prop · GN0332 · 2000-01-01 00:00:00 — Inskränkningar i strejkrätten anses godtagbara endast i situationer då ett land befinner sig i akut kris. Även obligatoriska skiljeförfaranden vars resultat inte kan frångås av parterna är i princip oförenliga med konventionen. Strejkrätten skall med vissa undantag gälla även för offentliganställda. Det är dock möjligt att inskränka den för strejk som berör myndighetsutövning eller väsentliga samhällsfunktioner. Vid politiska strejker och sympatiåtgärder riktas inte de strejkandes krav mot den egna arbetsgivaren. Rätt till strejk i rent politiskt syfte omfattas inte av skydd enligt konvention nr 87. Sådana strejker kan alltså förbjudas. Sympatistrejk skall däremot vara tillåten så länge den stridsåtgärd som den vidtas till förmån för inte är olaglig. Obligatorisk medling före konfliktåtgärd ligger i linje med de tankar om fredligt förhandlingssamarbete, som har legat till grund för konventionerna. Proceduren får dock inte bli onödigt långdragen. En obligatorisk varselperiod eller annan påtvingad väntetid godtas som medel att åstadkomma ytterligare förhandlingar. Tidsperioden skall dock vara relativt kort, i synnerhet om medling redan har ägt rum. Enligt konvention nr 98 skall ett konventionsanslutet land uppmuntra och främja frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer för att åstadkomma reglering av anställningsvillkor i kollektivavtal. Bestämmelser om att kollektivavtal inte blir giltiga förrän de godtagits av en myndighet eller en domstol har i princip ansetts oförenliga med konventionen. Obligatoriskt skiljeförfarande som påbörjas på begäran av en av parterna tillåts inte annat än undantagsvis. Det kan anses godtagbart som medel att uppnå ett första kollektivavtal eftersom erfarenheten visar att det bidrar till att åstadkomma en bestående avtalsrelation som fungerar. Skiljeförfarande utan att någon part har begärt det anses inte ligga i linje med tankarna bakom konventionen men kan inte helt uteslutas som metod för att lösa en förhandlingsfråga när läget är låst. En uppgörelse skall alltid komma till stånd på frivillig väg. Det förekommer att medlemsstater gör ingripanden i kollektivavtalsförhandlingarna för att stabilisera det ekonomiska läget i landet. Detta gäller särskilt för offentliganställda. Endast kortvariga regleringar i akuta krislägen under omständigheter som inte får långtgående konsekvenser när det gäller levnadsstandarden för de berörda arbetstagarna, har ansetts vara förenliga med konvention nr 98. Artikel 7 i konvention nr 151 tillåter en viss flexibilitet när det gäller metoderna för att besluta anställningsvillkoren i offentlig sektor. Enligt konventionen nr 98 undantas tjänstemän i allmän tjänst (public servants engaged in the administration of the state) från konventionen. Andra offentliganställda skall dock ha samma förhandlingsrätt som privatanställda. Tjänstemän i allmän tjänst skall kunna vara fackligt anslutna. Deras organisationer skall också ha möjlighet att påverka deras förhållanden även om inskränkningar i förhandlingsrätten får förekomma. Konvention nr 154 innehåller inte några bestämmelser som inte förekommer i de tidigare nämnda konventionerna. 7 Gällande rätt 7.1 Reglering i lag och avtal Vissa grundläggande regler om rätten att vidta stridsåtgärder och föreningsrätt finns i regeringsformen. Den närmare regleringen finns framför allt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, som innehåller bestämmelser om föreningsrätt, förhandlingsrätt, kollektivavtal, fredsplikt och medling. De lagregler som behandlas här är tvingande. Det betyder att rättigheter och skyldigheter enligt reglerna inte får upphävas eller inskränkas genom avtal. I kollektivavtal får det dock föreskrivas en längre gående fredsplikt eller ett längre gående skadeståndsansvar än vad som följer av lagen. För en närmare redogörelse för gällande rätt och för de kollektivavtal som finns på området, hänvisas till utredningens betänkande. 