prop · GN03128 · 2000-01-01 00:00:00 — Dessutom finns det skäl att lyfta fram det elektroniska sättet att offentliggöra vilka upphandlingar som är förestående, eftersom detta kan komma att skynda på utvecklingen av elektronisk upphandling. Kommittén har föreslagit att inte bara urvalsupphandlingarna utan ock- så de förenklade upphandlingarna skall föregås av en obligatorisk annon- sering i elektroniska databaser. Enligt regeringens mening skulle ett så- dant krav vara alltför långtgående när det gäller vanliga förenklade upp- handlingar. Utvecklingen är emellertid snabb. Frågan kan därför behövas tas upp på nytt . Tills vidare bör det vara fullt tillräckligt att annonsering sker på sedvanligt sätt. Den fråga som då väcks är om annonsering skall vara obligatorisk. Regeringen delar uppfattningen att en öppenhet är mycket viktig främst för små och medelstora företags möjligheter att delta i offentlig upp- handling och att dessa skulle öka om även praktiskt taget alla upp- handlingar under tröskelvärdena annonserades. Att det finns stora fördelar med ett skärpt annonseringskrav framgår också av "Effekter av lagen om offentlig upphandling" där det uppges att det förmodligen finns ytterligare besparingar att göra om annonsering görs i större utsträckning vid upphandlingar under tröskelvärdena. Av rapporten framgår att andelen upphandlande enheter som ansåg att de hade kunnat göra besparingar tack vare införandet av var störst i den grupp som hade ökat annonseringen. När det gäller urvalsupphandling har kommittén föreslagit att ansök- ningsinbjudningarna alltid skall annonseras i elektroniska databaser och att dessa skall vara godkända av tillsynsmyndigheten. Enligt de privata aktörer som kommittén har kontaktat och som er- bjuder databastjänster föreligger inga tekniska problem med att genom- föra ett obligatoriskt annonseringskrav som avser elektroniska databaser. Regeringen anser inte att det finns ett tillräckligt stort behov av att tillsynsmyndigheten skall godkänna databaserna, som det för övrigt är svårt att på förhand fastställa objektiva kriterier för. Upphandlande enheter har eller bör i de flesta fall ha starka skäl att välja en databas som är tillgänglig för så många tänkbara leverantörer som möjligt, och därmed är allmänt tillgänglig, utifrån enhetens intresse av en effektiv konkurrens och möjligheterna att uppnå förmånliga inköpsvillkor. I föreslås därför inte någon annan reglering än att databasen skall vara allmänt tillgänglig. Med detta menas att annonseringssättet och databasen skall vara så kända att en upphandlande enhet genom att annonsera uppnår effektiv konkurrens. Att en enhet annonserar på sin egen hemsida bör i allmänhet inte anses vara tillräckligt, och inte heller att en kommun annonserar i en lokal tidning eller på kommunens anslagstavla. Att driva dessa databaser bör inte vara en statlig uppgift. Regeringen anser att det får vara upp till marknadskrafterna att utveckla system som är attraktiva för de upphandlande enheterna och leverantörerna. Kom- mittén har pekat på möjligheten av ett system där annonseringen i elektroniska databaser är kostnadsfri för annonsörerna medan kostnaden för en leverantör som vill bevaka de upphandlingar som görs uppgår till beroende på hur många upp- handlande enheter som skall bevakas. Regeringen avser att uppdra åt att - efter samråd med några andra myndigheter - verka för en god utveckling av elektroniska databaser och sprida information om dessa. Mot bakgrund av att små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling bör främjas, att ökad konkurrens leder till bättre kvalitet och lägre priser för upphandlande enheter och att utvecklingen mot elektronisk upphandling bör främjas föreslår regeringen i princip att krav införs på obligatorisk annonsering vid förenklad upphandling och urvalsupphandling i elektroniska databaser som är allmänt tillgängliga. Vid förenklad upphandling har enheten dock möjlighet att i stället annonsera på annat sätt om det leder till effektiv konkurrens. 