prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Artikel 25 påverkar alltså inte utländska medborgares rätt att vistas i om grunden för vistelsen följer av en internationell förpliktelse. Vidare innehåller utlänningslagen bestämmelser om rätt till vistelse på grund av humanitära skäl eller som skyddsbehövande i övrigt. Detta innebär inte heller att Schengenstaternas åtaganden enligt förhindras. I det motsatta fallet, då ett land rapporterar en person på spärrlistan som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat, skall den stat som beviljat uppehållstillståndet ta ställning till om det finns skäl att återkalla detta. Om så inte sker, skall den rapporterande staten vidta åtgärder för att återkalla rapporten i Schengens informationssystem, men får låta registrera utlänningen på en egen nationell spärrlista. 6.6.2 Gällande rätt I 2 kap. 9 och 11 12 §§ UtlL anges i vilka fall visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd får återkallas. En viktig grund för återkallelse är att utlänningen lämnat felaktiga uppgifter om sin identitet eller något annat förhållande. Genom en lagändring som trädde i kraft (prop. 1997/98:36, bet. 1997/98:SfU7, rskr. 1997/98:114, SFS 1997:1224) har möjligheterna till återkallelse på grund av oriktiga uppgifter ändrats. Återkallelse får enligt de nya reglerna ske, om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit uppgifter av betydelse för att få tillståndet. Vidare har en bestämmelse införts som innebär att återkallelse av ett uppehållstillstånd endast får ske om det föreligger synnerliga skäl när utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd då frågan om återkallelse väcks. Återkallelse är även möjlig om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte rest in i . Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Ett uppehållstillstånd kan vidare återkallas på grund av utlänningens bristande vandel, dock endast om frågan väckts innan utlänningen varit bosatt i med uppehållstillstånd (2 kap. 11 § första stycket 2 UtlL). Syftet är att det av utlänningens bosättning här skall vara möjligt att vägra tillstånd för fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. Det kan särskilt nämnas att ett uppehållstillstånd kan återkallas enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 UtlL, inte bara om det kan antas att där avsedd verksamhet riktas mot utan även om sådan verksamhet antas riktas mot något annat nordiskt land. Ett permanent uppehållstillstånd slutligen skall återkallas om utlänningens bosättning i upphör (2 kap. 12 § UtlL). Frågor om återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av . Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som meddelat viseringen eller av . Invandrar- verkets beslut om återkallelse av uppehållstillstånd kan överklagas till . Beslut om återkallelse av arbetstillstånd kan överklagas under förutsättning att frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om utvisning. I vissa situationer kan ett ärende överlämnas till regeringen för avgörande. Ett uppehållstillstånd eller en visering som meddelats av får endast återkallas av departementet. 6.6.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En ny grund för återkallelse av uppehållstillstånd, som innebär att återkallelse får ske i fall som avses i artikel 25 i om utlänningen har rapporterats på spärrlista enligt artikel 96 förs in i 2 kap. 10 § utlänningslagen (1989:529). Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: finner det anmärkningsvärt att ett starkt nationellt intresse i en annan Schengenstat, att en person inte skall beviljas uppehållstillstånd i det landet skall vara tillräckligt för att återkalla ett uppehållstillstånd i . betonar att det klart skall framgå att svenska myndigheter självständigt bör kunna granska grunden för att en person uppförts på spärrlistan. Remissinstanserna i övrigt har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot förslagen i promemorian men har inte berört frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag: Enligt vad som utvecklas nedan behöver utlänningslagen kompletteras med en regel om återkallelse av uppehållstillstånd för den person som förts upp på spärrlistan i SIS. I och med detta tillskapas en möjlighet att återkalla uppehållstillstånd enligt artikel 25 i , när det bedöms vara erforderligt med beaktande av de bakomliggande skälen till att vederbörande förts upp på spärrlista. De svenska bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd är huvudsakligen utformade från ett nationellt perspektiv. De syftar till att göra det möjligt att hindra att utlänningar som förbrutit sig mot främst viktiga svenska