prop · GN0318 · 2000-01-01 00:00:00 — I syfte att skapa ett fullständigt sakrättsligt skydd även om aktiebrev inte utfärdades, infördes en särskild reglering i denna situation. Denna byggde på principen att samma regler skulle gälla om inte något aktiebrev gavs ut som om aktiebrev hade utfärdats och tagits om hand av förvaltaren. I bestämmelsen (20 a §) angavs således att om aktiebrev inte utfärdades skulle i fråga om ägarens eller någon annans rätt anses som om aktiebrev utfärdats för förvaltaren och omhändertagits av denne (prop. 1981/82:33 s. 3 ff). Den princip som reglerna om förvaltarregistrering i lagen om förenklad aktiehantering byggde på var att samma rättsläge skulle råda om inte några fysiska aktier gavs ut som om aktiebrev hade utfärdats och tagits om hand av förvaltaren. Om förvaltaren fanns utomlands skulle alltså aktierna också anses befinna sig där. De sakrättsliga verkningarna av en överlåtelse eller pantsättning av förvaltarregistrerade aktier för vilka några aktiebrev inte utgivits och där förvaltaren befann sig utomlands skulle därför enligt lagen om förenklad aktiehantering ha bedömts enligt lagen i det land där förvaltaren befann sig. Regleringen i lagen om förenklad aktiehantering överensstämde således med vad som föreskrivs i artikel 9.2, dvs. att frågan om tillämplig lag skall avgöras av var rättigheten registreras. Omsättningen på aktiemarknaden fortsatte emellertid att öka. Detta resulterade i att det fanns behov av ett helt papperslöst system där värdepapperet som bärare av rättigheter ersattes av ett system med registreringar i ett register. Detta skedde genom införande av aktiekontolagen (se prop. 1987/88:108 och prop. 1988/89:152). Genom aktiekontolagen avskaffades aktiebreven i alla s.k. avstämningsbolag, dvs. aktiebolag för vilka VPC skulle föra aktiebok. De rättsverkningar som varit förenade med aktiebreven knöts för avstämningsbolagen i stället till registrering på ett konto hos VPC (jfr beskrivningen ovan om rättsverkan av registrering enligt kontoföringslagen). Aktiekontolagen var, som framgår av namnet, i första hand avsedd för registrering av aktier och aktierelaterade instrument. Tanken var dock att också vissa skuldförbindelser skulle registreras enligt aktiekontolagen. utvidgades möjligheterna att registrera finansiella instrument enligt aktiekontolagen till att generellt omfatta finansiella instrument. Vid aktiekontolagens tillkomst behölls systemet med förvaltar- registrering och det gjordes tillämpligt även på skuldförbindelser. För att någon skulle få registreras som förvaltare krävdes auktorisation. Var aktier i ett visst avstämningsbolag föremål för handel vid utländsk fondbörs, kunde efter särskilt tillstånd i stället för ägaren den som i utlandet fått i uppdrag att förvalta hans aktier föras in i bolagets aktiebok. Någon motsvarande regel med avseende på andra finansiella instrument som förvaltades utomlands fanns däremot inte i aktiekontolagen i dess ursprungliga lydelse. gjordes reglerna om förvaltare generella. Både svenska och utländska värdepappersinstitut kunde därefter få tillstånd av att vara förvaltare för såväl aktier som andra finansiella instrument oberoende av var ägaren är bosatt. Enligt kontoföringslagen är det i stället den centrala värdepappersförvararen som medger att ett visst institut får registreras som förvaltare. Åtgärder med avseende på förvaltarregistrerade finansiella instrument skulle enligt aktiekontolagen till övervägande del utföras hos förvaltaren. Äganderätten till och pantsättning eller utmätning av förvaltarregistrerade aktier framgick således endast av förvaltarens register. Reglerna i aktiekontolagen om rättsverkan av överlåtelse eller pantsättning vid förvaltarregistrering motsvarade vad som gäller enligt kontoföringslagen, dvs. att om förvaltaren underrättades om att en förvaltarregistrerad aktie hade överlåtits eller pantsatts, samma rättsverkningar inträdde som om överlåtelsen eller pantsättningen hade registrerats i