prop · GN0343 · 2000-01-01 00:00:00 — förslag innebär bl.a. att om utlänningen har stark anknytning till , skall ansökan prövas enligt samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i . Det innebär att presumtionen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns omständigheter som talar emot det. Som inledningsvis anförts i redogörelsen för gällande rätt kan sådana omständigheter vara att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande, att det finns styrkta vandelsanmärkningar mot sökanden eller att hänsyn till rikets säkerhet talar emot att tillstånd beviljas. Som tidigare framhållits accepteras inte månggifte eller förhållanden mellan minderåriga. Enligt förslag skulle med "stark anknytning" i första hand avses föräldrar eller minderåriga barn som önskar förenas i . Stark anknytning till skulle också anses föreligga om en utlänning har eller väntar barn med en här bosatt person som han eller hon sammanlever med eller om en utlänning har varit sammanboende med en i bosatt person. Förslaget innebär på denna punkt en återgång till förhållandena före . Som tidigare redovisats framhöll regeringen i prop. 1994/95:179 att något krav i fortsättningen inte borde ställas på att parterna skall ha sammanbott . Det avgörande borde i stället enligt regeringen vara om förhållandet kunde bedömas vara seriöst. Det är också vad som gäller . förslag innebär vidare att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan även om utlänningen inte har stark anknytning till . Men i sådana fall måste det enligt förslaget framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Om utgången är beroende av en bedömning av en rad olika faktorer kan det enligt nämnden vara svårt att uppfylla kravet på att det skall framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. 4.3 undersökningar 4.3.1 Genomgång av ärenden hos har låtit göra en närmare bearbetning av ärenden hos där tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning beviljades. Undersökningen begränsades till sökande . Avsikten var att få fram en redovisning av dem som fått uppehållstillstånd i på grund av äktenskap eller ett samboförhållande med en här bosatt person och där systemet med uppskjuten invandringsprövning tillämpats. Det var dock inte möjligt att undvika att även några barn och föräldrar under kom med i undersökningen. Dessa anhöriga uppskattar utredningen till av de sökande i materialet. En fördjupad genomgång har gjorts av samtliga ärenden där tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats och där senare fråga om utvisning aktualiserats. Utredningen har vidare hämtat in polisregisterutdrag beträffande 50 slumpmässigt utvald män bland utvisningsärenden. sammanfattar resultatet av undersökningarna av materialet hos enligt följande. - fick drygt 7 000 personer i åldrarna tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo. Av dessa var omkring 4 500 kvinnor och 2 500 män. - Av de totalt drygt 7 000 personerna beviljades nästan 6 000 permanent uppehållstillstånd före . - Frågan om utvisning togs upp i 440 ärenden. 211 av de berörda personerna var kvinnor och 229 män. Det innebär att frågan om utvisning togs upp i 4,av alla ärenden med kvinnliga sökande och i 9,av alla ärenden med manliga sökande. - De flesta personerna, 199, i utvisningsärendena hade anknytning till en infödd svensk. 134 hade anknytning till en landsman och 53 till en invandrare av annan nationalitet än den egna. - Det var vanligt förekommande i utvisningsärendena att kvinnorna uppgav att de hade blivit lurade, kränkta eller utsatta för våld av sin partner. Det förekom i av ärendena. - Nästan hälften av kvinnorna med anknytning till en landsman eller till en invandrare av annan nationalitet än den egna uppgav att de farit illa i förhållandet. Denna andel var något lägre bland kvinnorna med anknytning till en infödd svensk. - Av de 84 kvinnor som uppgav att de farit illa i förhållandet fick permanent uppehållstillstånd medan blev utvisade. Återstoden fick antingen förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd, uppehållstillstånd på annan grund eller lämnade landet innan någon prövning gjorts. Genomgången av polisregisterutdrag i 50 ärenden tyder enligt utredningen på att även om polisregisterutdrag hade hämtats in i de aktuella ärenden, skulle utdragen inte ha visat några uppgifter som kunnat ge skäl att tro att det fanns någon mera påtaglig risk för att sökanden skulle komma att utsättas för våld. 4.3.2 Genomgång av ärenden hos har gått igenom ett tjugotal ärenden hos där ett anknytningsförhållande upphört efter det att den utländska kvinnan utsatts för misshandel eller annan kränkande behandling av den i bosatta partnern. Av den genomgången, sammantaget