prop · GN0373 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt paragrafens andra stycke ingår i viltvården att genom särskilda åt- gärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. I den numera upphävda lagen (1938:274) om rätt till jakt fanns en bestämmelse med motsvarande innehåll. I den lagen, som fortfarande gällde då lagen om jaktvårdsområden infördes , tala- des emellertid i det sammanhanget inte om viltvård utan om jaktvård. Av motiven till lagen om jaktvårdsområden framgår att begreppet jaktvård, som bl.a. återfinns i lagens inledande paragraf, har samma innebörd som uttrycket har jaktlag, dvs. begreppet innefattar såväl jakt som viltvård (prop. 1979/80 s. 180). I den nu gällande jaktlagen har begreppet jaktvård nästan helt utmönstrats och ersatts med viltvård. Någon betydel- semässig ändring är inte avsedd. Det framstår mot den nu redovisade bakgrunden, enligt regeringens uppfattning, som naturligt att göra mot- svarande ändring av terminologin i den nya lagen. En del remissinstanser, däribland , har av- styrkt utredningens förslag om ändrad rubrik. Några av de remissinstan- ser som är negativa till förslaget menar att benämningen viltvårdsområde är missvisande eftersom det enligt den föreslagna ordningen inte får be- drivas någon traditionell viltvård inom området. har med en liknande motivering förordat att områdena skall benämnas hög- viltsområden. Regeringen kommer i det följande (avsnitt 4.5) att närmare redogöra för sin uppfattning om vilka beslutsbefogenheter som en lagreglerad sammanslutning för viltvård bör ha . Utan att föregripa detta resonemang kan det emellertid redan i det här sammanhanget sägas att regeringen inte kommer att föreslå något som hindrar att det företas traditionella viltvårdsåtgärder inom det samverkansområde som bildas. En annan sak är att de beslut som fattas i dessa frågor, enligt regeringens uppfattning, inte bör kunna inskränka den enskildes förfoganderätt till sin fastighet. Mot den nu redovisade bakgrunden delar regeringen utredningens bedömning att jaktvårdsområden fortsättningsvis bör benämnas viltvårdsområden. Den nya lagen bör alltså ha rubriken lagen om viltvårdsområden och området administreras genom en viltvårdsområdesförening. I den nya lagen bör därmed också begreppet jaktvård genomgående ersättas med uttrycket viltvård. 4.2.2 Lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Från lagens tillämpningsområde undantas krono- mark ovanför odlingsgränsen och mark på renbetesfjällen. Utredningens förslag: Undantagsbestämmelsen tas bort. I stället skall den nuvarande regeln, att bildande av jaktvårdsområden inte får inskrän- ka samernas rätt till jakt, gälla alla marker där samerna har sådan rätt. Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. Flera remissinstanser, däribland ett antal domstolar och länsstyrelser samt är nega- tiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande lagen får ett jaktvårdsområde inte omfatta vissa marker där samerna har rätt till jakt enligt rennäringslagen (1971:437). Det gäller kronomark ovanför od- lingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och mark på renbetesfjällen. Inom andra marker får samernas rätt till jakt inte inskrän- kas genom bildande av jaktvårdsområden. Utredningen föreslår att undantagsbestämmelsen tas bort. I stället skall den nuvarande regeln, att bildande av jaktvårdsområden inte får inskrän- ka samernas rätt till jakt, gälla alla marker där samerna har sådan rätt. Flera remissinstanser, däribland , har motsatt sig utredningens förslag. Utredningen har med sitt förslag sökt skapa förutsättningar för bildande av viltvårdsområden på kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Det framstår emellertid som i hög grad tveksamt om det utan vidare går att förena de rättigheter samerna är tillförsäkrade med de föreslagna bestämmelserna för viltvårdsområden. Ett bland flera pro- blem som måste lösas är hur de