prop · GN03115 · 2000-01-01 00:00:00 — anser att det är viktigt att regelverket tillämpas lika av samtliga kommuner och landsting för att inte oönskade omfördelningseffekter skall uppstå. Man anser att en likformig bedömning är viktig och förordar skattemyndigheten i som kontrollmyndighet. anser att om granskning, utöver den som utförs av kommunernas egna revisorer, anses erforderlig är det lämpligt att låta göra motsvarande kontroll som den man gör gentemot statliga myndigheter. Bodens kommun delar uppfattningen att är lämplig myndighet att ansvara för kontroll liknande den man utövar över statliga myndigheter. anser att utformningen av kontroll och uppföljning är avhängig finansieringsform. betonar också vikten av att systemet garanterar enhetliga och korrekta ansökningar om utbetalningar. anser att den kontroll som utövas av kommunernas revisorer är tillräcklig. Enligt i kommer den föreslagna kontrollfunktionen till kommunkontosystemet att medföra att området för skattemyndighetens kontroll kommer att utvidgas till att omfatta även icke-mervärdesskattepliktig verksamhet. Utbetalning från kommunkonto- systemet är inget skattebeslut. i konstaterar att det är oklart hur beslut med anledning av revision och beslut om ut- betalning kan samordnas. Detsamma gäller efter i vilken ordning dylika beslut kan överklagas. kommun har varit föremål för kontrollaktioner av skatterevisorer när det gäller kommunkontosystemet. kommun anser mot bakgrund av detta att eventuella kontroller lämpligen skötes av , då myndigheten sköter revisionen av denna typ för statliga myndigheter. kommun anser att oaktat om staten eller kommunerna finansierar systemet kan en ökad kontroll övervägas med hänsyn till att systemet har en hög omslutning och att systemet kan ge omfördelningseffekter. kan inte finna att det är en uppgift för skatteförvaltningen att utöva en kontroll hos kommunerna. Riks- skatteverket anser att kontrollen av kommunalekonomiska förhållanden bör skötas av kommunala organ. Som enda remissinstanser som berör frågan tillstyrker Skattemyndig- heten i och att vägledning för rättelser kan hämtas ur regler för rättelser av skattedeklaration i det ordinarie mervärdes- skattesystemet. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för kommun- kontosystemet är att regelverket skall tillämpas lika av samtliga kom- muner och landsting. Det är ur rättsäkerhetssynpunkt inte tillfreds- ställande att ett system, med den ekonomiska omfattning som kommun- kontosystemet har, saknar en kontrollfunktion. Utbetalningarna ur syst- emet har ökat procentuellt sett mer än kommunsektorns utgifter för förbrukning (köp av materiel och tjänster) och investeringar. Dessa förhållanden talar för att en möjlighet till kontroll bör skapas i systemet. Även det faktum att systemet upplevs som svåröverskådligt talar för att en kontrollmöjlighet bör tillskapas. Utredningens förslag om att de regionala skattemyndigheterna skall ansvara för kontroll kan bli svårt att genomföra med dagens organisation av systemet, där ansökningarna går till det särskilda skattekontoret i , som därmed har alla underlag för utbetalningarna. Utbetalningarna ur kommunkontosystemet motsvarade av kommunsektorns totala nettokostnader. En kontrollfunktion för kommunkontosystemet medför med största sannolikhet ett behov av att beslut skall kunna omprövas. fattar det särskilda skattekontoret i beslut om utbetalning enligt förvalt- ningslagen (1986:223) till skillnad mot vad som gäller för beskattnings- verksamhet, där beslut fattas med stöd av skattebetalningslagen (1997:483). Frågan om kontrollfunktion och omprövning behöver därför enligt regeringens uppfattning analyseras närmare. 9 Författningskommentarer 9.