prop · GN0335 · 2000-01-01 00:00:00 — Det bör därför inte föreskrivas någon bevislättnad i detta avseende. För den myndighet till vilken verket ges in kan det vara oklart om verket är offentliggjort och om det har kommit in utan sam- tycke från upphovsmannen. Några remissinstanser har ansett att det bör åligga myndigheterna att ta reda på om verket tidigare offentliggjorts och kommit in utan upphovsmannens samtycke. En så långtgående utred- ningsskyldighet skulle dock skapa praktiska svårigheter. För att en be- stämmelse utformad efter de i tidigare avsnitt angivna utgångspunkterna skall få avsedd effekt kan det inte heller i bevishänseende krävas att det skall vara utrett att verket inte är offentliggjort och att det getts in utan upphovsmannens samtycke. Vid en avvägning mellan intresset av att skydda upphovsrätten till inte offentliggjorda verk, intresset av att und- vika onödig sekretessbeläggning och intresset av utforma sekretessbe- stämmelsen på ett praktiskt tillämpbart sätt anser regeringen att det som beviskrav bör uppställas att det av särskild anledning kan antas att dessa båda förutsättningar är för handen. Beviskravet av särskild anledning kan antas har tidigare använts bl.a. i 8 kap. 10 § sekretesslagen och innebär ett krav på att det föreligger någon speciell omständighet eller några särskilda förhållanden som föranleder antagandet (se prop. 1979/80:2 Del A s. 241). Den bedömningen torde normalt få grundas på det material som finns i ett pågående ärende i vilket verket ingår eller i material som i övrigt finns i anslutning till verket. För att undantaget skall aktualiseras måste det föreligga någon omständighet i det materialet som ger anledning till antagandena att verket inte har offentliggjorts och att det har kommit in till myndigheten utan upphovs- mannens samtycke. Exempel på sådana omständigheter kan vara att ingivaren är anonym och att det är bifogat ett verk från en namngiven författare, att det framgår att ingivaren är en annan än författaren till ett bifogat verk eller att myndigheten t.ex. genom en kontakt från för- fattaren blir uppmärksammad på att verket inte är offentliggjort och att samtycke inte erhållits från författaren. Som redovisas i föregående avsnitt medför skyddsändamålet för den aktuella sekretessbestämmelsen vidare att uppgifter i sådana verk som saknar kommersiellt intresse inte bör omfattas av bestämmelsen. Om det uppställs ett krav på att det skall vara utrett att verket inte har sådant intresse skulle emellertid bestämmelsens räckvidd sträcka sig alltför långt. I denna del bör därför en bevislättnad införas. En bedömning av om ett verk saknar kommersiellt intresse bör kunna göras utifrån gene- rella överväganden rörande det aktuella verket. Mot denna bakgrund bör det i bevishänseende krävas att det kan antas att verket saknar sådant intresse. Bestämmelsen kommer därigenom inte att omfatta verk som är ointressanta från ekonomisk synpunkt. Ett verk av en typ som en upphovsman normalt kan sälja och få intäkter från kan inte antas sakna kommersiellt intresse . Det gäller t.ex. ett opublicerat bokmanus, även om det är en helt okänd författare som skapat verket i fråga. Huruvida den som har förvärvat ett verk för att exploatera det kan förväntas gå med vinst saknar betydelse. Kravet på att verket inte får sakna kommersiellt intresse utesluter således inte exempelvis smal litteratur, såsom t.ex. vissa dikter, från bestämmelsens tillämpningsområde. Däremot kan normalt antas att privatpersoners brev och dagboksanteckningar och andra verk av likartad karaktär saknar kommersiellt intresse. Av samma skäl som anförs i fråga om bedömningen av om uppgiften återfinns i ett upphovsrättsligt skyddat verk bör inte någon bevislättnad gälla i fråga om bedömningen av om röjandet innebär ett upphovsrättsligt förfogande. Om de särskilda problem som pekat på bör följande fram- hållas. Det material som arkivmyndigheterna har tillförts från enskilda uteslutande för