prop · GN0361 · 2000-01-01 00:00:00 — I avsnitt 6.3 föreslås att det uttryckligen av den nya lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål skall framgå att lagen inte hindrar åklagare från att lämna hjälp med andra åtgärder än de som särskild anges i lagen om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd. Den nya lagen hindrar alltså inte svenska åklagarna från att på begäran av utländska åklagare, på motsvarande sätt som sker vid inhemska förundersökningar, göra en förfrågan till banken om konton och bankfack. Den nya lagstiftningen bör rimligen leda till att företrädarna för bankerna och Riksåklagaren kan komma överens om vad som närmare skall gälla beträffande utlämnande av uppgifter till de brottsutredande myndigheterna som frivilligt sker i ett ärende om internationell rättslig hjälp efter mönster av vad som gäller för inhemska brottsutredningar. I promemorian redogörs för förslag att det i bankrörelselagen och lagarna om finansieringsverksamhet och om värde- pappersrörelse uttryckligen anges att uppgiftslämnande till de brotts- utredande myndigheterna under förundersökning inte är ett obehörigt uppgiftslämnande. Avsikten är att denna regel skall återspegla nuvarande ordning utifrån en enhetlig tolkning av obehörighetsrekvisitet (se a.a. s. 318). Flera remissinstanser framhåller att uttryckliga bestämmelser om brytande av banksekretessen även bör införas i den nya lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. , särskilda avdelningen, pekar på att det inte sällan ifrågasätts av bankerna på vilken grund de är skyldiga att lämna ut uppgifterna och anser att en uttrycklig regel avsevärt skulle underlätta det praktiska åklagararbetet. Även förordar att uttryckliga bestämmelser införs för att undanröja osäkerhet om vad som gäller på området. Det är enligt regeringen inte lämpligt att, före remissbehandlingen av förslag till bestämmelser för nationella förfar- anden, införa bestämmelser om tolkningen av obehörighetsrekvisitet i ärenden om internationell rättslig hjälp. Om nuvarande praxis i inhemska förundersökningar lagregleras, i enlighet med förslag, bör det såsom promemorian förordar även övervägas om denna reglering skall omfatta ärenden om internationell rättslig hjälp. Även Banklagskommitténs förslag i delbetänkandet Vårdslös kreditgiv- ning samt sekretess i banker m.m. (SOU 1999:82) om en ny utformning av 1 kap. 10 § bankrörelselagen (1987:617) bör i detta sammanhang be- aktas. Däremot anser regeringen att det uttryckligen bör framgå av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål att en utländsk åklagare kan utverka information som omfattas av banksekretess genom en begäran om rättslig hjälp med förhör under förundersökning, husrannsakan eller beslag. En sådan bestämmelse innebär ingen nyhet utan innebär endast ett klargörande av vad som redan gäller. Bestämmelsen skulle också markera att uppfyller sina internationella förpliktelser på området. I många fall kan en brottsutredning äventyras om banken meddelar kunden om att granskning har genomförts eller att upplysningar har lämnats till brottsutredande myndigheter. Hålls ett förhör enligt bestämmelserna om förhör enligt förundersökning kan åklagaren med tillämpning av 23 kap. 10 § femte stycket förhindra att banken meddelar kunden att en förfrågan har gjorts om ett konto. Är lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt tillämplig, föreskrivs i 11 § att företaget, dess styrelseledamöter eller anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats enligt lagen. Enligt en ny bestämmelse, som trätt i kraft , skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om meddelandeförbud dömas till böter (prop. 1998/99:19). När bankerna frivilligt lämnar uppgifter som omfattas av banksekretessen i en förundersökning finns emellertid inte någon reglerad möjlighet att förbjuda banken att informera kunden om de brottsutredande myndigheternas förfrågningar. I promemorian redogörs