prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — En konsekvens av AP-fondens dominerande ställning på penning- och obligationsmarkna- den och begränsade möjligheter att bedriva en aktiv förvaltning är sämre prisbildning och sämre likviditet, vilket gör marknaden mindre attraktiv. Allokeringen av sparandet i samhällsekonomin blir också sämre då en stor aktör i praktiken är förhindrad att placera i enlighet med sina prefe- renser. Placeringsreglerna har också medfört att avkastningen blivit lägre än för andra långsiktiga kapitalförvaltare som kunnat placera en större del av kapitalet i aktier. Enligt t.ex. . Mercer, den konsultfirma som på uppdrag genomfört utvärderingar av AP- fondens förvaltningsresultat, bör ett flexiblare placeringsmandat med större möjlighet att placera i aktier och utländska tillgångar kunna leda till stora ökningar i portföljens förväntade avkastning till samma risk som (se regeringens skrivelse 1998/99: 132, bilaga 1). Ett grundläggande problem med AP-fondens nuvarande placerings- regler är den bristande överensstämmelsen mellan långsiktigheten i fon- dens åtaganden och placeringsutrymmet för långsiktiga, reala till- gångsslag, i första hand aktier. måste ta hänsyn till framtida åtaganden, dvs. fondens skuldsida, när portföljens tillgångs- sammansättning skall bestämmas. En sådan analys skulle sannolikt ge en optimal portfölj med en väsentligt större aktieandel än vad dagens place- ringsregler medger. Att som huvudsakligen i lag närmare fastställa portföljallokeringen framstår dessutom som alltför stelt och tungrott. Den begränsade möjlighet till omallokering mellan tillgångsslagen framgår av tabell 6.1. I stället bör placeringsreglerna vara flexibla och medge en an- passning av tillgångsallokeringen efter skuldsidans utveckling men också efter förväntningar om framtida ekonomisk utveckling. Ytterligare en nackdel med dagens placeringsregler i kombination med AP-fondens dominanta ställning på penning- och obligationsmarknaden är att de försvårar en utvärdering av förvaltningen. Inga enkla jämförelser kan göras med andra aktörer. Bristande möjligheter till relevant utvärdering innebär att förvaltningens effektivitet sannolikt blir sämre. AP-fondens organisation är inte heller anpassad för en effektiv förvalt- ning. Styrelserna är mycket stora och kompetens i kapitalförvaltning sak- nas delvis. Första tredje fondstyrelserna har tre styrelser för en förvalt- ning som sker gemensamt. 6.2 Förutsättningar för effektiv förvaltning Regeringens förslag: Ett antal sinsemellan självständiga buffertfonder med entydiga förvaltningsmål bör skapas. Buffertfondernas placerings- regler skall vara identiska och präglas av ett brett spektrum av till- gångsslag och stor flexibilitet. Särskilt skall ökade möjligheter till place- ring i aktier och i utländska värdepapper öppnas. Ägandet i svenskt näringsliv skall fortsatt begränsas. Styrelsernas storlek och sammansätt- ning skall utgå från kompetens och effektiv förvaltning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten för förslagen om AP-fondernas framtida förvaltningsregler och organisation är de uppgif- ter som fonderna har i det reformerade ålderspensionssystemet. I före- gående avsnitt har beskrivits att fonderna primärt kommer att fylla en buffertfunktion i syfte att utjämna obalanser mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Av intresse är också att utvecklingen av AP-fon- dernas kapital kan få betydelse för nivån på utgående pensioner och för uppräkningen av intjänade pensionsrätter (se avsnitt 5.2). Beträffande nuvarande sjunde fondstyrelsen skall den, som framgått, inte utgöra en buffert i pensionssystemet utan ingår i stället i premiepensionssystemet som ett statligt förvaltningsalternativ (se avsnitt 4.2.2). Mot bakgrund av vad som sagts kan vissa förutsättningar ställas upp för att uppnå en effektivare förvaltning inom Allmänna pensionsfonden. Dessa förutsätt- ningar kan