prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Förutsättningen är att vissa kriterier som anges i lagens 8 § är uppfyllda, vilket i huvudsak innebär att de positiva effekterna av samarbetet väger tyngre än de negativa. En form av ingripande mot konkurrensbegränsande överenskommelser är att avslår en ansökan om undantag. Sådana ansökningar kombineras normalt med en ansökan om icke-ingripandebesked, dvs. en formell förklaring att avtalet inte strider mot förbudet i 6 §. 184 av de 388 ingripandena utgjordes av avslag på ansökan om undantag och/eller icke-ingripandebesked. Den helt övervägande delen av dessa fall gällde förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete. I vissa fall visar det sig under handläggning av en ansökan att utformningen av ett avtal inte gör det möjligt att bevilja ett undantag eller ett icke-ingripandebesked. Det är i sådana situationer inte ovanligt att avtalsparterna gör sådana förändringar i avtalet att konkurrensbegränsningen undanröjs och att därigenom förutsättningar skapas för ett positivt beslut. I närmare 100 fall har sådana modifieringar skett i konkurrensbegränsande avtal. En liknande form av ingripande är när förenat ett beslut om undantag från förbudet med vissa villkor. Detta har skett i 42 fall. De skarpare formerna av ingripande mot konkurrensbegränsande överenskommelser utgörs av åläggande att upphöra med överträdelsen som kan förenas med vite och talan om konkurrensskadeavgift. En tredjedel, eller tio stycken, av de konkurrensbegränsningsfall som har lett till beslut om åläggande har gällt konkurrensbegränsande avtal. I fem fall, av totalt 13, har ansökan om konkurrensskadeavgift gällt konkurrensbegränsande samarbeten. Figur 6.2 visar hur verkets ingripanden mot konkurrensbegränsande samarbeten fördelar sig på olika områden. Figur 6.2 ingripanden mot konkurrensbegränsande samarbeten , fördelade på områden. Totalt 311 ärenden. På livsmedelsområdet har ingripit mot konkurrensbegränsande samarbete i 48 fall, vilket motsvarar av antalet motsvarande ingripanden i alla branscher. Huvuddelen av fallen på livsmedelsområdet, 39 ingripanden, rörde vertikala konkurrensbegränsningar. Livsmedelsområdet skiljer sig därvidlag från andra branscher, där konkurrensbegränsande avtal vanligen är horisontella till sin natur. Även bygg- och boområdet står för en stor del av ingripandena mot konkurrensbegränsande avtal 51 fall eller av samtliga ingripanden med stöd av 6 § konkurrenslagen. Två tredjedelar av dessa konkurrensbegränsningar på bygg- och boområdet hade en omedelbar effekt på varors och tjänsters priser och i 21 fall rörde det sig om renodlade horisontella prisöverenskommelser. Branschorganisationer har haft en framträdande roll när det gäller förekomsten av horisontellt prissamarbete, särskilt inom byggmaterialbranschen och elinstallationsbranschen. Samarbete mellan starka konkurrenter i konsortier och joint har särskilt förekommit inom anläggningsbranschen. Det tredje tunga området när det gäller konkurrensbegränsande samarbete är transportområdet. Med 45 fall svarar detta område för nästan samma andel av det totala antalet ingripanden mot konkurrensbegränsande avtal som livsmedelsområdet. Huvuddelen av konkurrensbegränsningarna har rört prissättningen på de berörda tjänsterna. Närmare tre fjärdedelar av fallen avser taxi- eller åkeriverksamhet. På energiområden har ingripit mot 26 konkurrensbegränsande avtal. av dessa ärenden gällde drivmedelsområdet. I 17 fall har ingripande skett mot prissamverkan på skogsområdet, varav 13 gällde direkta prisöverenskommelser. Det otillåtna samarbetet på detta område har normalt skett inom ramen för konsortier, joint eller branschorganisationer. På mediaområdet exklusive post- och teleområdet har ingripande mot konkurrensbegränsande samarbete skett i 25 fall. Jämfört med övriga områden är det relativt få konkurrensbegränsningar på mediaområdet som har kunnat avvärjas genom frivilliga åtgärder. Som tidigare redovisats var det totala antalet ingripanden mot konkurrensbegränsningar på post- och teleområdet också jämförelsevis stort; det har dock här till övervägande del handlat om dominansmissbruk. I 30 fall har ingripit mot konkurrensbegränsande samarbete på finans- och försäkringsområdet. Det har i samtliga fall rört sig om horisontella begränsningar i mer än hälften av fallen omfattade det undanröjda samarbetet av marknadens totala omsättning. 