prop · GN0332 · 2000-01-01 00:00:00 — I praktiken är det dock för del ingen skillnad på de krav som ställdes på följsamhet med omvärlden när vi hade fast växelkurs och de krav som ställs nu när vi har flytande växelkurs. Detta gäller eftersom penningpolitiken i alla för oss viktiga konkurrentländer styrs utifrån en ambition att hålla inflationen på samma låga nivå. Den nuvarande svenska penningpolitiken styrs i praktiken av de prognoser för inflationen som löpande gör. Anledningen till detta är att det i allmänhet dröjer ett till innan en höjning av styrränta får full effekt på efterfrågan i ekonomin. Om de genomsnittliga nominella lönekostnadsökningarna tenderar att bli för höga finns en uppenbar risk för att den framtida inflationen kan komma att överstiga det mål som satts upp om en inflation på plus/minus en procentenhet. kommer i ett sådant läge att strama åt penningpolitiken genom räntehöjningar. På motsvarande sätt har till uppgift att via räntesänkningar stimulera den inhemska efterfrågan om en återhållsam lönebildning skulle visa sig leda till en för svag efterfrågan i ekonomin och en inflation som tenderar att understiga inflationsmålet. Oavsett vad som händer med löneutvecklingen och arbetslösheten är det därför rimligt att förvänta sig att den genomsnittliga inflationstakten över en längre tidsperiod kommer att ligga . De analyser av inflationsförväntningarna som regelbundet genomförs visar också att förtroendet för att skall lyckas med sin ambition att på medellång sikt stabilisera inflationen stärkts påtagligt . På kort sikt finns dock ett utbytesförhållande mellan arbetslöshet och inflation. För att de insatser som görs för att minska arbetslösheten skall få ett bestående genomslag på sysselsättningen ställs stora krav på en väl fungerande lönebildning. Det gäller oavsett om ansluter sig till EMU eller ej, givet inflationsmålet. Om skulle välja att ansluta sig till den europeiska monetära unionen är det inte möjligt att med en ändring av den svenska penningpolitiken påverka inflationen i . Högre löneökningar än i våra viktigare konkurrentländer kommer då att undergräva vår konkurrenskraft utan att det ens i teorin skulle finnas någon möjlighet att med penning- eller valutapolitik korrigera misstagen. De krav som måste ställas på lönebildningen vid ett eventuellt EMU- medlemskap kommer därför att bli minst lika hårda som . På är det heller inte rimligt att förvänta sig att produktivitetsökningarna i skulle vara högre än i andra länder och att vi av den anledningen skulle kunna ha en något högre löneökningstakt än i andra länder. Finansiella restriktioner inom den offentliga sektorn har ett antal institutionella förändringar genomförts, vilka innebär att de ekonomiska restriktionerna på lönebildningen inom den offentliga sektorn har blivit tydligare. har förändringarna förbättrat förutsättningarna för att tillgodose sektorns rekryteringsbehov genom konkurrenskraftiga löner. Vid sidan av de omfattande besparingsprogrammen inom den offentliga sektorn har även förändringar i budgetprocessen genomförts och balanskrav införts i syfte att öka de offentliga finansernas stabilitet. Den statliga budgetprocessen har förändrats. Ett tak för utgifterna inom den statliga sektorn och socialförsäkringssektorn har införts. Varje vår fattar beslut om dels den maximala nivån för de nominella utgifterna under de tre kommande budgetåren, dels preliminära budgetramar för 26 olika utgiftsområden. Även utrymmet för kostnadsökningar, inklusive löneökningar, inom de statliga myndigheterna styrs via en rambudgetprocess. Den andel av de statliga myndigheternas ramanslag för förvaltningskostnader som används till löner justeras med utgångspunkt i ett index som beräknas av avseende arbetskostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin. Därigenom skapas förutsättningar för de statliga myndigheterna att klara sin kompetensförsörjning genom konkurrenskraftiga löner. En