prop · GN0322 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår att en särskild lag införs som reglerar förfarandet vid förundersökningen när det gäller brott mot bestämmelser i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Lagen skall tillämpas även om ett olagligt utsläpp bedöms som miljöbrott eller vållande till miljöstörning. Vidare föreslås att , vid sidan av och i samverkan med polisen, ges en generell befogenhet att inleda och bedriva förundersökning rörande olagliga utsläpp. Åklagaren skall enligt den föreslagna ordningen inträda i förundersökningen på ett mycket tidigt stadium, i princip så snart ett olagligt utsläpp skäligen kan misstänkas härröra från ett visst eller vissa bestämda fartyg. Enligt utredningen bör ett antal särskilt utbildade polismän och åklagare svara för handläggningen av denna typ av brott. För att åstadkomma samverkan mellan de myndigheter som är involverade i brottsutredningar av olagliga oljeutsläpp bör kontaktpunkter inrättas vid regionledningar samt samverkansgrupper bildas på central och regional nivå. Utredningen föreslår att ett olagligt utsläpp i första hand skall föranleda straff enligt för miljöbrott eller vållande till miljöstörning, och i andra hand enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Varje person som uppsåtligen eller av oaktsamhet medverkar till ett förbjudet utsläpp skall kunna dömas för överträdelsen. Detsamma skall gälla för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta åtgärder för att begränsa ett utsläpp som till följd av olyckshändelse släppts ut från fartyget. Utredningen föreslår inte någon skärpning av straffskalan för olagliga utsläpp, men är av uppfattningen att en generellt skärpt inställning till dessa brott måste komma till stånd i praxis. Utredningen föreslår att en ny administrativ sanktionsavgift införs. skall kunna påföra en administrativ sanktionsavgift bl.a. om en föreskrift att föra oljedagbok åsidosatts. Avgiften bestäms efter principen om strikt ansvar. Avgiftsbeloppet skall uppgå till lägst och högst och bestämmas med ledning av särskilda tariffer. Vidare föreslås en utvidgad möjlighet att påföra ägaren en vattenföroreningsavgift vid sidan av redarens skyldighet att betala sådan avgift. Dessutom föreslås en generell höjning av vatten- föroreningsavgifterna för de vanligast förekommande utsläppen. Enligt utredningen måste möjligheterna att använda straffprocessuella tvångsmedel anpassas till sjörättsliga förhållanden och till det internationella regelverket. Utredningen föreslår därför att ett särskilt tvångsmedel införs som gör det möjligt att i vissa situationer besluta att ett fartyg skall stoppas, kvarhållas eller inbringas till hamn om en sådan åtgärd behövs för att säkra bevisning eller säkra betalning av böter. Utredningen föreslår att svensk domsrätt införs beträffande brott som begåtts i ekonomiska zon på fartyg som är registrerat i främmande stat. Rätten att väcka åtal kommer däremot att i stor utsträckning styras av internationella åtaganden på området. Enligt utredningen bör det internationella samarbetet vidareutvecklas. Bland annat bör inom ramen för Östersjö-, Nordsjö-, och EU- samarbetet verka för en gemensam, och för kuststater förmånlig, tolkning av vissa av havsrättskonventionens begrepp som är av avgörande betydelse för ingripande- och lagföringsmöjligheterna, t.ex. begreppet skada. Förslagen, som har remissbehandlats, bereds inom . En proposition kan väntas . Internationellt arbete har som anmärktes lägesrapport (skr. 1998/99:25 s. 26) i medverkat vid utarbetandet av en konvention om straffrättsligt skydd av miljön. Konventionen, som innebär att vissa handlingar med miljöanknytning skall kriminaliseras, antogs av och undertecknades av . Konventionen kommer att underställas för godkännande . Nio länder har undertecknat konventionen. Inom samarbetet för EU:s tredje pelare diskuteras i rådsarbetsgruppen Materiell straffrätt ett förslag om straffrättsligt skydd mot grova miljööverträdelser som ett komplement till, och en förstärkning av, konvention om straffrättsligt skydd av miljön. 