prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — En generell svårighet här är naturligtvis att utforma subventionen på ett sådant sätt att den avsedda stimulansen nås med minsta möjliga negativa bieffekter på konkurrensen. Företagsstöd och konkurrens Subventioner till näringslivet genom olika former av företagsstöd utnyttjas i de flesta utvecklade länder för att uppnå samhällsmål av olika slag. Ofta handlar det om målsättningar kring ökad tillväxt och sysselsättning, regional utjämning och utveckling eller förbättring av miljön. Subventionernas omfattning ser dock över tiden olika ut och varierar också mellan olika länder. som målen för stöden på ett mer allmänt plan är lätta att identifiera är det ofta betydligt svårare att få någon entydig bild av stödens reella effekter. I debatten om nyttan respektive skadeverkningarna av statligt stöd till företag blir slutsatserna kring subventioners berättigande ofta en fråga om vilka delaspekter som ställs i fokus snarare än helhetsbedömningar där olika intressen har kunnat viktas mot varandra. Från ett övergripande perspektiv torde det ändå vara oomtvistligt att företagsstöd kan ha skadliga effekter från konkurrenssynpunkt, såväl nationellt som internationellt. Sådant stöd kan, om inte uppmärksamheten härpå är god, också leda till felallokering av resurser eller omflyttning av arbetstillfällen på konstlad väg och till samhällsekonomiska kostnader som inte kan anses vara förenliga med ett sunt utnyttjande av allmänna medel. De internationella regelverk som har etablerats för att kontrollera användningen av nationellt företagsstöd uppmärksammar denna problematik. För länder som , där beroendet av öppna marknader och lika spelregler på det internationella planet har en särskilt stor betydelse, är dessa regelverk mycket viktiga. Fungerar de väl ger de möjlighet att slå vakt om ett gott klimat för handel och företagande på marknader där sunda konkurrensvillkor gäller, och därmed också för förutsättningarna att främja tillväxt och sysselsättning på nationell nivå. Särskilt för små och nyetablerade företag, som har sämre möjligheter än stora och etablerade företag att hävda sina intressen, kan stöd som på ett snedvridande sätt gynnar konkurrenter slå hårt. Prioriteringar för det fortsatta arbetet med stödfrågor För del innebär EU-medlemsskapet att vi är bundna av gemenskapens särskilda regler för offentligt stöd, de s.k. statsstödsreglerna. Utvecklingen av EU:s politik på statsstödsområdet har därför bl.a. betydelse för det svenska näringslivet och dess möjligheter att dra nytta av den inre marknaden. Som EU-medlem är också delaktig och medansvarig för EU:s politik när det gäller arbetet med subventionsrelaterade frågor på det internationella planet, såsom inom WTO och , och därmed också för utformandet av internationella spelregler som främjar handel över gränserna på så långt möjligt likartade och sunda konkurrensvillkor. Av dessa skäl anser regeringen att det är viktigt att har en tydlig och medveten strategi för de principer enligt vilka stödpolitiken bör utformas inom såväl EU som globalt. I avsnitt 7.7 redogör regeringen för en policy på stödområdet som, med särskilt fokus på EU, fortsättningsvis bör ligga till grund för arbetet med statsstödsfrågorna. 6.7.3 Konsumenternas brist på information Informationen till konsumenterna spelar en central roll i marknadsekonomin. Ett villkor för att konsumenterna skall kunna spela en aktiv roll på marknaden är att de känner till egenskaperna hos olika produkter och tjänster. Ett annat villkor är att konsumenterna inser konsekvenserna i form av energi- och naturresursförbrukning samt miljöpåverkan som valet av ett visst inköpsställe kan medföra. Brist på eller felaktig information kan leda till att konsumenterna fattar "fel" beslut, eller till att transaktionskostnaderna blir onödigt höga. På omreglerade marknader, där någon valmöjlighet tidigare inte har funnits, krävs också att konsumenterna är informerade och medvetna