prop · GN03122 · 2000-01-01 00:00:00 — 3 Ärendet och dess beredning I promemorian Internationellt tullsamarbete (Ds 2000:2) föreslås dels att skall tillträda konventionen upprättad på grundval av artikel K 3 i fördraget om Europeiska unionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar inom EU:s medlemsstater (tullsamarbets-konventionen), dels en ny lag om internationellt tullsamarbete. Rege-ringen behandlar i detta ärende de förslag som läggs fram i promemorian. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Lagstiftningen i promemorian är utformad med beaktande av be- stämmelserna i tullsamarbetskonventionen samt den förklarande rapporten avseende konventionen, bilaga 2 och 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 4. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi2000/164). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringens lagförslag har i huvudsak utformats i enlighet med vad Lagrådet förordat. Lagrådet har dock ansett att vissa rättsliga frågor bör övervägas ytterligare. Regeringen återkommer till detta och Lagrådets övriga synpunkter i avsnitt 6.6.1 och 7.1.3 samt i författningskommentaren till respektive paragraf. I förhållande till lagrådsremissen har också gjorts vissa redaktionella ändringar i lagtexten. 4 Internationellt tullsamarbete 4.1 Bakgrund För att upprätthålla en fungerande varuhandel och för att tillse att tullbestämmelser efterlevs är samarbete mellan olika länders tull- administrationer nödvändigt. och det svenska har deltagit i det internationella samarbetet mellan tullorganisationer bl.a. i () (tidigare , CCC) och Europeiska unionen (EU). (tidigare ), som har varit den svenska kontaktpunkten i det internationella tullsamarbetet, handlägger ca 500 internationella ärenden . Dessa ärenden rör situationer där vill ha andra länders bistånd i utredningar eller det omvända då andra länder vänder sig till med begäran om bistånd. De rättsliga grunderna för samarbete med andra länders tullmyndigheter är de bilaterala tullsamarbetsavtal som ingått med ett flertal länder, internationella konventioner och rekommen- dationer samt rådets förordning (EG) nr 515/97 (EGT L 82, 22.3.1997, s.1) om ömsesidigt bistånd i tullärenden som trädde i kraft och den nu aktuella konventionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar i EU:s medlemsstater. 4.2 Internationella överenskommelser om samarbete 4.2.1 Tullsamarbetsavtal och de andra nordiska länderna träffade redan i början av 1900- talet överenskommelser om samarbete för att bekämpa spritsmugglingen. ingick överenskommelser med och om samverkan vad gäller bevakning till sjöss, varigenom tjänstemän från dessa länder likställs med svenska tulltjänstemän i kampen mot olovlig vin- och spritinförsel. ingick avtal med och om gräns- tullsamarbete, vilka innebär att tulltjänstemän inom bestämda kontroll- zoner vid gränserna kan utföra tullklarering och tullkontroll även för den andra statens räkning. har också valt att ingå bilaterala tullsamarbetsavtal med länder utanför , sjutton stycken. var det första landet med vilket ingick avtal . Därefter har ingått avtal med flera länder både inom och utom EU, bl.a. och flera länder i . Tullsamarbetsavtalens innehåll avser ofta både administrativt samar- bete för att fastställa korrekta tullar och rent brottsbekämpande samarbete t.ex. avseende narkotikasmuggling. Reglerna för samarbetet är relativt likartade och utgår från ett standardavtal som utarbetats inom WCO. 4.2.2 Internationella konventioner m.m. Inom ramen för arbetet inom WCO har ett flertal konventioner och rekommendationer om tullsamarbete, informationsutbyte m.m. överens- kommits. Genom förordningen (1983:682) om tillämpning av en internationell konvention om ömsesidigt administrativt bistånd för att förhindra, utreda och beivra tullbrott m.m. är WCO:s konvention av om ömsesidigt administrativt bistånd för att förhindra, utreda och beivra