prop · GN0322 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:22 Lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport (skr. 1998/99:25) inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottslig- heten. Till de åtgärder som behandlas hör uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen, däribland en ny organisation för bekämp- ning av miljöbrott, utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämp- ningen, forskning om ekonomisk brottslighet och brottsförebyggande arbete. Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a.: - olagliga oljeutsläpp - sekretess - penningtvätt - näringsförbud - handel med elektroniska pengar - insiderhandel - taxitrafik - bulvanförhållanden - handel med skalbolag Innehållsförteckning 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten 3 2 Brottsutvecklingen 4 3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet 7 4 Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighets- strukturen 9 5 Effektivare miljöbrottsbekämpning 17 6 Utvecklingen av kampen mot internationell ekonomisk brottslighet 24 6.1 Bakgrund 24 6.2 Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet 25 6.3 Annat internationellt arbete 31 7 Lagstiftningsarbetet 37 7.1 Skattekontroll 37 7.2 Branschsanering, bulvanförhållanden m.m 40 7.3 Effektivare sanktionsregler 42 7.4 Handläggning i domstol, sekretess och konkurstillsyn 47 8 Forskning om ekonomisk brottslighet 50 9 Brottsförebyggande arbete 51 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 54 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten ligger fast. Regeringen beslutade om en strategi för samhällets sam- lade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för , som inte hade någon erinran mot innehållet (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet är enligt strategin att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärk- ning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrol- len skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problem- orienterat arbetssätt. Kampen mot ekobrott är enligt strategin en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheter- nas prioriteringar och att utveckla samarbetet mellan myndigheter. En annan viktig fråga är att höja myndighetskompetensen i fråga om ekobrott. Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekono- miska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärsetik och egenkontroll. För att genomföra dessa mål i fråga om kampen mot den ekonomiska brottsligheten redovisades i skrivelsen till ett brett åtgärds- program. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utredning och process, effektivare rutiner i samband med konkurs, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt, effektivare sanktionsregler, aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern i detta arbete inrättade regeringen regeringens ekobrottsberedning. Beredningen är en interdepartemental arbetsgrupp som består av tjänstemän från Justitie-, Finans-, Närings- och Miljödepartementen. En chefstjänsteman från är ordförande. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet har som mest omfattat ett 70-tal olika projekt. De flesta av dessa handlar om att förbättra lagstiftningen eller om att utveckla myndigheternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Utredningsarbetet har bedrivits och bedrivs i stor utsträckning inom kommittéväsendets ram, men regeringen har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller att bedriva visst utvecklingsarbete, ofta med flera myndigheter i samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom , bl.a. i regeringens ekobrottsberedning. I ett antal fall har projekten nu avslutats exempelvis genom att ny lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Andra projekt är på utredningsstadiet eller håller på att genomföras. Nya projekt tillkommer. Regeringen redovisade , 1997 respektive 1998 för läget när det gäller den ekonomiska brottsligheten och genomförandet av strategin mot ekobrott (skr. 1996/97:49, bet. 1996/97:JuU6, rskr. 1996/97:149, skr. 1997/98:38, bet. 1997/98:JuU8, rskr. 1997/98:144 och skr.1998/99:25, bet.1998/99: JuU9, rskr. 1998/99:178). I denna skrivelse redovisas utvecklingen efter det att den senaste skrivelsen avlämnades. 