om själva möjligheten att välja. Information till konsumenterna som styrmedel för att nå vissa politiska mål har, jämfört med andra styrmedel, fördelen att konsumenternas fria val definitionsmässigt inte stör konkurrensen, förutsatt att informationen är korrekt och begriplig. I takt med att många varor och tjänster blir alltmer komplexa ställs det allt större krav på informationen. Konsumenterna måste kunna lita på att den är korrekt, och informationen måste ha sådana former att den är enkel att tillämpa vid besluten om inköp av olika varor eller tjänster respektive vid valet av inköpsställe. Konsumenterna kan uppleva särskilda problem på marknader som öppnats för konkurrens. Dessa aspekter tas upp i (2000:1). Den tidigare avsaknaden av alternativ innebar att konsumenten saknade anledning att inhämta detaljerad information om produktegenskaper eller försäljningsvillkor. Vidare kan investering i ny teknik, lojalitetsprogram och bonussystem på olika sätt skapa inlåsningseffekter för konsumenterna. Utbudet kan också bli mycket svårare för konsumenterna att överblicka genom nya marknader, nya produkter och tjänster, branschglidningar och branschsammanblandningar samt genom snåriga avtalsvillkor. För att marknadsekonomin skall fungera måste konsumenterna ha en god överblick över utbudet. Man måste veta att det finns ett val, man måste kunna välja och man måste vilja välja. Det är i första hand företagen som måste tillhandahålla en tillräcklig och korrekt information om sina produkter. För att se till konsumenternas behov i detta avseende är det emellertid nödvändigt att staten genom regler, exempelvis viss marknadsrättslig lagstiftning, säkerställer att företagen tillhandahåller den information som konsumenterna behöver. Det är också viktigt att stat och kommun, genom exempelvis och den lokala konsumentvägledningen, oberoende av företagen håller relevant kunskap tillgänglig för konsumenterna. Den konsumentpolitiska kommittén har i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29)lämnat förslag på hur information och rådgivning till konsumenter kan organiseras. Regeringen avser att återkomma till med förslag på det konsumentpolitiska området. På områden där konsumenterna har särskilt svårt att överblicka utbudet och produkternas egenskaper, exempelvis el och tele, kan det finnas skäl att det allmänna vidtar speciella åtgärder för att förbättra marknadens funktionssätt genom lättillgänglig information till konsumenterna. Av en gemensam rapport från , och framgår att konsumenterna i allmänhet inte har tillräckligt bra information för att göra ett väl övervägt val av mobilteleoperatör intresse är också en pågående undersökning av (Kunden är lös omreglerade marknader i ett konsumentperspektiv). Den senare undersökningen riktar bl.a. in sig på el- och telemarknaderna. Ett syfte är att undersöka om det finns hinder för att utnyttja valfriheten och om sådana hinder i så fall drabbar svaga konsumentgrupper och mindre företag i första hand samt vilka åtgärder staten vidtar med anledning av detta. 6.7.4 Genomförda och pågående åtgärder Regelverk som har till ändamål att skydda olika väsentliga samhällsintressen kan i vissa fall komma i konflikt med intresset av en effektivt fungerande konkurrens. Det är därvid vanligen inte regelverken i sig som kan hämma konkurrensen utan deras utformning eller tillämpning. Det är angeläget att betydelsen av effektivt fungerande marknader och konkurrens där så är möjligt beaktas, såväl vid skapandet av nya regler som vid den fortlöpande uppföljningen av hur de fungerar. Läkemedel gäller att farmaceuten i vissa fall kan byta ut ett förskrivet originalläkemedel mot ett generiskt läkemedel, s.k. generisk substitution. Bestämmelser om generisk substitution finns i receptföreskrifter (LVFS 1997:10). Bestämmelserna innebär i korthet att utbyte får ske om förskrivaren lämnat aktivit samtycke till detta genom att på receptet ange namnet på det förskrivna läkemedlet följt av orden "eller