prop · GN0352 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta medför att utförsel utan tillstånd av radioaktiva ämnen som inte utgör kärnämne enligt lagen om strategiska produkter, och således om- fattas av tillståndsplikt enligt den lagen, omfattas av straffstadgandet en- ligt strålskyddslagen. En närmare redogörelse för motiven bakom änd- ringen finns i avsnitt 9.3. Promemorians lagförslag Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) Härigenom föreskrivs dels att 6, 7, 8, 16, 20 och 36 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 21 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 § Den som bedriver verksamhet med strålning skall med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs 1. vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått som behövs för att hindra eller motverka skada på människor, djur och miljö, 2. kontrollera och upprätthålla strålskyddet på den plats och i den lokal och övriga utrymmen där strålning förekommer, 3. väl underhålla tekniska anordningar samt mät- och strålskyddsutrustning som används i verksamheten. Vad som sägs i första stycket skall gälla även för den som sysselsätter arbetstagare i en verksamhet där arbetstagarna utsätts eller kan utsättas för strålning i sådan omfattning att strålningen inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. 7 § Den som bedriver verksamhet med strålning skall svara för att den som är sysselsatt i verksamheten har god kännedom om de förhållanden, villkor och föreskrifter under vilka verksamheten bedrivs samt blir upplyst om de risker som kan vara förenade med verksamheten. Den som bedriver verksamheten skall förvissa sig om att den som är sysselsatt i verksamheten har den utbildning som behövs och vet vad han skall iaktta för att strålskyddet skall fungera tillfredsställande. Vad som sägs i första stycket skall gälla även för den som sysselsätter arbetstagare i en verksamhet där arbetstagarna utsätts eller kan utsättas för strålning i sådan omfattning att strålningen inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. 8 § Den som är sysselsatt i verksamhet med strålning skall använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att strålskyddet skall fungera tillfredsställande Den som är sysselsatt i verksamhet med strålning eller i sitt arbete utsätts eller kan utsättas för strålning i sådan omfattning att strålningen inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet skall använda de skyddsanordningar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att strålskyddet skall fungera tillfredsställande. 16 § Den som är får inte sysselsättas i arbete som är förenat med joniserande strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter i fråga om arbetstagare under som utför sådant arbete. Den som är får inte sysselsättas i verksamhet som är förenad med joniserande strålning. Undantag får endast göras för den som för sin utbildning måste befatta sig med radioaktiva ämnen eller med en teknisk anordning som kan alstra joniserande strålning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter i fråga om dem som är och som sysselsätts i verksamhet med strålning. 20 § Tillstånd krävs för att 1. tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha eller använda ett radioaktivt ämne, Tillstånd krävs för att 1. tillverka, till landet införa, transportera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, deponera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen. 2. tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, installera eller underhålla en teknisk anordning som kan och är avsedd att sända ut joniserande strålning eller sådan del av anordningen som är av väsentlig betydelse från strålningssynpunkt, 3. tillverka, till landet införa, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, installera eller underhålla andra tekniska anordningar än sådana som avses i 2 och som kan alstra joniserande strålning och för vilka regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrivit krav på tillstånd, 4. från landet utföra radioaktivt avfall. 