intressen fortsätter att vistas här i landet. Bestämmelserna i artikel 25 i skall däremot ses mot en delvis annan bakgrund och de har ett annat syfte. Bestämmelserna avser att tillgodose en stats intresse av att en icke önskvärd utlännings vistelse i det landet förhindras, men de riktas i första hand inte mot utlänningens vistelse i det land som inte önskar att utlänningen skall medges inresa, utan mot utlänningens vistelse i en annan Schengenstat. En utlänning som har uppehållstillstånd i en Schengenstat kan i princip röra sig fritt inom hela Schengenterritoriet (jfr. Därför kan en Schengenstat ha intresse av att en utlänning som inte är önskvärd där inte heller tillåts uppehålla sig i en annan Schengenstat. Det intresse som en Schengenstat i första hand skall tillgodose, när den tillämpar artikel 25, är således inte enbart det egna nationella intresset utan i stället intresset i den stat som registrerat utlänningen på spärrlista och i övriga Schengenstater. Sett ur svensk synvinkel innebär detta inte helt ett nytt synsätt. Liknande hänsynstaganden görs i förhållande till de nordiska länderna. För att följa våra åtaganden enligt artikel 25 i krävs emellertid att utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd ändras, så att en formell grund ges för återkallelse av uppehållstillstånd i dessa fall. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse med detta innehåll förs in i utlänningslagen. När Invandrarverket får information om att en utlänning som beviljats uppehållstillstånd i förts upp på spärrlista av en annan Schengenstat, skall verket ta ställning till om ett förfarande för att återkalla uppehållstillståndet skall inledas. Situationen liknar den när i andra fall får information om en utlänning och skall ta ställning till om någon åtgärd, exempelvis att inleda ett återkallelse- förfarande, skall vidtas eller ej. Det är således inte fråga om att verket i samtliga fall när det fått information enligt artikel 25 skall ta upp frågan om återkallelse av uppehållstillståndet. Däremot måste alltid underrätta den andra Schengenstaten om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av den erhållna informationen, dvs. om ett återkallelseförfarande inletts och vad detta lett till eller om inte vidtar någon åtgärd. Om den svenska myndigheten inte vidtar någon åtgärd får den andra Schengenstaten ta ställning till om utlänningen skall föras upp på en nationell spärrlista, i enlighet med förfarandet i artikel 25. I de fall en utlänning har beviljats uppehållstillstånd i krävs det mycket starka skäl för att återkalla detta. skall inte göra avkall på denna grundläggande princip och inte heller på det skydd och den rätt till bosättning som utlänningslagstiftningen ger. innebär dock en skyldighet att beakta även övriga Schengenstaters gemensamma intressen. En lämplig avvägning mellan dessa bägge intressen måste därför göras. För del torde ett deltagande i i detta hänseende i praktiken innebära att endast ett mycket starkt nationellt intresse i en annan Schengenstat att en utlännings uppehålls- tillstånd här återkallas i vissa fall kan leda till att detta får ses som ett tillräckligt starkt skäl även för del att återkalla uppehålls- tillståndet. De tillämpande myndigheterna har här att göra en bedömning i varje enskilt fall om så skall ske eller ej. Det skall i sammanhanget också noteras att inte innebär någon skyldighet att återkalla ett uppehållstillstånd. Den registrerande Schengenstatens intressen kan enligt artikel 25 även tillgodoses genom att den staten registrerar utlänningen på en nationell spärrlista. I sådant fall kan utlänningen, enligt artikel 21, röra sig fritt i alla andra Schengenstater utom den stat där han eller hon har registrerats på spärrlista. 6.7 Vissa ändringar i utlänningslagens straffbestämmelser 6.7.1 Artikel 27.1 i innehåller bl.a. en förpliktelse för Schengenstaterna att i sina respektive nationella lagstiftningar införa lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försöker hjälpa utlänningar att resa in i eller vistas på en Schengenstats territorium i strid med gällande bestämmelser rörande utlänningars inresa eller vistelse i den berörda staten. Enligt artikel 27.2 skall en Schengenstat som får kännedom om sådan verksamhet riktad mot en annan Schengenstat underrätta sistnämnda stat om förhållandet. Anmodas en Schengenstat av en annan Schengenstat att väcka åtal för gärningar på den senare statens område skall, enligt artikel 27.3, överträdelsen av nationella bestämmelser styrkas. 