i princip sägas gälla för den del av AP-fondssystemet som ligger utanför nuvarande sjunde fondstyrelsen och som kommer att stå för buffertfunktionen inom pensionssystemet. Dessa fonder benämns nedan buffertfonderna. Även fortsättningsvis är det viktigt att ett så entydigt och väl definierat mål som möjligt sätts upp för förvaltningen. Särskilda uppgifter som på- förs fonderna kan innebära målkonflikter, förhindra en effektiv förvalt- ning och försvåra utvärderingen. Till exempel bör inte fonderna ges näringspolitiska uppgifter. Inte heller arbetsmarknadspolitiska-, regional- politiska eller andra ekonomisk-politiska uppgifter bör finnas. Vidare bör en organisation skapas som står i samklang med och kan främja det uppsatta förvaltningsmålet. Att rätt slag av kompetens finns hos styrelser och kanslier är därvid nödvändigt. är det en rim- lig utgångspunkt att avgiftsbetalarna och de försäkrade även fortsätt- ningsvis ges ett visst inflytande. Goda förutsättningar för en effektiv för- valtning måste vara vägledande vid bestämning av t.ex. styrelsens stor- lek. AP-fondssystemet kommer även efter en inleverans av medel till staten att vara den största inhemska aktören på den svenska kapitalmarknaden. Även med en minskad total fondstorlek framstår det därför som ända- målsenligt att organisera förvaltningen i ett antal fonder med eget för- valtaransvar (buffertfonder). Storleken bör anpassas till vad som är önsk- värt för att uppnå en effektiv kapitalförvaltning, låga förvaltningskostna- der och för att bidra till väl fungerande marknader. Vidare bör buffertfon- derna (vid sidan av sjunde AP-fonden som har en särskild uppgift) ha identiska placeringsregler och i övrigt likvärdiga förutsättningar t.ex. storleksmässigt. Varje fond bör ges s.k. blandmandat, dvs. möjlighet att på ett flexibelt sätt allokera kapitalet mellan olika tillgångsslag. Ett alter- nativ vore att även fortsättningsvis ha en specialiserad organisation där varje fond förvaltar något eller några tillgångsslag. Även om en lämplig tillgångsstruktur inledningsvis skulle kunna uppnås är problemet med en sådan struktur att strategiska allokeringar mellan tillgångsslag skulle låsas fast med den brist på flexibilitet som det för med sig. (AP-fonden är att betrakta som statliga medel avsatta för särskild förvaltning. En om- allokering kan endast ske genom lagstiftning.) En specialistfunktion inom AP-fondssystemet bör emellertid även fortsättningsvis innehas av nuvarande sjätte fondstyrelsen som har ett särskilt mandat att investera i små, onoterade bolag. Sjätte fondstyrelsen är, som tidigare nämnts, inte föremål för översyn i detta sammanhang Med den skildrade grundmodellen skapas bättre förutsättningar för konkurrens och en rättvisande utvärdering möjliggörs. kan också olika slag av marknadsstörningar som uppstår till följd av det för- valtade kapitalets storlek på en marknad minskas. Fler fonder innebär också minskad administrativ risk i AP-fondssystemet som helhet. Vad avser förvaltningskostnaderna blir de rimligen större med fler fonder men en avvägning måste här ske mot möjligheterna till en effektivare förvalt- ning och högre avkastning. Även den synpunkten att flera, oberoende fonder reducerar eventuella problem med ett statligt inflytande i närings- livet bör vägas in i bedömningen. Placeringsreglerna bör som ovan konstaterats tillåta ett brett spektrum av tillgångsslag samt vara så flexibla som möjligt, dvs. innehålla få kvantitativa begränsningar. I stället skall generella krav på matchning mot åtagandesidan, riskspridning och lågt risktagande gälla. En sådan inriktning underlättar omplaceringar i portföljen, medger att risker diver- sifieras bort, innebär att placeringarna anpassas till AP-fondens uppgift i pensionssystemet och att förväntad långsiktig avkastning kan bli så hög som möjligt för den valda risknivån. En förvaltning som bättre kan ta hänsyn till både tillgångs- och skuldsidan möjliggörs