prop · GN03100 · 2000-01-01 00:00:00 — Totalt 111 ansökningar (avseende 86 kommuner och 7 landsting) har lämnats över till Bostadsdelegationen och Kommundelegationen. Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har regeringen fram till utgången av 1999 fördelat för flyktingkostnader, för omstruktureringsprojekt samt för förebyggande hiv/aids- verksamhet. Dessutom har bidrag på utbetalats till 13 kommuner. De kommuner som beviljats bidrag av regeringen har haft en svår ekonomisk situation på grund av flera samverkande faktorer. Flertalet av dessa kommuner har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta sammanhänger med hög arbetslöshet. De har i allmänhet genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar ändå en negativ utveckling. Flera kommuner har tillskjutit stora belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag ekonomi. I de flesta fall har ett villkor för regeringens bidrag varit att kommunen skall upprätta en plan för hur man skall uppnå en ekonomi i balans. Bostadsdelegationen inrättade regeringen i enlighet med beslut Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bland annat att överlägga med enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex. möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag. hade Bostadsdelegationen tagit emot sammanlagt 84 ansökningar. Avtal har träffats med 19 kommuner, 25 kommuner har fått avslag på sin ansökan och fyra ansökningar har avskrivits. För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har besluten föregåtts av överläggningar. i respektive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för statligt stöd. I de kommuner som kan få del av stödet, är de kommunägda bostadsföretagens anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt förorsakade av de uthyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal bostadsmarknad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte klarar att betala räntorna på sina lån. I kombination med en låg soliditet medför detta att företagen ofta kontinuerligt är i behov av ägartillskott för att inte bli likvidationsskyldiga. Staten har genom de 19 avtal som har träffats åtagit sig att lämna bidrag till de berörda kommunerna med sammanlagt ca , varav ca avser de medel som Bostadsdelegationen disponerar. Bostadsdelegationen förfogar över totalt , varav således ca återstår. Kommundelegationen Det finns också kommuner och landsting som har en så pass problematisk ekonomiska situation att de kan behöva ett ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva åtgärder med en annan inriktning än vad som gäller för det tillfälliga stöd som kan lämnas av Bostadsdelegationen. För att föra en dialog med berörda kommuner och landsting om vilka åtgärder de kan vidta har regeringen tillkallat en särskild delegation (dir. 1999:65). Delegationen för stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balanskravet (Kommundelegationen) har till uppgift att inför regeringens beslut bereda ärenden om ett ekonomiskt stöd eventuellt skall utgå till vissa kommuner och landsting för rekonstruktiva åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans. Delegationen skall därvid överlägga med berörda kommuner och landsting om villkoren för ett stöd. Regeringen har beslutat överlämna 42 ansökningar om stöd till Kommundelegationen, varav 35 avser kommuner och sju avser landsting. Därtill kommer 26 ärenden hos Bostadsdelegationen i vilka Bostadsdelegationen skall samråda med Kommundelegationen. Det gäller sådana ansökningar från kommuner som sökt stöd både från regeringen och Bostadsdelegationen, eller ansökningar där en del av kommunens problem är bostadsrelaterade men där det också kan finnas andra problem. Kommundelegationen skall rapportera sitt uppdrag till regeringen. 9.3 Förutsättningar för kommuner och landsting 9.3.1 Utvecklingen i enskilda kommuner och landsting I syfte att kartlägga hur kommunerna och landstingen själva räknar med att ekonomin kommer att utvecklas genomförde SCB på uppdrag av en enkätundersökning i samtliga kommuner och landsting. Uppgifterna i enkäten omfattar bland annat budgeten samt planerna . Undersökningen har, avseende budgeten , kompletterats med uppgifter från andra källor för de kommuner som inte besvarat enkäten. Kommunerna har budgeterat ett resultat före extraordinära poster på totalt . I jämförelse med preliminära uppgifter avseende budgetutfallet är detta en förbättring med . Landstingen har budgeterat ett sammanlagt resultat före extraordinära poster på -0,, vilket är en förbättring med jämfört med . Enligt planerna kommer såväl kommunernas som landstingens resultat att