6.7.2 Gällande rätt I 10 kap. 2 a § UtlL finns bestämmelser om straff för den som hjälper till vid olovlig inresa samt försök och förberedelse till sådant brott. I paragrafen föreskrivs att den som hjälper en utlänning att komma in i i strid med föreskrifter i utlänningslagen eller en författning som utfärdats med stöd av den lagen, döms till fängelse eller, när omständigheterna är mildrande, till böter. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas bl.a. om gärningen utförts mot ersättning. Även försök eller förberedelse till sådant brott är straffbart enligt bestämmelserna i 23 kap. . Enligt 10 kap. 3 § utlänningslagen kan den som i vinstsyfte, genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd, försöker att hindra verkställighet av ett beslut om utvisning eller avvisning dömas till fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, till böter. Enligt 10 kap. 5 § UtlL kan vidare den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i , dömas till fängelse i högst eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse . Även den som hjälper en utlänning att resa till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i döms för medhjälp till brott om denne insåg eller hade skälig anledning anta att resan anordnades i vinstsyfte genom sådan verksamhet som sägs ovan. 6.7.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En ny straffbestämmelse förs in i 10 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529) för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. En ny straffbestämmelse förs in i 10 kap. 3 a § utlänningslagen så att även sådana handlingar som avses i artikel 27, vilka är riktade mot en annan Schengenstat än , blir straffbara. Utredningens och promemorians förslag: Utredningens förslag i till ändring i 10 kap. 2 § UtlL överensstämmer med regeringens. Promemorian innehöll inte något förslag i aktuellt hänseende. Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag. har i sitt remissyttrande över promemorian påpekat bristen att utlänningslagens nuvarande straffbestämmelser inte omfattar handlingar enligt artikel 27 i som är riktade mot en annan Schengenstat. Skälen för regeringens förslag: I 5 kap. 1 § UtlF föreskrivs att en utlänning, utan tillstånd av , länsstyrelse eller polismyndighet, inte får resa in eller ut från svenskt landterritorium via andra orter än sådana där passkontroll är anordnad. Enligt 5 kap. 2 § UtlF får en utlänning inte resa in på svenskt landterritorium från något av de övriga nordiska länderna eller resa ut till något av dessa länder på annan ort än en passkontrollort eller en sådan ort som har bestämts av efter samråd med numera , och . Bestämmelser om passkontrollorter finns i 5 kap. 3 § UtlF. Efter tillstånd av en polismyndighet eller Tull- verket får en utlänning resa in från eller resa ut till , eller även på annan ort. Enligt den nuvarande straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL döms en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder en bestämmelse i den lagen eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen. Det är inte helt säkert vilka gärningar som omfattas av den nämnda bestämmelsen i utlänningslagen och om otillåtet passerande av den svenska gränsen därmed är straffbart. Utredningen om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) har pekat på de olägenheter som finns med tillämpningen av stadgandet, och föreslagit att den nuvarande straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 UtlL ersätts med en straffbestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. NIPU:s förslag bereds i . Det är inte klart när lagstiftning grundad på dess förslag kan träda i kraft. I artikel 3.2 i stadgas en skyldighet för Schengenstaterna att införa påföljder mot den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. måste för att svara mot konventionens krav införa en straffsanktionering av otillåten gränspassage. Det är därför inte möjligt att avvakta den slutliga beredningen av NIPU:s förslag. Regeringen föreslår därför, i avvaktan på den fortsatta beredningen av NIPU:s förslag, att 10 kap. 2 § UtlL kompletteras med en ny bestäm- melse angående otillåten gränspassage av det slag som NIPU förordat. I utlänningslagen finns bestämmelser i 10 kap. 2 a och 3 §§ som vad gäller beskrivningen av den straffbara gärningen svarar mot innehållet i artikel 27. Utlänningslagens bestämmelser motsvarar därmed de krav som kan ställas på vad avser kriminalisering av handlingar varigenom utlänningar olovligen reser in i eller vistas i landet. Bestämmelserna i utlänningslagen omfattar dock endast handlingar vilka är riktade mot och syftar till inresa i landet i strid mot svenska bestämmelser. Artikel 27 innebär därutöver att sanktionerna i fråga även skall kunna riktas mot personer vars motsvarande