prop · GN0357 · 2000-01-01 00:00:00 — Den ökade bandbredden möjliggör t.ex. surfning på Internet och användning av olika typer av multimedietjänster. Utvecklingen bidrar också till att underlätta t.ex. distansutbildning och distansarbete. Det är svårt att förutse exakt hur den framtida marknaden kommer att gestalta sig. EG-beslutet beskriver en marknad som utmärks av mångfald, konkurrens och dynamik. Ett stort antal tjänsteleverantörer förefaller vara en förutsättning för att detta skall realiseras. 5.3 Internationell utblick Som påpekats ovan innebär UMTS-beslutet att medlemsstaterna skall ha ett auktorisationsförfarande på plats . Medlems- staterna har valt olika ansatser för att genomföra beslutet. Det rör t.ex. antalet licenser som kommer att beviljas, hur urvalet kommer att ske och vilka villkor som kommer att gälla för de nya licensinnehavarna. Alla medlemsstater har heller ännu inte slutligt avgjort alla detaljer i licensie- ringsförfarandet. I kommer preliminärt fyra tillstånd att fördelas genom allmän inbjudan till ansökan, s.k. skönhetstävling . Detta innebär att sakliga grunder fastställs och de ansökande operatörerna bedöms därefter utifrån uppfyllandet av dessa kriterier. Tillståndstidens längd är ännu inte slutligt fastställd. har i en intressentundersökning av- seende tillståndsgivningen föreslagit att tillståndstiden bör ha en löptid . var först i världen med att utfärda UMTS-tillstånd. Detta skedde då man utfärdade fyra nationella tillstånd som löper . Urvalsprocessen skedde via s.k. skönhetstävling . Såväl Dan- mark som kommer att utfärda fyra licenser genom skönhetstävling . Vissa medlemsstater har valt att fördela licenserna genom auktioner. Dessa stater är , , Öster- rike och . kommer att auktionera fem licenser, fyra och sex licenser. Frågan om att införa en skyldighet för nätoperatörer att tillhandahålla nätkapacitet diskuteras även i andra länder. Den har dock väckts relativt tidigt i , vilket inte är så märkligt om man beaktar att den svenska mobiltelemarknaden har utvecklats tämligen starkt. I har regleringsmyndigheten beslutat att man kommer att kräva att inne- havarna av UMTS-licenserna ges möjlighet till s.k. nationell roaming på GSM-näten . (Roaming innebär att två opera- törer avtalar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. Se vidare avsnitt 6.2.) Däremot har man beslutat att det inte finns skäl att via regulatoriska åtgärder underlätta för s.k. virtuella mobil- operatörer, dvs. mobiloperatörer utan eget nät, att få tillträde till de mobila näten. har avvisat tanken att införa en skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet då man hellre ser marknadsledda lösningar. I finns vissa bestämmelser om användning av annan operatörs all- mänt tillgängliga mobilkommunikationsnät. En operatör, , har försökt utnyttja dessa bestämmelser för att inleda verksamhet som virtuell mobiloperatör men fick inte tillgång till nät på önskat sätt. Vidare arbete kring denna fråga sker i . I finns en lagstadgad skyldighet att erbjuda nationell roaming på kommersiella villkor till andra licenshavare. Man överväger nu att utvidga rättigheten att sluta roamingavtal även till virtuella mobiloperatörer. I kommissionens meddelande Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster, KOM (1999) 539, har kommissionen intagit följande hållning. Regelverket bör främst förlita sig på kommersiella förhandlingar. Alla skall ha rätt att begära tillträde till infrastruktur, dvs. man bör inte begränsa denna rätt till aktörer som innehar egen infrastruktur. Någon skyldighet att tillmötesgå denna begäran skall emellertid inte föreligga i det fall ingen av aktörerna har betydande inflytande på marknaden. I det fall infrastrukturinne- havaren har inflytande på marknaden föreslår kommissionen ett tvåstegs- förfarande. Om aktören har betydande inflytande på marknaden (vanligtvis av den relevanta marknaden) så skall en skyl- dighet att förhandla om tillträde föreligga. Om aktören har