5.4 Förenklad upphandling med anbudsinfordran från endast en leverantör Regeringens förslag: En upphandlande enhet får utan föregående annonsering begära anbud genom att skicka skrivelser till en leverantör endast om särskilt angivna förutsättningar föreligger. förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget, en del med påpekandet att det är en kodifiering av gällande praxis. avstyrker förslaget och anför att om förslaget om en marknadsskadeavgift genomförs bör utfallet av denna möjlighet avvaktas innan en lagändring med nu aktuellt innehåll övervägs. Skälen för regeringens förslag: I 2-5 kap. ges en upphandlande enhet möjlighet till förhandlad upphandling utan annonsering. Det inne- bär att den upphandlande enheten genom ett skriftligt förfarande, under vissa förutsättningar, kan vända sig till endast en leverantör utan att ha annonserat upphandlingen. Denna möjlighet står öppen - enligt 2 kap. 11 § - om någon av följande förutsättningar är upp- fyllda: 1. det vid öppen eller selektiv upphandling inte lämnats några anbud eller inte lämnats några lämpliga anbud, under förutsättning att de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivna kontraktsvillkoren inte väsentligt ändrats och att en rapport lämnas till Europeiska gemenskapernas kommission, 2. varorna framställs enbart för forskning, utveckling, experiment eller studier, under förutsättning att framställningen inte sker i vinstsyfte eller för att täcka forsknings- och utvecklingskostnader, 3. varorna av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av ensam- rätt kan tillverkas eller levereras av endast en viss leverantör, 4. det är absolut nödvändigt att genomföra upphandlingen, men synnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller kan hänföras till den upphandlande enheten, gör det omöjligt att hålla tidsfristerna vid öppen eller selektiv upphandling, 5. det gäller ytterligare leveranser från den ursprungliga leverantören, avsedda antingen som delersättning för eller tillägg till tidigare leveranser och ett byte av leverantör skulle medföra anskaffning av varor som skulle vara tekniskt oförenliga med de först anskaffade eller leda till oskäliga tekniska svårigheter avseende drift och underhåll. Snarlika bestämmelser finns i 3 kap. 15 §, 4 kap. 16 § och 5 kap. 17 §. Det finns inte anledning att för de nämnda fallen ha en reglering som för upphandlingar under tröskelvärdena är strängare än vad de är för upp- handlingar över tröskelvärdena. Exempelvis bör en upphandlande enhet som investerat i att utveckla ett nytt datorsystem på liknande sätt, som vid upphandling över tröskelvärdena, kunna köpa tilläggstjänster från samma leverantör. Att kräva att en ny upphandling görs kan inte anses skäligt i det fall byte av leverantör är förenligt med stora tekniska svårigheter eller kostnader. Följaktligen bör det i 6 kap. medges att i de nämnda situationerna upp- handlingar får göras genom att den upphandlande enheten skriftligen vänder sig direkt till berörd leverantör. Dessa bestämmelser behöver dock inte ha någon motsvarighet till den ovan beskrivna punkten 4, eftersom denna redan kommer till uttryck i regleringen om direktupphandling. Kommittén har föreslagit att den i lag angivna förutsättningen för att få underlåta en annonsering bör vara att det finns särskilda skäl, varvid kommittén efter mönster av de bestämmelser som gäller vid förhandlad upphandling utan föregående annonsering över trösklevärdena har exem- plifierat med att återge den ovan nämnda regleringen som återfinns i 2 - 5 kap. Enligt regeringens mening skulle kommitténs lagförslag ge ett betydande utrymme för de upphandlande enheterna att avstå från annon- sering också i fall då det inte är motiverat. Regeringen föreslår därför att förfarandet stramas upp så att förenklad upphandling genom anbudsinfordran från endast en leverantör får ske endast om de förutsättningar är uppfyllda som i huvudsak redan anges i 2 - 5 kap. Ett förfrågningsunderlag skall upprättas och anbudsprövning skall ske i vanlig ordning också när upphandling sker genom skrivelser. En fördel med att tillämpa ett skriftligt förfarande är bl.a. att leverantören vid en formell anbudsinfordran är osäker om huruvida konkurrens föreligger. Andra leverantörer har möjlighet att lämna anbud eftersom en leverantör som inte särskilt tillfrågats har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som andra leverantörer. 