prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan tilläggas att sekretess enligt 9 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100) gäller i ärende hos JämO för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Om arbetsgivaren inte tillhandahåller den information som JämO anser sig behöva eller nekar myndigheten tillträde till arbetsstället har JämO enligt 34 § möjlighet att vid vite förelägga arbetsgivaren att tillgodose den begäran som gjorts. Ett sådant vitesföreläggande kan överklagas till . Nämnden får då ta ställning till vad en arbetsgivare i det enskilda fallet kan åläggas att informera om respektive om ombudsmannens tillträde till arbetsplatsen för undersökningar kan vara av betydelse för tillsynen av lagens efterlevnad. Regeringen anser inte att det nu finns skäl att företrädare för fackliga organisationer som inte är verksamma på arbetsplatsen i vissa fall skall få tillträde till arbetsplatsen för att kunna företa utredningar. 11 Talerätt om vitesföreläggande m.m. Regeringens förslag: En central arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal ges talerätt om vitesföreläggande inför och i fall som gäller arbetsgivares skyldighet att följa bestämmelserna om aktiva åtgärder. Talerätten kan utnyttjas om JämO respektive DO förklarat sig inte vilja göra en framställning. Ett sådant vitesföreläggande skall kunna riktas även mot staten som arbetsgivare. När en arbetstagarorganisation gjort framställningen om vitesföreläggande skall respektive ombudsman beredas tillfälle att yttra sig. Om den ombudsman eller arbetstagarorganisation som gjort framställningen om vitesföreläggande uteblir från en muntlig förhandling inför respektive nämnd, förfaller framställningen om vitesföreläggande. I ärenden om utdömande av vitet får tingsrätten bedöma även vitets lämplighet. Utredningens förslag: Stämmer delvis överens med regeringens. Utredningen har föreslagit att fackliga organisationer i förhållande till vilka arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal skall ges en i förhållande till ombudsmännen primär talerätt och att dessa skall beredas tillfälle att yttra sig och ha rätt att intervenera i ett av en facklig organisation anhängiggjort ärende vid nämnderna. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de instanser som kommenterat utredningens förslag är positiva både till att fackliga organisationer ges talerätt inför nämnderna och till att de ges behörighet att föra talan om utdömande av vite. , , , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , JämO, LO, TCO, och ställer sig bakom förslaget till talerätt eller lämnar det utan erinran. , , , och vid har dock motsatt sig förslagen. anser att förslaget inte stimulerar till samverkan utan kan ge upphov till misstänksamhet och motsättningar mellan parterna. framhåller som skäl mot förslaget att vitessanktionen i arbetsrätten används synnerligen sparsamt och att endast en myndighet kan aktualisera viten i de fall det förekommer. Det offentligrättsligt sanktionerade vitet till skillnad från avtalsvitet synes enligt nämnden knappast ha sin plats i det privaträttsligt fotade system som bygger upp förhållandet mellan arbetsgivare och fackliga organisationer på svensk arbetsmarknad. Nämnden menar att förhandlingsreglerna i medbestämmandelagen torde för de fackliga organisationerna vara tillräckliga om syftet är att få en arbetsgivare att ta ett initiativ. Budskapet i jämställdhetslagen är att parterna skall samverka för att uppnå jämställdhet i arbetslivet. En vitessanktion kan enligt nämnden befaras motverka detta syfte. Även hänvisar till att jämställdhetsarbetet bygger på samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Om den ena parten kan vitesförelägga den andra för att uppnå sina syften eller utöva påtryckning i ett arbete som skall präglas av samverkan och samförstånd, finns enligt förbundet risk för att förutsättningarna för en positiv utveckling av jämställdhetsarbetet försämras. Även enligt SAF är risken