dominerande ställning i enlighet med konkurrensrätten, föreslås en skyldighet att till- mötesgå varje rimlig begäran om tillträde till infrastrukturen. Regle- ringsmyndigheten skulle i samtliga fall ha möjlighet att ingripa på be- gäran av någon part. 6 Behov av konkurrensfrämjande åtgärder 6.1 Konkurrenssituationen Regeringens bedömning: Konkurrensen på marknaden för mobil kommunikation behöver främjas ytterligare. Post- och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i att kon- kurrensen behöver främjas ytterligare. Skälen för regeringens bedömning: är ett av världens ledande länder vad gäller användningen av IT i allmänhet och av mobil kommunikation i synnerhet. Ungefär hälften av alla svenskar använder Internet och ungefär lika många använder mobiltelefon. IT-sektorn är av stor betydelse för den svenska ekonomin. Detta var en ökning jämfört med . Sektorn sysselsatte nästan 190 000 personer 1997 vilket var en ökning med 17 000 personer . Det är angeläget att kan behålla en framskjuten position också då den tredje generationen mobiltelefoni introduceras. Det finns mycket som talar för att så också kommer att bli fallet. Svenska konsumenter är generellt intresserade av, och villiga att ta till sig, ny teknik och nya tjänster. Svenska företag är världsledande vad gäller att utveckla nya produkter inom detta område. Betydelsen av mobil kommunikation ökar Allt fler väljer att använda mobiltelefoner. har mobiltelefonen i första hand varit ett komplement till det fasta abonnemanget. Det finns emellertid tendenser till att en del väljer att inte ha något fast abonnemang utan endast ett mobilt. Vissa väljer också att använda den fasta förbindelsen för t.ex. uppringd internetanslutning och den mobila till telefoni. Mobiltelemarknaden utvecklas snabbt och nya tillämpningar introduceras på marknaden. Med de ökade överföringskapaciteter som finns tillgängliga blir nya tjänster som kräver fast för- bindelse tillgängliga också mobilt. Så kan mobiltelefonen användas för att surfa på Internet, för elektronisk handel och för överföring av rörliga bilder. Regeringen kan konstatera att det i samhället generellt blir allt mer betydelsefullt att ha tillgång till olika former av mobil kommunikation. Regeringen menar också att det är viktigt att inte försvåra integreringen av fast och mobil kommunikation. Brist på frekvensutrymme innebär oligopol på mobiltelemarknaden Marknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den övriga telemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är begränsat vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få till- fälle att bygga och driva mobiltelenät och även tillhandahålla mobila teletjänster. Det är nätägaren som har meddelats tillstånd att tillhanda- hålla sådana tjänster. Mobiltelefoniföretagen är vertikalt integrerade vilket innebär att det i princip är endast de operatörer som äger näten som också har möjlighet att erbjuda mobila teletjänster. I finns således endast tre mobilteleoperatörer som delar på marknaden. tjänsteleverantörer förefaller ha svårt att under det aktuella regel- verket få till stånd avtal om att få köpa nätkapacitet från operatörerna, med endast några få undantag. Det är inte osannolikt att det beror på ett begränsat intresse hos nuvarande GSM-operatörer att på frivillig väg av- tala med nya aktörer om tillgång till GSM-näten och därigenom släppa in potentiella konkurrenter på marknaden. Emellertid återfinns inte motsvarande begränsning som finns på nät- marknaden på tjänstemarknaden. Den begränsande faktorn är ju frekven- ser som innebär att endast ett visst antal nät kan byggas. Den enda be- gränsningen för tjänstetillhandahållande är kapaciteten i de nät i vilka tjänsterna levereras, det finns inget som formellt eller tekniskt begränsar antalet tjänsteleverantörer på denna marknad. Tjänsterna som levereras i näten skulle kunna levereras från ett i princip obegränsat antal tjänste- leverantörer. Situationen karaktäriseras således