22 av fallen innefattade förbjudet prissamarbete. Drygt 15 konkurrensbegränsande samarbeten på sjuk- och hälsovårdsområdet har undanröjts, varav merparten gällde läkemedels- och hälsokostområdet. En mindre del av konkurrensbegränsningarna på detta område gällde prissamarbete, däremot har jämförelsevis många fall avsett vertikala exklusivavtal. ingripanden mot konkurrensbegränsande förfaranden har kvantitativt till övervägande del avsett förbjudet samarbete. Andelen allvarliga ingripanden, dvs. ålägganden och ansökan om konkurrensskadeavgift, är dock färre än när det gäller dominansmissbruk, både relativt och i absoluta tal. Det dominerande medlet för att undanröja konkurrensbegränsande avtal har varit avslag på ansökan om undantag/icke-ingripandebesked. Det innebär att åtgärder för att undanröja hemliga karteller har spelat en begränsad roll i lagtillämpningen, sett i ett helhetsperspektiv. Många ingrepp mot konkurrensbegränsande avtal har skett på livsmedelsområdet och bygg- och boområdet, branscher som i OECD- respektive har pekats ut som områden där det i vårt land finns särskilda konkurrensproblem. I övrigt tyder genomgången på att konkurrensbegränsande samarbete som varit oförenligt med förbudet i 6 § konkurrenslagen har varit utbrett i stora delar av näringslivet. Ingripanden mot branschsamarbete har bland annat skett på områden där privata företag tidigare verkat under strikta regleringar, t.ex. finans- och försäkringsmarknaden och vissa transportområden. Förekomsten av konkurrensbegränsande avtal har dock inte begränsats till sådana områden utan synes ha varit vanligt förekommande inom flertalet branscher. 6.4.4 Hemliga karteller Det hävdas ibland att karteller är ett fenomen som inte längre förekommer på den svenska marknaden, åtminstone inte i sådan utsträckning att det skulle vara motiverat att skärpa nuvarande konkurrenslagstiftning. före övergången till en stramare konkurrenspolitik rådde en påtaglig samarbetskultur i det svenska samhället. Den allmänna synen på samverkan mellan företag hade sin motsvarighet i rättsväsendets syn på konkurrensbrott. Även om vissa förbudsbestämmelser fanns i den huvudsakligen missbruksbaserade lagen , och brott mot förbuden var straffsanktionerade, hade sådana förseelser låg prioritet hos åklagare och i domstolar. har i rapporten i under 90- talet problem och förslag bl.a. anfört följande. Det ligger i sakens natur att förekomsten av allvarliga karteller inte låter sig bevisas förrän de har upptäckts. De karteller som har påvisats har med stöd av eller konkurrenslagen successivt angripits och bringats att upphöra, vilket ger en indikation om förekomsten av karteller. gör i sin rapport bedömningen att ett antal omständigheter talar för att dolda karteller existerar och utgör ett allvarligt hot mot konsumenterna och samhällsekonomin. Vid Europeiska kommissionens tillämpning av gemenskapens konkurrensregler har svenska företag eller företag med svensk anknytning varit inblandade i flera av de största kartellärendena. Det gäller bl.a. områden som pappersmassa, kartong, stål och rörprodukter. Några av dessa ärenden avser tiden före anslutning till EU och skulle möjligen kunna tolkas som att näringslivet då var omedvetet om innebörden av de regler som gällde på EG-marknaden. En sådan tolkning motsägs dock av att svenska företag i flera fall har medverkat i omfattande kartellsamarbete även . Vissa omständigheter ökar sannolikheten för att kartellsamarbete kan uppkomma i en bransch. Exempel på sådana omständigheter är hög koncentration, vikande efterfrågan, standardiserade