prop · GN031D10 · 2000-01-01 00:00:00 — Resultatuppföljningen av socialförsäkring- ens administration måste förbättras. Redo- visningen måste bli jämförbar, tillförlitlig och korrekt. RFV:s verksamhetsanalys måste utvecklas så att bl.a. förhållandet mellan kostnader, kvalitet, prestationer och regionala skillnader tydliggörs och förkla- ras. Andelen fel i samband med beslut om olika förmåner inom socialförsäkringen måste minska. Genomförandet av det reformerade ålders- pensionssystemet fullföljs. Arbetet med att säkerställa IT-stöden skall slutföras. Service och bemötande vid försäkrings- kassorna skall hålla en hög kvalitet. Verksamheten skall utgå från både kvinnors och mäns utgångspunkter samt beakta den etniska och kulturella mångfalden. Insatser för att stödja forskningen inom socialförsäkringens område skall fortsätta. Kvalitetskraven avseende försäkringsmedi- cinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar skall utvecklas. 10.3 Resultatbedömning Resultatbedömningen görs med utgångspunkt i de två delmålen för utgiftsområdet. 10.3.1 Förebygga och minska ohälsa i syfte att minska de långa sjukperioderna samt aktivt arbeta med att samordna rehabiliteringen så att sjuka och funktionshindrade personer får förutsättningar att åter kunna förvärvsarbeta Tillståndet och utvecklingen inom området Verksamhetsmålet för har inte uppnåtts. Antalet sjukfall har ökat i samtliga intervaller och andelen partiella sjukfall, dvs. ersättningar på 25, i förhållande till hela ersätt- ningar, har minskat i jämförelse med . Det är också färre långtidssjukskrivna som åter- får arbetsförmågan. Som framgår av tabellen nedan har antalet sjukfall ökat i samtliga intervall jämfört med och ökningen är genom- gående störst för kvinnor (Tabell 3.2). Tabell 3.2 Antalet pågående sjukfall1 män kvinnor totalt män kvinnor totalt män kvinnor totalt 2 58 509 89 773 148 282 51 553 75 356 126 909 56 806 79 877 136 2 52 645 81 027 133 672 47 735 70 280 118 015 49 800 69 725 119 3 47 435 72 237 119 672 43 279 62 732 106 011 44 741 61 818 106 3 19 211 29 028 48 239 18 252 26 270 44 522 19 437 26 422 45 3 7 905 11 557 19 462 7 871 11 073 18 944 7 791 10 141 17 931 1 Här avses pågående sjukpenning-/rehabiliteringspennigärenden. Sjukfall som enbart avser sjuklöneperiod ingår inte. 1996 omfattade sjuklöneperioden , 1997 t.o.m. , och fr.o.m. . 2 Uppgifter avser utgången av perioden 3 Uppgifter avser ingången av perioden . Källa: Årsredovisningen för socialförsäkringen (RFV) Det är bland de anställda som antalet sjukfall ökar. Bidragande orsaker är troligen de regel- ändringar som har genomförts , t.ex. höjd ersättningsnivå, samt i viss mån det förbättrade konjunkturläget. Målet att öka andelen sjukpenningdagar med partiella ersättningar i förhållande till hela ersätt- ningar, har inte nåtts på riksnivå . Andelen partiella ersättningar har minskat jämfört med . Minskningen gäller männen medan kvin- nornas andel av de partiella ersättningarna är densamma som 1997. Det förekommer variatio- ner mellan försäkringskassorna men trenden är negativ. Andelen arbetslösa bland de sjukskrivna är högre än hos befolkningen som helhet. Detta är ingen ny företeelse, men det minskar möjlighe- ten att öka andelen partiella sjukskrivningar. Be- nägenheten att sjukskriva en arbetslös partiellt är liten, då det är svårt för såväl läkare som hand- läggare att bedöma eventuell restarbetsförmåga i förhållande till ett arbete "som är normalt före- kommande på arbetsmarknaden". Kassorna konstaterar att graden av sjuklighet och komplexiteten i sjukdomstillstånden har ökat bland de sjukskrivna. Det talar för att en större andel skulle vara i behov av hel sjukskriv- ning. Sannolikt har detta också påverkat siff- rorna. Andelen långtidssjukskrivna som återfått ar- betsförmågan har minskat och en mindre andel långtidssjukskrivna än tidigare genomgår samordnad rehabilitering. Det går heller inte att finna något samband mellan an- delen långtidssjukskrivna som genomgår