2 Brottsutvecklingen Några huvudpunkter: - Brottsanmälningarna om ekonomisk brottslighet minskade 1998. - Antalet anmälda miljöbrott har ökat . - Antalet ärenden med internationell anknytning ökar. - Den ekonomiska brottsligheten blir allt mer organiserad. - Det brottsutredande arbetet blir allt mer komplext. Inledning Liksom för många andra typer av brott är det förenat med svårigheter att beskriva utvecklingen av den faktiska ekonomiska brottsligheten med hjälp av den officiella brottsstatistiken. De ekonomiska brotten inklusive miljöbrotten återfinns under flera olika brottsrubriceringar och kapitel i , och i specialstraffrättsliga författningar. Registreringen av anmälda brott görs utifrån brottskoder som både inrymmer sådana brott som kan räknas till ekonomisk brottslighet och sådana brott som inte kan räknas dit. Som exempel kan nämnas att den stora massan bedrägerier inte är av den karaktär som kan räknas till den ekonomiska brottsligheten. Mörkertalet är stort, vilket innebär att bara en liten del av de faktiskt begångna brotten anmäls och registreras i statistiken. Upptäckten av ekonomisk brott är huvudsakligen ett resultat av berörda myndigheters underrättelse-, spanings- och kontrollverksamhet. Antalet brott som registreras är således i hög grad beroende av de insatser som görs av dessa myndigheter. En stor del av den anmälda brottsligheten upptäcks och anmäls i samband med konkursutredningar. Det finns alltså ett direkt samband mellan antalet konkurser och brottsanmälningar. Således är stabiliteten i myndigheternas insatser och antalet konkurser av stor betydelse för värderingen av hur väl den anmälda brottsligheten kan sägas spegla den faktiska brottsligheten. Utvecklingen t.o.m. De största kategorierna brott inom målområde är brott mot borgenärer (11 kap. ) och skattebrott. Antalet anmälda skattebrott ökade mycket kraftigt fram men har minskat . Utvecklingen vad gäller brott mot borgenärer är liknande. Minskningen samvarierar med, och kan ses som en konsekvens av, att antalet konkurser har minskat kraftigt. Den preliminära statistiken över anmälda brott för är, p.g.a. brister i inrapporteringen till (), ofullständig och kan inte användas för en jämförelse med . Detta gäller dock inte miljöbrotten. De miljöbrott som tidigare reglerades i miljöskyddslagen har ökat jämfört med . Enligt Riksåklagaren kan ökningen antas bero på en ökad anmälnings- benägenhet som har sin grund dels i den entydiga regleringen i att misstänkta brott skall anmälas, dels att allmänna råd om hantering av miljöbrott utfärdades av Riksåklagaren och slutligen att frågan om miljöbrott mer allmänt kommit i fokus i och med införandet av och den nya miljöbrottsorganisationen. Statistiken förfinas Statistiken för anmälda brott har förfinats fr.o.m. . Det kommer framöver att av statistiken framgå vilken typ av brott mot borgenärer som anmälts. Likaså kommer skattebrotten och miljöbrotten att redovisas på flera olika brottstyper. Brott mot aktiebolagslagen (1975:1385), insiderlagen (1990:1342), lagen (1991:1980) om handel med finansiella instrument och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg kommer också att kunna utläsas i statistiken över anmälda brott. Även brott mot lagen (1986:436) om näringsförbud kommer att redovisas särskilt. Problemen med inrapporteringen till BRÅ av anmälda ekonomiska brott förväntas vara lösta . bedömning har i årsrapporten för (Rapport 1999:1) och i ett till regeringen överlämnat underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen , beskrivit utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten (jfr avsnitt 4). konstaterar att den ekonomiska brottsligheten under utvecklats mot olika former av svårutredd och farlig kriminalitet riktad såväl mot staten som mot enskilda. Det brottsutredande arbetet har successivt blivit allt mer komplext. En tendens är ett ökat inslag av yrkeskriminella, som bedriver vad man kan kalla organiserad ekonomisk brottslighet. Typexempel på sådan verksamhet är uppköp av skalbolag och momsbedrägerier. En annan utvecklingstendens är en väsentlig ökning av antalet utredningar med internationell anknytning. Som exempel kan nämnas EU-relaterade momsbedrägerier. Skattebrotten avseende mervärdesskatt genom den s.k. karusellhandeln är ett ökande problem. Med karusellhandel avses därmed fiktiva eller verkliga gränsöverskridande och nationella affärer i flera led, som sker i syfte att redovisa och återfå oriktig ingående moms eller underlåta att redovisa utgående moms. Ett tilltagande problem, direkt kopplat till den ökande internationaliseringen, är förekomsten av vad som kan beskrivas som icke samarbetsvilliga länder, dvs. länder som inte alls eller i begränsad utsträckning är beredda att bistå andra