prop · GN03106 · 2000-01-01 00:00:00 — Nämndemännen Nämndemännen har som företrädare för medborgarna en viktig roll i den dömande verksamheten. Nämndemännens medverkan säkerställer allmänhetens insyn och en folklig förankring i den dömande verksamheten och stärker därmed hela domstolsväsendets legitimitet. Systemet med nämndemän skall därför behållas. Uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om rekrytering av nämndemän så att de i så hög grad som möjligt svarar mot ett folkgenomsnitt såvitt avser ålder och bakgrund och att nämndemannauppdraget cirkulerar bland ett stort antal medborgare. Regeringen avser därför att låta utreda frågan om rekrytering och därmed sammanhängande frågor. Förbättrade förfaranderegler Det processuella regelverket har varit föremål för kontinuerliga översyner. Målsättningen är att åstadkomma en ändamålsenlig och snabb processordning och som exempelvis gör det möjligt att handlägga de stora och omfattande målen effektivt och på ett sätt som ger de bästa förutsättningarna för korrekta avgöranden. Bland annat mot den bakgrunden ser en särskild utredare över rättegången i brottmål och tvistemål, framförallt i tingsrätt, med särskild inriktning på de grundläggande frågorna om muntlighet, omedelbarhet och koncentra- tion (rättegångsutredning, dir. 1999:62). beslutade att anta förslag till ett stort antal ändringar som regeringen föreslagit för att få till stånd ett effektivare förfarande i allmän domstol (prop. 1999/2000:26, bet. 1999/2000:JuU10, rskr. 1999/2000:151). Förslag finns dessutom om åtgärder mot inställda förhandlingar och förslag som syftar till att göra det möjligt att flytta mål för att underlätta arbetsbördan vid en domstol. Ytterligare en viktig målsättning i reformarbetet är att utnyttja den moderna tekniken och anpassa processreglerna till de nya möjligheterna, när ett sådant behov finns. En försöksverksamhet pågår med videokonferens i allmän domstol (prop. 1998/99:65, bet. 1998/99:JuU23, rskr. 1998/99:212). Regeringen avser att lägga fram ett liknande förslag om försök med videokonferens vid ett antal förvaltningsdomstolar. Säkerheten i lokaler bör vara utformade så att parter, vittnen, brottsoffer och andra som besöker en domstol kan känna sig trygga och kan tillbringa väntetiden i en lugn och säker miljö. Domstolarna bör självfallet också vara säkra arbetsplatser. Lagstiftningen skall vara utformad så att goda möjligheter ges att förebygga våldsdåd i domstolarna. Regeringen avser därför att verka för att säkerheten i domstolarna stärks. Frågan behandlas närmare i avsnitt 8. Domstolarnas bemötande Det är viktigt att vittnen och andra som kallas till domstolen får ett gott bemötande. Det är också viktigt att vittnen och andra som kallas till domstolen får tillräcklig information om vad som väntar dem. har på uppdrag av regeringen efter samråd med och utarbetat ett åtgärds- program som syftar till att förbättra domstolarnas bemötande av vittnen, målsägande och andra som kommer i kontakt med domstolarna. Åtgärdsprogrammet omfattar bl.a. en översyn av kallelsernas utformning och förbättrad information till de som kallas till domstolen. Domstolarnas lokaler bör om möjligt utformas så att målsägande och vittnen inte behöver konfronteras med den tilltalade före förhöret. Arbetet med att genomföra de föreslagna åtgärderna pågår. Den frivilligverksamhet med vittnesstöd som pågår på många orter är mycket värdefull. Regeringen är av uppfattningen att verksamheten bör finnas vid varje domstol. Regeringen har för avsikt att lämna en proposition med förslag till åtgärder för att förbättra brottsoffrens situation på grundval av betänkandet (SOU 1998:40) Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? Teknikstödet i domstolarna För att kunna möta medborgarnas krav på snabbhet och tillgänglighet och för att i övrigt dra nytta av de fördelar den nya tekniken möjliggör behö- ver domstolarna fortlöpande utrustas med moderna tekniska hjälpmedel. en viktig utgångspunkt för det reformarbete