prop · GN0398 · 2000-01-01 00:00:00 — Genom att anpassa de arbetssökandes kvalifikationer till de krav som arbetsgivarna ställer kan uppkomsten av arbetskraftsbrist/flaskhalsar motverkas. Åtgärderna kan således effektivisera matchningsprocessen på arbetsmarknaden och öka sysselsättningen. Det bör emellertid poängteras att arbetsförmedlingen inte är den dominerande sökkanalen för de arbetsställen som söker högskoleutbildad arbetskraft. Andelen brist/flaskhalsar i denna kategori återspeglas kanske därför inte helt korrekt i undersökningen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns brist inom sådana områden som arbetsförmedlingen borde kunna påverka igenom relativt korta yrkesutbildningar. Dessutom kan konstateras att en del av rekryteringsproblemen finns inom de högskoleutbildades arbetsmarknad och därmed huvudsakligen utanför arbetsmarknadspolitikens område. Den studie som AMS genomfört tyder dock på att företagen i viss utsträckning anger högre kompetenskrav än vad som faktiskt krävs. Det tyder på att vissa vakanser bör kunna tillsättas med arbetslösa om företagen sänker sina krav på de arbetsökande så att personer med lägre, men tillräckliga, kvalifikationer kan komma i fråga för anställning. Det ser således inte ut som det är ett allvarligt utbudsproblem på arbetsmarknaden. För att ett utbudsproblem inte skall uppstå är det dock avgörande att arbetskraftens kompetens förblir hög och att arbetsutbudet ökar. Stor arbetskraftsreserv Trots den kraftiga sysselsättningsökningen som skett finns det fortfarande många som vill ha ett arbete, dvs. det finns ett stort potentiellt arbetskraftsutbud. är ca 440 000 färre sysselsatta jämfört med , detta trots att befolkningen i arbetsför ålder har ökat med ca 100 000 . Jämfört med är nu ca 150 000 fler personer arbetslösa medan antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program är 80 000 fler än . Det är också betydligt fler personer som studerar. Inom studerar ca 130 000 personer. Sammantaget är således ca 400 000 fler personer nu arbetslösa, i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller studerande. Dessutom har antalet högskoleplatser utökats med ca 60 000 . Källa: Finans- och Näringsdepartementen Det finns även ett outnyttjat arbetskraftsutbud i form av under- sysselsatta, dvs. personer i arbetskraften som av arbetsmarknadsskäl arbetar mindre än vad de önskar. Enligt SCB var antalet undersysselsatta ca 300 1999. Av de undersysselsatta var kvinnor. Alla undersysselsatta är inte anmälda vid arbetsförmedlingen. Enligt arbetsförmedlingens sökandestatistik uppgick de deltidsarbetslösa inklusive de timanställda till 200 000 personer. Deltidsarbetslöshet och timanställningar som leder till undersysselsättning, osäkerhet i arbetsliv och försörjning för den anskilde är ett problem som i stor utsträckning drabbar kvinnorna på arbetsmarknaden. Regeringen har, i enlighet med vård och omsorgskommissionens åtagande att halvera deltidsarbetslösheten mellan , kommit överens med parterna om hur målet ska mätas och följas upp. De deltidsarbetslösa har inte minskat i takt med nedgången av arbetslösheten, utan har legat kring 200 000 . I detta fall handlar det således om ett potentiellt arbetskraftsutbud i form av ökad arbetstid snarare än som nya anställningar. Nedanstående figur visar att det finns ett stort potentiellt arbetskraftsutbud framförallt bland de yngre och medelålders. Om sysselsättningsintensiteten, dvs. antalet sysselsatta i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder, hade uppgått till nivå hade antalet sysselsatta varit omkring 520 000 personer fler. Det rör sig framförallt om relativt unga personer. Det är t.ex. ca 65 000 kvinnor respektive 55 000 män i åldern 20 färre sysselsatta jämfört med sysselsättningsintensitet. Denna bild överskattar dock arbetskraftspotentialen något, då studietiderna tenderar att bli allt längre. Det bör även noteras att sjukfrånvaron nästan var dubbelt så hög som den är . Det existerar ett särskilt stort potentiellt arbetskraftsutbud