prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Följdändringar i bestämmelserna om gemensam handläggning och preskription Bestämmelserna om gemensam handläggning i 48 51 §§ och 52 § första stycket behandlar den processuella ordningen när flera arbetstagare eller arbetssökande har väckt talan om skadestånd mot samma arbetsgivare. De är betingade av att skadeståndet förutsätts kunna delas mellan dem som för talan och att tvisterna därför kan sammanföras. Eftersom det föreslås att bestämmelsen om delat skadestånd upphävs, behövs inte längre dessa bestämmelser om gemensam handläggning. 48 51 §§ och 52 § första stycket bör alltså upphävas. Regeringen påminner om att bestämmelserna i 2 kap. 1 § tredje stycket arbetstvistlagen och 14 kap. 6 § innebär att gemensam handläggning i allmänhet kommer till stånd när flera väcker talan mot samme arbetsgivare. Att det delade skadeståndet avskaffas påverkar också preskriptionsreglerna. Bestämmelsen i 54 § andra stycket om särskild preskriptionsfrist för talan om delat skadestånd behövs inte längre. lagar mot diskriminering saknar motsvarande bestämmelse. Andra frågor om allmänt skadestånd När det gäller storleken på allmänt skadestånd i allmänhet refererar utredningen uttalanden i förarbetena till jämställdhetslag som anger att utgångspunkten skall vara den skadeståndspraxis som förekommer i föreningsrätts- och anställningsskyddsmål. Regeringen vill framhålla att utvecklingen i och internationellt mot en ökad medvetenhet om likabehandling som en mänsklig rättighet kan påkalla att ett annorlunda synsätt anläggs. har i flera mål förklarat att principen om likabehandling och avskaffande av könsdiskriminering ingår i de grundläggande mänskliga rättigheter som utgör en del av EG- rättens allmänna principer. (Se t.ex. mål C-149/77, mot Anonyme Belge de Navigation Aérienne SABENA, [1978] ECR 1365). Brott mot diskrimineringslagstiftningen skall därför ses som en allvarlig kränkning. Det är regeringens bedömning att detta i rättstillämpningen borde leda till högre skadeståndsnivåer i diskrimineringsmål än vad som är vanligt i andra arbetsrättsliga tvister. Kränkningens art och omfattning har stor betydelse för skadeståndets storlek. Ju allvarligare kränkningen är, desto högre bör skadeståndet sättas. När det gäller skadeståndets storlek bör bl.a. arbetsgivarens bevekelsegrunder beaktas. I princip måste gälla att avsiktlig diskriminering leder till högre skadestånd än oavsiktlig diskriminering. En arbetssökande som diskrimineras genom att nekas en anställning trots att hon eller han har de bästa sakliga förutsättningarna för arbetet, kränks normalt på ett mer allvarligt sätt än den som visserligen diskrimineras under rekryteringsförfarandet men med hänsyn till sina meriter inte slutligt kunnat komma i fråga för anställningen. Ett sådant synsätt har tillämpat i Draehmpaehl-målet och Arbetsdomstolen har resonerat på ett liknande sätt vid turordningsbrott i domen AD 1998 nr 59. Domstolen ansåg där att kränkningen var mindre kännbar av det skälet att arbetstagaren inte gått miste om någon anställning. Det måste dock understrykas att den arbetsgivare som i en sådan situation menar att skadeståndet skall sättas lågt har att styrka att sökanden inte skulle ha fått den lediga platsen (jfr Draehmpaehl-domen p. Frågor om ekonomiskt skadestånd Utredningen diskuterar också frågan om arbetssökande bör kunna tillerkännas ekonomiskt skadestånd. Nuvarande regler innebär att sådant skadestånd varken enligt jämställdhetslagen eller lagar kan förekomma vid diskriminering under ett anställningsförfarande eller vid befordran eller utbildning för befordran. Utredningen menar att denna ordning är förenlig med EG-rätten och föreslår inte någon ändring. Regeringen anser att de synpunkter som några av remissinstanserna lämnat i denna del föranleder närmare överväganden. Saken som rör alla de fyra diskrimineringslagarna måste bedömas även utifrån andra synpunkter än de utredningen haft. Regeringen lämnar nu inget förslag i denna del men avser att återkomma i annat sammanhang med en samlad bedömning av hur frågan bör lösas generellt på diskrimineringsområdet. Regeringen vill dock redan här framhålla som en möjlighet att ett allmänt skadestånds storlek kan påverkas av det faktum att det i ett enskilt fall saknas möjligheter att få ekonomiskt skadestånd. Enligt 53 § jämställdhetslagen gäller att vissa angivna bestämmelser i anställningsskyddslagen (1982:80) skall tillämpas när någon för talan med anledning av uppsägning eller avskedande. Bl.a. skall vissa av skadeståndsreglerna i 38 och 39 §§ anställningsskyddslagen tillämpas i jämställdhetsmål. Dessa regler innebär att arbetsgivarens ekonomiska skadeståndsskyldighet begränsas till ett visst antal månadslöner som i sin tur fastställs utifrån anställningens längd. Regeringen avser att återkomma i annat sammanhang till frågan om denna koppling till anställningsskyddslagens bestämmelser är ändamålsenlig. 