prop · GN03109 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är också domstolen som dömer ut straffet. Att lägga prövningen av en sådan gärning på en administrativ myndighet skulle kräva att strikt ansvar infördes. Detta är inte aktuellt för insiderbrott och inte heller för insiderbrott med lågt straffvärde som före- slagit. Att vid sidan av ett straffrättsligt förfarande införa ett administra- tivt sanktionssystem, kan inte heller anses helt förenligt med svensk rättsordning. Vid en samlad bedömning, kan det inte anses finnas skäl att komplet- tera den nuvarande ordningen att lagföra otillåten insiderhandel med ett administrativt sanktionssystem. Som nämnts tidigare finns det inte behov av att ytterligare utreda insiderlagstiftningen. Den framförda åsikten att en översyn över insiderlagstiftningen även bör om- fatta ett administrativt sanktionssystem leder inte heller till något annat ställningstagande av regeringen. I föregående avsnitt har påpekats att arbete pågår inom EU med ett direktivförslag rörande bl.a. marknads- manipulationer. Eftersom ett sådant förslag kan komma att behandla frå- gor rörande administrativa sanktioner kan det finnas skäl för regeringen att senare återkomma i denna fråga. 5 Ansvaret för insiderfrågor 5.1 Bakgrund För att allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna skall upprätthållas krävs bl.a. en väl fungerande insiderlagstiftning. En viktig förutsättning för att lagstiftningen skall ha den åsyftade verkan är att ärenden om överträdelser av förbudet mot insiderhandel handläggs så snabbt och effektivt som möjligt. Det är därför av stor betydelse att in- hämtande av information om affärer och säkerställande av bevis sker utan onödig tidsutdräkt. Behovet av en effektiv hantering av dessa frågor gäller såväl handläggningen hos och åklagare som förfarandet sedan åtal väckts fram till dess att målet prövats i domstol. Inom pågår ett arbete med att modernisera rättsväsendet för att tillgodose medborgarnas krav på effektivitet och snabbhet med bibehållen rättssäkerhet. Detta har senast kommit till uttryck ekonomiska vårproposition, där det påtalas att i de mål som uppställs ingår att öka rättsväsendets förmåga och effektivitet när det gäller att förebygga och bekämpa bl.a. ekonomisk brottslighet (prop. 1999/2000:100 s. 175). Inom ramen för åklagarvä- sendets och polisens samverkan pågår även ett omfattande arbete för att förbättra förundersökningarnas kvalitet och effektivisera utrednings- arbetet. I avvaktan på detta arbete, bör prövas hur hanteringen av frågor om insiderbrottslighet hos och åklagarmyndigheten kan göras effektivare. Motsvarande gäller för utredningar om otillbörlig kurspåverkan. 5.2 Något om utredningsarbetet Hur utredningsarbetet bedrivs behandlas utförligt i promemorian (s. 33 39). I detta avsnitt skall endast erinras om huvuddragen samt för vissa andra former av brottsutredning. utredningsansvar skall enligt 17 § insiderlagen övervaka efterlevnaden av bestämmelserna i lagen. I denna uppgift ingår såväl att utreda miss- tänkta överträdelser av handelsförbudet som att utreda och besluta om särskild avgift vid överträdelser av anmälningsskyldigheten och förbudet mot korttidshandel. För detta ändamål har inspektionen fått en viss frå- gerätt, dvs. rätt att enligt 18 § insiderlagen få de uppgifter som den be- höver för sin utredning. Uppgiftsskyldigheten omfattar den som det finns anledning anta har gjort överträdelsen. Den omfattar även vissa juridiska personer och myndigheter. Vidare omfattas den som driver värdepappersrörelse i vissa fall, börser, auktoriserade marknadsplatser eller clearingorganisationer och börs- och clearingmedlemmar eller kontoförande institut. Slutligen gäller frågerätten också annan som köpt eller sålt finansiella instrument, om det finns anledning anta att köpet eller försäljningen föranletts av otillåtet råd eller annan sådan åtgärd som avses i 4 § insiderlagen. Om någon inte fullgör sin uppgiftsskyldighet kan inspektionen