prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt regeringens mening är det väl för- enligt med de skäl som ligger bakom förslagssystemet att en ledamot som har utsetts efter förslag från arbetsmarknadens parter är frånvarande från enstaka sammanträden utan att någon träder i hans ställe. Det kan anmärkas att styrelseledamöterna vid utförandet av sitt uppdrag enbart skall verka för fondens bästa i enlighet med vad som är föreskrivet om målet för fondens verksamhet. Regeringen ansluter sig därför till den bedömning som görs i promemorian att det inte finns något behov av suppleanter för ledamöterna. Av ledamöterna bör två utses efter förslag från organisationer som företräder arbetstagarintressen och två från organisationer som företräder arbetsgivarintressen. Ledamöterna i fondstyrelserna förordnas för av . Det skulle i och för sig kunna övervägas att förkorta mandattiden till . Fördelen skulle vara att det blir en tydligare koppling mellan fon- dens verksamhetsår och styrelsens förvaltningsansvar. Som följd av att det inrättas ett antal från varandra oberoende fonder med identiska förut- sättningar uppkommer en konkurrenssituation mellan fonderna, något som är tänkt att påverka avkastningen positivt. Om mandattiden samti- digt förkortas till kan det ge incitament för styrelserna att söka uppnå goda resultat på kort sikt. Målet för fondstyrelsernas förvaltning är emellertid att långsiktigt maximera avkastningen. En förkortning av mandattiden skulle således kunna motverka det övergripande målet för placeringsverksamheten. Av den anledningen bör styrelseledamöternas mandattider inte begränsas. Mot bakgrund av den långsiktighet som bör prägla fondförvaltningen skulle en förlängning av mandattiderna kunna övervägas, exempelvis till vilket används som utvärderingsperiod i regeringens utvärderingar av de nuvarande fondstyrelsernas förvaltning (se t.ex. skr. 1996/97:152 s.7). Allt för långa mandattider kan dock med- föra andra problem. Den nuvarande mandattiden om längst får där- för anses vara väl avvägd. Även om mandattiden är högst bör regeringen ha rätt att entle- diga en ledamot trots att den tid för vilken han är utsedd inte har gått ut. Vidare bör en ledamot alltid ha rätt att på egen begäran bli entledigad . I de nu nämnda fallen skall för den återstående mandattiden en ny ledamot utses i den avgående ledamotens ställe. anser att det i lagtext eller i motiven bör fastställas kriterier för när en styrelseledamot får entledigas, samt att det bör ställas upp krav på att ett sådant beslut skall motiveras. AP-fonderna skall visserligen vara oberoende mot rege- ringen i den löpande förvaltningen vilket skulle kunna motivera en sådan ordning. Det skulle emellertid strida mot vad som får anses utgöra praxis vad avser regeringens utnämningsmakt. Även andra myndigheter med starkt oberoende mot regeringen, t.ex. JK omfattas av denna praxis. Ett avsteg kan näppeligen göras för AP-fonderna utan en bredare översyn, något som inte är aktuellt. Det är inte önskvärt att hela styrelsen byts ut . Därför bör mandattiderna för ledamöterna i största möjliga mån anpassas så de inte löper ut . Mandattiden förslås bli högst . En successiv in- fasning av ledamöternas mandattider är därför möjlig inom ramen för de föreslagna bestämmelserna. Det bör lämpligen ankomma på regeringen att i samband med att ledamöter första gången utses till fondstyrelserna tillse att mandattiderna inledningsvis bestäms så att successiva utbyten av ledamöter kommer till stånd . 10.3.3 Styrelsens uppgifter Regeringens förslag: Styrelsen ansvarar för fondens förvaltning, organi- sation och verksamhet i övrigt. Styrelsen skall fastställa verksamhetsplan och därvid utarbeta placeringspolicy, ägarpolicy och riskhanteringsplan för fonden. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan erinran. anser att en person i styrelsen bör utses med speciellt ansvar för fondens miljöarbete. Skälen för regeringens förslag: Styrelsen skall, som framgår av av- snitt 10.3.1, ensam ansvara för fondens verksamhet. Den centrala upp- giften är därvid förvaltningen av fondmedlen. Som tidigare påpekats ställer de föreslagna placeringsbestämmelserna särskilt stora krav på sty- relsen i detta avseende. Av placeringsbestämmelserna framgår att fonden skall fastställa verksamhetsplan. I denna skall närmare mål för placeringsverksamheten preciseras. Vidare skall för fonden fastställas en ägarpolicy och en riskhanteringsplan. Ansvaret för dessa frågor vilar ytterst på styrelsen. Även andra frågor som rör medelsförvaltningen om- fattas av styrelsens ansvar. I styrelsens ansvar ingår att organisera verksamheten. Det är således styrelsen som fattar de grundläggande beslut som behövs för inrättande av fondens kansli. I det ligger bl.a. att utse den person (verkställande direktör) som skall leda fondens löpande verksamhet. anser i sitt remissvar att en person i styrelsen bör utses med speciellt ansvar för fondens miljöarbete. Enligt regeringens mening bör det an- komma på styrelserna att själva organisera sitt eget arbete, vilket bl.a. omfattar den interna ansvarsfördelningen i styrelsen för etik- och miljö- frågor. I styrelsens uppgifter ligger också, så som närmare utvecklas nedan, att företräda fonden mot tredje man. Eftersom fonderna är statliga myndig- heter ansvarar dock staten, vilket också utvecklas närmare nedan, för de förbindelser som fonderna ingår. Det är emellertid inte möjligt och inte heller lämpligt att styrelserna fattar beslut i alla frågor som rör fondens verksamhet. Styrelserna skall därför ha möjlighet att delegera beslutanderätten i viss fråga eller vissa frågor till en eller flera styrelsemedlemmar eller till den person styrelsen utser att sköta den löpande förvaltningen (verkställande direktör) eller till andra anställda hos fonden. Rätten att delegera omfattar också rätten att företräda fonden mot tredje man. Besluten om delegation bör dokumente- ras på ett tydligt sätt. Styrelsens rätt att delegera rätten att besluta i vissa frågor bör uttryckligen framgå av lag. Ett annat viktigt område för styrelsens ansvar är redovisningen i fon- den. Styrelsen har det yttersta ansvaret för fondens redovisnings- och bokföringsskyldighet. Ett närliggande ansvarsområde är internrevisionen. Enligt vedertagna principer bör den eller de funktioner som styrelsen inrättar för detta ändamål organisatoriskt svara direkt under styrelsen. 10.4 Redovisning och revision Regeringens förslag: Bestämmelserna i om redo- visning och revision överförs i huvudsak oförändrade till den nya lagen. Det införs allmänna regler om löpande bokföring och arkivering. Reg- lerna om årsredovisningen anpassas närmare till systematiken för svenska företag. Ett krav på att samtliga revisorer skall vara auktorise- rade införs. Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. I promemorian föreslogs dock att antalet revisorer skulle utökas till tre för varje fond. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller läm- nar dem utan erinran. Första fjärde fondstyrelserna anser att en gemen- sam standard för redovisning bör etableras för fonderna. Första tredje fondstyrelserna anser vidare att antalet revisorer bör, så som gäller , begränsas till två. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om redovisning och revision i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfon- den (APR) har varit föremål för genomgripande reformeringar . Bestämmelsernas materiella innehåll är i allt väsentligt väl förenliga med de krav som de nya placeringsregler m.m. som här föreslås medför. Regeringen föreslår därför att reglerna i huvudsak oförändrade bör överföras till den nya lagen om allmänna pensionsfonderna. Viss lagteknisk och systematisk anpassning till det nya regelverket bör därvid göras. Några kompletteringar av gällande regler föreslås emellertid. APR innehåller inte någon bestämmelse om bokföringsskyldighet. En