prop · GN0350 · 2000-01-01 00:00:00 — IMF:s roll har förändrats över tiden. Dess primära funktion var till en början att upprätthålla ett fast växelkurssystem samt att främja ett multilateralt betalningssystem. Fondens verksamhet förändrades gradvis till följd av flytande växelkurser (efter Bretton Woods- systemets kollaps), en växande internationell kreditmarknad, skuldkrisen och ett utökat medlemsantal. Ett stort antal medlemmar är utvecklingsländer. Deras betalningsbalansproblem är av mer bestående natur och kräver mer strukturella reformer. införde IMF en särskild utlåningsform enbart för dessa länder, s.k. mjuk utlåning. utvidgades denna utlåningsform. IMF:s allmänna resurser kan användas för utlåning till samtliga 182 medlemsländer. Primärt består dessa av medel som medlemsländerna tillskjutit i form av insatskapital (s.k. ordinarie resurser). Dessa kompletteras av särskilda lånearrangemang. Insatskapital: Enligt fondens stadga måste varje medlemsland som insats erlägga ett belopp som motsvarar en särskild kvot som bestäms med hänsyn till bl.a. landets ekonomiska betydelse och storleken av dess utrikeshandel. Av den totala kvoten är det som betalas in till IMF. Det inbetalade beloppet utgör den s.k. reservpositionen och ingår som en del i valutareserv och är en likvid fordran på IMF. Resten av kvoten utgörs av medlemslandets valuta. Särskilda lånearrangemang: Dessa utgörs av kreditlöften (lines of credit) som IMF vid behov kan ta i anspråk vid hot mot den internationella monetära stabiliteten. General to Borrow () är ett arrangemang i vilket elva industriländer (den s.k. G10- gruppen inklusive ) ingår. New Arrangements to Borrow (NAB) består av 25 medlemsländer (däribland ). GAB- och NAB- arrangemangen innebär ett sammanlagt resursutrymme för IMF på 34 miljarder särskilda dragningsrätter (SDR), motsvarande . IMF:s låneprogram till låginkomstländer (s.k. mjuk utlåning) Vid sidan av utlåning från de allmänna resurserna har som nämnts IMF utvecklat låneformer avsedda enbart för IMF:s fattigaste medlemsländer (ca 80 länder). Enligt IMF:s stadga skall denna s.k. mjuka utlåning ha samma syfte som utlåningen från de allmänna resurserna. I övrigt regleras den mjuka utlåningen inte i stadgan. Räntekostnaden för denna utlåning är subventionerad genom särskilda bidrag från de rikare medlemsländerna. Lånens löptider är långa för att länderna skall komma till rätta med sina strukturproblem. Medlen för den mjuka utlåningen förs på särskilda konton som administreras av IMF (administrativa konton). Medlen på de administrativa kontona ingår inte i IMF:s allmänna resurser. Det första steget mot en särskild låneform för utvecklingsländerna togs genom etablering av . Denna bildades av en del av vinsten när IMF sålde en tredjedel av sitt guldinnehav. Lån från upphörde . Arrangemanget följdes av Structural Adjustment Facility (SAF), som finansierades med återbetalningar av lån från . Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) bildades och finansieras med särskilda bilaterala lån och gåvor från vissa rikare länder samt återbetalningar av lån som lämnats inom ramen för SAF. IMF har dessutom tillsammans med utvecklat ett gemensamt initiativ för skuldlättnad för de fattigaste och mest skuldtyngda medlemsländerna. Detta s.k. HIPC-initiativ (HIPC Heavily Indebted Poor Countries) som etablerades innebär att alla typer av långivare, dvs. internationella organisationer samt bilaterala offentliga och privata långivare, skall bevilja skuldlättnad i en viss omfattning mot att det aktuella landet genomför vissa ekonomiska reformer. IMF deltar i HIPC-initiativet med gåvor från eller lån via ESAF. För att skydda långivarna till huvudstolen inom ESAF finns ett särskilt reservkonto som är uppbyggt av medel inom ramen för den mjuka utlåningen. Reserven uppgick till ca 2,4 miljarder SDR (27,) . Ett land som lånar till huvudstolen inom ESAF, kan komma överens med IMF om att det vid problem