prop · GN03109 · 2000-01-01 00:00:00 — Riksåklagaren uppger därvid att eftersom insiderbrottet får en ny straff- skala måste övergångsbestämmelserna anpassas till regleringen i 5 § lagen (1964:163) om införande av (BrP). Skälen för regeringens förslag Insiderlagen Insiderlagen kan huvudsakligen delas in i tre delar. Den första delen innehåller bestämmelser om förbud mot insiderhandel. Den andra delen består av regler om anmälningsskyldighet till insiderregistret för personer med insynsställning. Den tredje delen innefattar ett förbud mot korttidshandel för vissa personer. Bestämmelserna om anmälningsskyl- dighet och korttidshandel är sanktionerade genom särskilda avgifter som tas ut av . Lagen blir härigenom relativt svåröver- skådlig eftersom den innehåller både straffrättsliga och administrativa bestämmelser. I praktiken har det visat sig svårt för den enskilde att vid tillämpning av lagen skilja mellan de olika bestämmelserna. Som ett exempel på ett sådant missförstånd kan nämnas att en inte alltför ovanlig uppfattning är att endast de personer som är anmälningsskyldiga till insiderregistret omfattas av handelsförbudet i 4 § insiderlagen och därför kan dömas för insiderbrottslighet. Benämningen på det register som för kan också ha bidragit till detta missförstånd. Det finns således mot denna bakgrund skäl att dela upp bestämmel- serna i två olika lagar, insiderstrafflagen och lagen om anmälningsskyl- dighet för vissa innehav av finansiella instrument. I lagrådsremissen kallades lagen med de straffrättsliga bestämmelserna för lagen om brott på värdepappersmarknaden. Rubriken har dock på förslag av Lagrådet ändrats till insiderstrafflag. Vid ikraftträdandet av de båda lagarna bör föreskrivas att insiderlagen skall upphöra att gälla (se vidare avsnitt 9). Bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan flyttas till den nya insiderstraff- lagen I 7 kap. 1 § lagen om handel med finansiella instrument finns bestäm- melsen om otillbörlig kurspåverkan. Bestämmelsen innebär en krimina- lisering av olika åtgärder som vidtas i kursdrivande syfte. Som förutsätt- ning för straffbarhet gäller att åtgärden vidtas vid handel på värdepap- persmarknaden. Vid bestämmelsens tillkomst ansågs det mest lämpligt att den placerades i lagen om handel med finansiella instrument (prop. 1995/96:215 s. 74). Därmed kom övervakande uppgifter att även gälla i fråga om otillbörlig kurspåverkan. Bestämmelsen om otillbörlig kurspåverkan har liksom reglerna om förbud mot insiderhandel i insiderlagen till syfte att förhindra otillbörliga affärer på de finansiella marknaderna. Mot bakgrund därav är det naturligt att även flytta över den aktuella bestämmelsen till den före- slagna nya insiderstrafflagen. 7 Insiderbrottslighet och otillbörlig kurs- påverkan 7.1 En definition av insiderinformation Regeringens förslag: En definition av insiderinformation införs som anger att med insiderinformation avses information om en icke offentliggjord eller inte allmänt känd omständighet som är ägnad att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de åtta remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker och förslaget. De övriga sex remissinstanserna , , , , och påpekar att en av svårigheterna med definitionen av insiderinformation i praktiken är att bedöma i vad mån en viss omständighet är av det slag att den är ägnad att väsentligt påverka kursen. och anser att det finns anledning att närmare utreda hur väsentlighetsrekvisitet skall definieras. ifrågasätter om väsentlighetsrekvisitet uppfyller de krav på tydlighet och förutsägbarhet som legalitetsprincipen ställer på all straffrättslig lagstiftning och föreslår som alternativ att det ändras till kan påverka kursen . Skälen för regeringens förslag Insiderinformation I rådets direktiv /592/EEG av om samordning av föreskrifter om insiderhandel (insiderdirektivet) finns en definition av insiderinformation. Med sådan information avses icke offentliggjord