motsvarande". Samtycke kan också lämnas genom annan skriftlig överenskommelse. Om samtycke inte aktivt har lämnats av förskrivaren finns vissa begränsade möjligheter till utbyte för läkemedel inom det s.k. referensprissystemet. Om har fastställt att ett läkemedel är utbytbart inom referensprissystemet får detta bytas ut på begäran av patienten, om inte annat angetts på receptet. I sistnämnda fall bör förskrivarens samtycke inhämtas innan byte äger rum. I undantagsfall om förskrivaren inte går att nå och ett dröjsmål skulle vara till skada för patienten kan dock utbyte ändå ske. Om utbyte sker skall förskrivaren skriftligen underrättas därom. Detta skall ske om utbytet skett utan förskrivarens samtycke. I alla övriga fall skall dock förskrivarens samtycke inhämtas. Frågan om generisk substitution kommer bl.a. att belysas av utredningen för översyn av läkemedelsförmånen (S 1999:06) som skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Avgifter och skatter Stoppreglerna för småföretag har genomfört ändringar i skattelagstiftningen som innebär att de allra flesta av de s.k. stoppreglerna för fåmansföretag avskaffas. Stoppreglerna är särskilda skatteregler som tar sikte på transaktioner mellan fåmansägda företag och deras ägare. Huvudsyftet med lagändringarna är att förbättra förutsättningarna för små och medelstora företag. Genom ändringarna likställs den skattemässiga behandlingen av fåmansföretag med andra företag vid en rad transaktioner mellan företaget och dess ägare, vilket gynnar konkurrensen. Ändringarna trädde ikraft (prop. 1999/2000:15). Kommunkontosystemet Regeringen tillsatte en utredning för att analysera vissa frågor inom systemet för ersättning för viss mervärdesskatt till kommuner och landsting, det s.k. kommunkontosystemet. Enligt kommittédirektiven skall utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi respektive verksamhet utförd av entreprenad. En viktig fråga är att analysera effekterna av den kommunala finansieringen mot bakgrund av de ökade utbetalningarna från systemet. Vidare skall utredaren utvärdera om den ökade omslutningen och omfördelningen till följd av den kollektiva finansieringen har påverkat konkurrensneutraliteten. Utredaren skall också lämna förslag till hur uppföljning och kontroll av systemet kan förbättras. Utredningen har avgivit betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan (SOU 1999:133). För att få likartade förutsättningar mellan folktandvården som omfattas av kommunkontosystemet och den privata tandvården som inte omfattas föreslås att folktandvården antingen lyfts ur systemet eller att privattandläkarna lyfts in i systemet. Ett annat förslag är att göra tandvård skattepliktig med en reducerad skattesats om . Enligt det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG) undantas tandvård från mervärdesskatt men detta undantag kan medlemsländerna till viss del begränsa. För övrig icke-skattepliktig verksamhet förslås att skatteplikt införs så långt som det sjätte mervärdesskattedirektivet tillåter samt att i övrigt verkar inom gemenskapen för att göra all verksamhet skattepliktig (betänkandet s 14 f). Regeringen har i vårpropositionen 1999/2000:100 aviserat ett fördjupat utredningsarbete i syfte att dels analysera systemets effekter när det gäller konkurrensneutralitet, dels förklara den stora variationen i de belopp som betalas ut till olika kommuner och landsting. Tills vidare behålls kommunkontosystemet . Regeringen avser att återkomma i denna fråga i samband med budgetpropositionen . Mervärdesskatt för ideella föreningar Regeringen har tillsatt en utredning för att se över hur mervärdesskattelagens olika regler överensstämmer med motsvarande EG-regler och vilka effekter som uppstår genom skillnaderna i regelsystemen. Utredaren skall analysera hur nuvarande svenska bestämmelser påverkar konkurrensneutraliteten i allmänhet och särskilt i förhållande till mindre och medelstora företag. Utredningen skall också särskilt analysera hur