enligt 19 § insiderlagen i vissa fall förelägga vite. Möjlighet till vitesföreläggande mot den som är misstänkt att ha gjort överträdelsen finns dock inte. Inspektionen har getts motsvarande frågerätt som i insiderlagen vid utredningar om otillbörlig kurspåverkan. I förarbetena har uttalats att åklagaren bör överta ansvaret för utred- ningen i och med att någon är skäligen misstänkt (prop. 1990/91:42 s. 64). Andra former av brottsutredningar Det är inte endast hos polis och åklagare som brottsutredning kan företas. Sådan utredning kan även utföras av tullmyndighet, och skattemyndighet med stöd av särskilda bestämmelser. I det följande redogörs för den verksamhet som bedrivs vid brottsutredande enhet inom skattemyndighet. Enligt lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brotts- utredningar (prop. 1997/98:10, bet. 1997/98:SkU10, rskr. 1997/98:70) har skattemyndigheterna möjligheter att medverka vid förundersökning i fråga om brott på skatteområdet. Åklagare som leder förundersökning på skattebrottsområdet får enligt 2 § samma lag begära biträde av brottsut- redande enheter inom skattemyndigheterna, skattebrottsenheter, för att verkställa förundersökningen. Sådant biträde får även begäras i fråga om utredning av brott innan förundersökning inletts, dvs. vid en förutred- ning. I sådana fall kan åklagaren välja mellan att låta skattebrottsenheten eller polisen utföra arbetet. får i enkla fall, utan att biträde begärs av åklagare, genomföra en förenklad brottsutredning. Detta gäller i fall som avses i 23 kap. 22 § , dvs. vid utredningar om brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter, och under förutsättning att den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Slutligen får skattemyndigheterna i fråga om brott på skatteområdet bedriva spaning och verksamhet som består i att samla och bearbeta in- formation för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Straffprocessuella åtgärder verkställs emellertid av polisen. Skattebrottsenheterna är organisatoriskt avskilda enheter som är själv- ständiga från skattemyndigheternas verksamhet i övrigt, för att undvika att den brottsutredande funktionen sammanblandas med skattemyndig- heternas andra funktioner. Organisationen motsvarar vad som gäller för tullen, där tullkriminalen driver sin förundersökning åtskild från Tull- verkets fiskala utredningar. Genom den organisatoriska åtskildheten råder det sekretess mellan skattebrottsenhet och annan enhet inom skattemyndigheten. Sekretessen har emellertid sina begränsningar men är likväl betydelsefull. Vidare utgör organisationen i sig en garanti för att den s.k. ändamålsprincipen upprätthålls. Därmed avses att en åtgärd i skatteutredningen endast får vidtas i den mån det kan motiveras för att fullgöra syftet med utred- ningen, dvs. att ta fram ett korrekt underlag för beskattning. En åtgärd inom brottsutredningen får på motsvarande sätt vidtas endast om den kan motiveras från brottsutredningssynpunkt. Det är alltså inte tillåtet att med stöd av regelverket för skatteutredningar ta fram uppgifter som inte behövs i brottsutredningar eller tvärtom. 5.3 Utredningsansvaret vid insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan Regeringens förslag: skall även fortsättningsvis ha ansvaret för övervakningen av efterlevnaden av bestämmelserna om insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan. Finansinspektio- nen skall göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att insiderbrottslighet eller otillbörlig kurspåverkan har begåtts. Promemorians förslag: I promemorian föreslås det att Finans- inspektionens utredningsansvar vid insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan flyttas till . Remissinstanserna: Av 31 remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker sex instanser förslaget om överflyttning av utredningsansvaret, däribland , och . Flera av dessa har pekat på behovet av att tillförs ökade resurser. Sju instanser lämnar förslaget utan