tullbrott gällande i (prop. 1982/83:35). Den innehåller elva bilagor som var och en behandlar en viss form av samarbete. Konventionen är en multilateral konvention som är relativt allmänt hållen och kan biträdas av de av WCO:s medlemmar som så önskar. Endast vissa av bilagorna har accepterats för svensk del. Dessa bilagor rör spontant informationsutbyte avseende misstankar om allvarliga tullbrott, uppgiftslämnande om handlingars äkthet och import eller export av varor, uppgiftslämnande inom ramen för myndighetens behörighet och förmåga om vissa personers eller transportmedels rörelser, central registrering av uppgifter om varusmuggling samt ömsesidigt bistånd i kampen mot narkotika. 4.2.3 Tullsamarbete inom EU EU:s behörighet inom olika områden varierar. Detta medför att frågorna om tullsamarbete, fiskalt samarbete och brottsbekämpande samarbete inte kan behandlas på samma sätt. Tullunionens reglering och funktion är en av EU:s hörnstenar och tillhör EG:s grundläggande behörighetsområden. Tullbeloppen från import till och export från EU:s medlemsstater tillfaller till EU och tullintäkterna utgör av EU:s inkomster. I frågor om tullprocedurer och tullsatser liksom uppkomst och uppbörd av tull beslutar rådet med kvalificerad majoritet. Besluten fattas ofta i form av rådsförordningar som blir direkt gällande i samtliga medlemsstater. Reglerna beträffande tullunionen i Fördraget om Europeiska unionen berör dock inte frågan om hur tullorganisationerna i medlemsstaterna skall vara uppbyggda eller hur de skall arbeta. I fråga om samarbete mellan tulladministrationerna och mellan dessa och kommissionen beslutar rådet med enhällighet. Dessa bestämmelser finns dels i rådsförordningen (EG) nr 515/97 som syftar till att säkerställa att EG:s tull- och jordbruksregler tillämpas korrekt och att rätt tullbelopp kan fastställas och uppbäras av medlemsstaterna och EG, dels i konventioner om tullsamarbete på det brottsbekämpande området. Den nämnda rådsförordningen (EG) nr 515/97 innehåller bestämmelser om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas admini- strativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslag- stiftningen. Den ursprungliga konventionen om tull- samarbete, den s.k. Neapelkonventionen, har också varit föremål för översyn vilket har resulterat i den här aktuella tullsamarbetskonventionen som tar sikte på brottsbekämpande tullsamarbete. EG har också ingått ett flertal samarbetsavtal med länder utanför EU, vilka godkänts av de nationella parlamenten. Flera av de länder som ansökt om medlemskap i har avtal om samarbete, vilka ofta åberopas och används i praktiken. 4.3 Nuvarande nationell reglering De internationella överenskommelserna om tullsamarbete ger inte tillräckligt stöd för en tullmyndighet att vidta åtgärder för en annan stats räkning. Förutom vad avser EG-förordningar, vilka blir direkt tillämp- liga, måste därför de internationella överenskommelserna införlivas i vår nationella lagstiftning för att kunna tillämpas i . De gällande nationella reglerna återfinns på skilda håll och på olika nivåer. Lagen (1973:431) om utredning angående brott mot utländsk tullag (tullsamarbetslagen) reglerar hur svenska myndigheter skall och får agera i internationella ärenden som rör brott mot utländska tullbe- stämmelser. Som svensk rätt gäller även den tidigare nämnda rådsförord-ningen (EG) nr 515/97 om administrativt tullsamarbete mellan medlems-staterna och kommissionen. Vidare finns det en svensk förordning för vart och ett av de internationella tullsamarbetsavtalen samt en förordning som införlivar (se avsnitt 4.2.2) i nationell rätt. Redan före tillkomsten av tullsamarbetslagen fanns lagen (1969:200) om uttagande av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga (indrivningslagen) som reglerar internationellt samarbete för att driva in fordringar på tullar och skatter vid import eller export. består den lagen till största delen