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder Rubriken närmast före § 39 har lyfts bort.I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379) föreslogs bl.a. att 6 kap. 39 42 §§ kommunallagen (1991:900) skulle upphöra att gälla. antog förslaget som trädde i kraft . Genom ett förbiseende togs dock inte rubriken bort från lagtexten. Ekonomisk förvaltning 1 § Paragrafen har kompletterats för att tydliggöra att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning inte bara i den verk- samhet som bedrivs i förvaltningsform utan även den verksamhet som bedrivs i andra juridiska personer. En god ekonomisk hushållning omfattar, förutom den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform, främst den verksamhet som bedrivs i helägda kommunala företag. I sådana företag som avses i 3 kap. 18 § kommunallagen (1991:900) får frågan om de skall omfattas av god ekonomisk hushållning bedömas med hänsyn till vad som är rimligt i förhållande till andelsförhållanden, verksamhetens art och omständig- heterna i övrigt. Med god ekonomisk hushållning i den samlade kommunala verk- samheten avses även att den ekonomiska utvecklingen i företagen skall kontinuerligt analyseras samt att de åtgärder som krävs för att åstad- komma en god ekonomi i den samlade kommunala verksamheten vidtas. De kontinuerliga analyserna av den ekonomiska utvecklingen skall bl.a. visa hur olika typer av risker kan komma att påverka en kommuns eller ett landstings ekonomi. Enligt 6 kap. 1 § åligger det styrelsen i kommuner och landsting att göra dessa analyser, se till att åtgärder som analyserna kan föranleda vidtas samt att redovisa vilka åtgärder som vidtagits. 9.2 Förslag till lag om ändring om i lagen om redovisning (1997:614). Inledande bestämmelser 5 § Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 2 § bokföringslagen. Definitionen av ekonomisk händelse har flyttats till denna paragraf från 2 kap. 3 § kommunala redovisningslagen. Definitionen av ekonomisk händelse skiljer sig inte från bokföringslagens definition av begreppet affärshändelse. Begreppet ekonomisk händelse användes ursprungligen i Svenska Kommun- förbundets och normalreglemente för redovisning och en fortsatt användning motiveras av att begreppet är bättre förankrat i den kommunala verksamheten än begreppet affärshändelse. I likhet med bokföringslagen skall begreppet räkenskapsinformation användas som gemensam beteckning för vissa i bokföringen förekommande sammanställningar av information. Begreppet ersätter det tidigare använda begreppet räkenskapsmaterial. Bokföring 1 § Paragrafen motsvaras närmast av 4 kap. 1 § bokföringslagen och 2 kap. 1 § kommunala redovisningslagen. 3 § Första stycket motsvarar 5 kap. 1 § bokföringslagen och 2 kap. 9-10 §§ kommunala redovisningslagen. Begreppet kronologisk ordning som har funnits i 9 § ersätts med begreppet registreringsordning. Bokförda ekonomiska händelser skall kunna presenteras i registreringsordning och i systematisk ordning. Grundbokföringen skall göra det möjligt att i efterhand kontrollera bokförda poster mot verifikationerna. Huvudbokföringens huvudsakliga syfte är att utgöra en länk mellan grundbokföringen och årsredovisningen. Den löpande systematiska sammanställning av de ekonomiska händelserna som skall göras inom ramen för huvudbokföringen är emellertid också avsedd att möjliggöra en överblick av verksamhetens ställning och resultat under löpande år. Andra stycket motsvaras av 5 kap. 3 § bokföringslagen. Den nya lydelsen har samma innebörd som nuvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § kommunala redovisningslagen. Definition av ekonomisk händelse som tidigare fanns i 2 kap. 3 § har flyttats till 1 kap. 5 §. 