prop · GN0335 · 2000-01-01 00:00:00 — har ifrågasatt lagförslagets grundlagsenlighet och bl.a. anfört att det synes rimma illa med 2 kap. 2 § första stycket 6 tryck- frihetsförordningen att på föreslaget sätt undanta en rättighet utan närmare konkretion än att begränsa undantaget till förfoganderätten. Tidningsutgivarna har ansett det tveksamt om sekretesslagens uppgifts- begrepp är förenligt med upphovsrättens verksbegrepp. i har ansett att bl.a. det ideella inslaget i de ekonomiska rättigheterna kan hänföras till enskilds personliga för- hållanden, vilket utgör en godtagbar grund för en begränsning av handlingsoffentligheten och att sekretessbestämmelsen i enlighet därmed bör skydda även den delen av upphovsrätten. Även Juridiska fakultets- nämnden vid har ansett att upphovsrättens ideella del har att göra med de intressen som i lagstiftningen om handlings- offentlighet behandlas som personliga förhållanden . , och () och COPYSWEDE har ansett det vara en brist att de ideella momenten i upp- hovsrätten inte omfattas av förslaget. Skälen för regeringens förslag: Allmänna handlingars offentlighet regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I 1 kap. 8 § tryckfrihets- förordningen anges att beträffande upphovsmännens rätt gäller vad som är föreskrivet i lag, dvs. Promemorians förslag, liksom det förslag som lades fram i den tidigare lagrådsremissen, bygger på den tolkning av 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen som förts fram vid ett flertal tillfällen sedan motsvarigheten till 26 b § upphovsrättslagen infördes . Enligt den tolkningen är innebörden av bestämmelsen att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något egentligt grund- lagsskydd såvitt gäller allmänna handlingar som innehåller upphovs- rättsligt skyddade verk. Följden av den tolkningen är vidare att inskränk- ningar i handlingsoffentligheten beträffande upphovsrättsligt skyddade verk kan göras genom ändring i vanlig lag. Lagrådet har emellertid inte accepterat den angivna tolkningen. I sitt yttrande har Lagrådet angett att den möjlighet som finns att begränsa handlingsoffentligheten är en begränsning som har stöd i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Enligt detta lagrum får handlingsoffentligheten begränsas med hänsyn till ett antal i bestämmelsen angivna skydds- ändamål om det sker i en särskild lag, sekretesslagen, eller i annan lag vartill den lagen hänvisar. För att en bestämmelse i sekretesslagen skall vara motiverad måste således minst ett av de skyddsändamål som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen föreligga. Den del av upphovsrätten som har den största betydelsen i nu aktuellt hänseende är den ekonomiska rätten till ett verk. Ett av de skydds- ändamål som anges i 2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen är enskilds ekonomiska förhållanden. Det finns två sekretessbestämmelser, 8 kap. 13 och 20 §§ sekretesslagen, som främst är motiverade av hänsynen till ekonomiska intressen hos innehavare av immaterialrätter (se vidare avsnitt 4.3). En bestämmelse motiverad av intresset att skydda den ekonomiska delen av upphovsrätten till vissa inte offentliggjorda verk torde mot denna bakgrund vara förenlig med 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Denna uppfattning har delats av majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Vissa av dem som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss, t.ex. i , har ansett att även det ideella inslaget i upphovsrätten bör kunna utgöra skyddsändamål för en sekretess- bestämmelse och har därvid hänvisat till det i 2 kap. 2 § tryckfrihets- förordningen angivna skyddsintresset enskilds personliga förhållanden. Innebörden av detta begrepp, som inte analyserades närmare vid be- stämmelsens tillkomst, får enligt förarbetena till sekretesslagen be- stämmas med ledning av vanligt språkbruk, varvid det inte råder någon tvekan om att så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd innefattas (prop. 1979/80:2 Del A s. 