prop · GN0386 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett antal myndigheter har i samrådsyttranden i allt väsentligt ställt sig bakom de förslag som Statskontoret lämnar om inriktningen på det fortsatta arbetet. Av Statskontorets rapport framgår att behoven av säker elektronisk kommunikation inom statsförvaltningen ökar i takt med att allt flera statliga myndigheter ser möjligheter att förbättra sin service och effektivisera sin verksamhet genom elektroniskt informationsutbyte och elektroniska tjänster av olika slag till medborgare och företag. Inom vissa områden finns väl fungerande system för elektronisk dokumenthantering. Det gäller bl.a. inom tull- och skatte- administrationen där informationsutbytet med företagen i stor utsträckning sker elektroniskt. En utveckling av elektroniska tjänster som kan förenkla kontakterna med såväl företag som medborgare pågår eller planeras i många myndigheter. Inom skall ett nytt IT-stöd och en ökad grad av självbetjäning medverka till att öka service och tillgänglighet, förkorta handläggningstiderna, öka kvaliteten i besluten och minska resurs- behoven vid de allmänna försäkringskassorna. I det utvecklingsarbete som pågår överväger verket förutsättningarna för att ge allmänheten möjlighet att via Internet sköta sina kontakter med försäkringskassorna i frågor som rör bl. a. sjuk- och föräldraförsäkring. Inom pågår ett motsvarande arbete som bl. a. inriktar sig på att företagen skall lämna sina månatliga deklarationer elektroniskt. Inom ramen för sitt ansvar för folkbokföringen och det centrala aviseringsregistret planerar verket också att enskilda skall kunna göra flyttningsanmälan elektroniskt. Tillsammans med bedriver ett projekt för att möjliggöra elektronisk kommunika- tion vid start av nya företag. strävar därutöver inom alla sina verksamhetsområden efter att införa elektronisk invigning av ansökningar (patentmönster, varumärken, namn, bolag etc). Behoven av och förutsättningarna för en ökad elektronisk kommunikation övervägs även inom en rad andra myndigheter och olika utvecklingsprojekt pågår inom bl.a. , och . Utvecklingen av elektronisk förvaltning förutsätter väl fungerande system för att garantera att hanteringen sker korrekt och säkert. En avgörande fråga är därför att få till stånd de gemensamma säkerhetsfunktioner som krävs för att den statliga förvaltningen fullt ut skall kunna utnyttja de möjligheter som den elektroniska kommunikationen och dokumenthanteringen ger. Statskontoret har i sin rapport analyserat vilka säkerhetsfunktioner som behövs i olika sammanhang. Den tekniska lösning som Statskontoret i enlighet med sitt uppdrag har utgått ifrån bygger på krypteringsteknik och elektroniska signaturer. I sådana system ingår certifikat och andra tjänster för hantering av de kryptonycklar som används. Statskontoret har analyserat vilka krav som bör ställas på de elektroniska signaturerna och certifikatutfärdarna. I sin rapport har Statskontoret också övervägt olika vägar att tillgodose statsförvaltningens behov av certifikat och tjänster. Enligt Statskontorets bedömning behövs särskilda insatser för att skapa en gemensam funktion med ansvar för utfärdande och hantering av nyckelcertifikat och elektroniska signaturer i statsförvaltningen. Statskontoret föreslår att regeringen uppdrar åt att i samarbete med , samt Statskontoret utforma en sådan funktion. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att snabbt få till stånd för statsförvaltningen gemensamma säkerhetslösningar. Regeringen har därför , i enlighet med Statskontorets förslag, uppdragit åt att i samverkan med ovan nämnda myndigheter utreda och lämna förslag om hur man i statsförvaltningen bör organisera ansvaret för en säker hanteringen av elektroniska signaturer. I uppdraget ingår att precisera vilka uppgifter som bör ligga på den som har det sammanhållande ansvaret för certifikathanteringen och överväga om någon särskild författningsreglering behövs. Förslag till