förvaring och vård eller för forsknings- och studie- ändamål är enligt 2 kap. 11 § 3 tryckfrihetsförordningen inte allmänna handlingar. För sådana handlingar innebär således inte den nu föreslagna sekretessbestämmelsen någon ändring av gällande rätt. En annan kategori av allmänna handlingar hos arkivmyndigheterna utgörs av sådant internt arbetsmaterial inom exempelvis statliga utredningar och kommittéer som enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen blir allmänna handlingar först när materialet tas om hand för arkivering. Det är särskilt arbetet med ut- lämnande av denna typ av handlingar som har befarat kommer att öka till följd av promemorians förslag. Av uppdraget att vara ledamot i en statlig utredning eller kommitté torde följa att ledamoten uttryckligen eller underförstått samtyckt till att upphovsrätten till det arbetsmaterial som har presterats inom ramen för uppdraget övergår på utredningen eller kommittén. I vart fall innebär redan det förhållandet att en företrädare för kommittén eller utredningen i fråga sänder över mate- rialet till arkivmyndigheten att arkivmyndigheten normalt kan utgå från att samtycke till ingivandet föreligger hos samtliga berörda upphovsmän inom kommittén eller utredningen. Just för denna kategori av handlingar bör därför den nya sekretessbestämmelsen inte innebära några tillämp- ningsproblem. Avslutningsvis kan framhållas att för de handlingar som är allmänna hos arkivmyndigheterna gäller övriga bestäm- melser i sekretesslagen. Redan nu måste således arkivmyndigheterna före utlämnande av handlingar göra överväganden av liknande karaktär som enligt förslaget. 6.4 Sekretessbestämmelsens avgränsning i övrigt 6.4.1 Skaderekvisit Regeringens förslag: Sekretess skall inte gälla om det står klart att uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (se promemorian s. 29 och 31 f.). Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft någon invändning mot konstruktionen med en skadeprövning. Handels- högskolan i , KLYS, COPYSWEDE och har dock ansett att skaderekvisitet bör utgå, dvs. att ett verk som svarar mot de uppställda kriterierna inte skall lämnas ut ens om det kan ske utan skada för upphovsmannen. Flera remissinstanser, t.ex. Justitiekanslern, ombudsmän och , har anfört att konsekvenserna av lag- ändringen är svåra att överblicka. Flertalet av de remissinstanser som har framfört den åsikten har uttryckt farhågor för att regleringen kommer att leda till att utlämnande av handlingar vägras i stor omfattning. Bland andra Justitiekanslern har ansett att ett rakt skaderekvisit skulle vara tillräckligt för att skydda de upphovsrättsliga intressena. har ansett att det skaderekvisit som föreslås i promemorian inte står i överensstämmelse med det resonemang som förs beträffande skade- prövningen i promemorian och har efterlyst ett mer måttfullt utformat skaderekvisit. och Kammarrätten i har anfört att den skada som kan uppkomma genom ett ut- lämnande är svårbedömbar. Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: Majoriteten har inte haft några synpunkter på skaderekvisitet. Justitiekanslern har uppgett att ett omvänt skaderekvisit kan accepteras med hänsyn till hur bestämmel- sen i övrigt är utformad. Tidningsutgivarna har haft uppfattningen att skaderekvisitet bör vara rakt och att det av lagtexten bör framgå att det är ekonomisk skada som avses. i har gjort gällande att även annan skada än ekonomisk skada bör beaktas. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt vid utformningen av en sekretessregel är att sekretessen inte skall vara starkare än som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett be- gränsningen. Man bör således inte låta en sekretessbestämmelse omfatta sådana uppgifter som, mot bakgrund av skyddsintresset, kan lämnas ut utan skada för upphovsmannen. Som framgår av de överväganden som gjorts i fråga om skyddsintresset saknas möjlighet att vid skadebedömningen beakta annat än ekonomisk skada. Att det är sådan skada som avses framgår genom det valda uttrycket skada , som i sekretesslagen anses innebära ekonomisk skada (se prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Genom de avgränsningar av sekretessbestämmelsens räckvidd som gjorts i de föregående avsnitten träffar bestämmelsen endast upphovsrättsligt relevanta uppgifter i ett verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse. Därav följer att det normalt torde medföra skada för rättighetshavaren om uppgifterna lämnas ut. kan det emellertid tänkas att uppgifter i sådana verk kan lämnas ut utan att det skadar rättighetshavaren ekonomiskt. Om så är fallet bör uppgifterna få lämnas ut. I promemorian föreslås ett s.k. omvänt skaderekvisit. Vissa remissinstanser har gett uttryck för farhågor vad gäller risken för att ett omvänt skaderekvisit skulle leda till att tillhandahållande av allmänna handlingar skulle komma att vägras i större omfattning än som är motiverat av hänsyn till upphovsrätten. Mot bakgrund av att uppgifter i sådana verk som kan antas sakna kommersiellt intresse inte omfattas av den föreslagna sekretessbestämmelsen framstår det enligt regeringens mening som befogat att behålla ett omvänt skaderekvisit. Det innebär att, om uppgifterna är sådana att de faller inom sekretessbestämmelsens tillämpningsområde, det råder en presumtion för sekretess och att ett utlämnande kan ske endast i de fall det står klart att det kan ske utan att rättighetshavaren lider skada. 6.4.2 Offentliggörande genom en myndighets tillhandahållande av ett verk Regeringens förslag: Ett verk som har tillhandahållits enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen eller lämnats från en myndighet till en annan skall, vid tillämpningen av den föreslagna sekretessbestämmelsen, inte anses offentliggjort. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens (se promemorian s. 29 och 32 f.). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över förslaget i denna del. Några remissinstanser har uppfattat att förslagets innebörd är att ett verk inte i någon situation skall anses offentliggjort efter att ha tillhanda- hållits som allmän handling och mot denna bakgrund lämnat vissa ändringsförslag. Yttrandena över utkastet till lagrådsremiss: KLYS och COPY- SWEDE har föreslagit att 26 b § upphovsrättslagen skall kompletteras med en bestämmelse enligt vilken sådana tillhandahållanden som avses i bestämmelsens första stycke inte innebär att verket offentliggörs i den mening som avses i 8 § första stycket upphovsrättslagen. Bestämmelsen skulle bl.a. vara tillämplig i de fall ett inte tidigare offentliggjort verk ges in till en myndighet med anledning av ett pågående ärende hos myndigheten. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4.1 är ett verk offentliggjort i upphovsrättslig mening när det lovligen gjorts tillgängligt för allmänheten (8 § första stycket upphovsrättslagen). Innebörden av att lovligen tillgängliggöra är att tillgängliggörandet sker med upphovsmannens eller dennes rättsinnehavares samtycke eller med stöd av lag. Om ett tillhandahållande enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen medför att verket blir offentliggjort, skulle den omständigheten att förutsättningarna för att tillämpa den nya regeln inte var uppfyllda när verket först lämnades ut medföra att det därefter inte fanns någon möjlighet att med stöd av sekretessbestämmelsen neka att tillhandahålla verket. Detsamma gäller tillhandahållanden som skett innan regeln trätt i kraft. På grund härav bör en bestämmelse införas av innebörd att ett verk som tillhandahållits enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen vid tillämpningen av den föreslagna sekretessbestämmelsen inte skall anses offentliggjort i upphovsrättslig mening. Ett upphovsrättsligt skyddat verk som lämnas från en myndighet till en annan torde enligt gällande rätt inte därigenom bli offentliggjort. Rätts- läget är dock inte helt klart. En regel motsvarande den som föreslås för verk som ingår i en allmän handling som tillhandahålls enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen bör därför införas även för dessa fall. Det av KLYS och COPYSWEDE föreslagna tillägget till 8 § första stycket upphovsrättslagen skulle komma att träffa ett stort antal verk som getts in till en myndighet med upphovsmannens samtycke. Enligt rege- ringens mening skulle en sådan bestämmelse medföra en alltför långt- gående inskränkning av informationsintresset. 