med nämndens beslut i de ärenden hos som gått igenom, drar utredningen följande slutsatser. Vid prövningen av om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när en sökande utsatts för våld i ett förhållande som upphört görs en samlad bedömning av omständigheterna. Att den utländska personen har utsatts för våld eller kränkningar i förhållandet är omständigheter som vanligtvis beaktas. Att sökanden farit illa i förhållandet anses emellertid inte ensamt vara tillräckligt för att uppehållstillstånd skall beviljas. För att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas på grund av vad som förevarit under sammanboendet krävs såväl att det är fråga om våld av viss svårhetsgrad som att någon omständighet föreligger som förstärker de humanitära skälen. Sådana omständigheter kan vara t.ex. dokumenterade psykiska problem eller risk för social utstötning vid hemkomsten. Det kan också vara fråga om omständigheter som medför att sökanden fått anknytning till , t.ex. att sökanden etablerat sig i arbetslivet eller att sökandens barn genom skolgång i anpassat sig här. Alltför kort vistelse i innan förhållandet upphör eller innan frågan om uppehållstillstånd avgörs har ansetts tala mot att uppehållstillstånd beviljas. Dessutom vägs ofta omständigheterna som talar för uppehållstillstånd mot sökandens anknytning till hemlandet. I de allra flesta fall får därmed frågan om våld eller kränkning i förhållandet högst begränsad betydelse för beslutet om fortsatt uppehållstillstånd när förhållandet upphört 4.3.3 SCB:s undersökningar SCB har för räkning genomfört en intervjuundersökning med utländska kvinnor som på grund av anknytning till en här bosatt make eller sambo fick sitt första uppehållstillstånd och som före fått permanent uppehållstillstånd. Urvalet för undersökningen omfattade 930 personer. Av dessa föll 341 bort, de flesta (230) därför att de inte kunde anträffas. Endast en mindre del (31) föll bort därför att de vägrade att delta i undersökningen. Undersökningen kom att omfatta 589 personer. Bortfallet och den omständigheten att flera av kvinnorna på grund av språksvårigheter inte besvarat alla frågor gör enligt SCB att resultatet inte kan säkerställas rent statistiskt beträffande hela rampopulationen. Undersökningen ger emellertid ändå en uppfattning om de utländska kvinnornas situation. gör följande sammanfattning av undersökningens resultat. - Av kvinnorna i undersökningen hade farit illa i förhållandet och hade blivit utsatta för våld. - De vanligaste formerna av kränkning var att kvinnan getts fula tillmälen, att hon kränkts ekonomiskt, att mannen hindrat hennes kontakter med andra människor och att mannen fick kvinnan att känna sig rädd för honom. - Ju fler typer av kränkningar som kvinnorna utsattes för, desto större var sannolikheten för att kvinnorna även utsattes för våld. - Kvinnorna från , , och var överrepresenterade bland kvinnorna som farit illa under sammanboendet. - Majoriteten av de drabbade hade sökt hjälp. - De flesta som hade sökt hjälp tyckte att hjälpen var bra. - Ungefär en fjärdedel av kvinnorna kände till minst en annan kvinna som hade kommit till på grund av anknytning till en här bosatt man och blivit illa behandlad i förhållandet. - I gruppen av kvinnor som råkat illa ut i förhållandet var åldersskillnaden mellan parterna större och andelen gifta par lägre och parterna hade i större utsträckning barn i förhållandet. - I de fall där kvinnorna uppgav att de farit illa i förhållandet hade förhållandet i de flesta fall upphört. Relativt sett var det vanligast bland kvinnor med anknytning till en invandrare av en annan nationalitet än den egna och kvinnor med anknytning till en infödd svensk att de uppgav att de farit illa i förhållandet. 5 Utgångspunkter för regeringens överväganden Regeringens bedömning: Det är mycket viktigt att så långt som möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet efter bosättningen här kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar. Det är vidare angeläget att liksom motverka att uppehållstillstånd beviljas på grund av skenäktenskap och skenförhållanden. Regelsystemet får inte heller leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommitténs förslag har fått ett genomgående mycket positivt mottagande av remissinstanserna. Det gäller såväl bland myndigheter som frivilligorganisationer. Några av dem är dock tveksamma till eller avstyrker förslagen såvitt avser möjligheterna att hämta in utdrag ur polisens register rörande referensperson. Ett par är också tveksamma till ordningen med uppskjuten invandringsprövning. Regeringen återkommer i det följande till dessa frågor. De flesta remissinstanserna tillstyrker dock eller lämnar utan erinran