finansiering skall redovisas. Möjligheterna till samverkan med banker och andra aktörer, såsom Posten, och leverantörer av elektroniska id-kort för tjänstebruk skall tas tillvara. I uppdraget ingår vidare att klargöra ansvars- och rollfördelningen mellan olika aktörer, vad gäller bl.a. beställar respektive utförar- funktioner, och överväga förutsättningarna för eller någon av de övriga i uppdraget nämnda myndigheterna att ha ett sammanhållande ansvar för certifikathanteringen inom statsförvalt- ningen. Det bör slutligen prövas om det finns lösningar som kan tas i bruk och testas och som kan ge erfarenheter för myndigheternas fortsatta arbete med att utveckla sina elektroniska tjänster. De olika säkerhetsnivåer som inledningsvis behöver tillgodoses bör därför fastställas utifrån de behov och planer som föreligger vid myndigheterna. Uppdraget skall redovisas . 5.6.3 Elektronisk handel Regeringens bedömning: Elektronisk handel är ett viktigt medel för att öka tillväxten. Den elektroniska handeln är global och utvecklingen på området sker mycket snabbt. Statens roll bör vara att följa utvecklingen samt att vid behov införa lagreglering på de områden där det visar sig behövas. I de fall reglering är nödvändig bör den vara internationellt baserad och teknikoberoende. Informationen kring och förtroendet för elektronisk handel vad gäller konsumenter och små och medelstora företag bör öka. Regeringen kommer att verka för detta. Vad är elektronisk handel? I regeringens skrivelse, (1997/98:190) Elektronisk handel, framhålls att elektronisk handel inte är något entydigt begrepp. Det är en översättning av det engelska begreppet electronic commerce där commerce har en vidare betydelse än ordet handel , vilket på engelska motsvaras av trade . Ordet handel för tanken till köp och försäljning av varor och tjänster. Med elektronisk handel avses emellertid en rad olika tjänster och former av affärskommunikation över nätet. Därför väljer man ibland att i stället tala om elektronisk affärsverksamhet eller elektronisk affärskommunikation. I skrivelsen valde regeringen att använda begreppet elektronisk handel och att ge begreppet en vid innebörd så att det inbegriper alla situationer där parter utväxlar affärsinformation via olika former av tele- kommunikation och där minst en part har ett ekonomiskt intresse av kommunikationen. Denna definition är fortfarande aktuell och kommer därför att ligga till grund för det fortsatta arbetet, med den ändringen att begreppet telekommunikation ändras till elektronisk kommunikation. En annan viktig utgångspunkt för den fortsatta diskussionen är att elektronisk handel i de flesta avseenden inte skiljer sig från traditionell handel. Det innebär att i stort sett alla de regler och förutsättningar som finns på marknaden även gäller då handeln sker på elektronisk väg. Det som skapar osäkerhet gentemot dagens etablerade system och regelverk är det faktum att handeln är opersonlig. Den sker på en global och gränslös marknad och genom mycket snabba transaktioner. Därför kan det i vissa fall krävas anpassning och förtydligande av gällande regelverk. Skälen för regeringens bedömning: I skrivelsen (1997/98:190) Elektronisk handel, ansåg regeringen att förutsättningar bör skapas för en bred användning av elektronisk handel i syfte att främja sysselsättning och tillväxt. Vidare angavs att denna utveckling bör komma alla grupper och alla delar av landet till del och att eventuella negativa omställningseffekter skall minimeras. Eftersom elektronisk handel är global till sin natur ansågs det angeläget att i största möjliga utsträckning nå överenskommelser på internationell nivå vad avser regler och villkor för elektronisk handel. Vidare ansåg regeringen att utvecklingen av den elektroniska handeln primärt bör drivas av marknadens aktörer och att reglering endast skall tillgripas när branschstandarder och avtal inte anses vara tillräckliga åtgärder. Statens uppgift ansågs vara att i internationell samverkan