prop · GN03148 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:148 Regeringens redogörelse för regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I föreliggande skrivelse lämnar regeringen en redogörelse för hur myndigheter tillämpat förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor . I skrivelsen lämnas även en redogörelse för regeringens regel- förenklingsarbete i detta sammanhang samt en redogörelse för mål som regeringen satt upp för det fortsatta arbetet. Innehållsförteckning 1 Inledning 3 2 Gällande bestämmelser 3 2.1 Förordning om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor 3 2.2 Kommittéförordningen 4 2.3 Arbetet i 5 3 Praktiska erfarenheter och resultat 5 3.1 Inledning 5 3.2 Resultat av myndigheternas rapporter enligt förordning om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor 6 3.2.1 Myndigheternas övergripande synpunkter 7 3.2.2 Ändrade respektive nya samt upphävda föreskrifter 9 3.2.3 Ändrade resp. nya och upphävda allmänna råd 11 3.3 Resultat av kommittéernas redovisning enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) 12 4 Mål och medel för det fortsatta regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag 12 4.1 Mål och ansvarsfördelning 12 4.2 SimpLex-enheten 13 5 Slutsatser inför det fortsatta arbetet 15 Bilaga 1: Myndigheter som rapporterat enligt SimpLex-förordningen Regeringen har introducerat ett system för effektivare konsekvens- analyser av reglers effekter för små företags villkor. Systemet har införlivats genom kommittéförordningen (1998:1474), beslutad , och en särskild förordning (1998:1820), beslutad , avseende myndigheter. Vidare inrättade regeringen en statssekreterar- grupp med särskilt ansvar för regelförenkling. Regeringen uppdrog därvid åt gruppen att utfärda riktlinjer för om särskild konsekvensanalys i samma avseende. I motiveringen till beslutet uttalade regeringen att småföretagens roll för att skapa tillväxt och öka sysselsättning uppmärksammas allt mer både internationellt och i . Regeringen motiverade vidare beslutet med att reglers effekter för dessa företag uppmärksammats särskilt och att insatserna för att stödja företagen behövde förstärkas också i det fortsatta arbetet med regelförenkling. beslöt regeringen att skall samordna, understödja och följa upp regelförenkling med stöd av en i departementet permanent regelförenklingsgrupp. Denna grupp har ombildats till en särskild enhet på SimpLex- enheten. 2 Gällande bestämmelser 2.1 Förordning om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor Förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (SimpLex-förordningen) trädde i kraft . Förordningen gäller utöver de allmänna föreskrifterna i verksförordningen (1995:1322) om myndigheters skyldigheter att innan beslut om föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) göra en konsekvensut- redning. Myndigheterna är enligt SimpLex-förordningen skyldiga att vid övervägande av nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, göra en särskild konsekvensanalys. Analysen skall genomföras i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet och skall stödjas på frågeställningar enligt checklistan i 3 § förordningen. Checklistans frågeställningar är följande: 1. Vilket är problemet och vad händer om någon reglering inte sker? Finns det några alternativa lösningar? Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste små- företagen vidta till följd av regleringen? Vilken tidsåtgång kan reglerna föra med sig för småföretagen? Vilka lönekostnader, andra kostnader eller resursbelastning i övrigt för småföretagen kan reglerna leda till? Kan reglerna komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar? Kommer reglerna att i andra avseenden påverka småföretagen? Går det att kontrollera efterlevnaden av reglerna, och hur kommer reglernas effekter för småföretag att uppmärksammas och granskas? Bör reglerna gälla endast viss begränsad tid för att hindra eventuella negativa effekter för småföretagen? Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tiden för reglernas ikraftträdande? Finns det behov av speciella informationsinsatser? Hur har samråd som behövs skett med näringslivet och med myndigheter som särskilt berörs, och vilka synpunkter av betydelse har kommit fram? Enligt 4 § SimpLex-förordningen är myndigheterna skyldiga att , före , rapportera till regeringen om det gångna verksamhetsårets arbete med särskilda konsekvensanalyser. lämnade myndigheterna sin första rapportering enligt förordningen. Till SimpLex-förordningen finns särskilda kommentarer, intagna i regeringens förordningsmotiv 1998:2. Kommittéförordningen (1998:1474), som trädde i kraft , reglerar kommittéernas sätt att arbeta. Den innehåller bl.a. bestämmelser om kommittéernas skyldighet att göra kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Kommittéerna skall enligt 15 § förordningen ange i betänkandet om lämnade förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Regeringen kan därutöver ange om det skall finnas några ytterligare konsekvensbeskrivningar i betänkandet. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags skall således dessa konsekvenser anges i betänkandet. 2.3 Arbetet i I enlighet med regeringens beslut utfärdade stats- sekreterargruppen riktlinjer för om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Konsekvensanalyserna skall enligt regeringsbeslutet bidra till att förbättra förutsättningarna för ökad tillväxt genom ett regelverk som gäller generellt för företagen, men som anpassas bättre till de små företagens villkor. I statssekreterarbeslutet anges att när det inom övervägs nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt så görs, , en särskild konsekvensanalys i dessa avseenden. Analysen sker i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och vid analysens genomförande tillämpas motsvarande checklista. I statssekreterarbeslutet anges att varje departement skapar de organisatoriska förutsättningar och rutiner som behövs för att konsekvensanalyser skall genomföras i de författningsärenden som handläggs där. Vidare ser varje departement enligt beslutet till att gemensam beredning också sker med SimpLex-enheten i Närings- departementet, när kommande beslut om nya eller förändrade regler kan ha effekter av betydelse för små företags villkor bereds. Slutligen anges i beslutet att varje departement med uppmärksamhet följer att motsvarande ordning hos det offentliga utredningsväsendet och hos myndigheterna får effektivt genomslag inom departementets verksamhetsområde. Som stöd för arbete med att samordna, stödja och följa upp arbetet med regelförenkling har en särskild enhet inrättats i departementet SimpLex-enheten med en såväl rådgivande som stödjande och granskande funktion i samt mot myndigheter och utredningsväsendet. I enhetens uppgifter ingår att följa arbetet med särskilda konsekvensanalyser. I statssekreterargruppen ingår statssekreterare från Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen. 3 Praktiska erfarenheter och resultat 3.1 Inledning Myndigheternas efterlevnad av SimpLex-förordningen och kommittéernas efterlevnad av kommittéeförordningen har varit blandad till ambition och omfattning. Många har sett 1999 som ett inkörningsår, eftersom förordningarna började gälla respektive . I många fall har tillkomsten av SimpLex-förordningen och kommittéförordningen inte hunnit slå igenom i varken myndigheternas eller kommittéernas arbete. Myndigheterna har till viss del varit i slutskedet av sina remisser och övrigt arbete och därmed haft svårt att ta hänsyn till den nytillkomna förordningen. För flera av kommittéerna som avrapporterade sitt arbete 1999 var betänkandena ofta avslutade innan eller kort efter att kommittéförordningen trädde i kraft. 3.2 Resultat av myndigheternas rapporter enligt förordning om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor Totalt har 77 rapporter kommit in mot bakgrund av SimpLex- förordningen. Av de 77 myndigheterna har 31 rapporterat om sitt arbete med särskild konsekvensanalys enligt SimpLex-förordningen (se bilaga 1). Resterande 46 myndigheter har rapporterat att myndighetens verksamhet inte berör små företags villkor och att de inte är rapporteringsskyldiga enligt SimpLex-förordningen. En av SimpLex-enhetens uppgifter är att utgöra ett stöd till myndigheterna i deras arbete med särskild konsekvensanalys, men bara fyra myndigheter uppger i sina rapporter att de haft någon form av kontakt med SimpLex-enheten. Dessa myndigheter är Arbetarskydds- styrelsen, , och Kemikalieinspektionen. Av de 31 rapporterande myndigheterna deltog 26 i en konferens som SimpLex-enheten höll . Inför myndigheternas slutrapportering och sammanställning av sina praktiska erfarenheter, har SimpLex-enheten rekommenderat myndig- heterna att följa en särskild rapporteringsdisposition: 1. Sammanfattning; myndigheten uppmanas här att uppge de tre mest betydelsefulla slutsatser de gjort i sitt arbete med särskild konsekvens- analys. Ändrade resp. nya föreskrifter; myndigheten skall här uppge antal föreskrifter, antal konsekvensanalyser som genomförts, kort om föreskrifternas innehåll och om de eventuellt har sitt