förbättras väsentligt jämfört med de senaste årens utfall. Resultatutvecklingen redovisas i tabell 9.7. Tabell 9.7 Resultatutveckling i kommuner och landsting 1999-2002 Resultat före extraordinära poster, miljarder kronor 1999 2000 2001 2002 Kommuner -2,0 1,8 2,8 2,6 Landsting -5,1 -0,7 2,4 3,0 Källor: och De enskilda kommunernas och landstingens situation vid ingången av 2000 skiljer sig kraftigt åt. Variationen i ekonomiskt resultat är stor, både mellan enskilda kommuner och mellan enskilda landsting vilket framgår av diagram 9.3. Diagram 9.3 Spridning av ekonomiskt resultat som andel av nettokostnaderna 2000 Andel kommuner respektive landsting Källa: och . Enligt enkätundersökningen har 44 av 252 svarande kommuner () budgeterat ett negativt resultat för . Av de 20 landstingen har sju angivit att de i budgeten för räknar med ett underskott. Det är sammanlagt 57 kommuner som antingen beräknas behöva minska nettokostnaderna med i löpande priser för att nå balans, och/eller som har budgeterat ett negativt resultat 2000. Av dessa 57 kommuner har 50 sökt bidrag för särskilda insatser, varav 25 har överlämnats till Bostadsdelegationen och 19 till Kommundelegationen. Sex kommuner har fått avslag på sina ansökningar. Av enkätundersökningen framgår vidare att tolv av tjugo landsting enligt budgeten antingen inte klarar balans 2000 och/eller behöver reducera nettokostnaderna med i löpande priser . Av dessa har sju landsting sökt bidrag för särskilda insatser och ansökningarna bereds av Kommundelegationen. Ett landsting har fått avslag på sin ansökan av regeringen. är med ett lagstadgat krav på ekonomi i balans, vilket innebär att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om utfallet ändå visar ett negativt resultat skall det egna kapitalet återställas de två därpå kommande åren. Detta innebär att ett negativt resultat skall följas av ett sammanlagt positivt resultat de två följande åren som minst motsvarar underskottet. Om synnerliga skäl föreligger kan fullmäktige besluta om att det egna kapitalet inte skall återställas. Det är först efter utgången av 2002 som det kan utläsas om balanskravet uppfyllts eller inte. Enligt de planer som kommuner och landsting fastställt kommer 32 av 44 kommuner och fyra av sju landsting som budgeterar underskott 2000 inte att återställa det egna kapitalet de två följande åren. Planerna indikerar också att spridningen mellan enskilda kommuner och landsting kommer att vara fortsatt stor dessa år. Uppgifter saknas dock om kommunerna och landstingen i sina planer har beaktat de av regeringen aviserade tillskotten . Av de ovan nämnda 32 kommunerna som enligt enkäten inte räknar med att återställa det egna kapitalet har 29 ansökt om bidrag för särskilda insatser, varav 14 har överlämnats till Kommundelegationen och 11 bereds av Bostadsdelegationen. Fyra har fått avslag på sina ansökningar av regeringen. Av de fyra landsting som inte bedöms återställa det egna kapitalet har tre ansökt om bidrag för särskilda insatser. Dessa ansökningar bereds av Kommundelegationen. 9.3.2 Den finansiella utvecklingen i kommunsektorn Bedömningen av kommunsektorns finansiella utveckling baseras på de förutsättningar som redovisas i bilagan Svensk ekonomi (bilaga 1). I de uppgifter som redovisas i det följande ingår kyrkan . ingår kyrkan inte längre i kommunsektorn. Utvecklingen 1999-2003 redovisas i tabell 9.8. Det justerade sparandet i tabell 9.8 har beräknats genom att vissa poster har periodiserats i enlighet med de kommunala redovisningsprinciperna. Även framtida pensionsåtaganden har beaktats och vissa andra justeringar har gjorts vid beräkningen. Det justerade sparandet kan ses som en uppskattning av resultatet i den kommunala redovisningen. Tabell 9.8 Kommunsektorns finanser 1999 2000 2001 2002 2003 Inkomster 451 472 487 500 518 Skatter 316 337 348 356 370 Statsbidrag1 83 84 87 90 92 Övriga inkomster 52 51 53 54 55 Utgifter 454 461 477 497 516 Konsumtionsutg. 378 384 399 417 433 volymförändring2 2,0 -1,33 0,7 0,4 0,6 Övrigt 75 77 79 81 83 Finansiellt sparande -3 11 10 2 2 Justerat sparande -3 6 8 5 6 Anm: Kommunsektorn redovisas exkl. kyrkan . 1Statsbidragen redovisas netto efter avdrag för kommunernas och landstingens avgifter till det kommunala momssystemet. 2Årlig procentuell förändring i fasta priser. 