6.4.3 Sekretesstidens längd Regeringens förslag: I den nya bestämmelsen införs inte någon sär- skild tidsbegränsning av handlingssekretessen. Promemorians förslag: Frågan behandlas inte i promemorian. Skälen för regeringens förslag: Det skyddsintresse som motiverar den nya sekretessbestämmelsen är upphovsrättens ekonomiska del. Handlingssekretessen bör därför i de fall verket inte blir offentliggjort ha samma giltighetstid som upphovsrätten. Av 43 och 44 §§ upphovsrättslagen följer att upphovsrätt till verk som har endast en upphovsman gäller intill utgången av sjuttionde året efter upphovs- mannens dödsår eller, för anonyma verk, då verket skapades. För verk som har flera upphovsmän gäller i stället vissa specialregler i 43 § upphovsrättslagen. Beträffande den närmare innebörden av dessa regler hänvisas till den bestämmelsen. Eftersom en förutsättning för sekretessbestämmelsens tillämpning är att det är fråga om uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk kommer sekretessen automatiskt att upphöra när upphovsrättens giltighetstid går ut. Det saknas därför behov av att införa en särskild regel om tids- begränsning av handlingssekretessen i den nya sekretessbestämmelsen. Det bör framhållas att sekretessen i många fall kommer att upphöra att gälla långt före det att upphovsrättens giltighetstid går ut eftersom kommersiellt intressanta verk ofta kommer att offentliggöras av rättig- hetshavaren . Även i övrigt kan tiden tänkas ha betydelse för tillämpningen av rekvisiten i bestämmelsen, t.ex. på så sätt att den tänk- bara skadan i många fall torde minska om fråga är om ett ålderstiget verk. 6.4.4 Meddelarfrihet Regeringens bedömning: Det behövs inte några särskilda regler om begränsning av meddelarfriheten. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens (se promemorian s. 40 f.) Remissinstanserna: Det har inte framkommit några synpunkter från remissinstanserna angående denna del av förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen står det varje svensk medborgare fritt att, i de fall inte annat föreskrivs i tryckfrihetsförordningen, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift, t.ex. till en författare eller journalist. Motsvarande gäller för offentliggörande i medier som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen). Meddelarfriheten är emellertid inte obegränsad. Om någon lämnar meddelande och därmed gör sig skyldig till oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott (7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 3 § första stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen). En gärning som består i att någon lämnar ut en sådan handling som omfattas av sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen bryter således alltid meddelarfriheten. Meddelarfriheten kan också brytas bl.a. genom uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, s.k. kvalificerad tystnadsplikt, i fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Det synes inte finnas något behov av en sådan begränsning av meddelarfriheten när det gäller sådana uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk som är föremål för tystnadsplikt enligt sekretesslagen. 