och i samspel med näringslivet och berörda aktörer verka för ett effektivt regelverk, en samordning av offentliga aktiviteter samt för en tillgänglig och säker infrastruktur. Dessa mål är alltjämt aktuella. Vissa av dem behandlas under andra av- snitt i propositionen (se särskilt avsnitt 5.3.3 om elektroniska signaturer). Inriktning på det fortsatta arbetet Statens roll är att se till att den elektroniska handeln kan utvecklas med hänsyn tagen till såväl företag som konsumenters intressen. Utvecklingen på området sker mycket snabbt och effekterna av hindrande nationella regler som försvårar och komplicerar situationen bör undvikas. Genom att noggrant följa utvecklingen skall regeringen kunna ingripa snabbt om hinder visar sig uppstå. När det gäller elektronisk handel inom den offentliga sektorn avser regeringen att ta en mer aktiv roll (se avsnitt 5.3.3 och 5.6.2) Europeiska Kommissionen har lanserat initiativet eEurope (se avsnitt 5.2.2). Statens övergripande mål bör vara att tillvarata de tillväxtmöjligheter som skapas genom elektronisk handel, genom att främja utvecklingen och användningen av denna. Elektronisk handel berör en rad olika regleringsområden vilket ställer stora krav på samordning över områdesgränserna. Regeringen har därför en viktig roll i att samordna de offentliga aktiviteterna och att utveckla en samlad politik för elektronisk handel. Regeringen bör vidare verka för att reglering som berör området skall vara teknikoberoende. Utvecklingen av tillämpningar och tjänster bör emellertid även fortsättningsvis drivas av marknaden. Regeringen bör uppmuntra marknadens parter att finna lösningar som stimulerar till en ökad användning av elektronisk handel samt främjar tillgänglighet och tillit. Elektronisk handel är global och de regler som styr den elektroniska handeln bör ha en global förankring. Global elektronisk handel innefattar även möjligheter för varför det är av vikt att även dessa länders intressen tas tillvara. Regeringen avser att aktivt arbeta bl.a. genom EU för internationella regler och överenskommelser som stimulerar och främjar utvecklingen av den elektroniska handeln och bevaka att det inte uppstår hinder för den fortsatta utvecklingen. EU:s externa handelspolitik behöver anpassas för att tillgodose de krav som informationssamhället ställer i ett internationellt perspektiv. Detta arbete befinner sig ännu i ett inledningsskede. går i täten bland medlemsländerna. verkar t.ex. för att (WTOs) regelverk skall anpassas till den internationella e-handelns krav. Kommande WTO-förhandlingar om villkoren för tjänstehandel bör användas för samma ändamål. WTO:s avtal om tullfrihet för IT-produkter bör utvecklas och vidgas. för införande av s.k. anti-dumpningstullar bör användas på ett sätt som inte skadar IT-sektorn. WTO:s avtal om handelsrelaterade immaterial- rättsliga villkor bör ses över ur IT-synvinkel. Slutligen bör WTO bidra till att medlemsländerna i högre grad kan övergå till modern informationsteknik i stället för omoderna, tidskrävande och byråkratiska tullprocedurer. Den offentliga sektorn har en viktig roll som föregångare och gott exempel. Regeringen vill därför, som nämnts i tidigare avsnitt, öka takten i arbetet med att få den offentliga sektorn att övergå till att handla och kommunicera elektroniskt. Tillämpningar och system som styr kommunikationen via Internet måste fungera på ett säkert och tillförlitligt sätt. Ökad information och stöd till konsumenterna så att ett starkt konsumentskydd upprätthålls är ett led i främjandet av elektronisk handel för konsumenter. De stora fördelarna med att handla elektroniskt torde emellertid finnas inom området elektronisk handel mellan företag och organisationer. I en undersökning gjord av den amerikanska investmentbanken , förutspås volymerna inom den s.k. business to business handeln över Internet uppgå till 1 500 miljarder USD . Även inom offentlig sektor finns det en stor besparingspotential exempelvis som är i slutfasen