prop · GN03142 · 2000-01-01 00:00:00 — Domstolen måste bedöma möjligheten för rättens ordförande att upprätthålla ordningen vid en muntlig förhandling där någon medverkar per telefon, när den tar ställning till om någon skall kallas att medverka genom förmedling av telefonteknik. Promemorian innehåller ingen bedömning beträffande de aktuella frågorna. Remissinstanserna: Kammarrätten i har efterlyst övervä- ganden beträffande frågan hur ordningen vid en muntlig förhandling skall kunna upprätthållas, om förhör hålls med ett vittne eller en part utanför rättssalen. Kammarrätten samt har pekat på att problem kan uppkomma när en muntlig förhandling med hänsyn till sekretessskyddet sker bakom lykta dörrar. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 16 § förvaltningsprocess- lagen (1971:291) gäller 5 kap. 1 5 och 9 §§ i tillämp- liga delar i fråga om offentlighet och ordning vid muntlig förhandling. Av lagrummet framgår vidare att rätten utöver vad som följer av 5 kap. 1 § får förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100). Som framgått i avsnitt 7.1 skall domstolar och andra statliga myndigheter, om arbetets behöriga gång och förhållandena i övrigt tillåter det, vid behov ställa telefon och lokal till förfogande för den som skall medverka på telefon i ett domstolssammanträde. Den som skall medverka per telefon vid domstolssammanträdet får kallas till domstol eller någon annan myndighet eller inrättning på den ort där han eller hon brukar vistas eller på annan lämplig ort. Företrädesvis bör kallelsen gälla inställelse vid tingsrätt eller polismyndighet. Den domstol hos vilken någon skall medverka per telefon, skall på lämpligt sätt förvissa sig om identiteten hos den medverkande och att tillämpliga regler för deltagande i ett domstolsförfarande följs (förordningen [1996:272] om användningen av telefon vid domstolssammanträde). Ovan nämnda förordning kan tillämpas vid medverkan per telefon i en muntlig förhandling i förvaltningsdomstol. Som påpekats vid remiss- behandlingen bör en justering av författningstexten göras, så att det i förordningen anges att kallelse företrädesvis bör gälla inställelse vid tingsrätt, länsrätt eller polismyndighet. För det fall att förvaltnings- domstolen förordnar om att en förhandling skall hållas inom stängda dörrar, får personal vid den myndighet som ställer utrustning och lokaler till förfogande för den som skall delta på telefon i en muntlig förhandling vara behjälplig med de praktiska arrangemangen. För det fall att den som skall delta på telefon i den muntliga förhandlingen befinner sig i hemmet, på arbetsplatsen eller dylikt, får domstolen på lämpligt sätt förvissa sig om att förordnandet om stängda dörrar respekteras. När det sedan gäller frågan om möjligheten för rättens ordförande att upprätthålla ordningen vid en muntlig förhandling där någon medverkar per telefon, vill regeringen framhålla att domstolen när den tar ställning till om någon skall kallas att medverka genom förmedling av telefonteknik självfallet måste ta även ordningsfrågan under bedömning. Mot bakgrund av de allmänna domstolarnas positiva erfarenhet av användning av telefonteknik finns det dock knappast anledning att tro att ordningsfrågan skall bli något reellt problem. 7.5 Påföljder vid utevaro m.m. Regeringens förslag: Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) om kallelser och förelägganden och om påföljder vid utevaro skall inte gälla den som kallas att medverka per telefon i en muntlig förhandling. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sammanslutningen för Juridiska Byråer anser att medverkan per telefon i en muntlig förhandling skall likställas med skyldigheten att inställa sig personligen, varför någon form av påföljd för utevaro utan giltigt skäl bör införas. Skälen för regeringens förslag: Användningen av telefon i allmän förvaltningsdomstol bör liksom användningen av telefon och videokon- i allmän domstol och videokonferens i allmän förvaltningsdomstol bygga på frivillighet. Om det finns anledning anta att någon inte kommer att medverka per telefon i en muntlig förhandling, bör rätten avstå från att använda denna möjlighet och i stället kalla den som skall delta i förhandlingen på vanligt sätt. Detta gäller både för parter och andra som skall medverka per telefon i en muntlig förhandling. Något uttalat behov av att införa ett påföljdssystem med sanktioner för underlåtenhet att medverka per telefon i en muntlig förhandling, som Sammanslutningen för Juridiska byråer föreslagit, torde därmed inte föreligga. Lagens bestämmelser om kallelser och förelägganden gäller inte den som kallas att medverka per telefon i en muntlig förhandling. 