4. från landet utföra radioaktivt avfall eller sådant radioaktivt ämne som inte utgör kärnämne enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter. Tillstånd enligt denna lag för en verksamhet med joniserande strålning får lämnas endast om verksamheten medför en nytta som är större än den skada som strålningen kan förorsaka och bestrålningen av människor är begränsad så långt som det är rimligt. Vid prövning av ärenden om tillstånd enligt denna lag skall även beaktas att onödig spridning av radiologisk utrustning undviks. 36§ Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot 16 § första stycket eller 20 § 1 eller 2, 1. bryter mot 16 § första stycket eller 20 § 1, 2 eller 4, 2. bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 12 § första stycket, 13 § andra stycket, 14 §, 15 §, 16 § andra stycket, 17 §, 19 § första stycket, 20 § 3 eller 21 §, 3. bryter mot villkor som meddelats med stöd av 26 eller 27 §, 4. bryter mot föreläggande eller förbud som meddelats med stöd av 32 § första stycket. Denna lag träder i kraft Förteckning över remissinstanserna , , , Arbetar- skyddsstyrelsen, , , Statens strålskydds- institut, , , , , akade- mikers centralorganisation, i , , , kraft AB, Folkkampanjen mot kärnkraft och kärnvapen, Forsmarks kraftgrupp AB, provning, , , , Studsvik holding AB, Svensk kärnbränslehantering AB. Remissammanställning I anledning av departementspromemorian Förstärkt strålskydd (Ds 1999:51) har , , univer- sitet, Arbetarskyddsstyrelsen, , (), (), , , , , i , Svenska Arbetsgivareföre- ningen , Folkkampanjen mot kärnkraft - kärnvapen, , provning, , och inkommit med yttranden. , , Arbetarskyddsstyrelsen, Vatten- fall AB, , och provning har inga synpunkter på förslaget. , och har avstått från att yttra sig. i Sve- rige har förklarat att den välkomnar förslaget och har förklarat sig positiv till de föreslagna ändringarna. , , , , , Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen, och har framfört synpunkter på förslagen i promemorian. Dessa synpunkter redovisas nedan i anslutning till de i promemorian framförda förslagen. Höjning av åldersgränsen för arbete med strålning SSI: SSI anser att den föreslagna skrivningen i 16 § visserligen uppfyller kraven i direktiv /29/Euratom, gällande åldersgräns för personer som sysselsätts i verksamhet med strålning , men att den kan misstolkas och föreslår istället följande skrivning: Den som är får inte sys- selsättas i verksamhet som är förenad med joniserande strålning. Un- dantag får endast göras för den som för sin utbildning måste befatta sig med radioaktiva ämnen eller med teknisk anordning som kan alstra joni- serande strålning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer får meddela särskilda föreskrifter i fråga om den som i sin utbildning tar sådan befattning. : De föreslagna lydelserna är föranledda av nytt EU-direktiv om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer till följd av joniserande strålning (96/29/Euratom). De flesta ändringarna berör ej den odontologiskt radiologiska verksamheten. Åldersgränsen för arbete med joniserande strålning har möjlighet för undantag vid utbildning som kräver kunskaper om joniserande strålning. I mycket säll- synta fall kan vid odontologisk utbildning elever komma i fråga för sådant undantag. Övriga föreslagna ändringar har i förekommande fall praktisk tillämpning inom verksamheten. Det är därför av värde att strålskyddslagens formuleringar är i överens- stämmelse med övriga förordningar från SSI och med grundtanken i strålskyddsverksamheten, både nationellt och internationellt. kraft AB: Inga principiella kommentarer. Det är dock viktigt att undantaget avseende utbildningsverksamhet finns kvar. Likaså bör det framgå att det med "verksamhet med strålning" ej gäller all personal på ett kärnkraftverk utan endast den personal som arbetar