prop · GN03102 · 2000-01-01 00:00:00 — Landstingen avviker något från den stabila trenden. När man tar hänsyn till pensionsskulderna blir den finansiella ställningen betydligt sämre, särskilt för landstingen, men även för kommunerna. Soliditeten sjunker då till . Diagram 2.5 Soliditeten i kommuner och landsting exkl. pensionsskulden Resultatutvecklingen i kyrkokommuner och kommunalförbund kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund. fanns det 1 501 kyrkokommuner på lokal nivå med egen ekonomisk redovisning. Antalet verksamma kommunalförbund uppgick till 47 stycken . Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets resultat för kommunalförbund uppgick sammantaget till -0,(-0,). Kyrko- kommunernas resultat uppgick sammantaget till +0,. bildas för att sköta en eller flera angelägenheter för de kommuner eller landsting som ingår. har funnits , och i sin nuvarande form . Den tidigare lagen om kommunalförbund är införlivad med kommunal- lagen. Offentlighetsprincipen gäller i stort sett oinskränkt. Kommunal- lagens regler om kommunalbesvär gäller även beslut fattade av ett kommunalförbund. Behovet av samverkan i form av kommunalförbund har minskat genom kommunsammanslagningarna . Det fanns 47 verksamma förbund , en ökning från 32 st . De vanligaste verksamheterna i kommunalförbund är gymnasieskola, energi, vatten och avfall, vård och omsorg, räddningstjänst och kommunikation. Genom ändring 1997 förenklades kommunernas och landstingens möjligheter att samverka genom att man införde en rätt att bilda gemensamma nämnder och att samverka över huvudmanna- gränser, dvs en kommun kan samverka med såväl annan kommun som med ett landsting. Samverkan i annan form än kommunalförbund sker också inom de flesta av kommunernas verksamhetsområden. enkät visar att kommunerna och landstingen i hög grad är positiva till samverkan då det leder till högre effektivitet, kunskapsutbyte och större valfrihet för invånarna. För mindre kommuner är kostnadsaspekten viktig då de ej kan driva vissa kommunala verksamheter ensamma. finns ingen statistik till- gänglig över vilken ekonomisk omfattning och betydelse kommunernas och landstingens samverkan har. På landstingssidan sker samverkan ofta genom råd/utskott och sam- verkansavtal. Inom den specialiserade vården sker ofta samarbetet med närliggande landsting. Även landstingen menar att samverkan leder till ökad effektivitet och ökad kompetens. 2.5 koncernredovisning Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen (1997:614) om redovisning också omfatta sådan verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av kommunens eller totala ekonomiska åtaganden. Enligt den kommunala redovisningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela kommunens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen har ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om kommunen innehar eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträkningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel med eliminering av koncerninterna mellanhavanden. Antalet kommuner som sammanställer koncernredovisningar har ökat snabbt, från 18 st till i princip samtliga . Nedanstående tabell visar kommunkoncernens respektive kommun- ernas resultaträkningar. Tabell 2.9 De kommunala koncernernas resultaträkning Årets resultatet för den samlade kommunala verksamheten ( kommun- koncernen ), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick till . Detta är en klar förbättring jämfört med och detta sammantaget goda resultat beror i hög grad på stora positiva extra- ordinära poster. Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets- kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de finansiella kostnaderna i koncernen. Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncernerna är bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar till ett förbättrat resultat med ca . Detta är en ökning med . redovisade 142 koncerner ett negativt resultat. Detta är något fler än året innan. Varia- tionerna mellan koncernerna är liksom för kommunerna stora. Av intresse är också att studera huruvida företagen bidrar till ett förbättrat resultat på koncernnivå eller inte för enskilda kommuner. Tabellen som följer nedan visar hur mycket de kommunala företagen förbättrar eller försämrar det ekonomiska resultatet för kommunkoncernen, uppdelat på nio kommungrupper. Tabell 2.10 Företagens påverkan på kommunkoncernens resultat före extra- ordinära poster för förbättrades främst storstädernas, de större städernas och för- ortskommunernas ekonomiska resultat när företagen inkluderades i redo- visningen. På motsvarande sätt försämrades resultatet före extraordinära poster för framförallt glesbygdskommuner men även för övriga mindre kommuner. Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncernernas totala omsättning. bidrar marginellt till ett förbättrat resultat. De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgensför- bindelser ökade kraftigt . , då borgensåtagandena uppgick till , har borgensåtagandena minskat. minskade de med jämfört med året innan till . Uttryckt i kronor per invånare motsvarar det . Den övervägande delen, , avsåg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala före- tag representerar av åtagandena. () av kommunernas totala borgensförbindelser infriades , för var motsvarande siffra knappt ca (). För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade vid slutet av ingått borgensförbind- elser för ca . 2.6 I detta avsnitt behandlas företag där kommunen eller innehar av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag. Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform. Antalet kommunala företag har varit relativt . fanns det enligt SCB:s inventering totalt 1 529 verksamma kommunala majoritetsägda företag, samt 318 vilande företag. Minskningen av antalet företag där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att antalet företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i företagen ökade med 3 500 och uppgick till totalt ca 47500. Omsättningen steg med åtta pro- cent jämfört med . Tabell 2.11 Antal majoritetsägda kommunala företag Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebolag. drevs av de kommunala företagen i aktiebolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verk- samhetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vattenförsörjning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller oavsett om man studerar antalet företag, antalet anställda eller om- sättningen. Av det totala antalet rörelsedrivande företag är 329 kom- munala bostadsföretag. I följande diagram visas omsättning och resultatets andel av omsätt- ningen i de kommunala företagen . Diagram 2.6 Omsättning och årets resultat, i kommunala företag, 1995- 1998 var resultatet i företag verksamma inom fastighets- och uthyr- ningsverksamhet väsentligt högre än i perioden. Nedan följer ett diagram som visar det totala resultatet för företag verksamma inom olika branscher. Diagram 2.7 Resultat i kommunala företag i miljoner kr, 1995-1998 Några egentliga bidrag till kommunkoncernens resultat lämnas bara av företag verksamma inom fastighets- och uthyrningsverksamhet och el, gas och vattenförsöjningsverksamhet. Störst bidrag lämnas genomgående av företag verksamma inom fastighets- och uthyrnings- verksamhet. förbättras resultatet för företag verksamma med att sälja sam- hälleliga tjänster. ökade företag inom denna sektor med sju stycken, omsättningen steg med och årets resultat vändes från ett negativt resultat på till ett överskott på . Några ofta förekommande skäl för att föra över verksamhet till ett bolag är att man vill frångå den traditionella beslutsprocessen och att man bedömer att verksamheten skall kunna bedrivas med en högre effektivitet. Statskontoret konstaterade dock i en utredning (1993:9) att organisationsformen ej var avgörande för om verksamheten bedrevs effektivt eller inte. En kommuns köp från ett kommunalt företag måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Av framgår att kom- munen och företagen är att betrakta som olika upphandlande enheter. Upphandlingsbestämmelserna kan därför försvåra för kommunen att samordna gemensamma funktioner och datasystem etc och därmed kan möjligheterna att nå effektiviseringsvinster försämras. trädde en lag i kraft som innebar att reglerna i tryckfri- hetsförordningen om handlingars offentlighet, sekretesslagen och arkiv- lagen blev tillämpbara på de företag där kommuner har ett rättsligt bestämmande eller inflytande. 