erinran. Av övriga instanser kan nämnas att tio instanser, bl.a. och , är tveksamma till en överflyttning, främst för att anses ha bäst kännedom om de finansiella marknaderna och ett väl fungerande internationellt samarbete med andra utländska tillsynsmyndigheter. anser dock att en uppdelning av tillsynsansvaret och utredningsansvaret kan vara ända- målsenligt ur ett rent juridiskt och teoretiskt perspektiv. och anser att utredningsmetoderna i stället borde förbättras inom nuvarande institu- ram med möjlighet till åklagarledda förundersökningar med hjälp av personal från . anser att de organisatoriska frågorna inte analyserats tillräckligt och att det finns behov av att göra en översyn av hela insiderlagen, men att det i avvaktan på en sådan bör införas en skyldighet för inspektionen att anmäla misstänkta brott till åklagare tidigare än . Återstående åtta remiss- instanser avstyrker förslaget. Riksåklagaren anser att inspektionen bör ha kvar frågerätten, men att en anmälan till åklagare skall göras så snart det finns anledning att anta att brott har begåtts. anser att har fullgjort sitt utredningsansvar som till- synsmyndighet när det klarlagts om det finns grund för att göra en anmälan om brottsmisstanke till åklagare eller inte och att det inte är lämpligt att förhållandet mellan och åklagaren endast bygger på förarbetsuttalanden och inte på en lagreglering. avstyrker förslaget i första hand på grund av det internationella samarbetet med andra tillsynsmyndigheter. Flera remissinstanser, däribland , föreslår att polis- och åklagarkompetens skall tillföras . Brottsföre- byggande rådet föreslår att motsvarande organisation som gäller vid utredningar om skattebrott byggs upp på . Skälen för regeringens förslag Utredningsansvaret Den nuvarande ordningen väcker vissa frågor om gränsdragningen mel- lan utrednings- och frågerätt å ena sidan och åkla- garens inledande av förundersökning å den andra. Vid lagens tillkomst förutsattes att ett effektivt samarbete borde kunna fungera mellan inspektionen, åklagarmyndigheten och fondbörsen, där deras olika kompetens kunde utnyttjas till fullo. Formerna för detta samarbete ansågs kunna utarbetas informellt utan närmare författ- ningsstöd. Ansvaret för utredningen ansågs kunna övertas av åklagare i och med att någon är skäligen misstänkt. Detta skulle leda till en snabbt påbörjad brottsutredning. Det ansågs att inspektionen borde ha kvar sin frågerätt även efter det att åklagaren övertagit ansvaret för utredningen. Inspektionen och åklagare ansågs vidare i varje enskilt fall kunna sam- råda om huruvida vissa uppgifter lämpligen skall utföras av inspektionen trots att åklagaren inlett förundersökning. Det betonades dock att det inte får råda någon tvekan om att det i detta skede är åklagaren som är förundersökningsledare enligt och ansvarig för utred- ningen. Ansvaret för förhör och liknande åtgärder av förundersöknings- karaktär åvilar således åklagare (prop. 1990/91:42 s. 64). I promemorian föreslås att utredningsansvar vid insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan flyttas till . Som skäl för förslaget anförs följande. En ut- redning om insiderbrottslighet eller otillbörlig kurspåverkan skall lämnas över från till åklagare när någon är skäligen misstänkt för ifrågavarande brottslighet. Det ankommer därefter på åklagaren att pröva om en förundersökning skall inledas i ärendet. Nya utredare under ledning av åklagaren tar därmed över ärendet och sätter sig in i de aktuella frågorna, vilket i allmänhet medför att nya förhör hålls med misstänkta och vittnen. Förfarandet kan således innebära att en del av det utredningsarbete som redan gjorts av inspektionen företas på nytt av polis och åklagare. I praktiken förekommer därför ett visst dub- belarbete hos de båda myndigheterna. Utredningarna tenderar på grund därav att ta onödigt och det dröjer ofta innan ett beslut om väck- ande av åtal kan fattas. Det torde även finnas viss risk för att inspektio- nens frågerätt leder