stor att en regel om talerätt skulle motverka den fortsatta utvecklingen av ett positivt och förtroendefullt arbete med diskrimineringsfrågor. menar att förslaget rubbar balansen mellan parterna på arbetsmarknaden och kommer att motverka arbetsgivarnas intresse för att teckna kollektivavtal om aktiva åtgärder. påpekar att talerättsregler i övrig arbetsrättslig lagstiftning huvudsakligen bygger på tanken att det ankommer på de centrala fackliga organisationerna att avgöra om en tvist skall föras till domstol. Förslaget att även lokala fackföreningar skall tillerkännas talerätt tycks i viss mån avvika från de principerna och frågan bör enligt institutet övervägas ytterligare. delar utredningens bedömning att en talerätt för de fackliga organisationerna skulle kunna stimulera och vitalisera det lokala aktiva arbetet, men framhåller flera praktiska och principiella svårigheter som konsekvenser av förslaget. vid anser inte att det bör vara de fackliga organisationerna som primärt skall ha rätt att föra talan medan ombudsmannen skall ha sådan rätt om så inte sker. Inte heller DO och JämO, som i övrigt delar utredningens uppfattning att fackförbunden genom talerätten kan komma att ta ett större ansvar i arbetet med aktiva åtgärder, anser att ombudsmännens talerätt skall göras sekundär i förhållande till fackförbundens. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt 4 11 §§ jämställdhetslagen är en arbetsgivare skyldig att vidta vissa aktiva åtgärder för att främja jämställdheten. Om arbetsgivaren underlåter att vidta dessa åtgärder, kan JämO hos begära att arbetsgivaren föreläggs fullgöra sina skyldigheter vid vite. Lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet anger en skyldighet för arbetsgivaren att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja etnisk mångfald i arbetslivet. Lagens regler om aktiva åtgärder är inte lika omfattande som de i jämställdhetslagen utan gäller endast arbetsförhållanden och rekrytering. Tillsynen av lagens efterlevnad har utformats med jämställdhetslagen som förebild. Det är DO tillsammans med som har tillsyn över att lagen efterlevs. Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering föreslog i betänkandet Räkna med mångfald! (SOU 1997:174) att arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka en arbetsgivare är bunden av kollektivavtal skulle ges möjlighet att göra framställning i om att arbetsgivare vid vite skall föreläggas fullgöra sina skyldigheter beträffande aktiva åtgärder. Regeringen, vars uppfattning godtogs av , ansåg att frågan borde belysas ytterligare och att en samordning med jämställdhetslagen skulle göras innan en sådan ordning kunde genomföras (prop. 1997/98:177 s. 53). En sådan belysning och samordning görs i och med detta förslag. Skälen för regeringens förslag: Ett meningsfullt målrinriktat arbete med aktiva åtgärder förutsätter ett aktivt arbete på lokal nivå. En utgångspunkt för regeringens överväganden är att JämO i sitt tillsynsarbete funnit brister vad gäller arbetsgivarens aktiva åtgärder. En annan utgångspunkt är att möjligheten för parterna att träffa kollektivavtal om aktiva åtgärder inte synes ha lett till det ökade intresse för att utveckla sådana avtal på jämställdhetsområdet som lagstiftaren velat stimulera till. Enligt utredningen har det även från fackliga ombudsmän framförts att arbetet som fackligt jämställdhetsombud på arbetsplatserna inte är något eftertraktat uppdrag. kan de fackliga organisationerna vända sig till JämO respektive DO och påtala att det förekommer brister beträffande arbetsgivarens aktiva åtgärder och att det finns skäl för vitesföreläggande. Det är dock enligt utredningen sällan sådana anmälningar görs. Det finns således ett behov av ytterligare åtgärder för att stimulera det lokala arbetet. Parternas ansvar för jämställdheten i arbetslivet kommer till konkret uttryck i 2 § jämställdhetslagen. Bestämmelsen anger att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att jämställdhet i arbetslivet