prop · GN033 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:3 Migration och asylpolitik Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas den svenska migrationspolitken inklusive asylpolitiken och invandringen till . Integrationspolitiken redovisas i annat sammanhang. Redovisningen avser 1998. I vissa avseenden redovisas också utvecklingen . Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll i Europasamarbetet och det internationella samarbetet i övrigt. Innehållsförteckning Förkortningar 1 1 Migrationspolitiken 1 2 Migration och flyktingar i ett globalt perspektiv 1 2.1 Migration och globalisering 1 2.2 Konventioner och avtal 1 2.3 Flyktingsituationen i världen 1 2.3.1 1 2.3.2 1 2.3.3 1 2.3.4 1 2.3.5 Syd- och 1 3 Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och roll 1 3.1 Sammanfattning 1 3.2 och arbete med flyktingfrågor 1 3.3 IOM 1 3.4 1 3.5 ; CAHAR 1 3.6 1 3.7 Samarbete mellan staterna runt 1 3.8 Det nordiska samarbetet 1 3.9 Övrigt migrationspolitiskt samarbete 1 3.10 Stöd till enskilda organisationer 1 4 Migrationspolitiken i Europasamarbetet 1 4.1 Amsterdamfördraget 1 4.2 Asyl 1 4.3 Visering 1 4.4 Gränskontrollfrågor 1 4.5 Invandring 1 4.6 Avvisning och utvisning 1 4.7 Utvidgningen av EU 1 5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 1 5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd 1 5.2 Redovisning av praxis 1 5.3 Svenska utlänningsärenden i och mot tortyr (CAT) 1 5.4 Visering 1 5.5 Verkställighet och återvändande 1 5.6 Ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) 1 5.7 och gränskontroll 1 6 Invandringen till , inklusive asylsökande 1 6.1 In- och utvandring av utländska medborgare 1 6.2 Enskilt inresta asylsökande 1 6.3 Flyktingkvoten och andra åtgärder för flyktingar 1 6.4 Anhöriginvandring 1 6.5 Arbetskraftsinvandring 1 6.6 Övrig invandring 1 6.7 Återvandring 1 6.8 Återvändande och återtagande 1 7 Mottagande av asylsökande och flyktingar 1 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 CAHAR Ad hoc on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/ ad hoc-kommitté för asylrätt och flyktingfrågor CPA Comprehensive Plan of Action/ Övergripande plan inom FN för lösning av indokinaflyktingarnas situation EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA) / om flyktingar och andra personer i exil (sammanslutning av enskilda organisationer i ) EG Den europeiska gemenskapen EU Den europeiska unionen / of / Internationella rödakorsfederationen IGC Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North and / Internationella arbets- organisationen / Internationella migrationsorganisationen samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor Unity/ Organisationen för afrikansk enhet for Economic Co-operation and Development/ och utveckling UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s flyktingkommissarie and for Refugees in the Near East/ för palestinaflyktingar Programme 1 Migrationspolitiken Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar personers flyttning mellan länder. Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-, invandrings-, integrations- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Invandringen till är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt för medborgare i de stater som tillträtt . Medlemskapet i EU innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. gäller enligt utlänningslagen ett vidgat skyddsbegrepp i fråga om möjligheten att få uppehållstillstånd i . Förutom till flyktingar enligt Genèvekonvention skall uppehållstillstånd även ges till personer som riskerar dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer som förföljs på grund av sin könstillhörighet eller homo- sexualitet. Invandringen till har till största delen bestått av flyktingar och anhöriga till dem. Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår: arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses samt att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls, ekonomiskt och annat stöd till UNHCR (FN:s flykting- kommissarie), UNRWA (för palestinaflyktingar), Internationella Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till flyktingar, - arbete inom EU, där Amsterdamfördragets ikraftträdande medför omfattande förändringar genom en ytterligare harmonisering av asyl- och migrationsfrågorna; vidare eftersträvas ett helhets- perspektiv som omfattar viktiga politikområden där högnivå- gruppen för asyl- och migrationsfrågor är ett viktigt första steg, internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvars- fördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd, överföring till , i nära samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en säker undan förföljelse eller som inte kan återvända till sitt hemland, mottagande också av andra än flyktingar med starka skyddsbehov, ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, som underlättar för dem att finna sig tillrätta i det svenska samhället, stöd till personer som fått skydd i och som vill lämna landet för att bosätta sig i hemlandet eller annat land. En viktig del i det praktiska genomförandet av en beslutad migrationspolitik är det arbete som utförs av de svenska utlandsmyndig- heterna (ambassader och generalkonsulat). Detta omfattar inte minst att besvara de förfrågningar som utlänningsmyndigheterna (och ) i gör för att få underlag till sina beslut i enskilda utlänningsärenden. En annan del av det praktiska arbetet på utlandsmyndigheterna består av att, i samverkan med , fatta beslut i de ärenden om bosättning eller tillfällig vistelse som utländska medborgare lämnar direkt till myndigheterna utomlands. 2 Migration och flyktingar i ett globalt perspektiv 2.1 Migration och globalisering Internationell migration innebär att en stats gräns passeras. Den tänkta vistelsetiden i det nya landet skall ha viss längd; tillfälliga besökare som turister och affärsresenärer räknas inte in i statistik för invandring och utvandring. Däremot gäller de migrationspolitiska reglerna och andra åtgärder också de tillfälliga förflyttningarna över gränserna. Det finns många skäl till att människor flyttar till ett annat land. Några gör det i hopp om att finna bättre livsvillkor och framtidsutsikter. Andra flyr undan förföljelse och livsfara. Ofta är skälen för den enskilde sammansatta. I många fall tänker man sig bara en tillfällig vistelse i det andra landet för att kunna återvända med ett tillräckligt startkapital eller så snart förhållandena i hemlandet blivit bättre. Att lämna sitt hemland är ett stort steg och de flesta väljer i det längsta att stanna kvar. Migrationsrörelsen i stort och bedömningen av hur den kommer att se ut måste alltså ses mot bakgrund också av de faktorer som avhåller människor från att bryta upp. För att förstå fenomenet migration är det lika intressant att beskriva faktorerna bakom ett beslut att migrera som att stanna. Det finns inga säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnar sina hemländer. (Internationella arbets- organisationen) har uppskattat antalet som är ekonomiskt verksamma utanför sitt hemland till mellan 35 och 40 miljoner, med eller utan tillstånd av vistelselandet. Från allt flera länder utvandrar människor av arbetsmarknadsskäl. Två av tre stater med nämnvärd befolkningsstorlek ingår nu på ett påtagligt sätt i den internationella ekonomiska migrationen. Orsakerna till detta är globaliseringen av världsekonomin, med intensifiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. De relativt sett sjunkande resekostnaderna, tillgängligheten av allt mer information, de vidgade personliga och institutionella nätverken - många faktorer verkar i riktning mot ökad migration. Globaliseringen öppnar nya möjligheter för många människor och länder. Under en utvecklingsfas ökar i allmänhet de interna omflytt- ningarna i landet och det uppstår en tendens till vidareflyttning utomlands. För en del länder medför förändringarna emellertid en marginalisering som försvårar framsteg. Många människor, även i länder som genomgår en snabb ekonomisk utveckling, blir kvar i fattigdom. Befolkningsutvecklingen kommer i många delar av världen att bidra till, att fler kan komma att vilja flytta till andra länder. En stor del av migrationen orsakas av förhållanden som tvingar människor på flykt. Väpnade interna konflikter, ofta i kombination med