särskilda upplåtelsereglerna för dessa marker skall förenas med den förvaltning som förutsätts ske inom ett vilt- vårdsområde. Utredningen om betänkande nr 169 har i betänkandet Samerna ett ursprungsfolk i (SOU 1999:25) föreslagit att omfattningen av samernas rätt till jakt på statlig och privat mark utreds. Utredningens förslag måste mot den angivna bakgrunden anses alltför ofullständigt för att föranleda någon ny reglering. Vidare kommer att ta upp frågan om förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar. De nuvaran- de bestämmelserna i det här hänseendet i lagen om jaktvårdsområden bör följaktligen få sin motsvarighet i en ny lag om viltvårdsområden i avvaktan på ställningstagande till förslagen i det nämnda betänkandet och Rennäringspolitiska kommitténs fortsatta utredning. 4.3 Villkor för bildande 4.3.1 Tvångssammanslutning för samordning av viltvården Regeringens förslag: Ett viltvårdsområde skall kunna inrättas endast om samordningen inom området avser något av viltslagen älg, kronhjort, dovhjort, rådjur, vildsvin, björn, järv, lo eller varg. Bildandet av vilt- vårdsområdet skall dessutom främja vården av det berörda viltslaget och vara lämpligt med hänsyn till områdets belägenhet och omfång samt vilt- stammen. Kraven gäller oavsett om fastighetsägarna är överens om att bilda området eller inte. Utredningens förslag skiljer sig från regeringens förslag huvudsakli- gen genom att utredningen inte ställer upp något krav på att samordning- en inom området skall avse vissa viltslag, om fastighetsägarna är överens om att bilda ett viltvårdsområde. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser, däribland ett antal länsstyrelser och , anser att tvångsbildning skall kunna ske även för jakt efter småvilt. och anser att även vården av rådjur generellt sett skall kunna motivera tvångsbildning. Några remissinstanser anser att tvångsbildning över huvud taget inte bör komma i fråga utan förordar att viltvården samordnas genom frivilliga insatser. Skälen för regeringens förslag: ändrades reglerna om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Ändringen innebär, såvitt nu är av intresse, att inte bara expropriation eller liknande förfo- ganden utan också inskränkningar i rätten att använda mark och byggnad omfattas av grundlagsskyddet. Dessutom innebär ändringen att expro- priation eller rådighetsinskränkning får ske endast om inskränkningarna är nödvändiga för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna in- förlivades nämnda konvention med svensk rätt. Konventionen innefattar bl.a. bestämmelser om egendomsskydd. Genom avgöranden av Rege- ringsrätten har uppmärksamhet riktats mot tillämpningen i svensk rätt av den s.k. proportionalitetsprincipen. Principen innebär att vid prövning av frågan om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det enskilda och det allmänna intresset, eller med andra ord om åtgärden varit proportionerlig. För bildandet av ett jaktvårdsområde krävs det enligt gällande rätt att bildandet är lämpligt med hänsyn till områdets belägenhet och omfång, viltstammen samt förhållandena i övrigt. Samma krav gäller oavsett om fastighetsägarna är överens om att bilda området eller inte. Det finns inte heller några begränsningar vad gäller vilka viltslag samordningen kan omfatta. Tvångsbildning kan alltså ske för att samordna vården av allt jaktbart vilt. Ägaren av en fastighet som tvångsvis tas in i området kan bl.a. hindras från att utnyttja sin jakträtt och få tåla både att andra jagar på hans mark och att jaktvårdsanläggningar uppförs där. Nuvarande lagstiftning tillerkänner alltså en jaktvårdsområdesförening långtgående beslutsbefogenheter. Det förslag som utredningen lägger fram innebär att villkoren för att tvångsvis bilda ett viltvårdsområde skärps. Om fastighetsägarna inte är överens skall ett viltvårdsområde kunna bildas endast om det inbegriper vård av stora rovdjur eller klövvilt. Den