kommitténs samtliga förslag. Endast ett par remissinstanser är mer uttalat kritiska. , , anser att det ligger ett grundläggande tankefel i direktivens, och NIPU:s utgångspunkt, att förhållanden som hänför sig till den person som bor här i skall avgöra om utlänningen skall få uppehållstillstånd. Förslagen ger enligt DO uttryck för en paternalistisk för att inte säga patriarkalisk inställning till människors, särskilt kvinnors, förmåga att fatta egna beslut. framhåller att kommittén inte lyft fram den svenska partens situation på ett tydligt sätt. Föreningen anser det sorgligt att huvudinriktningen på kommitténs förslag enbart tar sikte på situationen att en svensk man tar hit en kvinna från ett annat land och sedan förskjuter henne. Man har inte tänkt igenom konsekvenserna för övriga fall, som är många fler till antalet. Skälen för regeringens bedömning: Att en utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon som bor här i landet också skall ha en principiell rätt att bosätta sig här är en självklar del av vår invandringspolitik. måste beaktas att det är angeläget att så långt som möjligt söka förhindra att uppehållstillstånd beviljas när det kan misstänkas att det finns risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Regeringen har i prop. 1997/98:55 (Kvinno- fridspropositionen) framhållit att mäns våldsbrott mot kvinnor utgör ett allvarligt samhällsproblem och att det är en prioriterad uppgift att bekämpa denna brottslighet. Vidare är det angeläget att liksom motverka att uppehållstillstånd beviljas på grund av skenäktenskap och skenförhållanden. De personer som kommer till på grund av äktenskap eller samboförhållande till en här bosatt person utan att förhållandet närmare har etablerats är inte någon enhetlig grupp. De kommer från många olika länder och många olika sociala miljöer. Vissa sökande är välutbildade medan andra saknar utbildning. En del kommer från länder där de har haft goda möjligheter till försörjning medan andra i sina hemländer levt under svåra förhållanden. Vissa sökande kommer från samhällen där ett strängt patriarkaliskt synsätt råder medan andra vuxit upp under förhållanden som präglas av en mer jämlik syn på män och kvinnor. Bland kvinnorna finns det de som lurats och lockats hit, de som gifts bort av sina föräldrar och de som söker möjlighet till en bättre tillvaro i . Det stora flertalet har dock flyttat hit av egen uttalad vilja på grund av en känslomässig bindning till mannen i och hoppas på ett bra liv tillsammans med honom. Mannen i kan vara en infödd svensk, en landsman eller en invandrare av annan nationalitet än den egna. Det är viktigt att hålla i minnet att det stora flertalet anknytningsförhållanden fungerar utan andra problem än sådana som uppstår även i andra förhållanden. Enligt den undersökning som SCB gjort för räkning är det i av fallen som det uppkommer problem. Det innebär emellertid att kvinnor i anknytningsförhållanden löper en större risk att utsättas för våld eller kränkande behandling av sin make eller sambo än andra kvinnor. Som har påpekat gör dock det osäkra statistiska underlaget att det inte går att dra några slutsatser om storleken av denna risk. Det är svårt att på ett nyanserat sätt beskriva de anknytningsförhållanden där kvinnor far illa. I medierna används ofta uttryck som att kvinnorna blivit hitlockade, utnyttjade och slagna. Detta är dock endast en del av sanningen. Vissa kvinnor som kommer hit på grund av anknytning till en här bosatt person har kommit till genom familjernas arrangemang. Andra kvinnor har själva aktivt sökt en man i och varit mycket angelägna om att komma hit. I dessa fall har kvinnorna kanske inte varit tillräckligt uppmärksamma på sådana omständigheter som kan ha tytt på att förhållandet skulle bli problematiskt. Svårigheterna för kvinnorna varierar självfallet beroende på vilket slags förhållande det är fråga om och från vilken miljö kvinnorna kommer. De kvinnor som kommer hit för att gifta sig med en landsman kommer i många fall från samhällen där kvinnans frihet är starkt begränsad. Av såväl kulturella som praktiska skäl blir de ofta helt beroende av sina män. En del kanske inte vill eller får gå på svenskundervisning och de blir därmed lätt isolerade. Ofta har männen varit i och i viss mån anpassat sig till svenska förhållanden. Det finns stor risk att makarnas livsstil kolliderar. Vissa av de utländska männen upplever svårigheter som invandrare. Äktenskapet med en kvinna från hemlandet tros kanske vara ett sätt att förbättra den svåra situationen. Männens svårigheter kan emellertid gå ut över kvinnan som kommer hit. På grund av familjens inställning till frånskilda kvinnor eller frånskilda kvinnors ställning i vissa