mervärdesskattelagstiftningens bestämmelser om undantag från skattskyldighet för ideella föreningars verksamhet överensstämmer med det verksamhetsinriktade undantag från skatteplikt för organisationer utan vinstintresse som regleras i mervärdesskattedirektivet. Vissa termer och företeelser i svensk lagstiftning har inte någon direkt överensstämmelse med de begrepp som återfinns i direktivet, exempelvis begreppen skattskyldighet och yrkesmässig verksamhet. Som exempel kan nämnas att en ideell förening enligt sjätte direktivet kan anses som en beskattningsbar person (taxable person), vilket innebär att den ideella föreningen kan bli skyldig att betala mervärdesskatt. I svensk rätt anses däremot en stor del av den verksamhet som bedrivs i en ideell förening inte som yrkesmässig, vilket innebär att föreningen inte är skattskyldig för denna verksamhet. Enligt direktivet kan emellertid en ideell förening få undantag från skatteplikten under vissa förutsättningar. Ett krav för detta är att undantagen från beskattningen inte medför någon konkurrenssnedvridning. Utredningen skall redovisa sitt ställningstagande (dir. 1999:10). Realisationsvinst och utdelning på aktier för småföretag och arvs- och gåvoskatt i samband med generationsskiften i företag m.m. I skattelagstiftningen finns särskilda regler för företag med ett fåtal delägare. Sådana regler får effekter för riskvilligheten att starta företag och dessa företags tillväxt. Särregler påverkar också fåmansföretagens konkurrensförmåga gentemot andra företag. Eftersom det är angeläget att fåmansföretagen får en större samhällsekonomisk betydelse i är det viktigt att se till att aktiva ägare i fåmanförertag i förhållande till passiva kapitalägare inte missgynnas av reglerna. Regeringen har tillsatt en utredning som har till uppgift att se över reglerna om bl.a. beskattning av utdelning på aktier och realisationsvinst vid försäljning av aktier i fåmansföretag. Likaså sker en översyn av de särskilda reglerna i arv- och gåvolagstiftningen som gäller vid arv och gåva av företag. Utredningsuppdraget skall vara avslutat (dir. 1999:72). Konsumentinriktade åtgärder () överlämnade rapporten till regeringen. Av rapporten framgår att prisnivån i ligger över genomsnittet i EU och när det gäller vissa produkter så högt som över genomsnittet. Resultatet visade att de svenska konsumenterna ännu inte kunnat dra full nytta av medlemsskapet i EU. Jämte olika makroekonomiska förklaringsfaktorer kan prisskillna- derna ha sin grund i att konkurrenstrycket inom en viss bransch varierar mellan olika länder. Regeringen har därför beslutat att avsätta medel för att i samråd med och närmare skall analysera faktiska pris- och kostnadsskillnader mellan och övriga inom områden som är centrala för hushållen och där bristande konkurrens kan hänföras till svårigheter att få en fungerande inre marknad. Regeringen har i beslut givit , och i uppdrag att närmare analysera skillnaderna i priser mellan och EU. 6.8 In- och utträdeshinder 6.8.1 Betydelsen av att marknader kan utmanas På en marknad där konkurrensen fungerar väl råder en dynamik som innebär att etablerade lösningar ständigt utmanas av nya alternativ. En marknad kan utvecklas på ett sådant sätt att dynamiken avtar, till nackdel för konsumenterna. En orsak till en sådan utveckling är en ökande koncentration på marknaden, till följd av att något eller några företag ökar sina marknadsandelar på konkurrenternas bekostnad. Koncentrationen kan också öka genom företagsköp eller sammanslagningar. En annan orsak kan vara konkurrensbegränsande överenskommelser eller andra förfaranden som leder till att aktörerna på marknaden avstår från att fullt ut använda sig av de konkurrensmedel som står till buds. Slutligen kan företagen på en marknad avstå från att konkurrera aktivt, utan att detta har sin grund i någon överenskommelse. Den senare situationen är typisk för oligopolmarknader, där varje företag gör bedömningen att ett konkurrensutspel skulle mötas