på ett projekt som skall effektivisera de administrativa rutinerna inom hälso- och sjukvården samt tandvården. Genom att övergå till elektronisk kommunikation kan upphandlingsprocessen från beställning till faktura effektiviseras och stora summor sparas. Dessa pengar kan i stället användas för att förbättra vården. Övergången till elektronisk kommunikation innebar 1999 en besparing på för . kommun har sparat mellan per faktura genom att övergå till elektronisk fakturahantering. tog det runt att behandla en faktura manuellt vilket gav en hanteringskostnad på per faktura. har hanteringstiden minskat , vilket ger en hanteringskostnad på ca per faktura. En viktig fråga är också att verka för att små och medelstora företag enkelt kan erhålla information om möjligheterna och förutsättningarna för att bedriva elektronisk handel. En annan prioriterad fråga för regeringen är att se över den nationella lagstiftning som berörs av direktivet som behandlar elektronisk handel (se nedan). Internationella regelverk I regeringens skrivelse om elektronisk handel (skr. 1997/98:190) sades att de nationella regelverken bör vara i samklang med motsvarande internationella regelverk. Harmonisering av regelverken är fortfarande i högsta grad aktuellt. Det är viktigt att delta i det internationella arbetet för att kunna påverka utvecklingen. Nationella regler som inte har någon motsvarighet i andra länder kommer på detta område endast att kunna tillämpas på företeelser inom landet medan aktiviteter med ursprung i andra länder svårligen kan styras med inhemsk lagstiftning. I den mån nationell reglering är nödvändig måste den balanseras mot den utveckling som sker på internationell nivå för att inte försämra konkurrensen för svenska företag. Det gäller att inte genomförda eller planerade åtgärder på viktiga områden som t.ex. konsument- och miljöskydd går förlorade, utan att detta arbete på ett effektivt sätt förankras på internationell nivå. En nationell särreglering utan internationell förankring riskerar dessutom att lägga hinder i vägen för svenska företag. Regeringen avser att fortsätta arbetet inom EU och andra internationella organisationer såsom , FN och WTO för att få fram enhetliga regler för den elektroniska handeln. Dagens teknik för elektronisk kommunikation skapar reella förutsättningar för att uppnå EU:s mål för fri rörlighet av varor, tjänster, kapital och personer. ligger långt framme inom IT och elektronisk handel och bör därför ha relativt goda möjligheter att påverka utvecklingen genom att dela med sig av erfarenheter. Effekterna av hindrande nationella regler som försvårar eller komplicerar situationen får därmed snabbt genomslag. En viktig fråga som diskuteras i olika internationella forum är principen om vilket lands lag som skall anses vara tillämplig vid gränsöverskridande elektronisk handel. För att inte gå miste om de fördelar som elektronisk handel innebär för bl.a. konsumenter och företag är det viktigt att göra en avvägning mellan olika intressen när det gäller att bestämma vilket lands lag som skall tillämpas. Det gäller också att på det internationella planet finna och etablera klara och begripliga regler, inbegripet enkla och billiga tvistlösningsförfaranden utanför domstol, som kan göra frågan om tillämplig lag mindre relevant. I det internationella samarbete där olika instrument utarbetas avseende dessa frågor avser regeringen att noga uppmärksamma de särskilda problem som uppkommer i samband med elektronisk handel. Regeringen skall verka för balanserade tillämpningar som är till fördel för såväl företag som konsumenter. Internationell undersökning av elektronisk handel WPIE (Working Party on the Information Economy, en arbetsgrupp inom ) har tagit initiativ till en undersökning av den elektroniska handelns effekter på företag i deltagarländerna. Regeringen har gett i uppdrag att genomföra den svenska delen av undersökningen. Undersökningen skall ske på företag som ligger långt framme inom