grundförutsättning är emellertid att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet inte inverkar negativt på den konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. Eftersom det nominella löneökningsutrymmet inom industrin till en del skapas genom produktivitetsförbättringar måste även en del av löneökningsutrymmet inom staten skapas genom produktivitetsökningar. Om de statliga lönekostnaderna ökade lika mycket som inom tillverkningsindustrin utan krav på produktivitetsökningar skulle annars kostnaden för detta behöva finansieras genom ökade statliga skatter, vilket skulle öka den konkurrensutsatta sektorns kostnader och försämra dess konkurrenskraft. Vid den årliga omräkningen av myndigheternas anslag reduceras därför arbetskostnadsindexet med ett produktivitetskrav, motsvarande ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn . Om utgifterna för de anställdas löner inom en statlig myndighet ökar mer än den årliga löneomräkningen av anslagen måste myndigheten via omprioriteringar på egen hand finansiera mellanskillnaden. Myndigheterna kompenseras alltså inte för sådana kostnadsökningar som föranleds av löneavtal inom den statliga sektorn på det sätt som gällde innan ramanslagssystemet infördes. Institutionella förändringar har även genomförts inom den kommunala sektorn, som påverkar utrymmet för löneökningarna inom den kommunala och landstingskommunala verksamheten. har beslutat om ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting . Balanskravet innebär att budgeten skall upprättas så, att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat skall återställas . Även den successiva övergången till ett fonderat pensionssystem för de kommunala avtalspensionerna skall rymmas inom balanskravet. Den höga arbetslösheten Den för svenska förhållanden mycket höga arbetslösheten under 1990- talet har förändrat förutsättningarna för lönebildningen. En hög arbetslöshet verkar återhållande på löneökningarna. Den höga arbetslösheten innebär såväl ett kraftigt slöseri med mänskliga resurser som ett betydande produktionsbortfall. Det tar sig bl.a. uttryck i stora påfrestningar på de offentliga finanserna. Därtill kommer kommunernas sociala utgifter för arbetslösa kommunmedborgare och de lägre skatteintäkter som arbetslösheten ger upphov till. En återhållsam nominell löneutveckling, som skapar förutsättningar för en reducering av arbetslösheten, kan därför förväntas ha stor betydelse inte enbart för den framtida ekonomiska ställningen bland dem som är arbetslösa utan även för en allmänt positiv utveckling av löntagarnas disponibla inkomster. 5.2 Lönekostnadsutvecklingen i och omvärlden Den nominella löneökningstakten har dämpats . Detta har skett som inleddes med en djup lågkonjunktur, en stigande och därefter kvardröjande hög arbetslöshet och med en penningpolitik som bedrivits med stark inriktning på prisstabilitet. Tiden efter det så kallade stabiliseringsavtalet 1992 har kännetecknats av en ökad förståelse bland arbetsmarknadens parter för behovet av att ta hänsyn till den samhällsekonomiska utvecklingen i lönebildningen. Genomsnittlig timlöneutveckling i Procent 1997 1998 1999 2000 Avtal 3,8 2,8 2,4 2,7 Löneglidning m.m. 0,7 1,0 1,1 0,5 Totalt 4,5 3,8 3,4 3,2 Källa: /2000:1 Bilaga 2 Anm: Skillnaden mellan å ena sidan summan av avtal och löneglidning och å andra sidan totalen för har uppkommit som en följd av avrundningen av ökningstalen. Den politik för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet som regeringen presenterade i budgetpropositionen för bygger på antagandet att de svenska timlönerna i genomsnitt ökar 2000. Jämfört med perioden 1997 skulle detta innebära en betydande minskning av den årliga löneökningstakten även om lönekostnaderna i fortfarande ökar i något snabbare takt än i våra viktigare konkurrentländer. Mycket talar för att de svenska löneökningarna kommer att bli måttliga. Ett mått som vanligen används vid