sam- ordnad rehabilitering och andelen långtidssjuk- skrivna som återvinner arbetsförmågan helt eller delvis. När det gäller förtidspensioner framgår av följande tabell att antalet nybeviljade förtidspen- sioner minskade kraftigt jämfört med , men även i förhållande till åren 1994-1996. Orsakerna finns närmare beskrivna under anslaget A2 Förtidspensioner. Tabell 3.3 Antalet nybeviljade förtidspensioner 1994-1998 År Nytillkomna/ nybeviljade pensioner Utbetalade pensioner 49 697 410 626 1995 40 365 408 576 1996 40 068 407 584 1997 47 262 417 424 1998 34 500 417 404 Trots denna betydande minskning ökade det to- tala återstående pensionsåtagande något, i huvudsak beroende på att antalet för- tidspensionärer i de yngre åldersgrupperna har ökat samt att andelen partiella pensioner inte längre ökar. Det är kvinnor och yngre personer som står för den senaste ökningen av antalet återstående pensionsår, som detta antal minskat för männen. Antalet förtidspensioner/sjukbidrag är i stort sett oförändrat mellan åren, mätt i slutet av re- spektive år. Däremot var det genomsnittliga an- talet pensioner färre än . Fördel- ningen mellan hela och partiella förmåner är i stort sett oförändrad. Däremot ökade inte antalet partiella pensioner , och antalet hela förtidspensioner var i stort sett oförändrat mellan åren. Antalet nybeviljade förtidspensio- ner/sjukbidrag har minskat i alla åldersgrupper, men mest i , vilket är na- turligt med tanke på att nybeviljandet i den gruppen var onormalt högt . De tidsbegränsade förtidspensionerna (sjukbi- dragen) fortsätter att minska i antal för både män och kvinnor. En viktig slutsats är att minskningen av antalet nybeviljade pensioner knappast kan tas som intäkt för att det är de vidtagna åtgärderna mot ohälsa som varit framgångsrika. Orsaken till det låga nybeviljandet är i huvudsak att olika regeländringar inträffade . Dessa gav upphov till ett betydande an- tal ansökningar om förtidspension, och ett stort antal av dessa ansökningar beviljades därmed tidigare än vad som annars skulle varit fallet. Arbetsskadeförsäkringen redovisades under socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten. Arbetsskadefonden har avvecklats och arbets- skadeförsäkringen finansieras istället från ett an- slag i statsbudgeten. Från anslaget finansieras även ersättning enligt äldre lagar. Antalet arbets- skadelivräntor minskar liksom medelbeloppet. Detta beror på att livräntor samordnas med för- tidspension på så sätt att livränta utges till den del pensionen inte täcker inkomstbortfallet. Det reducerade basbeloppet för förtidspensioner har tagits bort, vilket medför att en större del av er- sättningen utges i form av förtidspension. Kritik har riktats mot arbetsskadeförsäkringen med innebörd att försäkringen inte ersätter inkomstförlust vid arbetsskada i tillräcklig om- fattning. RFV har lämnat en tillsynsrapport till regeringen om beslut och beslutsunderlag i arbetsskadeärenden. Tillsynen visar att stora delar av verksamheten fungerar, men att det finns väsentliga delar i handläggning och tillämpning, där det förekommer brister. Det sker en successiv, mindre ökning av anta- let handikappersättningar. Fördelningen mellan kvinnor och män är dock relativt . Ök- ningen av antalet handikappersättningar kan hänföras till ökningen av antalet förtidspensionä- rer och till befolkningsförändringar. Fördel- ningen på de olika nivåerna av handikappersätt- ning (69, av basbeloppet) visar en förskjutning från den högsta till den lägsta ni- vån, vilket betyder att medelersättningen sam- tidigt sjunker. De viktigaste statliga insatserna och dess effekter Ersättningsnivåerna för bl.a. sjukpenning, sjuk- lön, rehabiliteringspenning och närståendepen- ning höjdes från fr.o.m. . Sjuklöneperioden förkortades från 28 fr.o.m. . Regeringen har med anledning av kostnads- utvecklingen inom sjukförsäkringen beslutat utse en särskild utredare (dir. 1999:54) som dels skall göra en analys av sjukför- säkringen, dels lämna