8 En särskild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmål 8.1 Inledning Arbetslöshetskassorna är privaträttsliga föreningar. Varje arbetslöshets- kassa står under ledning av en styrelse, som svarar för kassans organi- sation och förvaltningen av kassans angelägenheter. Styrelsen kan bemyndiga annan att företräda kassan och teckna dess firma, om inte ett förbud mot sådant bemyndigande har tagits in i stadgarna. Arbetslöshetskassorna är inte organiserade på ett enhetligt sätt när det gäller var besluten i arbetslöshetsförsäkringsärendena fattas. Kassorna bestämmer själva var besluten skall fattas. På vissa arbetslöshetskassor fattas både det första beslutet och omprövningsbeslutet på central nivå. På andra kassor fattas det första beslutet i vissa frågor lokalt, medan omprövning sker centralt. I återigen andra kassor fattas det första beslutet alltid lokalt och omprövning sker alltid centralt. När det gäller den kompletterande arbetslöshetskassan, Alfa, fattas både det första beslutet och omprövningsbeslutet på något av kassans kontor i , , eller . Det finns 39 arbetslöshetskassor inklusive arbetslös- hetskassan Alfa. Av dessa 39 kassor har enligt AMS 19 lokal administration. 37 av kassorna har sin centrala organisation eller såvitt avser de kassor som har lokal administration sitt huvudkontor i . Av kassorna med lokal administration har 18 sitt huvudkontor i . Arbetslöshetskassornas beslut i fråga om rätt till ersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring överklagas enligt huvudregeln hos allmän förvaltningsdomstol (49 §). Besluten får inte överklagas av enskild innan kassan har omprövat sitt beslut (50 § samma lag). Beträffande arbetslöshetskassornas beslut om rätt till medlemskap enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor gäller motsvarande regler. Kassans beslut får alltså överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, men får inte överklagas av enskild innan kassan omprövat sitt beslut (95 och 96 §§ samma lag). Det nu sagda innebär att den enskilde, efter att ha fått del av omprövningsbeslutet, måste ta ett nytt initiativ, om han eller hon önskar att ärendet skall tas upp av länsrätten. Kassans första beslut anses förenat med endast en rätt för den enskilde att begära omprövning och överklaganderätten anses i stället knuten till det beslut som fattas med anledning av omprövningen. Detta framgår av vissa förarbetsuttalanden som gjorts vid ändringar i den tidigare gällande lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och den tidigare gällande lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (prop. 1983/84:126 s. 19). Dessa lagar upphävdes . gäller i stället lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. De nya lagarna behandlas närmare i avsnitt 8.5. Nyss återgivna förarbetsuttalanden äger fortfarande aktualitet. 8.2 forumbestämmelser Arbetslöshetskassornas beslut i ärende om medlems rätt till ersättning eller medlemskap i en arbetslöshetskassa överklagades tidigare till . beslut överklagades fram till enligt huvudregeln hos Försäkringsöver- domstolen. Därefter överklagades beslut i ärende angående ersättning eller medlemskap enligt huvudregeln hos länsrätt. Från länsrätt kunde sedan överklagande ske till kammarrätten. Försäkringsöverdomstolen var alltjämt slutinstans i målen. När det gällde frågan hos vilken länsrätt överklagandet skulle ske kom detta att regleras i ett nytt stycke i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. I det nyinförda stycket angavs att mål som över- klagades från enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmark- nadsstöd skulle prövas av länsrätten i det län i vilket den arbetslös- hetskassa eller den länsarbetsnämnd som beslutat i första instans var belägen. I förarbetena (prop. 1992/93:215 s. 26) angavs att "Med belägen avses för arbetslöshetskassa orten där styrelsen har sitt säte. Styrelsens säte skall enligt 43 § lagen om arbetslöshetsförsäkring anges i kassans stadgar". upphävdes den särskilda forumregeln i 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, för beslut som överklagades från enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Bestämmelsen ersattes av en allmän forumregel för förvaltningsmål (se vidare avsnitt 8.3 nedan). Försäkringsöverdomstolen lades ned och Regerings- rätten blev från och med detta datum slutinstans i här aktuella mål. Med verkan slopades Arbetsmarknads- styrelsen som överklagandeinstans och överklaganden i ärenden om ersättning och medlemskap går direkt till länsrätten. 