prop · GN03115 · 2000-01-01 00:00:00 — använder sig skattemyndigheterna i sin revisionsverksamhet ofta av företagens ADB-material och kan därigenom på maskinell väg göra granskningar som annars om materialet i stället hade varit i vanlig läsbar form hade krävt omfattande insatser. Skattemyndigheternas arbete skulle därför kunna försvåras om stora mängder maskinläsbara räkenskapshandlingar ersattes av handlingar i vanlig läsbar form. Regeringen anser att kommuner och landsting måste beakta skattemyndighetens arbete när det gäller att ersätta maskinläsbara handlingar som kan bli föremål för skatterevision till pappersbaserade dokument. I kommuner och landsting fattar fullmäktige beslut om vem som har rätt att besluta om gallring enligt arkivlagen. Vid beslut om gallring skall bl.a. hänsyn tas till rättskipningens intressen. Det förefaller därför inte vara lämpligt att den bokföringsskyldige själv prövar om förtida gallring kan ske. Det skulle i så fall kunna leda till att t.ex. skattemyndigheten underkänner ett sådant beslut vid en skatterevision. Regeringen föreslår därför att även kommuner och landsting skall omfattas av en bestämmelse om krav på att söka dispens för förtida gallring av räkenskapsinformation. Den prövning skattemyndigheten bör göra i detta fall skall utgå från rättsskipningens behov. Kommunen eller skall därutöver pröva om gallring får ske utifrån arkivlagens övriga utgångspunkter. Något krav på att de uppgifter som förstörs skall kopieras eller på annat sätt ersättas av räkenskapsinformation lagrad i annan form har inte uppställts. Det finns emellertid inte något som hindrar att skattemyndigheten som villkor för förstöring uppställer ett sådant. 5.2.7 Avsättningar Regeringens bedömning: Regeringen anser inte att det bör göras någon förändring i lagen om redovisning när det gäller bestämmelser om avsättningar i balansräkningen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Är i huvudsak positiva till att det inte görs någon förändring. betonar att det är bra att avsättningsbegreppet bibehålls för att förtydliga att pensions- avsättningarna inte är av samma karaktär som lång- och kortfristiga skulder. delar arbetsgruppens bedömning avseende avsättningar. anser dock att begreppet avsättning är otydligt både språkmässigt och innehållsmässigt. kommun menar att begreppet ofta feltolkas och vill ha en återgång till det gamla skuldbegreppet. Några av remissinstanserna vill ha ett förtydligande av begreppet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 6 kap. 11 § lagen (1997:614) om redovisning skall avsättningar göras för samtliga förpliktelser som är hänförliga till räkenskapsåret eller tidigare räkenskapsår och som på balansdagen är säkra eller sannolika till sin förekomst men ovissa till belopp eller till den tidpunkt då de skall infrias. Begreppet avsättningar används i årsredovisningslagen (1995:1554) och infördes i den kommunala redovisningslagen i samband med att redovisningslagen trädde i kraft . Begreppet ansågs relevant i kommuner och landsting, men bedömdes få störst praktisk betydelse i fråga om redovisning av pensionsförpliktelser. Enligt förarbetena till redovisningslag (prop. 1996/97:52 Den kommunala redovisningen) bör avsättningar användas med mycket stor restriktivitet. En ytterligare precisering av innebörden av begreppet avsättningar får ske inom ramen för vad som är god redovisningssed. Rådet för redovisning, som svarar för normgivningen i redovisningsfrågor för kommuner och landsting, har i en skrivelse till regeringen framfört att lagens definition av begreppet avsättningar inte är tillräcklig för att på ett tydligt sätt kunna skilja på skulder, avsättningar och ansvarsförbindelser. Rådets uppfattning är att begreppet avsättningar inte ger något väsentligt mervärde inom verksamhet och därför bör utgå eller förtydligas. Av författningskommentaren till den kommunala redovisningslagen framgår att avsättningar för ekonomiska förpliktelser är begränsat till förpliktelser i förhållande till tredje man vilkas storlek eller förfallotidpunkt inte är helt bestämd. Vidare framgår att en avsättning inte bör vara större än vad som motsvarar förpliktelsen. Över huvud taget skall möjligheten att göra avsättning inte användas för att skapa dolda reserver. Bestämmelserna om avsättningar i den kommunala redovisningslagen har sin motsvarighet i 3 kap. 9 § årsredovisningslagen. Regeringen har inte funnit skäl att föreslå att begreppet avsättningar skall utgå ur den kommunala redovisningslagen. Det föreligger enligt regeringens mening ingen särart i detta fall. Av författningskommentaren till 6 kap. 11 § kommunala redovisningslagen framgår dock att paragrafen inte behandlar frågan om särskilda avsättningar får göras för framtida utgifter som inte sammanhänger med förpliktelser mot tredje man. I stället bör enligt författningskommentaren frågan prövas inom ramen för lagens bestämmelser om god redovisningssed. Rådet för redovisning har inte gett ut någon rekommendation som möjliggör en vidare tolkning. Det är dock enligt regeringens uppfattning angeläget att understryka att avsättningar för framtida utgifter endast får ske om utgiften har samband med ett åtagande mot tredje man, vilket lämpligen kan ske inom ramen för nuvarande normgivning. 