skall uppnås. har i förarbetena understrukits att arbetsgivarens ansvar ligger fast. En likartad bestämmelse finns i 2 § lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet. I förarbetena till den bestämmelsen sägs att arbetet med att planera och genomföra de aktiva åtgärderna bör utföras i samverkan med de anställda och de fackliga organisationerna. Samverkansregeln är kopplad till de skyldigheter arbetsgivaren har att planera och genomföra olika aktiva åtgärder för att främja etnisk mångfald i arbetslivet. Det är arbetsgivaren inte organisationen som rent praktiskt kan verkställa det aktiva åtgärdsarbetet. Det är därför rimligt att den arbetstagarorganisation som på ovan beskrivet sätt ålagts ett ansvar för att bidra till och övervaka att åtgärder beslutas och genomförs också får en möjlighet att leva upp till detta ansvar. En talerätt i nämnderna skulle enligt regeringens bedömning innebära att en organisation som inte förmår arbetsgivaren att frivilligt verka aktivt för jämställdhet eller etnisk mångfald får ett påtryckningsmedel och i sista hand myndighetsstöd för att få igång och genomföra ett sådant arbete. Det blir svårare för organisationen att rättfärdiga sin egen passivitet på området med hänvisning till att arbetsgivaren inte tar initiativ. Detta bör som påpekat kunna leda till att det aktiva arbetet förs framåt. Regeringens grundsyn är att brister och problem vad avser jämställdhet och etnisk mångfald i första hand skall lösas av parterna på arbetsplatsen. En talerätt för organisationerna ger ökad tyngd åt förhandlingsinstrumentet. Man kan förutse att parterna i de flesta fall når förhandlingslösningar. Vetskapen att om att det ytterst är möjligt att låta nämnderna bedöma vad som bör göras kan antas befrämja frivilliga lösningar. En talerätt för de fackliga organisationerna skulle innebära att reglerna om aktiva åtgärder allmänt sett får ökad tyngd. En sådan talerätt ter sig naturlig även med tanke på att organisationerna och deras medlemmar i hög grad själva berörs av de åtgärder som det kan vara fråga om. Utredningen har motiverat sitt förslag med att en talerätt för organisationerna kan stimulera och vitalisera det lokala aktiva arbetet och medföra att organisationerna tar ett större ansvar för jämställdhetsarbetet. Regeringen som noterar att förslaget har ett brett stöd bland remissinstanserna delar den uppfattningen. Det kan antas att en möjlighet för fackliga organisationer att föra talan om vitesföreläggande inför nämnderna sannolikt skulle öka intresset ute på arbetsplatserna att kraftfullt driva frågor om diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung. Utredningen tar upp det faktum att det för jämställdhetsarbetet och arbetet med etnisk mångfald på sina håll finns medbestämmandeavtal och policydokument. Regeringen delar uppfattningen att det för ett aktivt arbete mot diskriminering är av stor vikt att centrala avtal och andra åtgärder som t.ex. utbildning och information kommer till stånd. Dessa dokument och åtgärder är angelägna komplement till lagarnas föreskrifter. Huvudinvändningarna mot den ordning som beskrivits är följande. Dels kan det mot bakgrund av att parterna skall samverka för att uppnå jämställdhet och etnisk mångfald i arbetslivet ifrågasättas om inte en vitesmöjlighet för den ena parten rubbar parternas balans och kan äventyra samverkansklimatet dem emellan. Dels kan ifrågasättas om det är lämpligt att den fackliga organisationen ges en myndighetsliknande roll. I den första frågan måste beaktas att det är arbetsgivaren som leder och fördelar arbetet. Det är arbetsgivaren som har resurserna och de reella möjligheterna att med kraft driva på arbetet. Lagarna innebär att det enbart är arbetsgivaren som åläggs en handlingsplikt. Det är mot den bakgrunden inte orimligt att arbetsgivarens praktiska och rättsliga huvudansvar för de aktiva åtgärderna manifesteras i att denne också bär konsekvenserna av om målinriktat arbete för jämställdhet och etnisk mångfald saknas