ett avstämningsregister (8 kap. 5 § aktiekontolagen). Bestämmelsens ordalydelse avvek således från vad som gällt enligt lagen om förenklad aktiehantering. Enligt denna lag skulle i fråga om ägaren eller någon annans rätt anses som om aktiebrev utfärdats för förvaltaren och omhändertagits av denne. Aktiekontolagen föreskrev däremot denuntiation till förvaltaren. I motiven till aktiekontolagen angavs emellertid att enligt gällande rätt före aktiekontolagen följde transaktioner med förvaltarregistrerade aktier reglerna om disponerande över egendom i tredje mans besittning. Denuntiationsbestämmelsen i aktiekontolagen innebar en motsvarighet till dessa regler (prop. 1988/89:152 s 121 f.). För att överlåtelse och pantsättning av aktier för vilka aktiebrev har utfärdats skall erhålla sakrättsligt skydd gäller att förvärvaren eller panthavaren har fått aktiebrevet i sin besittning (3 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385) samt 10 och 22 §§ lagen (1936:81) om skuldebrev). Finns aktiebrevet hos tredje man säkerställs en pantsättning genom att tredje man underrättas om denna enligt lagen (1936:88) om pantsättning av lös egendom som innehas av tredje man. Enligt lag säkerställs pantsättningen genom att tredje man underrättas om pantsättningen av pantsättaren eller panthavaren. Om underrättelsen sker av panthavaren måste denne dessutom förete en skriftlig handling som utvisar att panträtt har blivit utfäst. Detsamma gäller vid överlåtelse (NJA 1949 s 164). Något krav på att förvärvaren skall förete en skriftlig överlåtelsehandling finns dock inte. Uttalandet i motiven till aktiekontolagen torde således ta sikte på vad som enligt svensk rätt gäller sakrättsligt vid överlåtelse och pantsättning av aktier för vilka aktiebrev har utfärdats och som innehas av tredje man. Det är därför troligt att bestämmelsen har utformats enbart med utgångspunkt i svenska regler utan att beakta vad som borde gälla i fråga om utländska förvaltare, något som motsvarande bestämmelse i lagen om förenklad aktiehantering gjorde. Det finns dock inte något stöd i förarbetena för att någon ändring i sak har varit avsedd. Nyss nämnda motivuttalande talar i stället för att någon ändring i sak ej varit avsedd och att den nya utformningen av bestämmelsen endast syftat till att uttryckligen ange vad som redan tidigare gällde, varvid bestämmelsen inte kommit att omfatta förvaltarregistrering utomlands. Bestämmelserna har härefter utan ändringar i sak överförts till kontoföringslagen (prop. 1997/98:160 s. 171). Med hänsyn härtill måste innebörden av svensk rätt anses vara att om finansiella instrument som är kontoförda enligt kontoföringslagen är förvaltarregistrerade på en förvaltare vars verksamhet bedrivs utomlands, skall vid bedömning av rättsverkningarna av en överlåtelse eller pantsättning av ifrågavarande finansiella instrument anses att instrumenten befinner sig hos förvaltaren. Den principiella utgångspunkten i den internationella privaträtten är också att de sakrättsliga verkningarna av ett förfogande, t.ex. en överlåtelse eller pantsättning, skall bedömas enligt lagen i det land där egendomen befann sig när rätten i fråga uppkom, lex rei sitae. Principen anses, även om andra åsikter har framförts, gälla, även beträffande värdepapper. Beträffande dematerialiserade och immobiliserade finansiella instrument har också ansetts att sådana i sakrättsligt avseende torde behandlas som i registerlandet befintlig egendom (jfr internationell privat och processrätt 5 upp. s. 284). Detta sammantaget innebär att frågan om tillämplig lag bör avgöras enligt lagen i det land där rättigheten är registrerad. Registreras rättigheten i ett av en förvaltare utomlands fört register skall frågan således avgöras enligt lagen i det land där verksamheten bedrivs. Svensk rätt motsvarar således även i detta fall artikel 9.2. Det kan också förekomma att svenska och utländska institut i är förvaltare för finansiella instrument som är dematerialiserade eller