elektronisk handel inom några utvalda sektorer. Avsikten med undersökningen är att finna faktorer som förklarar vad som gör att vissa företag blivit framgångsrika inom elektronisk handel och att kunna jämföra olika branscher och länder med varandra. Självreglering Branschöverenskommelser och etiska regler kan ha fördelar framför traditionell lagstiftning då sådana lättare kan anpassas till den snabba tekniska utvecklingen. I svensk grundlag ställs vissa krav på lagstiftning. Detta hindrar emellertid inte att icke bindande föreskrifter kan användas på flera områden. Svensk konsumentreglering som till stor del bygger på generalklausuler uttryckta som god marknadsföringssed , god kreditgivningssed , oskäliga avtalsvillkor etc. Dessa allmänna generalklausuler kompletteras av riktlinjer och överenskommelser som i många fall ingåtts efter samarbete mellan och företrädare för näringslivet. Regeringen ställer sig i huvudsak positiv till ökad användning av branschöverenskommelser och etiska regler s.k. självreglering, se t.ex. regeringens skrivelse 1997/98:190. måste hänsyn till särskilda förhållanden på den aktuella marknaden alltid beaktas. För att åstad- komma balans mellan flexibilitet och rättssäkerhet bör man lagstifta om grundläggande rättigheter och skyldigheter samt där det av konstitutionella skäl är möjligt, använda självreglering för att nå underliggande delmål. En balans mellan reglering och självreglering torde kunna nås genom att viktiga och övergripande mål regleras medan mer detaljerade och underordnade frågor kan bli föremål för själv- reglering. Regeringen avser att i det internationella samarbetet närmare undersöka möjligheterna att främja självreglering. Förslag till och rådets direktiv om elektronisk handel presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till direktiv om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt om elektronisk handel, på den inre marknaden (direktivet om elektronisk handel). Förslaget överlämnades formellt till ministerrådet /99. Förslaget är omfattande och komplext. Det berör en rad områden som civilrätt, marknadsrätt, processrätt och straffrätt. Direktivet föreslås reglera vad som kallas informationssamhällets tjänster. Med det avses förenklat uttryckt varje aktivitet på Internet med någon ekonomisk innebörd. En viktig del av förslaget utgörs av att ursprungslandsprincipen skall gälla som utgångspunkt för informationssamhällets tjänster. Denna princip innebär två saker. För det första en skyldighet för varje medlemsstat att se till att tjänsteleverantörer som är etablerade i det egna landet lever upp till de krav som följer av nationell lagstiftning och gemenskapsrätten. För det andra innebär principen att ingen medlemsstat får vidta åtgärder för att hindra en informationssamhällets tjänst som lagligt tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Det skall dock betonas i sammanhanget att direktivförslaget inte ger nya regler på den internationella privaträttens område. Direktivförslaget innehåller också regler om vilken information en tjänsteleverantör skall tillhandahålla, både om sig själv och sin verksamhet, om hur avtal ingås och om de varor och tjänster som denne tillhandahåller. Tjänsteleverantörer skall också se till att bekräftelse på en beställning skickas elektroniskt till beställaren. Enligt förslaget skall medlemsstaterna också se till att det är tillåtet att sluta avtal i elektronisk form. En viktig del av förslaget är reglerna om mellanhändernas ansvars- frihet. Enligt dessa regler får medlemsstaterna inte ålägga mellanhänder straff- eller skadeståndsrättsligt ansvar för sådan information som de inte själva kan kontrollera. Dessa ansvarsfrihetsregler skall gälla för sådan information som enbart vidarebefordras, eller cachas (cachning innebär tillfällig automatisk mellanlagring) samt för vissa lagringstjänster. Medlemsstaterna får inte heller ålägga mellanhänderna en generell övervakningsskyldighet för information som de vidarebefordrar