till att misstänkta personer i ett ärende förvarnas, vilket kan försvåra säkerställandet av bevisning. Det erinras även i pro- memorian om att inspektionens övervakning enligt insiderlagen och lagen om handel med finansiella instrument innefattande brottsutred- ningar bekostas av de institut som står under inspektionens tillsyn, vilket torde vara ovanligt. Enligt regeringens mening är det vid bedömningen om var utrednings- ansvaret för de aktuella bestämmelserna skall ligga av intresse att försöka klarlägga var gränsen mellan tillsyn och brottsutredning går. utredningar kan på grund av gällande förhållanden uppfattas som brottsutredningar. En sådan ordning väcker betänkligheter, inte minst av rättssäkerhetsskäl. Begreppet brottsutredning har inte definierats i lag. Den brottsutre- dande och brottsbeivrande verksamheten skall emellertid som huvud- princip stå helt fri från den statliga förvaltningen i övrigt. Några undantag från denna princip är bl.a. sådan brottsutredande verksamhet som i enlighet med särskilda bestämmelser utförs av tullmyndighet och skat- temyndighet. Lösningar som vissa remissinstanser förordar, innebärande att det ges möjlighet till åklagarledda förundersökningar med hjälp av personal från respektive att polis- och åklagarkom- petens tillförs inspektionen, bör ske endast på det sätt som har skett be- träffande undantagen från huvudprincipen. Detta ställer krav på en orga- nisatorisk åtskillnad mellan brottsutredande enheter och myndighetens övriga enheter. Vidare måste sekretessbestämmelserna och den s.k. ändamålsprincipen beaktas. Omfattningen av en myndighets utredning rörande misstankar om brott är beroende av anmälan skall göras till polis eller åklagare. Om en anmälan inte behöver göras förrän efter den då förundersökningen inleds, kommer ju faktiskt sett personer vid myndigheten att fullgöra vissa av en förundersökningsledares uppgifter under en del av utredningsstadiet. Denna del av utredningen kan komma att bedömas utgöra brottsutredning. Om däremot tidpunkten för anmälan sammanfaller med den tidpunkt då förundersökning skall inledas, kommer någon tveksamhet inte råda om fördelningen av ansvaret vid utredningar. En sådan ordning leder även till att risken för dubbelarbete minskar. Vidare tillgodoses den enskildes rättssäkerhetsintressen genom en sådan gränsdragning. Inom åklagarväsendet finns den kompetens och erfarenhet av brottsut- redningar som kan anses erforderlig för att utreda den typ av brott som är aktuell. Vid tillkomsten av insiderlagen ansåg departementschefen att även den del av inspektionens löpande be-vakning av marknaden som är inriktad på att finna insiderbrott med en mer polisiär inriktning skulle kunna läggas på åklagaren, men att den kunskap om värdepappersmarknaden som erfordras för en sådan roll i så fall skulle behöva tillföras åklagarväsendet (prop. 1990/91:42 s. 63). Genom tillkomsten av torde den specialistkunskap om värdepappersmarknaden som erfordras vid sådana förundersökningar i viss utsträckning ha ökat. är dock givetvis genom sin ställning som till- synsmyndighet för institut på den finansiella marknaden den myndighet som har bäst kännedom om värdepappersmarknaden. Värdepappersmarknaden har som nämnts genomgått en närmast explo- siv utveckling . Kännetecken för denna utveckling är exempelvis internationaliseringen och den mycket kraftiga ökningen av omsättningen. Utvecklingen på värdepappersmarknaden har medfört ökade krav på övervakningen och tillsynen av denna marknad. Bland annat bör misstänkta transaktioner kunna upptäckas så snabbt som möj- ligt och upplysningar inhämtas snabbt och effektivt för att bedöma orsa- kerna till kursrörelser. Detta gäller i hög grad även vid gränsöverskri- dande affärer. Det är därför viktigt att tillsynen sker så nära marknaden som möjligt och att marknadsplatserna engageras genom sin fortlöpande mark- nadsövervakning. Bestämmelserna om insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan är också sådana som