6 Förändringar i inkomstutjämningen och omställningsbidrag till vissa landsting 6.1 Bakgrund Utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive landsting att bedriva sin verksamhet har förändrats . Det utjämningssystem som finns infördes . Det finns stora skillnader framför allt mellan kommunerna men även mellan landstingen när det gäller skattekraft och skatteinkomster. För kommunerna varierade skattekraften per invånare mellan och av medelskattekraften. Även skillnader i kostnader kan vara stora för en och samma verksamhet mellan olika kommuner och landsting. En del av kostnadsskillnaderna kan hänföras till skillnader i servicenivå, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet. En stor del av kostnadsskillnaderna beror dock på skillnader i fråga om behov och strukturella förhållanden, vilka i stor utsträckning är opåverkbara för enskilda kommuner och landsting. Målet för utjämningen är att alla kommuner och landsting skall ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sina verksamheter. Detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av strukturella kostnadsskillnader. En stor skillnad mot tidigare utjämningssystem är att utjämningen är statsfinansiellt neutral genom att omfördelningen av resurser sker med avgifter och bidrag för kommunerna respektive landstingen. Förändringar I samband med att det nya utjämningssystemet skulle träda 1996 tillsattes en parlamentarisk utredning för att följa upp och utveckla systemet. överlämnade Kommunala utjämningsutredningen sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) till regeringen. Betänkandet remissbehandlades och lämnade regeringen förslag till vissa ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting i propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). Förändringarna trädde i kraft . De förändringar som har genomförts har avsett kostnadsutjämningens delmodeller för hälso- och sjukvård, individ- och familjeomsorg och kollektivtrafik samt införande av en ny modell för merkostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Vidare har vissa modeller uppdaterats med aktuella data. Inga förändringar har gjorts i inkomstutjämningen. Särskilda införanderegler tillämpas 2004. Det innebär dels en förlängning med av införandeperioden jämfört med tidigare gällande regler, dels en ytterligare begränsning av den totala bidragsminskning som en kommun eller ett landsting kan vidkännas för hela perioden 2004. Fortsatt utredning av utjämningssystemet Vid remissbehandlingen av Kommunala utjämningsutredningens betänkande framkom vissa synpunkter på delar av det nuvarande utjämningssystemet som bedömdes kräva ytterligare analys. Regeringen pekade därför i propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) på behovet av ett fortsatt utvecklingsarbete, och lyfte därvid fram vissa frågor som bör utredas vidare. Det gäller bl.a. inkomstutjämningen samt kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvård och för befolkningsminskning. Det finns också verksamhetsområden där det sker förändringar av det kommunala åtagandet, vilket kan behöva beaktas i utjämningssystemet. När det gäller inkomstutjämningen pekade ett stort antal remissinstanser på nackdelarna med de negativa marginaleffekter som kan uppstå på grund av att de verkliga skattesatserna i vissa kommuner och landsting är lägre än de länsvisa skattesatser som tillämpas i systemet. Även finansutskottet (bet. 1998/99:FiU25) har behandlat detta problem. I propositionen aviserades ett fortsatt arbete för att hitta metoder att eliminera dessa negativa marginaleffekter utan att ge avkall på målet om en långtgående utjämning. En viktig fråga i sammanhanget är den eventuella målkonflikt som kan finnas mellan å ena sidan en långtgående utjämning av kommunala skatteinkomster och å andra sidan incitamentet för kommuner och landsting att befrämja sysselsättning och tillväxt. Mot bakgrund av de pågående kraftiga befolkningsomflyttningarna mellan olika delar av landet pekade regeringen i propositionen på att det finns starka skäl att ytterligare belysa konsekvenserna för kommuner och landsting av dessa omflyttningar. En viktig fråga är på vilket sätt befolkningsförändringarna