på kontrollerat område. : Ändringarna i sak accepteras men ordvalet är inte bra. En vid tolkning av paragrafen medför att alla företagets anställda syssel- sätts i verksamhet med strålning varför vi inte kan anställa någon . Detta kan inte vara syftet med paragrafen. lydelse var mer stringent, där sådant syftar på arbete som är förenat med joniserande strålning. : Vi förutsätter att föreslagen skrivning av 16 § skall tolkas så att det, som , skall vara tillåtet för studerande att som ett led i sin utbildning praktisera vid kärnkraftverk. Dessa studerande, som behöver praktik för att deras gymnasieutbildning skall bli komplett, anser vi således innefattade i det undantag som är an- givet. : Definitionen av "verksamhet med strålning" (i 5 §) måste kompletteras med en dosgräns eller bättre, innefattas av kontrolle- rat och/eller skyddat område. Alternativt kan SSI meddela särskilda före- skrifter. I texten används uttrycket "verksamhet som är förenad med joni- serande strålning". Det är inte uppenbart om det finns en anledning till skillnaderna. Utvidgning av tillståndskrav för hantering av och utförsel av ra- dioaktiva ämnen SSI: Det är bra att i 20 § 1 förtydliga att deponera, återvinna och återan- vända radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktivt ämne är tillståndspliktigt enligt strålskyddslagen. Detta har dock även tidigare betraktats som tillståndspliktig verksamhet. Det är också bra att utförsel av radioaktivt ämne blir tillståndspliktigt. SSI anser att radioaktivt avfall är en delmängd av radioaktivt ämne och att detta ska framgå i motiver- ingen. Med detta synsätt förenklas skrivningen av 20 § och onödig be- greppsförvirring undviks. SSI förordar därför att "utförsel" förs in i 20 § 1 och att 20 § 4 utgår. Skrivningen "radioaktivt material" i 20 § 1 är onö- dig och bör utgå. Den av SSI förordade ändringen av 20 § föranleder en komplettering av 23 § så att det framgår att tillstånd för utförsel enligt SSL inte behövs för sådant material som utgör kärnämne enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter. Det krävs då också att det i motive- ringen tydligt anges att "radioaktiva ämnen" även innefattar radioaktivt avfall m.m. SSI anser vidare att åtgärden att tillståndsbelägga utförsel av radioaktiva ämnen bör leda till följdändring i 15 § 1, där utförsel av ra- dioaktiva ämnen bör ingå. Möjligheten att föreskriva om förbud bör gälla även för utförsel av radioaktiva ämnen, inklusive radioaktivt avfall. Möj- ligheten att föreskriva om förbud och ställa krav på märkning bör gälla också vid utförsel av radioaktivt ämne likväl som vid införsel, transport m.m. Detta är en viktigt åtgärd för att undvika att omärkta strålkällor kommer i omlopp. En motsvarande följdändring föreslås därför även i 9 §, vilket bör förtydligas i motiveringen. SSI förordar en översyn av strål- skyddslagen för att särskilt se över skrivningarna som berör radioaktivt avfall, i syfte att uppnå en fullgod komplettering till övrig lagstiftning. Denna översyn görs lämpligen i samarbete med SKI i samband med en motsvarande översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I övrigt anmärks att det i departementspromemorians motivering (de sista fem raderna i avsnitt 5.1) sägs att "Förslaget innebär en komplettering i förhållande till förbudet i kärntekniklagen mot slutförvaring och lagring av använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eftersom begreppet radioaktiva ämnen är ett vidare begrepp än använt kärnbränsle eller kärnavfall." Meningen syftar på slutförvaring av ut- ländskt använt kärnbränsle och kärnavfall, men ordet "utländskt" har fal- lit bort. SSI anser inte att de ändringar av strålskyddslagen som före- slås innebär en komplettering till 5 a § i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. En sådan komplettering med innebörd att utländskt radioak- tivt avfall på samma sätt som utländskt kärnavfall och använt kärnbränsle inte får slutförvaras