84). Den ideella delen av de ekonomiska rättigheterna till ett verk är nära förknippad med upphovsmannens person. Det framstår emellertid som tveksamt om det är möjligt att därav dra slutsatsen att detta inslag i upphovsrätten omfattas av begreppet personliga för- hållanden i 2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen. Det finns inte heller i förarbeten eller bland övriga bestämmelser i sekretesslagen något stöd för en sådan tolkning. Mot den bakgrunden anser regeringen att det är alltför osäkert om skyddsändamålet enskilds personliga förhållanden kan åberopas i förevarande fall. Skyddsändamålet för bestämmelsen bör därför vara begränsat till enskilds ekonomiska för- hållanden. Det betyder att bestämmelsen för sin tillämpning bör förutsätta att rättighetshavaren lider ekonomisk skada av tillhandahållandet. Härefter uppkommer frågan om sekretesslagens konstruktion, såsom antas i promemorian, utgör ett hinder för en sekretessbestämmelse till skydd för verk. Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar (1 kap. 1 § första stycket sekretesslagen). Bestämmelserna avser förbud att röja uppgifter (1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen). Vid sekretesslagens tillkomst uttalades angående valet av uppgiftsbegreppet bl.a. följande. Den naturliga utgångspunkten bör också vara den att det enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang som bestämmer om de skall sekretesskyddas. 1979/80:2 Del A s. Sekretessens föremål utgörs således av information av visst innehåll (se även a. prop. s. 67). Upphovsrätten skyddar inte de enskilda uppgifterna i ett verk. Att låta varje uppgift i ett verk omfattas av sekretess skulle således vara att ge upphovsmannen ett mer långtgående skydd än upphovsrätten. Om detta skulle bli följden av att införa en reglering avseende upphovsrättsligt skyddade verk i sekretesslagen skulle det vara ett tungt vägande argument mot att införa en sådan reglering. Ett par av dem som yttrat sig över utkastet till lagrådsremiss har också ansett att det inte är möjligt eller i vart fall tveksamt om det går att förena skyddet för verk med sekretesslagens uppgiftsbegrepp. Mot detta kan dock följande anföras. I vissa sekretessbestämmelser skyddas ett informationsinnehåll som inte i första hand tar sikte på innehållet i enstaka uppgifter. Exempel på sådana bestämmelser är 5 kap. 6 § (vissa sorters skildringar), 8 kap. 13 § (patentsökta uppfinningar, företagshemligheter, mönster), 8 kap. 17 § (mer kvalificerade uppgifter om myndighets eller enskilds affärs- eller driftförhållanden, t.ex. yrkeshemligheter) och 8 kap. 20 § sekretesslagen (filmer och videogram). Genom upphovsrätten skyddas inte informationsinnehållet i ett verk till fullo. Emellertid vore det missvisande att påstå att informationsinnehållet helt saknar skydd av upphovsrätten. Som redovisas i avsnitt 4.1 har upp- hovsrätten till föremål inte bara verket i dess föreliggande yttre form utan också verkets s.k. inre form. Detta har också uttryckts på så sätt att upp- hovsrätten skyddar inte bara verkets form utan också själva tanke- innehållet, men inte som abstrakt idé utan endast i den individuella ut- formning som just upphovsmannen gett detsamma (SOU 1956:25 s. 69). Upphovsrätten till en roman omfattar även verket i form av radioteater eller film. En fysisk form av verket, t.ex. en skriftlig handling, är endast en bärare av det immateriella föremålet verket. I de fall ett verk ingår i en allmän handling utgörs handlingens innehåll av verket i en av de former som detta kan föreligga i. Handlingen är således inte detsamma som verket utan utgör endast ett exemplar av verket. Som anförts ovan finns det flera exempel på att man i sekretesslagen har infört bestämmelser som inte omfattar varje i en handling ingående enskild uppgift av sådan art som pekats ut i bestämmelsen. På motsvar- ande sätt bör en sekretessbestämmelse kunna utformas så att den endast avser uppgifter som sammantaget utgör ett verk. Om bestämmelsen utformas på