information av specifik natur, som hänför sig till en eller flera emittenter av värdepapper eller till ett eller flera värdepapper och som, om den offentliggjordes eller blev allmänt känd, skulle kunna förväntas ha en väsentlig inverkan på priset för det eller de ifrågavarande värdepapperen. Handelsförbudet i 4 § insiderlagen (1990:1342) omfattar situationer där någon under vissa i bestämmelsen närmare angivna förutsättningar har fått information eller kunskap om en inte offentliggjord eller inte allmänt känd omständighet som är ägnad att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument. När insiderfrågor behandlas i förarbeten och doktrin brukar information eller kunskap om en sådan omständighet be- nämnas insiderinformation. Med insiderinformation avses således information om en omständighet som leder till att handelsförbudet blir tillämpligt. Som ett led i att förenkla lagtexten och uppnå större överensstämmelse med såväl insiderdirektivet som allmänt språkbruk, föreslås därför att en definition av insiderinformation införs. Med insiderinformation bör därvid avses information om en icke offentliggjord eller inte allmänt känd omständighet som är ägnad att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument. Det som avses är således sådan information eller kunskap om en omständighet som omfattas av handelsförbudet i 4 §. Väsentlighetsrekvisitet Väsentlighetsrekvisitets innebörd har tidigare varit föremål för behandling i lagmotiv. I propositionen till lagen (1985:571) om vär- depappersmarknaden uttalades beträffande väsentlighetsrekvisitet bl.a. att det inte går att ange rekvisitets innebörd i procent eftersom bedöm- ningen bör påverkas av den allmänna tendensen på marknaden, av om marknadsvärdet på papperet är högt eller lågt eller om det normalt är föremål för kraftiga fluktuationer. Till ledning för bedömningen angavs dock att en tioprocentig ändring av kursen på ett papper i allmänhet är att anse som väsentlig (prop. 1984/1985:157 s. 89). Även i propositionen till insiderlagen uttalades att det är svårt att ange en procentuell gräns för vad som skall anses vara väsentlig kurspåverkan och att innebörden av be- greppet varierar mellan olika marknader. Exempelvis kan på marknaden för räntebärande instrument mycket små kursförändringar anses vara vä- sentliga medan en tioprocentig kursförändring på optionsmarknaden bru- kar vara fullt normal (prop. 1990/91:42 s. 82 f). Vidare har betonats att kraven för att handelsförbud skall inträda enligt insiderlagen bör vara högre än de som gäller för börsbolagens informationsskyldighet enligt avtalen med (numera ). Detta eftersom kraven på händelsens karaktär bör ställas högre när det är fråga om en straffrättslig lagstiftning (prop. 1984/85:157 s. 40, prop. 1990/91:42 s. 52 och prop. 1995/96:215 s. 36). Slutligen har i för- arbetena påpekats att det avgörande är om en omständighet erfarenhets- mässigt påverkar kursen då den offentliggörs (prop. 1984/85:157 s. 89, prop. 1990/91:42 s. 51 f, prop. 1995/96:215 s. 35). Regeringen anser att det med gällande lagstiftning finns utrymme att bedöma kursrörelser som väsentliga med tillämpning av flera olika para- metrar. Ett sätt kan vara att utgå från den procentuella kursavvikelsen och ett annat att utgå från kursförändringar i form av standardavvikelse indi- viduellt för varje aktie. I detta sammanhang skall även anmärkas att nå- gon egentlig prövning av rekvisitet inte, såvitt är känt, har gjorts av nå- gon högre instans. Den av föreslagna ändringen av väsentlighets- rekvisitet till kan påverka kursen skulle enligt regeringen innebära en alltför stor utvidgning av det straffbara området. Detta eftersom en sådan ändring i praktiken skulle leda till ett förbud för de personer som anses ha insynsställning i ett aktiemarknadsbolag att handla i bolagets aktier. Det skulle i och för sig kunna övervägas att ersätta rekvisitet med ett annat. En sådan ändring bör emellertid ske först om särskilda skäl som föranleder det framkommit, t.ex. efter en prövning av högre instans. Regeringen finner således inte skäl att nu ändra väsentlighetsrekvisitet. 