förslag till konkreta åtgär- der i syfte att minska sjukfrånvaron och för att reducera utgifterna inom sjukförsäkringen. Ut- redaren skall lämna en delrapport . En slutredovisning av uppdraget skall ske . Regeringen har beslutat att utse en särskild utredare med uppdrag att se över den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I upp- draget ingår bl.a. att kartlägga den arbetslivsin- riktade rehabiliteringsprocessen, att utforma en plattform för prioriteringar samt att klargöra hur ansvar och uppgifter effektivast kan fördelas mellan olika aktörer i rehabiliteringsarbetet. Ut- redarens förslag skall redovisas . En proposition om s.k. vilande förtidspension föreläggs i samband med denna bud- getproposition. En arbetsgrupp kommer att tillsättas med uppgift att utreda utgiftsutvecklingen inom för- tidspensioneringen och lämna konkreta förslag till åtgärder. Arbetsgruppens arbete bör vara slutfört i sådan tid att regeringen kan lämna för- slag i nästa års budgetproposition. Kritik har under en följd av år riktats mot handläggningen av arbetsskadeärenden. RFV har därför utarbetat ett instrument för bedömning av beslutsunderlagen i arbetsskadeärenden Qben LAF. Bedömningsinstrumentet har använts inom arbets- skadeområdet varefter verket har lämnat en till- synsrapport till regeringen om beslut och be- slutsunderlag i arbetsskadeärenden. Regeringens slutsatser Regeringen ser mycket allvarligt på den bristande måluppfyllelsen inom sjukförsäkrings- och reha- biliteringsområdet. Den kraftiga ökningen av antalet sjukfall, i samverkan med den minskade aktiviteten på rehabiliteringsområdet, riskerar att leda till en ökning av antalet förtidspen- sionärer. Regeringen avvaktar dock med föränd- ringar på området tills utredningarna om sjukför- säkringen och den arbetslivsinriktade rehabilite- ringen har redovisat sina förslag respektive juli . En viktig slutsats är att minskningen av antalet nybeviljade förtidspensioner knappast kan tas som intäkt för att det är de vidtagna åtgärderna mot ohälsa som varit fram- gångsrika. Orsaken till det låga nybeviljandet un- der är i huvudsak en följd av att olika regeländringar genomfördes . Dessa gav upphov till ett stort antal ansökningar om för- tidspension och ett stort antal av dessa ansök- ningar beviljades därmed tidigare än vad som an- nars skulle varit fallet. RFV avser att fortlöpande utöva särskild till- syn över arbetsskadeområdet för att tillse att ärendehantering och tillämpning sker på avsett sätt och att de brister som har påtalats avhjälps. För att öka den samlade kompetensen inom ar- betsskadeområdet avser verket att anordna semi- narier, där försäkringskassorna tillsammans med forskare och läkare samt representanter för dom- stolarna kan diskutera mer komplicerade medi- cinska och försäkringsjuridiska frågor kring till- lämpningen av arbetsskadeförsäkringen i syfte att uppnå konsensus. Regeringen kommer att följa utvecklingen på området. Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag till vissa förändringar i regelsystemet . 10.3.2 Säkerställa likformighet, kvalitet och kostnadseffektivitet i handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden, som kravet på snabbhet i handläggningen och god service tillgodoses Tillståndet och utvecklingen inom området En sammanvägning av 13 ärendeslag inom social- försäkringen som de allmänna försäkrings- kassorna handlägger - 1998 visar att volymen har minskat med . har volymerna samman- taget minskat med . Styckkostna- derna - 1998 för de olika ärendeslagen varierar mycket både per beslut och per utbetalning. För bl.a. assistansersättning, ålderspension, arbetsskadelivränta, förtidspen- sion och utbildningsbidrag har styckkostnaderna per beslut ökat, medan de bl.a. för bostadsbidrag, föräldrapenning och sjukpenning har minskat. Produktiviteten, varit negativ, har förbättrats. För de tunga utredningsärendena assistansersättning och arbetsskadelivränta har genomströmningstiden ökat liksom för