länder med rättslig hjälp i utredningar om misstänkt brottslighet. Även penningtvätt och IT-relaterad brottslighet nämns som problemområden vars aktualitet ökat . Sammanfattande synpunkter som det finns tecken på att problemen med den ekonomiska brottsligheten förvärras har det skett en minskning av antalet brotts- anmälningar fram t.o.m. . Denna minskning motsvaras sannolikt delvis av en faktisk minskning av brottsligheten, eftersom antalet konkurser har minskat och en inte ringa del av den ekonomiska brottsligheten sker i obeståndssituationer. Långt i från all ekonomisk brottslighet begås dock i sådana situationer. Exempel på annan grov ekonomisk brottslighet är momsbedrägerier, som s.k. karusellhandel. Omfattande bedrägerier eller förskingringar i näringslivet behöver heller inte stå i något samband med obestånd. Ändrad lagstiftning, som att skattebetalningsbrotten togs bort och att den obligatoriska kontrolluppgiftsskyldigheten successivt ökat, påverkar också statistiken. Det är således svårt att dra några mer definitiva slutsatser om utvecklingen av ekobrottsligheten. Mörkertalen är sannolikt stora. Det finns dock, som framhållit, flera faktorer som talar för att problemen blir allt mer svårbemästrade, inte minst den ökande internationaliseringen och de allt snabbare systemen för penningtransaktioner. 3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet Några huvudpunkter: - Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning fortsätter. - Bekämpningen av miljöbrotten utvecklas och effektiviseras. - Utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämpningen fortsätter. - Lagstiftningsarbetet fullföljs. - Satsningen på forskning om ekonomisk brottslighet fortsätter. - En ökad tonvikt läggs på det brottsförebyggande arbetet. Fortsatt uppbyggnad och utveckling av den nya myndighetsstrukturen har en central roll inom ekobrottsbekämpningen. Myndigheten har successivt byggts upp . Uppbyggnaden av de operativa funktionerna stod i fokus under myndighetens första verksamhetsår. Även stabsfunktionerna utvecklas nu på ett positivt sätt. Inom myndigheten pågår ett arbete för att ytterligare förbättra utrednings- och stabsverksamheten. Det finns ett behov av utbildning och kompetensutveckling inom . Myndigheten har ett behov av ytterligare rekrytering . Ett centralt inslag i det fortsatta arbetet bör vara att stödja och följa uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning. Frågorna behandlas i avsnitt 4. Effektivare miljöbrottsbekämpning Riksåklagaren har regeringens uppdrag att förbereda inrättandet av en ny och flexibel organisation för miljöbrottsbekämpning. Tyngdpunkten i denna brottsbekämpning skall ligga på regional och lokal nivå. Det skall hos Riksåklagaren finnas en central enhet som främst skall svara för samordningen inom miljöbrottsbekämpningen. Det behövs nu utbildningssatsningar för de åklagare och poliser som kommer att handlägga utredningar om brott mot miljön. utgör den fasta grunden för det fortsatta miljöarbetet. Att förebygga och bekämpa miljöbrott är en viktig del i detta arbete. Det är angeläget att myndigheter och andra ges det stöd och de instrument som krävs för att tillämpa lagstiftningen effektivt. Frågorna behandlas i avsnitt 5. Fortsatt utveckling av den internationella ekobrottsbekämpningen Det internationella arbetet blir allt viktigare inom brottsbekämpningen. har genom medlemskapet i EU väsentligt förbättrat möjligheterna att driva dessa frågor inom ramen för det internationella samarbetet. Frågor om internationell ekobrottsbekämpning behandlas i avsnitt 6. Fullföljning av lagstiftningsarbetet Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten har inneburit en bred inventering av de möjligheter som står till buds att via lagstiftningen skapa förutsättningar för en effektivare ekobrottsbekämpning. Det är viktigt att detta arbete fullföljs och att det sker en kontinuerlig prövning av behovet av nya reformer eller översyner inom de områden som kan ha betydelse för ekobrottsbekämpningen. Detta arbete behandlas i avsnitt 7. Fortsatt satsning på forskning om ekonomisk brottslighet Till de långsiktiga projekten hör att väsentligt höja samhällets kunskaps- nivå när det gäller ekonomisk brottslighet och hur den bäst bekämpas. Forskningen om ekonomisk brottslighet utgör ett viktigt inslag i detta arbete. Forskningen om ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrott, är därför ett prioriterat område i det fortsatta reformarbetet. Denna fråga behandlas i avsnitt 8. Ökad tonvikt på det brottsförebyggande arbetet Det brottsförebyggande perspektivet har fått en allt mer framskjuten plats inom brottsbekämpningen. När det gäller ekonomisk brottslighet bör insatserna från statsmakternas sida inriktas på att systematiskt se till att lagstiftningen och kontrollsystemen utformas på ett sådant sätt att de inte inbjuder till missbruk. Det handlar om åtgärder på nationell och regional nivå. Utökad samverkan mellan departement och myndigheter är ett viktigt inslag i detta arbete. Frågorna behandlas i avsnitt 9. 