9 Lönekartläggning 9.1 Bakgrund Kartläggningsbestämmelsen Varje diskrimineringsförbud har sin uppföljning i en eller flera bestämmelser om aktiva åtgärder i jämställdhetslagen. I fråga om löner är det bestämmelsen om kartläggning av löneskillnader mellan kvinnor och män i 9 a §. Bestämmelsen trädde i kraft . Som närmare utvecklas i förarbetena (prop. 1993/94:147) ansåg regeringen att den nya lagregeln inte borde utformas så att den krävde att löneskillnaderna skulle kartläggas just vid lika och likvärdigt arbete så som föreslagit (SOU 1993:7). Skälet som angavs var att det på många arbetsplatser ännu inte fanns kunskap och metoder för att ta ställning till den närmare innebörden av begreppen lika och likvärdigt arbete. Regeringen föreslog i stället att kartläggningen skulle avse löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och för olika kategorier av arbetstagare , vilket blev de begrepp som användes i lagtexten. förslag att arbetsgivaren skulle vara skyldig att analysera eventuellt förekommande löneskillnader genomfördes inte heller. Motiveringen var att ett sådant krav skulle kunna leda till stora bevissvårigheter, inte minst i ett ärende om ansökan om vitesföreläggande inför . Syftet med att införa ett krav på kartläggning i jämställdhetslagen var att uppfylla regeringens allmänna målsättning att påverka utvecklingen i riktning mot jämställda löner och att stimulera arbetsmarknadens parter att mer aktivt bekämpa osakliga löneskillnader mellan könen. Enligt förarbetena borde kartläggningen i görligaste mån leda till att grupper av arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt på arbetsplatsen kan identifieras. Det angavs emellertid (prop. 1993/94:147 s. 49) att avsikten med kartläggningskravet inte var att synliggöra enskilda kvinnors och mäns löner utan endast att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbeten förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön. Metodik för lönejämförelser enligt 9 a § När det gäller den metodik med vilken kartläggningsarbetet enligt 9 a § skulle bedrivas framgår av förarbetena (prop. 1993/94:147 s. 47) att två typer av jämförelser skulle göras avseende löneskillnaderna. Det anges att kartläggningen bör innehålla en redovisning både för kvinnliga och manliga arbetstagare i olika kategorier, dvs. på olika nivåer, t.ex. i ledande ställning, med kvalificerat arbete, rutinarbete etc. Den bör dock inte enbart koncentreras till att beskriva lönerna för arbetstagare på olika nivåer eller i arbete med olika svårighetsgrad. Också arbetstagare i skilda typer av arbete eller med olika yrkesbeteckningar bör ingå i kartläggningen. Vidare anges i förarbetena att jämförelser bör göras både inom och mellan arbetstagarna i de skilda kategorierna och typerna av arbete. Olika tillvägagångssätt kan väljas. Arbeten kan grupperas både med hänsyn till sin funktion och till sin nivå och en jämförelse inom och mellan grupperna kan därefter göras. Ett exempel som ges är att en arbetstagare i ledande ställning på en arbetsplats bör kunna jämföras med en annan arbetstagare av motsatt kön i ledande ställning, inte bara när de båda arbetstagarna befinner sig i samma typ av arbete eller har olika funktioner utan också i skilda typer av arbete. Ett viktigt påpekande som görs i det sammanhanget är att sådana jämförelser medför att kartläggningen också bör omfatta arbetstagare på samma arbetsplats vars löner inte regleras av samma avtal. Både hos privata och offentliga arbetsgivare finns arbetstagare inom flera avtalsområden. I förarbetena finns också uttalanden om vilken information som bör finnas tillgänglig för dessa jämförelser. Resultatet av lönekartläggningen skall, som anges i 11 § andra stycket jämställdhetslagen, redovisas översiktligt i jämställdhetsplanen tillsammans med av kartläggningen motiverade åtgärder. På små arbetsplatser, eller när eljest hänsyn till personlig integritet så kräver, kan redovisningen ske mindre detaljerat för att eliminera risken för att enskilda arbetstagares löner yppas (prop. 1993/94:147 s. 49). 