länder, riskerar kvinnorna i dessa förhållanden dessutom att drabbas av svårigheter vid ett återvändande till hemlandet efter det att förhållandet upphört. De arrangerade förhållandena vållar särskilda problem. Eftersom förhållandets seriositet bedöms mot bakgrund av seder och bruk i olika länder och regioner, beviljas sökanden ofta uppehållstillstånd även om parterna har dålig kännedom om varandra. De utländska kvinnor som gifter sig med svenska män eller med i bosatta män av annan nationalitet än den egna kan möta problem av annat slag. I dessa förhållanden kan kulturkonflikter orsaka problem. Inte minst kan motsättningar i synen på sexualitet, samlevnad och könsroller vara svåra att bemästra, särskilt om språksvårigheter hindrar en bra kommunikation mellan parterna. har genom sina undersökningar fått uppgifter om män som inlett förhållanden med upp till sju - åtta utländska kvinnor. Utredningen anser dock att det finns anledning att utgå från att de män som sätter i system att gång på gång ta hit utländska kvinnor är mycket få. Mot den bakgrund som skisserats ovan är det självfallet angeläget att söka undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kommer att utsättas för våld eller annan kränkande behandling. kartläggningar visar att det nästan uteslutande är kvinnor och i förekommande fall barn som far illa i anknytningsförhållanden. Det är dessutom främst kvinnor som med hänsyn till de sociala och kulturella förhållandena i hemlandet kan få svårigheter att återvända dit sedan förhållandet upphört. Det förekommer emellertid att även män råkar illa ut. Det finns också kvinnliga referenspersoner som på olika sätt utnyttjar regelsystemet. Regler som tar sikte på att förhindra misshandel och andra allvarliga kränkningar i anknytningsförhållanden måste därför vara könsneutrala. Vidare måste beaktas att en följd av den reglerade invandringen är att den enda möjligheten för stora grupper av utlänningar att på ett lagligt sätt få uppehållstillstånd i är att bilda familj här. Risken för att förhållanden skall inledas för att kringgå invandringsbestämmelserna är därmed stor. Det går inte att bortse från att det finns fall där anknytningsförhållanden mer beror på de ekonomiska, sociala eller politiska förhållandena i utvandrings- respektive invandringslandet än på en etablerad ömsesidig relation. Som framgått av redovisningen för gällande rätt i avsnitt 4 har en rad olika åtgärder vidtagits i syfte att motverka skenäktenskap och skenförhållanden. Det har inte varit möjligt att statistiskt visa vilken effekt åtgärderna har haft. De begränsade undersökningar som gjorts pekar dock entydigt på att de lett till att antalet uppehållstillstånd grundade på s.k. snabb anknytning minskat. Man kan dock inte av detta dra slutsatsen att det är skenförhållanden som undvikits. Vad först gäller de materiella förutsättningarna är det sannolikt att mer ingående utredningar förhindrat att tillstånd beviljats i en del fall där det varit fråga om skenäktenskap eller skenförhållanden. NIPU framhåller att när polisen började höra båda parter var för sig, förekom det till att börja med några fall där parterna lämnade olika svar på de flesta frågor, från när man träffats till var man nu bodde. Att den typen av frågor skulle komma att ställas spreds dock mycket snabbt och sådana uppenbara motsägelser förekom därför endast inledningsvis. Det är dock sannolikt att vetskapen om att några frågor om förhållandet skulle komma att ställas avhållit en del från att ge in någon ansökan. Uppskjuten invandringsprövning påverkar inte antalet tillstånd som beviljas. Man kan då förledas att tro att effekten i stället skulle kunna utläsas av antalet fall där förlängt uppehållstillstånd vägras därför att förhållandet upphört. Men den omständigheten att ett förhållande upphör inom tvåårstiden behöver inte innebära att det från början var fråga om ett skenförhållande. redovisar att i en inte publicerad undersökning fann att det första tillståndet i ett relativt stort antal fall inte förlängdes. Däremot fick man ingen klar uppfattning om orsaken till detta. Värt att notera var dock att av män från ett par länder i som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning var det en majoritet som över huvud taget inte ansökte om någon förlängning av det första tillståndet. Det kan egentligen bara ha två förklaringar, att förhållandet upphört och mannen flyttat tillbaka ensam eller att båda parter flyttat till mannens hemland. gjorde en studie av fall där permanent uppehållstillstånd beviljats uppskjuten invandringsprövning. Studien visade att en mycket stor andel när det gäller vissa nationaliteter hade skilda adresser efter det att permanent uppehållstillstånd