6 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet Några huvudpunkter: - Insatser genomförs för att komma till rätta med skyddade områden. - En lag om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål föreslås. - Förstärkt lagstiftning mot missbruk av EU:s bidrag har införts. - En reviderad handlingsplan för åtgärder mot den organiserade brottsligheten är under utarbetande inom ramen för EU-samarbetet. - Europol började sin verksamhet . - Överläggningar har inletts med om förbättrat samarbete vad gäller bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet. - Skatteförvaltningarna inom samarbetar för genomförande av samordnade aktioner för att upptäcka och förebygga skattefusk i berörda stater. - Det straffbara området för mutbrott och bestickning har utvidgats. - En konvention om straff- och processrättsliga frågor beträffande datorrelaterad brottslighet är under utarbetande. 6.1 Bakgrund Internationellt samarbete är en viktig förutsättning för att bekämpa den gränsöverskridande ekonomiska brottsligheten. Inom ramen för regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten uppdrog justitieministern åt en arbetsgrupp inom att utreda frågor om internationell ekonomisk brottslighet. I uppdraget låg bl.a. att kartlägga läge, hotbilder och utvecklingstendenser samt att utarbeta förslag till inriktningen av det fortsatta kriminalpolitiska reformarbetet inom området. Arbetet utmynnade i rapporten ekobrott (Ds 1997:51). Enligt arbetsgruppen finns det tre huvudtrender som präglar den internationella ekobrottsligheten. Det handlar om ökande inter- nationalisering, ökande datorisering och ett ökat inslag av organiserad brottslighet. Arbetsgruppen lämnade åtskilliga förslag på åtgärder. Förslagen utgör en viktig grund för inriktningen av det internationella arbetet. Medlemskapet i EU ger nya möjligheter till samarbete över gränserna mot ekonomisk brottslighet. Ett omfattande arbete bedrivs nu inom EU för att komma till rätta med den gränsöverskridande brottsligheten. EU kan dessutom vara en betydligt mer kraftfull aktör än enskilda länder när det gäller att driva på det internationella samarbetet med länder utanför EU. har möjlighet att driva på utvecklingen i förberedelsearbetet inför ordförandeskapet i . De åtgärder som räknas upp i det följande riktar sig i flera fall mot den gränsöverskridande och organiserade brottsligheten i allmänhet. Beskrivningen avser således ett bredare spektrum av åtgärder än som omfattas av enbart den ekonomiska brottsligheten. 6.2 Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet Åtgärder mot organiserad brottslighet betonade vid sitt möte i sin avsikt att bekämpa den organiserade brottsligheten och underströk behovet av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida. En första åtgärd blev att låta en särskild s.k. högnivågrupp utarbeta en över- gripande handlingsplan med särskilda rekommendationer för åtgärder mot den organiserade brottsligheten. Högnivågruppens handlingsplan antogs av (EGT C 251, s. 1) och godkändes av rådet vid dess möte i . Handlingsplanen innehåller 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda rekommendationer med uppmaningar till rådet att vidta en rad konkreta åtgärder som spänner över ett vitt fält. Stor vikt läggs vid hur det rättsliga och polisiära samarbetet är organiserat. Ett flertal rekommendationer handlar om att skapa nätverk, centrala kontaktpunkter och andra kontaktytor för att befrämja informationsutbyte och samarbete myndigheter och länder emellan. Vidare betonas vikten av ett sektors- övergripande arbetssätt i kampen mot den organiserade brottsligheten. I enlighet med en av riktlinjerna har en sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet inrättats. Från deltar i gruppens arbete företrädare för , Riksåklagaren, och . Gruppens arbete är högt prioriterat. En av gruppens huvuduppgifter har varit att genomföra de riktlinjer och rekommendationer