detta sätt måste det anses möjligt att skydda vissa upphovs- rättsligt skyddade verk genom en sekretessbestämmelse. En sådan bestämmelse bör införas. Ett alternativ till att placera regeln direkt i sekretesslagen är att i stället placera den i annan lag, t.ex. upphovsrättslagen, med en hänvisning dit från sekretesslagen. För de tillämpande myndigheterna torde det emeller- tid vara en väsentlig fördel att regeln återfinns direkt i den lag som huvudsakligen reglerar frågor om sekretess. Flera remissinstanser har också ansett att regleringen bör placeras där. Mot denna bakgrund bör sekretessbestämmelsen placeras direkt i sekretesslagen. Eftersom be- stämmelsen införs med hänsyn till skyddet för enskilds ekonomiska för- hållanden bör den placeras i lagens 8 kap. 6.3 Sekretessbestämmelsens räckvidd 6.3.1 Inledning En utgångspunkt vid utformningen av en sekretessregel är att den inte skall ha större räckvidd än som behövs för att tillgodose det skydds- intresse som ligger till grund för bestämmelsen. Som följer av vad som anförs i föregående avsnitt innebär det bl.a. att bestämmelsen endast bör träffa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk och endast uppgifter som sammantaget är relevanta ur upphovsrättslig synvinkel. I de följande två avsnitten behandlas ytterligare ett antal omständigheter som har bety- delse för bestämmelsens räckvidd. 6.3.2 Räckvidden med hänsyn till vilken typ av uppgifter som efterfrågas och vilken typ av verk de återfinns i Regeringens förslag: Bestämmelsen skall omfatta endast uppgifter i sådana verk som inte har offentliggjorts i upphovsrättslig mening och som har kommit in till en myndighet utan rättighets- havarens samtycke. Uppgifter i ett verk som saknar kommersiellt intresse skall dock inte omfattas av bestämmelsen. Sekretessbestäm- melsen skall omfatta en uppgift endast om röjandet av den innebär ett upphovsrättsligt förfogande. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag såvitt avser verk som har kommit in till en myndighet utan upp- hovsmannens samtycke och som inte har offentliggjorts. I pro- memorians förslag återfinns däremot inte begränsningen såvitt avser verk som saknar kommersiellt intresse. I promemorian föreslås att en begräns- ning i myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter ur allmänna hand- lingar skall införas i 15 kap. 4 § sekretesslagen såvitt gäller verk av aktuell typ. Begränsningen innebär att uppgifter ur sådana verk inte får lämnas ut om utlämnandet utgör ett offentligt framförande eller annat förfogande enligt 2 § upphovsrättslagen. Promemorians förslag omfattar även närstående rättigheter (se promemorian s. 29 f. och 38). Remissinstanserna: i , KLYS, COPY- SWEDE, , och har ansett att även verk som getts in till en myndighet med upphovsmannens samtycke i vissa fall bör kunna undantas från handlingsoffentligheten. Föreningen har gjort gällande att förslaget kommer att innebära att en viktig kategori allmänna handlingar bestående av tips eller anmälningar om missförhållanden generellt kommer att undandras offentlighet. Som exempel har föreningen angett att någon annan än upphovsmannen till en myndighet lämnar in en nazists rund- skrivelse till medlemmarna i en lokal kampgrupp, korrespondensen mellan en person som producerar barnpornografi och dennes kunder, eller en lobbyists beskrivning av hur ett visst politiskt beslut skall mani- puleras fram trots att det saknar politiskt och folkligt stöd. Även andra remissinstanser, bl.a. Tidningsutgivarna, har framfört liknande farhågor och redovisat likartade exempel. Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Majoriteten, däribland Kammarrätten i , KLYS och COPYSWEDE, har inte haft några eller endast mindre anmärkningar mot förslagets utformning i denna del. ombudsmän har dock ansett att förslaget generellt sett kan förväntas innebära så stora tillämpningsproblem att det inte bör läggas fram och har därvid särskilt pekat på att bestämmelsen skall tillämpas av samtliga myndigheter, varav de flesta har bristande erfarenhet av upp- hovsrättsliga överväganden. har tillstyrkt att bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till verk som har ett kommersiell intresse men ansett att bestämmelsen bör ha en något annorlunda konstruktion. Justitiekanslern har ansett att det i utkastet använda uttrycket kommer- siellt intresse inte på erforderligt sätt begränsar bestämmelsens till- lämpningsområde till sådana verk som av upphovsrättsliga skäl är eko- nomiskt intressanta och föreslagit att det byts ut mot ekonomiskt intresse av betydelse för upphovsmannen . Även har ansett att den lagtekniska utformningen när det gäller bl.a. rekvisitet kommersiellt intresse i praktiken kan förväntas leda till ett mer omfattande skydd än som följer av begränsningen till upphovsrättens ekonomiska del. vid och Handels- högskolan i har ifrågasatt begränsningen till kommersiellt intressanta verk. Som skäl har fakultetsnämnden anfört att det torde vara svårt att avgöra vad som har eller inte har kommersiellt intresse. har tagit till utgångspunkt att skyddsintresset är enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och har mot denna bakgrund ansett att även upphovsrättsligt skyddade privatbrev m.m. bör träffas av sekretessbestämmelsen. Justitiekanslern har ansett att det bör övervägas om bestämmelsen bör begränsas till sådana fall då ett verk av aktuell typ lämnas in av en en- skild person, bl.a. eftersom det framstår som mindre lämpligt att föremål som exempelvis tagits i beslag omfattas av såväl förundersöknings- sekretess som sekretess enligt den nya bestämmelsen. Tidningsutgivarna har anfört att det är svårt att se hur myndigheternas personal skall kunna sålla ut uppgifter för ett tillhandahållande enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen. vid har varit tveksam till att bestämmelsen begränsas till att avse sådana röjanden som utgör upphovsrättsliga förfoganden. Skälen för regeringens förslag: I enlighet med vad som tidigare anförts bör det införas en sekretessregel som skyddar uppgifter i vissa typer av tidigare inte offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk. Med offentliggörande avses offentliggörande i upphovsrättslagens mening. Innebörden av detta begrepp utvecklas närmare i avsnitt 4.1 och 6.1. I flertalet fall när ett verk som inte har offentliggjorts ges in till en myndighet är det upphovsmannen själv som ger in verket. I promemorian anförs att det i sådana fall och i fall då verket ges in med upphovs- mannens eller dennes rättsinnehavares medgivande inte nu bör göras undantag från handlingsoffentligheten. Som några remissinstanser har påpekat kan det visserligen finnas situationer då det kan vara berättigat att begränsa offentligheten även när upphovsmannen själv ger in ett verk. Det torde framför allt gälla i mål om upphovsrättsintrång. Som nämns i avsnitt 6.1 ingår det i det uppdrag som lämnats till Offentlighets- och sekretesskommittén att överväga om det finns behov av att öka möjlig- heterna att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upp- hovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen (dir. 1998:32 s. 29 f.). Kommitténs uppdrag kvarstår oförändrat. Det nu aktu- ella lagstiftningsärendet behandlas med särskild skyndsamhet och avser de problem som är mest angelägna att lösa. Räckvidden av den sekretess- regel som införs bör därför vara begränsad till de fall då upphovs- mannen eller dennes rättsinnehavare inte gett sitt samtycke till att verket ges in. Att, såsom Justitiekanslern föreslagit, begränsa bestämmelsens räckvidd till fall då en enskild ger in verket till myndigheten framstår däremot som otillräckligt i skyddshänseende. Det kan inträffa att en myndighet först efter det att verket getts in får kännedom om sådana omständigheter som medför att sekretess gäller. Verket kan då lovligen ha gjorts tillgängligt för allmänheten på annat sätt än genom att tillhandahållas av myndigheten som en allmän handling eller genom att överlämnas från en myndighet till