ursprung i ett EG- direktiv m.m. 3. Upphävda föreskrifter; myndigheter skall här uppge hur många föreskrifter som upphävts och orsak till upphörandet samt om de eventuellt har sitt ursprung i ett EG-direktiv m.m. 4. Ändrade resp. nya allmänna råd; (se punkt 2 ovan). Upphävda allmänna råd; (se punkt 3 ovan). Samråd med SimpLex-enheten; här uppmanas myndigheten att uppge sina synpunkter på SimpLex-enhetens arbete med myndigheten och hur detta samarbete skulle kunna förbättras. I följande delavsnitt redogör regeringen för myndigheternas erfarenheter och synpunkter utifrån deras rapporter från . Hur regeringen avser att gå vidare i regelförenklingsarbetet utifrån bl.a. dessa erfarenheter redovisas sedan i kapitel 5. 3.2.1 Myndigheternas övergripande synpunkter Myndigheter arbetar aktivt med regelförenkling Många myndigheter har i sina rapporter informerat om sina regelförenklingsprojekt och sitt ofta omfattande arbete för ett bättre regelverk. Några myndigheter som redovisat mer omfattande arbeten är Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, , , och . Nedan redovisas kortfattat några exempel på konkreta regelförenklingsinsatser på myndighetsnivå. har bl.a. ett speciellt projekt den s.k. servicetrappan som inkluderar en översyn över vad myndigheten kan göra för att förbättra för små företag. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) planerar, efter en undersökning där det framkommit att dess föreskrifter uppfattas som svårhanterliga för småföretagare, ytterligare förenklingar av språket i sina föreskrifter samt ytterligare regelförenklingsarbete för att bemöta småföretagarnas kritik. () arbetar bl.a. för att höja den interna kompetensen både när det gäller beredningen av förslag till föreskrifter och allmänna råd samt hur man bäst utformar sådana regler språkligt. RPS har i detta arbete tagit fram en promemoria som kronologiskt anger de olika stegen i arbetet med att ta fram styrelsens föreskrifter och allmänna råd samt påpekar att regelbeståndet bör minskas. Promemorian är utformad som en checklista där också frågan om särskild konsekvensanalys av reglers effekter på små företags villkor tas upp. arbetar i sitt regelförenklingsarbete främst med överläggningar för informations- och kunskapsutbyte. Det sker främst med branschorganisationerna men också direkt med företagen, som själva under ett flertal tillfällen tagit upp frågan om regelförenkling. Några myndigheter, bl.a. och använder sig av föreskrifter som har begränsad giltighetstid och som automatiskt upphör att gälla utan särskilt förordnande. Detta sätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd ger möjlighet till dynamik och successiva förändringar av föreskrifter, vilket möjliggör mjukare övergångar och möjliggör som kan ta hänsyn till t.ex. små företags behov av längre omställningstid för att anpassa sig till nya regler. för i sin rapport en diskussion om ett s.k. nollalternativ dvs. vad händer om någon reglering inte sker? (punkt 1 i SimpLex-förordningens checklista.) Verket uppmärksammar vikten av att myndigheterna verkligen överväger behovet av att införa en föreskrift och/eller allmänna råd. Konsekvensanalyserna kräver resurser och byts ofta ut mot remissförfarande , och anser att det krävs omfattande kompetens och resurser för att på ett rättvisande och tillfredsställande sätt kunna belysa och bedöma alla negativa respektive positiva aspekter av en föreskrift eller ett allmänt råd. Svårigheten är bl.a. förenad med att ta fram ett balanserat underlag som motsvarar ambitionsnivån i förordningen. I dessa fall uppger myndigheter att det inte räcker med en bred remiss (som oftast används) eftersom remissvaren ofta ger en ensidig belysning. Flera myndigheter, bl.a. , och Konsument- verket, uppger att de istället för konsekvensanalyser använder sig av nära samarbeten med näringslivet och med berörda organisationer, vilket innebär att de utvecklar nya föreskrifter och förändringar av föreskrifter utifrån informations- och kunskapsutbyten med berörda parter. Dessa remisser uppges vara mycket omfattande och leder till mycket goda kontakter med berörda branschorganisationer och andra intressenter. Härigenom anser myndigheterna att de är både lyhörda och tar hänsyn till synpunkter från berörda parter. Många myndigheters uppfattning är att de genom remisserna gör vad de kan för att fatta väl underbyggda beslut vad gäller utformningen av föreskrifter och allmänna råd. Checklistan utgör ett stöd i arbetet med särskild konsekvensanalys , , och Natur- vårdsverket anser att checklistan i SimpLex-förordningen utgör