prop · GN03150 · 2000-01-01 00:00:00 — - Sparandet i måste vara högt för att internationella skuldsättning skall kunna minska som investeringsnivån är hög. Även den offentliga sektorn måste bidra till ett högt sparande. - De offentliga finanserna i är förhållandevis konjunkturkänsliga. Med ett ambitiöst överskottsmål för de offentliga finanserna ökar möjligheterna att motverka en kraftigt konjunkturavmattning med aktiva åtgärder utan att underskottet hotar att bli för stort och att underskottsgränsen på av BNP i Stabilitets- och tillväxtpakten överskrids. - måste rusta . Som bl.a. har visat kommer andelen äldre att öka kraftigt från omkring 2010. Detta medför ökade utgifter för såväl pensioner som vård och omsorg, som deltagandet i arbetskraften blir lägre. Den offentliga sektorn måste vara ekonomiskt stark för att kunna möta denna utveckling. Mot denna bakgrund har beslutat att det långsiktiga målet för de offentliga finanserna skall vara ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Utifrån detta övergripande mål fastställer sedan årsvisa överskottsmål. 1997 1999 har överskottsmålet klarats med bred marginal. Tabell 2.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP 1997 1998 1999 Överskottsmål -3,0 0,0 0,5 Utfall1 -2,0 1,9 1,9 1 Nationalräkenskaperna är ännu preliminära. har beslutat att de offentliga finanserna skall uppvisa ett överskott på av BNP. En gradvis anpassning mot det långsiktiga målet om ett överskott på i genomsnitt planerades genom ett överskott på av BNP och ett överskott på 2000- 2003. var underskottet i de offentliga finanserna eller av BNP. visar de offentliga finanserna, enligt de preliminära nationalräkenskaperna, ett överskott på , vilket motsvarar av BNP. Överskottet i de offentliga finanserna som andel av BNP har således förstärkts . Större delen av denna förbättring har åstadkommits genom att utgifterna har ökat långsammare än BNP. Endast en mindre del av förbättringen av det offentliga överskottet beror på konjunkturmässiga eller tillfälliga faktorer. Förbättringen är huvudsakligen en följd av det saneringsprogram för de offentliga finanserna som påbörjades och som slutförts i och med budgeten . Saneringsprogrammet under dessa år omfattade åtgärder som väntades innebära en varaktig årlig budgetförstärkning på eller av BNP. Diagram 2.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Överskottet för de offentliga finanserna uppgick preliminärt till eller av BNP (se tabell 2.2). Överskottsmålet, som uppgick till av BNP, klarades således med bred marginal. Jämfört med den beräkning som gjordes i budgetpropositionen har det finansiella sparandet förbättrats med eller av BNP. Ökningen förklaras främst av att skatte- och avgiftsinkomsterna blev högre än vad som beräknades i budgetpropositonen . Jämfört med 1998 är det finansiella sparandet som andel av BNP oförändrat. Det finansiella sparandet drogs dock tillfälligt upp av BNP till följd av att bolagiseringen av AP-fondens fastigheter bokfördes som försäljning av fastigheter i nationalräkenskaperna och därmed tillgodoräknades det finansiella sparandet. Om man bortser från detta förstärktes sparandet av BNP , vilket framför allt förklaras av att utgifterna minskade som andel av BNP. Tabell 2.3 Den offentliga sektorns finansiella sparande Miljarder kronor Utfall Utfall BP99 Inkomster 1 145,0 1 163,8 1 187,8 24,0 varav skatter och avgifter 996,2 1 014,8 1 043,2 28,4 Utgifter 1 110,0 1 142,5 1 150,8 8,3 Finansiellt sparande 35,0 21,3 36,9 15,6 Procent av BNP 1,9 1,1 1,9 0,8 Statens finansiella sparande uppgick preliminärt till 1999 (3,av BNP) och statsbudgetens saldo visade ett överskott på . I tabell 2.4 redovisas de större poster som förklarar skillnaden mellan statens finansiella sparande och statsbudgetens saldo . utlåning till uppgick till . Utlåningen belastar statsbudgetens saldo medan statens finansiella sparande inte påverkas. Ytterligare en post som påverkar statsbudgetens saldo, men