6.5 Följdändringar 6.5.1 Upphovsrätt till verk som bilagts beslut om utlämnande av handling Regeringens förslag: Ett upphovsrättsligt skyddat verk bibehåller sitt upphovsrättsliga skydd trots att det bilagts ett beslut om tillhanda- hållande av den allmänna handling där verket ingår (9 § tredje stycket upphovsrättslagen). Promemorians förslag: I promemorian föreslås motsvarande ändringar i 9 och 26 a §§ såvitt avser sådana verk som inte får tillhanda- hållas enligt den upphovsrättsliga regel som föreslås i promemorian (se promemorian s. 35 f.). Remissinstanserna: har ifrågasatt behovet av en ändring i 9 § upphovsrättslagen eftersom problemet kan undvikas genom att myndigheterna avstår från att bifoga denna typ av verk som bilaga till sina beslut, men har trots detta ansett bestämmelsen befogad för att und- vika att upphovsrätten går förlorad om myndigheterna ändå agerar på detta sätt. Tingsrätten har vidare föreslagit att även verk som tas in i själva beslutet skall behålla sin upphovsrätt. har ansett att även verk som återges i be- slut, liksom verk som fogas som bilaga till andra typer av beslut än de som avser rätten att ta del av verket, bör behålla sin upphovsrättsliga status. Justitiekanslern har ifrågasatt riktigheten av påståendet att verk som tas in i beslut m.m. förlorar sin upphovsrättsliga status. Skälen för regeringens förslag: Av 9 § första stycket upphovsrätts- lagen framgår att upphovsrätt inte gäller författningar, beslut av myndig- heter, yttranden av svenska myndigheter eller officiella översättningar av sådana texter. Upphovsrätt gäller dock enligt paragrafens andra stycke i fråga om kartor, alster av bildkonst, musikaliska verk och diktverk som ingår i nämnda handlingar. Det är inte ovanligt att ett upphovsrättsligt skyddat verk, t.ex. ett yttrande av en sakkunnig, helt eller delvis återges i ett beslut av en myn- dighet. Om så sker följer av 9 § upphovsrättslagen att upphovsrätten i de flesta fall inte längre gäller. Även i den mån ett exemplar av ett verk fogas som bilaga till exempelvis ett beslut och det i beslutet sker en sådan hänvisning till bilagan att den måste anses vara en del av beslutet torde upphovsrätten till verket i bilagan därmed upphöra att gälla (se prop. 1973:15 s. 158). Det är av stor betydelse att domstolars och andra myndigheters beslut är tillgängliga för allmänheten. För att säkerställa en fri samhällsdebatt och en allsidig samhällsinformation är det nödvändigt att sådana all- männa handlingar i så stor utsträckning som möjligt kan återges utan upphovsmannens samtycke. I flertalet fall får man därför acceptera att upphovsrätt inte gäller för sådana verk som utgör en del av ett beslut. En viktig utgångspunkt för denna bedömning är att myndigheten endast när det finns starka skäl för det återger upphovsrättsligt skyddade verk i ett beslut. Det förekommer emellertid att en handling som begärs utlämnad rutinmässigt fogas som bilaga till beslutet om utlämnande av handlingen. I dessa fall, där det normalt saknas ett berättigat intresse av att foga ett exemplar av ett verk som bilaga till beslutet, kan det ifrågasättas om en sådan ordning är lämplig. Det blir särskilt tydligt vad gäller sådana verk i vilka uppgifterna skulle ha omfattats av den nya sekretessbestämmelsen om upphovsrätten hade bibehållits för verket. Genom att upphovsrätten upphör saknas en grundläggande förutsättning för att tillämpa sekretessbestämmelsen och uppgifterna i verket blir helt utan skydd. Därtill kommer att det beträffande uppgifter som inte omfattas av den nya sekretessbestämmelsen inte finns något egentligt behov av en regel som innebär att upphovsrätten upphör om verket ingår i en bilaga till ett beslut som avser rätten att ta del av den allmänna handling där verket ingår. Sådana verk är även anförda skriftligen inför myndigheten och får därför återges enligt 26 § upphovsrättslagen, vilket således tillgodoser offentlighetsintresset (jfr avsnitt 6.5.2). Mot denna bakgrund bör det således i 9 § upphovsrättslagen införas en bestämmelse av innebörd att ett verk som ingår i ett beslut av en myndighet bibehåller sitt upphovsrättsliga skydd om det ingår i en bilaga till ett beslut som avser rätten att ta del av den handling där verket ingår. Att ett verk i stället för