föreslagna ändringen är enligt ut- redningen motiverad av det skärpta egendomsskyddet och av europakon- ventionens proportionalitetsregel. Enligt utredningen skall ett viltvårds- område kunna bildas mot en fastighetsägares vilja endast om det förelig- ger ett starkt allmänt behov av samordning kring viltvården. Det behov av samordning som finns måste vägas mot intresset att enskilds egendom skall vara tryggad mot rådighetsinskränkning. För att en enskild fastig- hetsägare skall behöva tåla att en sammanslutning av enskilda bestämmer om jakten på hans mark måste samordningen av jakten vara motiverad av ett angeläget allmänt intresse. Vidare måste det föreligga proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och vad den enskilde förlorar på grund av sådana beslut. Enligt utredningen varierar behovet av samordning av viltvården mellan olika viltslag. Utredningen gör den bedömningen att jakten efter stora rovdjur och klövvilt, med undantag för rådjuret, utgör ett angeläget allmänt intresse i hela landet. För rådjurets del föreligger ett sådant intresse i de nordligaste delarna i landet. För småviltet finns det däremot, enligt utredningens uppfattning, inte samma behov av samordning. Djuren rör sig över små områden och beståndet påverkas oftast inte av jakt. Vården av småviltet kan därför enligt utredningens mening inte anses utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera ingrepp i den enskildes äganderätt. Remissutfallet är blandat. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller kommenterar det inte. Bland de som är positiva till försla- get återfinns , flertalet domstolar, flera länsstyrelser, hu- vudsakligen i de södra delarna av , , Lant- brukarnas och . Kammarrätten i anser att det bör övervägas om annat än älg skall anses som ett angeläget allmänt intresse medan en del remissinstanser anser att det över huvud taget inte finns skäl att tillhandahålla ett särskilt ordning av jakten eller att en sådan samordning bör tillåtas endast i områ- den där ägosplittringen är stor. Som regeringen framhållit redan i det föregående är den samverkan över fastighetsgränserna som sker enligt lagen om jaktvårdsområden av mycket stor betydelse för en ändamålsenlig viltvård. Lagstiftningen fyller med andra ord ett angeläget behov. Regeringen är alltså inte beredd att föreslå att den reglering som gäller på området slopas helt. Däremot finns det anledning att se över de villkor som gäller för bildandet av ett viltvårdsområde. Flera remissinstanser anser att jakt efter småvilt även fortsättningsvis skall kunna motivera en tvångsbildning. i anser att utredningen anlägger ett alltför snävt synsätt i fråga om småvil- tets ställning i viltvårdsområdena och menar att den allmänna målsätt- ningen att ha en rik och varierad fauna med goda och välmående vilt- stammar bör omfatta också småviltsstammarna. i Gävle- borgs län framhåller att det vid en skadskjutning under enskilda jakter kan finnas behov av att spåra det skadade djuret över flera fastigheter. i menar att småviltsjakten inte saknar betydelse för stammarnas individtäthet. Enligt bör saken också ses i ett längre perspektiv. Förhållandena kan ändras och faktorer som hårda vintrar, sjukdomsutbrott och plötslig ökning av vissa viltslag kan leda till att viltvårdsinsatser över större områden behövs. Länsstyrel- sen i framhåller att motiven bakom ansökningar om ut- träde i mycket få fall om ens något har varit att fastighetsägaren har velat utnyttja sin jakträtt fullt ut. kommun anser att den före- slagna ordningen skulle innebära en katastrof för småviltsjägarna. Skel- lefteå kommun påtalar att en stor del av jaktutövningen inte är artspeci- fik. Som exempel nämns klappjakt vid vilken man jagar flera viltslag . Skogsindustrierna menar att en samordnad småviltsjakt ökar utbudet av jakttillfällen eftersom en samordning är en förutsättning för att området skall kunna upplåta jakt genom försäljning av