inte statens finansiella sparande, är kurs- och valutaförändringar på statsskulden. I posten övrigt korrigeras för bl.a. skillnader i periodisering mellan redovisningen i nationalräkenskaperna och i statsbudgeten av skatter och räntor. Tabell 2.4 Den statliga sektorns finansiella sparande och övergången till statsbudgetens saldo Miljarder kronor 1999 Statens finansiella sparande 76,5 CSN studielån m.m.1 -7,9 Kurs-/valuta förluster på statsskulden -4,1 Övrigt 17,5 Statsbudgetens saldo 82,0 1 Nettot inkluderar förutom CSN studielån under nettoutlåning även inbetalningar på inkomsttypen 4000 Återbetalning av lån. Utgiftstaket för staten för staten infördes fr.o.m. . Syftet med utgiftstaket är framför allt att ge och regeringen förbättrad kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen. Genom att beslutar om ett tak för utgifterna tydliggörs även behovet av prioriteringar mellan olika utgiftsområden. Vidare ger utgiftstaken budgetpolitiken en långsiktig inriktning med hög förutsägbarhet och främjar därmed trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket för staten underlättar därmed möjligheten att uppnå målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Som framgår av tabell 2.5 minskar utgiftstaket i relation till BNP från 1999, dvs. Med anledning av ålderspensionsreformen höjdes utgiftstaket med i budgetpropositionen . Justeras utgiftstaken och 1998 för det fall ålderspensionsreformen hade genomförts , minskar utgiftstakets andel av BNP 1999. Tabell 2.5 Utgiftstak för staten 1997 1998 1999 Utgiftstak för staten 723 720 753 Procent av BNP 39,9 38,1 38,2 Procent av BNP efter tekniska justeringar1 40,9 39,1 38,2 1 För att möjliggöra en rättvisande jömförelse över tiden bör utgiftstaken justeras för de tekniska justeringar som gjordes av utgiftstaket p.g.a. effekterna av ålderspensionsreformen. De takbegränsade utgifterna omfattar utgiftsramarna för 26 utgiftsområden (nr 1-25 och 27) samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Utgiftsområde 26 Stats- skuldsräntor m.m. ingår inte eftersom riksdag och regering i mycket begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att myndigheternas utnyttjande av ingående reservationer, anslagssparande och anslagskredit ingår. Till de takbegränsade utgifterna adderas därför också posten minskning av anslagsbehållningar. I budgetpropositionen budgeterades minskningen av anslagsbehållningar till . I redovisningen av utfallet ingår dock denna post i utgifterna under respektive anslag och utgiftsområde. Skillnaden mellan det fastställda utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalens syfte är att utgöra en buffert mot såväl makroekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns kring de finansiella konsekvenerna av fattade beslut. Budgeteringsmarginalen är ofinansierad och om den tas i anspråk innebär det att överskottet i de offentliga finanserna försämras. fastställde utgiftstaket för staten för till . Budgeteringsmarginalen beräknades till . Med anledning av riksdagsbeslutet om sänkt fastighetsskatt sänktes utgiftstaket med (bet. 1997/98:FiU20) till . I budgetpropositionen gjordes en teknisk justering av utgiftstaket till följd av ålderspensionsreformen med , vilket innebar att utgiftstaket höjdes till . I budgetpropositionen beräknades de takbegränsade utgifterna till . Budgeteringsmarginalen beräknades därmed uppgå till . ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att utgiftstaket för staten var hotat. Den främsta orsaken var att utgifterna för anslaget Sjukpenning och rehabilitering m.m. under utgiftsområde 10 förväntades bli högre än anvisade medel på statsbudgeten. Regeringen beslutade därför om ett antal utgiftsbegränsande åtgärder för att undvika ett överskridande. Sammantaget beräknades dessa åtgärder reducera de takbegränsade utgifterna med ca . Efter dessa åtgärder beräknades budgeteringsmarginalen uppgå till . I budgetpropositionen beräknades budgeteringsmarginalen till . Utfallet för de takbegränsade utgifterna blev . Det innebär att budgeteringsmarginalen blev , vilket är lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen . Statens utgifter exklusive statsskuldsräntor blev högre än vad som budgeterades i statsbudgeten och utfallet för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten blev högre. Som andel av BNP uppgick de takbegränsade utgifterna för , vilket är högre än 1998. Justerat för tekniska förändringar (ålderspensionsreformen) är däremot de takbegränsade utgifterna som andel av BNP lägre jämfört med . Jämfört med ökade de takbegränsade utgifterna med , varav ca förklaras ålderspensionsreformen. Tabell 2.6 Takbegränsade utgifter Miljarder kronor Utfall Utfall- BP99 Utgifter exkl. statsskuldsräntor 585,7 613,81 615,3 1,5 Ålderspensionssystemet vid sidan av stats- budgeten 132,3 135,8 136,2 0,3 Takbegränsade utgifter 718,0 749,7 751,5 1,9 Budgeteringsmarginal 2,0 3,3 1,5 -1,9 Utgiftstak för staten 720,0 753,0 753,0 0,0 1 Inkl. posten Minskning av anslagsbehållningar med . Anmärkning: Beloppen är avrundade och summerar därför . Utgiftstaket för den offentliga sektorn Utgiftstaket för den offentliga sektorn beräknas som summan av det fastställda utgiftstaket för staten och den beräknade kommunala utgiftsnivån med avdrag för interna transaktioner mellan staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Den största delen av de interna transaktionerna utgörs av statsbidrag till den kommunala sektorn, bl.a. det generella statsbidraget. I enlighet med den kommunala självstyrelsens princip beslutar kommuner och landsting själva om sina utgifter. Utgiftstaket för den offentliga sektorn ges därför en annan innebörd än utgiftstaket för staten. Den lösning som valts innebär att , vid varje beslut om ett statligt utgiftstak, även godkänner en beräkning av de kommunala utgifterna. I det statliga utgiftstaket ingår dock statens bidrag till kommunerna, vilket innebär att indirekt påverkar de kommunala utgifternas storlek. Att skall godkänna ett tak för hela den offentliga sektorn motiveras bl.a. med att det är de totala offentliga utgifterna som är avgörande för skatteuttagets nivå. Utfallet 1999 för utgiftstaket för den offentliga sektorn blev eller preliminärt av BNP. ekonomiska vårproposition redovisade regeringen den första beräkningen av utgiftstaket för den offentliga sektorn . Det preliminära utfallet innebär att utgiftstaket blev lägre än denna beräkning. Utgiftstaket för staten blev högre än vad som beräknades ekonomiska vårproposition (de tekniska justeringar som gjorts av utgiftstaket förklaras i föregående avsnitt). Utfallet för kommunsektorns utgifter uppgick till , vilket är högre än vad som ursprungligen beräknades. Ökningen förklaras till största delen av högre konsumtionsutgifter. I och med omläggningen av nationalräkenskaperna ändrades definitionen av konsumtionsbegreppet, varför det inte är möjligt att redovisa vilka delar av konsumtionen som har ökat. Slutligen har posten interna transaktioner ökat med . Ökningen beror till två tredjedelar på större statsbidrag. Resterande del förklaras framför allt av införandet av statliga ålderspensionsavgifter till följd av ålderspensionsreformen. Jämfört med beräkningen i budgetpropositionen är utfallet högre. Skillnaden förklaras framför allt av posten interna transaktioner, vilken minskar med . Knappt hälften av skillnaden beror på omläggningen av nationalräkenskaperna. Tabell 2.7 Utgiftstak för offentlig sektor Miljarder kronor Utfall Utfall- BP99 Staten inkl.ålders- pensionssystemet 720 753 753 0 Kommunsektorn 456 477 474 -3 Interna transaktioner -152 -180 -171 9 Summa 1 024 1 050 1 056 6 Procent av BNP 54,2 53,2 53,5 0,3 3 Samband mellan resultaträkningen och statsbudgeten 3 Samband mellan resultaträkningen och statsbudgeten 3.1 Inledning I detta kapitel förklaras de väsentligaste skillnaderna mellan resultaträkningen och statsbudgeten genom dels exemplifieringar, dels en tabell där statsbudgetens saldo härleds från resultaträkningens resultat. 