med sin egen betalningsbalans kan få tillbaka medlen. Den utestående mjuka utlåningen uppgick vid slutet av /99 till ca 5,8 miljarder SDR (65,). Motsvarande siffra för den allmänna utlåningen var drygt 60 miljarder SDR (). Den mjuka utlåningen motsvarade alltså inte mer än av lånen från de allmänna resurserna. Riksbankslagens regler om förhållande till IMF infördes i samband med att lagen trädde 1989 och innebar till stora delar en kodifiering av den ordning som tillämpats. Dessutom överfördes ett par bestämmelser från den gamla riksbankslagen om kreditgivning till IMF och om IMF:s system med särskilda dragningsrätter till den nya lagen. De bestämmelser som är av intresse återfinns i 7 kap. 4 och 6 §§ riksbankslagen i dess nuvarande lydelse. som förbindelseorgan i förhållande till IMF Enligt 7 kap. 6 § får verka som förbindelseorgan i förhållande till internationella finansorgan som är medlem i. Bestämmelsen grundas på artikel V, sektion 1 i IMF:s stadga enligt vilken ett medlemslands finansdepartement, centralbank eller annan likartad finansiell institution skall fungera som förbindelseorgan mellan IMF och medlemslandet. Inför beslut att ansluta till IMF föreslog riksbanksfullmäktige att skulle uppträda som förbindelseorgan gentemot IMF. Det föredragande statsrådet uttalade i den proposition som låg till grund för beslut (prop. 1950:89) att han inte hade någon erinran mot fullmäktiges förslag. Denna uppgift för kom emellertid inte till uttryck i någon lagbestämmelse. Detta skedde först i samband med att den nya riksbankslagen infördes (jfr SOU 1986:22 s. 119, 124 och 252 samt prop. 1986/87:143 s. 68). Enligt ordalydelsen får vara förbindelseorgan. Lagtexten utformades så med tanke på att regeringen och eventuellt annan myndighet också skall kunna verka som förbindelseorgan. medverkan i IMF:s finansiering Bestämmelserna om medverkan i IMF:s finansiering finns numera i 7 kap. 4 § riksbankslagen. Enligt första stycket får i valutapolitiskt syfte bevilja kredit till bl.a. IMF. En motsvarighet till den bestämmelsen infördes i den gamla riksbankslagen (15 §) i samband med att bemyndigade att biträda GAB-arrangemanget. Syftet med den äldre regeln var att generellt bemyndiga att träda in som part i de kreditavtal som ingicks inom GAB-arrangemangets ram (jfr SOU 1986:22 s. 119). När bestämmelsen fördes över till den nya riksbankslagen begränsades behörighet på så sätt att kreditgivningen måste ha ett valutapolitiskt syfte (jfr SOU 1986:22 s. 252 och prop. 1986/87:143 s. 67). I andra stycket sägs bl.a. att efter medgivande av i valutapolitiskt syfte får sluta avtal om långsiktiga internationella låneåtaganden. Bestämmelsen infördes som den nya riksbankslagen och avsåg främst det tidigare nämnda GAB- avtalet . Enligt förarbetena borde ge sitt godkännande eftersom det rörde sig om betydande åtaganden (jfr SOU 1986:22 s. 119, 123 ff. samt prop. 1986/87:143 s. 67). anslutning till NAB-arrangemanget skedde med stöd av den bestämmelsen. Enligt paragrafens tredje stycke får tillskjuta insatskapital i IMF efter medgivande av . Bestämmelsen, som infördes i samband med den nya riksbankslagen, är en kodifiering av den ordning som dittills hade tillämpats. I förarbetena till riksbankslagen uttalades att tillskott av insatskapital inte kunde betecknas som en normal centralbanksuppgift och att ett medgivande, som , borde ges av i varje särskilt fall. Det sades också att tillskott av insatskapital inte kunde anses vara en uppgift av valutapolitisk art (jfr SOU 1986:22 s. 124 f och 252 samt prop. 1986/87:143 s. 67). 