av sådana motåtgärder att samtliga säljare på marknaden förlorar i förhållande till utgångsläget. En försvagning av konkurrenstrycket på en marknad kommer vanligen till uttryck i högre priser i förhållande till produkternas värde. Ett utrymme för högre företagsvinster skapas därigenom, men denna möjlighet till vinst kan också förbrukas genom minskad effektivitet i produktion och distribution. Utfallet blir inte endast en minskad konsumentnytta utan också ett sämre utnyttjande av tillgängliga resurser, till skada för den samlade ekonomin. En sådan marknad utgör en utmaning för företagare som anser sig kunna prestera en högre effektivitet än befintliga aktörer eller som räknar med att kunna erbjuda produkter som uppskattas mer av konsumenterna än de existerande alternativen. Möjligheten för nya företag eller nya produkter att etablera sig på en stagnerande marknad är således av avgörande betydelse för att återställa konkurrensens effektivitet. 6.8.2 Hinder mot tillträde till marknaden Att starta ett nytt företag, att för ett existerande företag påbörja verksamhet på en ny marknad eller att lansera en ny produkt på marknaden är alltid förenat med vissa inledande svårigheter och kostnader. Tröskeln för att ett företag eller en produkt skall komma in på en ny marknad kan dock vara olika hög. Vissa marknader har ett högt skydd mot nytillkommande konkurrens genom hinder för tillträdet. De företag som är verksamma på en marknad har ett grundläggande intresse av att skydda sin ställning genom att försvåra för nya företag och produkter att etablera sig. Till en del är detta ett naturligt uttryck för konkurrensen genom att öka effektiviteten och förbättra produkternas egenskaper söker företagen behålla ett försteg framför potentiella konkurrenter. Effekterna av sådana ansträngningar kommer konsumenterna till godo. De etablerade företagen kan emellertid också välja andra medel för att försvåra marknadstillträdet, som innebär en skadlig begränsning av konkurrensen. Både horisontella överenskommelser och vertikala bindningar kan inriktas på att motarbeta nya företag, nya distributionsformer eller nya produkter. Ett exempel på en sådan horisontell överenskommelse är när företagen i en bransch enas om att förbjuda utländska företag att ställa ut på en branschmässa. En typisk vertikal bindning är återförsäljarsystem med strikt områdesindelning, som gör det omöjligt för ett företag att etablera verksamhet inom ett område där det redan finns en återförsäljare med exklusiva rättigheter. Ett tredje exempel, med både horisontella och vertikala inslag, är när ett antal återförsäljare kommer överens om att gemensamt utöva påtryckningar på en leverantör om att denne skall vägra leverera varor till ett utpekat företag. Bakgrunden kan vara att det drabbade företaget har tillämpat en lågprislinje eller bedriver internetförsäljning och därigenom utmanar konkurrenterna. Hindren för marknadstillträde kan också vara ett resultat av marknadens struktur. Vid en hög koncentration i handelsleden, särskilt om denna kombineras med en stark vertikal integration, har en leverantör endast ett fåtal alternativ att välja på för att introducera sin produkt på marknaden. För ett stort företag kan det innebära en allvarlig motgång om ett av de möjliga distributionsalternativen faller bort till följd av att man inte lyckas nå en affärsuppgörelse. För en mindre leverantör kan de krav på leveransvolymer som samtliga distributionskanaler kräver på en koncentrerad marknad utgöra ett oöverstigligt hinder. En hög koncentration bland konkurrenterna kan också utgöra ett hinder för ett företag att tränga in på en ny marknad. På ett område där ett eller ett fåtal företag behärskar marknaden uppstår lätt sådana beroendeförhållanden att distributionsleden drar sig för att ta in en ny leverantörs produkter i sortimentet. De förhållanden som försvårar ett företags tillträde till en marknad har normalt karaktären av inträdeshinder, dvs. de är primärt riktade mot