av det faktum att den be- gränsning som finns på nätmarknaden p.g.a. bristen på frekvensutrymme överförs till tjänstemarknaden. I praktiken begränsas därför konsumen- ternas valfrihet till det utbud som de tre nätoperatörerna väljer att er- bjuda. Givet den stora och ökande betydelsen i samhället av mobil kom- munikation anser regeringen att detta är oroväckande. En dynamisk utveckling Utvecklingen på mobiltelemarknaden sker mycket snabbt. Nya tjänster introduceras och en allt större andel av befolkningen väljer att skaffa sig mobiltelefon. Prisförändringar sker i stor utsträckning genom att nya prisplaner introduceras. Vissa remissinstanser har, som nämnts ovan, pekat på statistik som visar att prisutvecklingen inte varit sämre i än i andra jämförbara länder. Trots bristen på egen nätkapacitet, ger sig nya aktörer in på mobiltelemarknaden för att erbjuda tjänster. Tele 1 har t.ex. ett avtal med och erbjuder mobila teletjänster. har slutit ett avtal med Mobile om att köpa mobila tjänster från för att tillhandahålla mobilkommunikationstjänster till egna kunder. lanserade en ny tjänst som innebär att företaget kan erbjuda lägre priser på samtal från mobiltelefon i . I takt med att överföringskapaciteten i de mobila telenäten ökar är det möjligt att fler tjänsteföretag får möjlighet att erbjuda sina tjänster. Vissa remissinstanser har mot denna bakgrund ifrågasatt om ett ingrepp i enlig- het med Post- och förslag är nödvändigt för att främja kon- kurrensen i syfte att uppfylla de telepolitiska målen. Som kommer att framgå i det följande gör regeringen emellertid be- dömningen att marknaden utan några regulatoriska ingrepp inte kommer att leverera mångfald och valfrihet för användare i hela landet. Nuvarande struktur hindrar tjänsteleverantörer Man kan emellertid ifrågasätta om situationen att det i princip endast är nätoperatörerna som har möjlighet att erbjuda mobila teletjänster är önskvärd. Det finns ett växande antal tjänsteleverantörer som vill erbjuda sina tjänster till konsumenterna. Eftersom de allra flesta inte har och inte har möjlighet att få (förutom den begränsade möjligheten att få tillgång till ytterligare en licens) tillgång till frekvensutrymme för mobila teletjänster har de endast begränsade möjligheter att erbjuda sådana tjänster. Ytterst blir givetvis användarna lidande. Mobiltelemarknaden utvecklas mot en marknad där telefoni inte längre utgör det huvudsakliga användningsområdet. I stället möjliggör den ökade överföringskapaciteten i näten att nya tjänster blir tillgängliga eller utvecklas. EG-beslutet om UMTS beskriver en mark- nadsvision där ett stort sortiment tjänster levereras av en stor skara leve- rantörer. I takt med denna utveckling kommer sannolikt allt fler tjänste- leverantörer vilja ha tillgång till mobilnäten. Man kan då tänka sig att nätoperatörerna i vissa fall kommer att ge fler tjänsteleverantörer tillträde till näten i jämförelse med , då nätoperatörerna sannolikt inte kan utveckla alla typer av tjänster i den egna verksamheten. Även om detta skulle ske kvarstår emellertid det faktum att dessa tjänsteleverantörer under dagens regelverk står i en beroendeställning: är ingen av nät- operatörerna av skäl som dessa själva bestämmer inte intresserad av en speciell tjänst så kommer tjänsten heller inte att tillhandahållas mark- naden. Utvecklingen av denna tjänstemarknad hämmas p.g.a. den struktur som råder. Innovativiteten blir sannolikt lägre och utvecklingen av nya tjänster hämmas eftersom avsättningen för de tjänster som utvecklas är osäker, i jämförelse med vad som skulle varit fallet om företagen hade bättre möjligheter att få tillgång till de mobila näten. Detta leder troligen till att nya aktörer tvekar att ge sig in på denna marknad och att färre nya företag bildas. Användare av mobila teletjänster riskerar därmed att gå miste om nya tjänster och tillämpningar. Det finns emellertid inga andra faktorer förutom bristen på frekvenser som indikerar varför denna