småviltskort till marklösa jägare. Även pekar på den möjlighet till nya jakttillfällen, framför allt på småvilt, som skapas genom viltvårdsområdena. menar vidare att jakt efter småvilt under vissa förhållanden kan påverka individantalet. Om en art minskat kraftigt till följd av t.ex. en epizooti kan en total avlysning eller en begränsning av jakt på en art påverka möjlighet till snabb återhämtning. Som konstaterats i det föregående får ingrepp i den enskildes rådighet ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. En tvångslagstiftning om viltvården förutsätter därför att det finns ett väl underbyggt och ett av starka allmänna intressen motiverat behov av att tillhandahålla en lagreglerad samordning över fastighetsgränserna. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att på sätt som utred- ningen gjort gällande särskilja de olika viltarterna vid en bedömning av i vilken utsträckning det kan finnas ett sådant behov. Regeringen konstaterar inledningsvis att älgen intar en särställning ge- nom att den förekommer i princip över hela landet och genom att jakten och andra mänskliga aktiviteter är avgörande för kopulationens storlek. Jakten måste därför ske med kunnande och ansvar. Den kan inte heller ske inom för små områden om den skall ha någon betydelse som antals- reglerande faktor. Redan den köttavkastning som älgen på grund av sin storlek och höga produktivitet genererar medför att vården av älgen är angelägen. Det är också synnerligen angeläget att älgstammen vårdas på ett sådant sätt att man genom anpassning av avskjutningen minimerar älgens skadegörelse på skog och gröda samt håller antalet trafikolyckor med älg inblandad på lägsta möjliga nivå. Kronhjort och dovhjort har inte samma utbredning som älgen. Båda arterna kan dock förorsaka svår skadegörelse på gröda. Kronhjorten kan också orsaka mycket omfattande skadegörelse på skog, vilket kan leda till betydande ekonomiska förluster. Det är därför angeläget att stammen hålls på en rimlig nivå. Detta kan ofta kräva samordnade insatser. Vården av kronhjort och dovhjort bör därmed typiskt sett anses som ett angeläget allmänt intresse. Även vildsvinet, vilket är återinfört , kan orsaka omfattan- de skadegörelse och då på grödor och i trädgårdsodlingar. Därtill kom- mer att det blir allt vanligare med trafikolyckor där vildsvin inblandade. När det gäller rådjuret kan jakten endast marginellt och under speciella omständigheter påverka populationen. I vissa delar av landet är emeller- tid rådjursstammen hotad och det kan i dessa delar därför finnas ett ange- läget intresse av att rådjursstammen sköts på ett sådant sätt att dess exi- stens inte äventyras. Regeringen delar därför utredningens bedömning att vården av rådjursstammen, främst inom området norr om , Da- larna och , kan vara ett angeläget allmänt intresse. Även om rådjurens skadegörelse normalt är av ringa betydelse har överstora stam- mar förorsakat skadegörelse på skogsföryngringar, fram- för allt i . Under vissa förhållanden kan det därför finnas behov av en lagligt stödd samordning för att komma till rätta med dessa problem. Jakten på de stora rovdjuren sker endast som skyddsjakt. Det är i första hand i fråga om jakt efter björn och lo som det finns ett behov av en lagreglerad samordning. Trots att arterna har ett högt skyddsvärde finns det ett behov av jakt efter björn och lo i . Det är angeläget att jakten sker med stor försiktighet, god planering och i kombination med samtida inventeringar och uppföljningar. Detta kan bäst uppnås ge- nom en samverkan över ägogränserna. Även övriga stora rovdjur, varg och järv, jagas endast när det finns ett skyddsbehov och då efter särskilt tillstånd med stöd av bestämmelserna i jaktförordningen (1987:905). Även om behovet av en lagligt stödd samordning måste anses tveksamt, kan detta komma att ändras . Vad slutligen gäller småviltet är förhållandet emellertid ett annat. Vilt- forskningen och