som rör domstolarna är vikten av att dömande verksamhet bedrivs så att den är tillgänglig för medborgarna i alla delar av landet. Även om andelen människor som kommer i kontakt med domstolsväsendet är liten är det viktigt att parter, vittnen och allmänhet har en geografisk närhet till dömande verksamhet och att dömandet har en förankring och en legitimitet i lokalsamhället. innebär medborgarnas berättigade krav på kvalitet, snabbhet och rättssäkerhet i dömandet och kravet på ett effektivt utnyttjande av domstolsväsendets resurser att domstolarna måste vara av en viss storlek och ha ett visst målunderlag för att uppfylla dessa krav. Alltför små domstolar innebär att en stärkt beredningsorganisation och renodling av domarrollen inte kan genomföras. Större domstolar ger enligt regeringens mening förutsättningar för en förbättrad verksamhet i domstolarna. Handläggningen kan förbättras både vad gäller kvalitet och snabbhet och servicegraden kan öka. Ett större målunderlag innebär över tiden uthålligare domstolar som är bättre anpassade till att klara arbetstoppar, ledigheter och ge medarbetarna tillfälle till kompetensutveckling och fortbildning och i övrigt stärka arbetsmiljön. Större domstolar ger även bättre förutsättningar att rekrytera kvalificerade medarbetare och gör det möjligt för domarna att specialisera sig på vissa måltyper. Domstolens service till allmänheten kan förbättras och säkerheten för de som besöker domstolen eller arbetar där kan stärkas. Den förändring av tingsrättsorganisationen som är nödvändig för att tingsrättsorganisationen skall motsvara de krav som ställs ser olika ut i olika delar av landet. Det är viktigt att betona att tingsrättsorganisationen i varje region bör utformas utifrån regionens särskilda förutsättningar. Geografiska avstånd och tillgängliga kommunikationer är viktiga faktorer. I några fall kan större domkretsar skapas genom att flera tingsrätter läggs samman, t.ex. när det geografiska avståndet mellan domstolarna är litet. Så har skett i där Domstols- verket på regeringens uppdrag genomför en sammanläggning av och tingsrätter. I andra fall bör verksamheten kunna bedrivas på flera orter med en gemensam domkrets, gemensam administration och gemensam ledning. En sådan anpassning gör det möjligt att samla specialmål samt att förstärka vid sjukdom och semestrar. Den ger också möjlighet att jämna ut arbetsbördan vid toppar samtidigt som det stora flertalet mål även fortsättningsvis handläggs vid den ort som ligger närmast för parterna i målet. Denna modell innebär att domstolsverksamhet kan behållas vid orter som har eller annars skulle få svårt att bedriva en effektiv verksamhet med bibehållen kvalitet. Utvecklingen av tingsrättsorganisationen bör genomföras stegvis. Detta är nödvändigt för att beakta varje regions speciella förutsättningar och för att ta till vara de erfarenheter som har vunnits av genomförda förändringar. Utredningsarbetet bör bedrivas av bl.a. i nära samarbete med berörda domstolar. På samma sätt som skett inför tidigare förestående förändringar av tingsrättsorganisationen avser regeringen att informera om varje planerad organisations- förändring. I avsnitt 11.4 redovisas de förändringar som är närmast aktuella samt pågående regionala projekt. Som nämnts i det föregående är specialisering en av de viktiga frågor- na. Den specialisering som följer av att vissa mål hanteras i de allmänna domstolarna och andra i de allmänna förvaltningsdomstolarna bör enligt regeringens mening bibehållas. bör samverkan utvecklas ytterligare. Försöksverksamhet med gemensam ledning och administrativ samverkan har bedrivits respektive 1999 vid Länsrätten i och respektive vid Länsrätten i och . Verksamheten i har utvärderats. Utvärderingen talar entydigt om positiva effekter av denna samverkan. Regeringen avser därför att verka för att samverkan kommer till stånd på orter där det för verksamheten framstår som ändamålsenligt. Denna fråga behandlas närmare i avsnittet 11.5 . 