i bör övervägas. Det sistnämnda har tidigare framförts till . SKI: Ändringsförslagen är väl motiverade men vissa förtydliganden bör göras i 20 §. I den paragrafen, liksom på andra ställen i strålskyddslagen, används begreppen radioaktivt avfall och radioaktivt ämne . Med den förslagna lydelsen i 20 § kommer det att krävas tillstånd att deponera radioaktivt ämne eller material som innehåller radioaktiva ämnen. Enligt SKI:s uppfattning borde sådant ämne eller material betecknas som radioaktivt avfall . SKI är dock medvetet om att begreppet radioaktivt avfall inte används i artikel 5 i det grundläggande strålskyddsdirektivet, vilken ligger till grund för den föreslagna ändringen. Detta utgör dock ett bra exempel på oklarheten kring de båda begreppen. Även om det av bakgrundstexten i departementspromemorian kan utläsas att radioaktivt avfall utgör en delmängd av det vidare begreppet radioaktivt ämne fram- går inte detta med önskvärd tydlighet i strålskyddslagen. Ett exempel på detta är 20 § 4 vilken använder de två begreppen på ett sätt som indikerar en tydlig åtskillnad emellan dessa. Om tolkningen av att radioaktivt avfall är en delmängd av radioaktivt ämne är riktig borde lydelsen i 20 § 4 vara från landet utföra sådant radioaktivt ämne som utgörs av radioaktivt avfall eller som inte utgör kärnämne enligt lagen (1998:397) om strategiska produkter . SKI menar att det även finns stöd i gällande EU-direktiv för att definiera begreppen i strålskyddslagen. I det grundläggande strålskyddsdirektivet definieras radioaktivt ämne i artikel 1 och i direktiv /3/Euratom definieras radioaktivt avfall. I departementsskrivelsen argumenteras att ett krav på tillstånd för deponering av radioaktivt material harmoniserar med 5 a § i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, vilken innehåller ett principiellt förbud mot slutförvaring och mellanlagring av utländskt kärnbränsle i , såvida inte synnerliga skäl föreligger. SKI anser dock att det finns en väsentlig skillnad mellan ett principiellt förbud mot deponering och krav på tillståndsplikt i vissa fall. Sammanfattningsvis anser SKI att det bör övervägas att i strålskyddslagen definiera begreppen radioaktivt material och radioaktivt avfall. En sådan definition bör utarbetas i samråd med SSI och SKI eftersom konsistens med kärntekniklagens begrepp kärnavfall och kärnämne bör eftersträvas. kraft AB: Beträffande de paragrafer som innefattar föränd- ringar i tillståndskraven bör dessa tillstånd kunna sökas och ges som ge- nerella tillstånd. Definitioner och omfattning i strålskyddslagen måste stämmas av mot definitioner och omfattning i kärntekniklagen. En för- djupad analys av kostnadspåverkan är ej gjord och bör göras. Genom införande av begreppet "radioaktiva ämnen" vidgas området för vilket tillstånd krävs. Detta kan medföra extra kostnader. Det bör framgå i tillämpningsanvisningarna om nytt tillstånd krävs vid ändrat använd- ningsområde av ett "ämne" t.ex. då det skickas för deponering. Det är inte klart hur materialprover hanteras som går utanför landet och vid provning förstörs så att deponering i det andra landet är lämpligast ur ALARA-synpunkt. Vidare framgår det inte om det skall krävas tillstånd för temporär utförsel av materialprover eller teknisk utrustning för vilken återtransport till och ägaren är planerad. Studsvik holding AB: Studsvik holding AB ser en ökad administration både för egen del och för SSI, om ytterligare tillstånd krävs för redan tillståndspliktiga verksamheter. Möjlighet att ge undantag måste finnas. I SSI:s föreskrifter ges undantag för aktivitetskoncentrationer under vissa gränser. Dessutom finns gränsen /g. Det förutsätts att dessa gränser inte ändras. Direktivet ger även utrymme för undantag. Detta måste ut- nyttjas för de nämnda verksamheterna då koncentrationen av radioaktiva ämnen är låg och/eller (ram-) tillstånd redan finns. : Den föreslagna 21a § får förmodas egentligen ut- trycka att det inte