internationella jämförelser av lönekostnadsutvecklingen är löner inklusive kollektiva avgifter per anställd i näringslivet. Näringslivets lönekostnader i EU-området beräknas ha ökat . I de länder som deltar i från start var ökningen mindre och uppgick till . De svenska lönekostnaderna steg med . Lönekostnadsökningar inklusive kollektiva avgifter per anställd i näringslivet Procent 1990 1997 1994 1997 1997 2000OECD 1997 2000EU 4,5 4,0 4,2 3,9 Hela nuvarande EU 4,2 3,5 2,8 2,8 Nuvarande EMU-länder 3,9 2,8 2,1 2,2 Källor: , Economic Outlook, och 1997 steg EU-ländernas lönekostnader och . Skillnaden i genomsnittlig årlig kostnadsutveckling är relativt liten. En viktig förklaring till det är den låga svenska löneökningstakten krisåren 1992 1993. Dessutom har även flera andra EU-länder liksom tvingats att depreciera sin valuta efter alltför snabba kostnadsstegringar. Jämför man med de länder som deltar i blir skillnaden i kostnadsutveckling för perioden 1997 större. De svenska löneökningarna var i genomsnitt högre . 1997 översteg de svenska lönekostnadsökningarna dem i EMU-länderna med vilket inverkade negativt på den svenska sysselsättningsutvecklingen. De höga svenska löneökningarna som följde av avtalsrörelse orsakades av att den vid tillfället försvagade svenska kronan skapade förväntningar om ökade exportvinster vilket till synes gav ett utrymme för löneökningar inom exportberoende verksamheter som inflationsförväntningarna var höga. Löneökningstalen i de först tecknade avtalen blev riktmärke för övriga delar av arbetsmarknaden. Detta skedde trots att dessa löneökningar översteg vad som var förenligt med samhällsekonomisk balans. Enligt bedömningar från såväl som kommer motsvarande marginal för perioden 2000 att öka till , detta framför allt till följd av den kraftiga ökningen av arbetskraftsefterfrågan i . Den svenska löneökningstakten förefaller därför fortfarande vara långt ifrån fullt anpassad till utvecklingen i våra viktigare konkurrentländer. 5.3 Betydelsen av ett ökat samförstånd Regeringen har framhållit att det är parterna på arbetsmarknaden som har huvudansvaret för lönebildningen. Såväl legitimitets- som effektivitetsskäl kan anföras för att ansvaret i första hand skall ligga på parterna själva. Legitimiteten för de överenskommelser som träffas blir betydligt större om de förhandlas fram utan någon inblandning från statens sida. Ett avtal företräds på arbetsplatsen av båda parterna och ett samförstånd mellan parterna skapar stabilitet över mandatperioderna. Det är dessutom parterna själva som har bäst kunskap om hur förhållandena ser ut inom det egna avtalsområdet. Avtal ger en bättre möjlighet än lagstiftning till lösningar som är anpassade till olika branschers särskilda villkor, som det ger möjlighet för parterna att själva utveckla sitt samarbete utifrån gemensamma erfarenheter och nya förutsättningar. Förutsättningarna för att hitta smidiga och effektiva lösningar på de problem som diskuteras är därför större om parterna kan komma överens på egen hand. Avtal är bättre än lag. och regeringen har ett starkt intresse av att relationerna mellan arbetsmarknadens parter är goda. Det gäller på såväl lokal nivå och förbundsnivå som på central nivå. Goda relationer mellan parterna på arbetsmarknaden förbättrar förutsättningarna för en god ekonomisk utveckling och har en positiv inverkan på samhällsklimatet i stort. Det finns därför starka motiv för staten att på olika sätt bistå parterna i deras strävanden att upprätthålla goda relationer och att hjälpa parterna att lösa de konflikter som uppkommer. och regeringen har ett övergripande samhällsekonomiskt ansvar som går utöver det ansvar parterna har för lönebildningen. Det sammanhänger framför allt med att en dåligt fungerande lönebildning påverkar välfärden för alla samhällsmedborgare, även dem som inte representeras av parterna på arbetsmarknaden. Det är i första hand via den allmänna demokratiska