produkter, omfattande branschsamarbete i exempelvis tekniska frågor och svag eller obefintlig importkonkurrens. I redovisas en genomgång av konkurrensförhållandena i åtta viktiga sektorer. Av denna redovisning framgår att det finns många branscher på den svenska marknaden där det kan finnas incitament att begränsa konkurrensen genom samordnade förfaranden eller formella överenskommelser. En omständighet som kan medverka till uppkomsten av karteller är den tradition av samarbete och branschsammanhållning som sedan gammalt är stark i vårt land. är inte unikt i detta avseende. Det finns dock en påtaglig tendens att länder med stark samarbetstradition i näringslivet är kända för att hysa en "kartellkultur". Som en kontrast framstår och , där strikta konkurrensregler har tillämpats och där företagen på ett helt annat sätt än i undviker agerande som kan skapa misstanke om obehöriga kontakter mellan konkurrenter. Enligt ger den stora mängd klagomål och information om konkurrensproblem som verket får in också en bild av hur företagen ställer sig till konkurrens respektive samverkan i olika branscher. Klagomålen ger sällan information om priskarteller och liknande förfaranden som i första hand riktar sig mot konsumentintresset. I sådana fall är det främst deltagarna i kartellsamarbetet som har kunskap om vad som försiggår, och dessa har i allmänhet liten anledning att informera konkurrensmyndigheten. Däremot får verket ofta information från drabbade företag om det slag av samverkan som syftar till att eliminera "uppstickare", dvs. företag som erbjuder andra villkor än den traditionella delen av branschen. Ett typiskt exempel är klagomål om leveransvägran. Vägran att leverera kan under vissa omständigheter vara affärsmässigt motiverad, t.ex. om det berörda företaget av köparen bedöms utgöra en kreditrisk. När sådana objektiva skäl saknas framstår leveransvägran som märklig med tanke på att det bör ligga i varje företags intresse att maximera sin försäljning. En närmare granskning av omständigheterna visar i sådana fall ofta att det klagande återförsäljarföretaget avvikit från branschpraxis i något avseende, t.ex. genom att hålla förhållandevis låga priser till konsument eller genom att bedriva Internetförsäljning. Även under sådana förhållanden borde leverantören främst vara intresserad av vilket pris han får från återförsäljaren och inte vilket konsumentpris denne i sin tur tillämpar. Tvärtom bör ett lägre konsumentpris leda till ökad total försäljning, vilken också är gynnsamt för leverantören. Den förklaring som vid fortsatta undersökning framstår som uppenbar, men som i de flesta fall svårligen låter sig bevisas, är att initiativet till leveransvägran ligger hos de konkurrerande återförsäljarna. Genom hot om köpbojkott kan dessa åstadkomma att en lågpriskonkurrent neutraliseras. Liknande fall av horisontell samverkan för att utestänga en potentiell konkurrent från marknaden har förekommit i samband med branschmässor som arrangeras av branschorganisationen eller annat gemensamt organ. Mot bakgrund av kartellers allvarliga skadeverkningar anser regeringen att det inte är acceptabelt att sådana karteller som innebär väsentlig skada för konsumentintresset över huvud taget förekommer. I propositionen föreslås därför att olika åtgärder för att effektivisera uppspårandet och beivrandet av karteller görs till föremål för en särskild utredning. 6.5 Marknader som öppnats för konkurrens De konkurrensproblem på olika regelreformerade marknader som redovisas under 6.5.3 och följande avsnitt bygger i första hand på kartläggningen i i problem och förslag (2000:1). 