allmänna erfarenheter har visat att bestånden av småvilt oftast inte påverkas av jakt. Dödligheten som jakten svarar för är ofta vä- sentligen mindre än annan dödlighet. Inom områden där jakt inte före- kommer är småviltsbestånden normalt inte heller större än inom områden där jakt äger rum. Dessutom har småviltet normalt höga reproduktionstal. Detta innebär att om ett alltför högt uttag skulle göras vid jakt, kommer skadan snart att läkas genom den höga reproduktionen. Regeringen delar alltså utredningens bedömning att det för småviltet inte finns samma be- hov av samordning av jakten som för de större viltslagen. En del remissinstanser har ifrågasatt den bedömning som utredningen har gjort i den här delen och invänt att utredningens synsätt är alltför snävt. Regeringen är medveten om att jakten kan ha betydelse för små- viltsstammarnas individantal under speciella förhållanden. Vid avgräns- ningen av de angelägna intressen som kan motivera en tvångsbildning måste dock, som regeringen också framhållit i det föregående, en avväg- ning göras mellan den inskränkning som den enskilde kan få tåla och den betydelse som inskränkningen har i stort. Under normala förhållanden bör en ändamålsenlig viltvård avseende småvilt kunna ske utan samord- ning över fastighetsgränserna. Typiskt sett kan därför de inskränkningar som en tvångsbildning kan innebära för den enskilde inte anses motive- rade ur ett större samhälleligt perspektiv. Mot den nu redovisade bak- grunden är regeringen beredd att instämma i den slutsats som redovisas av utredningen, nämligen att en samordning av jakten efter småviltet inte kan anses som ett sådant angeläget intresse som kan motivera en tvångs- sammanslutning. Några remissinstanser har uttryckt oro över att den av utredningen fö- reslagna ordningen skulle leda till ett minskat utbud på jakttillfällen när det gäller småvilt. Att endast jakten efter högvilt bör anses som ett sådant kvalificerat in- tresse som kan motivera bildandet av ett jaktvårdsområde innebär inte som kommer att utvecklas i det följande att fastighetsägarna i en för detta ändamål bildad viltvårdsområdesförening inte kan samordna jakten också på småvilt. Det bör därför enligt regeringens mening finnas goda förutsättningar också för ett viltvårdsområde som är bildat enligt den nu förordade ordningen att upplåta rätt att jaga småvilt. Därtill kan det antas att fler sammanslutningar för samordning av småvilt kommer att bildas genom en frivillig överenskommelse mellan fastighetsägarna om det för- slag som regeringen förespråkar godtas. Den ordning som utredningen redovisar innebär att kravet på angeläget allmänt intresse skall gälla endast då fastighetsägarna inte är överens om att bilda ett jaktvårdsområde. Det skall med andra ord vara möjligt att bilda ett viltvårdsområde i syfte att samordna vården av småvilt om alla som är inblandade är överens. Enligt regeringens mening bör emellertid regelsystemet i första hand tillämpas i fråga om sådan verksamhet i vilken det finns ett behov av särskilda regler om beslutsbefogenhet, överklagande etc. Ett sådant behov kan finnas endast om viltvårdsområdesbildningen kan leda till inskränkningar i den enskildes äganderätt. Som regeringen har utvecklat i det föregående bör så inte bli fallet i fråga om samordning av jakten efter småvilt. Regeringen förordar därför en ordning som innebär att kravet på angeläget allmänt intresse skall gälla vid bildandet oavsett om de inblandade fastighetsägarna är överens eller inte. 4.3.2 Majoritetskrav Regeringens förslag: Majoritetskravet för att bilda ett viltvårdsområde höjs från nuvarande nivå. Majoriteten skall utgöra fyra femtedelar av samtliga fastighetsägare som skall äga minst fyra femtedelar av viltvårds- områdets areal. För starkt ägosplittrade områden införs en särbestämmel- se. Bestämmelsen innebär att minst hälften av de fastighetsägare som äger minst hälften av viltvårdsområdets areal