3.2 Avgränsning, struktur och redovisingsprinciper Avgränsning, struktur och redovisningsprinciper avseende statsbudgeten och resultaträkningen skiljer sig åt. Avseende avgränsning är ett exempel att affärsverken ingår i resultaträkningen men ligger utanför statsbudgeten. Alla avgifter och bidrag som myndigheterna får disponera redovisas i resultaträkningen men inte i statsbudgeten. Avseende strukturen har statsbudgeten en verksamhets- och myndighetsstruktur där indelningen är utgiftsområden, verksamhetsområden och anslag. Resultaträkningen är däremot indelad i intäkts- och kostnadsslag. Jämförelser av poster i resultaträkningen och statsbudgeten låter sig därmed oftast inte göras utan dokumenten kompletterar istället varandra. Avseende redovisningsprinciper upprättas statsbudgeten enligt de principer som anges i budgetlagen, dvs. en redovisning av in- och utbetalningar (kassamässigt) eller utgifter och inkomster beroende på transaktion. I resultaträkningen sker redovisningen i princip enligt bokföringsmässiga grunder, dvs. redovisning av intäkter och kostnader. I tabellen nedan exemplifieras både skillnader och likheter. Tabell 3.1 Jämförelse resultaträkningen och statsbudgeten Resultaträkningen Statsbudgeten Skatt inbetalning inbetalning Offentligrättslig avgift som betalas in på inkomsttitel intäkt Avgift av tillfällig natur eller mindre omfattning intäkt utgiftsreduktion på anslag Övriga avgifter intäkt ingen påverkan på anslag eller inkomsttitlar Erhållna bidrag som används i verksamheten intäkt ingen påverkan på anslag eller inkomsttitlar Transferering utbetalning utbetalning Avsättning till framtida åtagande kostnad/(intäkt) vid förändring utgift när betalning sker Lön, varor, tjänster, m.m. kostnad utgift Andel av företags vinst/förlust intäkt/kostnad enl. kapitalandels- metoden inkomst vid utdelning Orealiserad valutavinst/förlust intäkt/kostnad ingen påverkan Upplupen ränteintäkt/kostnad intäkt/kostnad ingen påverkan Nedan kommenteras tabell 3.1. Skatt Skatter redovisas i princip när inbetalning sker både i resultaträkningen och på statsbudgeten. Trots detta finns det skillnader mellan redovisade skatteinbetalningar i resultaträkningen () och utfall av skatteinkomster på statsbudgeten 1999 (). Skillnaden förklaras dels av olika avgränsningar av skatter, dels av olika redovisningsprinciper för elimineringar av interna mellanhavanden (för ytterligare förklaring hänvisas till avsnitt 4.6). Avgifter och bidrag I resultaträkningen redovisas i princip samtliga statens avgifter och bidrag enligt bokföringsmässiga principer. På statsbudgeten redovisas endast avgiftsinkomster som myndigheterna inte får disponera, vanligtvis offentligrättsliga avgifter. Därutöver redovisas avgiftsinkomster av tillfällig natur eller av mindre omfattning (enligt 4 § avgiftsförordningen) som en utgiftsreduktion på anslag. Avgifter och bidrag som myndigheterna får disponera redovisas som intäkt i resultaträkningen medan de i princip inte har någon påverkan på statsbudgeten. Dock påverkar nettobetalningar från avgifts- och bidragsfinansierad verksamhet saldot på myndigheternas räntekonton i och därmed nettoutlåning, vilket i sin tur påverkar kassamässig korrigering på statsbudgeten (se kommande avsnitt om poster på statsbudgeten). Transferering Transfereringar redovisas när betalning sker (kassamässigt) både på statsbudgeten och i resultaträkningen. Någon jämförelse av belopp låter sig inte göras, bl.a. på grund av att ålderspensionssystemet redovisas utanför statsbudgeten medan det ingår i resultaträkningen. Avsättning till framtida åtagande I resultaträkningen redovisas förändringen av avsättningar för framtida åtaganden, t.ex. avsättningar till statliga tjänstepensioner, som en kostnad medan statsbudgeten belastas när utgiften uppstår, dvs. i princip när betalning sker. Löner, varor, tjänster m.m. Löner och