7.2 Skärpning av straffet Regeringens förslag: Straffet för insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan av normalgraden skärps genom att böter utgår ur straff- skalan. Straffet för dessa brott skall således vara fängelse i högst . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna som yttrat sig i frågan är positiva till förslaget. avstyrker emellertid att straffskalan för insiderbrott skärps men lämnar motsva- rande ändring beträffande otillbörlig kurspåverkan utan erinran. Motivet härför anges vara att rekvisiten för insiderbrott typiskt sett innefattar ett mindre straffvärt beteende än rekvisiten för otillbörlig kurspåverkan. i påpekar att problem kan uppstå beträf- fande var gränsen mellan ringa brott och brott av normalgraden skall sättas, dvs. om de gärningar som varit att bedöma som brott av normalgraden och förskyllt bötesstraff i fortsättningen skall bedömas som ringa brott. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts, är det av stor vikt att förtroendet för marknadens funktionssätt inte skadas. Under se- nare tid har synen på insiderbrott och otillbörlig kurspåverkan skärpts. Brotten får anses ha ett relativt högt straffvärde och det ena brottet kan inte anses som mer straffvärt än det andra. Straffvärdet är sådant att på- följderna bör motsvara dem som gäller för förmögenhetsbrotten. Som exempel kan nämnas att den som gör sig skyldig till svindleri, enligt 9 kap. 9 § , döms till fängelse i högst . Det är rimligt att samma straffskala införs för den brottslighet som är aktuell. Böter bör därför inte ingå i straffskalan vid sådan brottslighet. Beträffande på- pekandet av i kan det förtydligandet göras att brott av normalgraden som tidigare förskyllt ett bötesstraff naturligt- vis fortfarande skall bedömas på samma sätt. 7.3 Straffansvar vid ringa brott och obehörigt röjande av insiderinformation Regeringens förslag: Straffansvar införs för ringa insiderbrott, insiderförseelse, och för otillbörlig kurspåverkan, som är ringa. För dessa brott skall dömas till böter eller fängelse . Vidare införs straffansvar för den som har anställning, uppdrag eller annan befattning, som normalt innebär att han eller hon får kännedom om omständigheter som har betydelse för kursen på finansiella instrument, och som på grund härav fått insiderinformation och som obehörigen röjer sådan information. Detsamma gäller den som fått insiderinformation beträffande ett aktiebolag i vilket han eller hon äger aktier och som obehörigen röjer sådan information. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag med undantag för att promemorian även föreslår att insiderför- seelse ska få åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Remissinstanserna: , i , , , och är i huvudsak positivt inställda till eller tillstyrker de föreslagna ändringarna. tillstyrker kriminaliseringen av otillbörlig kurspåverkan, ringa brott, och obehörigt röjande av insiderinformation men kritiserar införandet av en åtalsprövningsregel. Även Riksåklaga- ren, i , i och är negativt inställda till åtalsprövningsregeln och några av dem menar att rättegångbalkens bestämmelser om åtals- underlåtelse istället bör kunna tillämpas. och påpekar att en särskild preskriptionsregel även bör införas för insiderförseelse och otillbörlig kurspåverkan, ringa brott. De påpekar vidare att en analys saknas beträffande hur en kriminalisering av obehö- rigt röjande av information förhåller sig till reglerna om meddelarfrihet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Skälen för regeringens förslag Grunderna för ansvarsfrihet vid insiderbrottslighet avskaffas Enligt 20 § fjärde stycket insiderlagen skall i sådana fall som kan antas sakna betydelse för allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden eller som annars är ringa inte dömas till ansvar