prop · GN03114 · 2000-01-01 00:00:00 — Den offentliga sektorn är också en användare av produkter och kan genom att ställa miljökrav vid offentlig upphandling påverka efterfrågan. Spridningseffekten kan bli betydande när såväl näringslivet som den offentliga sektorn ställer miljökrav på leverantörer och underleverantörer i flera led. Ensidiga åtaganden eller miljööverenskommelser har tillkommit t.ex. inom byggsektorn, på kemikalieområdet och inom den europeiska bilindustrin. Dessa åtaganden kan bidra till en ökad samsyn och samverkan mellan aktörerna. Det är viktigt att alla, även små och medelstora företag, ges förutsättningar att delta i detta arbete. Därmed minskar även risken för snedvridning av konkurrensen. Åtagandena kan kombineras med andra styrmedel och med uppföljning och utvärdering från myndigheterna. Näringslivet arbetar med en rad verktyg för att minska produkters miljöpåverkan. Detta sker t.ex. genom miljöteknikupphandling, ensidiga åtaganden, miljöräkenskaper, indikatorer, livscykelanalyser, miljö- ledningssystem, miljömärkning och miljövarudeklarationer. Certifierade miljövarudeklarationer, miljömärkning och miljöledningssystem är exempel på verktyg där näringslivet gör åtaganden för att förbättra sitt miljöarbete som verifieras av en tredje part. Regeringens bedömning: En miljöorienterad produktpolitik bör inne- hålla en vägledande princip om aktörernas ansvar för miljöinformation. Miljömärkning och certifierade miljövarudeklarationer är viktiga styr- medel som fortsatt bör utvecklas. Även för de produkter där certifiering inte lämpar sig är det viktigt att näringslivet fortsätter att utveckla miljövarudeklarationer. Regeringen avser, inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet, att bidra till en samordning mellan gemenskapens miljö- märkningssystem och det nordiska miljömärkningssystemet Svanen. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser instämmer med i att aktörerna längs produktens livscykel har ett ansvar att tillhandahålla och sprida information om produkters miljöegenskaper. Många remissinstanser anser att ansvarsfördelningen avseende information behöver utvecklas. Flera instanser menar att tillverkarna har ett särskilt ansvar för miljöinformation. Återvinningsindustrierna anser att informationsutbytet mellan återvinningsaktörerna och producenterna bör utvecklas. Bland de miljöinformationssystem som flera remissinstanser nämner som viktiga att utveckla finns miljömärkning och certifierade miljövarudeklarationer. poängterar att vid utveckling av miljömärkning måste internationella miljömärknings- standarder följas. betonar att det är svårt att ställa alltför höga krav på miljöinformation från små och medelstora företag p.g.a. bristande kunskap och resurser. anser att produktvalsprincipen är viktigare att driva än krav på miljöinformation. Skälen för regeringens bedömning Leverantörer och tillverkare har den största kunskapen om de material och ämnen som ingår i deras produkter och har därmed den bästa möjligheten att ta fram den produktrelaterade miljöinformationen. De bör ta ett gemensamt ansvar för detta och för att informationen görs målgruppsanpassad och lätt att förstå. Möjligheten att förstå och ta till sig miljöinformation varierar mellan konsumentgrupperna. Generellt har professionella inköpare större möjlighet än enskilda konsumenter att tillgodogöra sig komplicerad miljöinformation. Mellan tillverkare och leverantörer efterfrågas mer detaljerade uppgifter. För miljöinformationen till privata konsumenter ställs högre krav på bearbetning och utdrag av information. Information är ett styrmedel som fungerar bäst i kombination med andra styrmedel. En förutsättning för framgång är att informations- verksamheten är väl planerad, systematiserad och målgruppsanpassad. Det är viktigt att informationen utformas på ett sådant sätt att konkurrensen inte snedvrids och att kraven på objektivitet och transparens är uppfyllda. Samtliga aktörer måste engageras och få kunskap om produkternas egenskaper och deras påverkan på hälsa och miljö. De behöver denna kunskap för att de skall kunna fatta välgrundade beslut om sitt eget agerande. En producent bör t.ex. inte sätta en produkt på marknaden utan att ha kunskap om dess innehåll och utan att ha bedömt konsekvenserna därav. Genom att ställa skärpta krav på förbättrad miljöinformation från sina leverantörer har företagen möjlighet att styra miljöbelastningen från sina produkter och processer. En konsument har rätt att få kunskap om innehållet i en produkt, hur den producerats samt produktens kvalitet etc. för att därmed kunna bedöma konsekvenserna av sitt val. Framtagningen av produktrelaterad miljöinformation sker antingen i enlighet med bindande regler eller på