därmed. Det avgö- rande motivet för kvantitativa restriktioner bör vara behovet att sätta yttre gränser för statens finansiella risktagande i pensionssystemet. AP-fon- dens buffertfunktion ställer dessutom krav på att tillgångarna i huvudsak skall vara likvida. En konsekvens av de riktlinjer som skisserats kan förutses bli en större andel riskkapitalplaceringar i fonderna. Detta blir en följd av kra- vet på matchning och hög långsiktig avkastning. Aktier, vilka generellt är mer riskfyllda på kort sikt än räntebärande värdepapper, har historiskt visat sig ge högre avkastning sett över . Risken i aktiepla- ceringar i relation till risken i obligationsplaceringar avtar med place- ringshorisonten. En ökad andel aktier skall emellertid inte styras av ägarambitioner. Regler som begränsar AP-fondens samlade ägande av det svenska näringslivet liksom röstandelen i ett enskilt företag bör fin- nas även i fortsättningen. Även andelen utländska tillgångar kan förutses öka. Detta bidrar till riskspridning i portföljen. Vidare bidrar en högre utlandsandel till att pensionskapitalet kan innehålla en större andel reala tillgångar dvs. ut- ländska aktier, som eventuella problem med AP-fonden som stor ägare av svenska företag undviks. 6.3 Lagförslag Regeringens förslag: De nya reglerna för nuvarande första, andra, fjärde och femte fondstyrelserna och nuvarande sjunde fondstyrelsen tas in i en ny lag benämnd lag om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Som framgår av avsnitt 11 skall nuvarande tredje fondstyrelsens verksamhet läggas ned och dess tillgångar och förpliktelser överföras till första fondstyrelsen. För sjunde fondstyrelsen förs nu gällande regler i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden över sakligt sett i princip oförändrade till den nya lagen. Vissa nya bestämmelser skall dock gälla i fråga om fondstyrelsens organisation. Även regleringen av målet för sjunde fondstyrelsens förvaltning justeras något. De för sjätte fondstyrelsen nu gällande reglerna i lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden förs sakligt sett i princip oförändrade över till en ny lag som enbart reglerar sjätte fondstyrelsen. Samtliga övergångsbestämmelser samlas i en särskild införandelag, gemensam för lagen om allmänna pensionsfonder och den nya lagen om sjätte fondstyrelsen. Införandelagen innehåller också bestämmelser rörande överföringen av tillgångar från AP-fonderna till Riksgäldskonto- ret. Som en konsekvens av de nya reglerna, som även innebär nya namn på de olika AP-fonderna, sker följdändringar i ett flertal andra lagar. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I promemorian föreslogs dock inte någon införan- delag. Remissinstanserna yttrar sig inte i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag Ny lag om nuvarande första, andra, fjärde, femte och sjunde fondstyrel- sen gällande regler för AP-fonden finns samlade i en särskild lag, lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden (APR). De förändringar som föreslås för buffertfondernas organisation och place- ringsverksamhet är förhållandevis omfattande. Det finns bl.a. därför skäl att nu placera dessa regler i en helt ny lag för de allmänna pensionsfon- derna. I likhet med vad som gäller bör reglerna för samtliga fond- styrelser samlas i en och samma lag. Som framgår av avsnitt 11 skall nuvarande tredje fondstyrelsens verksamhet läggas ned och dess tillgångar och förpliktelser överföras till första fondstyrelsen. Den nya lagen kommer därför endast att omfatta nuvarande första, andra, fjärde och femte fondstyrelserna. Även bestämmelserna om sjunde fondstyrelsen bör tas in i den nya lagen. Sjunde fondstyrelsens förvaltningsregler berörs inte av denna översyn utan föreslås föras över till den nya lagen om allmänna pensions- fonder i ett i princip oförändrat skick. För sjunde fondstyrelsen gäller emellertid också ett antal regler som är identiska med dem som gäller för övriga