4 Uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen Några huvudpunkter: - tar över EU-bedrägeridelegationens uppgifter. - minskade ärendebalanser och ökade andelen ärenden som avslutats med åtal eller strafföreläggande. - har överlämnat ett underlag för inriktningen av ekobrottsbekämpningen . - /2000 införs ett nytt informations- och uppföljningssystem vid . - Skattebrottsenheter finns inrättade vid landets tio regionala skattemyndigheter. Den nya myndighetsstrukturen En delvis ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet infördes . I den nya strukturen ingår bl.a. en ny myndighet, , med operativa uppgifter och nationella stabsfunktioner. För samordningen av myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten svarar . Inom skatte- förvaltningen finns särskilda skattebrottsenheter som skall biträda åklagarna vid utredning om skattebrott. En ny organisation för forskning om bl.a. ekonomisk brottslighet har införts vid BRÅ (jfr avsnitt 8). finns i varje län ett regionalt samordningsorgan mot ekobrottslighet. Regeringen utfärdar myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. har en central roll inom ekobrottsbekämpningen. Myndigheten inrättades , men först fr.o.m. kunde verksamheten bedrivas med egna personalresurser. övertog verksamhetsansvaret för bekämpningen av ekonomisk brottslighet i , och län. ingår även ekobrottsbekämpningen i och i ansvarsområde. uppgifter framgår av förordningen (1997:898) med instruktion för . Stabsfunktionerna har en strategiskt viktig roll som kompetens- och inom ekobrottsbekämpningen. Med stabsfunktionerna förstås fortsättningsvis också kanslifunktionerna. Staben har till uppgift att följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, att ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner och att utarbeta förslag till författningsändringar som är inriktade på att underlätta och effektivisera ekobrottsbekämpningen. En annan viktig uppgift består i att utarbeta underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Staben är indelad i följande funktioner. Planerings- och samordningsfunktionens huvuduppgifter är att planera, följa upp och utvärdera myndighetens verksamhet. Funktionen har också till uppgift att stödja och utveckla samordningen av samhällets bekämpning av den ekonomiska brottsligheten och att svara för kontakter med de regionala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Den internationella funktionen följer den internationella utvecklingen inom ekobrottsområdet samt stödjer, samordnar och utvecklar internationella kontakter. I funktionen ingår även informationsfrågor. Analysfunktionen svarar för uppföljning och analys av eko- brottslighetens och ekobrottsbekämpningens omfattning, utveckling och effekter. I uppgiften ingår att utveckla modeller och system för att samla in, lagra och göra information tillgänglig för alla intressenter inom ekobrottsområdet. Den rättsliga funktionen följer rättstillämpningen och kartlägger behov av regelförändringar, lämnar förslag till författningar och författningsändringar samt tar initiativ till och medverkar i utredningsarbetet. har successivt byggts upp . Uppbyggnaden av de operativa funktionerna stod i fokus under myndighetens första verksamhetsår medan utvecklingen av stabsfunktionerna delvis fick stå tillbaka. Stabsfunktionerna utvecklas dock nu på ett positivt sätt, bl.a. det internationella samarbetet. Ett antal projekt och aktiviteter där tillsammans med en eller flera andra myndigheter samverkar för att angripa ekobrottsligheten har satts i gång. har inlett ett samarbete med de åklagarmyndigheter som ligger utanför dess områden, bl.a. för att få fram underlag för hur samordningsuppgiften skall lösas. Tillsammans med andra myndigheter har man initierat flera projekt som syftar till att förebygga ekonomisk brottslighet. har också medverkat i en av genomförd kartläggning av före- komsten av svart arbetskraft. har också inlett ett samarbete med som syftar