immobiliserade enligt rättsordningen i något annat land. I denna situation är rättsläget inte fullt lika klart, eftersom det saknas direkt anknytning till kontoföringslagen. Starka skäl talar dock för att frågan om tillämplig lag bör bedömas på samma sätt som beträffande finansiella instrument som är registrerade enligt kontoföringslagen. Den allmänna uppfattningen i den internationella juridiska diskussionen är att lex rei sitae-principen tillämpad på dematerialiserade eller immobiliserade finansiella instrument bör leda till att de sakrättsliga verkningarna av en transaktion bedöms enligt rättsordningen i det land där förvaltaren bedriver sin verksamhet. Denna princip gäller också enligt den bedömning som görs ovan beträffande instrument som omfattas av kontoföringslagen. rei sitae-principen gör inte någon skillnad mellan olika finansiella instrument beroende på var eller under vilken rättsordning de är utgivna. Bör lagvalsregeln uttryckligen anges i lag Även om svensk rätt får anses väl överensstämma med artikel 9.2 finns det anledning att överväga om inte lagvalsregeln beträffande de sakrättsliga verkningarna vid förfoganden över finansiella instrument bör uttryckligen anges i lag. För det första kan det diskuteras om en hänvisning till gällande rätt på det sätt som görs ovan utgör ett godtagbart införlivande av Finalitydirektivet i denna del. Direktivet syftar i denna del till att minska de rättsliga riskerna som är förenade med deltagande i betalnings- och värdepappersavvecklingssystem. Dessa system kännetecknas av att mycket stora värden hanteras av ett fåtal aktörer och att omsättningshastigheten är hög. Verksamheten har ofta kopplingar över nationsgränserna. Systemriskerna och riskerna för enskilda deltagare är betydande. Säkerheter är ett erkänt och viktigt redskap för att minska dessa risker. Mot bakgrund härav kan ifrågasättas om en lämplig väg att införliva direktivet i denna del är att hänvisa till en upphävd lagreglering. Även bortsett från Finalitydirektivet talar nämnda omständigheter liksom internationaliseringen av finansmarknaderna för att frågan om tillämplig lag bör regleras av lagstiftaren. En minskning av de rättsliga riskerna är positivt för den svenska finansmarknaden och även till fördel för svenska emittenter och institut på den globala marknaden. En bestämmelse om tillämplig lag bör därför, enligt regeringens mening, införas i svensk lag. Flertalet av de skäl som talar för att reglera lagvalsfrågan gör sig som framgått också gällande även utanför Finalitydirektivets tillämpnings- område. En reglering begränsad till vad som följer av Finalitydirektivet skulle kunna leda till osäkerhet om vad som gäller i övrigt och i värsta fall leda till felaktiga motsatsslut. Lagvalsregeln bör därför inte begränsas till Finalitydirektivets tillämpningsområde utan göras generell. Finalitydirektivet reglerar endast rättsverkningarna av säkerheter. Flera skäl kan dock anföras för att en lagvalsregel inte bör begränsas på detta sätt. rei sitae-principen lär beträffande de sakrättsliga verkningarna av en transaktion inte göra någon skillnad på om den avser ett säkerställande eller utgör en omsättningsöverlåtelse. Ställande av säkerhet på de finansiella marknaderna sker ofta genom överförande av äganderätt till finansiella instrument, t.ex. genom återköpsavtal (repor). En regel i enlighet med direktivet skulle därför även komma att omfatta vissa transaktioner som är utformade som äganderättsöverlåtelser, men inte andra. Även i detta avseende skulle en begränsad reglering kunna leda till osäkerhet om vad som gäller beträffande andra transaktioner och i värsta fall leda till felaktiga motsatsslut. Genom en bred lagvalsregel som generellt omfattar förfoganden och inte bara säkerställande undviks också de problem som annars skulle kunna uppstå när det gäller att avgöra om en transaktion är sådan att den omfattas av regeln. Lagvalsregeln bör därför inte begränsas till pantsättning och annat ställande