bland de invånare som är utlandsfödda. Sysselsättningsintensiteten uppgick bland de utlandsfödda till . Detta skall jämföras med sysselsättningsintensiteten för totala befolkning som var . Nedanstående figur visar att om sysselsättningsintensiteten hade varit lika hög för de utlandsfödda som för totala befolkning hade antalet sysselsatta varit drygt 110 000 fler. Fyra femtedelar av det outnyttjade arbetskraftsutbudet bland de utlandsfödda fanns i åldrarna 25 . av det potentiella arbetskraftsutbudet bland de utlandsfödda var kvinnor. Sammanfattningsvis finns det således ett stort potentiellt arbetskraftsutbud att matcha mot de lediga platserna. Arbetsutbudet finns såväl bland kärnåldrarna på arbetsmarknaden och i stor utsträckning bland personer med invandrarbakgrund. Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Ekonomisk politik kan delas upp i stabiliserings-, allokerings- och fördelningspolitik. Stabiliseringspolitik innebär att över tiden utjämna utnyttjandet av ekonomins resurser. Allokeringspolitik innebär att ekonomins resurser fördelas dit de bäst bidrar till ekonomisk tillväxt. Fördelningspolitikens uppgift är fördela de resurser som skapas mellan kvinnor och män samt regioner. Den skall också se till att alla får vara med och bidra till sin försörjning. Arbetsmarknadspolitiken innehåller alla dessa tre delar. De konjunkturberoende åtgärderna innebär att ekonomins resurser utjämnas och delvis kompenserar för misslyckanden i den ekonomiska politiken. Matchningsprocessen genom arbetsförmedlingarna och bristyrkesutbildningen kompletterar marknadsprocessens fördelning av resurser. Arbetsmarknadspolitiska insatser för svårsysselsatta och inte minst arbetslöshetsförsäkringen bidrar till en jämnare fördelning. En ökad sysselsättning är den effektivaste formen av fördelningspolitik eftersom orsaken till låga inkomster i första hand är brist på arbete. Arbetslöshet kan ha flera orsaker. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten första år berodde främst på ett kraftigt efterfrågebortfall som också blottade en rad strukturella problem. Problemen förvärrades också av missgrepp i den ekonomiska politiken under den borgerliga regeringsperioden. Frånsett kraftiga efterfrågebortfall framstår en orsak som den huvudsakliga. Det är att det är för låg efterfrågan eller för få arbetsuppgifter i förhållande till antalet arbetssökande. En viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken är att öka arbetskraftens produktivitet, kunskaper och förmåga till rörlighet samt utveckling. För vissa grupper långvarigt arbetslösa handlar det om att stärka självtilliten genom att erbjuda stöd och möjligheter. För andra arbetslösa handlar det om tydligare krav och mer stimulans. Ofta behövs myndighetsövergripande samarbete på nivå. Insatser riktade mot individer måste emellertid kompletteras med mer strukturellt inriktade åtgärder. Arbetslöshet kan också bero på att arbetsgivare trots god kompetens hos de arbetssökande inte ger dem chansen på grund av ovidkommande faktorer som kön, etnisk tillhörighet, ålder, sexuell läggning eller eventuella funktionshinder. Detta kan aldrig accepteras utan måste bekämpas med aktiv politik. Hur stor sysselsättningen kan bli utan att prisstabiliteten hotas beror på arbets- och produktmarknadernas effektivitet. En effektiv arbetsmarknad, ökad konkurrens på produktmarknaden samt en stabil lönebildning är faktorer som möjliggör en kraftig sysselsättningsökning vid stabila priser. För att det skall vara möjligt att kombinera en stigande sysselsättning med låg arbetslöshet och låg inflation krävs således en väl fungerande och flexibel arbetsmarknad. En sådan skapas genom att de enskilda individernas position på arbetsmarknaden stärks via främst utbildningsinsatser och praktik samt genom att yrkesmässig och geografisk rörlighet uppmuntras. Arbetsmarknadspolitiken är för en socialdemokratisk regering en central del i den ekonomiska politiken. Den skapar ett effektivt arbetsutbud, bidrar till att minska flaskhalsar och