5 Renodling av arbetsuppgifter och arbetsformer Sammanfattning: Arbetet med att renodla domstolarnas arbete till dömande verksamhet skall fortsätta. har beslutat om en överföring av boupptecknings- verksamheten till skatteförvaltningen och en koncentration av inskriv- ningsmyndigheterna till sju inskrivningsmyndigheter. Nästa steg med samma syfte bör vara att föra inskrivning av företagshypotek och till respektive . har ett antal uppgifter förts över från domstolarna till andra myndigheter i syfte att i största möjliga utsträckning koncentrera domstolarnas resurser till den dömande verksamheten, dvs. att lösa tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna samt att döma i brottmål. I detta syfte har bl.a. den summariska processen förts till kronofogdemyndigheterna och förmynderskapsärenden till överförmyndarna. Vidare har möjligheterna för åklagare att utfärda strafföreläggande vidgats. Ytterligare ett led i renodlingen av domstolarnas verksamhet är regeringens förslag i budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1 utg. omr. 4, bet. 1999/2000 JuU1, rskr. 1999/2000:78) att inskrivnings- verksamheten skall koncentreras till sju inskrivningsmyndigheter och att bouppteckningsverksamheten förs över från domstolsväsendet till skatteförvaltningen, vilket också blev beslut. Regeringen har i regleringsbrevet för gett i uppdrag att vidta de tekniska, organisatoriska och personella åtgärder som krävs för att inskrivningsverksamheten skall koncentreras till inskrivningsmyndigheterna i , , , , , och . Ambitionen är att förändringsarbetet skall ske i nära samverkan med den personal som finns vid inskrivningsmyndigheterna och personalen vid de tings- rätter där de nya myndigheterna kommer att placeras. Personalfrågorna kommer att ha högsta prioritet i det fortsatta arbetet. Uppdraget skall delredovisas och slutredovisas . När det gäller bouppteckningsverksamheten har regeringen uppdragit åt och att förbereda en överflyttning av uppgifterna att registrera bouppteckningar och vara beskattningsmyndig- het i fråga om arvsskatt från tingsrätterna till skatteförvaltningen. avser att förlägga den framtida bouppteckningsverksam- heten till kontoren i , , , , , , , , , och . Överflytt- ningen beräknas vara klar . Regeringen avser att lägga fram en proposition med förslag på de lagändringar som bouppteckningsreformen kräver. Nästa steg i det reformarbete som syftar till att renodla domstolarnas verksamhet behandlas i avsnitt 5.1. 5.1 och inskrivning enligt lagen (1984:649) om företagshypotek Regeringens bedömning: bör föras över från till . Vidare bör inskrivning enligt lagen (1984:649) om företagshypotek föras över från till . Regeringen avser att lämna förslag till i budgetpropositionen för . Skälen för regeringens bedömning: gavs Domstolsver- ket i uppdrag att dels i samråd med utarbeta och lämna förslag om den framtida organisationen av för företagsinteckningar, dels att i samråd med utarbeta och lämna förslag om organisa- toriska hemvist. I en rapport som överlämnades till regeringen föreslog att verksamheten vid för företagsinteckningar organisatoriskt skulle överflyttas till . föreslog verket att verksamheten vid skulle flyttas över till . Båda förslagen har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju1997/6826 och Ju1998/1042). Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot de föreslagna förändringarna. En överföring av verksamheterna till de föreslagna förvaltningsmyn- digheterna utgör ett led i den renodling av den dömande verksamheten vid domstolarna som eftersträvas. bör överflyttningarna kunna bereda mark för såväl utvecklings- som rationaliseringsfördelar. Överflyttningarna bedöms inledningsvis medföra vissa övergångskostnader men i ett längre tidsperspektiv innebära besparingar. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att verksamheterna vid för företagsinteckningar och vid har möjligheter att utvecklas och effektiviseras om de flyttas över till respektive som överflyttningarna bidrar till en renodling av domstolarnas verksamhet. Regeringen avser därför i budgetpropositionen för föreslå att verksamheten vid för företagsinteckningar förs över till och att verksamheten vid överförs till . Regeringen avser att ge berörda centralmyndigheter uppdrag att vidta åtgärder för en överflyttning av respektive verksamhet. Regeringen har vidare för avsikt att lägga fram en proposition med de lagförslag, bl.a. till vilken domstol beslut skall kunna överklagas till, som behövs med sikte på att en förändring beträffande Inskrivnings- myndigheten för företagsinteckningar skall kunna träda i kraft och en förändring beträffande . 5.2 Försöksverksamheten med stärkt beredningsorganisation vid vissa tingsrätter Regeringens bedömning: Tingsrätternas beredningsorganisation bör stärkas. Genom en förstärkt beredningsorganisation kan tingsrätterna använda resurserna bättre i syfte att renodla domarrollen och ta tillvara samtliga personalkategoriers kompetens till gagn för verksamheten. Hänsyn bör också tas till de särskilda förutsättningar, t.ex. att domstolen är miljö- eller fastighetsdomstol, som kan finnas vid en domstol. Skälen för regeringens bedömning: Vid flera av landets tingsrätter pågår försöksverksamhet för att pröva olika former av beredningsorgani- sation. Denna verksamhet har gjorts möjlig genom förordningen (1997:139) om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter. Förordningen innebär att tingsrätterna har möjlighet att för en begränsad tid () anställa tingsmeriterade jurister för berednings- ändamål (beredningsjurister), att förlänga tingsnotaries förordnande utöver den tid som anges i 1 § notarieförordningen (1990:469) samt att besluta att med undantag från huvudregeln att en tingsfiskal inte skall ha en rotel. Beredningsjurister får ges förordnanden att handlägga mål och ärenden i huvudsak motsvarande vad som gäller för tingsnotarier enligt förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Vidare innebär förordningen att lagmannen, med vissa undantag, får förordna beredningsjurister och tingsnotarier som har tjänstgjort att i vidare mån än vad som följer av bestämmelserna i tings- rättsinstruktionen vidta åtgärder för beredning av mål och ärenden. Lagmannen har vidare möjlighet att förordna andra anställda att vidta förberedande åtgärder i mål utöver vad som följer av tingsrätts- instruktionen. Syftet med försöket är främst att renodla domarrollen. Genom förordningen görs möjligt för tingsrätterna att delegera vissa berednings- och handläggningsåtgärder till jurister och domstolssekreterare utöver vad som följer av tingsrättsinstruktionen. Därigenom kan domarresurser frigöras som den värdefulla kompetens som finns hos personalen kommer verksamheten till godo. Förordningen som trädde i kraft var tänkt att gälla och omfattade inledningsvis nio tingsrätter. Tack vare det stora intresset från domstolarnas sida att delta i verksamheten har förordningens giltighetstid förlängts , senast t.o.m. . Förordningen ger tingsrätterna i , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och möjlighet att ta till vara det utvidgade regelverket. En första utvärdering finns redovisad domstolskommittés betänkande Domaren och beredningsorganisationen utbildning och arbetsfördelning (SOU 1998:88, bilaga 8). En förnyad utvärdering har redovisats till . De båda utvärderingarna visar att en förstärkt beredningsorganisation och samverkan mellan rotlar kan bidra till att verksamheten i tingsrätt blir mer ändamålsenlig än . Försöken har inte sett likadana ut vid varje domstol. Flera försöksmodeller som har prövats har befunnits positiva när det gäller renodling av domarrollen, effektivitet och kvalitetshöjning i den dömande verksamheten samt förbättring av arbetstillfredsställelsen hos berörd personal. Regeringen delar den bedömning som framkommit vid utvärderingen av försöken. Verksamheterna visar också att det är nödvändigt att anpassa beredningsorganisationen till respektive domstols behov. Regeringen avser mot den bakgrunden att permanenta de behörighetsregler som ingår i försöksförordningen. 