påverkar behovet av och efterfrågan på verksamhet och hur möjligheterna till anpassning av verksamheten, och därmed också kostnaderna, ser ut på kort respektive . Regeringen ansåg därför att effekterna av befolkningsomflyttningarna behövde belysas ytterligare för såväl kommuner som landsting och att behovet av en kompensation för befolkningsminskning även för landsting skulle övervägas. Delegationen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . lämnade delegationen en delrapport med förslag om vissa ändringar i inkomstutjämningen samt ett förslag om ett omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning. 6.2 Inkomstutjämning för kommuner och landsting Regeringens förslag: Utjämningsavgiften respektive utjämnings- bidraget i inkomstutjämningen justeras för de kommuner och landsting som har en länsvis skattesats som överstiger av den egna skattesatsen så att förändringen av kommunens eller nettoinkomster (preliminära kommunalskattemedel efter inkomstutjämning) mellan , uttryckt i kronor per invånare, till skall motsvara den procentuella förändringen av den uppräknade medelskattekraften i landet plus av den procentuella förändringen av kommunens eller uppräknade skatteunderlag . Eventuella skillnader mellan summan av bidrag och summan av avgifter regleras inom utjämningssystemet med ett för kommunerna respektive landstingen enhetligt belopp, uttryckt i kronor per invånare, vilket gör förslaget statsfinansiellt neutralt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen föreslog emellertid att förändringarna i inkomstutjämningen endast skall göras för kommunerna. Remissinstanserna: Knappt hälften av de 31 remissinstanser som yttrat sig om denna del av förslaget tillstyrker förslaget. 13 remissinstanser anser att förslaget inte rättar till den grundläggande pomperipossaeffekten och att kompensationsgraden därför måste sänkas. anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men anser också att det inte löser de grundläggande pomperipossaeffekterna . vill därför inte ta ställning till förslaget innan delegationen lämnat alla förslag. skriver i sitt yttrande att förslaget även bör gälla landstingen för att samma system skall gälla för såväl kommunerna som landstingen. skriver vidare att det i och för sig inte är något landsting som har negativa marginaleffekter, men att några landsting med endast en liten sänkning av skattesatsen kommer drabbas. Statskontoret tillstyrker förslaget under förutsättning att det kommer gälla alla kommuner så att ett system med två parallella system undviks. 19 remissinstanser anser emellertid att det är en nackdel att utjämningssystemet blir än mer komplicerat. tar i sitt yttrande upp problemet att en kommuns justerade bidrag eller avgift kan skilja sig markant från nuvarande beräkningsmetod och att effekten av att en kommun inte omfattas av de särskilda beräkningarna p.g.a. en höjd skattesats, om den länsvisa skattesatsen då inte längre överstiger av kommunens egen skattesats. Effekten kan då kan vara svår att förutse eller acceptera. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande inkomstutjämningen baseras bl.a. på av regeringen fastställda länsvisa skattesatser. De verkliga skattesatserna i kommuner och landsting ligger såväl över som under nivån för dessa länsvisa skattesatser. Inkomstutjämningen innebär att om alla kommuner haft den genomsnittliga skattesatsen i riket så skulle deras skatteintäkter vara mellan av riksgenomsnittet uttryckt i kronor per invånare. Inkomstutjämningen måste därmed betraktas som långtgående, vilket bottnar i en ambition att ge alla kommuner och landsting del av den samlade tillväxten i landet och att därigenom ge alla samma förutsättningar att hålla en rimlig servicenivå. För de kommuner som har en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen som används i utjämningssystemet uppstår emellertid negativa marginaleffekter i inkomstutjämningen när den procentuella förändringen av kommunens eller eget skatteunderlaget, uttryckt i kronor per invånare, mellan är större än motsvarande förändring för riket i genomsnitt. Innebörden av detta är att vissa kommuner och landsting, efter inkomstutjämningen, således kan få en sämre inkomstutveckling än den som gäller för landet i genomsnitt trots att tillväxten av dess skatteunderlag ökar snabbare än i landet som helhet. Effekten uppstår till följd av den höga utjämningsgraden. Vissa remissinstanser föreslår att denna sänks för att lösa problemet. Regeringens bedömning är emellertid att denna lösning äventyrar utjämningsambitionen och därför inte kan förordas, utan att en mindre långtgående lösning är att föredra. För att bibehålla en långtgående inkomstutjämning som samtliga kommuner och