av hänvisningar till EG-direktiv i detta ämne och till lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden (handräckningslagen). Regleringen som avser rent fiskalt samarbete med indrivning och uppbörd av redan beslutade skatter och tullar kommer inte att behandlas vidare här. 4.3.1 Tullsamarbetslagen Tullsamarbetslagen tillkom i samband med att 1972 ratificerade ett avtal med dåvarande om ömsesidigt bistånd i tullfrågor. Den innehåller förhållandevis få bestämmelser vilka i sin tur hänvisar till andra lagar. Av 1 § framgår att regeringen får besluta att , i den mån det påkallas av överenskommelse mellan och annan stat, skall lämna andra länder bistånd i syfte att förhindra, utreda och beivra brott mot den andra statens tullbestämmelser. I enlighet med bestämmelsen har regeringen, i samband med varje tullsamarbetsavtal som därefter ingått, i förordningar beslutat om att sådant samarbete får ske i enlighet med avtalet. Efter att blev medlem i EU utvidgades bestämmelsen till att även omfatta sådant samarbete mellan medlems- staterna som föreskrivs i rådsförordningen (EG) nr 515/97. I 1 § definieras även termen tullag som bestämmelser i lag eller annan författning om införsel, utförsel eller transitering, som avser tullar eller andra allmänna avgifter eller rör förbud, inskränkningar eller kontrollåtgärder beträffande varu- eller valutatrafiken. I 2 och 3 §§ anges gränserna för befogenheter och vilka åtgärder som kan vidtas i internationella ärenden. I samband med tillkomsten av handräckningslagen infördes en hänvisning i 2 § till flera av de bestämmelser som gäller för skatteförvaltningen i dess internationella samarbete. Således gäller de bestämmelser som sätter principiella gränser för vad svenska skattemyndigheter kan bistå med även för . Åtgärder som strider mot svenska regler och praxis får således inte vidtas. Inte heller får upplysningar lämnas ut som inte myndigheten normalt har tillgång till. Vidare gäller att de svenska myndigheterna kan medge en utländsk tjänsteman att närvara vid en utredning i . I övrigt gäller reglerna om delgivning av handlingar och om underrättelse till den som berörs av utredning eller uppgiftslämnande. I 2 § hänvisas även till lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen) och (RB) regler om förundersökning och tvångsmedel. En förundersökning kan således inledas i med stöd av tullsamarbetslagen. Vissa av reglerna i varusmugglingslagen angående tvångsmedel m.m. kan även tillämpas i internationella ärenden. I de avseenden som endast åklagare är behörig att fatta beslut om tvångsmedel enligt RB är hänvisad till att begära hjälp hos åklagare. Det finns dock betydande begränsningar i tvångsmedelsanvändningen. Tanken är att tvångsmedel skall kunna tillgripas endast för att få till stånd en utredning. Åtgärd som kräver någon form av misstanke mot den berörda personen får däremot enligt 2 § inte vidtas. Orsaken härtill är enligt förarbetena till lagen (prop. 1973:117 s. 21 f) att det kan vara svårt att i göra en tillräckligt säker bedömning om misstanke föreligger när huvuddelen av brottsutredningen sker i en annan stat. Frihetsberövanden såsom gripande, anhållande och häktning kan således inte ske. Inte heller kan reseförbud meddelas eller egendom beläggas med kvarstad eller skingringsförbud. Vidare kan en person inte hållas kvar för fortsatt förhör, eller höras som vittne med stöd av 23 kap. 13 § RB. Däremot kan förhör hållas med envar högst enligt 23 kap. 6 § och 9 § RB. Tvångsmedel som kan användas, om än bara i vissa fall, är hämtning till förhör, beslag och husrannsakan. Vidare kan hos tingsrätten begära ett föreläggande om att skriftligt bevis eller föremål skall uppvisas eller hållas tillgängligt för besiktning. Slutligen innehåller 2 § en hänvisning till 1 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet, vilket innebär att villkor som uppställs av annat land för användning av uppgifter