eller inte bedrivs i rimlig omfattning. Regeringen ser ingen grund för att anta att de fackliga organisationerna av okynne skulle föra talan om de får denna möjlighet. Den andra frågan är den om det är lämpligt att privaträttsliga rättssubjekt skall kunna nyttja det offentligrättsliga vitet. Här bör först noteras att även om detta är en ovanlig lösning finns det i och för sig inget rättsligt hinder mot den. Avgörande är här i stället en avvägning mellan önskan att vitalisera jämställdhetsarbetet och det måhända något systemfrämmande i utredningens förslag. Regeringen anser att avvägningen utfaller på så sätt att det formella argumentet, som gäller en myndighetsliknande roll för organisationen, får vika för det reella behovet av ett mer aktivt arbete för jämställdhet och etnisk mångfald. Arbetslivsinsitutet har påpekat att det är vanligt att talerätt i arbetsrättsliga sammanhang tillkommer centrala organisationer, inte de lokala. Denna ordning bör följas även i detta fall. Talerätten bör alltså tillkomma kollektivavtalsbärande centrala organisationer. På så sätt bör det kunna anses säkerställt att en framställning om vite föregås av nödvändiga överväganden och överläggningar. I konsekvens härmed bör endast den centrala arbetstagarorganisationen ha talerätt även i fråga om utdömande av vitet. Icke avtalsbärande organisationer kan vända sig till JämO eller DO och därigenom få till stånd ett vitesföreläggande. Vitesförelägganden bör komma i fråga i situationer då andra vägar att förmå arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder inte visat sig framkomliga. Både jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet bygger på att arbetsgivaren i första hand skall förmås att följa lagen frivilligt. Det är därför naturligt att de lokala parterna diskuterar igenom vilka åtgärder som bör vidtas innan frågan om vite alls blir aktuell. Nämnderna har utrymme för att bestämma föreläggandenas innebörd respektive att avslå framställningar. Vite bör föreläggas först när andra vägar är uttömda. I detta kan ligga ett krav på att ärendet beretts tillfredsställande mellan organisationen och arbetsgivaren. En annan ordning skulle kunna minska intresset för lösningar i godo och skulle knappast främja det aktiva arbetet . En ytterligare fråga att ta ställning till är denna. Att ge arbetstagarorganisationerna talerätt inför nämnderna skulle kunna medföra att de ges flera parallella möjligheter att angripa arbetsgivarens underlåtenheter i det aktiva arbetet. Dels skulle organisationerna i de fall det finns kollektivavtal om aktiva åtgärder kunna begära skadestånd för att arbetsgivaren inte uppfyllt avtalets krav. Dels skulle organisationen kunna utverka ett vite i nämnden. Utredningen redovisar dock att det på arbetsmarknaden finns endast få avtal som närmare reglerar hur ett aktivt jämställdhetsarbete skall bedrivas och refererar också Utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering som i sitt betänkande angav sig inte känna till några kollektivavtal om aktiva åtgärder för etnisk mångfald i arbetslivet. Denna situation med dubbla möjligheter för organisationen synes därför inte innebära något beaktansvärt praktiskt problem. Här kan nämnas att inte heller i denna fråga har någon annan principiell uppfattning än utredningen. Om en dubbelreglering skulle innebära att en arbetsgivare blev skyldig att betala både vite enligt diskrimineringslagarna och skadestånd för kollektivavtalsbrott kan detta för övrigt beaktas vid bestämmandet av vitets respektive skadeståndets storlek. Frågan om subsidiär talerätt Utredningens förslag innebär att ombudsmännens talerätt är subsidiär i förhållande till organisationernas. Regeringen anser att detta inte är den bästa lösningen. Talerätten för de fackliga organisationerna bör tvärtom vara subsidiär i förhållande till ombudsmännens talerätt. Organisationerna bör ha talerätt endast i de fall ombudsmannen förklarat sig inte vilja göra en framställning. Tillsynsansvaret ligger i första