2.7 personal Sysselsättningsutvecklingen uppmättes det högsta antalet sysselsatta i kommunsektorn sammantaget. Antalet sysselsatta i kommunsektorn gick ner mellan för att sedan stiga. Diagram 2.8 beskriver hur sysselsättning har utvecklats och fram . Diagram 2.8 Sysselsättningsutveckling i kommunsektorn (säsongsrensade månadsdata)1 Enligt Arbetskraftsundersökningarna, , har antalet sysselsatta i kommunsektorn sammantaget minskat med , men har en ökning skett. Minskningen inom vård och omsorg är . Antalet sysselsatta i andra verksamheter har således ökat. I följande tabell redovisas antalet kommunalt anställda under 1990- talet enligt den s.k. novemberstatistiken, som avser antalet anställda i kommuner och landsting respektive år. Tabell 2.12 Antalet hel- och deltidsanställda/anställningar i kommuner och landsting (exklusive timanställda) Tusentals personer Någon årsvis summering av uppgifterna i tabellen är inte möjligt p.g.a. att förbunden har olika principer för redovisning av anställda som är tjänstlediga. Tabellen visar att det skedde en minskning av antalet anställda. skedde en stabilisering och skedde en ökning av antalet anställda. Utvecklingen påverkas bl.a. av att delar av den kommunala verksamheten lagts på entreprenad utanför sektorn och att allt fler kommuner och landsting erbjuder sina deltidsanställda heltidstjänster. Uppdrag till SCB Uppgifter om hur många anställda det finns i kommunsektorn och för- ändringarna mellan olika statistikkällor skiljer sig åt p.g.a. definitions- skillnader och urvalsmetoder. gav därför regeringen () i uppdrag att göra en analys av den kommunala sysselsättningsstatistiken samt att lämna förslag om hur statistiken kan förbättras. Det finns tre statistikkällor: den s.k. novemberstatistiken (mätpunktsdata) som och producerar, vilken är en totalundersökning som görs en gång . Arbetskraftsundersökningarna () som SCB producerar är en urvalsundersökning som rapporteras , kvartal och årsvis och omfattar hela arbetsmarknaden. Kortperiodisk sysselsättningsstatistik (KSO) som SCB producerar och som är en totalundersökning per kvartal. producerade respektive förbund kortperiodisk sysselsättningsstatistik. Resultaten från SCB:s analys visar bl.a. att KSO:n i regel överskattar antalet anställningar jämfört med Svenska Kommunförbundets årsstati- stik. Skillnaderna har minskat . 1998 är skillnaden mellan KSO och årsstatistiken cirka 2 000 anställningar. Liknande situa- tion finns på landstingssidan. Nedanstående tabell med kvartalsstatistik redovisar skillnaderna mellan och förbundens statistik. Tabell 2.13 Antal (inklusive o tjänstlediga) kvartalsvis, 1995-1999, i kommun och landstingssektorn enligt , (Kf) och (Lf). till hela kommusektorn visar SCB:s jämförelse relativt god överens- stämmelse med förbundens statistik. Det förefaller dock som om överskattar antalet anställda i kommunerna jämfört med Svenska Kommunförbundets statistik medan antalet i landstingen snarare under- skattas i jämfört med statistik. Föränd- ringarna mellan kvartal tycks emellertid vara likartad för båda statistik- källorna, åtminstone fram till . Mellan tredje och fjärde kvartalet avviker AKU:s skattning för kommuner från det tidigare mönstret där Svenska Kommunförbundets och AKU:s skattningar för kommuner följer samma utveckling. Orsakerna till detta kan vara flera. En sådan är att är en urval- sundersökning av vilken man kan förvänta sig extrema skattningar i vissa fall. I genomsnitt en gång av 20 så kommer t ex ett skattat osäkerhetsintervall inte att täcka det värde man skulle erhållit vid en totalundersökning, allt annat lika. En annan tänkbar orsak kan vara att Svenska Kommunförbundets siffror påverkas av att antalet hel- och deltids- anställda har ökat i kommunerna . 2.8 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet SCB började redovisa separat statistik om kommunernas köp av entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska användas ska fyra villkor vara uppfyllda: kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom- muninvånarna verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ- centen Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola och gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola eller ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser samt placeringar inom individ- och familjeomsorgen. Sedan data började särredovisas har kommunernas kostnader i löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet nära nog för- dubblats, från till . ökade kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskaps- sammandraget, med , eller i löpande priser. Totalt utgör entreprenaderna av kommunernas totala driftskostnader. var motsvarande andel . skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på att köpte verksamhet från läns landsting och kommun köpte verksamhet från ett kommunalförbund. I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre- prenader och verksamhet av . Diagram 2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamhet 1995- 1998, tusental kronor (rörliga priser) Av diagrammet kan vi utläsa att kommunerna i första hand köper entre- prenader av kommunägda företag, övriga företag och organisationer. Övriga företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel och var de som kommunerna köpte mest entrepre- nader och verksamhet av. Diagram 2.10 visar variationen i köp av entreprenader och verksamhet mellan olika verksamheter. Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1998 Diagrammet visar andelen entreprenader och köp av verksamhet av de totala kostnaderna inom respektive verksamhet. För komvux och individ- och familjeomsorgen finns inga uppgifter för . Av diagrammet kan vi bl.a. utläsa att andelen entreprenader och köp av verksamhet har ökat inom samtliga verksamheter för vilka det finns stati- stik . Andelen har med största sannolikhet ökat även inom den kommunala vuxenutbildningen, som i och med har fått en kraftig ökning i antalet utbildningsplatser. Merparten av entreprenaderna inom gymnasieskolan, , ut- gjordes 1998 av köp från andra kommuner. Den verksamhet som har störst andel köp från privata företag är den kommunala vuxenutbild- ningen. Andelen uppgick till av kostnaderna. Personal i entreprenader Diagram 2.11 visar hur andelen sysselsatta personer i alternativa driftsformer har utvecklats inom några traditionella kommunala verk- samheter. Diagram 2.11 Andelen sysselsatta i alternativa driftsformer 1991-1997 Diagrammet visar att de alternativa driftsformerna har ökat sina andelar inom samtliga kommunala verksamheter . Antalet anställda i alternativa driftsformer uppgick till drygt 43 000 och 1997 till ca 71 600. Det är främst inom vård och omsorg som de alter- driftsformerna har ökat sin andel mest, medan det för övriga verk- samheter är mindre förändringar. I några fall beror ökningen av andelen i alternativa driftsformer främst på att det totala antalet sysselsatta i verk- samheten har minskat. Sådana exempel är tandvård och läkarmottag- ningar eller vårdcentraler. har i rapportserien Äldreuppdraget studerat konkurr- ensutsättningen och entreprenaderna och konstaterar bl.a. att kom- munerna oftast konkurrensutsatte delverksam- heter såsom städning och matdistribution. avser entreprenader vanligen drift av särskilt boende och hela hemtjänstdistrikt. Detta kan också avspeglas i personalstatistiken. Köp av entreprenader inom äldreomsorgen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt kon- kurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen. Entreprenadköp inom äldreomsorgen fyrfaldigades under åren 1991- 1993. Delar av ökningen kan förklaras av ÄDEL-reformen, genom vilken kommunerna fick ta över ansvar för vård och omsorg för äldre och funk- tionshindrade. Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi. Tabell 2.14 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993- 1997, procent. Av tabellen kan vi utläsa att det skett en fördubbling av andelen individer som erhåller hjälp inom hemtjänst och som bor i särskilt boende driven i enskild regi. Ökningen har skett oavsett majoritetsförhållanden i landets kommuner eller i . beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom äldreomsorgen i tre faser. I fas ett förekom få entreprenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom- brottsfas första hälft, då en kraftig expansion skedde, omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne- tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre- prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling, d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivarna konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk- samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som förekommer i någon form i av kommunerna. Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en patient är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i verksamheten, går ej att särskilja ur redovisningen. har dock i en enkätstudie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser. av landets kommuner köper enstaka platser. Dessa platser uppskattas stå för ca. av antalet berörda personer och av kostnader inom enskilt driven äldreomsorg. Nedan följer ett diagram som visar variationen av köp av entreprenad och köp av enstaka platser mellan olika kommungrupper. Diagram 2.12 Förekomsten av köp av entreprenad och enstaka platser inom äldreomsorgen I diagrammet ser vi att förekomsten av köp av enstaka platser generellt är en mer utbredd företeelse än större entreprenadköp. Vidare går att utläsa att entreprenadköp i högre grad förekommer i större städer och storstads- regionerna än i övriga kommuner. Köp av verksamhet inom grundskola och gymnasieskola Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon sådan tillståndsansökan. I samband med att fristående grundskola erhåller tillstånd av att bedriva verksamhet meddelar om den fristående skolan är berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka den fristående ersättning. Nedan följer ett diagram som visar utvecklingen av antalet elever i fristående skolor och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från kommunerna till föreningar, stiftelser och privata företag. Diagram 2.13 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1998 Av diagram 2.13 kan vi se en ökning av såväl antal elever som går i fri- stående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata före- tag. har andelen elever, av det totala antalet, som går i fristående skola ökat från till . ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till fristående grundskolor. utgjorde ersättningen av kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem- kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1998 i genomsnitt av den totala kostnaden per elev i den kom- munala . Ersättningen uppgick i genomsnitt till per elev. Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor. Diagram 2.14 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998 Av diagram 2.14 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom den de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har ökat från till av det totala antalet elever, vilket är en ökning med . Kostnaderna har pro- centuellt sett ökat mer än andelen elever, vilket kan t.ex. bero på att fri- stående skolor fått högre ersättning. Om man vid val av fristående skola går i ett dyrare program kan detta också avspeglas i kostnaderna. I det fall kommunen och den fristående gymnasieskolan ej kommer överens om annan ersättning gäller den ersättning som finns fastställd i för- ordningen (1996:1206) om fristående skolor. 2.9 Nettokostnadernas utveckling åren 1996 1998 har de generella statsbidragen till kommuner och landsting ökat med . har skatteintäkterna ökat med sammanlagt . Syftet med de höjda statsbidragen var att bibehålla och stärka sysselsättning och kvalitet i verksamheterna skola, vård och omsorg. Nedan redovisas hur nettokostnaderna har förändrats samt för kommmuner respektive landsting. Diagram 2.15 Förändring av kommunernas nettokostnader för några verksamhetsområden Kommunernas nettokostnader (exklusive affärsdrivande verksamhet) ökade med ca . var motsvarande ökning ca . Sammantaget har nettokostnaderna ökat mest inom äldre- och handikapp- omsorg och grundskola. överfördes förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) från barnomsorgen till skolområdet som en egen skolform, vilket på- verkar nettokostnaderna för barnomsorgen. Om man tar hänsyn till denna förändring skulle barnomsorgens nettokostnader ha minskat med -7,7. När verksamheterna görs jämförbara genom att förskoleklassen även för hänförs till barnomsorgen, minskade barnomsorgens nettokost- nader med . En faktor som påverkar nettokostnadernas förändring och fördelning är den demografiska utvecklingen. Antalet personer som en viss verksamhet omfattar har naturligtvis en stor betydelse för kostnaderna för denna verksamhet. Nedanstående tabell visar hur antalet barn i , antalet äldre inom äldreomsorgen etc. har förändrats . Tabell 2.15 Omfattningsmått för barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg, Antalet elever inom ökade . Även där ökade kostnaderna således procentuellt sett mer än volymen. De ökade kostnaderna har dock inte haft någon större påverkan på lärar- tätheten. Inom äldre- och handikappomsorgen har nettokostnaderna ökat med . har mottagare av hjälp minskat i och med en pro- cent i åldersgruppen . Landstingen Landstingens nettokostnader ökade med ca i löpande priser . var mot- svarande ökning ca i löpande priser.