som finns i handlingsplanen. Gruppen har och 1999 helt eller delvis behandlat i stort sett samtliga rekommendationer. Gruppens arbete har resulterat i ett flertal rättsakter som har antagits av rådet. Sammanfattningsvis kan sägas att arbetet har varit inriktat mot att skapa rättsliga och praktiska förutsättningar för ett smidigt och friktionsfritt samarbete mellan de rättsliga och brottsbekämpande myndigheterna såväl inom som mellan medlemsländerna. gav vid sitt möte i rådet i uppgift att, med beaktande av de utökade möjligheter som Amsterdamfördraget innehåller, förstärka åtgärderna inom EU mot den organiserade brottsligheten. Uppdraget återfinns i den s.k. Wienhandlingsplanen för genomförande av Amsterdamfördraget (EGT C 19, 23.1.1999, s.1). En av dess rekommendationer innefattar att handlingsplan bl.a. bör utvärderas och följas upp. Den sektorsöver- gripande arbetsgruppen arbetar nu med detta och kommer att lägga fram en reviderad handlingsplan som bl.a. tar till vara Amsterdamfördragets möjligheter. Ett redan nu synbart resultat av Wienhandlingsplanen är att arbetsgruppens arbete till större del än tidigare är inriktat mot att koordinera medlemsstaternas uppträdande i internationella fora, t.ex. vid förhandlingarna om utarbetande av en FN- konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Europol Den europeiska polisbyrån, Europol, har byggts upp av länderna inom EU som ett europeiskt organ för mellanstatlig polisiär kriminal- underrättelsesamarbete för bekämpning av internationell brottslighet. förberedelser har organisationen från övergått i permanent verksamhet. För polisens del förväntas samarbetet inom Europol innebära att den internationella kriminalunderrättelsetjänsten effektiviseras avsevärt. Europols mandat är begränsat till vissa brottstyper. Europolkonventionen, som reglerar Europols uppgifter, förutsätter att mandatet kan utökas. Regeringen avser att aktualisera frågan om att utöka Europols mandat till att avse även ekonomisk brottslighet. Internationellt rättsligt samarbete i brottmål För att effektivt kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs att myndigheterna i berörda länder kan samarbeta med varandra på ett ändamålsenligt sätt. Polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter måste snabbt och effektivt kunna bistå varandra när det gäller exempelvis bevisupptagning, tvångsmedel, delgivning samt lagförings- och verkställighetsåtgärder. Internationellt rättsligt samarbete av kvalificerat och ingripande slag inom ramen för en förundersökning eller en rättegång är av grundläggande betydelse när det gäller att bekämpa den internationella brottsligheten. Samarbetet bygger till stor del på konvention om inbördes rättshjälp i brottmål. har i de flesta länder kritik riktats mot att förfarandet är alltför långsamt och byråkratiskt och förhindrar ett effektivt samarbete över gränserna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området, som gör att brottsliga meddelanden och transaktioner sekundsnabbt kan förmedlas mellan olika länder, ställt frågan om det rättsliga samarbetets effektivitet på sin spets. I syfte att effektivisera det internationella straffrättsliga samarbetet i brottmål inrättades inom EU:s tredje pelare en arbetsgrupp med uppgift bl.a. att utarbeta en om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som skall komplettera konvention. Arbetet går bl.a. ut på att öka möjligheterna till direkt kontakt mellan de olika staternas rättsliga myndigheter i ärenden om rättslig hjälp i brottmål. Ett sådant direktförfarande tillämpas för övrigt i fråga om rättslig hjälp mellan de nordiska länderna. Ett internationellt regelverk rörande ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, som också bygger på och kompletterar konvention, finns vidare i . Också dessa regler innebär möjlighet till direktkontakter mellan myndigheterna i skilda länder. har godkänt anslutning till . De krav på lagstiftning m.m. i som följer av konventionen beräknas vara uppfyllda , varefter fullt ut kan inträda i det operativa samarbetet. En expertgrupp med representanter från riksåklagarorganisationer har utarbetat en handbok rörande rättslig hjälp i brottmål och utlämning, i syfte att underlätta handläggningen av dessa ärendetyper. I gruppens arbete ingår också att överväga andra frågor som kan bidra till att förbättra det praktiska samarbetet länderna emellan. De svenska bestämmelserna om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål finns spridda över en rad olika författningar. Författningarna har tillkommit och ändrats successivt och någon samlad översyn har tidigare inte skett av området. Regleringen är svår att överblicka och det har inte gått att ta till vara alla möjligheter till gemensamma lösningar. Mot denna bakgrund föreslås i departementspromemorian Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (Ds 1999:56) att alla bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål förs samman och tas in i en ny lag om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Lagen bygger bl.a. på Schengenreglerna och det utkast till en EU- konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål som utarbetas i den ovan nämnda arbetsgruppen inom EU:s tredje pelare. Syftet med lagen är bl.a. att möjliggöra att alla stater som är medlemmar i skall kunna göra framställningar direkt till den åklagare eller domstol som skall handlägga ärendet. Lagen föreslås omfatta förhör enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid brottmål, förhör genom videokonferens, telefonförhör, husrannsakan, beslag och kvarstad, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning samt överförande av frihetsberövande. Lagen innehåller också bestämmelser om delning av förverkad egendom mellan stater. Förslagen, som har remitterats, föreslås träda i kraft . Skattefusk och skatteflykt Inför möte lades fram ett förslag om att inrätta en högnivågrupp i rådet för att analysera problemen med skattefusk och skatteflykt samt föreslå lösningar. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att samarbetet mellan länderna försvåras till följd av att det finns stora skillnader i organisation och rutiner mellan olika medlemsstater. Till de konkreta förslag som lades fram för det fortsatta arbetet hör en förbättring av den praktiska tillämpningen av informationsutbytes- direktivet (77/799/EEG) och en utvidgning av utbildningsprogrammet på skatteområdet, Fiscalis-programmet, till att omfatta alla skatter. En annan möjlighet som diskuteras är att de olika instrumenten på området, i form av gemenskapslagstiftning och multilaterala konventioner, bör kompletteras med bilaterala överenskommelser som kan leda fram till ett närmare och effektivare samarbete. Insatser för att komma till rätta med skyddade områden Såväl inom som utanför finns det länder och regioner vars lagstiftning och bristande vilja att samarbeta med omvärlden underlättar ekonomisk brottslighet. Ett utmärkande drag för dessa skyddade områden, eller s.k. Safe Havens, är att de sällan eller endast i begränsad utsträckning är beredda att bistå andra länder i brottsutredningar och därmed tryggt kan utnyttjas för att dölja brott, gömma egendom som förvärvats genom brott eller undgå lagföring. Den materiella lagstiftningen, framförallt på bank- och bolagsområdena, är ibland konstruerad på ett sätt som kan utnyttjas av ekobrottslingar. Exempel på detta är förekomsten av hemliga eller anonyma bankkonton samt sträng banksekretess som upprätthålls även då förundersökning om brott har inletts och anges som skäl för att vägra andra länder rättslig hjälp. Andra exempel är att juridiska personer inte behöver registrera ägare och företrädare samt avsaknad av bokföringsplikt och krav på årsredovisning. Inom EU pågår arbete med att på olika sätt förbättra det polisiära och straffrättsliga arbetet mellan medlemsländerna. EG-direktivet mot penningtvätt och handlingsplanen mot den organiserade brottsligheten ses över. I takt med att samarbetet förbättras inom EU får