miljökatastrofer, politisk förföljelse, etnisk rensning, utbredd fattigdom eller ekonomisk stagnation har varit utlösande för en stor del av det senaste årtiondets ofrivilliga migration. Det är således en rad omständigheter i ursprungslandet och destinationslandet som avgör om migrationen kommer till stånd och vilken omfattning och varaktighet den får. Rätten att fritt få bestämma om man vill invandra till ett visst land finns emellertid i allmänhet inte. Det är varje suverän stats rättighet att med regler och andra åtgärder påverka invandringen till omfattning, sammansättning och tid. De flesta staterna har dock förbundit sig att följa internationella överenskommelser när det gäller migration. Folkrätten förpliktar staterna att respektera en rad rättigheter som individerna har. Därigenom får staterna exempelvis små möjligheter att begränsa utvandringen från det egna landet genom att ställa upp hinder. Rätten att få skydd utomlands undan förföljelse och att förenas med sina anhöriga erkänns av de flesta länder. Många stater som tar emot tillfälliga arbetsmigranter i stor omfattning, är dock obenägna att ge dessa mer omfattande rättigheter. Ett stort antal skyddsbehövande, som vistas i grannländer till konfliktområden lever också i en otillfredställande situation. Trots åratals vistelse i ett land kan de sakna rätt att stadigvarande bosätta sig och integrera sig i uppehållslandet. 2.2 Konventioner och avtal finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och invandringspolitik. om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. komplette- rades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning till händelser som inträffat före och som regel utan dess geografiska begränsning till . innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och föreskriver förbud mot avvisning eller utvisning av flyktingar till ett land där de riskerar förföljelse eller till ett land där de inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till ett land där de riskerar förföljelse. Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller vissa sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar organisationens mandat, sammanfaller nära nog helt med den citerade. Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser med ett något vidare flyktingbegrepp. om särskilda aspekter på flykting- problemen i omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . Det då överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har med stöd av första asylländer i godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i varje fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avvisning och återsändande från dessa länder inte skall ske. OECD-staterna har inte gemensamt förbundit sig till en vidare flyktingdefinition än , men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehålls- tillstånd som i vissa avseenden är generösare än . Detta gäller för . Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a. resolutioner från , kommit att utvidgas utöver det ursprungliga mandatet. Av de drygt 20 miljoner personer som UNHCR gav skydd och hjälp , utgjorde flyktingarna drygt hälften medan återstoden bestod av internflyktingar, återvändande samt andra som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Efter Maastrichtsfördragets ikraftträdande har man inom EU fattat ett betydande antal beslut på invandrings- och asylområdet. Främst rör det sig om resolutioner och rekommendationer, ofta med uttryckliga referenser till nationell lagstiftning, s.k. soft law. Besluten rör bl.a. harmoniserad tolkning av flyktingbegrepp, minimigarantier för asylsökande, tredjelandsmedborgares möjligheter att resa in och vistas i EU, ansvarsfördelning och olika åtgärder för att bekämpa olaglig invandring. I samarbetet mellan EU-stater märks vidare särskilt , som undertecknades , men trädde i kraft först . är också med i , men deltar ännu inte i det operativa samarbetet. undertecknade ett avtal om anslutning till och avtalet godkändes av . Det förväntas att skall bli operativt inom Schengen- samarbetet . Arbetet inom EU har fått en ny inriktning i och med Amsterdam- fördraget som innebär att det tillkommit ett starkt element av överstatlighet. Inom en rad områden skall det inom två respektive finnas en gemensam politik. är i och med Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivat med EU. Under avsnitt 4.1 behandlas Amsterdamfördraget utförligare. 