för bedömning att det inte behövs någon bestämmelse som förbjuder banken att lämna information till kunden om de brottsutredande myndigheternas förfrågningar (a. s. 323 f.). Istället anser att frågan torde kunna lösas genom samarbete mellan bankerna och myndighetetsföreträdarna. När en svensk åklagare handlägger en begäran om rättslig hjälp med förhör under förundersökning kan åklagaren på motsvarande sätt som i en svensk förundersökning förhindra att banken meddelar kunden att upplysningar lämnats till de brottsutredande myndigheterna. (Att samma förfarande skall tillämpas vid verkställighet av en ansökan om rättslig hjälp som tillämpas när en motsvarande åtgärd vidtas i en svensk för- undersökning eller rättegång behandlas i avsnitt 7.5.) Lämnas uppgifter frivilligt av banken i ett ärende om internationell rättslig hjälp saknas, på motsvarande sätt som vid en svensk förundersökning, möjlighet att för- bjuda banken att lämna information till kunden. Så länge frågan är oreglerad såvitt avser svenska förundersökningar måste frågan lösas genom samarbete mellan bankerna och myndighetsföreträdare. 11 Ratificering av avtalen med och om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål Regeringens förslag: skall ratificera avtalen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål med och . Promemorian innehåller inget motsvarande förslag men det framhålls att målsättningen är att avtalen skall kunna föreläggas för godkännande i anslutning till att den nya lagstiftningen beslutas. Skälen för regeringens förslag: lämnar av hävd andra länder rättslig hjälp i brottmål i den utsträckning vår lagstiftning tillåter det, utan att avtal har träffats om rättslig hjälp. En del stater kräver dock att det finns ett formligt avtal för att de skall lämna rättslig hjälp. Genom avtal klargörs också förutsättningarna för samarbetet och det praktiska förfarandet underlättas. har emellertid intagit en restriktiv hållning när det gäller att sluta bilaterala avtal om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. I stället har verkat för att det internationella arbetet på området skall befrämjas genom multilaterala överenskommelser som utarbetats i och regi. Skälet för den svenska inställningen är främst att olika bilaterala regleringar med en mångfald stater riskerar att leda till tillämpningssvårigheter för de tillämpande myndigheterna. De ökande internationella kontakterna ställer krav på att vi utvecklar även de bilaterala förutsättningarna för samarbete. Den allvar- ligare brottsligheten berör numera allt oftare flera länder . Det internationella samarbetet på området får därför allt större betydelse. Att enbart inrikta det internationella samarbetet på multilaterala överens- kommelser medför den begränsningen att ett närmare och mer djupgå- ende samarbete inte kan komma till stånd med t.ex. länder som inte an- slutit sig till konvention. har också tidigare slutit avtal om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål med och och en överenskommelse om samarbete i fråga om förverkande med Storbritan- nien och . De nu aktuella avtalen med och är i fråga om for- merna av rättshjälp utformade på ett sådant sätt att de stämmer väl över- ens med åtaganden enligt konvention och förverkande- konventionen. Avtalen är dessutom uppbyggda på det sättet att åtagan- dena begränsas till vad respektive inhemsk lagstiftning tillåter. Den nya lagstiftning som avtalen aktualiserar (se avsnitt 7.3, 7.7, 7.8, 7.11 och 7.16) har genomgående beaktats i promemorians förslag och ligger helt i linje med regeringens allmänna strävanden att förbättra det inter- nationella samarbetet i brottmål. I övrigt föranleder avtalen endast vissa ändringar och tillägg i förordningar eller andra föreskrifter främst vad avser delgivningsfrågor. Med hänsyn till detta och till att det från flera synpunkter är positivt att avtal med och kommer till stånd på området, föreslår regeringen att ratificerar avtalen. 