4 § För varje ekonomisk händelse skall det finnas en verifikation. Om en kommun eller ett landsting har tagit emot en uppgift om den ekonomiska händelsen i den form som anges i 10 § första stycket, skall denna uppgift, i förekommande fall kompletterad med uppgifter enligt andra stycket användas som verifikation. Orden tagit emot handling har ersatts med ordvalet tagit emot en uppgift eftersom uppgifterna kan vara lagrade i olika form, t.ex. på papper eller på diskett. I första stycket som återspeglar 5 kap. 6 § bokföringslagen föreskrivs att det skall finnas verifikationer till alla ekonomiska händelser och att den bokföringsskyldige skall använda mottagen uppgift som verifikation när sådan föreligger. Även uppgifter som har utväxlats mellan parterna och som successivt har kompletterats kan utgöra i lagens mening mottagna uppgifter . Detsamma gäller då en kommun eller ett landsting självt kompletterar med erforderliga uppgifter från egna system för att uppfylla de krav som uppställs. Andra stycket som motsvaras 5 kap. 7 § första stycket i bokföringslagen innebär ingen förändring mot nu gällande bestämmelse i 4 § kommunala redovisningslagen. Tredje stycket motsvaras av 5 kap. 6 § tredje stycket i bokföringslagen. Innebörden är oförändrad i förhållande till tidigare bestämmelse i 2 kap. 4 § kommunala redovisningslagen. I jämförelse med bokföringslagen regleras inte vad som gäller vid kontant försäljning av varor och tjänster. Motsvarande krav på kommuner och landsting vid kontantförsäljning följer dock av god redovisningssed. 5 § Första stycket motsvaras av 5 kap. 7 § andra stycket bokföringslagen. En verifikation skall innehålla uppgifter som gör det möjligt att fastställa sambandet mellan verifikationen och den bokförda ekonomiska händelsen. Den lämpligaste ordningen torde vara att verifikationerna identifieras genom att de åsätts nummer i löpande följd i en eller flera serier. Andra stycket motsvaras av 5 kap. 9 § bokföringslagen och har oförändrad innebörd jämfört med nuvarande bestämmelse i kommunala redovisningslagen. 6 § Bestämmelsen motsvaras av 5 kap. 5 § bokföringslagen och 2 kap. 7 § andra stycket kommunala redovisningslagen. Den nuvarande lydelsen i 2 kap. 6 § kommunala redovisningslagen utgår och ersätts av bestämmelserna i 2 kap. 11 §. Utformningen av bestämmelsen innebär en minskad detaljreglering i lagtexten i förhållande till nuvarande bestämmelse. I praktiken gäller dock samma krav som . En rättelsepost utgör en ny bokföringspost och förutsätter därför en särskild verifikation (jfr 4 §). För kravet att utan svårighet vid granskning kunna få kännedom om rättelser bör tekniken med anteckning på ursprungsverifikationen även i fortsättningen vara en lämplig metod om de praktiska förutsättningarna föreligger. Om denna teknik ej är lämplig måste kravet säkerställas på annat sätt. Den bokföringsskyldige bör ha i förväg fastställda rättelserutiner. Dessa bör framgå av systemdokumentationen (jfr 7 § ). 7 § Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 11 § bokföringslagen och 2 kap. 8 § kommunala redovisningslagen. Nuvarande bestämmelse 2 kap. i 7 § första stycket kommunala redovisningslagen utgår och ersätts med kraven på varaktighet enligt 2 kap. 11 §. Bestämmelserna i paragrafens första stycke innebär att kravet på dokumentation omfattar såväl den datorbaserade som den bokföringen. Med systemdokumentation avses beskrivningar, instruktioner och annan dokumentation som gör det möjligt att förstå hur bokföringssystemet är uppbyggt. Dokumentationen kan bestå av en kontoplan och en beskrivning av bokföringssystemet vilka utvisar sambanden mellan bokföringssystemets olika delar. Den måste dock anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Kommuner och landsting har generellt komplexa system som fordrar en ganska ingående beskrivning av bl.a. behandlingsregler och verifieringskedjor. I kommunalförbund kan enklare system förekomma som gör att behovet av dokumentation är mindre. Med behandlingshistorik avses information om hur enskilda bokföringsposter har behandlats och vilka behandlingsregler som därvid har gällt. Behandlingsregler utgörs av instruktioner som har skapats för beräkning av bokförda belopp, kontering, sammanställning av bokslut eller rättelser m.m. rekommendation R 10, Systemdokumentation och behandlingshistorik, torde även fortsättningsvis kunna ge vägledning för hur detta slag av information bör vara utformat. Detsamma torde gälla den vägledning som getts ut av Rådet för redovisning. 