frivillig väg. Bland de lagreglerade systemen finns bl.a. klassificering och märkning av kemiska produkter och varuinformationsblad samt miljörapporter. innehåller krav på information om varors och tjänsters miljöpåverkan. Detta framgår bl.a. av kraven på allmänna försiktighetsmått och kunskapskravet enligt de allmänna hänsynsreglerna. Även reglerna om verksamhetsutövarens egenkontroll anger en skyldighet för olika aktörer att hålla sig underrättade om verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan. Bland de frivilliga systemen finns bl.a. miljövarudeklarationer, miljömärkning och miljöredovisning. Miljömärkning Miljömärkningen är ett viktigt verktyg för att förmedla information till konsumenterna om produkters miljöbelastning. Genom miljömärkningen stimuleras utveckling och användning av produkter som från miljösynpunkt är bättre än andra i övrigt jämförbara produkter och möjliggör på så sätt för konsumenterna att välja miljömässigt bra alternativ. Miljömärkningen är ett marknadsdrivet och frivilligt instrument. Ett väl fungerande miljömärke åtnjuter hög trovärdighet hos såväl konsumenter som producenter. I finns flera miljömärknings- system, bl.a. det Nordiska miljömärket Svanen och Naturskydds- föreningens Bra Miljöval men också det EU-gemensamma märket EU- Blomman. Nationella miljömärken kan försvåra handeln mellan länder då det kan vara svårt för en utländsk tillverkare att ta reda på vad som krävs för att få en vara miljömärkt i ett annat land. Detta kan vara särskilt komplicerat om det finns många märkningssystem och om dessa inte är öppna och transparenta. Regeringen avser att, inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet, bidra till en samordning mellan gemenskapens system och Svanen, i enlighet med vad som föreskrivs i EG:s reviderade förordning om ett gemenskapssystem för tilldelning av miljömärke. Regeringen anser att det även finns behov av utveckling av det nordiska miljömärkningssystemet inom näringslivet. En utvärdering av Svanen påbörjades inom ramen för en tvärsektoriell grupp under . Utvärderingen skall vara klar och omfattar bl.a. konsumenters attityder till och kunskaper om Svanen samt dess miljöeffekter. ansvarar för ett nationellt system för certifierade miljövarudeklarationer. Certifieringen avser livscykelbaserad information grundad på vetenskapliga analyser i enlighet med standarder och förordningar på miljöområdet samt på etablerade system för certifiering och registrering. Målgruppen för miljövarudeklarationer är i första hand tillverkare och professionella inköpare inom industri och förvaltning. En certifierad miljövarudeklaration skall bl.a. innehålla en deklaration av produktens miljöprestanda baserad på en livscykelanalys. Systemet är fortfarande under uppbyggnad. har deklarationer utarbetats för ett fåtal produkter. Det är viktigt med enhetliga och öppna kriterieordningar för att undvika en snedvridning av konkurrensen. Flera branschorganisationer har utarbetat egna för branschen gemensamma mallar för miljövarudeklarationer. Innehållen i dessa varierar både vad avser kvantitet och kvalitet. Informationen fokuserar på vissa delar av produktens livscykel eller beaktar hela livscykeln. För produkter där certifiering inte är lämpligt bör näringslivet fortsätta med utvecklingen av egna miljövarudeklarationer. Många företag och branschorganisationer är positiva till utvecklingen av miljövarudeklarationer då i första hand kundernas efterfrågan på olika typer av miljöinformation ökat. Flera företag kombinerar miljömärkning för produkter som köps av privata konsumenter och miljövaru- deklarationer för kunder som vill veta mer om produktens egenskaper. Regeringens bedömning: Regeringen avser att verka för att miljöledningssystem inom såväl privat som offentlig sektor fortsatt främjas. verksamhet med att stödja små och medelstora företags anslutning till sådana system är ett exempel på detta. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat denna fråga men de som gjort det tillstyrker bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Miljöledningssystem är ett sätt att möta kraven på hållbar utveckling. Miljöledningssystemen har utvecklats som ett svar på marknadens krav på ett systematiskt och framåtsyftande miljöarbete. I grunden är det ett administrativt system som syftar till att integrera miljöhänsyn och underlätta för verksamheter i såväl privat som offentlig regi att hantera sin miljöpåverkan. De två mest kända systemen är EU:s miljöstyrnings- och revisionsordning EMAS (Eco-Management and Audit Scheme) och Internationella standardiseringsorganisationens miljöledningssystem ISO 14001. Införandet av dessa system är en helt frivillig insats från företagens och organisationers sida. EMAS-förordningen (93/1836/EEG) revideras och detta kommer att resultera i att de krav som ställs i ISO 14001 också kommer att ingå i EMAS. ISO 14001 kommer därmed att utgöra den standard enligt vilken miljöledningssystemet skall byggas upp. I EMAS- förordningen ställs dessutom krav på en extern miljöredovisning, kontinuerlig förbättring av miljöprestanda, krav på lagefterlevnad och de anställdas aktiva deltagande. I den reviderade förordningen läggs också större vikt vid den miljöpåverkan som varor och tjänster ger upphov till. Industriforskningsinstituten i har utvärderat den miljömässiga och ekonomiska effektiviteten av ISO 14001 och EMAS (99830 Miljöledningssystem papperstiger eller kraftfullt verktyg ). Studien visar bl.a. att miljöledning ger positiva miljöeffekter. De flesta företagen som intervjuats upplever att marknadspositionen har förbättrats och ungefär en tredjedel kan påvisa ökade intäkter tack vare miljö- ledningssystemet. Miljöledningssystemen har också en viktig internationell dimension. Det är ett av få verktyg där företag över hela världen arbetar med samma utgångspunkt, en form av internationell harmonisering. Näringslivets engagemang världen över att använda standarder ur ISO 14000-serien är starkt. Totalt fanns ca 15 800 certifieringar enligt ISO 14001 och drygt 3 300 registreringar enligt EMAS. Motsvarande tal i är ca 1 060 respektive 182. Miljöledningssystemen har kritiserats för att de inte bygger på absoluta kravnivåer utan har lagefterlevnad som enda obligatoriska nivå för miljöprestanda. Miljöledningssystemet bygger på målstyrning där mål och ambitionsnivå bestäms av verksamhetsutövaren, men kravet på ständig förbättring ingår. Det är därmed aktörens eget åtagande att driva mijöarbetet som blir den avgörande faktorn. Målen kan således variera från ett företag till ett annat. Därutöver kan miljölagstiftningen skilja sig länder emellan. Detta sammantaget kan leda till att företag, trots att de är registrerade eller certifierade enligt samma system, kan ha olika miljöprestanda. Vid internationell handel kan därför krav på certfiering/registrering konkurrensmässigt gynna leverantörer i länder där miljökraven är lägre. Vidare har det visat sig att det kan vara administrativt svårt för mindre företag att införa miljöledningssystem. bedriver programmet På väg mot EMAS med ISO 14000 i syfte att underlätta för små företag att införa miljöledningssystem. Även driver en hjälpverksamhet för små företag. Målet är att öka små och medelstora företags medvetenhet om vad miljöledningssystem är och underlätta för dem att bygga upp ett sådant. arbetar med att införa miljölednings- system i de statliga myndigheterna och i . har ca 140 myndigheter börjat införa miljöledningssystem. Regeringens bedömning: Genom att ställa miljökrav i samband med upphandlingen kan de offentliga aktörerna påverka utbudet av varor och tjänster i en miljöanpassad riktning. skall verka för att EG:s direktiv klargörs eller ändras så att det tydligt framgår att höga krav på miljöanpassning får ställas. Arbetet med det Internetbaserade verktyg som tas fram inom ramen för Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M 1998:01) bör slutföras. Verktyget bedöms kunna underlätta för svenska kommuner, landsting och centrala myndigheter i arbetet med att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att offentlig upphandling är ett viktigt verktyg för att miljöanpassa produkter. () instämmer under förutsättning att följs. för regelgranskning och anser att offentlig upphandling skall ske på affärsmässiga grunder för att tillfredsställa ett behov av en vara eller en tjänst. Andra syften bör tillgodoses med andra lagar eller politiska åtgärder. Skälen för regeringens bedömning: Den offentliga upphandlingen i , dvs. inköp som görs av stat, landsting och kommuner, omfattar ca . Inom EU är motsvarande belopp ca . Genom att ställa miljökrav i samband med upphandlingen kan de offentliga aktörerna påverka utbudet av varor och tjänster i en miljöanpassad riktning. Små företag kan dock ha svårt att anpassa sig till kraven på miljöanpassning. Regeringen tillsatte Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling (M1998:01). Delegationens uppgift är att driva på för att den offentliga upphandlingen skall fungera som ett instrument för att åstadkomma en ekologisk hållbar samhällsutveckling. är bundet av EG:s direktiv om offentlig upphandling. Möjligheten att ställa miljökrav i samband med upphandling är således reglerat på gemenskapsnivå och via den praxis som utvecklas i takt med att regelverket tillämpas. Det råder en allmän uppfattning om att regelverket vad gäller vissa typer av miljökrav vid offentlig upphandling är otydligt. I syfte att klargöra rättsläget har kommissionen