fondstyrelser. Hit räknas bestämmelser om styrelsearbete, delegation m.m. samt redovisning och revision, men även ansvar för upp- följning och utvärdering. Dessa bestämmelser skall alltjämt gälla. Där- emot bör vissa marginella lagtekniska förändringar ske för sjunde fondstyrelsen. I avsnitt 7 och 10 föreslås således dels vissa marginella justeringar av bestämmelserna som anger målet för sjunde fondstyrelsens förvaltning, dels vissa ändringar i fråga om fondstyrelsens organisation. Dessa förslag följer i stort sett vad som föreslås för buffertfonderna. Ny lag om nuvarande sjätte fondstyrelsen Sjätte fondstyrelsen ligger, som nämnts tidigare, utanför den femparti- uppgörelse på vilken förslagen i denna proposition vilar. Reglerna för sjätte fondstyrelsen berörs därför inte i sak i detta lagstiftningsarbete. Med anledning av att bestämmelserna för buffertfonderna och sjunde fondstyrelsen föreslås ingå i en ny lag, lämnar emellertid regeringen förslag till en lagteknisk översyn av reglerna för sjätte fondstyrelsen. De nya reglerna, som således i materiellt hänseende är i princip oförändrade, föreslås bli intagna i en ny särskild lag för sjätte fondstyrelsen. Lagrådet har framhållit att det är önskvärt att alla fonder i AP-fondsystemet be- handlas i den nya lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Rege- ringen delar rent principiellt Lagrådets synpunkter i denna del. Den fempartiöverenskommelse som ligger till grund för förslagen i denna proposition omfattar inte reglerna för sjätte fondstyrelsen och medger därför inte en sådan lagteknisk lösning som Lagrådet förordat. Rege- ringen avser dock att återkomma till med förslag som innebär att även reglerna rörande sjätte fondstyrelsen förs in i den föreslagna lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Lagrådet har, mot bakgrund av att övergångsbestämmelserna för de olika lagförslagen delvis sammanfaller, förordat att samtliga övergångs- bestämmelser samlas i en särskild införandelag, gemensam för lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och den nya lagen om sjätte fondstyrelsen. Regeringen delar Lagrådets bedömning att en gemensam införandelag gör övergångsreglerna mer lättillgängliga. Enligt regering- ens mening bör en införandelag också innehålla bestämmelserna rörande överföringen av tillgångar från AP-fonderna till (se avsnitt 5). Sistnämnda bestämmelser har inte varit föremål för Lagrådets prövning. Följdändringar i andra lagar I avsnitt 11 föreslås att nuvarande första, andra och fjärde fondstyrelserna skall byta namn till Första, Andra respektive medan nuvarande femte fondstyrelsen byter namn till Tredje AP-fonden. Nuva- rande tredje fondstyrelsens verksamhet upphör och dess verksamhet överförs till Första AP-fonden. Nuvarande sjätte och sjunde fondstyrel- serna föreslås byta namn till Sjätte respektive Sjunde AP-fonden. Dessa namnbyten liksom införandet av två nya lagar med en ny term, allmänna pensionsfonder , medför att ett antal lagar som hänvisar till APR eller i övrigt innehåller begreppet Allmänna pensionsfonden bör juste- ras. Dessa ändringar, som med något undantag inte redovisats för Lagrå- det, berörs närmare i författningskommentaren (avsnitt 13.4-8). Även lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag innehåller vissa sådana hänvis- ningar som avses i föregående stycke. har emellertid inom utarbetats en promemoria om moderniserade kapi- taltäckningsregler (Fi1999/4768). Promemorian har remitterats. Lagför- slagen i promemorian omfattar i huvudsak ändrade kapitaltäckningskrav för marknadsrisker och berör även vad som benämns Allmänna pen- sionsfonden. De nya kapitaltäckningsreglerna föreslås träda i kraft . Ett sådant ikraftträdande ligger i tiden före det ikraftträdande som i denna proposition föreslås för följdändringar i andra lagar. Rege- ringen lämnar därför inte här något förslag till justering av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepap- persbolag i de delar den rör Allmänna pensionsfonden. 