är tillåtligt att bedriva verksamhet med joniserande strålning om inte där angiven nyttoövervikt föreligger och om inte be- strålningen av människor minimerats. Detta är i så fall en dålig, och i vart fall missvisande, placering av en så central materiell bestämmelse. I di- rektivet är det inte endast artikel 6 utan också artikel 14 som har bety- delse i sammanhanget (jfr. även Title VIII i direktivet). Artikel 14 kräver att medlemsstaterna vidtar alla rimliga åtgärder för att säkerställa att bi- draget till vad befolkningen som helhet utsätts för från verksamheter hålls så lågt "as reasonably achievable, economic and social factors being taken into account". Paragrafen bör i stället omformuleras till en materiell regel och placeras i anslutning till 6-12 §§ strålskyddslagen, varvid rubriken kan bytas ut mot något som bättre återspeglar karaktären av sådana materiella regler som måste vara uppfyllda i varje enskilt fall. Kanske anses det att 6 § redan uttrycker detta, men den texten är inte tillräckligt tydlig för att uttrycka artikel 14. Vidare kan det naturligtvis hävdas att 2 kap 3-7 §§ också uttrycker detta (vilket nog är riktigt). Men det förhållandet att betänkandet föreslår en bestämmelse med det innehåll som skulle utgöra 21 a § visar att det har ansetts föreligga behov av en text som uttrycker det som där står. För att då inte strukturen i lagverket ska förvirra, är det mycket bättre att placera en regel med motsvarande materiellt innehåll som exempelvis en 6a §. Det följer sedan av tillståndsgivningens funktion och allmänna rättsgrundsatser att tillstånd inte får ges i annat fall än när det är utrett att de materiella reglerna är uppfyllda. SSI: SSI avstyrker bestämt förslaget till 21 a § första stycket och förordar istället att principerna om berättigande och optimering skall föras in i antingen lagens inledande paragrafer eller under "allmänna skyldigheter" i strålskyddslagen, eftersom dessa principer är grundläggande strål- skyddsprinciper som skall genomsyra lagen i dess helhet. SSI avstyrker även förslaget till 21 a § andra stycket. SSI ser inte att skrivningen är relevant för svenska förhållanden, men en särskild skrivning om oberätti- gad spridning är troligen oundviklig med hänsyn till direktivet 97/43/Euratom. SSI föreslår att den bestämmelsen i stället förs in i strål- skyddsförordningen, med ett förtydligande att skrivningen avser radiolo- gisk utrustning för medicinsk verksamhet. SKI: I förslaget till 21 a § anges att tillstånd till verksamhet med strål- ning, som definieras i 5 §, endast får lämnas om verksamheten medför större nytta än skada. SKI anser att detta är bra och att det återspeglar strålskyddets fundamentala berättigandeprincip. SKI menar dock att det är onödigt att inskränka 21 a § till tillstånd till verksamhet med strålning, utan paragrafen bör tillämpas i samband med all tillståndsprövning, dvs. även för tillståndsärenden enligt 20-21 §§. I förslaget anges vidare att onödig spridning av radiologisk utrustning skall undvikas. Begreppet radiologisk utrustning är inte definierat och förekommer inte heller på annan plats i strålskyddslagen. Av bakgrundstexten i Ds 1999:51 framgår på sidan 19 att med radiologisk utrustning avses i detta sammanhang apparater för medicinsk bestrålning av människor med joniserande strål- ning . För tydlighetens skulle bör begreppet definieras eller på annat sätt förklaras direkt i strålskyddslagen. kraft AB: Inga principiella kommentarer. Verksamheten be- drivs efter de föreslagna principerna : Ändringarna i 21 § innebär endast en formalisering av de prin- ciper som redan beaktas. Studsvik holding AB: Texten i 21 a § om "onödig spridning" är överflödig och hanteringen måste dessutom vara omöjlig att kontrollera och reglera. Syftet är väl att begränsa doser? Att verksamhet ska medföra nytta m m, innebär samma resultat. Skydd mot naturlig strålning : Betänkandets argument för att inte vidta ytterligare