3Överföringen av kyrkan från kommunsektorn till hushållens ideella organisationer sänker de kommunala konsumtionsutgifterna. Exkl. överföringen blir utvecklingstakten . Källor: , och Det kommunala skatteuttaget antas vara oförändrat efter 2000. Skatteinkomsterna ökar förhållandevis kraftigt . Det beror på att en relativt stor slutavräkning beräknas betalas ut till kommuner och landsting . Slutavräkningen, som avser skattemedel, periodiseras i nationalräkenskaperna före utbetalningsåret, dvs. Statsbidragen omfattar både generella och specialdestinerade bidrag, samt redovisas netto efter avdrag för den avgift kommuner och landsting betalar till kommunkontosystemet (jfr. beräknas konsumtionen öka med i genomsnitt . De satsningar på den kommunala vuxenutbildningen som gjorts inom ramen för antas reduceras efter 2001, vilket medför att konsumtionsökningen då bromsas upp. 9.3.3 Utvecklingen på Även om förutsättningarna för kommuner och landsting ser förhållandevis gynnsamma ut , är det viktigt att beakta utvecklingen på . (LU) har presenterat sitt huvudbetänkade (SOU 2000:7). I betänkandet redovisas bland annat beräkningar av demografins påverkan på efterfrågan av kommunala tjänster. Dessutom presenteras olika scenarier för den samhällsekonomiska utvecklingen. Beräkningarna sträcker sig som längst och är baserade på en befolkningsprognos från SCB. Behoven av kommunala tjänster beräknas öka tämligen måttligt under på grund av demografiska förändringar. Därefter sker en snabbare behovsökning på grund av att antalet personer i de äldsta åldersgrupperna då beräknas öka förhållandevis snabbt, vilket främst påverkar kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen. För sjukvården visar beräkningarna på en jämnare behovsökning. Inom barnomsorgen och skolan (och gymnasieskolan) beräknas behoven däremot minska något på grund av fortsatt låga födelsetal. En mängd andra faktorer påverkar också behovsutvecklingen. Alltför långtgående slutsatser bör därför inte dras, men sannolikt kommer de demografiska förändringarna att få större genomslag på efterfrågan av kommunala tjänster först . påverkar den demografiska utvecklingen även tillväxten i ekonomin. De olika tillväxtscenarierna som presenterats av LU visar på den betydelse som tillväxten i ekonomin har för kommuners och landstings resursutveckling och möjligheter att klara sina åtaganden. Antalet personer i arbetsför ålder (16- ) ökar något , men beräknas minska på . En ökning av reallönerna antas leda till att löntagarna minskar den genomsnittliga arbetstiden. Därmed kommer tillväxttakten i ekonomin att successivt avta. Den framtida ekonomiska politiken kan därmed enligt LU komma att ställas inför krav att hantera spänningar mellan ett krympande utbud av arbetskraft, ökande behov av vård och omsorg samt växande svårigheter att till fullo kunna finansiera välfärdssystemet med skatter på grund av internationaliseringens inverkan på det svenska skattesystemet. En väl fungerande arbetsmarknad som stimulerar arbetskraftsdeltagandet och som på ett effektivt sätt kan tillgodose arbetskraftsbehovet inom olika sektorer är av stor betydelse för att hålla tillväxten på en nivå som underlättar möjligheterna att finansiera offentliga åtaganden, såsom skola, vård och omsorg, utan att öka skatteuttaget. Tillgång till utbildning och en väl fungerande barnomsorg kan i sin tur bidra till att stärka tillväxten. 9.3.4 Sammanfattande bedömning Förutsättningarna för kommuner och landsting att klara balanskravet har förbättrats. Regeringen har genom de ökade statsbidragen prioriterat vård, skola och omsorg, men har betonat vikten av att kravet på balans i ekonomin uppnås. De bedömningar som kan göras visar på en förhållandevis gynnsam utveckling . På kommer sannolikt ökande behov att innebära en utmaning för kommuner och landsting, men även för övriga delar av de skattefinansierade välfärdssystemen. Det genomsnittliga kommunala skatteuttaget bör inte öka ytterligare. Det är därför av stor vikt att arbetet med omstruktureringar och anpassningar fortsätter, så att resurserna i kommuner och landsting utnyttjas effektivt. Det är mot den bakgrunden som regeringens arbete med att utveckla uppföljningen av kommuner och landsting skall ses. Att fortsätta arbetet med omstruktureringar och anpassningar är viktigt inte minst i de kommuner och landsting som inte kommer att kunna redovisa ett bokslut i balans för . Genom att uppnå ekonomisk balans står kommuner och landsting bättre rustade för att klara av de krav som sannolikt kommer att uppstå framöver på grund av bland annat demografiska förändringar. Möjligheterna att nå ekonomisk balans styrs i stor utsträckning av den enskilda kommunen och det enskilda . Att på kort sikt prioritera verksamheten på bekostnad av en stabil ekonomi kan medföra negativa konsekvenser för verksamheten på . Det finns dock kommuner och landsting som av egen kraft kan ha svårt att klara balanskravet och bibehålla en rimlig