hand på ombudsmännen. Deras möjligheter att ansöka om vitesföreläggande bör därför inte begränsas genom att göras sekundär i förhållande till organisationernas talerätt. Ombudsmännen har dessutom en överblick och kunskap på området som är överlägsen de fackliga organisationernas. Oberoende av den fackliga organisationens inställning bör därför ombudsmannen kunna fullfölja ett krav som gäller aktiva åtgärder. Det föreligger också en risk för onödig tidsutdräkt om ombudsmannen måste avvakta eller först förhöra sig om den fackliga organisationen avser att föra talan. Det finns inte heller av processuella skäl anledning att begränsa ombudsmännens talerätt. Tvärtom får en ordning med primär talerätt för ombudsmännen anses begränsa tillämpningssvårigheter av bl.a. processuell art. Med en primär talerätt för ombudsmännen föranleder utredningens förslag om rätt till intervention inte ytterligare överväganden. Yttrande från ombudsmannen påpekat kan JämO respektive DO ha värdefulla synpunkter att tillföra ett ärende som initierats av en arbetstagarorganisation. Även om ombudsmannen haft möjlighet att lämna synpunkter i anslutning till att myndigheten förklarat sig inte vilja föra talan, kan det finnas skäl för att ombudsmannen bereds tillfälle att yttra sig även när arbetstagarorganisationen gjort framställningen. En uttrycklig regel om att nämnderna skall bereda respektive ombudsman tillfälle att yttra sig bör som också utredningen föreslagit således införas. Vitesföreläggande mot staten Som princip gäller att staten inte kan föreläggas vite. I viteslagens förarbeten anges att det skall krävas att ett helt speciellt undantagsfall är för handen för att ett vitesföreläggande mot staten skall kunna komma i fråga utanför det marknadsrättsliga området (prop. 1984/85:96 s. 100). Lagrådet har avstyrkt förslaget om att staten skall kunna föreläggas vite. Som Lagrådet påpekat har det varit en vedertagen princip att staten inte föreläggs vite. Emellertid anser regeringen att frågorna om jämställdhet och mångfald i arbetslivet är av sådan vikt att denna allmänt restriktiva inställning nu bör frångås. En ordning där statliga arbetsgivare hålls utanför området där viten kan föreläggas skulle innebära att mer förmånliga regler gällde för dessa än för kommunala eller privata arbetsgivare. En sådan skillnad är inte motiverad. Intresset av ett väl fungerande aktivt arbete för jämställdhet och mångfald även i förhållande till statliga arbetsgivare är så starkt att det finns skäl att nu markera att även staten skall kunna föreläggas vite. Som Lagrådet påpekat bör emellertid möjligheten att rikta vitesförelägganden mot statliga arbetsgivare framgå uttryckligen av lagtexten. Att utdömda viten tillfaller staten skall gälla även för de fall staten har vitesförelagts. Några processuella frågor Lagrådet har uppmärksammat några frågor av processuell art. En första fråga är hur nämnderna skall agera i fall JämO respektive DO eller den organisation som begärt ett vitesföreläggande som rör aktiva åtgärder uteblir från en förhandling inför nämnden. Saken är inte reglerad vad gäller ombudsmännen. Regeringen anser att om den beskrivna situationen inträffar skall framställningen om vitesföreläggande förfalla. Nämnden har i den situationen att avskriva ärendet från vidare handläggning. Detta bör framgå av 40 § jämställdhetslagen respektive 31 § lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet. En annan fråga som aktualiserats av Lagrådet rör den officialprövning beträffande ett föreläggandes innehåll som nämnderna kan göra enligt 41 § jämställdhetslagen respektive 32 § lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Nämnderna får enligt dessa bestämmelser ålägga arbetsgivaren att vidta andra åtgärder än dem som begärts i framställningen, om dessa inte är uppenbart mer betungande för arbetsgivaren. Det får förutsättas att den möjlighet att yttra sig över organisationens framställning som ombudsmännen nu föreslås få kommer att innebära att nämnderna