5.5 Upphandling av telefonitjänster Regeringens förslag: Telefonitjänster, oavsett värde, skall upp- handlas enligt bestämmelserna i 6 kap. lagen om offentlig upp- handling. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, med undantag av att kommittén endast föreslår att telefonitjänster under tröskelvärdena skall upphandlas enligt bestämmelserna i 6 kap. . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. Förslaget avstyrks av bl.a. och . De anser att bör invänta föreslagna direktiv- ändringar så att det blir likadana regler såväl över som under tröskel- värdena. och anser att det bör vara möjligt att reglera upphandlingar av telefonitjänster vars värde överstiger tröskelvärdena. Skälen för regeringens förslag Gällande rätt Genom 5 kap. har införlivat tjänstedirektivet. Detta kapitel reglerar upphandling av tjänster och närmare bestämt upphandling av vissa uppräknade tjänstekategorier där värdet på upphandlingen uppgår till eller överstiger angivet tröskelvärde. I 5 kap. 1 § första stycket presenteras tjänstekategorierna genom en hänvisning till avdelning A och B i bilagan till lagen, s.k. A- respektive B-tjänster. Tjänsterna är indelade i 27 tjänstekategorier. Den sista kategorin bland B-tjänsterna benämns "Andra tjänster ". Detta innebär att alla tjänster som inte ingår i någon annan kategori omfattas av nämnda kategori om de inte är uttryckligen undantagna. A-tjänster över tröskelvärdena skall upphandlas enligt bestämmelserna i 5 kap. förutsatt att de inte skall upphandlas enligt bestämmelserna i 2 kap. eller 3 kap. I 6 kap. regleras upphandling av B-tjänster, oavsett värde, och A-tjänster under tröskelvärdena. I förteckningen över A-tjänster finns telekommunikationstjänster. Det görs dock undantag för telefoni, telex, radiotelefoni, personsökning och satelittjänster. För att förstå vad som omfattas av begreppet telekommunikations- tjänster kan man söka ledning i den nomenklatur som har utarbetat. Denna nomenklatur benämns Community Procurement Vocabulary (CPV). CPV skall användas för att fastställa till vilken kategori en viss tjänst skall hänföras. Den senaste versionen av CPV utkom och där återfinns under huvudrubriken "telekommunika- tionstjänster" bl.a. följande underrubriker: - Telefon- och dataöverföring - Mobiltelefonitjänster - Förhyrning av satelittförbindelser - Telefonväxeltjänster - Förhyrning av fasta kommunikationsförbindelser - Elektronisk post - Telextjänster I 5 kap. 1 § andra stycket punkterna 1-8 görs undantag för ett antal uppräknade tjänster, vilka följaktligen inte omfattas av kravet på upp- handling enligt 5 kap. I punkten 3 återfinns telefoni, telex, radiotelefoni, personsökning och satelittjänster. Undantagen gäller även för upp- handling enligt 6 kap (se prop. 1993/94:78 s. 23 och RÅ 1998 ref. 16). Den framtida regleringen föreskriver inte någon skyldighet för upphandlande enheter att upphandla telefonitjänster. Detta skall bl.a. ses mot bakgrunden av att tjänstedirektivet (92/50/EEG), som ligger till grund för lagstiftningen i den här delen, kom till då telekommunikationssektorn ännu inte var avreglerad. Tillhandahållandet av telefonitjänster ägde då inte rum på en konkurrensutsatt marknad, eftersom det bara fanns en leverantör i respektive medlemsstat. Det saknades därför skäl för att ställa krav på att dessa tjänster skulle upphandlas. är situationen annorlunda. Sektorn är nu avreglerad och en effek- tiv