ambitionsnivå i verksamheten. En grundläggande förutsättning för att ge kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamheterna är det kommunala utjämningssystemet. För de kommuner vars ekonomi påverkats negativt av stora åtaganden för boendet finns möjligheter att få stöd i form av medel för särskilda insatser. För att även fånga upp kommuner och landsting som av andra orsaker kan ha svårt att klara balanskravet har, som tidigare nämnts, regeringen tillsatt Kommundelegationen. Balanskravet kan sägas vara uppfyllt om intäkter och kostnader balanserar i bokslutet. Detta skall dock endast ses som ett minimikrav. Ett nollresultat innebär i praktiken en real urholkning av kommunens eller eget kapital. Kommunallagens bestämmelse om god ekonomisk hushållning ställer i princip högre krav. Begreppet god ekonomisk hushållning har dock inte preciserats närmare. Regeringen har därför för avsikt att tillsätta en utredning om kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning, som bland annat skall behandla frågan om god ekonomisk hushållning. Inriktningen bör mot denna bakgrund vara att nu konsolidera ekonomin i kommuner och landsting. Uppenbara brister i verksamheten bör givetvis rättas till, men ambitionshöjningar måste vägas mot framtida finansieringsmöjligheter. Det är mot denna bakgrund också av stor vikt att finansieringsprincipen beaktas när förslag lämnas som innebär en utökning av det kommunala åtagandet. 9.4 Satsningar på kommuner och landsting 9.4.1 Höjda statsbidrag Regeringens bedömning: Nivån på statsbidragen till kommuner och landsting bör höjas med . I detta belopp ingår en höjning av det generella statsbidraget till kommuner och landsting med , varav avser den särskilda satsningen på vård och omsorg som regeringen aviserade i budgetpropositionen . Dessutom bör bidraget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting tillfälligt höjas med . Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i föregående avsnitt redovisat sin bedömning av utvecklingen i kommunsektorn . Regeringen gör mot denna bakgrund följande bedömning av utgiftsområdet . Nivån på statsbidragen till kommuner och landsting bör höjas med . Tillskottet förbättrar förutsättningarna att tillgodose de ökade behov som kan förutses inom de kommunala kärnverksamheterna vård, omsorg och skola. Det generella statsbidraget till kommuner och landsting bör höjas med 2001, varav avser den särskilda satsningen på vård och omsorg som regeringen aviserade i budgetpropositionen . Hur tillskotten bör fördelas mellan kommuner och landsting redovisas närmare i avsnitt 9.4.7. Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting bör 2001 tillfälligt höjas med . En utförligare redovisning av behoven av särskilda insatser ges i avsnitt 9.4.6. Vidare aviserar regeringen att det underskott som till och med utgången av 2000 ackumulerats i det s.k. kommunkontosystemet tas över av staten. Detta betyder att kommuner och landsting engångsvis tillförs, enligt vad som kan uppskattas, ca , medel som kommuner och landsting annars skulle ha återbetalat via höjda avgifter till kommunkontona. Se vidare avsnitt 9.4.3. har tidigare beslutat att den statliga inkomstskatt om på förvärvsinkomst som alla fysiska personer betalar i stället skall utgöra inkomstskatt även 2001, vilket ger ett ytterligare tillskott till kommuner och landsting på . Fördelningen av dessa skattemedel skall ske på samma sätt som . I tabell 9.9 redovisas de höjningar av statsbidragsnivån som beslutats samt de höjningar som aviseras för 2001-2003. Beloppen i tabell 9.6 har inte justerats med hänsyn till den nivåsänkning med som gjordes 2000 för att reglera effekten av den reducerade avdragsrätten för den allmänna pensionsavgiften. Genom reduceringen av avdragsrätten beräknades de kommunala skatteinkomsterna öka med . Tabell 9.9 Höjda statsbidrag till kommuner och landsting 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Vårbudget 1997 4 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 Budgetprop. 4 000 8 000 8 000 8 000 8 000 Vårbudget 1998 4 000 4 000 4 000 4 000 4 000 4 000 Budgetprop. 300 710 850 Vårbudget 1999 2 000 3 000 5 000 Budgetprop. Ökning jämfört med 19962 25 8502 1Efter avdrag av de medel som i vårbudgeten 1999 fördes till utgiftsområde 16 utbildning och universitetsforskning som en del av finansieringen av en allmän förskola och maxtaxa inom barnomsorgen. 2Exklusive den i budgetpropositionen gjorda reduceringen av statsbidragsnivån med 4 800 miljoner för att neutralisera effekten av den reducerade avdragsrätten för den allmänna pensionsavgiften. 