bestämmelse därom bör därför införas efter mönster från den antagna bokföringslagen. Med hänsyn främst till AP-fondernas speciella karaktär som myndighet bör bestämmelsen endast ange vissa allmänna krav på löpande bokföring, verifikationer och arkivering av räken- skapsinformation. Även bestämmelsen rörande årsredovisning bör i för- tydligande syfte utvecklas något. Bestämmelserna bör närmare ansluta till den systematik som används för årsredovisningar på företagsområdet. Enligt det remitterade förslaget till automatisk balansering skall rege- ringen fastställa ett s.k. balanstal. Vid beräkningen av detta skall hänsyn tas till det sammanlagda redovisade marknadsvärdet vid utgången av varje kalenderår för Första Fjärde AP-fonderna och . En bestämmelse om årlig marknadsvärdering bör därför införas i kraven på fondernas årsredovisningar i såväl lagen om allmänna pensionsfonder som lagen om . Bestämmelserna om redovisning avses på samma sätt som gäller vara uttömmande i den meningen att andra regler om statlig redovisning så som förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning och bokföringsförordningen (1979:1212) inte skall tillämpas beträffande AP- fonderna. Reglerna om revision och utvärdering skall också så som vara uttömmande. AP-fonderna skall därför inte vara föremål för Riksre- visionsverkets externa revision. Den externa revisionen och granskningen skall således ske genom revisorernas och regeringens utvärdering. Vad nu sagts avser inte sådan extern granskning som företas av revisorer samt JO och JK. I promemorian föreslås att antalet revisorer utökas till tre. Första tredje fondstyrelserna anser den nuvarande ordningen med två revisorer har visat sig vara rationell och effektiv varför den bör bestå. Första tredje fondstyrelsernas synpunkt har fog för sig. Regeringen anser därför att antalet revisorer så som gäller kan begränsas till två. I jämfö- rande syfte kan nämnas att /99 finns det i försäkrings- rörelselagen (1982:713) inte längre något krav på att det, inklusive den revisor som utses av , skall finnas tre revisorer i ett livförsäkringsbolag. Det bör föreskrivas att båda revisorerna skall vara auktoriserade. En av revisorerna skall vara gemensam för Första fjärde AP-fonderna och . Första fjärde fondstyrelserna har i sina remissvar tagit upp frågan om en gemensam standard för redovisning bör etableras för fonderna. Så som fondstyrelserna framhåller är det bl.a. av utvärderingsskäl av vikt att AP-fonderna redovisar på ett enhetligt sätt. God redovisningssed bör även vara styrande för kraven på AP-fondernas redovisning. Enligt regeringens mening skulle det dock vara olyckligt att i lag eller motiv närmare slå fast vilka redovisningsprinciper som bör gälla. Vilka redovisningsprinciper som bör tillämpas kan behöva anpassas över tiden. Det bör därför t.ex. inte anges huruvida redovisningen skall följa de prin- ciper som gäller för värdepappersfonder eller de som gäller för livförsäk- ringsbolag eller en kombination av dessa. I stället bör det enligt regering- ens mening ankomma i första hand på fonderna att med hänsyn till lämp- liga redovisningsregler för jämförbara finansiella företag utveckla och etablera en gemensam praxis inom ramen för god redovisningssed och rättvisande bild, så att AP-fondernas årsredovisning ger en god genom- lysning av verksamheten. Vidare bör regeringen i den årliga utvärde- ringen kunna ge sin syn på de redovisningsprinciper som tillämpas. De nya reglerna om redovisning och revision föreslås bli tillämpade från och med . 10.5 Fondernas rättsliga ställning Regeringens förslag: Varje fond utgör en statlig myndighet. Fondernas organisation och verksamhet är reglerad i lag. Avtal och andra rättshandlingar som fonderna ingår är gällande mot staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller bort inse att avta- let eller rättshandlingen inte faller inom fondens verksamhetsområde eller att den som handlat för fonden överskridit sin befogenhet. Styrelsen företräder fonden mot tredje man. Styrelsen företräder också fonden inför domstol. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Första tredje fondstyrelserna menar, med hän- syn till ålderspensionssystemets autonoma ställning och frikoppling från statsbudgeten, att principiella invändningar kan göras mot att fonderna skall vara statliga myndigheter, men anser ändå i avsaknad av andra bättre alternativ att myndighetsformen är att föredra. Fondstyrelserna anser vidare att det bör undersökas om EG-rätten medger att fonderna undantas från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Hovrätten för förordar att undantaget beträffande statens bundenhet vad gäller avtal och andra rättshandlingar som fonderna ingår utanför deras verksamhetsområde skall gälla utan krav på ond tro hos motparten. Skälen för regeringens förslag: AP-fondens tillgångar utgör statliga medel som i lag avsatts till sådan särskild förvaltning som anges i 9 kap. 8 § regeringsformen. Fondens organisation och verksamhet är reglerad i lag. Innebörden är att fondens medel inte får tas i anspråk av staten för något annat ändamål än som är föreskrivet där, om inte beslu- tar om annat. Det har tidigare rått viss osäkerhet om fondstyrelserna är att betrakta som statliga myndigheter, eftersom detta inte framgår av lagtext eller äldre lagmotiv. Det är emellertid numera klarlagt att varje fondsty- relse utgör en myndighet. I motiven till inrättandet av sjunde fondstyrel- sen uttalades således att sjunde fondstyrelsen i likhet med övriga fondsty- relser skulle vara en egen myndighet (prop. 1997/98:151 s. 421 jfr. Lag- rådets yttrande i prop.1999/2000:12 s. 44). har bl.a. regerings- rätten (RÅ 1984 2:101 s. 570) och (NJA 1992 s. 581) gjort motsvarande bedömning. Det är angeläget att det inte råder någon tvekan om de nya fondernas rättsliga status. Fonderna skall i det reformerade pensionssystemet utgöra buffert för den offentliga ålderspensionens fördelningsdel. Vidare kom- mer förvaltningen av fondmedlen även att vara offentligrätts- ligt reglerad. Med hänsyn härtill måste fondmedlen även fortsättningsvis anses utgöra statliga tillgångar. För att säkerställa att fondmedlen även fortsättningsvis inte tas i anspråk för annat ändamål än som buffert i ålderspensionssystemet skall fondmedlen vara avsatta till särskild för- valtning enligt 9 kap. 8 § regeringsformen. Av fempartiuppgörelsen föl- jer vidare att eventuella överskott i buffertfonderna skall, med undantag för vad som ytterligare kan komma att överföras till statsbudgeten vid kontrollstationen (se avsnitt 5), tillfalla de försäkrade. Fondernas funktion i det offentliga ålderspensionssystemet och de för- valtade medlens karaktär av statliga tillgångar medför att fonderna även fortsättningsvis bör betraktas som statliga myndigheter för förvaltning av statliga medel. Den föreslagna lagen ger de enskilda AP-fonderna i den löpande verksamheten en självständig ställning i förhållande till rege- ringen. Regleringen avviker således från vad som i allmänhet gäller för statliga myndigheter (se 11 kap. 6 § regeringsformen). Det är dock inte unikt att regeringens möjlighet att styra enskilda myndigheter inskränks i lag. Förhållandet bör förstås så att regeringen, genom att föreslå riksda- gen ifrågavarande lagstiftning rörande allmänna pensionsfondernas för- valtning, frivilligt avstår från sin beslutanderätt över fonderna i den om- fattning som följer av den föreslagna lagen. Förfarandet har stöd i 8 kap. 14 § regeringsformen. Genom lagformen kommer bestämmelserna enligt 18 kap. 17 § regeringsformen att även omfattas av den s.k. formella lagkraftens princip. Det innebär att beslutanderätten inte kan tas tillbaka utan beslut av i lag. Fondmedlen föreslås förvaltas av sex från varandra fristående fonder, inklusive Sjätte och Sjunde AP- fonderna. Med hänsyn till respektive fonds självständiga karaktär bör varje fond utgöra en