ett mycket praktiskt verktyg. Checklistans enkla och rediga uppställning av frågeställningar uppfattas som ett bra stöd i arbetet med att ta fram föreskrifter och allmänna råd. Den viktigaste effekten av den särskilda konsekvensanalysen enligt SimpLex-förordningen är att man tvingats fokusera på aspekter som lyfts fram i förordningens checklista, vilket garanterar att inga aspekter och frågeställningar glöms bort av myndigheten. Vid en konkret tillämpning av förordningen uppstår det i vissa fall osäkerhet kring begreppet småföretag. Flera myndigheter har efterfrågat en definition av vad ett småföretag är i förordningen. SimpLex-förordningens förhållande till verksförordningen alla föreskrifter riktar sig till små företag. Verket anser dock att hänsyn tas till de små företagen redan när verksförordningens konsekvensutredning görs. Att myndigheterna uppmanas göra ytterligare överväganden enligt SimpLex-förordningens checklista och utföra en särskild konsekvensanalys har rapporterats som svårt. Myndighetens uppfattning är att SimpLex-förordningen inte tillför något utöver de krav som redan ställs på myndigheten enligt verksförordningen. Verket uppger att SimpLex-förordningen upplevs som överflödig, fastän dess ursprungliga syfte är att utgöra både ett komplement och ett stöd till verksförordningen. För att motverka detta har flera myndigheter efterfrågat möjligheten till att redovisa analyserna i samma dokument. EU och internationella avtal och är exempel på myndigheter vars föreskrifter i hög grad påverkas av EG-direktiv och förordningar. Flera myndigheter har uppgivit att man har mycket begränsat utrymme för regelförenklingar när man måste implementera EG-direktiv och förordningar samt andra internationella avtal. Anledningen är att implementeringen av dessa rättsakter måste ske utan att innehållet i den svenska lagstiftningen förändras. Språkligt sett är EG-direktiven och förordningarna ofta svårgenomträngliga. Detaljnivån är ofta hög och översättningarna mellan språken medför ibland att både felaktigheter och oklarheter uppstår. Detta innebär att flera myndigheter har uppfattningen att det är onödigt att genomföra konsekvensanalyser av direktiven och förordningarna eftersom de inte kan påverka sina föreskrifter och allmänna råd utifrån vad de kommer fram till i analyserna. Ett sätt för myndigheterna att påverka EG-direktiven och förordningarna är att yttra sig under remiss- och samrådsförfarandena i EU. Flera myndigheter uppger dock att detta kan vara en svårframkomlig väg, både på grund av tidsbrist och genom processen i EU kan ta en helt annan riktning än den som förutsågs i samband med remissbehandling här i . 3.2.2 Ändrade respektive nya samt upphävda föreskrifter Diagrammet ovan redovisar de 12 myndigheter som utgivit (grå) och ändrat (vit) flest antalet föreskrifter . Myndigheterna har sammanlagt infört ca 260 nya föreskrifter och ändrat ca 207 st . Av dessa nya och ändrade föreskrifter är ca 128 st en följd av införlivade EG-direktiv eller annan internationell standard och/eller avtal. I en del av myndigheternas rapporter är det svårt att utläsa vilka ändringar i föreskrifterna som genomförts. Därför är en del siffror ungefärliga. Även när det gäller myndigheternas redovisning av särskild konsekvensanalys har det i vissa fall varit svårt att utläsa hur många och vilka av de ändrade respektive nya föreskrifterna som genomgått en särskild konsekvensanalys enligt SimpLex-förordningen. Undersöker man ingående hur myndigheterna har rapporterat finner man flera samband. Myndigheter som inte har infört så många ändringar respektive nya föreskrifter har oftare redovisat sitt arbete med särskilda konsekvensanalyser otydligt. Myndigheter som i stor utsträckning påverkas av införlivande av EG-direktiv och andra internationella avtal har, jämfört med övriga myndigheter, redovisat mindre omfattande arbete med särskilda konsekvensanalyser. Myndigheternas förklaringar är oftast att de inte anser sig ha möjlighet att påverka innehållet och att det därmed inte har någon betydelse om man utför någon särskild konsekvensanalys. Någon myndighet uppger dock att man trots det ofta mycket omfattande materialet kan skriva enkla och lättillgängliga förordningar och allmänna råd, men att det har varit svårt på grund av den korta tid som står till förfogande. Utförda konsekvensanalyser Totalt har enligt regeringens bedömning åtta myndigheter tydligt rapporterat om utförda särskilda konsekvensanalyser. Dessa myndigheter är Arbetarskyddsstyrelsen, , , Jordbruks- verket, , Post- & , och . Ytterligare ett tiotal