att ingå i en bilaga återges helt eller delvis i själva beslutet torde normalt ske endast efter noggrant övervägande hos myndigheten. För sådana fall måste intresset av att beslutet skall kunna nyttjas fritt anses väga över. Den nya bestämmelsen i 9 § upphovsrätts- lagen bör därför endast omfatta verk som ingår i bilagor till beslut. När det gäller andra typer av beslut än de som avser rätten att ta del av ett verk ligger det inte lika nära till hands för myndigheterna att utan sär- skilda överväganden foga ett exemplar av ett verk som bilaga till beslutet. När en myndighet efter sådana överväganden kommer till slutsatsen att förståelsen av ett beslut eller något annat skäl kräver att verksexemplaret fogas som bilaga till beslutet gör sig givetvis det grundläggande offentlighetsintresset i hög grad gällande. Om upphovsrätten skulle bibehållas i en sådan situation skulle det sannolikt komma att träffa ett stort antal beslut. Allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet skulle därigenom försvåras i oacceptabel utsträckning. Mot bakgrund av det anförda får även i dessa fall informationsintresset anses väga tyngre än skyddet för upphovsrätten. Det bibehållna skyddet bör därför endast avse verk som ingår i bilagor till beslut som avser rätten att ta del av den handling där verket ingår. Om ett verk som ingår i en bilaga till ett beslut om tillhandahållande av verket är av det slag som anges i 9 § andra stycket 2 4 upphovsrättslagen (alster av bildkonst, musikaliska verk eller diktverk), gäller enligt 26 a § första stycket upphovsrättslagen att verket får återges utan upphovs- mannens samtycke. För att de uppgifter i upphovsrättsligt skyddade verk som enligt förslaget omfattas av sekretess skall få avsett skydd måste även denna rätt att återge begränsas. Följaktligen bör 26 a § upphovs- rättslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att rätten att återge verk inte skall omfatta ett sådant verk som ingår i en bilaga till ett beslut som avser rätten att ta del av den handling där verket ingår. Om uppgifter i sådana verk inte omfattas av den föreslagna sekretess- bestämmelsen får de dock återges. Detta följer av 26 § upphovsrättslagen, eftersom verket har anförts skriftligen inför myndig- heten och uppgifterna däri inte omfattas av sekretessbestämmelsen (jfr. 6.5.2 Upphovsrätt till det som anförs inför en myndighet förslag: Vad som muntligen eller skriftligen anförs inför myndigheter eller i statliga eller kommunala representationer får inte återges, om sekretess gäller för uppgiften enligt den föreslagna sekre- tessbestämmelsen (26 § andra stycket upphovsrättslagen). Promemorians förslag: I promemorian föreslås att vad som skriftligen anförs inför myndigheter eller i statliga eller kommunala representationer ur ett sådant upphovsrättsligt skyddat verk som föreslås bli undantaget från handlingsoffentligheten får återges endast om det även anförs muntligen (se promemorian s. 37). Remissinstanserna: Kammarrätten i har gjort gällande att rätten till återgivande av vad som muntligen anförs inför myndigheten öppnar en möjlighet till kringgående av 26 b § upphovsrättslagen genom att den som önskar tvångsoffentliggöra ett verk läser upp det inför exempelvis myndighetens registrator. Bland andra har ansett att inte heller ett verk som anförs muntligen inför en myndighet bör få återges om det är av den typ som avses i 26 b § andra stycket upphovsrättslagen. Justitiekanslern har ifrågasatt behovet av den ändring i 26 § upp- hovsrättslagen som föreslås i promemorian och anfört att det med den föreslagna utformningen kommer att uppstå en omotiverad skillnad mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna eftersom förfarandet i de senare vanligen är skriftligt. har ifrågasatt om den föreslagna nya lydelsen av 26 § upphovsrättslagen skulle kunna åberopas för att förhindra motparten i ett mål i domstol att vid förhandling muntligen hänföra sig till skrifter som getts in i målet.