bidrar till ett högre efterfrågetryck vid prisstabilitet så att en högre sysselsättningsnivå upprätthålls. Arbetsmarknadspolitiken är således ett av flera instrument för att öka sysselsättningsgraden i . Men dess effektivitet måste bli större. Arbets- och kompetenslinjen Arbetslinjen är en bärande princip för hela den svenska välfärdspolitiken. Inom alla politikområden prioriteras aktiva åtgärder för att få en person tillbaka i arbete framför passiva kontantersättningar. I sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna betonas rehabilitering. Inom socialbidragsområdet står arbetslösa bidragstagare till arbetsmarknadens förfogande och är skyldiga att delta i såväl statliga som kommunala arbetsmarknadspolitiska program. För individen innebär ett arbete en möjlighet att förfoga över resurser som gör det möjligt att kontrollera och styra sitt liv. För samhället innebär minskat bidragsberoende förbättrade statsfinanser. En väl fungerande arbetsmarknad i kombination med en effektiv arbetsmarknadspolitik är viktiga förutsättningar för en framgångsrik välfärdspolitik. Arbetslinjen är grunden i arbetsmarknadspolitiken. har arbetslinjen utvecklats till en arbets- och kompetenslinje. Den innebär att anställning normalt går före åtgärd. Om det inte finns ett arbete skall de arbetslösa erbjudas en lämplig utbildning eller en praktikplats som kan leda till ett arbete om det är lämpligt eller ekonomiskt möjligt, framför ett passivt utbetalande av kontantstöd. Arbetslinjen innebär också ett motverkande av att arbetslöshetsersättningen används som en del i en förtida pensionering av arbetskraften. Arbetsmarknadspolitiken syftar bl.a. till att ge de arbetslösa en sådan kompetens att de kan ta de lediga arbeten som finns. Endast så motverkas passivisering och utslagning samt att lediga platser i onödan är obesatta. En anställning på den reguljära arbetsmarknaden för den arbetslöse och ett snabbt tillsättande av lediga platser är huvudmålet. Arbetslinjen behöver emellertid stärkas ytterligare. Därför föreslår regeringen i denna proposition bl.a. att det inrättas en aktivitetsgaranti i hela landet för dem som är eller riskerar att bli långtidsinskrivna och en vidareutveckling och förstärkning av de individuella handlingsplanerna för de arbetssökande. Dessutom föreslås vissa förändringar i arbetslöshetsförsäkringen i syfte att tydliggöra kraven på aktivitet. Arbetsmarknadspolitikens effekter Platsförmedling genomgång av utvärderingar (: Searching for Approaches, 2000) av arbetsmarknadspolitiska åtgärder visar att i internationella sammanhang är förmedlingsverksamheten en av de få åtgärder där man så gott som alltid uppvisar positiva resultat på individernas möjligheter att få jobb. Även tidigare svenska studier redovisar positiva resultat av intensifierad förmedlingsverksamhet. Det finns ingen anledning att tro att förutsättningarna i detta avseende skulle ha varit radikalt annorlunda . Trots ett kraftigt fall i sysselsättningen har ändå ett stort antal nyanställningar gjorts och nya jobb har tillkommit. Arbetsmarknadsutbildning De internationella och svenska erfarenheterna av arbetsmarknadsutbildning är blandade. Det finns exempel på både lyckade och mindre lyckade program. Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är den åtgärd som i blivit mest utvärderad. Studierna tyder på att ett deltagande i arbetsmarknadsutbildning ökade den arbetslöses chans till reguljär sysselsättning under merparten av . Dessutom blev lönen i det nya jobbet högre än vad motsvarande individer utan utbildning fick. Denna positiva effekt verkar dock ha övergått till att bli negativ för dem som genomgick utbildning under slutet av 1980- och början av 1990- talen. Detta kan bl. a. förklaras med att arbetsmarknadsutbildningen speciellt första år i allt större utsträckning kom att utnyttjats för att förhindra utförsäkring. Så har inte varit fallet . Utvärderingar för perioden 1996 visar en viss positiv effekt av arbetsmarknadsutbildningen på löneutvecklingen och troligen också på