som erhållits därifrån för användning i brottsutredning eller underrättelseverksamhet skall följas, oavsett vad sekretesslagen eller annan svensk lagstiftning föreskriver. I 3 § regleras bl.a. frågan om dubbel straffbarhet. I vissa fall får tvångsmedel enligt våra nationella regler användas endast om fängelse kan följa på brottet. Vid tillämpning av en sådan bestämmelse skall fängelse motsvaras av frihetsstraff enligt den andra statens nationella regler. Detta kan bli aktuellt att tillämpa t.ex. vid beslag av brev hos posten eller av skriftligt meddelande mellan närstående. I paragrafen finns även en begränsning av hur länge ett beslag får bestå. Lagens 4 § innehåller en forumbestämmelse. Eftersom de vanliga reglerna om laga domstol anknyter till var ett brott begåtts eller vilken anknytning den misstänkte har till orten anges här att laga domstol i dessa internationella fall är rätten i den ort där den tullmyndighet finns som påbörjat den svenska delen av utredningen. Av 5 § framgår att överträdelser som bestraffas i administrativ ordning i vissa fall kan jämställas med brott mot tullagstiftning. Detta får ske om myndighetens beslut om påföljd kan överklagas till domstol. I sådana fall kan dock vissa tvångsmedel som förutsätter fängelsestraff i straffskalan inte användas. Slutligen finns i 6 § en bestämmelse vilken reglerar att lagen även gäller samarbete till följd av överenskommelser med mellanfolkliga organisationer, t.ex. FN och EG. 4.3.2 Övriga nationella regler Som ovan nämnts finns vid sidan om tullsamarbetslagen kompletterande regler i förordningar om tillämpning av tullsamarbetsavtal och konven- tioner. Dessa kommer inte att beröras närmare. Allmänt kan dock följan-de sägas om strukturen. De olika förordningarna införlivar avtalen och konventionerna och ger möjlighet att samarbeta med andra länders tullförvaltningar på det sätt som krävs enligt 1 § tullsamarbetslagen. Tullsamarbetsavtalen innehåller vanligtvis bestämmelser om samarbete i form av utbyte av upplysningar, vidtagande av utredningar, spaning och delgivning av handlingar. Dessa bestämmelser gäller således om inte annat är stadgat i tullsamarbetslagen eller indrivningslagen. Oavsett vad som står i avtalen eller konventionen sätter dock tullsamarbetslagen gränserna för vilka åtgärder som kan vidtas, särskilt avseende användning av tvångsmedel. Generella regler om internationell rättslig hjälp i brottmål finns samlade i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I lagen regleras åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottmål och brottmålsrättegångar. Vidare har polisen internationella överenskommelser om samarbete mellan länderna. har dock i sin tillämpning av de regler som styr dess internationella samarbete använt sig av de olika avtalen inom ramen för tullsamarbetslagen. I andra fall har det sökande landet hänvisats till att begära hjälp av åklagare eller domstol enligt de internationella överenskommelser som finns avseende rättslig hjälp. 5 Tullsamarbetskonventionen 5.1 Bakgrund Internationellt samarbete med tullmyndigheter i andra länder har varit en viktig del av det svenska tullarbetet, både avseende rena tullärenden och i fråga om gränsskydd och brottsbekämpning. har ett väl fungerande gränstullsamarbete med de nordiska länderna och enligt avtal med och utför tulltjänstemännen vid dessa gränser arbetsuppgifter åt varandra. Konventionen om ömsesidigt bistånd mellan tullmyndigheterna, den s.k. Neapelkonventionen, kom till inom ramen för det dåvarande EG. Konventionen var ett resultat av insikten att ett samarbete mellan medlemsstaternas tullförvaltningar skulle bidra till att säkerställa korrekt uppbörd av tullar och andra import- och exportavgifter samt förbättra effektiviteten när det gäller att förhindra, utreda och åtala överträdelser av tullbestämmelserna. Undertecknandet skedde i och alla EU:s medlemsstater med undantag av har anslutit sig