5 Överväganden 5.1 Bestämmandet av diskontot Regeringens förslag: Det skall inte åligga att bestämma och offentliggöra beslut om diskontoförändringar. Dessa uppgifter skall i stället tillkomma . Promemorians förslag innebär att diskontot även i fortsättningen skall offentliggöras av . Remissinstanserna: Två remissinstanser har yttrat sig i frågan. Riks- banken tillstyrker promemorians förslag. uppger att beräkningen och publiceringen av diskontot kan göras av Riksgälds- kontoret. Skälen för regeringens förslag: avsåg att avskaffa diskontot. Det fyllde inte längre någon funktion inom bankens verksamhetsområde utan var snarare en belastning i verksamheten på så sätt att det alltid förelåg en viss risk, särskilt i internationella sammanhang, att en diskontoförändring uppfattades som en penningpolitisk styrsignal. I sitt remissvar på den departementspromemoria som upprättades med anledning av deklarerade avsikt att avskaffa diskontot uppgav emellertid att risken för missförstånd i allt väsentligt torde bli eliminerad genom den i departementspromemorian föreslagna utformningen av beräkningsregeln. lade därvid särskild vikt vid att diskontoförändringarna skulle företas vid i förväg angivna, inte alltför frekventa, tidpunkter. Banken godtog därför att även fortsättningsvis beräkna diskontot och meddelade att diskontot skulle bestämmas på visst närmare angivet sätt, vilket var i enlighet med departementspromemorians förslag. Som angetts ovan vid redovisningen av ärendets bakgrund innebär departementspromemorians förslag att diskontot skall fastställas vid varje kvartal och beräknas som genomsnittet av de noterade räntorna för dels sexmånaders statsskuldväxlar, dels femåriga statsobligationer, minskat med två och en halv procentenheter och avrundat till närmast hel eller halv procentenhet. har diskontot alltså beräknats på detta sätt. Det förhållande att diskontot, trots att det inte längre fyller någon penningpolitisk roll, fortfarande skulle kunna uppfattas som en penningpolitisk signal kvarstår emellertid. Beräkningen och offentliggörandet av diskontot passar därför mindre väl in i verksamhet. Detta framträder än tydligare , då det genom lagstiftning klargjordes att penningpolitik är huvudsakliga uppgift och bankens arbetsuppgifter renodlades i enlighet därmed. Vid remissbehandlingen av departementspromemorian uppgav Riks- gäldskontoret att det, på grund av de åligganden kontoret redan hade, besatt nödvändig kunskap för att beräkna diskontot. anförde vidare att en överflyttning av uppgiften från till borde övervägas. var alltså villigt att ta på sig uppgiften. Statslåneräntan och den lägsta räntesats som skall gälla för ungdomsbosparandet fastställs av . Dessutom skall kontoret biträda vid fastställandet av subventionsräntan. Uppgiften att fastställa diskontot har ett mer naturligt samband med arbetsuppgifter än med . Regeringen föreslår därför att uppgiften att fastställa diskontot flyttas över till . Risken för att en diskontoändring uppfattas som en penningpolitisk styrsignal blir på så sätt ännu mindre än . Departementspromemorians förslag att låta fortsätta att ansvara för publicering av diskontoförändringar hade sin grund i att kontinuiteten i diskontots roll som referensränta bedömdes ha ett egenvärde. Det bedömdes bli svårt att hitta en räntebenämning som, utan att förlora den unika prägel som diskontot har, skulle kunna ersätta diskontot. Det antogs även att ett betydande antal lagändringar skulle krävas. Promemorian utgick därvid från att diskontot helt skulle försvinna och ersättas av någon annan referensränta. Den lösning som regeringen nu föreslår innebär dock en enklare förändring än den som diskuterades i promemorian. Regeringens förslag innebär att benämningen diskonto inte ändras. Det finns starka skäl, inte minst hänsynen till konsumentintresset, att behålla ett så välkänt och inarbetat begrepp som diskontot. Det är lätt att känna igen och har en officiell, allmängiltig prägel. Det är svårt att finna en ny benämning med den särprägel som är önskvärd. har statslåneräntan kommit att bli allt mer känd av allmänheten som referensränta. Statslåneräntan har emellertid den stora nackdelen att den fastställs en gång . Den är därmed mindre lämplig att tillämpa på avtal där konsumenter är inblandade eftersom det kan vara svårt för den enskilde