myndighet. Statliga myndigheter utgör inte några självständiga rättssubjekt, utan ingår endast som en del av rättssubjektet staten. En följd härav är att sta- ten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna ingår. Det saknas emellertid en allmän reglering om sta- tens ansvar för avtal m.m. som dess myndigheter ingår och vad som krävs för att staten skall bli bunden av ett sådant avtal. AP-fondernas sär- skilda ställning jämfört med andra statliga myndigheter medför i sig att det är särskilt angeläget att klargöra statens ansvar i aktuellt avseende. De avtal och andra rättshandlingar som AP-fonderna ingår avser regelmäs- sigt mycket stora värden. Transaktionerna görs ofta i en internationell miljö där motparterna i allmänhet inte är närmare bekanta med svenska förhållanden. En oklarhet om ansvaret för fondernas förbindelser kan således medföra problem för fonderna. Första tredje fondstyrelserna har också under hand förklarat att avsak- naden om regler rörande ansvaret för AP-fondens förbindelser och vad som skall krävas för att ingångna avtal skall vara rättsligt bindande, med- för problem för fondstyrelserna i kontakter med utländska motparter. Ett klarläggande av att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som fonderna ingår bör således kunna underlätta för fonderna att bedriva en effektiv förvaltning. Det bör också underlätta den överföring av ömse- sidiga kontrakt som måste ske som en följd av den föreslagna omorgani- sationen av AP-fonden. I promemorian föreslås därför att det uttryck- ligen skall anges att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som fonderna ingår. Det skulle enligt den bedömning som görs i promemorian leda för långt att föreskriva att staten generellt är ansvarig för rättshandlingar som fonderna ingår. Avgränsningen bör lämpligen utformas så att staten är ansvarig för rättshandlingar som fonderna ingår under förutsättning att rättshandlingen ligger inom deras verksamhetsområden. För att skydda godtroende motparter till fonderna bör, som ytterligare förutsättning för att staten inte skall vara ansvarig, gälla att motparten varken insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom fondens verksamhetsområde eller att den som handlat för fonden har överskridit sin befogenhet. Hovrätten för förordar i sitt remissvar att undantaget beträffande statens bundenhet vid rättshandlingar som faller utanför en fonds verksamhetsområde bör gälla utan något krav på ond tro hos motparten. Med tanke på svårigheterna att uttömmande ange vilka rättshandlingar som faller inom AP-fondernas verksamhetsområde torde det enligt hovrätten möta avsevärda problem att bevisa ond tro hos en avtalspart till en fond, såvitt gäller gränserna för fondens behörighet. Detta skulle enligt hovrätten kunna resultera i en längre gående bunden- het för staten vid behörighetsöverträdelser än som följer av vanliga av- talsregler. Något ondtrosrekvisit gäller inte om ett ombud överskrider sin behörighet. Enligt regeringen bör regelverket utformas så att tredje mans skyddsintresse tillgodoses. Det är därför rimligt att risken för att AP-fon- derna handlar illojalt, dvs. utanför sitt verksamhetsområde, i första hand bärs av staten. Det är också i omsättningens intresse att tredje man kan företa rättshandlingar med AP-fonderna utan att närmare behöva över- väga om handlingen ligger inom ramen för fondens verksamhetsområde eller inte. Regeringen delar därför den bedömning som görs i promemo- rian. Som förutsättning för att staten inte skall vara ansvarig för ett avtal som en AP-fond har ingått bör således gälla att motparten varken insåg eller borde ha insett att avtalet inte föll inom fondens verksamhetsom- råde. Det saknas i allmänhet också uttryckliga bestämmelser om vem som har rätt att företräda statliga myndigheter i förhållande till tredje man. Av samma skäl som anförts för att reglera statens ansvar för fondernas för- bindelser bör även frågan om rätten att