av säkerhet, utan även omfatta omsättningsöverlåtelser och andra förfoganden över finansiella instrument. I det remitterade förslaget var lagsvalregeln begränsad till att gälla vid handel med finansiella instrument. Flera remissinstanser anser att den i promemorian valda avgränsningen är för snäv, då den bl.a. inte omfattar ställande av säkerhet för en kredit. En så snäv avgränsning av lagvalsregelns tillämpningsområde som föreslås i promemorian skulle enligt regeringens mening stå i strid med artikel 9.2 som bl.a. omfattar situationer i vilka finansiella instrument ställs som säkerhet för centralbanksoperationer (se artikel 1 c) andra strecksatsen). Enligt regeringens bedömning bör lagvalsregeln gälla vid alla förfoganden över finansiella instrument. Sammanfattningsvis bör en lagvalsregel införas avseende överlåtelse, pantsättning och andra förfoganden över dematerialiserade och immobiliserade finansiella instrument. När förvärvarens rätt till instrumenten har registrerats enligt lag skall således tillämpas lagen i det land där registret förs. Lagvalsregeln skall dock begränsas till att avse de sakrättsliga verkningarna av en transaktion, dvs. rättsverkningarna i förhållande till andra än parterna. Obligationsrättsliga frågor med anledning av förfogandet skall således inte omfattas av bestämmelsen. 5.8 Instansordningen och s.k. dröjsmålstalan Vid behandlingen av reglerna om överklagande av beslut rörande avvecklingssystem har Lagrådet som tidigare nämnts aktualiserat två principfrågor. Den första rör instansordningen och den andra möjligheten till s.k. dröjsmålstalan. Beträffande viktigare beslut som meddelar tillämpas på det finansiella området den ordningen att överklagande skall ske direkt hos kammarrätten medan andra beslut som inspektionen meddelar överklagas hos länsrätten. Denna ordning har motiverats med att vissa mål var av central betydelse för det finansiella systemet och att det därför var nödvändigt att slutliga beslut i dessa mål meddelades så fort som möjligt (se prop. 1994/95:27 s. 156 och prop. 1997/98:186 s. 80 f.). Lagrådet har därvid påpekat bl.a. följande. Mål, som anhängiggörs direkt hos kammarrätten genom överklagande av förvaltningsbeslut, handläggs som enpartsmål enligt äldre förvaltningsrättsliga principer. Det innebär att inte blir part i målet hos kammarrätten och, framför allt, inte kommer att kunna överklaga kammarrättens dom. Om kammarrätten skulle upphäva inspektionens överklagade beslut och t.ex. meddela det sökta godkännandet eller ändra beslutet (t.ex. byta ut en återkallelse mot varning), saknar inspektionen möjlighet att söka rättelse. En viktig anledning till att tvåpartsprocess infördes var att beslutsmyndigheten skulle ges möjlighet att hävda det allmänna intresset mera aktivt i målen hos förvaltningsdomstol. blir både part och klagoberättigad i de mål där inspektionens beslut överklagas hos länsrätt, fastän dessa beslut kan anses av mindre vikt. Lagrådet har rekommenderat att de angivna konsekvenserna vägs in, innan slutlig ställning tas till en lämplig överklagandeordning. Den av Lagrådet ifrågasatta ordningen för överklagande av beslut tillämpas generellt inom den finansiella lagstiftningen. En eventuell ändring av denna övergripande ordning bör övervägas i ett särskilt, större sammanhang. Regeringen anser därför att överklagandeordningen i det nu aktuella lagförslaget bör följa gängse mönster i avvaktan på att frågan övervägs i ett vidare perspektiv. Lagrådet har också tagit upp frågan om s.k. dröjsmålstalan. Lagrådet har därvid anfört följande. I det bakomliggande EG-direktivet uppställs inte några krav på rätt till domstolsprövning. De föreslagna reglerna i 16 § om möjligheten att överklaga beslut fyller dock en väsentlig uppgift. Enligt EG-rättsliga principer innefattar rätten till domstolsprövning på det finansiella området inte bara möjligheten till domstolstalan utan också möjligheten till s.k. dröjsmålstalan. Beträffande en rad författningar på området har