anskaffning av varor och tjänster redovisas när utgift uppstår, dvs. vid anskaffningstillfället, på statsbudgeten. I resultaträkningen redovisas årets resursförbrukning som en kostnad, dvs. I resultaträkningen kan en summering göras av kostnader för personal, lokaler och övriga driftkostnader. Någon sådan summering finns dock inte på statsbudgeten varför en jämförelse av belopp inte är möjlig. Andel av företags vinst/förlust Andelar i dotter- och intresseföretag redovisas i resultaträkningen enligt den s.k. kapitalandels- metoden, vilket innebär att statens andel av företagens vinster/förluster redovisas som en intäkt/kostnad. På statsbudgeten redovisas en inkomst först när företag betalar ut utdelningar till staten. Orealiserad valutavinst/förlust och upplupen ränteintäkt/kostnad Räntor på statsskulden redovisas på olika sätt i resultaträkningen och på statsbudgeten. Orealiserade valutaförluster/vinster och upplupna räntekostnader på exempelvis nollkupongobligationer påverkar resultaträkningen men inte statsbudgeten. Poster på statsbudgeten För att få överensstämmelse mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har de två posterna nettoutlåning och kassamässig korrigering införts på statsbudgeten. Dessa har inte någon motsvarighet i resultaträkningen. Nettobetalningar från avgifts- och bidragsfinansierad verksamhet påverkar saldot på myndigheternas räntekonton i och ingår således i posten nettoutlåning. Den kassamässiga korrigeringen utgör skillnaden mellan å ena sidan saldot av statsbudgetens anslag och inkomsttitlar och å andra sidan nettot av in- och utbetalningar över statsverkets checkräkning. Eliminering av interna mellanhavanden När resultat- och balansräkningen konsolideras elimineras samtliga interna transaktioner inom staten. Däremot belastas statsbudgeten med internt fakturerade avgifter och skatter. I inkomsterna på statsbudgeten ingår exempelvis sociala avgifter för statens anställda och anslagen belastas med motsvarande utgifter. Det medför att den del av sociala avgifter som inte överförs till AP-fonderna är bruttoredovisad på statsbudgeten, men är eliminerad i resultaträkningen. Statens lokalkostnader är ett annat exempel på när redovisningen mellan statsbudgeten och resultaträkningen skiljer sig åt. Interna hyresintäkter från och elimineras mot myndigheters lokalkostnader i resultaträkningen. På statsbudgeten belastas anslagen med internt fakturerade hyror. Statsbudgeten belastas dock inte av eller driftkostnader eftersom de är avgiftsfinansierade. Innebörden blir att statsbudgeten belastas med internt fakturerade hyresintäkter medan i resultaträkningen redovisas faktiska driftkostnader för statens fastighetsinnehav. 3.3 Härledning av statsbudgetens saldo från resultaträkningen Av föregående avsnitt framgår att det finns väsentliga skillnader mellan resultaträkningen och statsbudgeten och att det därför inte är möjligt att på ett heltäckande sätt skapa jämförelse mellan enskilda rader i statsbudgetens utfall respektive i resultaträkningen eller i finansieringsanalysen. Eftersom det finns ett samband mellan inkomster/utgifter, intäkter/kostnader och inbetalningar/utbetalningar är det möjligt att utifrån resultaträkningens saldo, via finansieringsanalysens saldo (nettoamortering av statens lån) komma fram till statsbudgetens saldo. Av tabell 3.2 framgår sambanden mellan resultaträkningens saldo, finansieringsanalysens saldo och statsbudgetens saldo (statens lånebehov). För att komma från resultaträkningens saldo till statsbudgetens saldo måste flera justeringar göras. De kan grupperas in i: - justeringar för transaktioner i resultaträkningen som inte medför betalningar, - justeringar för förändringar av fordringar och skulder i balansräkningen, - övriga transaktioner som påverkar betalningar, och - justeringar som är hänförbara till statsskulden. Tabell 3.2 Samband mellan några väsentliga saldomått i årsredovisningen Miljoner kronor Resultaträkningens saldo 