7 Mål för förvaltningen 7.1 Övergripande mål Regeringens förslag: AP-fonderna skall förvaltas till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Allokeringen av tillgångar skall ske efter en analys av pensionssystemets åtagande. Målet skall vara att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. skall ske med god risksprid- ning. Den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg. Risk och avkast- ning skall tolkas i termer av utgående pensioner. Kravet på låg risk skall emellertid inte gälla för nuvarande sjunde fondstyrelsens förvaltning av Premievalsfonden, dit premiepensionsmedlen förs för dem som aktivt valt just den lösningen. Nödvändig betalningsberedskap skall upprätt- hållas. Näringspolitiska eller andra ekonomisk-politiska uppgifter skall inte finnas. Hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall göra på det övergripande målet om hög avkastning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte för- slagen eller lämnar dem utan erinran. Första tredje fondstyrelserna efterlyser ett förtydligande av uppdraget, särskilt vad avser placerings- horisontens längd samt hur avvägningen skall ske mellan olika pensio- närsgenerationer. Fjärde och femte fondstyrelserna anser att risknivån bör anges vara rimlig snarare än låg. anser att mellanrisk kan vara en mer ändamålsenlig risknivå. Även Riks- försäkringsverket anser att kravet på låg risk bör utgå. Femte fondstyrel- sen understryker vikten av att relatera risken till åtagandesidan snarare än till att endast beakta fluktuationer i förmögenhetsmassan. Landsorgani- sationen i (LO) efterlyser ett klarläggande av placeringshorison- tens längd samt om det är den nominella eller reala avkastningen som skall stå i centrum för risk- och avkastningsanalysen. Statskontoret anser att ansvaret för vilka etisk och miljömässig hänsyn som skall tas lämpli- gen bör läggas på de enskilda fondstyrelserna medan femte fondstyrelsen anser att förslaget bör preciseras och konkretiseras när det gäller hur miljö- och etikhänsyn skall tas i förvaltningen och hur tungt dessa hänsyn skall väga. Skälen för regeringens förslag: Målet för AP-fonden har efterhand renodlats och gäller ett övergripande mål om långsiktigt hög av- kastning. Det är, som ovan konstaterats, viktigt att målet för de nya buf- fertfonderna kan formuleras så entydigt som möjligt. Målet bör vara tyd- ligt kopplat till AP-fondssystemets huvudsakliga roll i pensionssystemet. Fonderna bör sålunda, med utgångspunkt i åtagandena, allokera det för- valtade kapitalet så att pensionsvillkoren för de försäkrade blir så för- månliga som möjligt. AP-fonden skall inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. Rollen som förvaltare av statliga pensionsmedel ställer krav på att fon- derna uppbär allmänhetens förtroende. Hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. Femte fondstyrelsen har i sitt remissvar efterlyst en precisering och konkretisering när det gäller hur miljö- och etikhänsyn skall tas i förvaltningen och hur tungt dessa hänsyn skall väga. LO har särskilt pekat på och riktlinjer på området. Regeringen anser emellertid i likhet med Statskontoret att ansvaret att mejsla ut fon- dernas profil på detta område bör åvila de enskilda fondstyrelserna. Regeringen har möjlighet att i samband med de årliga utvärderingarna precisera sin syn om det skulle vara påkallat. Det som sagts bör avse även nuvarande sjunde fondstyrelsen. AP-fondssystemets roll i det reformerade ålderspensionssystemet är, för- utom när det gäller sjunde fondstyrelsen, främst att fungera som en buf- fert för pensionssystemet. Vid de tillfällen som pensionsutgifterna är större än pensionsavgifterna kommer medel att tas ur buffertfonderna. Omvänt tillförs buffertfonderna medel om avgifterna överstiger utgif- terna. AP-fondssystemet utjämnar därmed såväl kortsiktiga betalnings- flöden som mer långsiktiga