8 § Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § bokföringslagen respektive 2 kap. 9 § kommunala redovisningslagen. Andra stycket innebär att om det finns särskilda skäl och är förenligt med god redovisningssed, kan en fördröjning i bokföringen av ekonomiska händelser godtas. Under vissa förhållanden behöver bokföring alltså inte ske trots att alla förutsättningar för att kunna bokföra de ekonomiska händelserna finns. I förarbetena till bokföringslag nämndes vissa exempel på omständigheter då tidsförskjutningar borde kunna beaktas (semester, sjukdom, arbetsbelastning vid bokföringsbyrå m.m.; se prop. 1975:104 s. 163). Vid decentraliserad kassahantering eller anlitande av extern värdepappersförvaltare kan det finnas praktiska problem med att senast påföljande arbetsdag uppdatera huvudbokföringen av kontanta in- och utbetalningar. Huvudbokföringen bör i sådana fall kunna anstå under förutsättning att en grundbokföring (kassabok) kan presenteras senast nästföljande arbetsdag. Det bör i så fall framgå av system- dokumentationen var sådan grundbokföring finns tillgänglig. Huvudbokföringen skall hållas aktuell och stämmas av med hänsyn till verksamhetens förhållanden och god redovisningssed. Vid förekomst av grundbokföring som ej är direkt samordnad med huvudbokföringen torde det krävas att huvudbokföringen uppdateras om det inte endast rör sig om t.ex. mycket små s.k. fixkassor. 9 § Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 4 § bokföringslagen respektive 2 kap. 10 § andra stycket kommunala redovisningslagen. Bestämmelserna om grundbokföring i kommunala redovisningslagen har flyttats till 2 kap. 3 §. Bestämmelsen har oförändrad innebörd jämfört med tidigare. 10 § Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 1 § bokföringslagen respektive 2 kap. 11 § kommunala redovisningslagen. Begreppet räkenskapsmaterial ersätts av begreppet räkenskapsinformation. Såsom framgår av första stycket kan räkenskapsinformation bevaras i direkt läsbar form (pappersdokument eller mikroformat) eller i maskinläsbar form. Det skall alltid finnas en presentation av räkenskapsinformationen, t.ex. text och siffror som har skrivits på papper eller elektroniskt lagrade data på en diskett. Räkenskapsinformationen skall alltså i princip bevaras i sin ursprungliga form. Om en verifikation från början kom till uttryck i ett pappersbaserat dokument, avser kravet på bevarande således just detta dokument. Det dokumentet får därför inte ersättas med något annat dokument, t.ex. en fotokopia. Samma princip skall gälla om kommunen eller har erhållit en optisk skiva som innehåller en verifikation; kravet på bevarande avser den mottagna skivan. Det faktum att skivan måste sparas utesluter dock inte att en kopia av informationen på skivan behandlas på samma sätt som om den kommit den bokföringsskyldige tillhanda på annat sätt. Innehåller dokument, mikroskrift eller maskinläsbart medium sådan räkenskapsinformation som en kommun eller ett landsting tagit emot från någon annan (eller har upprättat för eget bruk), skall informationsbärarna - enligt andra stycket - bevaras i det skick de hade när informationen kom kommunen/tillhanda. Om en verifikation från början kom till uttryck i ett pappersbaserat dokument, avser kravet på bevarande således just detta dokument. Har man istället tagit emot en elektronisk faktura som vid överföringstllfället inte hade antagit någon fysisk form, skall informationen bevaras i elektronisk form så att den kan presenteras på det sätt som från början var tänkt. Bestämmelsen är dock inte avsedd att förhindra en anpassning (konvertering) till det egna informationssystemet. En förutsättning för detta är naturligtvis att räkenskapsinformationen inte förändras (jfr BFN U 94:2). Bestämmelsen ställer inte heller något krav på bevarande av den maskinella utrustning och de andra fysiska föremål som ursprungligen användes för att spara informationen. Tillgången på maskinvara kan göra det nödvändigt att använda annan utrustning än den som användes från början. 