företräda fonderna mot tredje man uttryckligen regleras. Styrelsen ansvarar ensam för fondens verksamhet. Detta innefattar en rätt för styrelsen att företräda fonden mot tredje man. Styrelsens allmänna rätt att delegera beslutanderätten i viss eller vissa frågor medför också rätt att delegera rätten att företräda fonden mot tredje man, t.ex. till den person styrelserna utsett att sköta den löpande verksamheten. För att en statlig myndighet skall få föra statens talan vid domstol krävs att den uttryckligen tillagts sådan rätt. I annat fall till- kommer rätten att företräda staten . En allmän bestäm- melse om rätt för myndigheter att företräda staten inom sitt verksamhets- område finns i 2 § verksförordningen (1995:1322). Eftersom verksför- ordningen inte avses bli tillämplig på de nya AP-fonderna, bör i stället en bestämmelse av motsvarande innehåll tas in i lagen om allmänna pen- sionsfonderna. Första tredje fondstyrelserna anser att det bör undersökas om det är möjligt att undanta fonderna från lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling. De regler som gäller för offentlig upphandling innebär enligt fondstyrelserna att fondernas flexibilitet begränsas, vilket är en konkur- rensnackdel i förhållande till privata kapitalförvaltare. Den EG-rättsliga reglering på vilken lagen om offentlig upphandling bygger medger emellertid, enligt regeringens mening, inte att fonderna undantas från lagen om offentlig upphandling. EG-rätten och lagen om offentlig upp- handling innehåller dock undantag för finansiell verksamhet. Kommis- sionen avser att ge ut ett tolkningsmeddelande rörande undantaget för finansiell verksamhet. Frågor om statlig arbetsrätt m.m. behandlas i avsnitt 11. 11 Övergångsfrågor och ikraftträdande Regeringens förslag: Tillgängliga fondmedel skall beloppsmässigt för- delas så lika som möjligt mellan de fyra buffertfonderna, utan att kravet på effektivitet i förvaltningen efterges. Regeringen beslutar hur tillgång- arna närmare skall fördelas mellan buffertfonderna efter samråd med sty- relserna i fonderna. De nuvarande första femte fondstyrelsernas innehav av fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning skall dock förvaltas av första buffertfonden avskilt från övriga tillgångar. I takt med att fordringsrätterna avvecklas skall influtna medel fördelas lika mellan samtliga buffertfonder. Vidare skall nuvarande fjärde femte fondstyrel- sernas innehav av aktier, konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som inte är utgivna för allmän omsättning eller marknadsnoterade och som inte utgör ett indirekt innehav av onote- rade aktier, mot ersättning överföras till sjätte fondstyrelsen. De fyra buffertfonderna byggs upp runt de existerande myndigheterna. Tredje fondstyrelsen läggs ned och dess tillgångar förs över till första fondstyrelsen. De nuvarande första, andra, fjärde och femte fondstyrel- serna skall utgöra de nya buffertfonderna i det allmänna pensionssyste- met. Nuvarande första, andra och fjärde fondstyrelserna byter namn till Första, Andra respektive , medan nuvarande femte fondstyrelsen bildar Tredje AP-fonden. Nuvarande sjätte och sjunde fondstyrelserna föreslås byta namn till Sjätte respektive Sjunde AP-fon- den. De organisatoriska förändringarna föreslås träda i kraft , med undantag för omfördelningen av tillgångarna. Förslagen i öv- rigt föreslås träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås dock att de nuvarande fondstyrelserna skall läggas ned och fyra nya myndigheter bildas. Dessutom föreslås att ersätt- ning för de tillgångar som skall föras till skall bestäm- mas efter bokfört värde. Till skillnad mot promemorian föreslås att samt- liga övergångsbestämmelser skall samlas i en särskild införandelag. Remissinstanserna: Första tredje fondstyrelserna anser att första femte fondstyrelsernas innehav av fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning skall förvaltas i en särskild avvecklingsfond.