landsting skall få en reell möjlighet att öka sina inkomster bör dessa negativa marginaleffekter elimineras. Detta föreslås ske genom att avgiften eller bidraget i inkomstutjämningen justeras i syfte att begränsa hur mycket inkomstförändringen i en enskild kommun eller i ett enskilt landsting får avvika från förändringen för landet i genomsnitt. För att bibehålla en symmetri mellan kommunernas och landstingens inkomstutjämning bör även landstingen omfattas av de föreslagna förändringarna. Förslaget avser de kommuner och landsting som har en länsvis skattesats som överstiger av den egna skattesatsen. Förslaget innebär att inkomstförändringen för berörda kommuner och landsting skall uppgå till av förändringen i skatteunderlaget för landet i genomsnitt och av förändringen i kommunens/genomsnittliga skatteunderlag, vilket ger ökade incitament att öka tillväxten av skatteunderlaget. Om förslaget hade gällt , skulle 85 kommuner och 10 landsting ha fått en justerad avgift eller ett justerat bidrag i inkomstutjämningen detta år. För flertalet skulle förändringarna varit relativt små. Förslaget innebär att för en kommun eller ett landsting vars skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare, ökar mer än skatteunderlaget för landet mellan , skall bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen ökas respektive minskas så att den procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna (preliminära kommunalskattemedel per invånare efter inkomstutjämning) mellan de två åren motsvarar av den genomsnittliga förändringen av hela landets skatteunderlag per invånare plus av den procentuella förändringen av kommunens eller eget skatteunderlag. Motsvarande skall gälla för en kommun eller ett landsting vars skatteunderlag, uttryckt i kronor per invånare, ökar långsammare mellan än skatteunderlaget för landet, dvs. bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen skall i detta fall minskas respektive ökas så att den procentuella förändringen av de sammanlagda inkomsterna (skatteinkomster netto per invånare efter inkomstutjämning) mellan de två åren motsvarar av den genomsnittliga förändringen av landets skatteunderlag plus av den procentuella förändringen av det egna skatteunderlaget. I exemplet nedan visas förändringen av en kommuns nettoinkomst (efter inkomstutjämning) mellan med dels nuvarande inkomstutjämning och dels med föreslagen justerad inkomstutjämning. Exempel på effekten av en justerad inkomstutjämning: Genomsnittligt skatteunderlag: Riket: per invånare : per invånare Procentuell tillväxt av genomsnittligt skatteunderlag Riket: Kommun A: Skattesats kommun A: Länsvis skattesats: Procentuell tillväxt av skatteintäkter för kommun A mellan de två åren (netto efter inkomstutjämning): Med föreslagen inkomstutjämning: 0,95 * 5 + 0,05 * 7 = En kommun eller ett landsting får alltså med förslaget tillgodoräkna sig en större del av kommunens tillväxt som överstiger tillväxten i riket. Som visas i exemplet ovan har de kommuner som har en länsvis skattesats som överstiger den egna skattesatsen och vars genomsnittliga skatteunderlag ökar mer än landets genomsnittliga, understiger den procentuella tillväxten av skatteintäkter (netto efter inkomstutjämning) den genomsnittliga i landet med nuvarande inkomstutjämning. Med en justerad inkomstutjämning, enligt förslaget, har alltså även dessa kommuner en reell möjlighet att öka sina inkomster. Den föreslagna förändringen eliminerar de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen och bibehålls nuvarande långtgående utjämning. Även om förslaget medför att beräkningarna av inkomstutjämningen blir mer komplicerade bedömer regeringen att förändringen bör göras. Förändringar av en kommuns skatteinkomster mellan som beror på en förändrad skattesats skall, liksom tidigare, inte påverka inkomstutjämningsbidraget eller inkomstutjämningsavgiften. kan vissa problem uppstå med den effekt som tar upp i sitt remissyttrande, dvs. att vissa kommuner som omfattas av de särskilda beräkningarna inte omfattas p.g.a. en höjd skattesats, om den länsvisa skattesatsen då inte längre överstiger av kommunens egen skattesats. Effekten kan då vara svår att förutse eller acceptera. Regeringen bedömer dock inte att det är nödvändigt att nu föreslå några åtgärder avseende detta utan avser att följa utvecklingen. Förslaget innebär att för de kommuner som berörs, och som betalar en avgift till systemet, blir summan av deras avgifter lägre. För berörda kommuner som får ett bidrag blir bidraget också lägre. Summan av bidragen i inkomstutjämningen för kommuner skulle med den föreslagna lösningen, om den gällde , överstiga summan av avgifterna. Utjämningsavgifterna skulle minska med medan summan av utjämningsbidragen skulle minska med . Skillnaden skulle därmed uppgå till . Skillnaden, dvs. det över- eller underskott som uppstår, föreslås finansieras inom utjämningssystemets ram med ett enhetligt tillägg eller avdrag för alla kommuner. Ett underskott på motsvarar ett avdrag på ca per invånare. För landstingen skulle summan av utjämningsavgifterna öka med medan utjämningsbidragen skulle minska med . Skillnaden , om förändringen gällt detta år, skulle därmed uppgå till totalt ca . Skillnaden föreslås även för landstingen finansieras inom utjämningssystemets ram med ett enhetligt tillägg eller avdrag för alla landsting. 