5.3 Sammanfattning: har ett projekt genomförts med länsrätter som syftat till att förbättra handläggningstiderna i framför allt skatte- och socialförsäkringsmålen. Regeringen avser att noga följa den fortsatta balanssituationen i syfte att bevaka att den goda utvecklingen fortsätter. Länsrätterna har haft problem med besvärande balanser av oavgjorda mål, framför allt på socialförsäkrings- och skatteområdet. har därför tillsammans med arbetsgrupper från sex domstolar bedrivit projekt för att kartlägga och analysera handläggningen av främst skatte- och socialförsäkringsmål. Även övriga länsrätter har bidragit med uppgifter och synpunkter. Syftet med projektet är att finna möjligheter att på ett effektivt sätt förkorta hand- läggningstiderna utan att kvaliteten försämras. Genomgången har visat att ett antal länsrätter fortfarande hade alltför långa handläggningstider. En utgångspunkt i projektarbetet har varit att förändringar i arbetet skall medverka till att ge länsrätterna förutsättningar att bedriva arbetet med en sådan effektivitet och fortsatt hög kvalitet att de kan avgöra alla mål från det att målen kom in till länsrätten. En uttalad strävan har även här varit att bl.a. renodla domarrollen. En renodlad domarroll kräver en väl utnyttjad delegering på alla nivåer och att arbetet i övrigt rationaliseras. Den gjorda kartläggningen visar att domarrollen kan renodlas ytterligare bl.a. genom en förstärkt berednings- organisation. Utrymme finns också för att effektivisera målhanteringen och arbetsmetoderna. I projektledarnas sammanställning av projektresultatet pekas på ett flertal olika faktorer som bör uppmärksammas och förbättras. Där konstateras bl.a. att så länge balanserna finns kvar kommer det att finnas behov av att de länsrätter som har en god balanssituation bistår de länsrätter som fortfarande har besvärande balanser. Detta kan ske genom att en länsrätt som har resurser avgör mål för en annan länsrätt i dess namn och med nämndemän tillhörande den sistnämnda länsrätten. Det kan förväntas att en sådan samverkan kommer att initieras i större utsträckning än vad som görs . Den minskade måltillströmningen till länsrätterna har bidragit till ett bättre arbetsläge vid de flesta länsrätter. Regeringen kan konstatera att länsrätterna har vidtagit åtgärder som bidragit till den förbättrade situationen. Regeringen följer balanssituationen och kommer att vid behov undanröja de processuella hinder som kan uppdagas när länsrätter- na bistår varandra. 5.4 i hovrätterna och kammarrätterna Sammanfattning: De försök som pågår i flera överrätter med stärkt beredningsorganisation bör kunna ge värdefulla erfarenheter vid den fortsatta utvecklingen av verksamheten vid överrätterna. Vid flertalet hovrätter och kammarrätter pågår projekt som tar sikte på beredningsorganisationen och avdelningsindelningen. För en del av dessa projekt har regeringen beslutat om särskilda försöksförordningar (förordning [1999:855] om undantag från vissa bestämmelser i förord- ningen [1996:380] med kammarrättsinstruktion respektive förordning [2000:20] om undantag från vissa bestämmelser i förordningen [1996:379] med hovrättsinstruktion m.m.). Undantagen innebär att över- rätterna ges möjlighet att göra avsteg från instruktionernas bestämmelser om fördelning av mål. Enligt huvudregeln i instruktionerna för respektive underrätter och överrätter fördelas inkommande mål i turordning på rotlarna. Systemet för fördelningen av mål som är av gammalt datum har utformats i syfte att se till att oavhängighet, opartiskhet och självständighet garanteras i handläggningen. Vid olika tingsrätter pågår, som nämnts i bl.a. avsnitt 5.2, olika försök med stärkt beredningsorganisation. Bland annat prövas ett system med s.k. storrotlar eller storavdelningar. Detta innebär i praktiken att två eller flera ledamöter delas in på samma rotel. Detta har på sina håll visat sig innebära att antalet avgjorda mål har ökat jämfört med en traditionell