enligt paragrafen. Som tidigare påtalats, torde all insiderbrottslighet skada allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna. Att ha en bestämmelse som leder till att en domstol skall pröva om en transaktion kan antas sakna betydelse för allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden kan därför inte anses ändamålsenlig. Denna grund för ansvarsfrihet bör därför utgå ur lagtexten. Med hänsyn härtill och till vad som anförts ovan om en strängare syn på insiderbrottslighet och straffvärdet för sådan brottslighet, finns det skäl att även döma till ansvar vid ringa insiderbrott. Även för insiderbrott som är att anse som ringa, bör det därför dömas till ansvar. Det föreslås att brottet benämns insiderförseelse och att straffet bestäms till böter eller fängelse . Vid bedömningen av vad som skall anses vara ringa brott bör en helhetsbedömning av gärningen göras. Därvid bör beaktas bl.a. affärens omfattning och gärningsmannens ställning. Straffansvar vid otillbörlig kurspåverkan som är ringa I likhet med vad som anförts ovan om en strängare syn på insiderbrotts- lighet, bör inte heller straffrihet föreligga vid otillbörlig kurspåverkan som är ringa. För att en gärning enligt bestämmelsen i 7 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument skall vara straffbar krävs att den görs i avsikt att otillbörligt påverka priset vid allmän om- sättning av finansiella instrument. Vid bedömningen av vad som skall anses vara ringa brott används samma bedömningsgrunder som vid insi- derförseelse. Straffet för ringa brott bör bestämmas till böter eller fängelse . Ingen särskild åtalsprövningsregel I promemorian föreslås en åtalsprövningsregel med innebörd att insider- förseelse får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser. Därvid har bl.a. påpekats att förseelser av helt bagatellartade slag bör kunna hanteras inom ramen för regler om åtalsunderlåtelse. Regeringen delar uppfattningen att det inte finns skäl att införa en regel av det slag som föreslagits i promemorian. Straffansvar för obehörigt röjande av insiderinformation Enligt 4 § första och andra styckena insiderlagen får de däri nämnda per- sonerna, s.k. primära insiders, innan en omständighet som där avses bli- vit allmänt känd eller upphört att ha betydelse för kurssättningen, inte använda informationen eller kunskapen till att med råd eller på annat sådant sätt föranleda någon annan till köp eller försäljning av finansiella instrument som omfattas av insiderinformationen. Frågan om gränsdrag- ningen för yrkesmässig rådgivning har berörts i tidigare förarbeten (prop. 1995/96:215 s. 75 f). Enligt artikel 3 i EG:s insiderdirektiv skall alla som omfattas av för- budet att handla med utnyttjande av insiderinformation i artikel 2 inte bara förbjudas att på grundval av insiderinformation föreslå eller föran- leda tredje man att förvärva eller överlåta finansiella instrument, utan även förbjudas att röja sådan information till tredje man. Undantag görs då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden. Bestämmelsen i 4 § första stycket insiderlagen innebär i stor utsträckning en begränsning för den personkrets som där avses att sprida insiderinformation. Något uttryckligt förbud för denna att röja sådan insiderinformation finns emellertid inte i 4 §. För att nå en bättre överensstämmelse med insiderdirektivets lydelse bör en motsvarande bestämmelse införas i svensk lagstiftning. Att låta själva röjandet av insiderinformation omfattas av bestämmelserna om insiderbrott, skulle emellertid föra för långt. Den som har anställning, uppdrag eller annan befattning, som normalt innebär att han eller hon får kännedom om om- ständigheter som har betydelse för kursen på finansiella instrument, och som på grund härav fått insiderinformation och som obehörigen röjer sådan information bör därför dömas för obehörigt röjande av insider- information. Detsamma skall, såsom Lagrådet påpekat, enligt direktivet gälla den