8.3 Den allmänna forumregeln för förvaltningsmål Första steget i instansordningsreformen för de allmänna förvaltnings- domstolarna trädde i kraft (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319). Det fanns i författning inte någon allmän forumregel för länsrätterna. Genom reformen kom forumfrågan vad gäller överklagande till länsrätt att regleras i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt den bestämmelsen skulle ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats, om inte regeringen för visst slag av mål föreskrev något annat. med införandet av denna bestämmelse upphävdes den i avsnitt 8.2 berörda särskilda forumbestämmelsen i 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar för mål enligt bl.a. lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Inför tillskapandet av justerades den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvalt- ningsdomstolar något (SFS 1997:1088). gäller att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för visst slag av mål föreskriver något annat. I propositionen 1993/94:133 (s. 32) bemötte regeringen ett önskemål från några remissinstanser om att vissa måltyper skulle koncentreras till vissa länsrätter och anförde därvid bl.a. följande. Skall man sträva efter en principiell ordning där länsrätterna har generell kompetens som första instans inom förvaltningsrättskipningen, är det mest följdriktigt att så många måltyper som möjligt förekommer i alla länsrätter och att "specialfora" bland dessa undviks så mycket som möjligt. Härtill kommer att det uppnås en bättre lokal förankring om målen sprids på alla länsrätter. Huvudprincipen skall således vara att den länsrätt är behörig inom vars domkrets beslutsmyndigheten är belägen eller ärendet först prövats. Regeringen anförde vidare i propositionen (s. 31 och 32) att i de fall en central eller regional förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt fattat beslut är alltså den länsrätt behörig att pröva ärendet, inom vars län det första beslutet har fattats. Avvikelser från denna princip skall endast göras om starka skäl talar för en annan ordning. Enbart det förhållandet att det rör sig om ett begränsat antal mål är inte ett sådant skäl. 8.4 Regeringsrättens avgörande RÅ 1997 ref. 13 Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1997 ref. 13 avgjort frågan om forum vid överklagande i det fall där en arbetslöshetskassa har lokal administra- tion, och funnit att det första beslutet som fattas på ett lokalkontor inte skall styra valet av behörig länsrätt. Regeringsrätten har slagit fast att ett beslut i ett sådant fall i stället skall överklagas till länsrätten i det län där kassans styrelse har sitt säte, och alltså inte till länsrätten i det län där lokalkontoret är beläget. I avgörandet anförde Regeringsrätten bl.a. följande. Den ordning för beslutsfattande som gäller vid arbetslöshetskassor med lokal administra- tion är enligt Regeringsrättens mening att se som en praktisk förestavad lösning på frågan om behörigheten att primärt företräda kassan. Även de lokala s.k. första besluten är i enlighet med associationsrättsliga principer att betrakta som av kassan fattade beslut. Vare sig dessa beslut fattas på lokal eller central nivå skall de vid ett överklagande omprövas och omprövningen görs av beslutsorganet självt. De s.k. första besluten är således inte att jämställa med sådana på lokal nivå självständigt fattade myndighetsbeslut som vid ett överklagande styr valet av behörig länsrätt. Arbetslöshetskassornas omprövningsbeslut skall därför enligt Regerings- rätten överklagas till den länsrätt inom vars domkrets kassan är belägen, dvs. där kassans styrelse har sitt säte. I RÅ 1997 ref. 13 behandlades bl.a. vissa bestämmelser i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Som framgått i avsnitt 8.1 är denna lag numera upphävd. gäller i stället lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Den nya lagstiftningen innebär dock ingen förändring i sak beträffande de bestämmelser som är av betydelse för den i detta ärende aktuella forumfrågan. Enligt uppgift från innebär Rege- ringsrättens avgörande att uppskattningsvis av överklagan- dena av ersättningsbeslut enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäk- ring kommer att prövas av Länsrätten i . Redan tidigare var dock prövningen av överklaganden i dessa mål koncentrerad till Länsrätten i , som enligt prövade uppskattningsvis av dessa. 