sysselsättningsgraden. Resultaten antyder också att resultaten står i relation till insatserna. Längre utbildningar ger bättre resultat än korta. Problemet är ändå den mycket låga sysselsättningsgrad som deltagarna uppnått även relativt efter programmet. Tillsammans med den relativt höga kostnaden för arbetsmarknadsutbildningen är åtminstone den ekonomiska lönsamheten av programmet i sin hittillsvarande utformning tveksam. Eftersom inga studier gjorts om den långsiktiga () effekten vet man dock inte i vilken utsträckning utbildningen ändå gett deltagarna kunskaper som på lång sikt ger utdelning i form av ökad produktivitet när man får ett arbete. Det är således viktigt att deltagarna i utbildningsprogrammen är motiverade för utbildningen. Arbetsmarknadsutbildningen måste vara arbetsmarknadspolitiskt meningsfull och inte enbart sättas in som en grund för att säkra en ny ersättningsperiod. De svaga resultaten är dock till stor del ett resultat av för liten efterfrågan på arbetskraft. Arbetsmarknadsutbildningen måste därför anpassas till arbetsmarknadens efterfrågan såväl på lång som kort sikt. Också framöver bör arbetsmarknadsutbildning användas för arbetslösa som behöver byta yrke. har som tidigare redovisats till tillsatt en arbetsgrupp med syfte att se över arbetsmarknadsutbildningens organisation och effektivitete. Arbetsgruppen presenterar sina resultat senare i vår. Regeringen återkommer till i budgetpropositionen för med en närmare redovisning av resultaten och eventuella förslag till åtgärder med anledning av utredningen. Sysselsättningsskapande åtgärder Sysselsättningsskapande åtgärder kan delas in i flera olika typer. En grov indelning kan göras i åtgärder som ger en subvention under inledningsskedet av en anställning eller starten av ett eget företag och särskilt anordnade tillfälliga jobb. Tanken med den första typen av åtgärder är att den subventionerade anställningen eller företagsstarten skall övergå i en normal anställning eller ett företag som kan drivas vidare utan ekonomiskt stöd. Den andra typen av sysselsättningsskapande åtgärd skall erbjuda en tillfällig sysselsättning där man dels producerar ett visst värde, dels får en möjlighet att upprätthålla kontakten med arbetslivet och få nyttig arbetserfarenhet. I internationella undersökningar har bidrag till start av eget företag visat sig vara en framgångsrik åtgärd. Samma sak tycks gälla i (IFAU forskningsrapport 1999:5 , , Starta eget-bidrag eller rekryteringsstöd, vilket är mest effektivt? Företag som startas av arbetslösa med bidrag överlever i samma utsträckning som andra nystartade företag och företagen återkommer i relativt liten utsträckning till arbetslöshet. I en rapport från LO befaras dock att starta-eget-bidrag kan leda till en ökning av "ofrivilliga " egenföretagare med inkomster och arbetsförhållanden som är sämre än för de anställda i branschen samt till att lågproduktiva verksamheter som saknar marknadsutrymme hålls vid liv (LO Egenföretagarna vår tids hjältar eller de nya daglönarna? ) Personer som anställs med ekonomiskt stöd i början av anställningen behåller också i relativt hög grad jobbet vilket tyder på att även den typen av insatser kan vara en god hjälp att komma in på arbetsmarknaden. Problemet är här att undvika s.k. dödviktseffekter, dvs. att företaget får stöd för att anställa en person som ändå skulle ha anställts. Undersökningar tyder på att detta kan vara ett betydande problem. Det finns ännu få utvärderingar av de sysselsättningsskapande åtgärderna i . En jämförande studie av AMS (AMS, Åtgärdsundersökning 1998, APra 1998:3) visar dock att chanserna att få ett arbete efter arbetslivsutveckling, ALU, beredskapsarbete och arbetsplatsintroduktion, API, var klart sämre än efter starta-eget bidrag och rekryteringsstöd. API uppvisar en relativt stark positiv effekt på sysselsättningsgraden efter åtgärden. Beredskapsarbete hade också positiv effekt om än något mindre, medan ALU inte hade någon tydlig effekt på sysselsättningsgraden. Resultaten tyder på att effekten