som fått insiderinformation beträffande ett aktiebolag i vilket han eller hon äger aktier och som obehörigen röjer sådan information. Straffet bör bestämmas till böter eller fängelse . Om det obehöriga röjandet av insiderinformationen innebär att infor- mationen blir allmänt känd bör inte dömas till ansvar enligt denna bestämmelse, eftersom ett sådant röjande inte kan anses skada allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna. Beträffande och tingsrätts påpekande angående meddelarfrihet kan följande anföras. Grundlagarna innehåller den högsta rättsliga regleringen och äger enligt huvudprincipen företräde framför vanlig lag. Vid konflikt mellan vanlig lag och grundlag viker den vanliga lagen. I de fall bestämmelsen om obehörigt röjande av insiderinformation kommer i konflikt med meddelarfriheten eller rätten till anonymitet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen skall meddelarfriheten respektive rätten till anonymitet sålunda äga företräde och aktuell bestämmelse bli utan verkan. Preskriptionstid Det har tidigare framhållits att det för en fungerande insiderlagstiftning är viktigt att överträdelser av förbud mot insiderhandel handläggs så snabbt och effektivt som möjligt. Mot bakgrund härav kan det inte anses nödvändigt att ha en förlängd preskriptionstid beträffande något förbud mot insiderhandel. 7.4 Exemplifieringen av typsituationer tas bort Regeringens förslag: De exemplifieringar som finns i nuvarande 5 och 6 §§ insiderlagen av omständigheter som är ägnade att väsentli- gen påverka kursen på finansiella instrument tas bort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , och instämmer i eller tillstyrker i huvudsak förslaget. och kritiserar förslaget eftersom uttrycklig lagtext ersätts med s.k. lagstiftning genom motiv. påpekar att det inte är ovanligt att straffsrättsliga regler innehåller exempel på omständigheter som skall beaktas vid domstols prövning och att en sådan exemplifiering snarare underlättar än försvårar rättstillämpningen. Skälen för regeringens förslag: I samband med att den nuvarande insiderlagen infördes, fick förbudet mot insiderhandel i 4 § en ny lydelse (prop. 1990/91:42 s. 41). Det ansågs att insiderlagstiftningen borde ges en sådan utformning att den kunde möta de krav som en föränderlig och komplex värdepappersmarknad reser utan att kontinuerligt återkommande revideringar av lagstiftningen måste göras. Frågor om insiderhandel ansågs inte kunna regleras i alla detaljer utan att lagtexten förlorar i överskådlighet och flexibilitet inför nytillkommande situatio- ner. Med hänsyn härtill fann föredragande statsrådet lämpligast att före- slå en huvudregel av generell karaktär med förbud mot insiderhandel. Då flera av dem som berördes av insiderregleringen ansett det värdefullt med klara och distinkta regler för vissa situationer, föreslogs dock att den generella huvudregeln skulle kompletteras med vissa hjälpregler. Hjälpreglerna återfinns i 5 och 6 §§ insiderlagen. Avsikten med dessa exempel är dock inte att de skall täcka samtliga situationer som kan bli aktuella, utan endast ange vissa konkreta fall och vara en väg- ledning vid bedömning av frågan, om vilka andra förhållanden som bör omfattas av förbuden i huvudregeln. Bestämmelserna i 5 och 6 §§ innehåller således exempel på omstän- digheter som kan vara ägnade att påverka kursen på finansiella instru- ment. Enligt 5 § 1 kan en åtgärd som syftar till och är ägnad att leda till ett offentligt erbjudande av en juridisk person till en vidare krets om förvärv av aktier i ett aktiebolag, vara exempel på omständigheter som enligt 4 § är ägnade att väsentligt påverka kursen. I 6 § preciseras ytterli- gare att en sådan åtgärd alltid skall anses ha vidtagits i vissa fall, t.ex. när frågan om offentligt erbjudande väckts i den juridiska personens styrelse eller någon annan som kan fatta beslut om erbjudandet. Paragrafen behandlar endast offentliga uppköpserbjudanden och lämnar besked