marknadssituation föreligger i stort sett i alla EU:s medlemsländer. har i ett meddelande i Europeiska gemenskapernas tidning också som sin uppfattning förklarat att tele- kommunikationssektorn har avreglerats och att det i stort föreligger en effektiv konkurrenssituation i alla medlemsstaterna. I finns det 13 företag som har tillstånd att tillhandahålla fast telefoni. Ytterligare ca 30 företag har anmält sådan verksamhet. Det finns vidare tre tillståndshavare för mobil telefoni samt en som ännu inte påbörjat sin verksamhet. Med hänsyn till den avreglering som ägt rum på telekommunika- tionsområdet finns det ingen anledning att undanta telefonitjänster och de liknande tjänster som anges i 5 kap. 1 § andra stycket tredje punkten från LOU:s tillämpningsområde. En ändring bör följaktligen göras som innebär att dessa tjänster - oavsett värde - skall upphandlas enligt bestämmelserna i 6 kap. Regeringen vill således gå längre än kommittén genom att ställa krav på att även telefonitjänster vars värde uppgår till eller överstiger tröskelvärdena skall upphandlas. Tjänste- direktivet sätter inte hinder för att låta dessa tjänster omfattas av upphandlingsreglerna i 6 kap. Med hänsyn till bl.a. de effektivitetsvinster som kan uppnås genom kravet på upphandling är det av stor samhällsekonomisk betydelse att denna reglering kommer till stånd . Det saknas mot denna bak- grund tillräckliga skäl för att - som några remissinstanser anser - invänta eventuella direktivändringar på detta område. Regeringens förslag: Vid upphandling som avses i 1 kap. 3 § andra stycket lagen om offentlig upphandling får regeringen föreskriva om de undantag från bestämmelserna i 6 kap. som är nödvändiga med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen samt föreskriva eller i enskilda fall besluta om undantag från bestämmelserna om annonsering. har inte lämnat något motsvarande förslag. Remissinstanserna har inte i sak kommenterat denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i 6 kap. gäller även för upphandling av försvarsprodukter. Detta anges både i 1 kap. 3 § andra stycket och 6 kap. 1 § första stycket. Enligt 6 kap. 17 § första stycket får regeringen besluta om sådana undantag från bestämmelserna i kapitlet som är nödvändiga med hänsyn till försvars- och säkerhets- politiska intressen. Vid införandet av bestämmelsen anfördes (prop. 1993/94:78) bl. a. att försvarsupphandling måste kunna styras av sär- skilda överväganden avseende t.ex. ett säkerhetsbetingat behov av att viss kompetens, viss tillverkning m.m. befinner sig inom landets gränser och alltså är tillgänglig även i en krissituation. Vidare framhölls att det ofta förekommer att försvarsupphandlingen ställer särskilda krav på insyn och på kontraktsvillkor gällande monopolupphandling hos den nationella försvarsindustrin. Vad som utgör förvars- och säkerhetspolitiska intressen när det gäller försörjningen med materiel till det svenska försvaret kan variera över tiden. Regeringen vill påpeka att sådana intressen nu även kan hänföra sig till olika typer av internationellt samarbete. Sålunda bestämde i det senaste totalförsvarsbeslutet (1996) att bör inrikta sina ansträngningar på att skapa ett ömsesidigt internationellt beroende för att därigenom ta tillvara de fördelar och minimera de risker som är förknippade med det internationella beroendet (prop. 1996/97:4 s. 154). betonade försvarsutskottet vikten av att anskaffningen av försvarsmateriel även tillgodoser Försvarsmaktens behov för interna- tionell samverkan samt betydelsen av mellanstatlig samverkan vad gäller den framtida materielförsörjningen (bet. 1999/2000:FöU2). Enligt rege- ringens mening är undantagsbestämmelsen utformad på ett sådant sätt att den kan tillgodose också de försvars- och säkerhetspolitiska intressen som dessa uttalanden ger uttryck för. Det finns därför inte anledning att föreslå någon ändring i lagen på den här punkten. Enligt nuvarande lydelse av 6 kap. 