12 Lagen om samarbete med de internationella tribunalerna Regeringens förslag: Lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt anpassas till den nya lagen om internationell rättslig hjälp i brott- mål. Lagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att regeringen skall avgöra frågor om villkorlig frigivning beträffande de personer som i avtjänar ett fängelsestraff utdömt av någon av de internationella tribunalerna. Vid denna prövning får regeringen be- sluta att villkorlig frigivning skall ske än som följer av . Vidare ges tribunalen möjlighet att undersöka behandlingen av den som dömts av tribunalen genom tillträde till den plats där personen är placerad samt det biträde av svenska myndig- heter som behövs för undersökningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Bakgrund: har inrättat två internationella tribunaler för lagföring av personer som är ansvariga för allvarliga brott mot inter- nationell humanitär rätt, dels för f.d. , dels för . Enligt säkerhetsrådets resolutioner är FN:s medlemsstater skyldiga att samarbeta med tribunalerna och att se till att nationella myndigheter följer tribunalernas framställningar om rättsligt hjälp. Föreskrifter för att uppfylla de förpliktelser som följer av resolutionerna finns i en särskild lag, lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna. Skälen för regeringens förslag Anpassning till den nya lagstiftningen Lagen om samarbete med de internationella tribunalerna gör det möjligt att bistå tribunalen med olika åtgärder såsom utlämning, husrann- sakan och beslag, bevisupptagning, förhör under förundersökning, överförande av frihetsberövade för vittnesmål och överlämnande av bevisföremål och egendom som frånhänts någon genom brott. När det gäller förfarandet m.m. för de olika åtgärderna hänvisar lagen i stor utsträckning till den befintliga lagstiftningen om utlämning och om andra former av rättslig hjälp i brottmål. Lagen reglerar också frågor om över- förande av lagföring och doms rättskraft. Eftersom säkerhetsrådets reso- lutioner inte lämnar utrymme för att vägra lämna hjälp eller för att ställa villkor för att en viss åtgärd skall vidtas av en medlemsstat, hänvisas det inte till de villkor av olika slag som i andra sammanhang gäller för att en begäran om någon form av åtgärd skall utföras. Den nya lagstiftningen om internationell rättslig hjälp i brottmål inne- bär att hänvisningarna i tribunallagens 9, 10 och 12 §§ till tvångs- medelslagen, lag om bevisupptagning i och lag samarbete på brottmålsområdet kan ersättas av en hänvisning till den nya lagen och att lagens 11 § om förhör enligt bestämmelserna i 23 kap. rätte- gångsbalken kan upphävas. Svenska åklagare och domstolar bör ha möjlighet att bistå tribunalerna med alla de åtgärder som de enligt den nya lagen kan bistå utländska nationella myndigheter och domstolar med. Som föreslagits i avsnitt 7.13.2 bör det krav på samtycke från en frihetsberövad som förs över till en tribunal för vittnesförhör eller konfrontation som gäller enligt lagens 12 § tas bort. Därmed kan den nya lagens regler om överförande av frihetsberövade fullt ut tillämpas i för- hållande till tribunalerna. Vissa avvikelser från den nya lagens bestämmelser krävs såväl i sak som i fråga om förfarandet. Nuvarande lagstiftning om samarbete med de internationella tribunalerna ställer inte upp något formellt krav på att den aktuella gär- ningen motsvarar ett brott enligt svensk lag. Denna ordning bör bibe- hållas. De fakultativa generella avslagsgrunderna som redovisas i avsnitt 7.14 kan inte tillämpas i förhållande till tribunalerna och detta bör uttryckligen framgå av tribunallagen. Det finns, som redovisades lagstift- ningsärende (prop. 1993/94:142 s. 29) ett visst, om än ytterst begränsat, utrymme för regeringen att vägra att bistå tribunalerna om ett bifall till den aktuella åtgärden skulle vara uppenbart stötande eller annars stå i uppenbar strid med den svenska rättsordningen. Såsom