2.3 Flyktingsituationen i världen är en av de största bidragsgivarna till FN:s och andra organisationers verksamhet för att skydda och bistå världens flyktingar. bistod UNHCR drygt 11 miljoner flyktingar, 880 000 asylsökande, 1,6 miljoner återvändande och drygt 7 miljoner intern- flyktingar och andra behövande. UNHCR arbetade med ett tjugotal flyktingprogram, de flesta i . Varaktiga lösningar på flyktingproblemen (återvandring, integration i första asylland eller vidare bosättning) är, när omständigheterna så medger, fortfarande en högt prioriterad fråga för UNHCR. Den massiva fördrivningen av människor från Kosovo, provinsen i , ställde UNHCR inför en av sina största utmaningar. Stora resurser krävdes, både personella och finansiella, för att först ge skydd och stöd till flyktingarna, främst i grannländerna och sedan ansvara för det mycket snabba och stora återvändandet till Kosovo. Flyktingkommissarien har understrukit UNHCR:s globala mandat och uttryckt oro för otillräcklig finansiering av andra flyktingkatastrofer. Denna oro delas av flera länder, bl a . Situationen för internflyktingar har fortsatt uppmärksammats. FN:s utarbetade riktlinjer för internflyktingar har fått stort erkännande och arbetet inriktas nu på genomförande och uppföljning av dessa. Personer i flyktingläger har ett stort skyddsbehov. En fråga som rönt uppmärksamhet är hur en civil och humanitär karaktär kan upprätthållas i flyktinglägren. Mer än hälften av världens flyktingar är barn och ungdomar . har fäst särskild vikt vid barns liksom kvinnors utsatta situation. Ett barn- och jämställd- hetsperspektiv bör genomsyra allt flyktingarbete. 2.3.1 Konflikten i f.d. har lett till några av de största flyktingströmmarna i sedan . Större delen av samt har dominerats av krisen i Kosovo. På grund av krisen och etnisk rensning från serbisk sida flydde närmare 800 000 kosovoalbaner från i till närområdet. Drygt 250 000 personer kom till . För att detta land med hänsyn till den känsliga etniska balans som råder där fortsatt skulle hålla gränsen öppen för flyktingar, vädjade UNHCR till länder utanför närområdet att ta emot flyktingar därifrån. Sammanlagt 40 länder, däribland flertalet EU-stater, erbjöd ca 137 000 platser. Totalt överfördes härefter ca 90 000 personer från till 29 länder. Till evakuerades 3 865 personer inklusive ett antal vårdbehövande med anhöriga. Tillsammans med asylsökande från Kosovo beräknas ca 8 500 personer få tidsbegränsat uppehållstillstånd . Sedan striderna upphörde i Kosovo efter NATO:s bombningar och de jugoslaviska militärförbandens uttåg kunde säkerhetsstyrkor från NATO gå in . Kosovoalbanernas återvändande till provinsen gick därefter överraskande fort (ca 750 000 av dem, dvs. det helt övervägande flertalet, inkluderande fler än ca 50 000 från länder utanför närområdet har återvänt). Av de personer som evakuerades till har ca 1 000 återvänt till Kosovo. efter undertecknande finns det fortfarande , enligt UNHCR, 400 000 flyktingar utanför Bosnien- och 840 000 internflyktingar på andra orter än sina hemorter (av ursprungligen totalt ca 2 miljoner personer). De som återvänt till sina hem är främst de som kommer från områden där den egna etniska gruppen utgör en majoritet av befolkningen och har makten. Parterna har emellertid genom Daytonöverenskommelsen förbundit sig att verka för att alla skall kunna återvända till hemorten. Den höge representanten för har agerat kraftfullt för att möjliggöra ett sådant återvändande. Dessutom har allt fler av dem som under kriget lokalt fått makten och främst hindrat minoriteter att återvända till sina hem tvingats lämna sina poster och/eller åtalats för krigsförbrytelser och utlämnats till krigsförbrytardomstolen i . Denna utveckling synes innebära att det kanske blir möjligt för allt fler bosnier att återvända till sina hem. har i olika internationella och andra sammanhang betonat att det regionala återvändandet