en annan. Upphovsmannen kan t.ex. själv ha offentliggjort verket. Även i fall då myndigheten redan från början har uppmärksammat att sekretess gäller och därför vägrat lämna ut verket, kan det förekomma att verket senare offentliggörs på annat sätt. Det finns inte skäl att låta en sekretessregel träffa offentliggjorda verk. Av lagtexten bör därför framgå att sådana verk som lovligen har gjorts tillgängliga för allmänheten oavsett när tillgängliggörandet skett inte träffas av sekretessen (jfr dock förslaget i avsnitt 6.4.2). Skyddsändamålet för den sekretessbestämmelse som föreslås är, som redovisas i avsnitt 6.2, enskilds ekonomiska förhållanden. Bestämmelsens räckvidd måste utformas så att den överensstämmer med skyddsändamålet. Avgränsningen bör därför göras så att bestämmelsen endast omfattar uppgifter i verk som är kommersiellt intressanta. Med hänsyn till att sekretessregeln motiveras av intresset att skydda den ekonomiska delan av upphovsrätten har Justitiekanslern och ifrågasatt om inte rekvisitet kommersiellt intresse bör preciseras närmare. Det torde vara relativt sällsynt att ett verk har ett kommersiellt intresse som inte i någon mån är knutet till upphovsrätten. Med hänsyn härtill och till de påtagliga tillämpningsproblem som en mer preciserad avgränsning kan förväntas leda till bör någon ytterligare avgränsning inte göras. Bestämmelsen bör utformas så att uppgifter i verk som saknar kommersiellt intresse inte omfattas av bestämmelsen. I och med denna begränsning kommer, som utvecklas närmare i nästa avsnitt, bestämmelsen normalt inte att träffa privatpersoners brev och andra från ekonomisk synpunkt ointressanta verk. Den aktuella sekretessregeln motiveras av intresset att skydda den eko- nomiska delen av upphovsrätten till vissa verk. I enlighet med vad som anförs i avsnitt 6.2 motiverar detta skyddsintresse endast sekretess för sådana uppgifter vars röjande kan innebära en upphovsrättsligt relevant ekonomisk skada. Om en uppgift i ett verk kan röjas utan att det innebär ett upphovsrättsligt förfogande medger således inte det åberopade skyddsintresset att den sekretessbeläggs. Med upphovsrättsliga för- foganden avses sådana förfoganden som anges i 2 § upphovsrättslagen. Således avses exemplarframställning, dvs. kopiering, och tillgänglig- görande för allmänheten, dvs. offentligt framförande samt spridning till och visning för allmänheten. Ett förfogande som kan tänkas uppkomma vid tillhandahållande av uppgifter ur ett verk är att verket, eller en sådan del därav som i sig utgör ett verk, kopieras och lämnas ut till den som begärt uppgiften. En annan typ av förfogande visning uppkommer om verket tillhandahålls allmänheten på myndigheten. Att lämna ut upp- gifterna genom att läsa upp verket för den som begärt uppgiften får vidare normalt anses innebära ett offentligt framförande (för innebörden av detta begrepp, se NJA 1980 s. 123, 1986 s. 702 och 1988 s. 715) och utgör således även det ett upphovsrättsligt förfogande. Kan uppgifterna lämnas på annat sätt, t.ex. genom en sammanfattning av sakinnehållet i verket får de lämnas ut. Eftersom således inte sakuppgifterna som sådana träffas av bestämmelsen finns det inte anledning att befara att den nya regleringen kommer att innebära att vissa uppgifter av stort allmän- intresse, som de Föreningen pekat på, i fortsätt- ningen undandras allmänhetens insyn. Genom att bestämmelsen utformas på det beskrivna sättet saknas vidare behov av den ändring i 15 kap. 4 § sekretesslagen som föreslogs i promemorian. En bestämmelse i sekretesslagen träffar inte automatiskt närstående rättigheter. Det torde vara mindre vanligt att ett alster som har skydd såsom närstående rättighet ingår i en allmän handling. Skyddsbehovet gör sig således inte gällande i lika stor utsträckning för dessa rättigheter. Med hänsyn härtill och till att det enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen krävs att en sekretessbestämmelse skall vara noga avgränsad, bör sekretessbestämmelsen inte göras tillämplig på närstående rättigheter. 