rotel . innebär förändringen att domarrollen ytterligare kan renodlas och att de olika personalkatego- riernas kompetens och erfarenhet kan tillgodogöras domstolen på ännu bättre sätt. När dessa försök görs är det också oavsett vilka organisatoriska storheter som väljs viktigt att man inte avlägsnar sig från de principer som ligger bakom valet av former för fördelningen av mål i domstol. Denna ordning motiveras nämligen inte bara av domstolsinterna skäl. Väl så viktigt är att systemet för målens fördelning grundade på slumpvis fördelning eller på tydliga och objektiva kriterier eller detta i förening utåt sett, från ett medborgarperspektiv, kan försvaras som en sakligt grundad och från effektivitetssynpunkt motiverad ordning för arbetets fördelning i domstolen. Man måste beakta att fördelningen av mål också är ett sätt att ange vilken domare som bär ansvaret för målet som sådant eller i dess olika handläggningsfaser. En tydlig ansvarsfördelning möjliggör också för domstolschefen att disponera domstolens resurser så att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid. Hovrätten för har startat ett förnyelseprojekt i en organisation som storleksmässigt motsvarar två avdelningar med sju ledamöter vardera. Försöket syftar till att minska handläggningstider, omloppstider och balanser utan att personalen tar på sig ytterligare arbetsuppgifter. Vidare skall personalen få tid över till fortbildning utan att detta påverkar målgenomströmningen eller handläggningstiderna. Den hittillsvarande organisationen, som är den gängse enligt förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, bygger på att den inledande fördelningen av mål styr allt arbete som läggs ner därefter. Målfördel- ningen görs i ett skede när kunskapen är som minst om vilket arbete som kommer att behövas i målet eller ärendet. bygger på ett omvänt antagande, nämligen att arbetet skall fördelas mellan ledamöterna när man vet som mest om vilken insats som krävs. Vissa arbetsmoment kommer därför att fördelas betydligt senare än vad som har varit fallet. I projektet är inbyggt en stark berednings- organisation. I har också initiativ tagits till försöksprojekt där delar av verksamheten bedrivs i större enheter. Målet är att minska sårbarheten i den förhållandevis lilla arbetsenhet som en normalstor avdelning utgör. i försöksprojektet anordnas så att ledamöterna i möjligaste mån avlastas från den förberedande målhanteringen. Syftet med projektet är att utnyttja de personella resurserna effektivare än vad som sker . Vid Hovrätten över och pågår också ett projekt med stärkt beredningsorganisation. Vid två avdelningar har dessa förstärkts med vardera en beredningsassessor vars uppgift är att vara arbetsledare för överrättsnotarierna och domstolssekreterarna när det gäller bered- ningen av målen. De ordinarie rotelinnehavarna skall i normalfallet komma i kontakt med målet först när detta föredras eller när det är förhandling. Syftet med projektet är att se om verksamheten kan bedrivas effektivare, med högre kvalitet och med en förbättrad arbetsmiljö. I Kammarrätten i pågår en försöksverksamhet där det dels sker en ökad satsning vad gäller socialförsäkringsmål och skattemål och där det dels har skapats en storavdelning med kraftigt förstärkt bemanning i förening med bl.a. en storrotel för att få fram underlag för en bedömning om det inte på detta sätt kan åstadkommas en effektivare resursanvändning. Kammarrätten i har beslutat att från utse en rotel på varje avdelning till skatterotel, på vilken större och komplicerade skattemål . En aktiv processledning förutsätts redan när målet kommer in till kammarrätten. En av skatterotlarna utgör storrotel med en bemanning av en vice ordförande, ett kammarrättsråd och tre assessorer. Vidare får en avdelning socialförsäkringsprofil genom att specialkom- petens tas till vara. En av avdelningarna i inrymmer den nybildade . Hovrätten har här valt att bilda en storavdelning som är dubbelt så stor som hovrättens allmänna avdelningar.