till att effektivisera bekämpningen av brott mot insiderlagen. har andelen ärenden som avslutats med åtal eller strafföreläggande ökat. har ärendebalanserna minskat. Detta talar för att övervunnit de problem som fanns under myndighetens första verksamhetsår. tjänstgjorde vid 391 personer. Av dessa var 200 anställda vid myndigheten. Övriga 191 var poliser, anställda av polisen och inkommenderade för tjänstgöring vid myndigheten. Vid bedrivs arbetet i åklagarledda arbetsgrupper med poliser, ekonomer och personer med särskild kompetens på IT- området. Organisationen av arbetet är enligt myndigheten viktig för resultatet. Myndigheten har initierat ytterligare åtgärder för att förbättra utredningsverksamheten, bl.a. när det gäller arbetsmetoder för att få fram och analysera information som finns lagrad i datorer. En framgångsrik ekobrottsbekämpning bygger, enligt myndigheten, på ingående och aktuella kunskaper om t.ex. misstänkta personers rörelsescheman och ekonomiska transaktioner. Inom avdelningarna finns det därför särskilda spaningsenheter som snabbt kan bistå med detaljinformation i utredningsarbetet. Myndigheten har inlett en dialog med konkursförvaltare för att skapa ett bättre informationsutbyte. Ett system som innebär att ett par åklagar- kamrar tilldelas i huvudsak enklare mål prövas för att åstadkomma en snabbare handläggning av sådana mål. För att nå bättre effektivitet i utredningsarbetet drivs vissa förundersökningar i projektform. Generellt uppställs ett krav på planmässighet i utredningarna. I enlighet med budgetproposition har tillförts för perioden 2001. Resurstillskottet var nödvändigt för att ge förutsättningar att klara en alltmer komplicerad brottslighet och kunna ha den offensiva roll inom ekobrottsbekämpningen som samhället kräver. För att ge Ekobrotts- myndigheten förutsättningar att kunna fullfölja uppbyggnaden av myndigheten anser regeringen att ytterligare resursförstärkningar är nödvändiga. Regeringen föreslår därför i budgetpropositionen för att tillförs ytterligare och (prop.1999/2000:1, utg.omr. 4, s. 91). inrättades för samordning av myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten. I ingår riksåklagaren (ordförande), generaldirektören för Ekobrotts- myndigheten, rikspolischefen, generaltulldirektören, generaldirektören för BRÅ, generaldirektören för och generaldirektören för . I ingår också företrädare för , () samt . är kanslifunktion för . verksamhet regleras i förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. skall särskilt 1. följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, 2. tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten, 3. vara forum för överläggningar som rör samordning av de berörda myndigheternas verksamhetsplanering inom ekobrottsområdet, 4. ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten och 5. analysera och utvärdera insatserna. En annan uppgift för är att behandla den årliga rapport som skall lämna till regeringen med underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen. I anslutning till har bildats en arbetsgrupp med företrädare för samtliga de myndigheter som ingår i rådet. Arbetsgruppen har funktion som ett beredande organ i förhållande till . Vid sidan av den uppgiften har arbetsgruppen initierat projekt som berört två eller flera av myndigheterna. Arbetsgruppen har också haft en viktig roll i informationsutbytet mellan myndigheterna. Behovet av tidig information om nya företeelser ( early warning ) inom den ekonomiska brottsligheten har kunnat tillgodoses genom arbetsgruppen. Regionala samordningsorgan mot ekonomisk brottslighet En särskild organisation för samordning av ekobrottsbekämpning på regional nivå infördes . Då inrättades regionala samverkansorgan med uppgift att verka för en effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, överläggning och samordning beträffande verksamhetsplanering för statliga myndigheter inom länet. regleras verksamheten i den nyssnämnda förordningen om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. De regionala samverkansorganen skall inom länet särskilt utföra de uppgifter som har på central nivå. Inom de regionala samverkansorganen utarbetas en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i länet. I de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten för konstateras att de regionala samverkansorganens insatser är av stor betydelse för en framgångsrik ekobrottsbekämpning och att rapporteringen till utgör en viktig förutsättning för myndighetens arbete.