prop · GN03123 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, 2. lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister, 3. lag om ändring i skollagen (1985:1100), och 4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessor . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Syftet med den nya lagen, att öka skyddet för barn mot att personer som dömts för vissa brott anställs i den verksamhet som lagen omfattar, är utan tvekan angeläget. Den valda lösningen att tillgodose detta syfte genom en lag om registerkontroll är emellertid inte helt oproblematisk. Registerkontrollen blir omfattande på grund av att antalet nyanställningar inom verksamheterna är betydande , som bara ett förhållandevis litet antal arbetssökande kan förväntas vara belastade på sådant sätt att det anges i deras registerutdrag. Värdet av registerkontrollen torde närmast vara att avhålla personer som är dömda för viss brottslighet att söka anställning. Lagrådet kan inte underlåta att anmärka att den nya lagstiftningen innebär att vissa arbetsgivare kan ställa krav på att arbetssökande uppvisar "straffrihetsintyg", något som man har varit tveksam till (jfr prop. 1987/88:122 s. 17 f. och prop. 1997/98:97 s. 84 ff.). Att hävda att motsvarande registerkontroll av andra arbetsgivare skall kräva lagstöd synes vara att gå för långt (se avsnitt 7.2 i remissen). Lagrådet vill också peka på vissa problem som gäller offentlighet och sekretess för registerutdragen och som inte har analyserats tillräckligt i remissen (se vad som sägs nedan angående 5 och 6 §§ i den nya lagen samt ändringarna i sekretesslagen). 1 § I paragrafen finns bestämmelser om att den som erbjuds anställning inom förskoleverksamhet m.m. som anordnas av det allmänna skall lämna utdrag ur belastningsregistret. Den som inte lämnat sådant registerutdrag får inte anställas. Den föreslagna regleringen aktualiserar frågan om möjligheterna att angripa ett beslut om anställning i strid med de föreslagna bestämmelserna genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Vad gäller utomstående kommunmedlemmar synes något direkt hinder inte finnas däremot om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda [jfr lagen 1987:439] om inskränkning i rätten att överklaga samt 10 kap. 1 3 §§ kommunallagen). Om anställning skett utan att registerutdrag lämnats synes beslutet i sådant fall kunna anses som stridande mot lag eller annan författning (10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen). Skulle ett anställningsbeslut upphävas på sådan grund uppkommer frågan om eventuell skadeståndsskyldighet för kommunen gentemot den enskilde arbetstagaren. Dessa frågor har inte belysts i remissen. Enligt Lagrådets mening bör en närmare analys göras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 4 § Enligt paragrafen får den som erbjuds förnyad anställning hos samma arbetsgivare anställas utan att lämna ett sådant registerutdrag som annars krävs för anställning inom verksamheter som omfattas av den nya lagen. Avsikten är att en arbetssökande som arbetsgivaren har god kännedom om eller som har lämnat ett registerutdrag skall undantas från huvudregeln om att ett sådant utdrag skall lämnas (se avsnitt 7.1 i remissen). Undantagsregeln i 4 § gäller dock även dem som för länge sedan har varit anställda hos arbetsgivaren. För att undantagsregeln inte skall bli alltför vid bör den enligt Lagrådets mening förses med en tidsgräns, t.ex. (jfr kravet i 1 § på registerutdrags ålder), inom vilken undantaget gäller. 5 § Paragrafen innebär att ett registerutdrag som lämnats till en arbetsgivare skall förstöras eller lämnas tillbaka så snart det kan ske och allra längst . Det måste sättas ifråga om en sådan regel är förenlig med det krav som följer av 2 kap. tryckfrihetsförordningens regler om att allmänna handlingar skall kunna tillhandahållas den som vill ta del av dem (jfr 3 § tredje stycket och 10 § arkivlagen [1990:782] samt prop. 1989/90:72 s. 41 f.). Visserligen får allmänna handlingar gallras men att en myndighet skall få göra sig av med handlingar som är så viktiga att kontroll av deras innehåll skall göras enligt en särskild lag kan knappast godtas. Det kan också vara angeläget att ha kvar ett registerutdrag för att efter en anställning kunna kontrollera att handläggningen varit korrekt samt att utdragets innehåll inte varit förvanskat. 