framhölls i det lagstiftningsärendet görs sådana prövningar normalt inom ramen för allt internationellt samarbete utan att det finns några särskilda föreskrifter om detta. Den uttryckliga reglering som i den nya lagen föreslås för denna slags prövning knyter ordagrant an till formuleringen konven- tion (se avsnitt 7.14.2) och ger därmed större utrymme för avslag än säkerhetsrådets resolutioner medger. Bestämmelsen har också formule- rats som en obligatorisk vägransgrund. Mot den bakgrunden kan bestäm- melsen inte direkt tillämpas i förhållande till tribunalerna. Regeringens möjligheter att vägra bistå tribunalerna bör därför även i fortsättningen lämnas helt oreglerad. För att säkerställa att hjälp lämnas till tribunalerna i den utsträckning som krävs bör alla beslut om avslag, och inte bara beslut enligt sist- nämnda kategori, fattas av regeringen. Den särskilda ordning som i lagen om samarbete med de internatio- nella tribunalerna gäller för prövning av verkställda beslag och som inne- bär att beslag prövas av domstol endast i de fall det särskilt begärs av den som drabbats av åtgärden, bör behållas, liksom regeln att det är regering- en som prövar om beslagtagen egendom skall överlämnas till tribunalen. Straffverkställighet av de internationella tribunalernas domar När det gäller straffverkställighet av tribunalernas domar föreskriver dess stadgar att fängelsestraff, vilket är den enda tillämpliga påföljden, skall avtjänas i en stat som utsetts av respektive tribunal från en lista över stater vilka för säkerhetsrådet förklarat sig villiga att ta emot personer som dömts av tribunalen. Ett sådant fängelsestraff skall avtjänas i enlig- het med tillämplig lag i den berörda staten under överinseende av tribu- nalen (se artikel 27 i Jugoslavientribunalens stadga och artikel 26 i Rwandatribunalens stadga). har åtagit sig att verkställa fängelsestraff som någon av tribu- nalerna har ådömt en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i . Föreskrifter om sådan verkställighet finns i 12 a § i den nämnda lagen och där har möjligheten till straffverkställighet utsträckts till att även omfatta en utlänning som, utan att ha hemvist här, på annat sätt har stark anknytning till (se prop. 1995/96:48, s. 16 ff.). Frågan om verkställighet i det enskilda fallet avgörs av regeringen. För verkställigheten gäller 25 § internationella verkställighetslagen, dvs. verkställigheten skall ske enligt svensk lag. Härigenom blir även reglerna om villkorlig frigivning tillämpliga. Eftersom tribunalerna enligt sina stadgar har rätt att meddela nåd och att ompröva sina domar, före- skrivs det särskilt beträffande denna straffverkställighet att den skall upp- höra med anledning av ett avgörande av respektive tribunal som innebär att straffet inte längre får verkställas (12 a § andra stycket). Jugoslavientribunalen genomför förhandlingar om särskilda straffverkställighetsavtal med de stater som har förklarat sig villiga att ta emot dömda. Avsikten är att underlätta samarbetet och reg- lera den praktiska handläggningen av straffverkställigheten (har träffat ett sådant avtal med Jugoslavientribunalen). Regler om villkorlig frigivning av fängelsedömda finns i 26 kap. . Reglerna har ändrats genom ny lagstiftning som trätt i kraft (prop. 1997/98:96, bet. 1997/98:JuU21, rskr. 1997/98:275, SFS 1998:604). Villkorlig frigivning är i princip obligato- risk för alla fängelsedömda efter att två tredjedelar av straffet verkställts, men den får senareläggas om den intagne i väsentlig grad missköter sig under verkställigheten (26 kap. 7 § ). Enligt 25 § internationella verkställighetslagen tillämpas bestämmelser om villkorlig frigivning även vid straffverkställighet i av brottmålsdomar från andra länder. I dessa fall avskärs den dömande statens inflytande över straffverkställigheten i och med att den överförs till . Så är emellertid inte fallet med de internationella tribunalerna. Tvärtom bibehåller tribunalerna