processen och det inflytande som regering och riksdag har över förutsättningarna för lönebildningen som dessa gruppers legitima intressen av en väl fungerande lönebildning kan bevakas. enbart utifrån de enskilda organisationernas intressen kan det ibland vara rationellt att kräva mycket höga löneökningar. Om arbetsgivarna kan kompensera sig genom prishöjningar kan en del av kostnaderna och andra konsekvenser av löneökningarna övervältras på andra aktörer i samhället. Om dessa i sin tur inte lyckas kompensera sig, kan köpkraftsförbättringen för medlemmarna i den organisation som först fick sina krav tillgodosedda bli mycket stor. Om däremot de andra aktörerna lyckas kompensera sig fördelas de höga samhällsekonomiska kostnaderna, som i ett sådant läge kan uppstå t.ex. i form av hög inflation eller hög arbetslöshet, över många samhällsmedborgare. Vinsterna för den organisation som kräver höga löneökningar kan därför ibland bli mycket stor i förhållande till den förlust som uppkommer för organisationens medlemmar om strategin misslyckas. För löntagarkollektivet i sin helhet ser dock förhållandet mellan den potentiella vinsten av för högt ställda lönekrav och kostnaderna för dessa oftast helt annorlunda ut. De vinster som höga nominella löneökningar kan ge är små, och obefintliga, i förhållande till de kostnader som kan uppkomma. resulterade de höga nominella löneökningarna i höga prisökningar vilket fick till följd att reallöneutvecklingen för löntagarkollektivet i sin helhet blev mycket dålig. ger alltför höga löneökningar framför allt upphov till kostnader i form av högre arbetslöshet och en svagare sysselsättningsutveckling. Olika former av koordinering av avtalsförhandlingarna har i såväl som många andra länder spelat en viktig roll för att söka överbrygga de motsättningar som på så sätt kan finnas mellan kollektivets och de enskilda organisationernas intressen. I den senaste avtalsrörelsen på den svenska arbetsmarknaden tilläts industrin spela en ledande roll. Förhandlingar bedrevs där utifrån det för hela sektorn gemensamma samarbetsavtalet om industriell utveckling och lönebildning och den nya förhandlingsordningen. För den statliga sektorn underlättas anpassningen av avtalsförhandlingarna till industrins uppgörelser genom den s.k. rambudgetmodellen som innebär att exportindustrins löneutveckling skall vara anslagsnormerande. Möjligheten att övervältra kostnaderna av höga löneökningar på andra ekonomiska aktörer varierar mellan olika branscher och sektorer och har dessutom förändrats över tiden. Exportindustrin brukar ofta nämnas som ett exempel på en sektor där möjligheterna till övervältring av kostnaderna är små, givet prisstabilitet och en stabil växelkurs. Konkurrensen på världsmarknaden är ofta hård och priserna till stor del givna. Inom den inhemska privata marknaden finns ofta större möjligheter att övervältra kostnader i form av högre priser på såväl insatsvaror som den slutliga konsumtionen. Möjligheterna har dock begränsats till följd av det inflationsmål som är styrande för penningpolitiken. Olika inhemska verksamheter har också olika möjligheter att övervältra kostnader beroende på hur konkurrensförhållandena ser ut och om verksamheten är anslagsfinansierad eller ej. I , liksom i många andra starkt exportberoende länder, finns det en bred uppslutning kring synsättet att den konkurrensutsatta sektorn bör ha en lönenormerande roll. Den konkurrensutsatta sektorn ger via sina avtal en möjlighet för andra sektorer att bedöma vilken löneökningstakt som är möjlig att uppnå. Lönenormering avser inte relativlönenivåer för olika grupper utan endast löneökningstakten. I praktiken är det ofta de avtal som först tecknas i en avtalsrörelse som blir lönenormerande. Eftersom möjligheterna att övervältra kostnader på andra är minst inom områden med tydlig konkurrens, som exportindustrin, är förutsättningarna för en framgångsrik utveckling störst om sådana områden tecknar nya avtal före andra. Den viktigaste uppgiften för ett medlingsinstitut under blir att verka för att parterna agerar på ett sådant sätt att utvecklingen mot en anpassning av löneutvecklingstakten till den i våra konkurrentländer fortsätter med oförminskad styrka. Regeringen kan därigenom begränsa sig till att agera utifrån de förhållanden som indirekt påverkar förutsättningarna för lönebildningen. Det gäller bland annat den makroekonomiska stabiliteten, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken, konkurrensfrågor och socialpolitiken. 