17 § är det regeringen som beslutar om nödvändiga undantag. Regeringen får dessutom i vissa situationer överlåta till en upphandlande enhet att själv fatta sådana beslut. Möjlig- heten till delegation är t.ex. avsedd att tillämpas då det gäller upp- handlingsärenden som är av mer rutinmässig karaktär. Delegering av beslut om undantag görs genom regleringsbrev avseende . Regeringen anser att det vore lämpligt att fram- deles även meddela beslut om undantag i förordningsform. Därför föreslår regeringen att 6 kap. 17 § första stycket justeras så att det av ordalydelsen klart framgår att bestämmelsen omfattar möjlighet för regeringen att såväl besluta i enskilda fall som besluta föreskrifter i form av förordning. Tredje stycket har också justerats så att det framgår att regeringen får i föreskrifter eller i enskilda fall överlåta till en upphandlande enhet att själva besluta om de undantag som avses i första stycket. Upphandlingen av försvarsprodukter och tjänster utan civil användning som omfattas av artikel 296 (f.d. artikel 223) (1) (b) i är undantagna från om offentlig upphandling (jfr. 92/50/EEG art. 4.1 och 93/36/EEG art. 3). De produkter som omfattas framgår av en lista som rådet fastställde . På sådana produkter och tjänster skall enbart 6 kap. tillämpas. Undantagen från dessa regler kan, som ovan konstaterats, beslutas med stöd av 6 kap. 17 §, om det är nödvändigt med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen. Denna undantagsregel har tillämpats förhållandevis restriktivt. De förslag som läggs fram i det här ärendet, i första hand förslaget om ett skärpt annonseringskrav, tar inte sikte på försvarsupphandlingar och det kan i många fall vara tveksamt om det är lämpligt med ett sådant krav på det här slaget av upphandlingar. Nuvarande bestämmelser som ger möjlighet att begära anbud genom att den upphandlande enheten skickar skrivelser till berörda intressenter har inte ifrågasatts. Regeringen anser därför att undantagsregeln i 6 kap. 17 § bör justeras så att den uttryckligen ger regeringen möjlighet att fatta beslut som avviker från bestämmelserna om annonsering. Regeringens förslag: Formgivningstävlingar skall få arrangeras även för upphandlingar under tröskelvärdena. förslag: Överensstämmer i väsentliga delar med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. finns inga särskilda bestämmelser om formgivningstävlingar. Sådana finns däremot i 5 kap. 28 - 33 §§. Med formgivningstävling förstås en tävling om arkitekt- tjänster m.m. som genomförs i syfte att arrangören ges möjlighet att från de tävlande förvärva en ritning eller något annat liknade tävlingsbidrag till grund för utförande av en bestämd uppgift. Kommitténs förslag om att formgivningstävlingar skall få arrangeras för upphandlingar enligt 6 kap. har sin bakgrund i uppgifter från bl.a. kommunalt håll om att det finns ett sådant behov och att sådana tävlingar förekom innan trädde i kraft. Tävlingarna skall annonseras i elektroniska databaser i likhet med vad kommittén föreslår i fråga om förenklade upphandlingar. I övrigt skall det inte finnas några uttryckliga formella krav, något som kommittén motiverar med att regleringen inte bör tyngas av detaljbestämmelser. Regeringen delar kommitténs uppfattning att 6 kap. bör kompletteras med bestämmelser om formgivningstävlingar. Regeringen kan däremot inte se att det är motiverat att avstå från de ytterligare krav - utöver kravet på annonsering - som finns i 5 kap. För formgivningstävlingar enligt 6 kap. bör således liksom för andra formgivningstävlingar gälla att det skall finnas dels en jury där medlemmarna är oberoende av de tävlande, dels tävlingsregler som är lika för alla. Dessutom bör en upphandling som ansluter till en formgivningstävling och som enligt tävlingsreglerna skall tilldelas vinnaren, få göras som en direktupphandling, varvid den upphandlande enheten får förhandla enbart med vinnaren. När det gäller annonsering bör samma krav