förutsätter särskilda kunskaper om värdepappersmarknaden och de finansiella instrument som omsätts på denna. En effektiv tillsyn förutsätter också ett väl fungerande internatio- nellt samarbete. Ett skäl som anfördes i förarbetena till insiderlagen för den valda ansvarsfördelningen var inspektionens deltagande i det internationella samarbetet på tillsynsområdet. Den ökade internationella handeln på de finansiella marknaderna ställer krav på ett ökat samarbete och kontakter mellan berörda myndigheter i olika länder. Inspektionen deltar i det samarbete som finns mellan tillsynsmyndigheterna på de finansiella marknaderna såväl inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som genom världsomspännande organisationer. Samarbetet har intensifierats och samordningen har förbättrats. Inspek- tionen har härutöver ingått ett flertal överenskommelser med utländska tillsynsmyndigheter runt om i världen med möjligheter till informa- tionsutbyte i skiftande omfattning. ställning på den finansiella marknaden och det väl uppbyggda internationella samarbete talar, såsom vissa remissinstanser påtalat, för att övervakningen av aktuella straffbestämmelser även fort- sättningsvis skall ligga kvar hos inspektionen. Emellertid kan nu gällande ordning vad avser inspektionens utredningsverksamhet inte anses helt tillfredsställande. Om däremot inspektionens utredningsansvar preciseras till den ovan angivna tidpunkten då förundersökning skall inledas, så kan en godtagbar fördelning uppnås. Härigenom klarläggs också myn- digheternas ansvar på ett tydligt sätt. Med en sådan lösning kan också de båda myndigheternas kompetens utnyttjas till fullo och leda till större effektivitet och en snabbare hantering av utredningarna. I det här sam- manhanget skall även erinras om den möjlighet som finns enligt 15 § förordningen (1997:898) med instruktion för att vid placera personal från en myndighet i den ut- sträckning som och respektive centrala förvalt- ningsmyndighet kommer överens om. Ansvaret för övervakningen av efterlevnaden av bestämmelserna om insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan bör således ligga kvar hos . Inspektionens utredningsansvar bör, såsom , och Riksåklagaren anser, klarläggas genom att en skyldighet införs för inspektionen att göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott har begåtts. Som påtalat har inspektionen fullgjort sitt utredningsansvar som tillsynsmyndighet när det klarlagts om det finns grund för att göra en anmälan om brottsmisstanke till åklagare eller inte. Genom att klarlägga inspektionens uppgift i detta hänseende tillgodoses även det arbete inom som syftar till att renodla inspektionens tillsynsroll. Det skulle i och för sig finnas möjlighet att, som anser, låta kunna utföra brottsutredande verksamhet på det sätt som t.ex. skat- tebrottsenheterna gör. En sådan lösning ställer dock stora krav på orga- nisatoriska förändringar inom inspektionen. Vidare medför sekretess- bestämmelserna och den s.k. ändamålsprincipen att inspektionens arbete inte i någon större omfattning skulle gagnas av en sådan indelning. Inspektionen skulle därvid behöva såväl en tillsynsenhet som en brotts- utredande enhet. Den enligt regeringen föreslagna indelningen torde ge större effektivitet. Internationellt samarbete I det samarbete med andra tillsynsmyndigheter som deltar i behandlas som nämnts frågor om insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan. I detta samarbete uppkommer frågor som har inriktning på den straffrättsliga regleringen. Som exempel kan nämnas att en särskild grupp inom the Forum of Commissions () har utrett behovet av regler inom EU beträffande bl.a. marknadsmanipu- lationer. Regeringen utgår från att bereder likartade frågor noga med brottsbekämpande myndigheter. När frågor om insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan behandlas i internationella sammanhang, särskilt frågor som har inriktning på den straffrättsliga regleringen, är det lämpligt att såväl tillsynsmyndigheter som brottsbekämpande myndigheter deltar i diskussionen. Eftersom så inte synes vara fallet i vissa sammanhang anser regeringen att det före- ligger grund för att närmare diskutera vilka myndigheter som bör delta när frågor om insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan behandlas. Regeringen har därför för avsikt att i lämpliga fora initiera en diskussion om deltagandet när dessa frågor diskuteras. 