7.1.1 Medbestämmandelagen Förhandlingsrätt Parterna på arbetsmarknaden har rätt till avtalsförhandling i frågor som rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare (10 §). I lagen anges vad som krävs för att en part skall anses ha fullgjort sin förhandlingsskyldighet (15 §). Parten skall själv eller genom ombud inställa sig vid förhandlingssammanträde. Om det behövs skall parten också lägga fram ett motiverat förslag till lösning av den fråga som förhandlingen avser. Enligt Arbetsdomstolens praxis krävs en aktiv medverkan vid förhandlingen. Parten skall bidra till att föra förhandlingen framåt genom att klart ange sin ståndpunkt i sak och gå in i saklig överläggning med motparten i förhandlingsfrågan. Det innebär att parten skall lämna besked om grunden för sitt ställningstagande och uppge vad som styrker påståenden som motparten inte vill godta. En part som åberopar skriftlig handling vid förhandlingen är skyldig att hålla handlingen tillgänglig för motparten, om denne begär det (18 §). Det finns också regler i medbestämmandelagen om ordningen för att påkalla och hålla en förhandling (16 §). Den som vill förhandla skall göra en förhandlingsframställning hos motparten. Det skall enligt praxis vara en tydlig framställning där ämnet för förhandlingen skall anges. Om inte parterna är överens om något annat skall förhandlingen hållas inom två (eller i vissa fall tre) veckor från det att motparten fick framställningen. Förhandlingen skall bedrivas skyndsamt. Det skall, om en part begär det, föras ett protokoll som justeras av båda parter. En förhandling skall, om inte parterna kommer överens om annat, anses avslutad när en part som fullgjort sin förhandlingsskyldighet har gett motparten skriftligt besked om att han frånträder förhandlingen. Om en part inte går med på att förhandla anvisar lagen en metod för att ändå få förhandling till stånd. Den part som inte kan få den andra parten att komma till förhandlingsbordet kan vända sig till förlikningsman och begära att motparten kallas till förhandling inför förlikningsmannen. Om motparten inte heller efter en sådan kallelse fullgör sin förhandlingsskyldighet kan förlikningsmannen anmäla det hos Arbetsdomstolen. Domstolen kan förelägga parten vid vite att fullgöra förhandlingsskyldigheten och kan på anmälan av förlikningsmannen döma ut vitet (49 §). Den som vägrar att medverka vid förhandling kan åläggas att betala skadestånd till motparten för sin vägran (54 och 55 §§). Fredsplikt Rätten till fackliga stridsåtgärder är grundlagsskyddad. Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen har förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om inte annat följer av lag eller avtal. Av bestämmelsen följer att regeringen inte genom eget beslut kan inskränka rätten till stridsåtgärder. En sådan bestämmelse kan endast utfärdas efter beslut av som ensam stiftar lag. Lagregler om fredsplikt finns i medbestämmandelagen. Därutöver finns det vissa bestämmelser i sjölagen och i lagen om skydd mot vräkning i arbetskonflikter, som det saknas anledning att gå in på i detta sammanhang. Särskilda bestämmelser för den offentliga sektorn redovisas längre fram i avsnittet. Fredspliktsreglerna i 41 § medbestämmandelagen innebär inskränkningar i stridsrätten. Enligt dessa bestämmelser är det i vissa fall förbjudet att vidta eller delta i arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd. Förbudet gäller arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal. Fredsplikten omfattar tre situationer. Stridsåtgärd får inte vidtas: 1. utan behörigt beslut av den organisation (på den angripande sidan) som har ingått kollektivavtalet. 2. om den strider mot ett kollektivavtal som innehåller en längre gående fredsplikt än lagen. 