ställas upp för form- givningstävlingar som för förenklade upphandlingar. Annonsering bör alltså ske i elektroniska databaser eller också på annat sätt. Det som sagts bör genomföras lagtekniskt genom att det i en ny paragraf i 6 kap. hänvisas till de relevanta bestämmelserna i 5 kap., närmare bestämt dess 28 och 30 - 33 §§. Regeringens förslag: En upphandlande enhet skall dokumentera skälen för sina beslut och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid upphandlingsförfarandet. Detta gäller inte upphandlingar som av- ser lågt värde. förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Kommittén har inte föreslagit något undantag rörande lågt värde. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget. anser dock att den föreslagna dokumenta- tionen inte behöver avse upphandlingar som rör små belopp, t.ex. upp- handlingar av varor och tjänster vars värde understiger två basbelopp. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande reglering av dokumenta- tionsskyldigheten för upphandlande enheter vid upphandlingar enligt 6 kap. omfattar endast anbudsprövningen (6 kap. 13 §). Införandet av den nya upphandlingsformen urvalsupphandling, som även innehåller ett led med prövning av ansökningar om att få lämna anbud, föranleder justeringar av 6 kap. 13 §. En motsvarande justering behöver göras i bestämmelsen om förvaring av handlingar i 6 kap. 15 §. Regeln om dokumentation i 6 kap. 13 § bör något skärpas så att dokumentationen kommer att avse inte bara prövningen av anbud eller anbudsansökningar utan också andra delar i upphandlingsförfarandet som är av betydelse i en upphandling. Ändringen i dokumentationsbestämmelsen bör bl.a. innebära att, vid direktupphandling med anledning av att synnerliga skäl förelegat, en upphandlande enhet skall dokumentera vilka omständigheter som föregått valet av upphandlingsförfarande och skälet till varför en viss leverantör valts. Regeringen anser i likhet med att det inte finns något behov av dokumentation av besluten vid lågt värde. Med lågt värde bör förstås detsamma som i bestämmelsen om direktupphandling i 6 kap. 2 § , där det anges att direktupphandling får användas om upphandlingens värde är lågt. Regeringens förslag: De bestämmelser i 6 kap. lagen om offentlig upphandling som har sin motsvarighet i andra kapitel i lagen ges motsvarande lydelse. förslag: Ett antal paragrafer i 6 kap. skall utgå eftersom motsvarande bestämmelser redan finns i 1 kap. och dessa kan gälla efter en hänvisning från 6 kap. 1 § . Remissinstanserna: Länsrätten i och anför att det är en fördel för läsbarhet och förståelse om antalet hänvisningar begränsas till ett minimum. Skälen för regeringens förslag: Vissa bestämmelser har införts i både 6 kap. och 2, 3, 4, eller 5 kap. efter förebild i bestämmelser i upphandlingsdirektiven. Några av bestämmelserna i 2 - 5 kap. har där- efter ändrats medan ingen ändring skett i motsvarande bestämmelser i 6 kap. Regeringen anser att det i syfte att få en enhetlig tillämpning är ange- läget att så långt som möjligt göra ändringar i 6 kap. så att den lagtexten överensstämmer med den text som gäller över tröskelvärdena. De be- stämmelser i 6 kap. som berörs har ursprungligen tillkommit efter mönster av bestämmelser i 1 kap. Regeringen anser i likhet med några remissinstanser att det i och för sig kan vara ett eftersträvansvärt mål att få ner antalet paragrafer i , men att det av pedagogiska skäl kan vara värdefullt att de paragrafer som gäller vid upphandling enligt 6 kap. så långt som möjligt återfinns i detta kapitel. Det har pekats på att inköpare som tillämpar 6 kap. ofta inte har den juridiska skolning som krävs för att snabbt och enkelt tillgodogöra sig lagtext med hänvisningar till paragrafer i andra kapitel. Regeringen föreslår därför att formuleringarna i 6 kap. ändras i stället för att det görs hänvisningar till bestämmelser i övriga kapitel i lagen. 6 Ikraftträdande Lagförslaget föreslås träda i kraft .