55 299 Justeringar för transaktioner som ej medför betalningar 17 291 Avskrivningar och nedskrivningar (inkl. nedskrivning av studielån) 23 510 Orealiserade valutakursförändringar -17 242 Resultatandelar -18 777 Avsättningar till premiepensionssystemet och fonder 29 800 Justering för förändring av fordringar och skulder Övriga transaktioner som påverkar betalningar 9 649 AP-fondmedel 45 000 Investeringar -34 934 Nettoutlåning -8 620 Utdelningar i statliga bolag 7 058 Nettoamortering av statens lån (finansieringsanalysens saldo) 72 930 Justeringar hänförbara till statsskulden 9 026 Förändring av kortsiktig placering 9 791 Interna köp och försäljningar av statsskuldpapper -698 Upplåning utanför m.m. -67 Statsbudgetens saldo (statens lånebehov) 81 956 Justeringar för transaktioner som inte medför betalningar I resultaträkningen ingår vissa poster som inte medför betalningar, t.ex. avskrivningar och orealiserade valutakursförändringar, som måste tas bort för att komma fram till statsbudgetens saldo. Av de orealiserade valutakursförändringarna på var hänförbara direkt till statsskulden och till skuldskötselinstrument. I resultaträkningen redovisas statens andel av genererade vinster/förluster i statliga intresse- och dotterföretag som en intäkt/kostnad. Denna intäkt, som uppgick till , medförde inte några betalningar och måste således justeras för. Av justeringar avseende avsättningar är hänförbara till premiepensionssystemet och till fonder. Justeringar för förändringar av skulder och fordringar De totala förändringarna av skulder och fordringar var -9,, varav -3,är förändringar av skulder och fordringar hänförbara till statsskulden. Statens betalningsnetto har påverkats negativt av att skulder och fordringar har förändrats. Mer information om orsakerna till förändringar av skulder och fordringar ges i balansräkningen och i finansieringsanalysen. Övriga transaktioner som påverkar betalningar Några transaktioner som medför betalningar, exempelvis investering och utdelningar, redovisas endast i balansräkningen och måste således läggas till resultaträkningens saldo för att komma fram till statsbudgetens saldo. Som ett led i den finansiella infasningen av det nya ålderspensionssystemet har överförts från AP-fonden till statsbudgeten. Denna överföring har inte påverkat resultaträkningen. Investeringar i anläggningstillgångar uppgick till , varav investeringar i materiella anläggningstillgångar var . Statens nettoutlåning uppgick till -8,, nyutlåningen var och amorteringar av lån uppgick till . Statens utdelningar från dotter- och intresseföretag uppgick till . Nettoamorteringarna av statens lån uppgick till . Denna post är i absoluta tal identisk med saldot i finansieringsanalysen "statens nettoupplåning" men redovisas här som ett positivt belopp, dvs. som en nettoamortering. Justeringar som är hänförbara till statsskulden Nettoamorteringarna av statens lån var lägre än statsbudgetens saldo. Skillnaden mellan statens nettoamortering och statsbudgetens saldo beror på att det finns transaktioner som påverkar statsskulden men som inte påverkar statsbudgetens saldo, exempelvis affärsverkens nettoupplåning. Å andra sidan finns det transaktioner som påverkar statsbudgetens saldo men som inte påverkar statsskulden, exempelvis kortsiktiga placering på marknaden av betalningsöverskott på statverkets checkräkning och interna köp och försäljningar av statsskuldpapper. Förändringar av kortsiktiga placering var , varav är hänförbara till placeringar i finansiella institutioner, t.ex. banker, och till placeringar i för beredskap inför 4 resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys 4 resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys 4.1 Inledning Resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen baseras huvudsakligen på den information som myndigheterna inklusive affärsverken lämnar till statsredovisningen och den information som presenteras i deras årsredovisningar.