3. om åtgärden har till ändamål att a) utöva påtryckning i en rättstvist som gäller ett kollektivavtal, b) åstadkomma ändring i avtalet, c) genomföra bestämmelse som skall tillämpas sedan avtalet upphört att gälla, eller d) vidta sympatiåtgärd när den som skall stödjas genom åtgärden inte själv får vidta en stridsåtgärd. Indrivningsblockad, dvs. en blockad som har till syfte att utverka betalning av en klar och förfallen fordran på lön eller annan ersättning för utfört arbete, räknas inte som en olovlig stridsåtgärd. En sådan blockad är tillåten om den har beslutats av en facklig organisation i behörig ordning. Det finns inte något krav på att en stridsåtgärd skall vara riktad mot motparten. Stridsåtgärd riktad mot tredje man är tillåten även i fall då tredje man inte på något sätt har med tvisten att göra eller har givit uttryck för lojalitet med motparten. Det finns inte några regler i medbestämmandelagen om förbud mot stridsåtgärd som berör samhällsviktiga funktioner. Frågan om s.k. samhällsfarliga stridsåtgärder har varit föremål för flera utredningar men har enbart lösts genom avtal. Organisationer och medlemmar som är bundna av fredsplikt kan ändå delta i tillåtna sympatiåtgärder. Sympatiåtgärder är tillåtna när de vidtas till förmån för någon som vidtar en lovlig stridsåtgärd. När det gäller utländska konflikter finns ett vidare utrymme för tillåtna sympatiåtgärder. En arbetsgivare får inte som stridsåtgärd eller som ett led i en stridsåtgärd hålla inne lön eller annan ersättning för utfört arbete, som har förfallit till betalning (41 a §). En arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation får inte anordna eller på annat sätt föranleda en olovlig stridsåtgärd. Den får inte heller understödja eller medverka till en sådan åtgärd. Det gäller även om organisationen inte är bunden av kollektivavtal. En organisation som själv är bunden av kollektivavtal är skyldig att försöka hindra åtgärden eller verka för att den upphör (42 §). Vid olovlig stridsåtgärd är arbetsgivaren och den berörda arbetstagarorganisationen skyldiga att ta upp överläggningar och verka för att stridsåtgärden skall upphöra (43 §). Lagen ger en part rätt att i ett specialfall vidta stridsåtgärder för egna syften även om fredsplikt gäller i övriga frågor. Det brukar kallas kvarlevande stridsrätt (44 §). Den kvarlevande stridsrätten får endast användas för att driva krav om medbestämmandeavtal. En förutsättning är att en part vid kollektivavtalsförhandlingar har begärt att medbestämmandeavtal skall träffas och att något sådant avtal inte har kommit till stånd när avtal ingåtts. En part är skyldig att varsla motparten minst i förväg om en förestående stridsåtgärd (45 §). Detta gäller dock inte om giltigt hinder föreligger, t.ex. om det är fråga om blockad mot lossning av en båt, som skall avgå . Varselskyldigheten omfattar alla typer av stridsåtgärder utom indrivningsblockad. Även sympatiåtgärder måste varslas. Varsel skall vara skriftligt och skall lämnas minst i förväg. Skyldigheten att varsla gäller både när avsikten är att påbörja en ny stridsåtgärd och när den är att utvidga en redan pågående stridsåtgärd. Det går bra att i ett och samma varselbesked varsla både om inledande stridsåtgärder och om utvidgning av åtgärderna . Om en part på begäran av förlikningsmannen har gått med på att skjuta upp varslade stridsåtgärder så länge förhandlingar pågår, kan åtgärderna verkställas utan nytt varsel så snart förhandlingarna har strandat. Om en arbetsgivare tänker vidta en stridsåtgärd som skall omfatta även arbetstagare som inte är medlemmar i den berörda arbetstagarorganisationen, bör dessa varslas om åtgärden genom allmänt synliga anslag på arbetsplatsen. Varsel skall innehålla uppgift om anledningen till stridsåtgärden och om stridsåtgärdens omfattning. Den som vidtar en olovlig stridsåtgärd kan bli skyldig att betala ekonomiskt och allmänt skadestånd (54 och 55 §§). Det finns särskilda regler om jämkning av skadestånd. Vidare gäller en begränsning av skadeståndsansvaret för enskilda arbetstagare. Även försumlighet att iaktta varselregeln är ett brott mot lagen och kan leda till skyldighet att betala allmänt