bostadsbidragen medan genom- strömningstiden för bostadstillägg, förtids- pension samt sjukbidrag har minskat. När det gäller kvaliteten i ärendena ligger den fortfarande på en alltför låg nivå. I statistik från framgår att antalet klagomåls- och initiativärenden ökat, särskilt medan den för har sjunkit till 375 ärenden. Däremot har andelen ärenden som föranlett kritik från JO ökat till av antalet avgjorda ärenden . Det är i stor utsträckning samma typ av brister som återkommer år . Det rör sig bl.a. om brister i tillämpning av förvaltningslagens bestämmelser om kommunicering, anteckningsskyldighet, utformning av beslut, partsinsyn m.m. Andra förekommande brister är dröjsmål av olika slag samt långsam handläggning. De förmånsslag som föranlett flest utredningar och starkast kritik av JO är arbetsskadeförsäkringen, förtidspension/sjukbidrag och sjukpenning. Bl.a. undersökningar gjorda av Samhällsbarometern 1998 visar att förtroendet för och dess beslut har sjunkit från år . Arbetsmiljösituationen är oroande vid många försäkringskassor. De försäkringskassor som varit föremål för granskning av har genomgående ålagts att vidta åtgärder för att begränsa arbetsbelastningen för de anställda. har i betänkande 1998/99:SfU7 behandlat revisorers förslag 1998/99:RR4 angående socialförsäkring- ens administration. revisorer har granskat utvecklingen av socialförsäkringens administration. Granskningen har bland annat visat på brister inom försäkringskassornas hand- läggning av försäkringsärenden. Av gransk- ningen framgår även att det finns stora regionala skillnader i kostnader, kvalitet och prestationer. Revisorerna gör dock bedömningen att det är svårt att få en samlad uppfattning om resultat- utvecklingen. Vidare anser revisorerna att RFV:s samlade slutsatser endast är en form av värdering och att det är inte klart på vilka grunder be- dömningarna görs. Revisorerna anser att rege- ringen bör ge RFV i uppdrag att sätta igång ett arbete med att höja kvaliteten i handläggningen och återkomma till med en redo- visning av hur detta arbete utvecklas. Vidare bör regeringen återkomma till med en redovisning av hur arbetet med att utveckla ana- lysen av de regionala skillnaderna mellan försäk- ringskassorna fortskrider. Regeringen har även erfarit att utbetalningarna av ersättningar, i form av dagersättningar som sjukpenning och föräldrapenning, i vissa fall handlagts och utbetalats så långsamt att det för- anlett ekonomiska problem för den försäkrade. Socialförsäkringens administration skall bidra till att större andel män tar ut fler föräldra- penningdagar. För barn födda fr.o.m. kan noteras en tydlig ökning av andelen män som tagit ut föräldrapenning. Fler män har tagit ut fler föräldrapenningdagar jämfört med . Förklaring till ök- ningen kan sökas bland flera faktorer. Möjligen kan män ha valt att skjuta upp sitt uttag . RFV menar även att det i flera fall går att påvisa att försäkringskassornas satsningar på pappaområdet har givit ett bra resultat. När det gäller informationen om det reforme- rade ålderspensionssystemet är det svårt att nu göra en relevant resultatbedömning, eftersom informationen till medborgarna skickats ut un- der . RFV har låtit göra mätningar av allmänhetens kunskaper och attityder till den nya pensionen. Undersökningarna visar att informa- tionsbehovet är stort och dessutom varierar främst mellan olika åldersgrupper. I samband med regleringsbrevet för omarbetades målen för administrationen. För att möjliggöra uppföljning av RFV:s speciella an- svarsområde gav regeringen verket riktade verk- samhetsmål. Målen har haft direkt koppling till det speciella ansvar RFV har för tillsyn, norme- ring, ekonomistyrning och systemägarskap för de gemensamma IT-systemen inom socialförsäk- ringens administration. Verket har gjort flera in- satser inom de olika målområdena. Av årsredo- visningen för socialförsäkringen för framkommer att insatserna och graden av måluppfyllnad varierar kraftigt. RFV har inom sina