till stor del hänger samman med att arbetslösa får fortsatt anställning hos anordnaren av åtgärden. Åtgärden kan alltså göra att man får in en fot på arbetsplatsen och får "förtur" till de ordinarie jobb som uppstår på arbetsplatsen. Skillnaden mellan de olika åtgärderna av den här typen kan alltså i stor utsträckning hänga samman med olika möjligheter till fortsatt anställning. ALU anordnades exempelvis ofta av ideella föreningar utan möjligheter att anställa någon, medan API i stor utsträckning anordnas av privata företag. Det är mer osäkert i vilken utsträckning den typen av åtgärder gör det lättare att få jobb även hos andra arbetsgivare. Sammanfattningsvis tyder gjorda studier på att flera av de åtgärder av stor omfattning haft en begränsad effekt på möjligheten att få ett arbete. Det gäller i vart fall i det korta perspektivet. Åtgärderna har dock förhindrat marginalisering av många arbetslösa. Det innebär att politiken har medverkat till att vi har behållit ett stort antal personer i arbetskraften och att dessa har förblivit motiverade att söka och ta erbjudna arbeten. Detta har underlättat tillväxten och möjligheten att öka sysselsättningen. Undanträngningseffekter Centrala frågor när man vill bedöma värdet av de sysselsättningsskapande åtgärderna är i vilken utsträckning de leder till att sysselsättning och produktion faktiskt ökar (additivitet) och i vilken utsträckning de i stället leder till att sysselsättningen genom åtgärder sker på bekostnad av att andra i stället blir utan arbete (substitution) eller att samma person som får arbete genom ett program ändå skulle ha anställts (dödvikt). Tillsammans brukar substitution och dödvikt kallas undanträngning. Det första fallet är givetvis det mest gynnsamma eftersom det skapar ett mervärde som en person som annars skulle ha varit arbetslös får ett arbete. Substitution skapar inget mervärde men kan ändå motiveras om den som får arbete tillhör en grupp som skulle haft svårt att av egen kraft komma in på arbetsmarknaden och då ersätter någon med bättre möjligheter att hitta annat jobb. Dödvikt är givetvis ett misslyckande i alla avseenden. Vad vet vi om undanträngningens omfattning? Att delar av den aktiva arbetsmarknadspolitiken leder till direkta undanträngningseffekter är knappast ett kontroversiellt påstående. Storleken på undanträngningen har däremot varit föremål för omfattande diskussion. har undanträngning studerats av flera forskare. Resultaten tyder på att det finns betydande undanträngningseffekter. Ofta är de önskvärda, men det är viktigt att undanträngningseffekterna beaktas vid utformningen och genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Regeringen delar uppfattningen att praktikåtgärder som exempelvis arbetspraktik i t.ex. servicesektorer som hotell och restaurang kan leda till betydande konkurrensproblem mellan olika företag och till en för hög undanträngning av reguljära arbetstillfällen. De måste därför användas med stor restriktivitet, speciellt under högsäsong för dessa branscher. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan även tränga undan reguljär sysselsättning via lönebildningen. I svenska studier har man i regel funnit att öppen arbetslöshet verkar mer lönenedpressande än sysselsättning i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. En överföring av arbetslösa personer till åtgärder kan således medföra en tendens till löneökning och därför en risk för utträngning av reguljär sysselsättning. Den förväntade löneuppdrivande effekten av högre ersättningsnivåer har också bekräftats i utländska studier, även om effekten tycks vara tämligen liten. De svenska undersökningarna bygger dock huvudsakligen på data före 1990- talets massarbetslöshet. De radikalt ändrade förutsättningarna kan mycket väl ge andra resultat. Vissa forskare anser att stora insatser för arbetslösa kan leda till effekter på lönebildningen. Men insatser för arbetslösa arbetshandikappade och äldre har sannolikt liten effekt på lönebildningen liksom insatser för personer som