6 Internationella konventioner Förenings- och förhandlingsrätten samt rätten att vidta stridsåtgärder är garanterad i ett antal konventioner som har ratificerat. Bestämmelserna i konventionerna sätter således en gräns för åtgärder som kan vidtas av regering och riksdag t.ex. genom lagstiftning. Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer kan dock i kollektivavtal med giltig verkan förbinda sig att avstå från att utnyttja rättigheter som de har på grund av konventionsåtaganden om förhandlingsrätt och strejkrätt. Här följer en redovisning av konventioner som har arbetats fram inom och och som ratificerats av . Utöver dessa har förbundit sig att iaktta kraven på föreningsrätt och rätt till stridsåtgärder i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 23:4), om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 8) och om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 22). 6.1 6.1.1 Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ratificerades av och trädde i kraft . gäller den som lag i (SFS 1994:1219). Kontrollen av att staterna iakttar konventionen sker genom att talan mot en stat kan väckas vid domstolen för de mänskliga rättigheterna (). Såväl enskilda personer som medlemsstater kan påtala brott mot konventionen. har till uppgift att övervaka att länderna följer domar. innehåller inte någon regel om fackliga stridsåtgärder. Det hindrar inte att stridsåtgärder som vidtas i kan komma att prövas mot bakgrund av konventionen, se bl.a. fallet ./. Enligt artikel 11 i har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I tillämpning har skyddet kommit att omfatta även den negativa föreningsrätten, dvs. rätten att stå utanför en organisation. 6.1.2 Sociala stadgan Väsentliga rättigheter på det sociala och arbetsrättsliga området har blivit föremål för en annan konvention inom , nämligen den europeiska sociala stadgan (sociala stadga) . I den finns bestämmelser om förenings- och förhandlingsrätt och strejkrätt. Stadgan ratificerades av 1962. En reviderad stadga, som 1998 ratificerats av , trädde i kraft . Tillämpningen av stadgan övervakas genom att de fördragsslutande länderna kontinuerligt avger rapporter om ändringar i sin nationella lagstiftning m.m. Rapporterna granskas av en kommitté av oberoende experter som kan ifrågasätta eller rikta kritik mot tillämpningen. Enligt ett särskilt förfarande, som infördes , har en annan kommitté bestående av representanter för ländernas regeringar till uppgift att, på grundval av expertkommitténs kritik, föreslå fall som skall bli föremål för s.k. rekommendation, dvs. en uppmaning till landet att vidta åtgärder så att stadgan efterlevs. beslutar slutligt i frågan om en rekommendation skall avges. Utöver det nu redovisade förfarandet har ett klagomålsförfarande för organisationer införts . har inte fått någon rekommendation såvitt gäller här berörda åtaganden i stadgan. Rättigheter och principer i artiklarna får inte inskränkas eller begränsas annat än med stöd av artikel G i reviderade stadgan (artikel 31 i sociala stadgan). Där medges undantag som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle som garanti för annans fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets intresse, nationell säkerhet, allmän hälsa eller moral. Enligt artikel 5 i stadgan får de fördragsslutande staterna inte utforma eller tillämpa sin nationella