ansvarsområden bl.a. gjort en total genomgång av samtliga författningar samt också påbörjat arbetet med att ge ut allmänna råd om tillämpningen av förvalt- ningslagen vid kassorna. Arbetet med att utveckla och förbättra ruti- nerna för kvalitetssäkring och kontroll vid kas- sorna har genomförts. Inom området tillsyn har RFV enligt egen be- dömning inte varit tillräckligt aktiv. Verket kommer dock att öka tillsynen i enlighet med sitt tillsynsprogram. Inom området för mål- och resultatstyrning utgör regleringsbrevet till de allmänna försäkringskassorna det viktigaste styr- dokumentet till kassorna. förde verket resultatdialog med samtliga kassor. Dialogerna resulterar i överenskommel- ser om hur verksamheten vid kassan kan förbätt- ras. Arbetet inom IT-området har bl.a. känneteck- nats av insatser inom det s.k. utvecklingspro- grammet vid RFV, där insatserna kan sammanfattas enligt följande: byte av IT-plattformen har inletts, insatser har gjorts inom det nya pensions- systemet som bl.a. utgör den första appli- kationen i den nya IT-strukturen, förslag till ett nytt ärendehanteringssystem har utarbetats som innehåller en gemensam utvecklingsstrategi för administrationen, en kundpolicy har tagits fram och en stra- tegi för kompetensförsörjning har utarbe- tats, samt merparten av 2000-säkringsarbetet har slut- förts. RFV har också i enlighet med sitt mål arbetat för ökad samverkan med AMS, och Arbetarskyddsstyrelsen för att en effektivare an- vändning av tillgängliga resurser inom rehabi- literingsområdet kan uppnås. Denna samverkan har utökats genom att kommun- och landstings- förbunden varit med i arbetet. RFV har som generellt mål att tillsammans med de allmänna försäkringskassorna integrera kunskaper om både kvinnor och mäns olika för- utsättningar och behov i hela verksamheten. Verket har påbörjat denna process, genom att systematiskt arbeta med frågorna enligt en fast- ställd handlingsplan. Verket har bl.a. konstaterat att det kan finnas risk att bedömningarna kan bli olika i samband med beslut som innehåller ett stort mått av skälighetsbedömningar. Verket anser också att arbetet för att öka medvetenheten om kvinnors och mäns olika förutsättningar är en långsiktig process som kräver tid och kun- skaper. De viktigaste statliga insatserna inom området och dess effekter RFV och de allmänna försäkringskassorna har gjort omfattande förberedelse för att införa det reformerade ålderspensionssystemet, som fr.o.m. successivt ersätter pensionsfor- merna folkpension och ATP inom ålderspen- sioneringen. För genomförandet har betydande informationsinsatser genomförts, kompetensut- veckling inletts och nya IT-baserade användar- system utvecklats. Ett steg i informationsarbetet är de 5,3 miljoner pensionsbrev innehållande pensionsprognoser, beslut om intjänade pen- sionsrätter och information om det nya pen- sionssystemet som har skickats ut . Med början förändrades och tydlig- gjordes de olika aktörernas roller inom administ- rationen. RFV:s roll gentemot de allmänna för- säkringskassorna klargjordes inom ett antal väl definierade områden. RFV skall bl.a. utöva tillsyn över försäkringskassornas tillämpning av socialförsäkringen, vara ansvarig systemägare för de gemensamma IT-systemen, utarbeta normer för regeltillämpning, samt svara för ekonomi- styrningen inom verksamheten. Försäkrings- kassornas ansvar och roll tydliggjordes på ett liknande sätt, bl.a. förtydligades hur ledningen för en försäkringskassa skall fungera och hur ansvar skall utkrävas. Varje försäkringskassa har bl.a. ansvar för att rätta till brister i sin verksamhet. Det är regeringen som utser hela styrelsen för de 21 försäkringskassorna samt deras direktörer. För att kunna göra en relevant och rättvis be- dömning av resultaten avseende måluppfyllelsen inom administrationen krävs det tillförlitligt och korrekt underlag. I RFVs årsredovisning för finns en hel del brister som gör att rege- ringen saknar en heltäckande bild av tillståndet och utvecklingen