6.5.1 Avreglering, regelreformering, konkurrensutsättning eller privatisering? Den process som ofta sammanfattas under beteckningen avreglering har , i högre eller lägre grad, varit utmärkande för näringspolitiken i flertalet utvecklade industriländer. I påbörjades processen , bl.a. med liberalisering av flyg- och telemarknaderna. I inleddes en omfattande avregleringsprocess . var det första allmännyttiga företaget som privatiserades, vilket skedde . Därefter har, i varierande grad, bl.a. el och järnvägstransporter öppnats för konkurrens. EU har haft en pådrivande roll för att öppna olika offentliga monopol i medlemsstaterna för konkurrens. Det gäller framför allt infrastrukturområden som transporter, telekommunikationer och energi. Processen har normalt inletts med s.k. grönböcker och vitböcker, vilka har lagt en grund för direktiv och andra bindande gemenskapsregler. har jämfört med andra medlemsländer legat långt framme i denna process, både när det gäller tidpunkten för att reformera olika marknader och omfattningen av konkurrensutsättningen. Utvecklingen har dock inte följt samma spår på alla håll. 1980-talets reformer i var i hög grad inriktade på en förändring i ägandet, dvs. Effekten blev att offentliga monopol ersattes av privata monopol. För att motverka att de privata monopolen skulle kunna missbruka sin marknadsmakt skapades regleringssystem som tillämpas av särskilda sektormyndigheter, s.k. watch-dogs. I har tyngdpunkten däremot legat på att öppna marknader för konkurrens. För flertalet av dessa marknader har inte nödvändigtvis antalet regler minskat. Snarare har de regler som hindrat konkurrens avskaffats, som nya regler har införts i syfte att öka förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens. Regler som avskaffas kan vara sådana som begränsar utbudet på marknaden i form av etablerings- eller handelshinder. Regler som införs i konkurrensfrämjande syfte kan vara sådana som reglerar villkoren för att utnyttja en tidigare monopolists infrastruktur. Detta kan mycket väl innebära att en marknad som öppnas för konkurrens får ett mer omfattande regelverk än vad som varit fallet. Ett exempel är telemarknaden där dåvarande inte hade något legalt monopol men däremot ett de facto-monopol och styrdes på ungefär samma sätt som en myndighet. Före konkurrensutsättningen behövdes därför ingen lagstiftning som specifikt reglerade olika frågor på telemarknaden. När telemarknaden öppnades för konkurrens bolagiserades som ett nytt regelverk telelagen trädde i kraft. Telemarknaden utvecklades därmed från ett oreglerat monopol till en situation som kan beskrivas som reglerad konkurrens. När marknaden för distribution av brevförsändelser öppnades för konkurrens upphörde formellt brevmonopol. Det fanns då inte någon lagstiftning som reglerade utövandet av själva postverksamheten utan enbart regler som generellt styrde verksamhet. Genom ikraftträdandet av en särskild postlag och bolagiseringen av ersattes också på detta område det oreglerade monopolet med ett regelverk som skulle skapa förutsättningar för uppkomsten av konkurrens. På andra marknader som regelreformerats fanns redan före reformen ett flertal privata aktörer. Konkurrensen begränsades genom exempelvis etableringskontroll, prisreglering eller reglering av produkternas utformning eller innehåll. På flera sådana marknader har förutsättningarna för konkurrens ökats genom ett avskaffande av marknadsregleringar. Detta gäller bl.a. marknaderna för taxitrafik, långväga busstrafik och finansiella tjänster. I vissa fall har avregleringen skapat behov av nya regler exempelvis för att lösa vissa ordningsfrågor när en friare etablering gett upphov till problem som inte förutsågs vid avskaffandet av marknadsregleringarna. Den renaste formen av konkurrensutsättning innebär att etableringen av företag är fri inom de generella ramar som den näringspolitiska lagstiftningen ger. Detta skapar i allmänhet förutsättningar för en effektivt fungerande konkurrens med en mångfald av säljare och produkter. På en sådan marknad sker normalt en successiv förnyelse genom att mindre effektiva företag, eller produkter som inte uppskattas av konsumenterna, slås ut och ersätts av nya och bättre alternativ. På vissa områden saknas dock möjlighet att skapa marknader med sådana valmöjligheter för konsumenterna. Det gäller bl.a. områden där det inte finns tekniskt eller