att räkna ut vilken ränta man har rätt till eller är skyldig. Vidare gör regeringen den bedömningen att beräkningsmetoden för diskontot inte bör ändras. Som framgår av redogörelsen för ärendets bakgrund är den ändring av beräkningsmetoden som diskuterades i promemorian redan genomförd, sedan började fastställa diskontot på basis av den senaste ränteutvecklingen. En översyn av den tillämpade beräkningsmetoden kan dock komma att ske i ett annat sammanhang. Hänvisningar till diskontot finns inte endast i författningar utan också i många avtal, t.ex. i bestämmelser om dröjsmålsränta. Enligt regeringens bedömning innebär den föreslagna ändringen emellertid inte att dessa avtal påverkas på något sätt. Termen diskonto behålls och beräkningen av nivån på diskontot skall fortsätta att ske enligt den metod som tillämpar . Att övertar uppgiften att fastställa och offentliggöra beslut om diskontoförändringar från har inte några konsekvenser för avtal och andra liknande rättsliga instrument. Diskontots fastställande och offentliggörande regleras i författning endast av bestämmelsen i 6 kap. 4 § lagen (1988:1385) om riks- bank. Denna bör upphävas och ersättas med bestämmelser i förordnings- form om att skall fastställa och offentliggöra diskontot enligt närmare angivna riktlinjer för beräkningsmetoden. 5.2 Ränta på för mycket avräknad statlig fordran Regeringens förslag: Ränta på för mycket avräknad statlig fordran skall utgå enligt räntebestämmelse i skattebetalningslagen (1997:483). Skälen för regeringens förslag: Av lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter framgår att om någon har rätt till återbetalning eller annan utbetalning på grund av bestämmelse i ett antal skatteförfattningar skall i de flesta fall en eventuell fordran som det allmänna har mot denna person avräknas från det belopp som skall återbetalas. Om för mycket avräknas, skall rättelse och utbetalning ske av det felaktigt avräknade beloppet. På denna utbetalning skall enligt 10 § ränta utgå med det av fastställda, vid varje tid gällande diskontot. Till följd av den lagändring som föreslås i föregående avsnitt kommer överta uppgiften att meddela diskontot. Bestämmelsen i 10 § lagen om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter måste därmed ändras. För att uppnå en mer enhetlig ordning inom skatteområdet anser regeringen dock att kopplingen till diskontot bör upphöra och att ränteberäkningen i stället knytas till räntebestämmelserna i skattebetalningslagen (1997:483). Enligt den lagen gäller att en skattskyldig tillgodoförs ränta motsvarande av den s.k. basräntan, dvs. den räntesats som gäller för sexmånaders statsskuldväxlar fastställd till helt procenttal (19 kap. 3 och 14 §§ skattebetalningslagen). Historiskt sett har av basräntan varit en lägre räntesats än diskontot. är dock skillnaden försumbar. 5.3 Övriga följdändringar Regeringens förslag: Hänvisning till det av fastställda diskontot ersätts med hänvisning till det av fastställda diskontot i jordabalken, räntelagen (1975:635), lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag, lagen (1984:649) om företagshypotek, lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område, sjölagen (1994:1009), lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Skälen för regeringens förslag: I ett antal författningar förekommer hänvisningar till det av fastställda diskontot. Till följd av den lagändring som föreslås i avsnitt 5.1 kommer inte längre att meddela något diskonto. Regeringen avser att i förordning ge Riksgälds- kontoret i uppgift att fastställa och offentliggöra diskontot. Därför föreslår regeringen att hänvisningarna i lag till det av fastställda diskontot ersätts med hänvisning till det av fastställda diskontot. 5.4 medverkan i finansiering inom IMF Regeringens förslag: Bestämmelserna i 7 kap. 4 § lagen (1988:1385) om riksbank ändras så att får delta i finansiering inom ramen för IMF:s verksamhet. skall lämna sitt medgivande beträffande de engagemang som inte har något valutapolitiskt syfte. Något medgivande behövs dock inte om det finns särskilda skäl. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: IMF har svårigheter att finna finansiering för den s.k. mjuka utlåningen, dvs. utlåning till de fattigaste och mest skuldtyngda utvecklingsländerna. IMF försöker därför inom ramen för fondens stadga arrangera olika finansieringslösningar. De arrangemang som varit aktuella förutsätter godkännande eller någon form av medverkan från berörda medlemsländer. I det följande ges exempel på sådana arrangemang. beviljades ett lån från IMF på 13 miljarder SDR (147,). Lånet var delvis finansierat genom ett NAB-arrangemang. IMF föreslog att en del av ränteintäkterna från lånet skulle användas för att finansiera den mjuka utlåningen. Den aktuella delen av ränteintäkterna var ursprungligen avsedd för IMF:s allmänna reserver, vilka skyddar fondens ordinarie resurser, dvs. insatskapital från centralbankerna. En sådan överföring av ränteintäkterna till den mjuka utlåningen förutsatte att de bakomliggande kreditgivarna bland andra var eniga och medgav överföringen. I likhet med övriga kreditgivare medgav överföringen. valutareserv påverkades inte härav. Ett annat fall innebär att ett särskilt reservkonto skall användas för den mjuka utlåningen. Det aktuella kontot, the Special Contingent Account-2 (SCA-2), skall skydda IMF mot eventuella förluster för särskilt riskfylld utlåning av de allmänna resurserna till en begränsad grupp utvecklingsländer. SCA-2 har byggts upp genom högre avgifter än de ordinarie för låntagarländerna och lägre intäkter än de normala för långivarländerna. Kontot, som omfattar 1 miljard SDR (11,), behövs inte längre. Då kontot upplöses får varje land avgöra om det vill ha tillbaka sin andel eller låna ut medlen till IMF:s mjuka utlåning. andel utgör ca 10,6 miljoner SDR (). Det är sannolikt att liknande arrangemang kommer att initieras av IMF. Frågan är vilken legal grund det finns enligt svensk rätt för medverkan i sådana finansieringslösningar som beskrivits. Den frågan får bedömas i första hand med utgångspunkt i 7 kap. 4 § första stycket riksbankslagen. Enligt den bestämmelsen får i valutapolitiskt syfte bevilja kredit till bl.a. IMF. Det är av två skäl oklart om den bestämmelsen är tillämplig på de nu aktuella arrangemangen. För det första är det tveksamt om kravet på valutapolitiskt syfte är uppfyllt. Den mjuka utlåningen går ju till utvecklingsländer där rubbningar i betalningsbalansen och strukturproblem normalt sett inte är något hot mot den internationella monetära stabiliteten. Det kan därför hävdas att finansiering av mjuk utlåning inte är en åtgärd av valutapolitisk art. För det andra kan finansieringslösningarna innebära att medlemsländerna medverkar i annan form än genom kreditgivning. Ett exempel på sådana engagemang är det tidigare nämnda fallet om överföring av ränteintäkter till IMF:s mjuka utlåning. Det sagda betyder att det är tveksamt om riksbankslagen ger stöd för medverkan i sådana arrangemang som är aktuella. Det återstår då att bedöma om regeringsformens bestämmelser om internationella överenskommelser (10 kap. regeringsformen) i stället bör tillämpas. De bestämmelserna innebär i huvudsak att regeringen, i vissa fall efter godkännande, ingår internationella överenskommelser eller gör ett internationellt åtagande för . Ett godkännande från bör krävas t.ex. om en överenskommelse eller ett åtagande innebär ett förfogande över valutareserven (jfr 9 kap. 8 § och 10 kap. 2 § regeringsformen). Regeringen kan också uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse eller göra ett internationellt åtagande när (eller utrikesnämndens) medverkan inte behövs. Enligt mening passar regeringsformens bestämmelser om internationella överenskommelser mindre väl för medverkan i sådana arrangemang som är aktuella. Regeringen delar denna bedömning. Enligt IMF:s stadga