9.2 Aktiva åtgärder mot lönediskriminering på EG- området publicerade Vägledning för tillämpning av lika lön för lika arbete för kvinnor och män i arbetslivet . Skriften är avsedd att ge konkreta råd till arbetsgivare och till kollektivavtalsparter hur rätten till lika lön för lika och likvärdigt arbete skall kunna upprätthållas i praktiken. I huvudsak föreslås två åtgärder; dels att förhandlare såväl på arbetsgivar- som arbetstagarsidan skall analysera lönesystemen och deras tillämpning och därvid gå igenom alla uppgifter som behövs för att upptäcka lönediskriminering, dels att arbetsgivaren skall upprätta en handlingsplan för att eliminera all lönediskriminering, tillämpa denna handlingsplan samt utvärdera resultatet av planens tillämpning . Syftet med vägledningen är främst att ge kunskap om metoder som kan förväntas bidra till att undervärderingen av kvinnors arbete och prestationer på arbetsmarknaden upphör eller i vart fall minskar. Men man betonar också vikten av att säkerställa att varje arbetstagares kompetens och möjliga bidrag till en ekonomi stadd i omvandling tas till vara. En aktionsinriktad genomlysning av lönestrukturerna bör få denna effekt, menar kommissionen. Genomskinlighet är i detta sammanhang ett nyckelord. Kommissionens handledning riktar sig till både offentliga och privata arbetsgivare och betonar att det är arbetsgivaren som har ansvaret för att rätten till lika lön för lika och likvärdigt arbete upprätthålls. Men handledningen vänder sig också direkt till de kollektivavtalsslutande parterna och erinrar i det sammanhanget om att i ett antal avgöranden betonat att kollektivavtalen måste respektera likalöneprincipen. De fackliga organisationernas aktiva medverkan ses som en förutsättning för ett bra resultat, eftersom de representerar löntagarna och har en viktig roll i lönebildningen. Utförliga råd och förslag ges i vägledningen. Man betonar betydelsen av att samla in all information om de anställda som har betydelse för lönesättningen. Själva betalningsreglerna, vare sig de finns i kollektivavtal, i andra dokument eller endast utgör praxis på arbetsplatsen, skall också kartläggas. I den analys som därefter genomförs kontrollerar man om kvinnor i olika avseenden behandlas lika i jämförelse med män. System för att värdera kraven i arbetet, kvalifikationer eller prestationer skall genomgå en särskild granskning för att säkerställa att de gör alla arbeten rättvisa oavsett om arbetstagaren är kvinna eller man. Analysen skall resultera i en handlingsplan med målet att eliminera all lönediskriminering som synliggjorts. 9.3 Grunderna för en ny reglering för att lösa problemen med osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män måste också fortsättningsvis vara det arbete som utförs av arbetsmarknadens parter i löneförhandlingar och genom kollektivavtal. Den fria förhandlingsrätten och rätten att träffa kollektivavtal om arbetstagares löner har en naturlig begränsning så till vida att friheten inte innefattar någon rätt att träffa avtal som medför diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, funktionshinder eller sexuell läggning. Det är för övrigt en hävdvunnen princip på svensk arbetsmarknad, att avtal som strider mot god sed kan förklaras ogiltiga. Av det nu sagda följer att enskild arbetstagare måste kunna få en rättslig prövning av frågan om det avtal som träffats beträffande hennes eller hans lön är könsdiskriminerande. Någon allmän presumtion att ett förhandlingsresultat rörande löner är fritt från könsdiskriminering eller inte bör överprövas, därför att det tillkommit i förhandlingar mellan parterna, finns inte enligt EG-rätten. När en domstol bifaller en talan om lika lön för lika eller likvärdigt arbete brukar det innebära att den förfördelade får ett ekonomiskt skadestånd som för förfluten tid motsvarar förlusten till följd av för låg lön, dvs. löneskillnaden i relation till jämförelsepersonens lön. Domstolen sätter således inte några löner i den mening som detta uttryckssätt brukar avspegla. Däremot kan man förvänta sig att domstolsutslag rörande lönediskriminering får en inverkan på lönebildningen, så till vida att utslaget kan förväntas påverka överväganden vid förhandlingsbordet i fall som liknar det prövade. Att arbetsmarknadens parter på sitt område drar lärdom av klargöranden som sker i rättspraxis är något som gäller generellt, oavsett vad tvisten handlar om. En sådan påverkan på lönebildningen från domstolarnas sida till följd av domar i lönediskrimineringsmål är att se som något positivt. som kartläggningskravet funnits i jämställdhetslagen har enligt tillgänglig lönestatistik de genomsnittliga löneskillnaderna mellan kvinnor och män på svensk arbetsmarknad inte minskat. De senaste siffrorna från () avseende löneutvecklingen mellan och tyder snarare på att löneskillnaderna ökat. Vilka slutsatser som kan dras av detta faktum är, mot bakgrund av att kvinnors och mäns löner påverkas av en lång rad faktorer, givetvis svårt att veta. I vart fall har knappast framkommit några belägg för att