möjligheten att ompröva sina domar, meddela nåd eller straffnedsättning samt möjligheten till insyn i hur verkställigheten genomförs. Allt detta är nödvändigt för att åstadkomma en rättvis rättskipning och tillförsäkra en god standard för de dömda. En viktig målsättning för och andra stater som stöder tribunalernas verksamhet måste vara att upprätthålla dess integritet och respekten för dess domar. I denna anda har lagreglerna om samarbetet med tribunalerna utformats. En fråga som uppkommit i kontakterna med tribunalerna gäller villkor- lig frigivning. Det kan argumenteras att detta är en ren verkställighets- fråga som bör regleras genom ordinarie bestämmelser. Men villkorlig fri- givning innebär att den ursprungliga domens straffmätning i viss mån förändras genom ett nationellt beslut, grundat på regler som kanske inte varit kända vid avgörandet. Det är också svårt att låta natio- nella regler om villkorlig frigivning påverka tribunalens påföljdsbestäm- ning. I dessa fall är det dessutom svårt för nationella myndigheter att reagera vid återfall i brott. Det föreligger alltså goda skäl för en ordning som avviker från vanliga regler när det gäller villkorlig frigivning vid straffverkställighet av tribunalernas domar. För att underlätta samarbetet med tribunalerna bör det i stället finnas tillräcklig flexibilitet vid dessa avgöranden så att de särskilda hänsyns- taganden som här krävs kan beaktas. Till skillnad från de rent nationella verkställighetsfallen behövs det alltså ett större fakultativt inslag i dessa fall. För denna, mycket speciella grupp av intagna, bör den villkorliga fri- givningen därmed kunna ske än som följer av . Det är här fråga om helt andra bedömningar än den fakul- tativa prövning som görs inom kriminalvården. Avgörandet i dessa fall kan därför ligga hos en särskild beslutsfattare. Det är regeringen som enligt gällande bestämmelser beslutar om verkställighet i det enskilda fallet och regeringen får vidare i varje enskilt beslut meddela de föreskrifter som behövs för straffverkställigheten. Det är lämpligt att även beslut om villkorlig frigivning i nu aktuella fall fattas av regeringen. Därmed finns förutsättningar att även inhämta tribunalens synpunkter. Det bör i sammanhanget framhållas att endast ett högst begränsat antal verkställighetsfall i kan förväntas. Vidare har tribunalerna enligt sina stadgor rätt och skyldighet att ha överinseende över den faktiska verkställigheten av de fängelsestraff som de har dömt ut. Jugoslavientribunalen har i verkställighetsavtalen angivit att detta i praktiken kommer att ske med hjälp av Internationella Röda Korset. För att möjliggöra denna tillsyn bör eventuella inspektions- grupper tillåtas ha kontakt med de personer som avtjänar ett fängelse- straff utdömt av en internationell tribunal och få tillträde till de platser där de förvaras samt få allt erforderligt biträde av svenska myndigheter. På liknande sätt som i fråga om den europeiska kommittén mot tortyr m.m. se 2 3 §§ lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. bör detta författnings- regleras. 13 Utländsk brottmålsdoms rättsverkningar i 13.1 Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i 2 kap. 5 a § brotts- balken om hinder mot ny lagföring skall, med vissa angivna undantag, även omfatta de fall där domen har meddelats av en stat som tillträtt . Promemorians lagförslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I artikel 54 58 i Schengenkonventio- nen finns som redovisats i avsnitt 5.3 bestämmelser om non bis in idem (icke två gånger för samma sak), se bilaga 2. Huvudprincipen är att en person som dömts i en stat under vissa förutsättningar inte får åtalas för samma gärning i en annan stat. En stat som tillträder Schengenkonven- tionen kan i en förklaring ange att den staten i vissa fall inte är bunden av denna princip, dvs. lagföring kan ske på nytt. En utländsk brottmålsdom skall dock alltid innebära hinder mot ny lagföring i en stat om den