prop · GN03114 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetet med att ta fram standarder bedrivs i erkända standardiseringsorgan. Integrering av miljöhänsyn på nationell nivå En särskild utredare (1997:173) har på regeringens uppdrag föreslagit en metod för hur miljöhänsyn kan integreras i det svenska standardiseringsarbetet. Utredarens förslag innebär åtgärder för att höja miljökompetensen i standardiseringsarbetet, att ett nätverk av miljö- samordnare inrättas inom den svenska standardiseringsorganisationen samt att berörda myndigheter skall miljögranska förslag till ny standard. Remissinstanserna underströk, i likhet med utredaren, att miljöhänsyn på ett tidigt stadium måste in i processen och stödde därför förslaget om kompetenshöjande åtgärder. Flertalet remissinstanser stödde inte förslaget om en särskild miljögranskning i slutskedet av standardiserings- processen, detta särskilt mot bakgrund av att av all ny svensk standard har utarbetats i internationella eller europeiska organ. Remissinstanserna var vidare tveksamma till förslaget att en särskild struktur skall bildas för miljöfrågor inom svensk standardisering. Regeringen ansåg (prop. 1998/1999:1) att vissa insatser för ökad miljökompetens kunde vara på sin plats och tillkännagav sin avsikt att övergångsvis ge standardiseringen möjlighet att använda en del av statsbidraget för detta ändamål. Då diskussioner pågick inom den om upprättandet av ett nätverk av miljösamordnare ansåg regeringen att resultatet av dessa bör avvaktas tills vidare. I regeringens beslut om statsbidrag till den svenska standardiseringen för och anges att det statliga basbidraget får användas för kompetensutveckling av de experter som deltar i standardiseringsarbetet. Vidare anges att av bidraget skall avsättas till arbete som utförs på uppdrag av kommissionen inom området yttre miljö med svag finansiering från näringslivet. Integrering av miljöhänsyn på EU-nivå har den diskuterat hur miljöaspekter skall integreras i standariseringsarbetet. På förslag av den grupp inom som samordnar miljöfrågor har beslutat att inrätta en servicefunktion, Environmental Help Desk (EHD). Syftet är att den i första hand skall fungera som ett stöd åt de tekniska kommittéerna och arbetsgrupperna i miljörelaterade frågor. EHD började sin verksamhet och kommer att verka under en tvåårig försöksperiod. Därefter kommer projektet att utvärderas. 3.3 Gränsöverskridande handel EU och globalt Regeringens bedömning: Regeringen avser att inom EU verka för att säkerställa en miljöorienterad produktpolitik som skapar förutsättningar för en effektiv inre marknad med ett starkt skydd för människors hälsa och för miljön. En sådan politik bör även bidra till en hållbar utveckling inom det internationella handelssystemet. Skälen för regeringens bedömning Hållbar utveckling blir en allt viktigare fråga vid gränsöverskridande handel. Med en ökad internationell handel finns risk för en ökad miljöbelastning. Flertalet miljöproblem känner inga nationsgränser utan förflyttas via vatten, luft eller via produkter. På samma sätt blir de marknadsekonomiska systemen alltmer internationaliserade och företagen arbetar fritt över gränserna. Globaliseringen och den tekniska utvecklingen ställer ökade krav på internationellt samarbete. Det finns en risk för att åtgärder som vidtas enskilt av , utan internationellt samarbete eller regelverk, kan skapa hinder för nya företag att etablera sig i landet och att redan etablerade verksamheter väljer att förlägga investeringar och utveckling av nya produkter till andra länder. Strävan efter en fri rörlighet av bl.a. varor och tjänster är ett av flera övergripande och samverkande mål inom EU, men också för det globala handelssystemet (WTO). En fungerande handel är en grundförutsättning för ekonomisk tillväxt och därmed ökad välfärd. Vid sidan av detta brukar även andra argument för en fri handel föras fram så som att handeln kan vara ett effektivt medel för att öka välfärden