den som utmanar marknaden. I vissa fall skapas dock en tröskeleffekt primärt av ett s.k. utträdeshinder, dvs. en omständighet som minskar de befintliga företagens benägenhet att lämna marknaden. Ett exempel är när stora investeringar har gjorts i fasta anläggningar som saknar nämnvärt marknadsvärde vid en avveckling av verksamheten. För det etablerade företaget framstår utnyttjandet av anläggningen som en "sunk cost" som i viss mening är "gratis". Ett nytt företag skulle däremot behöva göra stora investeringar för att etablera sig på marknaden och har därmed en konkurrensnackdel som är svår att kompensera med exempelvis högre effektivitet. Vid sidan av företagens agerande kan hinder för tillträdet till en marknad ha sin grund i lagar och andra regler. Ett exempel är s.k. tekniska handelshinder, dvs. regler för produkters utformning som är specifika för ett land och därmed försvårar det fria flödet av varor över nationsgränserna. Arbetet med att fullborda EG:s inre marknad har i hög grad bestått i att med olika tekniker avlägsna sådana handelshinder. Även andra slag av handelsregleringar kan ha till syfte eller effekt att hindra eller försvåra tillträdet till en marknad. Regler som försvårar tillträdet till en marknad har normalt inte tillkommit i detta syfte, utan för att skydda väsentliga intressen som människors liv och hälsa, en god miljö eller en god funktion hos produkterna. I vissa fall kan ambitionen att garantera produkternas säkerhet vara olika hög i olika länder, i andra fall kan målet vara detsamma men tekniken skilja sig åt. För nyetablerade och små företag kan det offentliga regelverket medföra konkurrensnackdelar genom att kostnaden för att leva upp till kraven relativt sett är högre än för stora företag. Exempelvis kan uppgiftslämnarkrav slå mot just sådana egenskaper hos de små företagen korta informationsvägar och begränsade krav på informationsproduktion som deras konkurrensförmåga bygger på. Stora företag har för sin interna administration ett eget behov av ett omfattande och formaliserat informationssystem och får därigenom ofta endast en marginalkostnad för att tillgodose samhälleliga uppgiftslämnarkrav. För de små företagen kan däremot de krav som det offentliga regelverket ställer innebära att administrativa system måste byggas upp som inte motiveras av verksamheten som sådan. Vid sidan av det offentliga regelverket förekommer också frivilliga regler, t.ex. om viss märkning, som tillkommit på branschens initiativ. Även sådana regler kan i sin praktiska tillämpning försvåra tillträdet för nya företag eller nya produkter och på så sätt utgöra ett skydd mot konkurrens för de etablerade företagen. Regler som riktas mot själva företaget, och inte dess produkter, kan också utgöra ett hinder mot nyetablering eller inträde på en ny marknad. Ytterlighetsfallet är legala monopol som helt utesluter etablering av konkurrerande företag. Andra former av etableringskontroll kan innebära kvantitativa begränsningar av antalet företag som får bedriva verksamhet i en bransch eller kvalitativa krav på det företag som vill etablera sig. Bortsett från rent protektionistiska åtgärder har legala hinder mot företags eller produkters tillträde till en marknad normalt tillkommit för att skydda olika samhälleliga intressen. När en konflikt uppkommer mellan skyddsintresset och konsumenternas intresse av en väl fungerande konkurrens på marknaden måste en avvägning ske utifrån ett helhetsperspektiv. I många fall är det dock möjligt att modifiera regler på ett sådant sätt att de negativa effekterna på konkurrensen elimineras eller minskar utan att skyddsintresset åsidosätts. 6.8.3 Förekomsten av in- och utträdeshinder på olika områden Hög koncentration råder inom många delar av den svenska marknaden. När koncentrationen kombineras med en stark vertikal integration uppstår särskilt stora svårigheter för nya företag att etablera sig på marknaden. En sådan situation skapar också svårigheter att lansera nya produkter.