obalanser i nettoutbetalningarna som bl.a. uppkommer till följd av demografiska faktorer. Buffertfunktionen bidrar till att avgifterna till pensionssystemet kan hållas konstanta över tiden. En ogynnsam förmögenhetsutveckling i buffertfonderna kan leda till lägre pensioner genom den automatiska balanseringen (se avsnitt 5.2). Omvänt skall varaktiga överskott i systemet komma de försäkrade tillgodo. På vilket sätt återstår emellertid att närmare definiera. Det finns således en form av symmetri genom att såväl bra som dåliga utfall i för- valtningen kan komma att påverka pensionernas storlek. För att kunna bidra till så goda pensionsvillkor som möjligt för de för- säkrade måste förvaltningen ta sin utgångspunkt i fondernas åtagandesida i form av förväntade framtida pensionsutbetalningar. Nedan föreslås att fyra oberoende buffertfonder tillskapas. Varje buffertfonds åtagande skall definieras såsom en fjärdedel av hela systemets åtagande. Hänsyn måste härvidlag tas till såväl det nya pensionssystemet som de utbetal- ningar som även fortsättningsvis kommer att ske inom ramen för ATP- systemet. För att tydligt markera förvaltningens samband med pensions- systemet bör den nuvarande portalparagrafen om att AP-fonderna skall förvalta fondmedlen på ett sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen, bibehållas. Tillgångsallokeringen bör således bestäm- mas efter en analys av pensionssystemets skuldsida, t.ex. genom en s.k. ALM-analys (). Nödvändigt underlag för analysen av åtagandesidan ges av efter beslut av regeringen. Det kan konstateras att hög avkastning (allt annat lika) minskar risken för att en reducering av pensionerna i förhållande till den genomsnittliga inkomstutvecklingen uppkommer (genom den automatiska balanse- ringen) och ökar sannolikheten för att en uppräkning av pensionsrättig- heterna sker. Ett mål om hög avkastning i fondernas förvaltning bör där- för också bibehållas i lagstiftningen. LO efterlyser ett klarläggande om det är den nominella eller reala avkastningen som avses. Det är i detta sammanhang inte nödvändigt att närmare definiera detta att sträva efter en hög nominell avkastning är liktydigt med att sträva efter en hög real avkastning. Placeringshorisonten bör också avspeglas i fondernas förvaltningsmål. Med placeringshorisont avses här vilken tidshorisont som skall användas vid analysen av åtagandesidan. Den skall inte förväxlas med utvärde- ringshorisonten som diskuteras närmare i avsnitt 9. Pensionsskulden är långsiktig - dess s.k. duration är , dvs. som ett vägt genom- snitt förfaller pensionsskulden . Det talar för en lång placerings- horisont. AP-fondssystemets främsta uppgift som buffert är dessutom att utjämna långa demografiskt styrda svängningar i nettot mellan avgifter och utgifter. Dessa cykler spänner över decennier. Även detta talar för en lång placeringshorisont. Ovanstående skäl talar för att det i lag bör fast- ställas att förvaltningen skall inriktas mot att uppnå en långsiktigt hög avkastning. Såväl LO som första tredje fondstyrelserna har önskat att placerings- horisontens längd skall preciseras ytterligare. Regeringen vill därför an- föra följande. Belastningen på pensionssystemet och därmed på fondka- pitalet är till följd av demografiska faktorer störst 2050. Enligt regeringens uppfattning är det därför nödvändigt för buffert- fonderna att ha en horisont som minst sträcker sig 40 fram i tiden när tillgångsallokeringen bestäms. Horisonten kan vara längre än så. Så- väl prognos- som analysteknikerna förfinas över tiden på ett sätt som inte går att förutse. Någon enhetlig prognoshorisont är inte heller lätt att bestämma. Det kan t.ex. finnas skäl att ta hänsyn till utvecklingen också på , men ge dessa prognoser en lägre vikt vid bestäm- mandet av tillgångsfördelningen. Det skulle därför enligt regeringens mening föra alltför långt att i lag eller motivtext i detalj precisera vilken placeringshorisont som skall användas.