i fattiga länder, främja kunskaps- och tekniköverföringen till dem och därmed möjliggöra ett ökat beaktande av miljön i tillväxtprocessen. Som en följd av om miljö och utveckling i och antagandet av har strävan mot en hållbar utveckling blivit ett av flera övergripande och samverkande mål för såväl EU:s inre marknad som för WTO. Utvecklingen av en miljöorienterad produktpolitik skall ses som en fortsättning i denna strävan men också som en viktig förutsättning för att nå hållbar utveckling. Det är därför viktigt att arbetet med en miljöorienterad produktpolitik i möjligaste mån internationaliseras. En internationell miljöanpassning av produktpolitiken öppnar även möjligheter för svensk export till länder där annars nationella särregler är alltför kostsamma för att en enskild exportör skall kunna modifiera sin produkt. På motsvarande sätt ökar utbudet för svenska importörer vilket ger samhällsekonomiska vinster. EU:s inre marknad Den övergripande målsättningen för den inre marknaden är att säkerställa en fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. EG- kommissionen anger i sin strategi för den inre marknaden fyra strategiska mål för att förbättra den inre marknadens funktion. Ett av målen är "att säkerställa att den inre marknaden är till nytta för samtliga medborgare". Här betonas att den inre marknaden vid sidan av att öka den personliga friheten och ge konsumenter större valfrihet också måste säkerställa ett starkt skydd av hälsa, säkerhet och miljö. En ökad ekonomisk integration i leder till ökad handel och därmed också till en ökad miljöbelastning. Det sker bl.a. i form av ett ökat antal produkter som kan innehålla för miljön skadliga ämnen och ökade transporter. Den inre marknaden och miljön anses ofta stå i motsatsförhållande till varandra. finns nationella särregler på miljöområdet som kan verka hindrande på handeln liksom handelsfrämjande åtgärder som försvårar möjligheterna att bedriva önskad miljöpolitik. Det är viktigt att finna en önskvärd balans så att positiva synergieffekter kan uppnås. har inom flera områden visat att en sådan balans är fullt möjlig att uppnå. Denna inriktning har även kommissionen tagit till sig vilket framgår av dess meddelande (KOM(1999)263 slutlig) om den inre marknaden och miljön. Många av miljöproblemen i har en större geografisk spridning än den inre marknaden, varför även åtgärder i internationella fora behövs. Med en miljöorienterad produktpolitik kan många av de miljöproblem som följer med den ökade handeln åtgärdas som den säkerställer den inre marknadens fortsatta effektivitet och utveckling. Exempel på styrmedel som kan användas för att integrera miljötänkandet i den inre marknaden är offentlig upphandling och miljömärkning. En miljöorienterad produktpolitik möjliggör en samordning av dessa instrument så att miljötänkandet integreras på ett effektivt sätt vilket gynnar den inre marknaden bl.a. genom ökad internationell konkurrenskraft och ökad livskvalitet för medborgarna. Medlemsstaterna har enligt EG-fördraget möjlighet att inom det harmoniserade området införa strängare miljökrav om så bedöms nödvändigt av hälso- eller miljöskäl och om det har anknytning till ett problem som är specifikt för landet, vilket måste kunna visas. Medlemsstaterna har tillämpat lagstiftning på det harmoniserade området olika. Detta har lett till problem för såväl miljön som för handeln. har bl.a. tvistlösningsförfaranden, tolkningsmeddelanden och administrativt samarbete använts för att lösa problemen. Inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik utgör det icke- harmoniserade området en viktig del. För detta område är principen om ömsesidigt erkännande av stor betydelse. Medlemsstaternas regler på det icke-harmoniserade området skiljer sig ofta åt. Principen om ömsesidigt erkännande har visat sig vara svår att tillämpa i praktiken, vilket kan motverka den fria rörligheten inom unionen. En miljöorienterad produktpolitik har förutsättningar att underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande och därmed positivt verka för en ökad rörlighet på den inre marknaden. På det icke- harmoniserade området bör strävan vara att de nationella åtgärder som vidtas utformas på så sätt att en fungerande inre marknad säkerställer ett effektivt miljöskydd. En viktig grund i arbetet med en miljöorienterad produktpolitik blir således utformningen och tillämpningen inom det harmoniserade området respektive kontrollen av det icke-harmoniserade området. Det måste etableras en bra avvägning mellan dessa områden och båda områdena skall utvecklas mot bakgrund av samma målsättning. WTO Ett av syftena med är att fastställa gemensamma regler för världshandeln och därmed skapa en öppen och rättvis handel som bidrar till en hållbar utveckling. är 135 länder medlemmar i som omfattar mer än 60 avtal. WTO administrerar regelkomplexen för varor, tjänster och immaterialrätt, som tillsammans utgör det multilaterala handelssystemet. Handelssystemet baseras på principen om icke-diskriminering som innebär lika behandling av importerade och inhemskt producerade varor. Regeringen anser att det är viktigt att se till att WTO stödjer det globala arbetet för hållbar utveckling som bl.a. innebär att länder på ett effektivt och uthålligt sätt skall kunna hantera sina egna naturresurser och naturtillgångar. Detta slås också fast i . Det står t.ex. varje land fritt att hindra import om den innebär risk för hälsa eller miljö i det importerande landet. Principen medger dock inte länder att via handelsåtgärder påverka andra länders produktions- och processmetoder. EU och har länge påpekat att ett sätt att förändra många av de i industriländerna ohållbara konsumtions- och produktionsmönstren är användningen av frivilliga märknings- och certifieringssystem baserade på produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Majoriteten av utvecklingsländerna är motståndare till sådana system eftersom de försvårar export. har framhållit vikten av att system för märkning och certifiering skall vara transparenta så att både inhemska och utländska entreprenörer har tillgång till och insyn i systemen. bör därför verka för att WTO och dess avtal kan stödja miljörelaterade märknings- och certifieringssystem och en miljö- orienterad produktpolitik. Vikten och fördelen för att anamma tanken med miljöorienterad produktpolitik i ett konkurrensperspektiv bör framhållas. Hos stora delar av västvärldens marknader finns en stor efterfrågan på miljöanpassade och miljöanpassat tillverkade produkter. bör medverka till att miljökompetens och miljöteknik bl.a. i form av tekniskt bistånd kan överföras till andra regioner och länder, inte minst . Här torde också näringen själv ha ett intresse av att sälja sin teknik och sitt kunnande. Företag med verksamhet utanför och EU:s gränser borde också ha ett stort intresse av att sprida det miljötänkande som byggts upp inom företagen och på så sätt bidra med både tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad globalt. Multilaterala miljöavtal finns över 200 miljökonventioner och miljöavtal antagna på regional och global nivå. Runt 20 av dessa innefattar handelspåverkande regler. De mer kända internationella miljöavtalen som påverkar handel är Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen, om gränsöverskridande transport av farligt avfall, Rotterdamkonventionen om farliga kemikalier, Cartagenaprotokollet om biosäkerhet vid gränsöverskridande transport av genetiskt modifierade organismer samt Konventionen om handel med utrotningshotade djur och växter. Internationella miljökonventioner spelar på olika sätt en betydande roll för våra produktions- och konsumtionsmönster eftersom produkter och produktions- och processmetoder som bedöms miljöskadliga kan förhindras. På så sätt kan internationella miljöverktyg få en tydlig koppling till en miljöorienterad produktpolitik. Med en utvecklad miljöorienterad produktpolitik kan dessutom efterlevnaden och målsättningen med många av de miljöavtal som finns effektiviseras genom att pressa produktval, metoder och tillverkningsprocesser mot mer miljöanpassade alternativ. Inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik bör i det internationella arbetet verka för att handelsregelverket och de internationella miljökonventionerna blir ömsesidigt stödjande och att målkonflikter undviks. 