11 § Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 2 § bokföringslagen. Den nuvarande bestämmelsen om förvaring av verifikationer i 2 kap. 6 § kommunala redovisningslagen utgår. Bestämmelsen om en minimitid för bevarande av räkenskaps- information är ny. 12 § Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 6 § bokföringslagen. Bestämmelsen är ny i kommunala redovisningslagen och innebär en inskränkning jämfört med nuvarande bestämmelse avseende rätten att föra över räkenskapsinformation till läsbar form. Maskinläsbart medium, som används för att bevara räkenskapsinformationen, kan dock förstöras om det ersätts med utskrift på papper, en handling i mikroformat eller annat maskinläsbart medium. För räkenskapsinformation i maskinläsbar form som består av uppgifter som kommunen eller har tagit emot från någon annan, gäller detta dock först från och med det fjärde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Överföringen måste ske på betryggande sätt, dvs. överföringen får inte innebära någon risk för att informationen förvanskas eller förstörs. En sådan överföring från ett maskinläsbart medium till annan form för bevarande kan i vissa fall vara nödvändig för att kravet på omedelbar utskrift av räkenskapsinformationen skall vara uppfyllt. 13 § Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 7 § bokföringslagen och saknar motsvarighet i kommunala redovisningslagen. Av bestämmelsen framgår att det som huvudregel krävs särskilt tillstånd för förtida förstöring av det medium som räkenskapsinformation bevaras på. För handlingar i läsbar form gäller detta undantagslöst. 3 kap. Allmänna bestämmelser om årsredovisning 5 § En ny paragraf har tagits in i 3 kap. eftersom kravet på årsbokslut tagits bort. Paragrafen motsvarar 6 kap 11 § bokföringslagen. Av bestämmel- sen framgår att poster i balansräkningen som är sammanslagna ska specificeras i en särskild förteckning. Det som avses är bokslutsbilagor. Värdering 3 § I paragrafens första stycke har en ändring gjorts såvitt avser hänvisningen till andra paragrafer. Hänvisning görs till 4-6 och 8 §§. Sammanställd redovisning 1 § I paragrafen har tagits in ett nytt andra stycke. I stycket anges att särskilda upplysningar om ekonomi och verksamhet skall lämnas för juridiska personer i vilka kommunen eller har ett betydande inflytande. Begreppet betydande inflytande är hämtat från 1 kap. 5 § årsredovisningslagen (1995:1554) där ett sådant inflytande presumeras föreligga om ett företag innehar minst tjugo procent av rösterna i en annan juridisk person. Denna regel kan tillämpas även i förevarande fall. Den utgör dock inte någon absolut gräns utan särskilda upplysningar kan lämnas även om företag i vilka kommunens eller ägarandel är mindre än tjugo procent. De särskilda upplysningarna skall grundas på en analys av verksamheten, den ekonomiska och finansiella utvecklingen i företagen. I analysen skall ingå en bedömning av affärs- och marknadsrisker samt finansiella risker. För kommuner och landstings borgensåtaganden skall en värdering göras av de risker som följer av åtagandet gentemot företagen Utvidgat balanskrav - omfattande verksamhet i kommunala företag (SOU 1998:150). Sammanfattning Utredningens uppdrag har varit att analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. Kommunallagen ger kommuner och landsting stor frihet att organisera sin verksamhet i förvaltningsform eller i andra former såsom aktiebolag och stiftelse. I de fall kommuner och landsting finner det befogat att bedriva verksamhet i företagsform finns omfattande offentlig- och privaträttsliga regler vad gäller insyn och inflytande samt hur ekonomin skall hanteras i de kommunala privaträttsliga organen. För att bedöma konsekvenserna av ett utvidgat balanskrav har utredningen analyserat kommunernas och landstingens möjligheter att klara dagens balanskrav. Analysen visar att drygt 200 kommuner och nästan samtliga landsting redovisade negativa resultat . Om hänsyn tas till