8.5 Något om lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor samt tidigare gällande lagar på området gäller alltså lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Den förstnämnda lagen utgör i huvudsak en sammanslagning och omarbetning av lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Dagpenning i form av grundbeloppet i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring kan sägas utgöra en motsvarighet till det kontanta arbetsmarknadsstödet, som tidigare utgick enligt den numera upphävda lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd. Dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning, som utgår enligt den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring, utgör en motsvarighet till den inkomstrelaterade ersättningen enligt den tidigare gällande lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring. Både beslut om dagpenning i form av grundbelopp och inkomstrelate- rad ersättning fattas av arbetslöshetskassorna. Detta innebär en förändring såvitt gäller beslutande instans avseende dagpenning i form av grundbeloppet. Förut gällde nämligen att vissa länsarbetsnämnder, närmare bestämt fyra sådana, beslutade om det kontanta arbetsmarknadsstödet. Fram till gällde att efter det att obligatorisk omprövning skett beslut i ärenden om kontant arbetsmarknadsstöd överklagades till den länsrätt inom vars län den länsarbetsnämnd som beslutat i ärendet var belägen. Dessa mål spriddes alltså på flera länsrätter, till skillnad från vad som blev fallet beträffande arbetslöshets- försäkringsmålen efter Regeringsrättens avgörande, RÅ 1997 ref. 13. I lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor finns regler om arbets- löshetskassorna och deras organisation m.m. återfanns dessa regler i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, som alltså både innehöll regler om ersättningsfrågor och föreningsrättsliga bestämmelser för arbetslöshetskassorna. 8.6 Införande av en särskild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmål Regeringens förslag: En särskild forumregel för arbetslöshetsförsäk- ringsmål införs, som innebär att behörig länsrätt att pröva ett överklagande av ett beslut av en arbetslöshetskassa om rätt till arbetslös- hetsersättning och rätt till medlemskap i kassan, är den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Med anledning av förslag från Kammarrätten i och Kammarrätten i har den språkliga utformningen av forumbestämmelsen justerats. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har inget att invända mot förslaget eller tillstyrker detta, däribland Länsrätten i och Arbetslöshetskassornas (), som är en intresseorganisation till vilken samtliga arbetslöshetskassor är anslutna. Det har emellertid under hand inhämtats att SO inte längre tillstyrker förslaget. SO har därvid anfört att den anser att dagens forumregel bör behållas. Om forumregeln skall ändras bör regeln enligt SO anknytas till den enskildes bostadsort. Två av remissinstanserna, () och Tjänstemännens Centralorganisa- tion (TCO), avstyrker förslaget. AMS har under hand uppgett att styrelsen vidhåller sitt avstyrkande. Kammarrätten i är tveksam till förslaget, bl.a. med hänsyn till att förslaget torde innebära en tämligen ringa omfördelning av mål. AMS och TCO anför bl.a. att den eftersträvade spridningen av arbetslöshetsförsäkringsmål inte kommer att uppnås, eftersom det rör sig om ett begränsat antal ytterligare mål som kommer att fördelas, samt att prejudikatbildningen underlättas om den nuvarande ordningen får bestå. Kammarrätten i har ifrågasatt om promemorians förslag beträffande "det första beslutet i ärendet" ger en tillräckligt klar anvisning om att det är det lokalt fattade beslutet som avses. Kammarrätten har därvid anfört att ett alternativ måhända skulle kunna vara att i stället skriva "det första beslutet i saken". Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i avsnitt 8.4. har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1997 ref. 13 avgjort frågan om forum. Regeringsrätten har funnit att det första beslutet som fattas på ett lokalkontor inte skall styra valet av behörig länsrätt. Detta gäller mot bakgrund av arbetslöshetskassornas speciella organisation. Regerings- rätten har slagit fast att ett beslut i ett sådant fall i stället skall överklagas till länsrätten i det län där kassans styrelse har sitt säte. Mot bakgrund av avgörandet har prövningen av överklaganden i arbetslöshetsförsäk- ringsmål nästan uteslutande kommit att koncentreras till Länsrätten i . En principiell utgångspunkt till grund för den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar utgör bl.a. principen om att så många måltyper som möjligt bör förekomma i alla länsrätter. För att kunna upprätthålla en ordning där länsrätterna har generell kompetens inom förvaltningsrättskipningen, men med möjlighet till viss specialisering inom domstolen, är det enligt regeringens mening av största betydelse och mest följdriktigt att så många måltyper som möjligt förekommer i alla länsrätter och att "specialfora" bland dessa undviks så mycket som möjligt. Den huvudprincip som framhölls vid införandet av den allmänna forumregeln, nämligen att den länsrätt är