kartläggningsarbetet minskat löneskillnaderna mellan kvinnor och män sett ur ett samhällsperspektiv. Jämställdhetslagens uppbyggnad med två varandra kompletterande delar erbjuder särskilda möjligheter att åstadkomma att principen om lika lön för lika och likvärdigt arbete får genomslag också i praktiken. Om detta skall fungera krävs dock att en regel om aktiva åtgärder på löneområdet ansluter till lönediskrimineringsförbudet. Regeringen anser att man vid en revision av kartläggningsbestämmelsen bör dra nytta av de erfarenheter som gjorts under tillämpningen av den nuvarande regeln. Svårigheter och oklarheter som påtalats av användarna bör undanröjas. Lagtexten bör ge tydliga anvisningar om hur kartläggningen och analysen skall genomföras och hur resultatet skall användas. Om det praktiska arbetet ute på arbetsplatserna kan underlättas och påskyndas genom en utförligare lagtext bör en sådan lagstiftningsteknik väljas, även om det innebär en viss avvikelse från sedvanlig lagstiftningsteknik på det arbetsrättsliga området. Det faktum att individuell lönesättning numera dominerar i avtal och praxis har givetvis stor betydelse för hur ett meningsfullt kartläggnings- och analysarbete kan bedrivas. Det betyder att granskningen av löneskillnader inte kan stanna vid jämförelser av kraven i arbetet utan också måste innefatta hur individens prestationer värderats. Löneskillnader kan sakligt förklaras inte bara med hänvisning till högre krav i arbetet utan också till hur arbetet utförs av de enskilda arbetstagarna. En reviderad kartläggningsbestämmelse bör vidare utformas så att den utgör ett stöd för de aktörer på arbetsmarknaden som vill prioritera arbetet att få bort osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Det innebär att regeln måste ge vissa påtryckningsmöjligheter gentemot arbetsgivare som inte respekterar densamma. skall det också fortsättningsvis vara förbehållet arbetsmarknadens parter, ytterst arbetsgivaren, att bestämma vilka löner som eventuellt skall justeras och vilka åtgärder som i övrigt behöver vidtas för att få bort och förebygga osakliga löneskillnader. Påtryckningsmöjligheterna skall endast syfta till att få till stånd det beslutsunderlag som behövs för att en eventuell lönediskriminering skall upptäckas, åtgärdas och förhindras, medan besluten fortfarande skall vara förbehållna arbetsmarknadens parter, ytterst arbetsgivaren. 9.4 Kartläggning och analys av löneskillnader Regeringens förslag: I syfte att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män skall arbetsgivaren kartlägga och analysera bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, och löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Arbetsgivaren skall bedöma om förekommande löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. Bedömningen skall särskilt avse skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika, och grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och grupp med arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt med sådant arbete men inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat. Arbetsgivare och arbetstagare skall i sitt samverkansarbete för jämställdhet i arbetslivet främja lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag såvitt gäller krav på att löneskillnaderna skall analyseras. Utredningen anser däremot att syftet med lönekartläggningen enbart skall vara att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön och anser vidare att begreppen olika kategorier av arbetstagare och skilda typer av arbete också fortsättningsvis skall vara utgångspunkten för lönejämförelserna. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har följande inställning till promemorians förslag. Av remissinstanserna är samtliga arbetstagarorganisationer mycket positiva till promemorians förslag och samtliga arbetsgivarorganisationer starkt negativa. Av övriga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker , JämO och DO förslaget medan vid avstyrker. menar att gruppjämförelser är tillfyllest och efterlyser liksom även SAF ett faktaunderlag för att ta ställning till i vilken utsträckning lönediskriminering är ett problem. SAF, , och avstyrker av flera skäl förslaget. Metodiken anses vara verklighetsfrämmande, eftersom löner inte sätts utifrån yrkesgrupperingar och befattningar. Det innebär en återgång till centrala löner och äventyrar en positiv samverkan mellan parterna. Förslaget sägs vidare medföra orimliga kostnader för ökad administration. SAF anser att förslaget rubbar systematiken i jämställdhetslagen och anför vidare att det utgör ett oacceptabelt ingrepp i lönebildningen; vidare att förslaget för med sig kostsamma procedurer för alla företag