är av största vikt. De hundratusentals serber som flytt från och Federationen i och som lever under svåra förhållanden i och i måste få återvända hem liksom de muslimer och kroater som tvingats fly från sina hemorter, främst i . Även de ca 200 000 serber och romer som flytt Kosovo måste tillåtas återvända hem under trygga förhållanden. stödjer aktivt de internationella ansträngningarna att genom återuppbyggnad och humanitär hjälp i såväl som Kosovo främja fred och försoning, demokrati och ekonomisk utveckling. bistånd till uppgår till och långsiktigt bistånd dit till . Svenskt bistånd i samband med kosovokrisen har uppgått till . deltar även aktivt i den s.k. stabilitetspakten, som behandlades vid ett stats- och regeringschefsmöte i , varvid en särskild deklaration antogs. Pakten får främst ses som en politisk process för att åstadkomma stabilitet och utveckling i sydöstra . De svenska insatserna för humanitär evakuering och stöd till frivilligt återvändande uppgår till . Konflikterna i bl.a. , och har lett till stora flyktingströmmar i . , , och är några av de länder dit många flyktingar tagit sin tillflykt. Repatriering har kunnat ske till viss del. Den största gruppen återvändande var flyktingar från (f.d. ). hade ca 230 000 personer återvänt med hjälp av UNHCR. Reintegrationen av dessa har skett genom ett program som också spelar en roll för att stabilisera befolkningsrörelserna i hela regionen. Jordbruk, skolgång, läs- och skrivundervisning för vuxna, sjukvård, mikrokrediter samt transportutveckling är några komponenter i detta arbete. De strider som bröt ut i i samband med konflikten mellan regeringen och oppositionen samt oroligheter i flera provinser fick till följd att många människor flydde över gränsen till . befann sig över 60 000 kambodjaner i flyktingläger i . hade omkring 15 000 flyktingar återvänt. Strider mellan regeringsstyrkor och den tamilska gerillan förekommer alltjämt, vilket leder till att antalet internflyktingar förblir stort. Enligt regeringen i fanns det omkring 800 000 internflyktingar. Antalet flyktingar som återvänt till sin hembygd i har dock ökat. återvände närmare 80 000 internflyktingar. I finns ca 100 000 flyktingar från . Drygt 60 000 av dem lever i flyktingläger i . finns 93 000 flyktingar från södra i flyktingläger i Khapa- och Morangdistrikten i östra . har och fört bilaterala diskussioner om flyktingproblemen men inga överenskommelser om hållbara lösningar för flyktingarna har uppnåtts. Bhutanska flyktingar har ändå visat vilja att återvända till . Utöver de bhutanska flyktingarna finns även drygt 20 000 tibetanska flyktingar i . I uppstod stora flyktingvågor i samband med att den talibanska fraktionen intog och östra delarna av landet. I finns ca 1,4 miljoner afghanska flyktingar och i 1,2 miljoner. Sistnämnda siffra kan jämföras med 1989. repatrierade UNHCR drygt 93 000 afghanska flyktingar från och drygt 14 000 från . Repatrieringstakten har dock gradvis minskat. Detta beror på säkerhetsläget i och på att de återvändande flyktingarna inte kan erbjudas en garanterat dräglig ekonomisk tillvaro. FN-organisationer och internationella enskilda organisationer har fortsatt svårt att genomföra biståndsinsatser i , dels på grund av det instabila läget till följd av inbördeskriget, dels på grund av talibanernas diskriminerande påbud som försvårar insatser som omfattar hjälp till flickor och kvinnor. 2.3.3 är det enskilda land i världen som hyser det största antalet flyktingar. Enligt den iranska regeringen uppgår antalet till ca 2,1 miljoner personer varav ca 1,4 miljoner afghaner och 580 000 irakier. Härutöver finns det troligen minst 1 miljon afghaner och irakier som vistas i landet illegalt. Av de 1,4 miljoner afghanerna uppskattas ca 850 000 personer ha anlänt . De flesta i denna kategori har flyktingstatus och temporära tillstånd. Övriga 550 000 afghaner saknar flyktingstatus men har även de temporära tillstånd. har dock tendensen varit att personer som hör till den sistnämnda kategorin inte fått sina tillstånd förlängda. Utvisningar av afghaner har pågått och ökat i antal under slutet av året. Enligt UNHCR berörs samtliga ovan nämnda kategorier.