skyddade områden utanför EU större dragningskraft. Förekomsten av skyddade områden har även uppmärksammats av andra internationella organ. arbetar bl.a. med att effektivisera samarbetet enligt konvention om rättsligt samarbete i brottmål samt med att undersöka vilken roll de skyddade områdena spelar när det gäller genomförande av besticknings- och mutbrott. Även mot korruption har behandlat den senare frågan. Inom FN pågår arbete med att utarbeta en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet som föreslås innehålla bl.a. regler om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Det mellanstatliga organet FATF, vars syfte är att bekämpa penningtvätt, har intensifierat sitt arbete med avseende på skyddade områden (jfr avsnitt 6.3). En arbetsgrupp har bildats med uppgift att definiera vad som är ett icke samarbetsvilligt land eller område samt föreslå vilka åtgärder FATF bör vidta. deltar aktivt i det redovisade internationella arbetet. De åtgärder som vidtagits, såväl inom som utanför EU, är ofta begränsade till respektive sakområde. Ett framgångsrikt arbete kräver dock ett sektorsövergripande angreppssätt där de olika åtgärderna samordnas. deltar aktivt i arbetet med att utforma en EU-strategi på området. Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen Bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot EU:s finansiella intressen utgör ett allvarligt problem. Skyddet av gemenskapernas finansiella intressen är därför en högt prioriterad fråga i EU:s medlemsstater. Inom ramen för EU:s tredje pelare bedrivs ett omfattande arbete som syftar till att effektivisera insatserna mot denna form av ekonomisk brottslighet. Även inom ramen för den första pelaren sker ett arbete för att förbättra och effektivisera skyddet av gemenskapernas finansiella intressen. Kommissionens bedrägeribekämpningsbyrå har en nyckelroll i detta sammanhang genom sin ställning som samordnare samt underrättelse- och utredningsorgan. Kommissionen avger en rapport om åtgärder som vidtagits för att skydda gemenskapernas finansiella intressen. har tillrätt en straffrättslig konvention om skydd för gemenskapernas finansiella intressen, den s.k. bedrägerikonventionen. Bedrägerikonventionen som antogs av medlemsstaterna (EGT C 316, 27.11.1995, s. 48) syftar till att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaternas bestämmelser genom att fastställa straffrättsliga miniminormer för att göra kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen mer effektiv och sanktionerna mer avskräckande. Bedrägerikonventionen innebär att staterna åtar sig att straffbelägga olika former av bedrägerier som skadligt kan påverka EU:s budget. För att uppfylla konventionens krav har i samband att med konventionen tillträddes införts ett nytt brott i , subventionsmissbruk (9 kap. 3 a §). För att straffrättsligt ansvar skall kunna utkrävas förutsätts att ett bidrag eller en förmån beviljats enligt gällande regelverk, att bidraget eller förmånen finansieras över, eller påverkar, gemenskapens budgetar och att bidraget eller förmånen används eller utnyttjas för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen beviljats för. Lagstiftningen trädde i kraft (prop. 1998/99:32, bet. 1998/99:JuU16 och rskr. 1998/99:167). med bedrägerikonventionen tillträddes vissa internationella överenskommelser och infördes ny lagstiftning som syftar till att bekämpa korruption, se nedan. Vid har inrättats en ny bedrägeribekämpnings- organisation, (Office de la lutte Anti-Fraude). ersätter sin tidigare motsvarighet UCLAF och började verka . kommer att ha samma uppgifter som UCLAF, men kommer att kunna arbeta mer oberoende i förhållande till kommissionen när det gäller utredningar av oegentligheter inom de olika EU-institutionerna. En ny förordning kommer att styra verksamheten. Direktören för kommer själv att kunna besluta om inledande av utredningar utan förhandsgodkännande av kommissionärskollegiet. kan också självständigt fatta beslut om rapportering till ministerrådet och