lagstiftning så att föreningsrätten kränks. Rätten skall omfatta alla arbetstagare. Vissa undantag får göras för poliser och militärer. har haft åtskilliga frågor att bedöma när det gäller den närmare tillämpningen av artikeln. Enligt kommittén omfattar skyddet även den negativa föreningsrätten. Kommittén har vidare uttalat att artikel 5 innefattar ett skydd mot statlig inblandning i fackliga organisationers sätt att utforma sin interna verksamhet. Bestämmelser enligt vilka fackliga stridsåtgärder skall föregås av hemlig medlemsomröstning i den fackliga organisationen har dock inte ansetts vara oförenliga med stadgan. Artikel 6, som handlar om den kollektiva förhandlingsrätten, innehåller i korthet följande åtaganden: 1. att främja gemensamt samråd mellan arbetstagare och arbetsgivare, 2. att främja förfarande för frivilliga kollektivavtalsförhandlingar, 3. att främja förfarande för förlikning och frivillig skiljedom i arbets- tvister, samt 4. att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal. När det gäller åtagandet i artikel 6:2 finns en omfattande praxis beträffande statliga ingrepp i kollektivavtalsförhandlingar. Sådana har förekommit exempelvis genom att medlemsländer infört ett obligatoriskt skiljeförfarande med resultat som är bindande för parterna. Begränsningar av den fria förhandlingsrätten har endast ansetts godtagbara om de är nödvändiga ur ett allmänt intresse för att komma till rätta med ekonomiska och sociala problem. De måste alltid föregås av uttömmande samråd med alla berörda parter på arbetsmarknaden. Det skall röra sig om undantagsåtgärder i situationer då det har visats att det inte går att uppnå samma mål med mindre ingripande metoder. Åtagandet i artikel 6:4 har ett nära samband med det redovisade åtagandet i artikel 6:2. Vad som redan har sagts om otillåtna begränsningar i förhandlingsrätten gäller även för begränsningar i strejkrätten. har uttalat att det är tillåtet att inskränka strejkrätten , som anges i lag, då förhandlingar eller medling pågår. Genom undantagsmöjligheten i artikel G kan det vara tillåtet att inskränka strejkrätten för vissa kategorier av offentliganställda. Politiska strejker omfattas inte av förpliktelsen i artikel 6:4. Rätten till sådana strejker kan således inskränkas utan hinder av stadgan. Även EU skall beakta sociala stadga enligt den nya målsättningsartikeln om socialpolitik i Amsterdamfördraget (artikel 136). 6.2 Inom Internationella arbetsorganisationen () är det främst fyra konventioner som har beröring med frågor som regeringen behandlar. Det är konvention (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, konvention (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, konvention (nr 151) om skydd för organisationsrätten och om förfarande för fastställande av anställningsvillkor i offentlig tjänst samt konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. Samtliga har ratificerats av . Övervakning av tillämpningen sker genom regelbunden rapportering från de konventionsanslutna ländernas regeringar. Rapporterna granskas av oberoende jurister i . En rapport från den kommittén tillställs Internationella arbetskonferensens trepartiska utskott för konventionstillämpning med företrädare för regeringarna och arbetsmarknadens parter. Inför detta utskott står regeringarna till svars vid överträdelser. Genom ett särskilt förfarande kan också arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer framföra klagomål beträffande tillämpningen av konventioner till . Klagomålen prövas i som ibland tillsätter en särskild granskningskommitté. Klagomål som gäller konventionerna nr 87 och 98 behandlas först i den permanent inrättade kommittén för föreningsfrihet och därefter i . Rätten att vidta stridsåtgärder nämns inte uttryckligen i någon av ILO- konventionerna, men strejkrätt har i övervakningsorganens praxis ansetts följa av den föreningsfrihet, som skall garanteras enligt konvention nr 87.