6 § Lagrådet, som anmärker att tystnadsplikten enligt 19 § lagen om belastningsregister inte omfattar innehållet i ett registerutdrag som enligt den nya lagen lämnats till en arbetsgivare, hänvisar till det som Lagrådet anför beträffande förslaget till en ny 7 kap. 42 § sekretesslagen. Hur man ser på den paragrafen har betydelse också för förevarande tystnadspliktsbestämmelse. 7 och 8 §§ I 7 § har tagits in en bestämmelse av innebörd att ett tillstånd eller godkännande som getts enligt vissa bestämmelser i skollagen skall återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt förevarande lag. Möjligheten att överklaga ett återkallelsebeslut föreslås reglerad i 8 §. Bestämmelser om återkallelse av tillstånd som beslutats med stöd av bestämmelser i skollagen bör enligt Lagrådets mening återfinnas i den lagen och inte i förevarande lagförslag. Detsamma gäller regler om överklagande av beslut om återkallelse. Bestämmelserna om återkallelse och överklagande bör lämpligen tas in i skollagen i anslutning till sådana bestämmelser om återkallelse och överklagande som redan finns i skollagen. Från informationssynpunkt kan det emellertid vara av värde att registerkontrollagen innehåller en hänvisning till att bestämmelser om tillsyn och återkallande finns i skollagen. Mot bakgrund av det anförda föreslår Lagrådet att 8 § får utgå ur lagförslaget och att 7 § ges följande lydelse. "Bestämmelser om tillsyn och återkallande av tillstånd eller godkännande finns i skollagen (1985:1100)." Förslaget till lag om ändring i lagen om belastningsregister 2 § I paragrafen anges ändamålet med belastningsregistret, att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos myndigheter och enskilda. Som ett sådant ändamål anses inte att ge en enskild uppgifter ur registret om honom själv, något som regleras i 9 §. Som det föreslagna systemet med registerkontroll inom förskoleverksamhet m.m. är utformat är det inte arbetsgivaren utan den enskilde arbetssökande som skall kunna få ett utdrag från , som för belastningsregistret. Det är i så fall fråga om ett utlämnande enligt 9 § av registeruppgifter, varför en hänvisning i 2 § till den nya lagen om registerkontroll ter sig obehövlig och närmast ologisk. Enligt Lagrådets mening bör därför 2 § inte ändras. 9 § I det föreslagna, nya tredje stycket är intagen en bestämmelse om vad ett utdrag för registerkontroll enligt den nya lagen får innehålla. Eftersom regeringen enligt andra stycket skall meddela föreskrifter om begränsningar i registerutdragens innehåll synes det inte nödvändigt att ha särskilda lagbestämmelser om sådana begränsningar, som kan anses följa av syftet med utdragen. Dessutom är det inget som hindrar att den enskilde får ett fullständigt utdrag enligt huvudregeln i paragrafens första stycke. Lagrådet förordar att det nya tredje stycket utgår. Förslaget till lag om ändring i skollagen 2 a kap. 5 § I remissen föreslås tillägg av ett nytt tredje stycke, enligt vilket avtal om att någon annan skall utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen får träffas endast om den som skall utföra kommunens uppgifter förbinder sig att följa bestämmelserna i den föreslagna lagen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Enligt Lagrådets mening kan ifrågasättas värdet av den föreslagna bestämmelsen. Avtal av nu nämnt slag måste uppenbarligen innehålla många viktiga åtaganden av den som skall fullgöra kommunens uppgifter. Det åvilar kommunen att se till att ett sådant avtal innehåller de bestämmelser som i dessa avseenden är nödvändiga. Som "sanktion" för den nya lagen om registerkontroll synes den nu föreslagna bestämmelsen verkningslös. Enligt Lagrådets mening bör den utgå. Däremot kan finnas skäl att i det fortsatta lagstiftningsarbetet belysa kommunens möjligheter att i avtal av nu nämnt slag ta in föreskrifter om sanktioner, t.ex. vite, vid brott mot viktiga avtalsbestämmelser, såsom angående registerkontroll av förevarande slag. 2 b kap. 2 § I remissen föreslås tillägg av ett nytt fjärde stycke av motsvarande innehåll som det som behandlats under 2 a kap. 5 §. Lagrådet hänvisar till vad som där anförts. 9 kap. 11 § I paragrafen har i ett nytt andra stycke tagits in bestämmelser angående Statens skolverks tillsyn. Vid utformningen av paragrafen har i lagförslaget de nuvarande andra och tredje styckena fallit bort. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen 7 kap. 42 § Enligt gällande lydelse av 7 kap. 17 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgifter som har tillförts belastningsregistret. Den bestämmelsen synes omfatta också sådana uppgifter i utdrag ur registret som förekommer hos andra myndigheter än , som för registret (se Regner- , Sekretesslagen, s. 7:85). I så fall är den nya 7 kap. 42 § obehövlig. 1999/2000:67 föreslås emellertid ändrad lydelse av 7 kap. 17 § så att paragrafen omfattar uppgifter i verksamhet som avser förande av eller uttag ur belastningsregistret. Sekretessens räckvidd begränsas då och inbegriper inte uppgifter i registerutdrag i t.ex. ett anställningsärende hos en myndighet (jfr a. prop. s. 26). Den nya 7 kap. 42 § är därför inte obehövlig, om propositionens lagförslag antas. I den nya paragrafen föreskrivs om sekretess i vissa anställningsärenden hos kommunala myndigheter. Paragrafen kan ses som ett komplement till 7 kap. 11 § sekretesslagen, där regler nu finns om sekretess i myndigheternas personaladministrativa verksamhet. Av den paragrafen framgår att sekretess normalt inte gäller i ärenden om anställning. Det har varit en viktig princip att det skall vara offentlighet i sådana ärenden (se prop. 1979/80:2 del A s. 200 ff. samt prop. 1986/87:3 s. 8). Frågan om undantag från denna princip bör därför prövas noga. Det kan då konstateras att i den mån utdrag ur belastningsregistret efter ändring av 7 kap. 17 § förekommer i anställningsärenden (jfr 2 § första stycket 4 lagen om belastningsregister jämte 10 § första stycket 4 och 14 samt 11 § första stycket 4 och 5 förordningen [1999:1134] om belastningsregister) sekretesskydd regelmässigt torde saknas för uppgifterna. Frågan kan därför ställas om det är mer angeläget med sekretess i den nu aktuella typen av anställningsärenden än i andra där registerutdrag förekommer. Vidare kan anmärkas att sekretessen inte kommer att gälla innehållet i registerutdrag som är "blanka", dvs. Sådana utdrag skall lämnas ut, eftersom det torde stå klart att den enskilde eller någon honom närstående inte lider men om uppgiften om avsaknad av belastningsuppgift röjs. Det betyder att, om någon begär att få ta del av ett registerutdrag och nekas detta, sökanden kan dra slutsatsen att det finns någon belastningsuppgift av det slag som utdraget är avsett att innehålla. Den arbetssökande blir då nästan lika illa ställd som om utdraget hade lämnats ut, ja eventuellt sämre ställd eftersom det lätt kan uppkomma misstanke om att han eller hon är dömd för ett sexualbrott mot ett barn, trots att belastningsuppgiften avser något annat brott. Med hänsyn till det anförda anser Lagrådet att det lämpliga i den nya 7 kap. 42 § bör övervägas ytterligare. 16 kap. 1 § När det är fråga om att göra undantag från den s.k. meddelarfriheten bör som grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid iakttas (se prop. 1979/80:2 del A s. 111). Beträffande t.ex. 7 kap. 17 § sekretesslagen och 19 § lagen om belastningsregister har det inte gjorts något undantag från meddelarfriheten. I fråga om 7 kap. 11 § sekretesslagen undantas bara uppgifter i myndigheternas personalsociala verksamhet. Det synes inkonsekvent att göra de nya undantagen angående den föreslagna 7 kap. 42 § sekretesslagen och 6 § i den nya lagen om registerkontroll. Dessutom kan det ligga ett värde i att meddelarfrihet kan utnyttjas om en arbetsgivare i strid med den nya lagstiftningens syfte medvetet anställer någon som är dömd för övergrepp mot barn. Lagrådet avstyrker därför den föreslagna ändringen i 16 kap. 1 §. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1999/2000:123 Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Författningsrubrik Bestämmelser som inför, ändrar, upp- häver eller upprepar ett normgivnings- bemyndigande Celexnummer för bakomliggande EG- regler Lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 9 § Lagen omtryckt 1997:1212. Senaste lydelse 1999:321. Senaste lydelse 1999:321. Senaste lydelse 1999:91. Lagen omtryckt 1997:1212. 2 Senast lydelse 1999:321. Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Lydelse enligt prop. 1999/2000:64. 1999/2000:123 Bilaga 1 1999/2000:123 Bilaga 2 1999/2000:123 Bilaga 3 1999/2000:123 Bilaga 4 1999/2000:123 Bilaga 5