parlamentet. Varje medlemsstat är enligt artikel 280 i EG-fördraget skyldig att skydda medel som kommer från EU:s budget mot bedrägeri och andra oegentligheter på samma sätt som de skyddar nationella medel. Det är av avgörande betydelse både för EU:s effektivitet och för allmänhetens förtroende för EU:s arbete att bidrag verkligen går till de ändamål som beslutats och inte fuskas bort till följd av bristfälligt utformade bidragssystem eller svaga kontroll- och sanktionssystem. Regeringen har därför slagit fast att kontrollen av efterlevnaden av i är en prioriterad fråga. I syfte att skapa ett administrativt samordningsorgan mellan de myndigheter och departement som ansvarar för att EU-medel används korrekt, kostnadseffektivt och säkert i samt för åtgärder vid misstanke om felaktig användning av medlen, inrättade regeringen en särskild kommitté, EU-bedrägeridelegationen (FI 1996:04, dir. 1996:29, skr. 1996/97:49 s. 32). Inom ramen för EU-bedrägeridelegationen samordnas det svenska arbetet med nationella åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-relaterade medel i . Det handlar både om myndigheter med uppgifter inom bidragssystemen och de finansiella systemen i övrigt, såsom , , , , och , och om myndigheterna inom rättsväsendet. Delegationen utgör ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte mellan berörda myndigheter. Delegationen belyser i sin projekt- verksamhet olika problem inom lagstiftningen och myndigheternas tillämpning. På grundval av erfarenheterna från projekten har delegationen till departement och myndigheter lämnat förslag på hur lagstiftningen och myndigheternas rutiner kan förbättras. Delegationen verkar också för att främja hög kompetens på området genom seminarieverksamhet och annan informationsverksamhet. Som nämnts i avsnitt 4 kommer delegationens uppgifter att successivt övertas av . Toppmötet i EU:s stats- och regeringschefer antog vid sitt toppmöte i den 15 ett antal politiska riktlinjer och konkreta mål för att följa Amsterdamfördragets och Wienhandlingsplanens genomförande. Riktlinjerna och målen syftar mot en union för frihet, säkerhet och rättvisa. Ett huvudområde avser kamp mot brottsligheten i hela unionen. Vid toppmötet beslutades att en ny enhet, Eurojust, skall inrättas för att stärka kampen mot grov organiserad brottslighet. Den nya enheten skall bl.a. verka för att underlätta samordningen mellan de nationella åklagarmyndigheterna. I den nya enheten skall ingå åklagare, domare eller polismän med motsvarande behörighet från de olika medlemsstaterna. Ett rättsligt instrument där frågan regleras skall antas före utgången av . Ekonomisk brottslighet (penningtvätt, korruption, förfalskning av euron), högteknologisk brottslighet och miljöbrott nämns bland de brottskategorier som i första hand skulle kunna bli föremål för gemensamma definitioner, grunder för åtal och påföljder mellan medlemsstaterna. Vid toppmötet beslutades också om särskilda åtgärder mot penningtvätt. Det slås fast att penningtvätt är en central del i den organiserade brottsligheten och att konkreta åtgärder skall vidtas för spårande, spärrande, beslag och förverkande av av brott. Definitionen av brottslig verksamhet som utgör förbrott till penningtvätt bör vara enhetlig och tillräckligt omfattande i alla medlemsstater. Medlemsstaterna uppmanas att utvidga Europols behörighet till att omfatta penningtvätt i allmänhet, oberoende av vilken typ av brott som vinningen av penningtvätt härrör från. uppmanades att utarbeta en rapport som visar vilka bestämmelser i nationell bank, - finans- och företagslagstiftning som hindrar internationellt samarbete på området. 6.3 Annat internationellt arbete FATF FATF (Financial Action Task Force on money laundring) är det ledande internationella organet i kampen mot penningtvätt. FATF bildades av G7-länderna. Totalt deltar 26 stater, bl.a. samtliga EU-länder, i FATF:s arbete. har deltagit från starten. Vid FATF:s årliga möten deltar även internationella organisationer såsom och .