4 Varje aktör har ett ansvar för en miljöorienterad produktpolitik 4.1 Ett gemensamt ansvar Regeringens bedömning: Ansvaret för att förbättra miljön vilar på var och en av oss. Alla delar av samhället, den offentliga sektorn, näringslivet, ideella organisationer och enskilda medborgare måste därför medverka. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i denna bedömning. Skälen för regeringens bedömning: För att uppnå ett ekologiskt hållbart samhälle krävs ett brett engagemang och deltagande i miljöarbetet. Principen om sektorsansvar och sektorsintegrering utvecklades första gången i propositionen En god livsmiljö (prop.1990/91:90). Det är således ett gemensamt ansvar för alla och envar att söka uppnå målen för en ekologiskt hållbar utveckling, de övergripande miljö- politiska målen samt de nya nationella miljökvalitetsmålen. Ett stort ansvar åligger de statliga myndigheterna. En rad myndigheter har erhållit ett särskilt sektorsansvar för hållbar utveckling och samtliga myndigheter skall sträva efter att bidra till att de nationella miljö- kvalitetsmålen uppnås. Konsumenterna och hushållen kan påverka produktionen av produkter genom att efterfråga och välja varor och tjänster som är bättre från miljö- synpunkt än andra i övrigt likvärdiga produkter. De yrkesmässiga upphandlarna inom offentlig förvaltning och företag har en viktig roll. Genom inköp av stora volymer får deras miljökrav på varor och tjänster stor effekt. Störst möjlighet att direkt påverka produkternas utformning och miljöbelastning har dock producenterna. Genom val av råvaror, kemikalier, tillverkningsprocesser, transporter, energianvändning etc. påverkas miljön inte bara i råvaru- och tillverkningsledet, utan också under användningsfasen och i avfallsledet. Handelns och finans- och försäkringssektorns betydelse har uppmärksammats alltmer. Dessa aktörer inser i allt högre utsträckning att miljörisker och företags miljöanpassning måste vägas in i kredit- och försäkringsbedömningar. Regeringen har givit Miljövårdsberedningen i uppdrag (dir. 1998:65) att medverka i arbetet med att ta fram strategier för utveckling av ett ekologiskt hållbart näringsliv. Beredningen skall förbereda och inleda en dialog med delar av näringslivet om dess arbete för en hållbar utveckling, och föreslå hur en sådan utveckling kan stödjas och drivas i . Företag skall stimuleras att ligga före lagkrav. Uppdraget skall redovisas till regeringen . 4.2 Staten, kommunerna och andra samhällsorgan Regeringens bedömning: Samhällsorganens uppgift är att skapa ett gynnsamt ramverk för omställningen till en ekologiskt hållbar utveckling. Detta kan ske genom utformning av strategier, lagstiftning och andra styrmedel. Inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik avser regeringen att fortsätta att stimulera utvecklingen av frivilliga och marknadsdrivna verktyg och i övrigt att skapa tydliga spelregler och goda förutsättningar för aktörer att bedriva ett aktivt miljöarbete. bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Många remissinstanser menar att det är viktigt att skapa incitament för en miljöanpassad produktutveckling. flera andra förordar frivilliga och marknadsdrivna insatser framför lagreglerade. Flera remissinstanser pekar på att utvecklingen av en miljöorienterad produktpolitik bör ske i samverkan med miljömålsarbetet. kommun, kommun och anser att kommunernas roll för avfallshanteringen bör tydliggöras. Länsstyrelserna i och anser att myndigheterna också har en viktig roll genom sitt tillsynsarbete. anser att konsumenternas och kundernas roller måste beaktas bättre. Skälen