beviljats, vilket tyder på att förhållandet upphört. Någon säker slutsats går det dock inte att dra heller av denna undersökning. En jämförelse med skilsmässofrekvensen i den svenska populationen i motsvarande åldersgrupper blir missvisande eftersom den inte tar hänsyn till att påfrestningarna troligen ofta är större i ett förhållande där parterna har olika etnisk och kulturell bakgrund. Kravet på uppehållstillstånd före inresan, som infördes , ledde inledningsvis till en kraftig minskning av antalet fall där tillstånd beviljades på grund av s.k. snabb anknytning. Antalet ansökningar gjorda efter inresan minskade också. Många av dem som ansökte efter inresan och fick avslag på den grunden att ansökan skulle ha gjorts före inresan återkom aldrig med någon ansökan från hemlandet, sedan de tvingats återvända dit. Det visade en jämförelse som gjorde mellan månaderna . På grund av ändringar av en rad andra faktorer som invandringens sammansättning i övrigt och viseringspolitiken skulle det inte vara meningsfullt att göra någon ny sådan undersökning där förhållandena jämförs med förhållandena . Man måste räkna med att även i fortsättningen åtskilliga som önskar bosätta sig i kommer att åberopa anknytning till en person som är bosatt här, där förhållandet är en konstruktion som enbart kommit till för att hjälpa någon att få uppehållstillstånd. Åtgärder för att motverka tillstånd grundade på sådana skenanknytningar behövs därför också . är det angeläget att dessa åtgärder inte innebär alltför stora problem för alla dem som söker tillstånd grundat på en seriös anknytning. Det är inte möjligt att i förväg göra någon uppskattning av hur många fler eller färre uppehållstillstånd som skulle bli följden av en uppluckring respektive en skärpning av nuvarande regler för uppehållstillstånd grundat på anknytning. Exempelvis ett mindre strikt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan kan heller inte ses isolerat. Vilken effekt det skulle få hänger också samman med om det sker någon ändring när det gäller uppskjuten invandringsprövning och av utredningar och materiella krav för att tillstånd skall beviljas. Vid överväganden av reglerna för uppehållstillstånd på grund av anknytning genom äktenskap eller sammanboende måste vidare EU- regler beaktas. Här finns redan principen att make eller maka till en EU- medborgare skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd, oavsett om ansökan prövas före eller efter inresan. Som tidigare nämnts gäller principen dock inte för EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland. Inom EU pågår vidare ett arbete med att harmonisera medlemsstaternas invandringspolitik. Resultatet av detta arbete är inte möjligt att närmare förutse och det ligger i vart fall delvis relativt långt fram i tiden. En strävan vid utformningen av eventuella nya svenska bestämmelser måste dock vara att inte lägga fram förslag som troligen måste ändras . Amsterdamfördraget, som godkände , innebär bl.a. att frågor om invandring har flyttats från den s.k. tredje pelaren till första pelaren. Det innebär att dessa frågor kommer att regleras i EG-rätten. En fråga som uppmärksammats inom EU är den stora skillnad som finns när det gäller möjligheterna till familjeåterförening för å ena sidan en EU-medborgare som flyttat till ett annat EU-land och å den andra en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland. Den som ingår äktenskap med en här i landet bosatt EU-medborgare har som tidigare nämnts (se avsnittet om gällande rätt, 4.1.2) alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan. Om samma regler skulle komma att gälla även för en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland, skulle det innebära att den som ingår äktenskap eller inleder ett samboförhållande med en i bosatt svensk medborgare också alltid skulle ha rätt att få en ansökan om familjeåterförening prövad efter inresan. Det skulle i sin tur innebära att det skulle bli svårt att upprätthålla något krav på uppehållstillstånd före inresan. Ett sådant krav skulle ju då i praktiken komma att gälla främst anhöriga till här i landet bosatta utlänningar som inte är medborgare i ett EU-land och kravet skulle därmed avse endast en mindre del av anhöriginvandringen. Regeringen anser att någon separat svensk lösning av denna fråga inte är lämplig i likhet med de bedömningar som gjorts i tidigare ställningstaganden av regering och riksdag (jfr bl.a. prop. 1994/95:179, s. 42 f., och bet. 1994/95:SfU16, s. 36). Inte heller frågan om krav på bostad och försörjning kommer att behandlas i detta lagstiftningsärende. 6 Prövning av ansökan 6.1 Seriositetsprövningen Regeringens bedömning: Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.