inom . För att komma till rätta med dessa brister finns ett behov av att utveckla och förbättra instrumenten för uppföljning och utvärdering. Regeringen har i samband med regleringsbrevet för ut- arbetat mål och uppdrag som bör kunna medföra förbättringar inom området. Inom en rad områ- den har det initierats en utveckling som syftar till en bättre måluppfyllelse bl.a. genom uppdrag och återrapporteringskrav samt en löpande dialog med RFV. Detta avser bl.a. IT-området, tillsyns- verksamheten, tillförlitligheten i RFVs mät- och analysmetoder och de allmänna försäkrings- kassornas handläggning av förmånerna. har godkänt regeringens proposi- tion 1998/99:76 om försäkringsmedicinska ut- redningar m.m. (bet. 1998/99:SfU8, rskr. 1998/99:232). Beslutet innebär förändringar av verksamheten vid RFV:s sjukhus. Verksamhets- ansvaret för försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar överförs till läns allmänna försäk- ringskassa. Regeringen har uppdragit åt RFV att utveckla kvalitetskraven avseende försäkrings- medicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar, vilka skall tillämpas vid de ombildade försäkringsmedicinska centren. Patienter inom den medicinska rehabiliteringen som bedrivs vid RFV:s sjukhus skall behandlas inom den allmänna hälso- och sjuk- vården. Företrädare för har bekräftat att landstingen har beredskap att ta hand om de aktuella patienterna. De bolag som förvaltar sjukhusen skall avvecklas. 10.3.3 Regeringens slutsatser IT-stöd inom RFV och de allmänna försäkringskassorna RFV och de allmänna försäkringskassorna har i samband med budgetunderlaget för åren 2000- 2002 presenterat ett gemensamt åtagande att i grunden modernisera socialförsäkringens admi- nistration fram . En väsentlig del av åtagandet utgörs av att huvud- delen av ärendehandläggningen skall ges ett nytt IT-stöd, som skall medverka till att förkorta handläggningstiderna och öka kvaliteten i beslu- ten vid de allmänna försäkringskassorna. Inom socialförsäkringens administration före- ligger ett påtagligt behov av modernisering av IT-stöden. RFV har som ansvarig systemägare för de gemensamma IT-systemen ett särskilt an- svar för utvecklingsarbetet. Detta har också be- tonats i flera olika sammanhang, bl.a. regeringens proposition 1997/98:41 om socialförsäkringens administration, m.m. Enligt RFV är systemkonstruktionen för att säkerställa genomförandet av pensionsreformen nära knuten till RFV:s arbete med modernise- ringen av IT-stödet. Detta innebär att arbetet med att införa det nya pensionssystemet är prio- riterat liksom arbetet inför IT-omställningen . Regeringen vill särskilt framhålla att en grund- läggande fråga är hur den nämnda visionen skall förverkligas, med vilka medel samt i vilken takt och ordning åtgärder bör vidtas. Förändringar av en sådan omfattning som verkets planer innebär bör ske i väl definierade och avgränsade utveck- lingssteg där kostnader och förväntade effekter noga kan bedömas som grund för regeringens ställningstagande. Insatsernas träffsäkerhet har stor betydelse för att kunna förbättra den om- fattande ärendehantering som sker inom försäk- ringskassorna. Ett effektivt ärendehanterings- system för handläggning av socialförsäkrings- ärenden är av central betydelse för att kunna komma till rätta med de brister som finns . RFV bör därför, i sitt fortsatta arbete lägga stor vikt vid att noggranna verksamhetsanalyser görs. Detta som grund för precisering av ut- vecklingsinsatserna och att dessa insatser prio- riteras och planeras i tydliga steg vars effekter kan bedömas och följas upp. I budgetunderlaget för bör RFV ge en uttömmande beskrivning och kostnadsberäkning av läget i utvecklingsarbetet och vilka krav som därvid ställs på finansiering. Regeringen anser även att försäkringskassornas förberedelser och aktiva medverkan är avgörande för att utvecklingsarbe- tet skall kunna genomföras framgångsrikt. Regeringen kommer noga följa denna utveck- ling inom såväl verket som kassorna.