de kommunala företagens resultat - exklusive extraordinära poster - förbättras dock den samlade kommunala verksamhetens resultat. Förbättringen för uppgår till . Under dessa år skulle alltså de kommunala företagen, om de omfattats av balanskravet, ha underlättat för kommunerna sammantaget att nå balans. Skillnaderna kommunerna emellan är dock stora. Utredningens genomgång av de kommun- och landstingsägda företagen visar att företagen generellt sett är i ekonomisk balans även om bostadsföretagens ekonomi i ett begränsat antal kommuner inger oro. Andra orosmoment som, enligt utredningen, kräver en ökad uppmärksamhet är borgensåtaganden gentemot de kommunala företagen och de risker som dessa innebär. Även andra risker bl. a. till följd av en alltmer marknadsanpassad verksamhet måste beaktas i kommunernas och landstingens ekonomiska planering. Den genomgång som utredningen gjort av de argument som förts fram både för och emot ett utvidgat balanskrav som även omfattar de kommunala företagen visar att dagens regelsystem inte tillräckligt tydligt framhåller vikten av en god ekonomisk utveckling i de kommunala företagen. Krav måste därför, enligt utredningens bedömning, ställas på en helhetssyn som beaktar ekonomin i den samlade verksamheten för att kunna bedöma hur ekonomin i företagens verksamhet påverkar kommunens eller ekonomi och därigenom kärnverksamheten. Utredningen har analyserat olika alternativa möjligheter att tillgodose behovet av en sådan helhetssyn. Den slutsats som utredningen drar är att ett utvidgat balanskrav som även omfattar företagen inte skulle leda till att det långsiktiga perspektiv som bör eftersträvas uppnås. Utredningen föreslår i stället att det tydliggörs att bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hushållning skall gälla den samlade kommunala verksamheten, d. v. s. även den verksamhet som bedrivs i företagsform. Här bör bl. a. den långsiktighet och framförhållning i de verksamheter som kommuner och landsting bedriver framhållas vilket omfattar bedömningar av olika riskexponeringar. Utredningen föreslår även en precisering i 8 kap. 1 § lagen om redovisning vad avser innehållet i den gemensamma förvaltnings-berättelsen. Förslaget innebär att särskilda upplysningar om den ekonomiska utvecklingen och bedömning av olika risker i samband med företagens verksamhet etc. skall lämnas. Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i (SOU 1998:150). Förteckning över remissinstanser Efter remiss har yttrande över betänkandet Utvidgat balanskrav- omfattande verksamhet i företag (SOU 1998:150) avgetts av Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i län, Statskontoret, , , , , i , i , kommun, kommun, , Faluns kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, , kommun, , kommun, , , kommun, kommun, kommun, landsting, , , , , och Föreningen . Den kommunala redovisningslagen - förslag till förändringar i kapitel 1 och 2 (Ds 1999:71) Förteckning över remissinstanser Efter remiss har yttrande avgetts av Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , i , , kommun, , , , kommun, , , , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , , , , Föreningen , KPMG , Rådet för redovisning, kommun och Västra . Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt av vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner (dnr Fi2000/607) Befolkningsminskning i landsting Delegationens förslag: lämnas ett omställningsbidrag till landsting som minskat sin befolkning med . Omställningsbidraget utgår med per invånare i för varje procentenhets minskning av befolkningen utöver gränsen . Det föreslagna omställningsbidraget läggs tills vidare utanför utjämningssystemet, i avvaktan på delegationens övriga förslag till förändringar i landstingens utjämningssystem. Omställningsbidraget finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Skälen till delegationens förslag I kostnadsutjämningen för kommuner finns en särskild kompensation som utges vid stor befolkningsminskning.