till konventionen. trädde rådsförordningen (EEG) nr 1468/81 i kraft. Konventionen behandlade samarbete avseende säkerställande av uppbörden av tullar och efterlevnaden av . Dess bestämmelser ersatte motsvarande regler i Neapelkonventionen. Denna förordning följdes av en ny rådsförordning, den i avsnitt 4 nämnda förordningen (EG) nr 515/97. Neapelkonventionen har således varit gällande endast i de delar som avser tullsamarbete beträffande straffrättsliga förfaranden. Sedan ikraftträdande har tullsamarbetet givits hög prioritet. Mot bakgrund av den inre marknadens genomförande och avskaffandet av rutinkontroller vid de inre gränserna ansågs det nödvändigt att utarbeta en ny konvention för att uppdatera Neapel- konventionen. Diskussionerna om en ny konvention inleddes . De första utkasten innehöll ett förslag till ett datoriserat informationssystem till stöd för tullsamarbetet. Detta förslag bröts emellertid ut och behandlades i en särskild konvention om användning av informationsteknologi för tulländamål, den s.k. (EGT C 316, 27.11.1995, s. 33), vilken antogs 1995. har redan tillträtt och ratificerat och tillhörande protokoll och avtal (jfr prop. 1997/98:161). Efter överenskommelsen om började på nytt förhandlingarna inom ramen för samarbetet i EU:s s.k. tredje pelare om konventionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tull- förvaltningar. När blev medlem i EU 1995 hade således arbetet med att utforma en ny konvention pågått . I avvaktan på att den nya konventionen skall upprättas och träda i kraft har valt att inte ratificera och tillträda Neapelkonvention om tullsamarbete. Konventionen upprättad på grundval av artikel K 3 i fördraget om Europeiska unionen om ömsesidigt bistånd och samarbete mellan tullförvaltningar (EGT C 24, 23.1.1998, s.1) beslutades av rådet och undertecknades . Arbetsnamnet på den nya konventionen har varit II, men den kommer här fortsätt- ningsvis att benämnas tullsamarbetskonventionen. Den nu gällande Neapelkonventionen kommer att upphävas när tullsamarbetskonven- tionen har ratificerats av alla medlemsstater. Det finns nu således heltäckande och moderna regler för tullsamarbetet inom EU, dels genom rådsförordningen (EG) nr 515/97 som reglerar det administrativa tullsamarbetet avseende överträdelser av EG:s tullbestäm-melser och den del av tullinformationssystemet som stöder detta sam-arbete, dels genom den nya tullsamarbetskonventionen som reglerar det brottsbekämpande samarbetet och som reglerar den del av tullinformationssystemet som stöder det brottsbekämpande arbetet. 5.2 Syfte och innehåll Syftet med tullsamarbetskonventionen är att genom gemensamma bestämmelser om former och tillvägagångssätt stärka samarbetet mellan medlemsstaternas tullmyndigheter för att bekämpa den gränsöver- skridande brottsligheten. Detta skall ske dels genom att tullmyndig- heterna skall bistå varandra för att upptäcka och förhindra överträdelser av nationella restriktioner och bestämmelser avseende den gränsöver- skridande trafiken, dels genom åtal och bestraffning av sådana över- trädelser. I konventionen finns regler om tullsamarbete avseende sådana åtgärder som informationsutbyte, delgivning av handlingar, utredningar och spaning. Dessa åtgärder utförs av tullmyndigheten eller andra behöriga myndigheter på en stats eget territorium efter begäran från en främmande stat som arbetar med utredningen. Vissa åtgärder kan också vidtas spontant av tullmyndigheten utan föregående begäran. Dessa bestämmel-ser motsvarar till stora delar dem som finns i den gamla Neapelkonven-tionen och andra internationella överenskommelser om tullsamarbete. Tullsamarbetskonventionen går på flera sätt längre än Neapelkonven- tionen. Den innehåller bl.a. bestämmelser beträffande särskilda samar- betsformer, som innebär att tjänstemän i vissa fall får fortsätta över gränserna och agera på andra staters territorium. Dessa bestämmelser har stora likheter