skadestånd till motparten. Uteblivet varsel medför emellertid inte att stridsåtgärden anses olovlig och kan därför inte heller leda till skyldighet att betala skadestånd för ekonomisk skada som motparten har orsakats genom stridsåtgärden. Medling Enligt medbestämmandelagen har Statens förlikningsmannaexpedition till uppgift att följa förhållandena på arbetsmarknaden. Om expeditionen får kännedom om en arbetstvist, som hotar att medföra eller redan har medfört stridsåtgärd skall den utse en förlikningsman för att medla i tvisten om medverkan av förlikningsman kan anses ägnad att främja en lösning av konflikten (46 §). Bedömningen av om det är meningsfullt att tillsätta en förlikningsman görs mot bakgrund av hur det förhåller sig i det enskilda fallet. Statens förlikningsmannaexpedition tillämpar numera bestämmelsen så att den kan utse mer än en förlikningsman för en och samma tvist. Särskilt förordnande meddelas för varje medlingsuppdrag. Vidare förordnas med stöd av förordningen (1976:826) om medling i arbetstvister ett antal (högst åtta) förlikningsmän i taget med bestämda verksamhetsområden spridda över landet. Den som är skyldig att varsla om en förestående stridsåtgärd är också skyldig att lämna varsel till förlikningsmannaexpeditionen (47 §). Underlåtenhet att göra det kan leda till åtal. Påföljden för brott mot bestämmelsen är penningböter, lägst 100 och högst . En förlikningsman skall kalla parterna till förhandling eller vidta annan lämplig åtgärd. Förlikningsmannen kan inte själv gripa in och hindra, uppskjuta eller avstyra varslade stridsåtgärder. Enligt lagen skall förlikningsmannen dock verka för att stridsåtgärder uppskjuts eller ställs in. Vidare skall förlikningsmannen, på begäran, hjälpa parterna på arbetsmarknaden med råd och upplysningar om förhandlingar och kollektivavtal samt leda förhandlingar mellan parterna (46 §). I lagtexten ges vissa övergripande riktlinjer för hur medlingsuppdraget skall hanteras. Förlikningsmannen skall försöka få till stånd en överenskommelse mellan parterna på grundval av förslag som kommer från dem själva. Vidare anges att förlikningsmannen är oförhindrad att föreslå jämkningar och medgivanden för att främja en god lösning av tvisten (48 §). Är situationen den att en part inte vill förhandla ger lagen möjlighet för förlikningsmannen att på motpartens begäran tvinga fram en förhandling genom att anmäla förhållandet hos Arbetsdomstolen. Domstolen kan därefter förelägga parten vid vite att fullgöra förhandlingsskyldigheten och kan på anmälan av förlikningsmannen döma ut vitet (49 §). Om enighet inte uppnås vid förhandling inför förlikningsmannen kan förlikningsmannen föreslå parterna att låta tvisten avgöras av skiljemän. Han kan också medverka till utseende av skiljemän. Förlikningsmannen själv får inte åta sig skiljemannauppdrag i arbetstvist om inte förlikningsmannaexpeditionen i särskilt fall medger det (51 §). Hur skiljeförfarandet i övrigt skall gå till är inte lagreglerat. En förlikningsmans behörighet att agera vid en arbetstvist enligt 46 § gäller även om den arbetstagarorganisation som är part i konflikten inte har några medlemmar hos arbetsgivaren. Det kan t.ex. vara fallet vid organisationstvister. Även då förhandlingsskyldighet saknas kan en förlikningsman således vidta åtgärder. Har t.ex. varsel utfärdats om stridsåtgärd mot någon som inte har velat förhandla om kollektivavtal, kan det enligt förarbetena vara lämpligt med underhandskontakter för att söka få förhandlingar till stånd. För tvister av större betydelse finns det möjlighet för regeringen att ingripa och utse en eller en särskild förlikningsman att medla i tvisten (52 §). har någon inte utsetts av regeringen. I stället har det blivit vanligt att förlikningsmannaexpeditionen utser mer än en person för att medla i en tvist. Enligt 8 kap 15 § sekretesslagen har förlikningsman, särskild förlikningsman och tystnadsplikt i fråga om uppgifter som har lämnats av en part i en arbetstvist, om uppgiftslämnaren har gjort förbehåll om sekretess. Den som bryter mot tystnadsplikten kan dömas till böter eller fängelse samt förpliktas att betala skadestånd enligt de allmänna reglerna om skadestånd i skadeståndslagen. Den tidigare redovisade skyldigheten att hålla skriftlig handling tillgänglig för motparten vid förhandling gäller även i förhållande till förlikningsman som medverkar vid förhandlingen (50 §). 