eller lagrar. Slutligen innehåller direktivförslaget en uppmaning till medlems- staterna att se till att informationssamhället tjänster kan bli föremål för effektiva rättsliga medel och att det skall finnas möjlighet att slita tvister utanför domstol, bl.a. med hjälp av elektronisk kommunikation. Förslaget har behandlats i rådets arbetsgrupp för ekonomiska frågor och en gemensam ståndpunkt fattades . Förslaget förväntas antas slutligt av parlamentet och rådet . Direktivet om elektronisk handel är ett viktigt steg för att öppna den europeiska marknaden för svenska företag som avser att bedriva elektronisk handel. Regeringen ser därför genomförandet av direktivet som en av de viktigaste åtgärderna för att främja den elektroniska handeln i . Regeringen har tillsatt en särskild arbetsgrupp inom för att se över vilken lagstiftning som kan komma att behöva ändras med anledning av direktivets genomförande och avser att återkomma till i dessa frågor. Skatter och avgifter Elektronisk handel bidrar till välfärdsvinster och andra positiva effekter i olika avseenden. Det är därför viktigt att förutsättningarna är sådana att dessa positiva effekter kan realiseras. Den gränsöverskridande handeln kan emellertid även bidra till att öka skattebasernas rörlighet. När det gäller elektronisk handel kan detta få betydande konsekvenser eftersom handeln berör såväl skattebaserna för finansiellt kapital som för varor och tjänster (mervärdesskatt), vilka båda är av betydande omfattning. I förlängningen kan detta innebära att det svenska skatteuttaget minskas genom att skattebaser rör sig från , som på vissa områden har relativt höga skatter, till länder med låga eller inga skatter alls. Konkurrensförhållandena mellan olika företag påverkas också av att mervärdesskattesatsen varierar i olika länder. En annan orsak till att skatteuttaget kan minska är om kontrollmöjligheter inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Skattebasernas rörlighet är inget nytt fenomen, men de senaste decenniernas internationalisering av den svenska ekonomin samt tillväxten av elektronisk handel har accelererat utvecklingen. Mot denna bakgrund är det angeläget att vara uppmärksam på vilka områden, i vilket tidsperspektiv och i vilken omfattning den elektroniska handeln kan komma att öka. Regeringen följer därför löpande denna fråga. Vad gäller reglerna för beskattningen så skall nuvarande skatteregler tillämpas även vid elektronisk handel. Det är dock angeläget att de regler som tillämpas fungerar även på ett internationellt plan. Det pågår därför ett arbete både inom EU och med att anpassa beskattnings- principerna till den handel som den nya tekniken medför. Arbetet inom båda organisationerna utgår ifrån de principer som antogs dels av , dels vid i . Principerna motsvarar i stort varandra och kan samman- fattas enligt följande: Inga nya skatter skall införas nu utan de som finns skall anpassas, beskattningen skall präglas av neutralitet och ske där konsumtionen sker, förfarandet skall vara enkelt för skattskyldiga och myndigheter. Arbetet inom EU förväntas leda till att kommissionen lämnar ett förslag till vissa ändringar i det gemensamma mervärdesskattedirektivet. Effektivare upphandling under tröskelvärdena lämnade delbetänkandet SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt. Utredningen har sett över tillsynen över offentlig upphandling och lämnar förslag på hur den kan förbättras. Bl.a. lämnas förslag på hur tillsynsfunktionen skall utvecklas och ges större tyngd. Nuvarande konstruktion med en nämnd föreslås upphöra och funktionen skall i stället slås samman med som ombildas till en ny myndighet. Utredningen lämnar även förslag på hur reglerna för upphandling under de s.k. tröskelvärdena effektiviseras. Tröskelvärde är den beloppsgräns över vilken en offentlig upphandling måste ske i enlighet med . Vid upphandling under tröskelvärdena har de enskilda länderna större frihet att besluta hur upphandling skall gå till.