har svårt att få ett arbete utan kompetenshöjande insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Det innebär att det måste ställas högre krav på de med större utsikter att få arbete eftersom deras effekt på lönebildningen är större. Regeringens grundläggande syn är att löneinflation inte skall bekämpas genom ökad arbetslöshet. Regeringen återkommer till kraven på de arbetssökande att ta lediga jobb, avstängningsregler m.m. i den proposition om arbetslöshetsförsäkringen som regeringen kommer att förelägga . Skillnader i lokala och regionala förutsättningar Regeringens ambition är att skapa möjligheter till tillväxt, sysselsättning och välfärd i hela . Förutsättningarna för tillväxt och sysselsättning ser olika ut i olika delar av landet. Människors utbildning och kompetens, utbud och efterfrågan på arbete, närhet till infrastruktur och marknader, tillgång till riskvilligt kapital, tillgång till social service, företagsstrukturer och traditioner av företagande är sådant som väsentligen kan skilja sig mellan olika regioner. En viktig utgångspunkt för att kunna ta till vara dessa skillnader på ett strategiskt sätt är att den tillväxt- och sysselsättningsfrämjande politiken kan anpassas till lokala och regionala förhållanden. Politiken måste också stimulera samverkan och samarbete mellan olika sektorer och aktörer för att de åtgärder som genomförs skall vara så välinriktade och effektiva som möjligt. De regionala tillväxtavtalen är ett bärande instrument i den regionala näringspolitik som regeringen introducerade . Syftet är att bättre ta till vara skillnader i förutsättningar och stimulera samverkan mellan olika sektorer. Arbetsmarknadspolitiken utgör en väsentlig del i detta. Det är regeringens uppfattning att denna process har varit mycket positiv. Staten skall självfallet ha ett övergripande ansvar för utvecklingen i alla regioner. Ingenting kan dock eller skall ersätta de insatser som regionerna själva gör för att skapa förutsättningar för tillväxt och nya jobb. Regeringen bedömer att arbetsmarknadspolitiken har en fortsatt mycket viktig roll att spela i detta långsiktiga strategiska arbete. De lokala utvecklingsavtalen inom ramen för storstadspolitiken (prop. 1997/98:165) bör ses som ett komplement till de regionala tillväxtavtalen. Dessa avtal mellan stat och kommun har som syfte att genom samverkan mellan olika myndigheter bryta den etniska, sociala och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna samt att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktig hållbar tillväxt bl.a. genom ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Problem inom arbetsmarknadspolitiken Ett första problem är att det arbetsmarknadspolitiska skyddsnätet kan ge incitament till lösningar på lokal nivå där aktörerna på denna nivå inte beaktar de totala samhällsekonomiska kostnaderna. Det fattas beslut på lokal nivå om centrala medel. Sådana lösningar kan t.ex. innebära avtal om avvikelser från turordningsreglerna enligt lagen om anställningsskydd för äldre arbetstagare kombinerat med att dessa arbetstagare får ersättning fram till ålderspensionering från den passiva och/eller den aktiva arbetsmarknadspolitiken och från andra offentliga system. Ett andra problem är en sistuation liknande den där arbetsmarknadspolitiken fått bära en alltför stor börda i ett svagt sysselsättningsläge. Andra politikområden måste ha huvudansvaret för att sysselsättningsläget är tillfredsställande. Avvägningen mellan att ha en tillräckligt stor omfattning på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för att upprätthålla arbetslinjen och kvaliteten i insatserna har visat sig vara svår i ett läge med en omfattande arbetslöshet. Ett tredje problem är att en kombination av passiv och aktiv arbetsmarknadspolitik kan ge ersättning och på så sätt kan personer vara utanför den reguljära arbetsmarknaden länge, s.k. rundgång. Perioder med öppen arbetslöshet kan i vissa fall alterneras med insatser som inte leder till arbete, särskilt med låg arbetskraftsefterfrågan.