för regeringens bedömning: Staten och kommunerna har ett övergripande ansvar att utforma de institutionella ramarna för en hållbar utveckling. Dessa ramar bör skapas genom en process som säkrar deltagande från olika intressegrupper såsom industrin, konsumenterna och ideella organisationer. I uppgiften ingår att utarbeta ett effektivt regelverk, utveckla väl avvägda styrmedel samt stimulera, stödja och driva på utvecklingen av hållbara produktstrategier inom olika varugrupper, branscher och sektorer. En viktig uppgift blir därför att kommunicera med aktörer som kan bidra med lösningar för att undanröja strukturella hinder som står i vägen för ett miljöanpassat agerande. Det politiska beslutsfattandet kommer därmed att bli avgörande. Det gäller därför att miljöaspekter vägs in i alla politikområden. Lagstiftningen utgör miniminivån medan marknadsdrivna styrmedel sporrar företagen att driva miljöarbetet längre. Genom att regelverken och andra styrmedel samordnas skapas gynnsamma förutsättningar för en omställning i ekologiskt hållbar riktning. För att underlätta omställningen bör de politiska besluten, kortsiktiga såväl som långsiktiga, vara tydliga och samordnade. Globaliseringen och den tekniska utvecklingen har inneburit väsentligt ändrade villkor vad gäller konkurrensförhållanden och uppbyggnaden av industriella strukturer. Lagstiftare och reglerande myndigheter nationellt och inom EU bör anpassa de legala förutsättningarna för företagens verksamhet till dessa ändrade villkor. Stat och kommun har ansvar för att ta miljöhänsyn och minska sin direkta och indirekta miljöpåverkan i rollen som verksamhetsutövare. Som exempel kan nämnas den offentliga upphandlingen som svarar för av BNP. Med hjälp av offentlig upphandling kan utvecklingen av miljöanpassade varor och tjänster drivas på. Statens uppgift på den internationella arenan är också att medverka till att genomföra åtaganden i internationella avtal samt medverka till att skapa internationellt harmoniserade regler för miljöskydd. Regeringen medverkar också i samverkan med industrin till att sprida svensk teknik och svenskt miljökunnande över världen. En starkt bidragande faktor till den påbörjade utvecklingen av miljöanpassade produkter är den jämförelsevis höga kunskapsnivån på miljöområdet i . Detta är sannolikt en av de viktigaste frågorna som en europeisk miljöorienterad produktpolitik måste ta till sig, nämligen att höja kunskapsnivån genom utbildningsväsendet, forskning, informationsinsatser etc. Utan tillräckliga kunskaper på marknaden finns inga förutsättningar för en miljöorienterad produktpolitik. Det behövs t.ex. en skola som kan utbilda medborgare som i sin roll som konsumenter har den kunskap som behövs för att välja "rätt produkt". Allteftersom miljömedvetandet stärks och industrins miljöarbete svarar mot de ökade marknadskraven för en hållbar utveckling kan behovet av lagstiftning minska. Det är viktigt att åtgärder vidtas på områden där marknadskrafterna inte hanterar frågan tillfredsställande av egen kraft. 4.3 Tillverkare Regeringens bedömning: Regeringen avser att verka för att tillverkarna tar ett fortsatt ökat ansvar för att minska miljöbelastningen och de negativa hälsoeffekterna av de produkter som de sätter på marknaden. Detta ansvar bör omfatta produkternas hela livscykel. I ansvaret ingår att skaffa sig kunskap om sina produkters miljöbelastning och hälsorisker och att föra denna kunskap och information vidare till andra aktörer i produktkedjan. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstansernas synpunkter: Flertalet remissinstanser instämmer med bedömning om tillverkarnas ansvar. anser dock att alla aktörer har ett lika stort ansvar. Flera remissinstanser bl.a. anser att en produkt måste miljöanpassas i tillverkningsledet där kunskapen om produkten finns. Skälen för regeringens bedömning: Näringslivet kan genom sin verksamhet medverka till en global hållbar utveckling genom att kunskap och teknik kommer mindre utvecklade länder till godo. Internationaliseringen av företagens verksamhet skapar förutsättningar för att teknik som motsvarar den svenska miljöskyddsnivån kan spridas till andra länder. Näringslivets möjligheter att bidra till en miljöorienterad produkt- politik är framför allt kopplat till att miljöeffektiva produkter säljs och används i större volymer och ersätter ur miljösynvinkel sämre alternativ. Med miljöeffektiva produkter avses produkter som förbrukar ett minimum av resurser och ger upphov till så lite föroreningar som möjligt under hela livscykeln. Näringslivets huvudsakliga roll är att producera de varor och tjänster som kunderna efterfrågar på ett så effektivt sätt som möjligt inom ramen för existerande lagstiftning. Konkurrensen sker numera på ett globalt plan. Miljöaspekter har gradvis kommit att väga allt tyngre för näringslivets konkurrenskraft. Kunderna efterfrågar miljö- anpassade produkter i allt större omfattning. Det enskilda företagets primära mål är ändock att överleva och utvecklas. Det innebär att produktionen och försäljningen av varor och tjänster syftar till att till- fredsställa marknadens behov, en marknad som blir alltmer konkurrens- utsatt och global. En marknadsorienterad styrning där företagen agerar utifrån frivilliga initiativ blir därför allt viktigare. En sådan utveckling är önskvärd eftersom företagen ofta själva är de som bäst vet hur man utifrån givna ramar miljöanpassar verksamheten. En utmaning i miljöpolitiken ligger i att stödja denna utveckling och förstärka det positiva sambandet mellan miljöhänsyn och ekonomisk tillväxt. Tillverkaren bör i tillverkningsprocessen spara energi och resurser och använda sig av miljöanpassad teknik. Miljöanpassade konstruktioner skall föredras så att varans miljöbelastning under användningen minskar och så att återanvändning och återvinning främjas. Uppkomsten av avfall skall så långt möjligt undvikas redan under produktutvecklingen och tillverkningen. Tillverkaren av den sammansatta produkten är en nyckelaktör eftersom denne ofta har den största möjligheten att påverka produktens miljöanpassning. Denne har därmed, tillsammans med importören, ett ansvar för kunskapsförsörjning och spridning av information. Information om varans innehåll, miljöbelastning samt dess återanvändnings- och återvinningsbarhet bör sedan lämnas till nästa aktör i producentledet, direkt till konsumenten och till avfallsaktörerna. För importerade produkter är importören ofta den förste på den nationella marknaden som har kontakt med en produkt och har därför möjligheten att välja att importera mindre miljöbelastande produkter. Kunskap om de utländska produkternas innehåll, tillverkning och miljöpåverkan är nödvändig för ett sådant val, men den kan vara svår att få. Enligt Kretsloppsdelegationen (rapport 1998:23, Företag i kretslopp) engagerar sig allt fler företag på den svenska marknaden i miljö- och kretsloppsfrågorna. Utvecklingen började främst hos de stora företagen. Företagsledarna där ser miljö- och kretsloppsfrågorna som självklara och nödvändiga att ta hänsyn till om företagen skall vara trovärdiga gentemot och uppfylla de krav som kommer från anställda, ägare, kunder, miljöorganisationer, politiker och myndigheter. Enligt Kretsloppsdelegationen har industrin bedrivit ett arbete för att kretsloppsanpassa verksamheten. Arbetet har i många fall varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. Miljömedvetandet har börjat tränga in i företagen på en bredare front. Det är inte längre endast miljöchefens angelägenhet utan även en fråga för produktutvecklare, inköpare och marknadsförare. visar det sig (Kretsloppsdelegationens rapport 1998:23, Företag i kretslopp) att varorna ännu inte kretsloppsanpassats i någon avgörande grad och att det stegvisa arbete som bedrivs inom näringslivet inte är tillräckligt för att samhället i stort skall nå de långsiktiga målen för resurshushållning och hållbar utveckling. Det behövs ett nytänkande och nya strategier.