6.3 Omställningsbidrag till landsting med befolkningsminskning Regeringens förslag: Ett särskilt omställningsbidrag införs tillfälligt till landsting vars befolkning minskat med . Omställningsbidraget utgår med per invånare i för varje procentenhet med vilken minskningen av befolkningen överstiger gränsen . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hälften av de tolv remissinstanser som inkommit med yttrande tillstyrker delegationens förslag, tre avslår förslaget och tre har inte något att erinra. tillstyrker delegationens förslag och anser att är en lämplig nivå på bidraget för att undvika oönskade marginaleffekter. anser också att kompensationen för befolkningsminskning måste ges en långsiktig lösning då omställningsbidraget upphör att gälla. Statskontoret avstyrker förslaget och anser att eventuella justeringar bör ske inom det befintliga utjämningssystemet och inte genom ett särskilt system. Statskontoret anser dessutom att förslaget strider mot principen att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar i alla län genom att inte kompensera landsting som har investeringskostnader p.g.a. ökande befolkning. tillstyrker förslaget, trots att det avviker från utjämningssystemets principer, eftersom det endast gäller . Skälen för regeringens förslag: I kostnadsutjämningen för kommuner finns en särskild kompensation som utges vid stor befolkningsminskning. Delegationen har haft i uppdrag att överväga en motsvarande kompensation för landsting. Kommunernas kostnadsutjämning innehåller en modell där kommuner vars befolkning minskat, kompenseras med per invånare för varje procentenhet som minskningen överstiger . Kommuner vars totalbefolkning minskat med får därutöver en ytterligare ersättning på per invånare för varje procentenhet antalet barn i åldern 7 minskat . De enskilda landstingens skatteinkomster, bidrag/avgift i inkomstutjämningen och generella statsbidrag förändras sammantaget i huvudsak i takt med de årliga förändringarna av respektive landstings totala folkmängd. Vid en minskande folkmängd blir intäkterna således lägre i förhållande till om folkmängden varit oförändrad. Anpassningen av kostnaderna för verksamheten till en totalt sett lägre intäktsnivå i de landsting som har en betydande minskning av befolkningen tar , vilket särskilt gäller fasta kostnader, t.ex. för lokaler. Anpassningen kan också försvåras av att servicen för den kvarvarande befolkningen måste bibehållas på en rimlig nivå. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ett stöd för befolkningsminskning för landsting är motiverat. Liksom delegationen anser regeringen att en kompensation för befolkningsminskning för landsting bör ges en enkel konstruktion och baseras på generella kriterier. För att kompensationen skall riktas till de landsting som är mest utsatta för befolkningsminskning skall en sådan baseras på respektive landstings befolkningsutveckling före bidragsåret. Om befolkningsminskningen därvid överstiger skall kompensation utges. För att undvika att oönskade marginaleffekter uppstår i samband med kompensationen för befolkningsminskning bör denna inte sättas högre än per invånare för varje procentenhet med vilken befolkningsminskningen överstiger den föreslagna kvalifikationsgränsen. Denna gräns är satt också med hänsyn till att sjukvårdsmodellen i landstingens kostnadsutjämning dessutom i praktiken ger en ökad ersättning per invånare vid befolkningsminskning. Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan om befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationen skall lämna sitt slutliga förslag till förändringar i utjämningssystemet och först då kan behovet av mer permanenta förändringar i utjämningssystemet överblickas. Regeringens bedömning: Kostnaden för det föreslagna omställningsbidraget kan beräknas till . Omställningsbidraget bör finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser till vissa kommuner och landsting under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och landsting. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig om finansieringen av omställningsbidraget.