behörig inom vars domkrets beslutsmyndig- heten är belägen eller ärendet först prövats bör enligt regeringens mening gälla, om inte starka skäl talar för en annan ordning. Vi delar alltså den bedömning som den dåvarande regeringen gjorde vid införandet av den allmänna forumregeln (se prop. 1993/94:133 s. 32). Som skäl mot promemorians förslag om en särskild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmål har några remissinstanser anfört att prejudi- katbildningen underlättas om nuvarande ordning får bestå. Enligt regeringens uppfattning skulle argument om "specialfora" och enhetligare praxisbildning m.m. kunna anföras när det gäller en mängd måltyper i länsrätterna. Det åberopade argumentet är enligt vår mening inte tillräckligt för en särbehandling av arbetslöshetsförsäkringsmålen i förhållande till andra måltyper. Det har vid remissbehandlingen, som ytterligare argument mot försla- get om en särskild forumregel för arbetslöshetsförsäkringsmål, anförts att reformen inte skulle komma att innebära så stora förändringar i praktiken. Skälet till detta är bedömningen att reformen kommer att beröra ett begränsat antal mål. Det har även anförts att spridningen av målen skulle bli ojämn, p.g.a. att arbetslöshetskassorna saknar enhetlig organisation och beslutsordning. I likhet med vad som uttalades av den dåvarande regeringen när den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar infördes (prop. 1993/94:133 s. 32), anser vi att enbart det förhållandet att ett begränsat antal mål kan komma att beröras inte motiverar en avvikelse från den nu gällande huvudprincipen, att behörig länsrätt att pröva ett överklagande är den inom vars domkrets ärendet först prövats. I detta sammanhang förtjänar det för övrigt att särskilt poängteras att arbetslöshetskassorna har tillförts ytterligare en ärendekategori, i och med att prövningen av dagpenning i form av grundbeloppet numera beslutas av arbetslöshetskassorna. Som nämnts i avsnitt 8.5 var förut vissa länsarbetsnämnder beslutande instans beträffande det kontanta arbetsmarknadsstödet. I och med att ytterligare en ärendekategori har tillförts arbetslöshetskassorna torde antalet mål som berörs av den föreslagna forumreformen bli högre än vad som annars skulle ha varit fallet. Regeringen anser avslutningsvis att avsaknaden av enhetlig organisation och beslutsordning hos arbetslöshetskassorna inte heller är ett skäl som har en sådan styrka att den gällande huvudprincipen ovan bör få ge vika. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det för arbetslöshetsförsäkringsmålen bör införas en särskild forumregel, av innebörd att behörig länsrätt att pröva ett överklagande av ett beslut av en arbetslöshetskassa om rätt till arbetslöshetsersättning och rätt till medlemskap i kassan, är den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats. I likhet med vad Kammarrätten i anfört anser regeringen att det är mer klargörande att i forumregeln tala om "saken" i stället för "ärendet". När det gäller frågan om forumregelns placering i författning har Lagrådet i sitt yttrande hänvisat till ett tidigare yttrande (prop. 1999/2000:105 s. 183) och anfört i huvudsak följande. 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bygger på att det är regeringen som skall föreskriva om undantag från huvudregeln att behörig länsrätt är den inom vars domkrets ett ärende först har prövats. I enlighet härmed förordar Lagrådet att de föreslagna lagändringarna i lagen om arbetslöshetsförsäk- ring och lagen om arbetslöshetskassor utgår, och att motsvarande bestämmelser i stället tas in i förordning, lämpligen förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Lagrådet hänvisar härvid till vad som anförts i ovan nämnda proposition (s. 75). I Lagrådets yttrande i propositionen 1999/2000:105 Vissa punkt- skattefrågor, anförde Lagrådet bl.a. följande beträffande förslaget om ändring i 8 kap. 1 § lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter (s. 183). Nuvarande lagstiftningssystematik bygger på att det är regeringen som skall föreskriva om undantag från huvudregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, att behörig länsrätt är den inom vars domkrets ett ärende först prövats. Att i en rad lagar införa en bestämmelse om överklagande som direkt pekar ut Länsrätten i som överinstans, på motsvarande sätt som skett i 20 kap. 1 § andra stycket mervärdesskattelagen (1994:200), gör lagstiftningen alltför inkonsekvent. Valet står mellan att antingen i enlighet med 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar reglera behörigheten för Länsrätten i genom bestämmelser i förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. eller gå vidare med lagbestämmelser i saken.