med dem som gäller det polisiära samarbetet enligt . En närmare redogörelse för de olika samarbets- formerna följer i avsnitt 7. Avseende ett flertal av samarbetsformerna finns det möjlighet för medlemsstaterna att välja om man vill tillämpa dem eller ej. Det sker genom att staten avger en eller flera förklaringar med innebörd att man avser att helt eller delvis inte tillämpa konventionens bestämmelse avseende någon eller några av samarbetsformerna. Det är även möjligt att genom förklaringar begränsa tillämpligheten av gränsöverskridande åtgärder tidsmässigt och geografiskt. Man kan också förbjuda främmande staters tjänstemän att vid gränsöverskridande åtgärder medföra och använda tjänstevapen. Dessa förklaringar får återtagas när som helst. Generellt gäller dock principen att konventionen endast gäller inom de befogenhetsramar som tullmyndigheterna har enligt nationella be-stämmelser. Tullsamarbetskonventionen innehåller dessutom bestämmelser om sek-retess och dataskydd för uppgifter som utlämnas mellan myndigheterna utanför det datoriserade tullinformationssystemet. TIS- konventionen innehåller egna regler för dataskydd som gäller för uppgifter i tullinfor-mationssystemet. I konventionen ges också behörighet att tolka konventionen, dels genom att avgöra tvister mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och kommissionen, dels genom att medlems- staternas domstolar givits möjlighet att begära förhandsavgörande från i de fall de nationella domstolarna anser att ett sådant avgörande är nödvändigt för att ett pågående mål eller ärende skall kunna avgöras. Medlemsstaterna är emellertid inte skyldiga att godta dom- stolens behörighet att meddela förhandsavgöranden. Däremot har de möjlighet till det genom att avge en förklaring. Konventionens territoriella avgränsning regleras i artikel 31 och sammanfaller med gemenskapens nuvarande tullområde. Rådet kan enhälligt besluta om att anpassa konventionens tillämpningsområde till eventuella förändringar av tullområdet. 5.3 tillträde till tullsamarbetskonventionen Regeringens förslag: godkänner tullsamarbetskonven- tionen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: har goda erfarenheter av internationellt tullsamarbete och har slutit bilaterala tullsamarbetsavtal med ett flertal andra stater. Med hjälp av dessa har kunnat få bistånd av andra länder i form av uppgifter och utredningar vilket aktivt bidragit till att omfattande brottslighet har kunnat utredas och beivras. Vidare har positiva erfarenheter av ett långvarigt gränstull- samarbete med och . Med hänsyn till det nu sagda och till att ett svenskt tillträde till konventionen skulle ge ökade möjligheter att i samverkan med våra europeiska grannar ytterligare skärpa kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten föreslår regeringen att godkänner tullsamarbetskonventionen. 5.4 Förklaringar som bör avges i samband med att ratificerar tullsamarbetskonventionen 5.4.1 Hemliga utredningar Regeringens förslag: godkänner att en förklaring om att inte avser att tillämpa samarbetsformen hemliga utredningar avges av . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. () avstyrker förslaget och förordar att frågan blir föremål för fortsatta överväganden med syfte att samarbetsmetoden skall kunna användas av . Skälen för regeringens förslag: Konventionens artikel 23 innehåller regler om möjligheten för tjänstemän att arbeta under antagen identitet på andra medlemsstaters territorium, en s.k. hemlig utredning. En medlems-stat kan inkomma med en sådan ansökan endast i fall då det annars skulle vara ytterst svårt att klargöra sakförhållandena. De utländska tjänste-männen har dock endast tillstånd att samla in uppgifter och etablera kontakt med misstänkta personer eller andra personer som har samröre med dessa. Hemliga utredningar skall ske i enlighet med de regler som gäller i det land där utredningen äger rum och får äga rum bara .