lagstiftningsåtgärder är inte helt övertygande. För det första måste man komma ihåg de höga krav på överförande av EG-regler inklusive Eur- atom till nationellt rättsläge. För det andra måste man betänka att när staterna getts utrymme för visst skön, skönet är helt och hållet bundet av direktivets syfte. Å andra sidan är det i och för sig riktigt att här kan vara tillämplig. Emellertid kan det inte uteslutas att det uppkom- mer gränsfall där begreppet miljöfarlig verksamhet i balken anses inte helt täcka en sådan exponering för naturlig strålning, som avses i direkti- vet. Det räcker med att peka på den märkliga praxisutveckling som har skett när det gäller miljöfarlig verksamhet och tungmetaller eller gif- ter som ligger så till, att de kan lakas ut och komma ut i det ekologiska kretsloppet, men detta är en följd av en verksamhet som har upphört etc. Här ingår även "naturliga ämnen" i exempelvis gruvavfall. Direktivet medger inte att man behandlar radioaktiva ämnen på samma slappa sätt, som har utvecklats i svensk rättspraxis avseende förorenad mark etc. Därför måste särskilda lagstiftningsåtgärder, i eller i strål- skyddslagen, vidtas för att fullt ut återspegla vad direktivet här kräver. Nuvarande svenska regler är inte fullt tillräckliga. SSI: I avsnittets inledning konstateras att det nya grundläggande strål- skyddsdirektivet är tillämpligt även på verksamheter där förekomsten av naturliga strålkällor, som inte beror på att naturliga radionuklider be- handlas eller har behandlats med hänsyn till sina radioaktiva, klyvbara eller fertila egenskaper, medför att arbetstagarna eller allmänheten utsätts för bestrålning i sådan omfattning att detta inte kan förbises från strål- skyddssynpunkt. Under avsnitt 7.1 förs ett resonemang som leder till att särskilda lagstiftningsåtgärder ej bedöms vara nödvändiga och detta förs också fram i den sammanfattande bedömningen i avsnitt 7. SSI anser att de föreslagna ändringarna i 6-8 §§ har gjort strålskyddslagen tillämplig även för sådana verksamheter som avses i avsnitt 7 och SSI ställer sig därför frågande till såväl resonemang som bedömning i avsnitt 7. Exem- pelvis hänvisas det i avsnitt 7.2 till arbetsmiljölagen vad gäller före- skriftsrätt för att förebygga ohälsa, då strålskyddslagen enligt tidigare resonemang kommer att innefatta samma möjlighet om det är påkallat från strålskyddssynpunkt. Av avsnitt 7.2 kan läsaren få intryck av att SSI har möjlighet att bedriva tillsyn och utfärda föreskrifter med stöd av mil- jöbalken. Detta stämmer inte. SSI har ingen möjlighet att agera utifrån . Därmed finns ingen möjlighet att skydda allmänheten från i naturen förekommande strålkällor, om dessa inte kan kopplas till en spe- cifik verksamhet. SSI anser därmed att intentionerna i det grundläggande strålskyddsdirektivet inte är uppfyllda. kraft AB: Vi delar inte uppfattningen att ändringen i strål- skyddslagen avseende skyddsåtgärder mot strålning från naturliga källor endast skall beröra verksamheter. Skyddskravet och strålnivåerna mot "naturlig strålning" bör även infatta. "naturlig strålning" i livs- och boen- demiljön. Förbud mot tillsats av radioaktiva ämnen i bl.a. livsmedel och lek- saker SSI: SSI anser att ett uttryckligt förbud mot att tillsätta radioaktiva ämnen i t.ex. leksaker och livsmedel bör införas i strålskyddslagen. Som skäl anför SSI att förbudet i hög grad kommer att påverka tredje man och ge relativt stora ekonomiska konsekvenser. För att detta förbud ska få till- räcklig tyngd och tydlighet bör det ingå i strålskyddslagen och inte i dess förordning. : En avsiktlig tillsats av radioaktiva ämnen i några enstaka föremål, t ex livsmedel och leksaker, föreslås förbjudas. Det ifrå- gasätts om det över huvud taget finns sådana tillämpningar och om i så fall inte också tillsatser i t ex sängmadrasser och kläder måste förbjudas på samma sätt. Utvidgad tillämpning av strålskyddslagen till s.k. externa arbets- tagare samt dessas arbetsgivare