verksamhet är riktad mot en annan Schengenstat. För att , i enlighet med vad som krävs enligt konventionen, skall kunna vidta sanktioner med anledning av handlingar som riktats mot en annan Schengenstat, behöver utlänningslagens straffbestämmelser kompletteras med en bestämmelse så att även handlingar riktade mot en annan Schengenstat omfattas. Regeringen föreslår därför att en sådan bestämmelse förs in i utlänningslagen. Den nya bestämmelsen innebär inte någon förändring i sak av de handlingar som utgör det straffbara handlandet. Det är endast fråga om att dessa handlingar, på motsvarande sätt som gäller i förhållande till , kan riktas även mot en annan Schengenstat. Artikel 27.3 föreskriver att, om en Schengenstat på grund av brott mot sin egen lagstiftning, anmodar en annan Schengenstat att väcka åtal för sådana handlingar som avses i artikel 27.1, skall den anmodande staten genom en officiell anmälan eller genom intygande av behöriga myndigheter styrka vilka lagbestämmelser som har överträtts. En handling som avses i artikel 27.1 kommer, när alla Schengenstater infört sådan lagstiftning, att vara straffbar i samtliga Schengenstater, oavsett på vilken stats territorium den begåtts. I vissa fall kan det vara lämpligast att lagföringen sker i den stat mot vilken gärningen riktats och inte där gärningen begåtts. För vidkommande innebär detta att lagföring kan tänkas äga rum för gärningar som riktats mot men som har begåtts utomlands i en annan Schengenstat. I sådana fall torde det stå klart att brottet kan prövas i med stöd av 2 kap. 3 § 4 . Detta medför inte någon förändring mot vad som gäller . 7 Polisiärt samarbete 7.1 Polisiärt samarbete inom Schengen Det polisiära samarbetet är en del av de s.k. kompensatoriska åtgärder som syftar till att göra det möjligt att avskaffa personkontrollen vid de inre gränserna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde i det att samarbetet och kontakterna mellan medlemsländernas myndigheter för- djupas och förstärks. bestämmelser om det polisiära samarbetet är inriktade på att förebygga och utreda brott, och avser såväl informationsutbyte som operativ samverkan. Informationsutbytet skall som huvudregel ske mellan centrala organ, för del . I brådskande fall finns dock möjlig- heter till direktkontakter mellan myndigheter. Det finns också möjlighet att genom bilaterala avtal placera personal hos en annan stats myndig- heter, s.k. sambandsmän. Dessa har stödjande och rådgivande uppgifter, och får således inte utöva självständiga polisiära uppgifter. Det direkta operativa polisiära samarbetet omfattar fortsatt förföljande över gräns och fortsatt övervakning över gräns, fortsättningsvis benämnt gränsöverskridande förföljande och övervakning. Vidare finns bestäm- melser om hotellkontroll, vilket innebär att innehavare av hotell, pensionat, campingplatser, o.d. skall se till att alla utländska gäster fyller i ett registreringskort och styrker sin identitet. Uppgifterna skall kunna användas bl.a. för brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna personer. Gränsöverskridande förföljande och övervakning regler om gränsöverskridande övervakning och förföljande dvs. möjligheter för polismän och andra tjänstemän att skugga eller följa efter en misstänkt brottsling som beger sig in i ett annat Schengenland finns i artiklarna 40 43. Dessa regler gör det möjligt att mer heltäckande bekämpa den gräns- överskridande brottsligheten, och kompletterar reglerna om ömsesidig rättslig hjälp och utlämning genom att bl.a. bidra till att utlämning kan komma till stånd. I några fall kan det i stället bli aktuellt att lagföring eller verkställighet av ett utdömt straff förs över till en annan stat. En förutsättning som i princip gäller för både gränsöverskridande förföljande och gränsöverskridande övervakning, är att det brott som den förföljde eller övervakade är misstänkt för kan föranleda utlämning. Det betyder för del i förhållande till de nordiska grannländerna att det krävs brott på vilket fängelse finns i straffskalan i den ansökande staten, och i förhållande till övriga länder brott varpå fängelse finns i den svenska straffskalan. Det krävs alltså inte en bedömning att utlämning skall komma till stånd i det enskilda fallet, utan den lagstadgade straffskalan är avgörande. Det förhållandet att de flesta stater i regel inte lämnar ut sina egna medborgare utgör följaktligen inte hinder mot gränsöverskridande övervakning eller förföljande. I det sammanhanget bör även nämnas att om en utlämning i ett sådant fall inte kommer till stånd, kan det finnas vissa möjligheter för den stat dit den flyende begett sig att överta lagföringen