på tre typiska situationer vilka anses vara omständigheter som är ägnade att väsentligt påverka kursen. När någon av dessa situationer föreligger kan handelsförbudet i 4 § aktualiseras (prop. 1990/91:42 s. 88). Uppräkningen i 5 § tar sikte på omständigheter som vanligtvis kan anses kurspåverkande. Den täcker emellertid bara ett begränsat antal omständigheter som kan väsentligt påverka kursen på finansiella instru- ment. Genom hänvisningen i 6 § till ett av exemplen i 5 §, kan viss tvek- samhet uppkomma om hur bestämmelserna skall tolkas i det enskilda fallet. Det är inte särskilt vanligt att använda sig av exempel direkt i lag- texten vid utformningen av en bestämmelse som är straffrättsligt sank- tionerad. Sådana exempel kan i och för sig såsom påpekat underlätta tillämpningen av straffrättsliga regler. Nackdelen med en sådan lagstiftningsteknik är emellertid att det kan bli svårt att bedöma det straffbara området. Hjälpreglerna kan försvåra tolkningen av lagen i stället för att underlätta densamma. Det finns också en viss risk för att exemplen kan uppfattas som uttömmande av dem som skall tillämpa lagen. Bestämmelserna i 5 och 6 §§ bör med hänsyn därtill utgå från lagtexten. De exempel som där nämns kan dock i likhet med tidigare uttalanden i förarbetena även i fortsättningen ge vägledning vid tolk- ningen av ansvarsbestämmelsen om insiderbrottslighet. 1995/96:215 s. 37 har i det här sammanhanget följande fråga tagits upp med anledning av ett remissvar från (se även bet. 1996/97:NU4 s. 4). Om ett bolag avser att lämna ett offentligt bud på aktierna i ett annat företag, och om en företrädare för ett tredje bolag får kunskap om detta, är det senare bolaget förbjudet att handla med aktier i det bolag som är föremål för uppköp innan informa- tionen har blivit offentlig. I propositionen medgavs att handelsförbudet kan få de konsekvenser som påpekat. Frågan ansågs emellertid inte ha blivit föremål för beredning, varför förutsättningar saknades för att i propositionen föreslå någon lämplig lagstiftningsåtgärd. Den beskrivna situationen, torde få de konsekvenser som pekat på. I ingressen till insiderdirektivet sägs följande. Eftersom ett förvärv eller en avyttring av finansiella instrument med nödvändighet föregås av ett beslut av den som företar transaktionen, skall förvärvet eller avytt- ringen inte i sig anses innebära att insiderinformation har utnyttjats. Det sägs dock ingenting om förvärv eller avyttring som görs med annan insi- derinformation. I artikel 2 krävs att medlemsstaterna förbjuder personer att dra nytta av informationen. Ett generellt undantag från straffbestämmelserna vid offentliga erbju- danden torde strida mot bestämmelsen i artikel 2 i insiderdirektivet (jfr SOU 1994:68 s. 38). Ett undantag skulle dock kunna utformas på så sätt att det inte skall dömas till ansvar i sådana situationer, om insiderinfor- mation inte har använts. Det skulle emellertid vara förenat med stora bevissvårigheter vid tillämpning av straffbestämmelserna om ett sådant krav infördes. Något förslag till lagstiftningsåtgärd lämnas därför inte i den här delen. 7.5 Finansiellt instrument Regeringens bedömning: Definitionen av begreppet finansiellt instrument i insiderstrafflagen bör inte ändras i förhållande till nuva- rande definition i insiderlagen. Promemorians förslag innebär att en ny definition av begreppet finansiellt instrument tas in i förslaget till den straffrättsliga lagen. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser lämnar promemorians förslag utan erinran. instämmer i förslaget att det är angeläget att en särskild definition bör införas i den straffrättsliga regleringen. anser på liknande grunder att en definition är motiverad. Flera remissinstanser, däribland , , , , och anser att det inte är lämpligt att ha olika definitioner av samma begrepp inom samma rättsområde, varför definitionen bör överensstämma med motsvarande definition i lagen om handel med finansiella instrument.