6.3.3 Beviskrav Regeringens förslag: För att en uppgift skall omfattas av sekretess skall den återfinnas i ett upphovsrättsligt skyddat verk. Det skall av särskild anledning kunna antas att verket inte har offentlig- gjorts och att det kommit in till myndigheten utan rättighetshavarens samtycke. Sekretess skall dock inte gälla om uppgiften återfinns i ett sådant verk som kan antas sakna kommersiellt intresse. Sekretess skall gälla endast om ett röjande av uppgifterna innebär ett upphovs- rättsligt förfogande. Promemorians förslag: Som redovisas i föregående avsnitt föreslås i promemorian inte någon begränsning av bestämmelsens räckvidd såvitt avser verk som saknar kommersiellt intresse. I övrigt överensstämmer promemorians förslag i huvudsak med regeringens (se promemorian s. 29 f.). Remissinstanserna: Den övervägande andelen av remissinstanserna har inte uttalat sig i fråga om beviskraven. Bland andra ombudsmän, har framhållit att bedömningen av om ett verk når verkshöjd kan vara svår. har efterlyst en bevislättnad även be- träffande huruvida det är fråga om ett verk. i har ansett att det föreslagna beviskravet för att ett verk inte tidigare offentliggjorts och lämnats in utan upphovs- mannens samtycke är lämpligt avvägt. Några remissinstanser, däribland Kammarrätten i och Kungl. , har ansett att det kommer att bli svårt att avgöra om verket har offentliggjorts respektive om det har getts in utan samtycke. Vissa remissinstanser har gett uttryck för åsikten att myndig- heterna bör ha ett ansvar, mer eller mindre långtgående, att utreda om verket har offentliggjorts tidigare och om det har getts in med upphovs- mannens samtycke. har framhållit att utlämnande av allmänna handlingar är en masshantering för arkivmyndigheterna och att den föreslagna regleringen kommer att vara mycket arbets- och resurskrävande om inte myn- digheterna som en utgångspunkt kan få anta att verk är offentliggjorda, eller en särreglering införs för arkivmyndigheterna. har under hand upplyst att man bl.a. befarar problem med de handlingar som blir allmänna först när de tas om hand för arkivering enligt 2 kap. 9 § tryck- frihetsförordningen, dvs. internt arbetsmaterial inom exempelvis statliga utredningar och kommittéer eller utkast och koncept till myndigheters beslut. Därvid har särskilt befarat svårigheter med att avgöra huruvida icke offentliganställda externt rekryterade ledamöter i utredningar och kommittéer som har bidragit med sådant material har samtyckt till att materialet lämnas för arkivering. Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Flertalet har inte haft några eller haft endast mindre anmärkningar i denna del. Justitiekanslern har anfört att utkastets förslag inte synes medföra de tillämpningsproblem som kunde befaras avseende promemorians förslag. Ett par av dem som yttrat sig har ansett att ordet särskild skall utgå ur beviskravet avseende rekvisiten har offentliggjorts respek- tive utan rättighetshavarens samtycke . KLYS och COPYSWEDE har framhållit att det föreslagna beviskravet i denna del medför att man und- viker att myndigheterna ex officio och ofta utan upphovsrättslig fackkunskap ägnar sig åt lösa antaganden, men ansett att det för sekretess bör räcka med ett påstående att verket inte har offentliggjorts respektive har inlämnats utan samtycke. Skälen för regeringens förslag: Som anförs i föregående avsnitt bör en förutsättning för sekretessbestämmelsens tillämpning vara att det upp- hovsrättsligt skyddade verk som uppgifterna återfinns i inte har offentlig- gjorts och att det har getts in utan upphovsmannens samtycke. En bevislättnad vid bedömningen av om det är fråga om ett upphovs- rättsligt skyddat verk skulle innebära att sekretessbestämmelsen kom att avse uppgifter även i andra handlingar än sådana som omfattas av upp- hovsrättsligt skydd. Med hänsyn till att det är förekomsten av ett upp- hovsrättsligt skydd som motiverar sekretessregeln framstår en sådan lösning som olämplig.