direktiven ansetts kräva att uttryckliga regler om dröjsmålstalan tas upp i lagen, t.ex. 7 kap. 25 § bankrörelselagen, 46 § lagen om värdepappersfonder, 7 kap. 2 § lagen om värdepappersrörelse och 6 kap. 2 § lagen om finansieringsverksamhet. Det skulle med all sannolikhet stå i god överensstämmelse med EG-rätten på området, om en regel om dröjsmålstalan av det slag som finns i nämnda författningar ingick i lagen. Enligt regeringens bedömning fordrar Lagrådets synpunkter i denna del ytterligare överväganden. Vi är därför inte beredda att i detta sammanhang föreslå en bestämmelse om dröjsmålstalan som inte finns föreskriven i det här aktuella EG-direktivet. 6 Ekonomiska konsekvenser Införandet av funktionen avvecklingssystem kan komma att medföra visst begränsat merarbete för . Systemen administreras emellertid av institut som står under tillsyn av enligt gällande lagreglering. Den tillkommande prövningen föreslås också bli mycket begränsad. Med hänsyn härtill bör kunna hantera de nya uppgifterna inom ramen för befintliga anslag. Detsamma bedöms vara fallet för de allmänna domstolarna beträffande den utökade underrättelseskyldigheten vid konkurs. Förslaget innebär att vissa nya överklagandemöjligheter till förvaltningsdomstol införs. Mot bakgrund av de erfarenheter som finns av liknande bestämmelser inom andra delar av den finansiella lagstiftningen kan detta emellertid inte anses leda till några beaktansvärda kostnadsökningar för domstolsväsendet. Något ökat resursbehov föreligger därför inte. Förslagen syftar till att reducera de rättsliga riskerna i avvecklings- system. Detta bör kunna leda till att kostnaderna för deltagande i sådana system minskar. Vissa av de föreslagna reglerna, t.ex. bestämmelserna om tillämplig lag för överlåtelse och pantsättning av finansiella instrument, har betydelse även utanför nu aktuella system. regler i dessa avseenden bör kunna förbättra svenska instituts konkurrensförutsättningar och även öka intresset för finansiella instrument utgivna av svenska emittenter. Något som bör, om än i begränsad omfattning, vara positivt för svensk finansmarknad och svenska företags finansiering. 7 Författningskommentar 7.1 Förslaget till lag om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden Tillämpningsområde och definitioner I överensstämmelse med vad som är vanligt inleds lagen med en beskrivning av dess huvudsakliga tillämpningsområde, nämligen avvecklingssystem. Det lagtekniska valet för införlivande av Finalitydirektivet kommenteras i avsnitt 5.1 och lagens tillämpnings- område i avsnitt 5.2. I paragrafen finns definitioner av vissa begrepp som förekommer i lagen. Behovet av att peka ut en administratör har behandlats i avsnitt 5.2. Enligt direktivet artikel 2 f skall en clearingorganisation eller en avvecklingsagent anses som deltagare i avvecklingssystemen. Direktivets definition clearingorganisation respektive avvecklingsagent motsvaras i denna lag av administratören. På förslag av Lagrådet har därför tillagts i definitionen av administratören att detta företag skall anses som deltagare i ett system. Enligt artikel 2 a) är det ett krav att ett avvecklingssystem skall anmälas till kommissionen för att få status som avvecklingssystem i direktivets mening och därmed komma i åtnjutande av det skydd anmälda avvecklingssystem skall ha i samtliga medlemsländer. Finalitydirektivet har genom beslut i förts in i . Behörig mottagare av anmälan av avvecklingssystem för de EES-länder som inte tillhör EU är Eftas övervakningsmyndighet. Definitionen av uttrycket kollektiva obeståndsförfaranden har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Definitionen är tämligen vid eftersom även utländska förfaranden som är jämförbara med konkurs och företagsrekonstruktion skall omfattas av begreppet (jfr artikel 2 j). Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I paragrafen anges vem som kan ansöka om godkännande, nämligen administratören av ett avvecklingssystem. skall samråda med vid prövningen om ett avvecklingssystem skall godkännas. Förhållandet mellan och har behandlats i avsnitt 5.3. Något krav på godkännande av avvecklingssystem som drivs av har, som framgår av paragrafen, inte ställts upp. I paragrafen anges vilka institut och företag som kan vara administratör av ett avvecklingssystem. Det klargörs därigenom vem som är behörig att företräda avvecklingssystemet gentemot exempelvis . Bestämmelsen har behandlats närmare i avsnitt 5.2. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Kraven överensstämmer med kraven på ett avvecklingssystem i Finalitydirektivet (artikel 2 a). Något krav på att en av deltagarna skall ha huvudkontor i har inte uppställts eftersom endast avvecklingssystem med en svensk administratör kan godkännas enligt denna lag. Kraven på gemensamma regler och standardiserade arrangemang har behandlats i avsnitt 5.2. För att en prövning av ett avvecklingssystem skall ske krävs att systemet har valt att svensk lag skall tillämpas på prövningsförfarandet. Detta krav överensstämmer med reglerna i Finalitydirektivet. Det finns inget hinder i Finalitydirektivet för att uppställa strängare krav på ett system än direktivets bestämmelser. Så har också skett genom att det i 4 § anges att, utöver , endast vissa institut eller företag som står under tillsyn kan komma i fråga som administratör av ett avvecklingssystem. Det bör anmärkas att krav även ställs upp på att systemet och deltagarna skall peka ut tillämplig lag om ett kollektivt obeståndsförfarande inleds mot en av deltagarna (se vidare 12 §). Ett system med fysiska leveranser av finansiella instrument eller betalningsmedel kan inte få godkännande som avvecklingssystem med hänsyn till definitionen av överföringsuppdrag i Finalitydirektivet. Kraven på en clearingorganisation enligt lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller på en central värdepappersförvarare enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument är betydligt strängare än Finalitydirektivets bestämmelser. För ett system som administreras av en clearingorganisation eller en central värdepappers- förvarare behövs därför ingen annan prövning än att systemet uppfyller kraven i 5 § samt att systemets krets av deltagare överensstämmer med reglerna i 8 §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2. Ett avvecklingssystem som administreras av ett företag med tillstånd enligt bankrörelselagen (1987:617) eller lagen (1991:981) om värdepappersrörelse kan få godkännande som avvecklingssystem. är undantagna från tillståndskravet för clearingverksamhet enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. För godkännande krävs utöver att kraven i 5 och 8 §§ är uppfyllda att det finns särskilda skäl. Detta krav innebär att systemet skall ha betydelse för det finansiella systemets stabilitet. Kravet på särskilda skäl har behandlats i avsnitt 5.2. För godkännande krävs vidare att systemet tillgodoser de säkerhetskrav som är förenade med verksamheten. Som vid all annan finansiell verksamhet skall ett avvecklingssystem uppfylla högt ställda krav på säkerhet. När det gäller vilka krav som bör ställas upp av kan kraven på clearingverksamhet och kontoföring utgöra ledning. Därutöver bör ett nettningssystem för exempelvis betalningar eller valuta uppfylla de s.k. Lamfalussykriterierna (se prop. 1994/95:130 s. 27). Det utgör ett grundkrav att administratören av ett system kan överblicka deltagarnas ekonomiska ställning i ett avvecklingssystem. Även skall med hänsyn till systemens vikt kunna få en överblick över systemet och deltagarnas ekonomiska ställning i systemet. För att möjliggöra en prövning av skall enligt andra stycket en ansökan om godkännande innehålla en plan för verksamheten. Kravet på riskhanteringsplan i andra stycket har hämtats från lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Som tidigare nämnts finns det inget hinder i Finalitydirektivet för att i den enskilda medlemsstaten uppställa strängare krav på systemen.