5.4 frågerätt Regeringens förslag: frågerätt anpassas till inspektionens tillsyn över handeln på värdepappersmarknaden. Promemorians förslag: Frågerätten föreslås endast finnas kvar beträffande bestämmelserna om anmälningsskyldighet och förbudet mot korttidshandel. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar promemorians förslag utan erinran. Riksåklagaren, som avstyrker en överflyttning av utredningsansvaret, anser att bör ha kvar sin frågerätt för att kunna utöva sin tillsynsskyldighet. anser att frågerätten inte får syfta till att utreda brott. anser att frågerätten bör begränsas och överföras till lagen om handel med finansiella instrument. Skälen för regeringens förslag: har för sin utredningsverksamhet en viss frågerätt enligt 18 § insiderlagen, dvs. en rätt att få de uppgifter som den behöver för sin utredning (se vidare avsnitt 5.2). Ansvaret för övervakningen av efterlevnaden över bestäm- melserna om insiderbrottslighet och otillbörlig kurspåverkan föreslås även fortsättningsvis att ligga på . Omfattningen av inspektionens frågerätt har ifrågasatts av . För att kunna utföra en effektiv tillsyn är det nödvändigt att inspektionen har en möjlighet att kunna inhämta uppgifter från aktörerna på värdepap- persmarknaden. Frågerätten får emellertid inte användas så att det blir fråga om brottsutredande verksamhet. Frågerätten bör därför utformas på ett mer begränsat sätt jämfört med nu gällande frågerätt. föreslår i sitt yttrande att frågerätten flyttas över till lagen om handel med finansiella instrument. Handeln på värdepap- persmarknaden är av stor betydelse för huvuddelen av de institut som står under inspektionens tillsyn. Regeringen delar därför inspektionens uppfattning. Det finns emellertid inget som hindrar att inspektionen, efter det att anmälan om brott har skett till åklagare, använder sig av frå- gerätten enligt 6 kap. 1 a § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument i sitt arbete att biträda åklagaren under förundersökningen. Med beaktande härav bör enligt regeringens mening kostnaden för övervakningen av handeln på värdepappersmarknaden, som i viss mindre omfattning även omfattar de straffrättsliga bestämmelserna, även fort- sättningsvis belasta de institut som står under inspektionens tillsyn. Inspektionen kommer även fortsättningsvis att ansvara för frågor rörande anmälningsskyldigheten till insiderregistret och efterlevnaden av förbudet mot korttidshandel. För att inspektionen skall kunna fullgöra sina skyldigheter bör frågerätten såvitt avser dessa bestämmelser finnas kvar. Denna frågerätt får givetvis användas endast i syfte att utreda över- trädelser enligt nu nämnda bestämmelser. 6 Två lagar Regeringens förslag: Insiderlagen (1990:1342) delas upp i två nya lagar, nämligen insiderstrafflagen och lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Bestämmelserna om otillbörlig kurspåverkan i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument flyttas över till den nya insiderstrafflagen. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens, dock att den straffrättsliga lagen föreslås få rubriken lag om brott på värdepappersmarknaden. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Av de remissinstanser som tillstyrker för- slaget, däribland , anser flera att ändringen medför mindre risk för missförstånd och en mer överskådlig lagstiftning. och , som i och för sig lämnar förslaget utan erinran, påpekar att förslag om upphävande av insiderlagen saknas. Vidare påpekar , och att lagförslagen saknar övergångsbestämmelser.