tjänstemarknad inte skulle kunna utvecklas till en mycket dynamisk marknad. En marknad som bidrar dels till att skapa nya, innovativa tjänster som ger användarna ett mervärde, dels till den ekonomiska tillväxten och genom detta också till sysselsättningen. Det är därför angeläget att underlätta för såväl existerande som potentiella företag att få tillgång till de mobila telenäten. Ytterligare en trend på telemarknaden är den s.k. konvergensen eller sammansmältningen mellan fast och mobil telefoni. Det blir allt viktigare för aktörerna på marknaden att kunna erbjuda integrerade tjänster. Utan ett fullständigt produktutbud riskerar man att inte förbli konkurrenskraf- tig på marknaden. Även denna utvecklingstrend riskerar att hämmas om inte olika typer av operatörer har möjlighet att konkurrera på lika villkor. Den nuvarande situationen där konkurrensen inte fungerar tillfreds- ställande och där frekvensbristen gör att tjänsteutbudet i praktiken be- gränsas till tre operatörers utbud riskerar att förvärras i takt med att marknaden för mobil kommunikation ökar i omfattning och betydelse. Det förefaller därför rimligt att ifrågasätta varför denna expansiva mark- nad i stora delar skall kontrolleras av endast tre opera- törer. Det finns en uppenbar risk att om så sker kommer konsumenterna gå miste om välfärdsvinster i form av mångfald, valfrihet och lägre priser. Risk för att nuvarande konkurrensbegränsningar permanentas Det sker stora investeringar för att uppgradera GSM- näten. Genom högre överföringskapacitet kommer nya tjänster att kunna erbjudas. Nätoperatörerna har dock fortfarande full kontroll över vilka tjänster som tillhandahålls marknaden. Övergången till den tredje gene- rationens mobiltelefoni kommer sannolikt att ske gradvis. I vissa regioner kommer man till en början att få nöja sig med den kapacitet som de utbyggda GSM-näten erbjuder. I andra kommer man att tidigt få tillgång till UMTS. De konkurrensbegränsningar som finns på dagens GSM-marknad genom att mobiloperatörerna kontrollerar marknaden för mobila teletjänster kommer sannolikt att bli mer allvarliga i takt med att marknaden för mobil kommunikation utvecklas. En aspekt som också bör beaktas är det faktum att de befintliga GSM- operatörerna, som väljer att ansöka om och som också erhåller UMTS- licenser, med sina redan utbyggda GSM-nät och sin starka ställning på marknaden för mobil kommunikation, kommer att få ett försprång i för- hållande till nytillkommande UMTS-operatörer. Preliminärt avser att fördela fyra tillstånd. Skulle endast ett tillstånd till- falla en ny operatör, finns det risk att denna får svårt att göra en hållbar kalkyl för de investeringar som är nödvändiga för att konkurrera med de redan etablerade operatörerna. Regeringen är av den uppfattningen att dagens konkurrensbegräns- ningar riskerar att permanentas och också överföras till UMTS-markna- den om inga regulatoriska ingrepp sker för att främja konkurrensen. Konkurrens: ett viktigt medel för att uppfylla de telepolitiska målen Det övergripande målet för den svenska telepolitiken är att enskilda och myndigheter skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer, se av- snitt 4. Det övergripande målet innebär att telekommunikationerna skall bidra till regional balans och till ett effektivt resursutnyttjande. Vidare skall telekommunikationerna vara öppna och flexibla samt främja mång- fald och valfrihet för användarna. Slutligen innebär det övergripande målet att telekommunikationerna i sig skall vara effektiva, vilket bl.a. innebär att de skall främja samverkan mellan operatörer, samt att de skall bidra till skapandet av nya, kostnadseffektiva och högkvalitativa tele- tjänster. Konkurrensen utgör ett viktigt medel i uppfyllandet av de tele- politiska målen. Dess roll är dels att bidra till mångfald och valfrihet för användarna, dels att skapa kostnadseffektivitet i tillhandahållandet av teletjänsterna. Regeringens utgångspunkt är att utvecklingen på telemarknaden