skall alla medlemmar kunna låna från IMF. För att utvecklingsländer även i praktiken skall ha denna möjlighet, bör det finnas tillgång till utlåning på mjuka villkor. stöder IMF:s mjuka utlåning. Den mjuka utlåningen har begränsad omfattning i förhållande till IMF:s hela utlåningsverksamhet. Det är därför naturligt att får möjlighet att finansiera även fondens mjuka utlåning och därmed ge sitt stöd till hela fondens verksamhet. Regeringen instämmer med och anser mot denna bakgrund att riksbankslagen bör ändras på så sätt att det blir klart att har lagligt utrymme att medverka i sådana finansieringslösningar. För att åstadkomma detta bör 7 kap. 4 § riksbankslagen ändras så att finansiering av IMF:s verksamhet kan ske i även andra former än genom kreditgivning och utan att det föreligger något valutapolitiskt syfte. Den nya bestämmelsen bör, i linje med de nuvarande reglerna i 7 kap. 4 § riksbankslagen, ge en möjlighet men ingen skyldighet att medverka i finansiering inom ramen för IMF:s verksamhet. De transaktioner som aktualiserat detta ärende har typiskt sett inte något valutapolitiskt syfte. En medverkan från sida ligger därför utanför en centralbanks egentliga uppgifter. måste i varje enskilt fall bedöma om det är lämpligt att delta i finansiering av IMF:s verksamhet. engagemang måste naturligtvis vara förenligt med en ansvarsfull förvaltning av valutareserven. En förutsättning för engagemang i den mjuka utlåningen bör också vara att andel vilar på en rimlig bördefördelning mellan de rikare medlemsländerna i IMF. Dessutom bör, i enlighet med de nuvarande bestämmelserna, som huvudregel lämna sitt medgivande beträffande de engagemang som inte har något valutapolitiskt syfte 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser De föreslagna ändringarna bör träda i kraft . För att klargöra att ränta som avser tid före ikraftträdandet av lagändringarna även fortsättningsvis skall beräknas med utgångspunkt i det diskonto som fastställde för den aktuella tidpunkten, bör en övergångsbestämmelse införas i berörda lagar. 7 Ekonomiska konsekvenser Överflyttandet av bestämningen och offentliggörandet av diskontot från till kommer inte att medföra några kostnader. medverkan i finansiering inom ramen för IMF:s verksamhet bedöms inte få några kostnadsmässiga effekter. 8 Författningskommentar 8.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 6 kap. 4 § Ändringen, som behandlas i avsnitt 5.1, innebär att inte längre har någon skyldighet att publicera beslut om diskontoförändringar. Detta medför att över huvud taget inte skall fatta beslut som rör diskontot. 7 kap. 4 § De föreslagna ändringarna, som behandlas i avsnitt 5.4, innebär att den nuvarande bestämmelsen i första stycket om kreditgivning till IMF flyttas till ett nytt fjärde stycke. Den föreslagna nya bestämmelsen omfattar inte bara kreditgivning utan även andra finansieringsformer, utom långsiktiga internationella låneåtaganden (som t.ex. och ) och tillskott av insatskapital, vilka regleras i andra respektive tredje styckena (se vidare härom i avsnitt 4.2). Förslaget innebär att kan underlåta att inhämta medgivande vid finansieringsåtgärder som inte är av valutapolitisk art under förutsättning att det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara att medgivande inte hinner inhämtas innan en transaktion för den mjuka utlåningen skall genomföras. Ett annat exempel bör vara att det aktuella engagemanget är så obetydligt att det framstår som obehövligt att vända sig till . 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter 10 § Ändringen, som behandlas i avsnitt 5.2, innebär att ränta på belopp som skall betalas tillbaka skall beräknas på samma sätt som intäktsränta enligt skattebetalningslagen, dvs. efter en räntesats som motsvarar av basräntan. 8.3 Övriga förslag till lagändringar Ändringarna i de övriga lagar som omfattas av förslaget består i att ordet byts ut mot . Frågan behandlas i avsnitt 5.3.