får ett brett underlag för sina ställningstaganden angående vitesföreläggandenas utformning. Det faktum att även privaträttsliga subjekt enligt regeringens förslag skall kunna initiera ett ärende om vitesföreläggande angående aktiva åtgärder innebär därför enligt regeringens mening inte att nämndernas utrymme för justeringar av föreläggandenas innehåll nu behöver ändras. Frågan om vitets utdömande prövas av tingsrätt. Enligt 8 § lagen (1985:206) om viten gäller att när allmän domstol prövar frågor om utdömande av viten efter särskild talan, skall målet i tillämpliga delar handläggas enligt reglerna i som mål om åtal för brott för vilket svårare straff än böter inte är föreskrivet. Detta bör gälla även när tingsrätten prövar frågor om utdömande av viten enligt diskrimineringslagarna. Saken har betydelse för bl.a. frågan om rättegångskostnader vid tingsrätten. Lagrådet har vidare anfört att det bör prövas om ombudsmännen kan ges rätt att föra talan om utdömande av vite i de fall då en arbetstagarorganisation begärt föreläggandet men sedan väljer att inte begära att vitet döms ut. Enligt Lagrådet uppkommer särskilda processuella problem om arbetstagarorganisationer ges möjlighet att föra talan om utdömande av viten. Regeringen instämmer i att vissa särskilda processuella problem kan behöva lösas om arbetstagarorganisationer skulle ges möjlighet att begära att viten utdöms. bör det anses tillräckligt att respektive ombudsman liksom enligt nu gällande bestämmelser har rätt att föra talan om utdömande vid tingsrätt. JämO och DO bör alltså ha den exklusiva talerätten när det gäller utdömande av viten enligt de båda lagarna. Detta skall gälla även när en arbetstagarorganisation initierat ett vites-ärende hos nämnden. I den mån det i ett senare skede visar sig finnas behov av att även den fackliga organisationen får rätt att föra talan om att förelagt vite skall utdömas, får saken övervägas på nytt. Det som sagts om utdömande av viten innebär att inga ändringar föreslås i 44 § jämställdhetslagen respektive 35 § lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i den delen. Regeringen bedömer att denna ordning tillgodoser de processuella svårigheter som Lagrådet pekat på. Bedömning av ett vites lämplighet Besluten om föreläggande av vite som fattas av respektive bör inte kunna överklagas. Så är fallet enligt nuvarande regler och någon ändring föreslås inte i detta avseende. Frågan om överklagande behandlades i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet (prop. 1997/98:177 s. 101 och 47). Lagrådet hade ifrågasatt om det med hänsyn till angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna var tillräckligt med den prövning som kan komma till stånd inom ramen för ett ärende om utdömande av vitet. Lagrådet ansåg att man för att vara på den säkra sidan i förhållande till borde införa en möjlighet att överklaga vitesföreläggandet till förvaltningsdomstol. Regeringen hänvisade till att talan om utdömande av vite skall föras vid allmän domstol och att detta innebär ett moment av domstolsprövning i verksamheten. I propositionen hänvisades också till att avsikten var att nämndens ordförande skall vara lagkunnig och ha erfarenhet som domare. Frågan om möjligheten att överklaga vitesförelägganden har aktualiserats även i regeringens framlagda proposition Lönebildning för full sysselsättning. Saken gäller i det fallet vitesförelägganden som skall kunna besluta om. Någon rätt att överklaga vitesföreläggandet har inte tillskapats. På inrådan av Lagrådet har därför i 52 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet införts att den myndighet som skall pröva frågan om utdömande av vitet, i detta fall Arbetsdomstolen, även skall kunna bedöma vitets lämplighet (jfr prop. 1999/2000:32, bet. 1999/2000:AU5, rskr. 1999/2000:149.) Regeringen anser att samma resonemang är giltigt även för jämställdhetslagen respektive lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i de fall då vitesförelägganden inte kan överklagas.