ekonomiskt utrymme för mer än en leverantör. Konkurrensutsättningen kan i sådana fall komma till uttryck i en upphandling av en leverantör med ensamställning. Konkurrensen mellan olika alternativ sker vid själva upphandlingen, däremot får den som uppdraget går till en ställning som kan betecknas som ett tidsbegränsat monopol . I stället för den normala konkurrensen på en marknad skapas konkurrens om en marknad. En liknande form av konkurrensutsättning kan tillämpas där det allmänna i praktiken är ensam köpare, dvs. produkten består av nyttigheter som tillhandahålls medborgarna men kostnaden täcks helt eller till stor del av budgetmedel. I stället för att utföra sådana tjänster i offentlig regi kan produktionen upphandlas av privata utförare eller i konkurrens mellan privata utförare och egenregiverksamheten. Denna form av konkurrensutsättning kan också konstrueras så att användarna av tjänsten får inflytande över valet av utförare. Sådana former av s.k. kundvalssystem innebär att den offentliga finansieringen går till den produktionsenhet som användaren väljer. Syftet är att utnyttja ett element i konkurrensmodellen, nämligen konsumentens makt att styra produktionens inriktning, för att i sin tur skapa ett tryck på leverantören att göra kunden nöjd. Regelreformeringen av marknader, så som den har tillämpats i , har således i första hand fokuserats på att skapa förutsättningar för en fungerande konkurrens. Risken för att skapa privata monopol har gjort det angeläget att behålla en samhällelig kontroll genom ägande. Därmed är inte sagt att ägarfrågan saknar relevans för frågan om hur en effektiv konkurrens skall skapas på en marknad som varit hämmad av reglering. Efter hand som en regelreformerad marknad utvecklas mot en jämnare styrkebalans mellan olika aktörer blir frågan om lika konkurrensförutsättningar viktigare. Även om det på många fungerande konkurrensmarknader finns privat och offentligt ägda företag sida vid sida kvarstår vissa skillnader i förutsättningarna som beror på ägandet. Exempelvis kan ett statligt ägt företag ställas inför vissa icke- kommersiella krav som sammanhänger med statens ansvar mot medborgarna. Å andra sidan kan ett offentligägt företag ha fördelen av ett starkare skyddsnät vid ett ekonomiskt misslyckande än sin privata konkurrent. Detta innebär att även ägarfrågan från fall till fall och i ett längre perspektiv kan behöva övervägas för att ytterligare utveckla de marknader som har öppnats för konkurrens. 6.5.2 Avvägningen mellan konkurrens och allmänintresset Konkurrens är som nämnts aldrig ett självändamål. Konkurrensmodellen skall i stället ses som ett medel bland flera, som kan användas för att tillgodose olika gemensamma och enskilda intressen. I vissa fall kan konkurrensmodellen utgöra ett alternativ till andra sätt att organisera tillhandahållandet av olika nyttigheter. På andra områden är det av praktiska eller principiella skäl omöjligt eller olämpligt att låta mer än en leverantör tillhandahålla de berörda varorna eller tjänsterna. När en konkurrensmodell tillämpas innebär detta aldrig att konkurrensen är helt fri. En fungerande konkurrens förutsätter alltid ett grundläggande regelverk i form av lagar och andra bestämmelser som sätter gränser för aktörernas beteenden på marknaden. På vissa marknader, bland annat sådana som öppnats för konkurrens, kan det behövas branschspecifika regler till skydd för olika intressen. Det utmärkande för en fungerande konkurrensmarknad är att konsumenterna eller andra köpare kan utöva ett styrande inflytande över de nyttigheter som tillhandahålls genom valet av produkt och leverantör. Detta inflytande är dock vanligen ekonomiskt graderat i förhållande till köparens betalningsvilja och betalningsförmåga. Behov som företräds av ett fåtal köpare får inte samma genomslag som de krav på produkterna som uttrycks av många och köpstarka konsumenter. En annan svaghet hos konkurrensmodellen är att köparna oftast har ett kortsiktigt perspektiv. I valet mellan att