7.2 Särreglering i lag och avtal inom den offentliga sektorn De offentligt anställda i har en långtgående förhandlings- och konflikträtt. Medbestämmandelagen gäller även för den offentliga sektorn. Parallellt med den lagen infördes dock en särskild lagstiftning, lagen om offentlig anställning, som innebar vissa inskränkningar i medbestämmande- och konflikträtten inom den offentliga sektorn. Den ersattes av en ny lag om offentlig anställning 1994. Det särskilda huvudavtalet hanterar frågor om kollektivavtal och den politiska demokratin och tillkom på initiativ av staten i samband med arbetsrättsreform. De nu gällande huvudavtalen inom den offentliga sektorn innebär också vissa regleringar av konflikträtten enligt medbestämmandelagen. För en närmare redogörelse om gällande rätt samt om kollektivavtal, hänvisas till utredningens betänkande. 7.2.1 Lagen om offentlig anställning I lagen (1994:260) om offentlig anställning finns särskilda bestämmelser om arbetskonflikter (23 29 §§). Reglerna är av tvingande karaktär och kan alltså inte sättas ur spel genom kollektivavtal. Lagen är tillämplig vid statliga myndigheter under regeringen liksom och dess myndigheter. De särskilda bestämmelserna om arbetskonflikter gäller emellertid även arbetstagare hos kommuner och landsting. Lagen om offentlig anställning begränsar stridsåtgärderna vid myndighetsutövning. I arbeten som består av myndighetsutövning eller som är oundgängligen nödvändiga för att genomföra myndighetsutövning får stridsåtgärder genomföras bara i form av lockout, strejk, övertidsvägran eller nyanställningsblockad (23 § första stycket). Andra stridsåtgärder, t.ex. partiella åtgärder, sittstrejk, maskning, resevägran m.m. är otillåtna i sådana arbeten. Lagen skiljer alltså mellan myndighetsutövning och annan verksamhet. I fråga om annan offentlig verksamhet än myndighetsutövning är medbestämmandelagens regler om stridsåtgärder tillämpliga. För arbeten som avser myndighetsutövning finns ytterligare begränsningar av konfliktåtgärderna (23 § andra stycket). Stridsåtgärder får inte genomföras på grund av något annat än förhållandet mellan arbetsgivare och de arbetstagare som omfattas av lagen. Det innebär att sympatiåtgärder inte får vidtas till stöd för parter på den privata arbetsmarknaden. Vidare är det otillåtet med stridsåtgärder som syftar till att påverka inhemska politiska förhållanden (23 § tredje stycket). Det gäller både myndighetsutövning och annan offentlig verksamhet. Åtgärder som tar sikte på politiska förhållanden i utlandet kan på grund av det nämnda förbudet (23 § andra stycket) inte förekomma i arbete som avser myndighetsutövning. Detsamma gäller sympatiåtgärder med bakgrund i utländska förhållanden. Inom annan offentlig verksamhet gäller samma regler för stridsåtgärder med sådant syfte som på den privata delen av arbetsmarknaden. Om det uppkommer tvist om huruvida en viss stridsåtgärd är tillåten enligt lagen om offentlig anställning får åtgärden inte genomföras förrän tvisten har avgjorts slutligt (24 §). Lagstiftaren har på så sätt velat hindra att en otillåten stridsåtgärd kommer till stånd till följd av en felaktig uppfattning om rättsläget. En arbetstagare får enligt lagen delta i en stridsåtgärd bara efter beslut av den arbetstagarorganisation som har anordnat stridsåtgärden (25 §). Flertalet fall av stridsåtgärder som vidtas utan beslut av arbetstagarorganisation är olovliga redan på grund av regler i medbestämmandelagen och kan leda till skadestånd för de arbetstagare som deltar. Återstående