skall vara överens om bil- dandet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i allmänhet utred- ningens förslag eller lämnar det utan erinran. i och kommun anser att nuvarande majoritetskrav bör behållas. i anser att majoriteten skall utgöra tre fjär- dedelar av fastighetsägarna, vilka också skall äga minst tre fjärdedelar av marken. Länsstyrelserna i och , Lantmäte- riverket och anser att det finns behov av att un- derlätta områdesbildning även utanför de utpekade omarronderingsområ- dena och att det lägre majoritetskravet därför bör gälla generellt för om- råden med splittrad ägostruktur. och Skogs- ägarnas menar däremot att det inte finns några skäl för att särbehandla omarronderingsområden i fråga om villkoren för bildandet. Skälen för regeringens förslag: För att ett jaktvårdsområde skall bil- das krävs enligt nuvarande regler att minst tre fjärdedelar av antalet fas- tighetsägare är överens om att bilda området. Denna majoritet skall dess- utom äga minst hälften av den mark det är frågan om. Utredningens förslag innebär att majoritetskravet skärps. Det bör enligt utredningen krävas att minst fyra femtedelar av antalet fastighetsägare, som äger minst fyra femtedelar av områdets mark, skall ställa sig bakom en områdesbildning. Undantag från detta krav bör emellertid enligt utred- ningen göras i starkt ägosplittrade områden. Majoriteten bör i dessa om- råden utgöra minst hälften av fastighetsägarna och dessa skall äga minst hälften av viltvårdsområdets areal. Särbestämmelsen kopplas till omar- ronderingsbegreppet i jordförvärvslagen. Utmärkande för ett jaktvårdsområde är att det kan bildas även om det inte finns fullständig enighet om bildandet. Frågan om i vilken utsträck- ning det skall krävas att fastighetsägarna godtar en områdesbildning är helt avgörande för hur väl verksamheten inom området kommer att fun- gera. Ett högt ställt krav på samstämmighet och en redan vid bildandet positiv inställning hos de berörda fastighetsägarna ökar enligt regeringens mening utsikterna att få till stånd ett väl fungerade samarbete inom området. Utgångspunkten bör vara att en så stor andel som möjligt av de berörda fastighetsägarna ställer sig bakom beslutet att bilda ett vilt- vårdsområde. Regeringen ansluter sig alltså i likhet med flertalet remissinstanser till utredningens bedömning att majoritetskravet bör skärpas i förhållande till vad som gäller . Regeringen anser att det majoritetskrav som utredningen föreslår är väl avvägt. När det gäller områden med mycket stark ägosplittring anser regering- en liksom utredningen att det är angeläget att underlätta möjligheten att få till stånd lämpligt avgränsade områden för en samordning av viltvår- den. Det är, som utredningen också konstaterar, olyckligt att erforderlig majoritet för bildandet av ett viltvårdsområde inte kan uppnås på grund av svårigheter att samla röster från fastighetsägare. Regeringen ansluter sig alltså till utredningens förslag att det bör införas en majoritetsbestäm- melse som särskilt tar sikte på områden med stark ägosplittring. Majori- tetsvillkoren kan i dessa områden lämpligen bestämmas så, att minst hälften av fastighetsägarna som äger minst hälften av marken skall vara för ett bildande. För att underlätta tillämpningen av en särbestämmelse och för att öka förutsebarheten vid bildandet är det enligt regeringens mening lämpligt att anknyta till jordförvärvslagens omarronderingsbegrepp. Med omarronderingsområde i jordförvärvslagen avses område med mycket stark ägosplittring för vilket har fastställt en plan för rationalisering av ägostrukturen. Regeringen bestämmer enligt lagen vilka kommuner eller delar av kommuner som skall vara omarronderingsområden. I en bilaga till jordförvärvsförordningen (1991:736) har regeringen preciserat vilka kommuner eller delar av kommuner som skall vara omar- ronderingsområden. Det handlar om fem kommuner eller delar av kommuner i , tio i och en i .