använda resurser för näraliggande behov och behov som förutses ge sig till känna först i en avlägsen framtid väger vanligen de förra tyngre. Än tydligare blir denna konflikt om de framtida behoven endast med en låg sannolikhet bedöms beröra den enskilda personen. Även om sådana långsiktiga eller potentiella behov inte kommer till uttryck genom en köphandling, i ett val mellan olika alternativ, ställer medborgarna ändå krav att samhället kan tillgodose behoven. På vissa områden kan det finnas delar där behoven täcks genom en fungerande marknad och andra delar där efterfrågan är för svag för att skapa ett utbud som tillgodoser behoven. Sådana områden gäller förhållandet mellan tätbefolkade regioner och glesbygd. Det är ett allmänt intresse att en acceptabel tillgång på olika varor och tjänster skall finnas också i glesbygden, även där efterfrågan inte är tillräckligt stark för att göra verksamheten lönsam i företagsekonomiska termer. Det finns olika metoder för att lösa denna typ av problem. Om produkten i fråga tillhandahålls av endast en leverantör, t.ex. ett statligt monopol, kan resurser från den lönsamma verksamheten i tätbefolkade delar av landet inom företagets ram utnyttjas för att även bedriva verksamhet där intäkterna inte täcker kostnaderna. En liknande modell kan användas även på områden där monopol inte råder genom regler för eller avtal med ett marknadsdominerande företag. Ett annat tillvägagångssätt är att låta marknadsmekanismerna fungera där efterfrågan är tillräcklig för att verksamhet skall uppstå på privat initiativ. På andra områden, t.ex. i glesbefolkade regioner eller trafiksträckningar med litet kundunderlag, kan den verksamhet som från allmän synpunkt bedöms vara motiverad upprätthållas genom subventioner. Det kan gälla t.ex. tillgången till el, tele eller post. Det mest aktuella exemplet är frågan om att ha tillgång till datakommunikation i hela landet. Ett annat exempel är läkemedel där regler upprätthålls för lika priser i hela landet. Denna modell kan ges ett visst inslag av konkurrens genom ett upphandlingsförfarande, där det företag som begär lägst bidrag för att tillhandahålla en preciserad tjänst ges uppdraget. Jämförelser mellan de båda modellerna visar vanligen att den totala kostnaden för samhället blir högre i korssubventioneringsmodellen som den synliga utgiften blir lägre. På de områden där det finns ett allmänt intresse av att vissa nyttigheter erbjuds medborgarna, som den direkta efterfrågan av olika skäl inte är tillräcklig för att skapa en marknad, finansieras ofta verksamheten helt eller till stor del av stat eller kommun. Det gäller i första hand kollektiva nyttigheter som försvar, polis och vägar men också tjänster som tas i anspråk individuellt av medborgarna, t.ex. sjukvård, skola och äldreomsorg. Traditionellt har den offentliga finansieringen förenats med att det allmänna också har producerat nyttigheterna i fråga. På många av de marknader som har öppnats för konkurrens har olika aspekter av allmänintresset före regelreformeringen tillgodosetts implicit genom att verksamheten legat under direkt samhällelig kontroll. Frågan vilka icke-kommersiella krav som det allmänna vill ställa och vad de får kosta har inte behövt konkretiseras. Efter konkurrensutsättningen har nya aktörer trätt in på marknaden och avgränsat verksamheten utifrån lönsamhetsaspekter. Verksamhet som medfört högre kostnader än vad kunderna är beredda att betala för har uteslutits. Från det dominerande företagets perspektiv kan detta uppfattas som att "plocka russinen ur kakan" och att konkurrensen inte sker på lika villkor. Dominanten har för sin del upplevt ett uttalat eller underförstått krav att ta större hänsyn till allmänintresset. För att så långt möjligt undvika detta slag av konflikter eller oklarheter när en marknad öppnas för konkurrens är det viktigt att på förhand analysera vilka krav som måste ställas från allmän synpunkt, och som inte kan förutses tillgodoses enbart genom marknadsmekanismerna.