fall täcks in av den här bestämmelsen. En arbetstagarorganisation får inte anordna eller på något annat sätt föranleda stridsåtgärder som är otillåtna enligt de redovisade bestämmelserna (26 §). En sådan organisation får inte heller genom understöd eller på något annat sätt medverka vid otillåtna stridsåtgärder. Om en arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation planerar att inleda eller har inlett en otillåten stridsåtgärd, är organisationen skyldig att försöka hindra åtgärden eller verka för dess upphörande. Det finns vidare en överläggningsskyldighet för organisationerna i händelse av otillåten konflikt. Om en arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation har inlett en stridsåtgärd utan behörigt beslut av organisationen skall arbetsgivaren och organisationen ta upp överläggning med anledning av stridsåtgärden och gemensamt verka för att den upphör (27 §). Skyldigheten gäller den lokala arbetstagarorganisationen om annat inte har föreskrivits i kollektivavtal. Bestämmelsen skiljer sig från motsvarande bestämmelse i medbestämmandelagen på det sättet att den gäller även om arbetstagaren i fråga inte är bunden av kollektivavtal. Det finns i lagen om offentlig anställning vidare särskilda bestämmelser om skadestånd på grund av brott mot de ovan redovisade bestämmelserna (28 och 29 §§). 7.3 Tillfälliga tvångsingripanden Lagstiftning för att lösa konflikter på arbetsmarknaden är mycket ovanligt i . Endast vid fem tillfällen under de senaste drygt 50 åren har regeringen gått till med förslag till ingrepp i lönerörelsen. Endast två gånger har behövt ta ställning till förslagen och vid det ena av dessa båda tillfällen kom lagen aldrig att tillämpas. En uppräkning av de fall som varit aktuella finns i utredningens betänkande. 8 8.1 inrättas Regeringens förslag: En myndighet med namnet inrättas . I samband därmed avvecklas Statens förlikningsmannaexpedition. Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att inrättas . Remissinstanserna: Remissopinionen är delad angående inrättandet av ett medlingsinstitut. Omkring hälften av remissinstanserna ställer sig positiva till inrättandet, däribland i (LO), (), Arbetsgivaralliansen, , Kooperationens (), (), Verkstadsindustrier (VI), , (), i , Bankinstitutens (), () och . Vissa menar dock att bör ges ett mer begränsat uppdrag än vad utredningen förslår. Förslaget avvisas av Statens förlikningsmannaexpedition (Förlikningsmannaexpeditionen), (), akademikers centralorganisation (), (), , och . SAF anser att det finns en uppenbar risk för statlig inkomstpolitik med den föreslagna inriktningen av institutets uppgifter och menar att vad som främst behövs för en bättre fungerande lönebildning är konkreta förändringar i konfliktreglerna för att åstadkomma en bättre balans mellan de förhandlande parterna. Förlikningsmannaexpeditionen anser att föreslagna befogenheter att tidigt gå in och ta ett starkt grepp om avtalsförhandlingarna inger farhågor om att institutet blir ett organ för statlig inkomstpolitik. I ett gemensamt yttrande menar och tillsammans med (), (), akademikers centralorganisation sektorn (SACO-S) samt och Lärarnas Riksförbunds Samverkansråd, nedan benämnt och med flera, att föreslagna roll motverkar en fri och decentraliserad lönebildning och leder till att staten tar över parternas befogenheter och ansvar. Vidare menar man att de avtal som slutits motsäger att lönebildningen skulle utgöra ett hot mot sysselsättning och välfärd. stöder inrättandet av och gör bedömningen att ett förstärkt medlingsinstitut kan spela en positiv roll för att hålla nere de nominella löneökningarna i under förutsättning att det inte innebär att steg tas mot en statlig inkomstpolitik. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening finns det starka motiv för att vidta åtgärder som syftar till bättre förutsättningar för en långsiktigt väl fungerande lönebildning. Grunderna för detta har utvecklats närmare i avsnitt 4 och 5.