till ingen nytta. motsätter sig ett lagfäst analystvång. anser att det syfte som anges av utredningen skall godtas och menar att det inte behövs några lagregler eftersom kartläggningsarbetet redan fungerar väl. betonar att de föreslagna reglerna gör parternas samverkan onödig och dessutom motverkar lönedifferentiering och lönespridning. Skälen för regeringens förslag Syftet Den allmänna målsättningen med att i jämställdhetslagen införa en regel om kartläggning av löneskillnader var, som ovan berörts, att ge ett verktyg för att komma tillrätta med ojämlikheter i löner mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden. Det finns ett samband mellan kartläggningsarbetet å ena sidan och förhandlingar och beslut om löner å andra sidan. Det är därför ändamålsenligt att resultatet av arbetet används i samband med löneförhandlingarna. Det har med hänvisning till skilda formuleringar i förarbetena funnits olika uppfattningar om bestämmelsens syfte enbart har varit att synliggöra hur lönerna för olika kategorier av arbetstagare i skilda typer av arbete förhåller sig till varandra när hänsyn tas till kön eller om syftet varit att klargöra om osakliga löneskillnader består mellan kvinnor och män på en arbetsplats . Ovissheten om bestämmelsens syfte kan ha medfört svårigheter i det praktiska arbetet och påverkat hur pass ingående löneskillnaderna kartlagts. Det finns ett samband mellan det syfte som skall prägla arbetet och sättet att genomföra detsamma. Regeringen anser därför, att syftet nu bör anges på ett tydligt sätt. Även om det inte handlar om bindande regler utan om råd och rekommendationer är det av visst intresse att kommissionen i den i avsnitt 9.2 beskrivna vägledningen för tillämpning av lika lön för lika arbete för kvinnor och män i arbetslivet uttalar att syftet med kartläggning och analys är att upptäcka undervärdering av arbete som har att göra med kön och att utesluta könsdiskriminering. Mot denna bakgrund bör syftet med en regel om att kartlägga löneskillnader mellan könen vara att ge möjlighet att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. En sådan kartläggning ger också goda möjligheter att skapa underlag för andra jämställdhetsåtgärder som arbetsgivaren kan välja att vidta. Även om en viss lön inte står i strid med lönediskrimineringsförbudet kan det finnas befogad kritik mot lönesättningen ur könssynpunkt. Det finns givetvis inga hinder utan är tvärtom naturligt att arbetsgivaren då planerar för att lösa också den typen av problem i samband med kartläggningsarbetet. Främjande av jämställd löneutveckling Lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män kan främjas på olika sätt. Regeringen anser att det i samverkansbestämmelsen, 2 §, bör anges en uttrycklig målsättning att parterna skall främja lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män. Regeringen vill fästa uppmärksamheten på den stora betydelse kompetensutveckling kan ha i sammanhanget. Genom att ge individen möjlighet till förkovran och vidareutbildning kan åstadkommas en förändring i arbetsinnehåll som främjar löneutvecklingen och som också positivt påverkar den könsbaserade segregationen på arbetsmarknaden. Det är naturligt att frågor om kompetensutveckling diskuteras och planeras i samband med lönekartläggningen. Kartläggning och analys av lönesystemet Liksom när en jämställdhetsplan skall upprättas utgörs det första momentet i arbetet av en kartläggningsfas. När det gäller löner är det naturligt att först kartlägga vilka löneformer och lönerutiner som används. Regeringen instämmer därför i promemorians förslag att arbetsgivaren skall kartlägga och även analysera bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren. Analysen skall göras med ett jämställdhetsperspektiv och med beaktande av det syfte som framgår av bestämmelsen: att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga löneskillnader. Avsikten med kartläggningen är att få fram all relevant information om lönebestämmelser i kollektivavtal, bestämmelser om andra löneförmåner inklusive sidoförmåner såsom tjänstebil, bostads- eller reseförmåner, bonussystem och liknande som utgör lön. Till denna fas i arbetet hör också att sammanställa information om kriterier för inplacering i betalningsgrupper eller annan klassificering av arbetets svårighetsgrad liksom kriterier och system för att bedöma individens kvalifikationer och prestationer. Fördelarna med att kartlägga och gå igenom också själva reglerna för löneförmånerna är flera. Därigenom säkerställs att alla typer av löneförmåner fångas upp. Dessutom ges möjlighet att bedöma om dessa regler kan tänkas leda till att kvinnor och män behandlas olika av skäl som inte är sakliga.