utlovat ett tolkningsmeddelande om vilka miljökrav som är möjliga att ställa enligt nuvarande regelverk. De nordiska miljöministrarna har i ett brev uppmanat kommissionen att i det kommande tolknings- meddelandet lyfta fram bl.a. att miljöledningssystem kan användas som ett mått på en anbudgivares tekniska förmåga och att kriterier för officiella miljömärken skall kunna tillåtas som bedömningsgrund då anbud utvärderas. Upphandlingsdirektiven innebär ett genomförande av och avtal om offentlig upphandling. En förändring av direktiven kan därför även medföra att ändringar behövs i WTO:s avtal om offentlig upphandling (GPA) och WTO:s avtal om tekniska handelshinder (TBT- avtalet). Samordnade internationella lösningar bör därför eftersträvas. Regeringens bedömning: Producentansvaret behöver ses över. Regeringen har därför tillkallat en särskild utredare (dir. 2000:28) för att utföra en bred översyn av producentansvaret. Utredaren skall se över såväl de miljörelaterade som samhällsekonomiska effekterna av det införda producentansvaret samt undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar. bedömning: anser att det inte är motiverat att införa ett generellt lagstadgat producentansvar för alla varor. En utvidgning av producentansvaret till att omfatta fler produkter bör enligt verket ske stegvis. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser liksom att det inte är motiverat att införa ett generellt producentansvar utan förordar en stegvis utveckling av producentansvaret samt att ett utökat producentansvar bör omfatta produkter med särskilt stor miljöbelastning. Flera remissinstanser lyfter fram behovet av en analys och utvärdering av producentansvaret som inkluderar en analys av miljöeffekter och de samhällsekonomiska kostnaderna. anser att producentansvaret teoretiskt skulle kunna omfatta både produktion av varor och tjänster. De flesta remissinstanser anser också att producentansvaret bör utvecklas på EU- nivå. anser att producentansvaret har saknat en tydlig målsättning. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med ett lagreglerat producentansvar är att skapa en drivkraft för producenterna att utveckla mindre miljöbelastande produkter och åstadkomma en miljöriktig hantering. Återvinningsbara varor, återvinningsteknik och marknader för återvunnet material är under utveckling, men befinner sig fortfarande i sin linda. konstaterar i sin rapport (rapport 5043) att befintligt producentansvar är ett viktigt styrmedel för att öka insamlingen av uttjänta varor samt att styra mot ökad återvinning och minskad deponering av avfall. Förordningarna om producentansvar har även bidragit till att minska avfallsmängderna. Enligt är miljöeffekterna generellt sett svåra att kvantifiera. Verket konstaterar dock att lagstiftningen i hög grad bidragit till att målen för ett miljöanpassat omhändertagande av avfall för de utpekade produkt- grupperna uppnås. Avseende producentansvar för mer komplexa och långlivade varugrupper som bilar och elektronik saknas erfarenheter då producent- ansvar för dessa endast varit i kraft eller ännu inte trätt i kraft. Det är således för tidigt att dra någon bestämd slutsats om såväl styrmedlets effektivitet vad gäller att nå det långsiktiga syftet om mer miljöanpassade produkter som om dess samhällsekonomiska och konkurrensmässiga effekter. föreslår i sin rapport att ett gemensamt syfte för befintliga producentansvar för olika produktområden förs in i . har för avsikt att återkomma till detta förslag, samt till eventuella förslag till nya syften eller krav i befintliga förordningar om producentansvar. Detta kommer att ske i samband med att verket redovisar ett regeringsuppdrag om uppföljning av återvinningsmålen avseende befintligt producentansvar. Regeringen har tillkallat en särskild utredare (dir. 2000:28) med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret. Utredaren skall se över såväl de miljörelaterade som samhällsekonomiska effekterna av det införda producentansvaret inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet. Mot bakgrund av översynen skall utredaren också undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag på sådana varugrupper. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Regeringens bedömning: Regeringen avser att verka för förbättrad kunskap om produkters negativa påverkan på människors hälsa och på miljön förbättras. För att förverkliga en miljöorienterad produktpolitik behövs fördjupad kunskap och utveckling inom flera områden. Som exempel kan nämnas: miljöanpassad konstruktion för t.ex. demontering, reparation, återvinning och separering av material, miljöanpassad materialanvändning och nya miljöanpassade material, styrmedel, hinder och drivkrafter, utvärderingsverktyg t.ex. livscykelanalyser, viktnings- och värderingsmetoder, samt beteende- och livsstilsforskning. bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: bedömning av kunskaps- behovet för det fortsatta arbetet tillstyrks av många remissinstanser. Arbetarskyddsstyrelsen efterlyser nya metoder för arbetsmiljöanpassad demontering och sortering av material m.m. Flera remissinstanser för fram beteendeforskning som ett viktigt område samt behovet av att utveckla utvärderingsverktyg. Skälen för regeringens bedömning: I strävan efter att uppnå en hållbar utveckling måste hela samhället ställa om till bättre hushållning med naturtillgångar och energi. För att välja rätt åtgärder och för att övertyga människor om hur en långsiktigt uthållig samhällsutveckling skall uppnås behövs bättre kunskaper inom många områden. Teknik och system måste anpassas till människans behov och människorna måste ta till sig ett miljöanpassat levnadssätt. Forskningen för ett resurseffektivt och hållbart samhälle bör främst inriktas på att lägga grunden för ett nytt tänkande, nytt handlande och nya strukturer. Fokus bör ligga på att visa vägar att nå en förändring, identifiera hinder samt på att utveckla verktyg och metoder. En forskning med betoning på helhetssyn och systemtänkande måste bygga på samverkan mellan teknisk, naturvetenskaplig, samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. En ökad samverkan mellan forskare måste stimuleras. Områden som hamnar mellan de traditionella kunskapsområdena måste lyftas fram och etablerade mönster och traditionellt tänkande måste ifrågasättas. Det är också viktigt att forskningen i en aktiv dialog med samhället i övrigt tar till vara och utvecklar kunskaper och erfarenheter inom olika delar av näringsliv och samhälle. Resultaten från forskningen måste också föras ut, prövas och utvärderas i praktiska försök eller demonstrationer innan de kan tillämpas mer generellt. Förädling, användning och konsumtion av material och produkter påverkas av många faktorer och aktörer. Det behövs ökad kunskap om samspelet mellan olika faktorer som gynnar eller hindrar förändringar i riktning mot ökad uthållighet. Kunskap om system behövs som underlag för de strategiska val som måste göras i samhället. Systemkunskap behövs också som underlag för bedömningar av effekter och risker förknippade med olika handlingsvägar. Resursförbrukning, miljö- påverkan samt möjligheter att sluta kretslopp styrs av hur produkter utformas, av vilka material som väljs samt av hur produkterna används. Kretsloppsanpassningen har för många produkter inte kommit särskilt långt. Det finns fortfarande ett stort behov av kunskap om vad som händer med material när de används, hur material åldras eller degenereras samt hur bl.a. metallers och plasters kretslopp sluts. Det är angeläget att inte bara se framåt utan även söka kunskap som förbättrar hanteringen av varor och material i omlopp och som belyser såväl risker som möjligheter vid användningen av återvunnet material. Det finns stora mängder mer eller mindre miljöfarliga ämnen i cirkulation i samhället, i många fall inbyggda i produkter och svåra att separera. Även vid en långt gången miljöanpassning kommer det att finnas material som behöver deponeras. Det finns dessutom många befintliga och äldre deponier med okänt innehåll som riskerar att läcka ut. Det behövs därför en fortsatt satsning på att ta fram ökad kunskap om processer i deponier och speciellt om långsiktiga förlopp. Det behövs även forskning om metoder för riskbedömning för deponier och metoder för att oskadliggöra miljögifter både som underlag för att utforma den säkra framtida deponin, och för att minska riskerna med dagens och gårdagens deponier. Forskningspolitiken kan ge väsentliga bidrag till en miljöorienterad produktpolitik. I arbetet med den kommande forskningpolitiska propositionen () och i arbetet med EU:s kommande program för forskning och utveckling bör behovet av forskning för att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik behandlas. 3.2.6 Standardisering Regeringens bedömning: Standardiseringsarbetet bör eftersträva en optimering av produktens funktion som negativ miljöpåverkan minimeras genom att miljöhänsyn integreras i produkt- och materialstandarder. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. och anser att det är viktigt att införa miljöhänsyn i standardiseringsarbetet på EU-nivå. Återvinningsindustrierna anser att det finns behov av standardisering på återvinningsområdet. Skälen för regeringens bedömning Standardiseringen har som mål att uppnå fri handel, rationell tillverkning och effektiva arbetsmetoder, variantbegränsning, utbytbarhet, kvalitet, säkerhet för person och egendom samt skydd av den yttre miljön.