av en misstänkt respektive verkställigheten av ett utdömt straff. Gränsöverskridande övervakning aktualiseras om polisen i en Schengenstat som ett led i en pågående utredning om brott övervakar (skuggar) en person som är misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad, och den personen ger sig in på en annan Schengenstats (mottagande stat) territorium. Under de förutsättningar som anges i får de polismän och därmed jämställda tjänstemän som utför över- vakningen fortsätta att göra det även på den mottagande statens område. Se vidare avsnitt 7.4.1. Det finns anledning att framhålla att arbets- metoden med kontrollerade leveranser inte kommer att användas inom ramen för gränsöverskridande övervakning, eftersom en kontrollerad leverans alltid sker på den mottagande statens ansvar. Gränsöverskridande förföljande är ett mer ingripande förfarande än gränsöverskridande övervakning. En Schengenstats polismän får i vissa fall följa efter en flyende över en landgräns in till en grannstat som är ansluten till . Det huvudsakliga syftet med för- följandet skall vara att säkerställa ett utlämningsförfarande till den Schengenstat varifrån förföljandet upptogs. Inom ramen för de artiklar som reglerar gränsöverskridande förföljande och övervakning finns vissa möjligheter för de enskilda staterna att välja hur den gränsöverskridande verksamheten skall utformas på det egna territoriet. har i samband med underteckandet av avtalet om anslutning till avgett en förklaring som innebär att de utländska tjänstemännen från och i samband med gränsöver- skridande förföljande får frihetsberöva och kroppsvisitera den efterföljde m.m. Se vidare avsnitt 7.4.1. Slutligen kan nämnas att det i föreskrivs att utländska tjänstemän som utövar gränsöverskridande verksamhet alltid skall följa dels nationell rätt i den stat de befinner sig dels lokala myndigheters instruktioner. Se vidare avsnitt 7.5.1. 7.2 Polisiärt samarbete i För att komplettera bestämmelser och för att möjiggöra ett smidigt samarbete när Öresundsförbindelsen öppnas för trafik , har och regeringar ingått ett avtal om polisiärt samarbete i . Även det avtalet reglerar informationsutbyte och operativt samarbete. Det senare går i vissa avseenden längre än regler, men principerna är desamma. Detta är i överensstämmelse med , som på flera områden tillåter längre gående bilaterala avtal. Avtalet presenteras utförligt i avsnitt 5. 7.3 Ny lag om internationellt polisiärt samarbete 7.3.1 och det svensk-danska polissamarbetsavtalets regler Både och det svensk-danska polissamarbets- avtalet innehåller regler om operativt samarbete, där polismän och andra tjänstemän från en stat tillåts agera på en annan stats territorium. Inom ramen för gränsöverskridande övervakning och förföljande tillåts andra staters polismän att övervaka (skugga) misstänkta brottslingar (se avsnitt 7.4.1), följa efter misstänkta eller dömda brottslingar samt vissa andra personer (se avsnitt 7.4.1), omhänderta förföljda personer (se avsnitt 7.5.1), kroppsvisitera efterföljda personer (se avsnitt 7.5.1), samt omhänderta föremål (se avsnitt 7.5.1). Det svensk-danska polissamarbetsavtalet tillåter därutöver att danska polismän på det svenska territoriet på Öresundsförbindelsen ingriper för att avvärja hot mot den allmänna ordningen och säkerheten (se avsnitt 7.4.2). 7.3.2 Gällande rätt Svenska polismän i har befogenhet både att skugga misstänkta brottslingar och att följa efter och gripa misstänkta eller dömda brotts- lingar respektive att omhänderta personer i vissa fall (se avsnitt 7.5.2). Däremot finns inga bestämmelser som ger utländska polismän möjlighet att utföra dessa åtgärder i . 7.3.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En särskild lag införs som reglerar det gränsöverskrindade samarbetet i polisiära frågor, lagen om internationellt polisiärt samarbete. Den nya lagen reglerar dels samarbete med stater som deltar i och medlemsstater i EU som ansluter sig till Schengen, dels annat internationellt konventionsbaserat polissam- arbete (1 §). Den nya lagen utformas i huvudsak med utgångspunkt i Schengen- konventionens och det svensk-danska polissamarbetsavtalets regler. Promemoriornas förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har motsatt sig att utländska poliser tillåts agera på svenskt territorium. Skälen för regeringens förslag För att skall kunna uppfylla sina åtaganden att låta utländska tjänstemän utföra de åtgärder som följer av bestämmelserna i konventionen och det svensk-danska polissamarbetsavtalet såvitt gäller gränsöverskridande övervakning och förföljande, som kan komma att innefatta myndighetsutövning, krävs lagreglering.