myndigheter skriver att de arbetar med analyserna, men inte specifikt inför vilka föreskrifter eller hur många analyser som är genomförda. Det finns ett tydligt samband bland dem som i sin rapport tydligt och klart har redovisat sitt arbete med särskild konsekvensanalys och de som generellt har avlämnat tillfredsställande rapporter enligt SimpLex-förordningen. Utfallet på de tre största regelgivarna är följande: har infört flest föreskrifter och utfört särskild konsekvensanalys på av föreskrifterna. RSV redovisar att verket utfört två särskilda konsekvensanalyser. har infört 23 föreskrifter , men verket gör bedömningen att dess föreskrifter inte medför några konsekvenser som försvårar för företag. Därför har verket inte utfört några särskilda konsekvensanalyser av sina föreskrifter. Tittar man på tio av de största regelgivande myndigheterna är det vanligt bland myndigheterna med mycket omfattande remisser för att inhämta näringslivets och berörda parters synpunkter. Myndigheterna likställer ofta remisserna med en särskild konsekvensanalys. Flera myndigheter uppger att deras verksamhet inte alls påverkar små företags villkor och rapporterar att de endast utfört konsekvens- utredningen enligt verksförordningen, ibland i ett samarbete med . Upphävda föreskrifter Av 31 rapporterande myndigheter har 20 redovisat upphävda föreskrifter. Myndigheternas redovisning har varit något för ojämn för att man skall kunna göra en generell bedömning. Det är svårt att få en generell bild över hur många föreskrifter som verkligen har upphävts. Utifrån de 20 myndigheter som rapporterat kan man utläsa att 210 föreskrifter har upphävts, men att 73 av dem är återinförda. Därmed har totalt 137 föreskrifter upphävts. För åtta av myndigheterna gäller att samtliga föreskrifter som upphävts har återinförts. har bidragit till att flest föreskrifter har upphävts genom att ta bort 37 föreskrifter, utan att återinföra någon. 3.2.3 Ändrade respektive nya och upphävda allmänna råd I diagrammet ovan redovisas, för de största producenterna, antalet införda (grå) och ändrade (vit) allmänna råd . Av 31 myndigheter har 18 redovisat ändrade respektive nya allmänna råd. Totalt är 45 nya allmänna råd införda. Ytterligare 47 allmänna råd har införts av RSV vilka kan ses som nya eller ändrade eftersom de är tidsbegränsade och införs . Av 31 myndigheter har 12 redovisat upphävda allmänna råd. Totalt har 36 allmänna råd upphävts. Ytterligare 12 allmänna råd är upphävda men ersatta med nya allmänna råd. 3.3 Resultat av kommittéernas redovisning enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) Kommittédirektiven som ligger bakom betänkanden som avlämnats , är ofta skrivna på ett mycket tidigt stadium då de tidigare generella regeringsdirektiven reglerade kommittéerna. Majoriteten av de statliga offentliga utredningarna som var utgivna slutfördes eller . För dessa utredningar har det därför varit svårt att ta hänsyn till de nya krav som införts genom ändringar i kommittéförordningen. Även för kommittéerna innebär 1999 således en övergångsperiod och regeringen har för avsikt att återkomma till med en mer omfattande redovisning av kommittéernas arbete i nästa års redogörelse. 4 Mål och medel för det fortsatta regelförenklings- arbetet med särskild inriktning på små företag 4.1 Mål och ansvarsfördelning De små och medelstora företagen, inklusive nyföretagandet, utgör en vital del av svenskt näringsliv. En viktig faktor för dynamiken och tillväxten i samhällsekonomin, och därmed även för en ökad sysselsättning, är att svenska företag har med omvärlden konkurrens- kraftiga förutsättningar. En sådan förutsättning är utformningen och tillämpningen av de regelverk som omgärdar småföretagens verksamhet. Detta är orsaken till att regelförenkling förs fram som ett av de prioriterade områdena inom näringspolitiken. Regelverken skall vara generella, men bättre anpassade till de små företagens villkor. Regeringen bedömde i en bilaga till budgetpropositionen (Småföretagsdelegationen Regeringens åtgärder för ett bättre småföretagsklimat) att det är ändamålsenligt med ett mål som relateras till den administrativa börda som regelverken skapar för företagen. Att enbart mäta volymen regler är ett alltför trubbigt mått bl.a. för att det är reglernas utformning och tillämpning och inte dess antal som är intressant ur detta perspektiv. Dessutom kan nya regler, som i och för sig ökar regelinflationen , ha den effekten att de faktiskt minskar den administrativa belastningen på företag. Regler har således inte bara olika vikt, utan också olika laddning.