i första hand skall vara marknadsledd. Regelverket syftar till att skapa goda och konkurrensneutrala förutsättningar för olika aktörer på området. För att balansera styrkeförhållandena ställs bl.a. vissa särskilda villkor på de som har betydande inflytande på marknaden. Regleringen skall vara enkel och tydlig utan att styra allt för mycket i detalj. Statliga ingrepp bör främst ske då marknaden inte fungerar och då det finns en risk att de telepolitiska målen inte uppfylls. Regeringens principiella inställning är att telemarknaden i huvudsak skall regleras genom generell lagstiftning. Den telespecifika regleringen bör följaktligen hållas på ett minimum. Emellertid tar det innan en tidigare monopolmarknad övergått till en väl fungerande konkurrensmarknad. är det nödvändigt med en särskild sektorsreglering, i vissa fall bestående av tämligen kraftfulla ingrepp, för att bryta konkurrenshämmande beteenden hos marknadsaktörerna. Konkurrensen behöver främjas Vi befinner oss i ett skede där utvecklingen på mobiltelemarknaden går mycket fort och nya tjänster utvecklas och blir tillgängliga i takt med att överföringskapaciteten i näten ökar. Det är regeringens målsättning att denna marknad skall karaktäriseras av mångfald, konkurrens och dyna- mik i hela landet. Dagens mobiltelemarknad uppvisar emellertid tecken på att konkurrensen inte fungerar tillfredsställande. Som redogjorts för i avsnitt 5 är de priserbjudanden de tre aktiva operatörerna har i synner- het på privatmarknaden tämligen lika och förefaller inte förändras nämnvärt över tiden. Som nämnts är prisjämförelser generellt inte okomplicerade. Det faktum att priserbjudandena är så lika och förefaller vara trögrörliga anser regeringen dock ger anledning till oro. Regeringen har ovan också konstaterat att tjänsteleverantörer har haft mycket svårt att få tillgång till nätkapacitet genom att sluta avtal med nätoperatörerna på frivillig basis och att det inte är osannolikt att detta delvis kan bero på att nätoperatörerna har ett begränsat intresse av att släppa in potentiella konkurrenter på marknaden. Denna osäkerhet kring vilken marknad som finns tillgänglig för avsättning av tjänsterna är en faktor som företagen måste beakta vid investeringsbeslut. Osäker- hetsfaktorn innebär med stor sannolikhet att tillväxten och innovativiteten bland dessa företag hämmas. Vidare innebär svårig- heterna att få tillgång till nätkapacitet att integrationen av fast och mobil telefoni försvåras. Sammantaget innebär detta att användarna riskerar att gå miste om välfärdsvinster förknippade med mångfald, valfrihet och lägre priser. Regeringen anser att det är angeläget att kontinuerligt följa utveck- lingen på marknaden. Tillgången till mobil kommunikation blir allt mer betydelsefull i samhället. Sannolikt kommer denna trend att förstärkas ytterligare i takt med att marknaden utvecklas. Det är regeringens upp- fattning att den situation som råder där konkurrensen på tjänstemarknaden begränsas riskerar att dels hämma den framtida ut- vecklingen på denna marknad, dels försvåra uppfyllandet av de telepoli- tiska målen. För att undvika detta krävs att fler tjänsteleverantörer får tillträde till marknaden. Sammantaget leder detta till regeringens bedöm- ning att konkurrensen behöver ytterligare främjas på såväl dagens som morgondagens marknad för mobil kommunikation. 6.2 Behövs ny lagstiftning? Regeringens bedömning: Nya lagregler med den innebörd föreslår behövs för att nå de telepolitiska målen. Post- och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Vissa remissinstanser, främst , samt nätoperatörerna, anser att man bör överväga att använda redan tillgängliga instrument såsom indirekt anslutning och ytterligare tillstånd för att främja konkurrensen. Andra remissinstanser, t.ex. opera- törer som inte förfogar över ett eget mobiltelenät samt Konsument- verket och , menar att åtgärder i enlighet med Post- och förslag är nödvändiga. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har vid tidigare till- fällen understrukit att utvecklingen på IT-området främst bör vara mark- nadsledd, (prop. 1995/96:125, skr. 1998/99:2). Statens roll är generellt att underlätta utvecklingen och främja användningen av den tillgängliga tek- niken i alla delar av samhället. Staten har en viktig roll i att lägga fast spelregler. Regelverken bör vara utformade på så sätt att de inte i onödan hämmar utvecklingen utan i stället främjar tillväxten av denna dynamiska marknad. Som redogjorts för i föregående avsnitt gör regeringen bedömningen att konkurrensen på mobilmarknaden behöver främjas ytterligare. Kon- kurrensen utgör ett viktigt medel för att uppnå de telepolitiska målen om bl.a. effektiva telekommunikationer, regional balans samt mångfald och valfrihet för användarna. Utgångspunkten är att regelverket skall vara stabilt. Om det finns en risk att de telepolitiska målen inte kommer att uppfyllas är det dock viktigt att regelverket anpassas. På mobilmarknaden råder brist på frekvenser vilket begränsar antalet nätoperatörer. Detta har på den svenska marknaden i praktiken inneburit att även antalet tjänsteleverantörer begränsas. Detta förhållande gör att regeringen är tveksam till om marknaden kommer att utvecklas i den önskade riktningen. Därför anser regeringen att det krävs regulatoriska åtgärder i syfte att främja konkurrensen och underlätta för ytterligare tjänsteleverantörer att erbjuda tjänster på marknaden för mobil kommunikation. Finns alternativa sätt att främja konkurrensen? En viktig utgångspunkt för lagstiftaren är att regelverk som utformas står i proportion till de problem regleringen är tänkt att åtgärda. Inledningsvis är det angeläget att se till vilka möjligheter dagens lagstiftning ger att åtgärda problemet. Vidare har olika alternativ till Post- och förslag studerats. Konkurrenslagen (1999:20) innehåller allmänna regler av betydelse också för telemarknaden. Den har till ändamål att undanröja och mot- verka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om bl.a. tjänsteproduk- tion. Lagen ställer upp principiella förbud dels mot samarbete mellan företag som har till syfte att begränsa konkurrensen på marknaden eller som ger detta resultat (6 §), dels missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden (19 §). Avtalsvillkor som omfattas av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är ogiltiga. Detsamma gäller rättsligt bindande beslut av sammanslutningar av före- tag. får vid vite ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §. Ett företag är vidare skyldigt att betala en konkurrensskadeavgift om det uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden. I sådana fall skall företaget också ersätta den skada som uppkommer för ett annat företag. har således möjligheter att ingripa mot vissa för- bjudna beteenden enligt lagen. Ett ingripande enligt 19 § förutsätter bl.a. att ett företag bedöms ha en dominerande ställning på en relevant mark- nad. Det får bedömas som osäkert om någon svensk mobilteleoperatör har en sådan ställning på marknaden. I 15 § 2 telelagen finns en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förena ett tillstånd med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att med be- aktande av tillgänglig kapacitet tillhandahålla nätkapacitet på vissa vill- kor åt den som efterfrågar detta. Som närmare beskrivs i avsnitt 7.3. har denna skyldighet tillämpats endast på det fasta telenätet. I telelagens be- stämmelser om samtrafik finns vidare i 34 § 1 en skyldighet för operatö- rer med betydande inflytande på marknaden att tillgodose varje rimlig begäran om sammankoppling med telenät för samtrafik. Post- och tele- styrelsen har prövat huruvida dessa bestämmelser medför en rätt för den som tillhandahåller mobila teletjänster att få tillgång till nätanslutnings- punkter för sådana tjänster. Myndigheten har i beslut funnit att telelagens bestämmelser om samtrafik inte medger att en sådan begäran kan tillmötesgås.