beräknas. En fördel med detta alternativ är att nämnden då skulle kunna använda samma uppgifter som instituten redan tagit fram och lämnat till inspektionen. Att använda balansomslutningen som faktor ger dock varken en önsk- värd fördelning av avgifterna mellan institut av olika storlek eller en för- delning som är tillräckligt effektiv eftersom den differentierar avgifterna i en utsträckning som inte är motiverad. De institut som hanterar mest värdepappersaffärer har vanligtvis förhållandevis låg balansomslutning. Omvänt så har de mellanstora bankerna huvudsakligen sparbanker som sannolikt hanterar små volymer av värdepappersaffärer, relativt hög balansomslutning. En fördelning i förhållande till balansomslutningen skulle således medföra att vissa specialiserade värdepappersbolag, som hanterar stora volymer värdepappersaffärer, skulle betala lägre avgift än till exempel de medelstora sparbankerna som bedriver ringa värde- pappersverksamhet. Vidare uppgår summan av balansomslutningarna för samtliga institut som omfattas av skyddet utom de fyra stora bankerna, till knappt hälften eller en tredjedel av dessa stora bankers balans- omslutning. En fördelning med balansomslutningen som grund skulle därför medföra att avgiften i princip endast betalas av de stora bankerna. Visserligen har de fyra stora bankerna också stor andel av värdepappers- verksamheten men en inte obetydlig del ligger hos de mer specialiserade värdepappersbolagen. Ytterligare ett alternativt sätt att fördela kostnaderna skulle kunna vara att införa en avgiftstrappa som ger möjlighet till viss differentiering. Instituten skulle t.ex. kunna delas in i tre eller fyra olika klasser som avgiftsbeläggs olika mycket. Problemet med trappstegsmetoden är att bestämma vilken faktor som skall vara avgörande för indelningen av instituten i olika klasser. En annan nackdel är att metoden skapar trösklar som kan ge upphov till omotiverade skillnader mellan de avgifter som två i stort sett likvärdiga institut debiteras. Slutligen skulle en metod kunna vara att fördela nämndens kostnader lika mellan instituten. En fördelning av administrationskost- nader, ca , på samtliga institut ger exempelvis en individuell avgift om . Denna metod torde vara den enklaste och minst kostnadskrävande. Regeringen föreslår därför att det i 29 § lagen om investerarskydd uttryckligen anges att avgift för adminis- trationskostnader får fördelas lika mellan instituten. Den bestämmelse som föreslås i promemorian innebär att samtliga institut som tillhör investerarskyddet skall betala avgift för administra- tionskostnader. menar att ett undantag från att betala administrationskostnaderna för instituten utan skyddade till- gångar bör övervägas. Dessa institut tillhör emellertid och måste, enligt det bakomliggande direktivet om system för ersättning till investerare, tillhöra skyddssystemet. Instituten kan inte bedriva värdepappers- verksamhet på den europeiska marknaden utan att tillhöra ett skydds- system. har dessutom vissa kostnader för dessa institut eftersom de måste finnas registrerade hos myndigheten. De bör därför betala avgift för administrationskostnader till nämnden i enlighet med vad som föreslås i promemorian. menar att den föreslagna principen att dela avgiften lika mellan instituten borde kunna tillämpas inte bara vid fördel- ning av administrationskostnaderna utan även på mindre avgifter för att säkerställa nämndens utbetalningar till investerare. Ett genomförande av nämndens förslag i denna del kräver emellertid ytterligare beredning och förnyade överväganden av hur olika avgränsningar skall göras vilket det inte finns utrymme för i detta ärende. Saken får därför behandlas vid ett annat tillfälle. 5.3 Investerarskyddets finansiering Regeringens bedömning: Bestämmelsen om en långsiktig finansiering av skyddet bör inte ändras. Promemorians förslag: Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna: väcker frågan om kravet på långsiktig finansiering av skyddet som anges i den nuvarande lydelsen av 29 § andra stycket lagen om investerarskydd kan tolkas så att nämnden är hänvisad till att fondera medel för utbetalning av ersättningar från skyddet. Skälen för regeringens bedömning: I 29 § andra stycket lagen om investerarskydd anges att institutens sammanlagda avgifter skall motsvara vad som är nödvändigt för en långsiktig finansiering av skyddet och för att täcka administrationskostnader. Som framgår av avsnitt 5.2 har nämnden utformat finansieringen av skyddet på så sätt att nämnden tar ut årliga avgifter från av skyddet samt i övrigt först när ett ersättningsfall inträffat. När investerarskyddet infördes anförtroddes alltså utformningen av skyddet. Som exempel på hur skyddet skulle kunna utformas övervägdes fondering av avgiftsmedel, en försäkring vars premie finansierades genom avgifterna samt en möjlighet för nämnden att låna medel i med återbetalningen finansierad genom avgifterna. Det betonades att alternativen bara var exempel på hur skyddet skulle kunna utformas. 