staten gjort en framställning om överförande av lagföring eller beviljat utläm- ning av den berörda personen till den andra staten. För närmare redogö- relse för dessa bestämmelser i hänvisas till prop. 1997/98:42 s. 88 92. I propositionen (1997/98:42) om anslutning till Schengen- samarbetet angavs att skulle avge en förklaring av den innebör- den att inte skall vara bunden av huvudprincipen om utländsk doms hinderverkan om gärningen har förövats helt eller delvis på svenskt territorium eller om gärningen har skadat statens säkerhet eller andra för lika viktiga intressen (se s. 57 58). I propositionen konstaterades även att vissa lagändringar krävdes för att skulle leva upp till de krav ställde upp i detta avseende (s. 90), dvs. att en utländsk dom i vissa fall alltid har en hinderverkan, nämligen dels om gärningen delvis förövats på ett territorium som tillhör den stat som meddelat domen, dels om beviljat utlämning av den berörda personen. I propositionen 1998/99:32 behandlas tillträde till vissa inom EU och utarbetade konventioner och protokoll om bl.a. bedräge- rier och korruption. I vissa av dessa överenskommelser finns bestämmel- ser om non bis in idem vilka i stort sett motsvarar de i Schengenkonven- tionen. I den nämnda propositionen föreslogs vissa ändringar i 2 kap. 5 a § för att anpassa lagstiftningen till gjorda konventions- åtaganden. Bland annat föreslogs bestämmelser om att en utländsk dom alltid har en hinderverkan om brottet begåtts delvis här i riket och delvis på ett territorium som tillhör den medlemsstat som meddelat domen och om gärningen omfattas av de internationella överenskommelser som anges i bestämmelsen eller om beviljat utlämning för lagföring av den berörda personen. Ändringarna trädde i kraft (bet. 1998/99:JuU16, rskr. 1998/99:167, SFS 1999:197). För att bestämmelserna i 2 kap. 5 a § även skall bli till- lämpliga när dom meddelats av en stat som är medlem i Schengensamar- betet bör bestämmelsen kompletteras så att en dom som meddelats av en stat som tillträtt utgör hinder mot ny lagföring, med de undantag som framgår av paragrafen. En sådan reglering innebär att kommer att ge en utländsk dom hinderverkan så snart den aktuella staten har tillträtt och oavsett om staten i fråga deltar i samarbetet praktiskt och operativt och oavsett om staten har anpassat sin lagstiftning till olika krav (se härom i inledningen till avsnitt 5.3). Enligt regeringens mening är det ingen nackdel. bör här kunna avstå från att ställa krav på ömsesidighet. En särskild föreskrift om att regleringen bara gäller i förhållande till stater som operativt deltar i skulle också tynga reg- leringen i onödan. 13.2 Konventionen mellan Europeiska gemenskapernas medlemsstater om förbud mot dubbel lagföring (double jeopardy) Regeringens förslag: skall tillträda konvention mellan Europeiska gemenskapernas medlemsstater om förbud mot dubbel lagföring (double jeopardy). Vid ratificeringen av konventio- nen skall avge en förklaring enligt artikel 2 i konventionen att i vissa avseenden inte skall vara bunden av huvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats av annan konven- tionsstat. Nuvarande bestämmelser i 2 kap. 5 a § om hinder mot ny lagföring skall även omfatta de fall där domen har meddelats av en stat som har tillträtt konventionen. Promemorian innehåller inget sådant förslag. Skälen för regeringens förslag: Konventionen om förbud mot dubbel lagföring utarbetades av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna 1987, inom ramen för det Europeiska politiska samarbetet (EPS). Kon- ventionen har ännu inte trätt i kraft. Den har ratificerats av , , , , och . Nya medlems- stater kan ansluta sig till konventionen. Konventionen innehåller nio artiklar. Artikel 1 5 motsvarar artikel 54 58 i . Övriga artiklar avser ratificering m.m. Huvudprincipen är således att en person som har dömts i en konventions- stat inte får åtalas för samma gärning i en annan konventionsstat.