9.4.2 Förlängning av det åldersbaserade bidraget till kommuner Regeringens förslag: Bestämmelsen i lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting om åldersbaserad fördelning av en del av det generella statsbidraget till kommuner förlängs att gälla även 2001. Skälen för regeringens förslag: Det generella statsbidraget till kommuner och landsting betalas i huvudsak ut med ett enhetligt belopp per invånare. utgår en del av det generella statsbidraget till kommunerna i form av ett åldersbaserat bidrag beräknat utifrån antalet barn och antalet äldre i respektive kommun. uppgår det åldersbaserade bidraget till . Det åldersbaserade bidraget infördes i samband med att regeringen ekonomiska vårproposition föreslog resursförstärkningar till kommuner och landsting (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Regeringen bedömde att främst skolan och äldreomsorgen skulle komma att vidkännas ett ökat tryck till följd av att berörda åldersgrupper ökade. Regeringen konstaterade även att införandet av det åldersbaserade bidraget innebar ett visst avsteg från de principer som ligger till grund för det kommunala utjämningssystemet, men framhöll att bidraget kan förbättra möjligheterna för kommuner med stor andel ungdomar och äldre att uppfylla målen för verksamheterna. Regeringens förslag innebär att en del av det generella statsbidraget till kommunerna skall fördelas efter åldersbaserade kriterier även 2001. Att regeringen nu föreslår en förlängning av det åldersbaserade bidraget med skall främst ses mot bakgrund av att ett avskaffande av bidraget skulle medföra att ett antal kommuner skulle behöva genomföra stora anpassningar av verksamheten till följd av de lägre inkomsterna. Bland dessa kommuner finns det många som redan har sämre förutsättningar att klara balanskravet och som även måste anpassa sig till avtrappningen av införandereglerna i utjämningssystemet. Regeringen avser att ytterligare analysera effekterna av bidraget. Regeringen bedömer att nivån 2001 på det ålderbaserade bidraget bör vara densamma som . Regeringens bedömning: Kommunkontosystemet bör bibehållas 2001. Det underskott som ackumulerats på konton i till och med utgången av 2000 tas över av staten. Detta betyder att kommunsektorn engångsvis tillförs medel, som kommuner och landsting annars skulle ha betalat in till kommunkontosystemet. Ett fördjupat utredningsarbete startas i syfte att analysera systemets effekter när det gäller konkurrensneutralitet samt att förklara den stora variationen i de belopp som betalas ut från kommunkontosystemet till olika kommuner och landsting. Regeringen avser att återkomma i denna fråga i samband med budgetpropositionen . Bakgrund: Det s.k. kommunkontosystemet infördes . Systemet bygger på inomkommunal finansiering. Kommuner och landsting får tillbaka ingående moms från ett kommunkonto respektive ett landstingskonto. Kontona finansieras genom en enhetlig avgift per invånare från kommuner respektive landsting. Systemet omslöt totalt 1999. Omslutningen har ökat med eller sedan systemet infördes. En utredning tillsattes med uppgift att analysera och förklara orsakerna till de ökade utbetalningarna samt den omfördelningseffekt som uppstår på grund av den kollektiva finansieringen. Utredningen lämnade betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan (SOU 1999:133). I betänkandet redovisas ett antal förslag, bland annat tre alternativa lösningar på hur fortsatta underskott i systemet skall undvikas och hur den ökade omslutningen i systemet skall finansieras. Det första alternativet innebär att kommunkontosystemet läggs in på statsbudgetens inkomstsida. Därigenom får kompensationssystemet för kommuner samma konstruktion som kompensationssystemet för statliga myndigheter. Avgifterna tas bort och en reglering görs genom en minskning av det generella statsbidraget. Det andra alternativet innebär att nuvarande system bibehålls, men med en skärpning av de institutionella ramarna för avgiftssättningen. Det innebär att metoden för avgiftsberäkning läggs fast i lagstiftning så att större ackumulerade underskott inte skall uppstå. Det tredje alternativet innebär att kommunkontosystemet bibehålls, men att systemet förs in på statsbudgeten. Det innebär att en bruttoredovisning görs över statsbudgeten av både de kommunala avgifterna, vilka betalas in på en inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida, och ersättningarna till kommuner och landsting som betalas ut från ett anslag på statsbudgetens utgiftssida. Avgiften skulle enligt utredningen därigenom beslutas av . Utredningen har också presenterat vissa förslag när det gäller konkurrensneutraliteten inom främst tandvårdsområdet.