1998/99:30 s. 84, 88 90.) När investerarskyddet infördes angavs också att en utgångspunkt för att bestämma storleken på avgifterna borde vara att de inte skulle vara högre än vad som behövdes för att bygga upp och löpande finansiera systemet. Vidare angavs att det följde redan av investerarskyddsdirektivet att systemets finansiella kapacitet skulle stå i rimlig proportion till institutens åtaganden (strecksats 23 i ingressen till investerarskyddsdirektivet). Det fanns därför skäl att i lagen understryka att skyddet på lång sikt varken fick över- eller underfinansieras (prop. 1998/99:30 s. 85). Inte heller i övrigt framgår att avsikten med formuleringen om långsiktighet skulle vara att nämnden skulle vara hänvisad till att fondera medel för skyddets finansiering. Av vad som sagts framgår att kravet i 29 § andra stycket lagen om investerarskydd på långsiktighet vad avser finansieringen av skyddet inte innebär att avgiftsmedel måste fonderas. Vad som avses är, som nämnts, att skyddet på lång sikt varken får över- eller underfinansieras. Därmed menas att finansieringen inte måste vara i balans vid varje enskild tidpunkt utan den skall vara så över tiden. Detta gäller oavsett vilken finansieringsmetod som väljer att använda sig av. Sammanfattningsvis finner regeringen inte skäl att föreslå någon ändring av den ifrågavarande bestämmelsen. 6 Övergångstiden för vissa finansieringsföretag förslag: Den som drev finansierings- verksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslag och som inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten, får fortsätta med verksamheten till och med utan krav på tillstånd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrker de flesta förslaget eller lämnar det utan erinran. avstyrker dock förslaget med motiveringen att det kan medföra konkur- renssnedvridande effekter som inte bör accepteras och att de företag som omfattas av regleringen har haft tillräcklig tid att anpassa sin verksamhet till de förutsättningar som gäller enligt lagen om finansieringsverk- samhet. Detta väger enligt föreningen tyngre än det olämpliga i att ett antal företag på grund av att övergångstiden inte förlängs blir tillstånds- pliktiga för att sedan eventuellt beroende på hur det framtida tillstånds- kravet utformas inte längre vara tillståndspliktiga. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1992:1610) om finansierings- verksamhet trädde i kraft . I lagen finns bestämmelser som reglerar sådan finansieringsverksamhet som drivs av finansierings- företag som inte är banker. Lagen innehåller enhetliga regler för sådana kreditföretag som tidigare omfattades av lagen (1988:606) om finans- bolag eller lagen (1963:76) om kreditaktiebolag. Med finansierings- verksamhet i lagens mening avses näringsverksamhet vars ändamål är att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upp- låta lös egendom till nyttjande. De företag som driver tillståndspliktig finansieringsverksamhet måste uppfylla ett antal förutsättningar för att beviljas auktorisation. Till dessa hör att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet, att vissa större ägare till företaget och företagets ledning uppfyller angivna krav och att det bundna egna kapitalet motsvarar , eller i undan- tagsfall . I rörelsen måste ytterligare ett antal krav iakttas, bl.a. begränsning av verksamheten och aktieägande samt en viss minsta kapitalbas. Dessutom omfattas företaget av lagen (1994:2004) om kapi- taltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers- bolag. När lagen om finansieringsverksamhet infördes gavs vissa övergångs- bestämmelser. Av punkten 5 i dessa följde bl.a. att den som när lagen trädde i kraft drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslag (bl.a. företag vars balansomslutning inte översteg och som inte riktade sin verksamhet till konsumenter) fick fortsätta med verksamheten till utgången av . Enligt punkten 6 i samma övergångsbestämmelser kan ett sådant företag som avses i punkten 5 beviljas tillstånd även om det inte uppfyller det krav på startkapital som ställs upp i lagen. Detta förutsätter emellertid att företagets kapitalbas inte har gått ned under en viss nivå. Dessutom är den sistnämnda övergångsbestämmelsen så kon- struerad att den gynnsamma behandlingen upphör i samband med ägarskiften. Det innebär t.ex. att vid ett generationsskifte i ett sådant företag måste kapitalbasen höjas till den i lagen angivna nivån, dvs. mot- svarande en eller . På initiativ av förlängdes den ursprungliga över- gångstiden i punkt 5 i övergångsbestämmelserna till (bet. 1994/95:NU29, rskr. 1994/95:446). I betänkandet (s. 3) anförde utskottet bl.a. att det kan finnas skäl att ändra området för tillstånds- pliktig finansieringsverksamhet i eller modifiera reglerna för vissa slag av sådan verksamhet . Därefter har övergångstiden förlängts vid ytterligare tre tillfällen, först till (prop. 1995/96:173, bet. 1995/96:NU23, rskr. 1995/96:285), därefter till (prop.1995/96:214, bet. 1996/97:NU3, rskr. 1996/97:9) och sedan till (prop. 1997/98:144, bet. 1997/98:FiU24, rskr. 1997/98:217). I samband med dessa förlängningar har det konstaterats att det finns flera anledningar att se över reglerna om finansieringsverksamhet och att den omprövningen, som naturligen faller under det uppdrag har, bör genomföras utan att det får genomgripande konsek- venser för vissa företag som ännu inte kommit att föras in under lagen om finansieringsverksamhet. Vid den andra förlängningen inskränktes dock möjligheten att fortsätta verksamheten med stöd av övergångs- bestämmelsen till att gälla de finansieringsföretag som inte anskaffar medel för verksamheten från allmänheten. överlämnade sitt huvudbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag (SOU 1998:160). I det betänkandet föreslås ändringar av bl.a. lagen om finansieringsverksamhet och vad som enligt den lagen utgör tillstånds- pliktig finansieringsrörelse. Kommittén föreslår sålunda att finansierings- rörelse skall definieras som rörelse i vilken ingår näringsverksamhet med ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller att i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande. Av definitionen följer att verksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller liknande oftast faller utanför det reglerade området. Vidare följer att finansiering genom köp av finansiella instrument och finansiering riktad till en begränsad krets faller utanför. Undantag från tillståndsplikt görs för finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster. Undantaget gäller även för finansiering i senare led och för finansiering genom annat företag i samma koncern eller grupp av företag. Företag som bedriver finansieringsrörelse kallas kreditmarknadsföretag. Kommittén föreslår vidare att finansieringsrörelse inte skall vara till- ståndspliktig om finansieringsverksamheten är av mindre omfattning. Om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning uppgår till skall rörelsen inte vara tillståndspliktig. Detsamma skall enligt förslaget gälla om företaget som bedriver finansieringsrörelse inte har skulder uppgående till mer än utöver vad som får räknas som kapitalbas. En förutsättning för att undantagen skall gälla är att företagen inte tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Kommitténs förslag har remissbehandlats. Eftersom det alltjämt är önskvärt att samordna beredningen av frågan om tillståndsplikt för de företag som omfattas av nämnda övergångs- bestämmelser med förslag, bör en ny förlängning av övergångstiden göras. Mot bakgrund av att kommitténs förslag är föremål för beredning inom och då en proposition som behandlar kommitténs förslag beräknas kunna överlämnas till senast torde förlängning av övergångstiden vara tillräcklig. Övergångstiden bör därför förlängas till utgången av . Upplysningsvis kan nämnas att övergångstiden för sådana företag som bedriver inlåningsverksamhet med stöd av punkt 3 i övergångs- bestämmelserna till lagen (1995:1572) om ändring i bankrörelselagen (1987:617), s.k. sparkassor, har förlängts till samma tidpunkt (prop. 1998/99:129, bet. 1999/2000:FiU17, rskr. 1999/2000:46). 7 Ikraftträdande De föreslagna ändringarna i insättningsgarantilagen bör vara i kraft det år garantisystemet uppnår målsatt behållning första gången. Det beräknas ske . Därför föreslås reglerna träda i kraft . Även de föreslagna ändringarna i investerarskyddslagen samt i över- gångsbestämmelsen till lagen om finansieringsverksamhet bör träda i kraft . 8 Ekonomiska konsekvenser Insättningsgarantin Enligt gällande lagstiftning sänks avgiften för insättningsgarantin från av de garanterade insättningarna när behållna avgifts- medel uppgår till ett belopp större än motsvarande av de garanterade insättningarna. Enligt beräkningar som har gjort, kommer behållningen av avgiftsmedlen att uppgå till ett belopp överstigande av de garanterade insättningarna. Propositionens förslag innebär huvudsakligen att avgiften, när behåll- ningen av avgiftsmedlen understiger av insättningarna, skall fastställas till 0,1 0,3 i stället för till av de garanterade insätt- ningarna. Mot bakgrund av att behållningen förväntas uppnå målet får ändringsförslaget inte någon annan effekt på de offentliga finanserna än att behållningen, i en situation där den sjunker av de garanterade insättningarna, inte kommer att kunna byggas upp lika snabbt som enligt gällande regler. Förslaget i propositionen berör institutens avgifter för investerarskyddet. Förslaget innebär bl.a. att samtliga institut skall vara avgiftspliktiga för administrationskostnaderna. Eftersom Insättningsgarantinämndens beslut om avgifterna kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol kan belastningen på dessa domstolar eventuellt komma att öka något. Effekten får dock bedömas vara marginell och får anses rymmas inom ramarna för domstolarnas anslag. Inte heller i övrigt bedöms de offentliga finanserna påverkas av förslaget. Vad avser belastningen på enskilda institut innebär förslaget, utöver att samtliga institut skall vara avgiftspliktiga för administrationskostnaderna, en viss risk för att mindre institut kan missgynnas av att avgiften fördelas lika mellan instituten oavsett storlek.