prop · GN0335 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll har det uppmärksammats att det förekommer att rätten att ta del av allmänna handlingar används för att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyddade verk till allmänheten. Att handlingsoffentligheten kan användas på det sättet kan medföra stor skada för upphovsmannen, särskilt när det gäller verk som inte har offentliggjorts. Det inträffade har väckt oro bland företrädare för upphovsrättsintressen. Vidare har bl.a. ifrågasatt om med sin nuvarande lagstiftning uppfyller sina åtaganden enligt för skydd av litterära och konstnär- liga verk och enligt det internationella avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (). Mot denna bakgrund föreslås att en ny sekretessbestämmelse införs till skydd för uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som inkommit till en myndighet. Sekretessbestämmelsen föreslås gälla uppgifter i så- dana verk beträffande vilka det av särskild anledning kan antas dels att verket inte har offentliggjorts, dels att det har kommit in till myndigheten utan rättighetshavarens samtycke. Bestämmelsen omfattar endast uppgifter i verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse. Vidare skall bestämmelsen gälla endast om ett röjande av uppgifterna innebär ett upphovsrättsligt förfogande. Förslaget innebär att sådana upp- gifter som omfattas av bestämmelsen inte skall tillhandahållas, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada. För att komplettera skyddet för uppgifter av den aktuella typen föreslås dessutom vissa ändringar i upphovsrättslagen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk 6 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Nuvarande ordning 9 4.1 Upphovsrätten 9 4.2 Offentlighetsprincipen allmänna handlingars offentlighet 12 4.3 Upphovsrätten och offentlighetsprincipen 13 5 Reformbehovet 14 5.1 Handlingsoffentligheten används för att kringgå upphovs rätten 14 5.2 och 15 6 Sekretess för upphovsrättsligt skyddade verk 16 6.1 Handlingsoffentligheten bör begränsas för vissa upphovs rättsligt skyddade verk 16 6.2 Hur bör begränsningen genomföras? 20 6.3 Sekretessbestämmelsens räckvidd 23 6.3.1 Inledning 23 6.3.2 Räckvidden med hänsyn till vilken typ av uppgifter som efterfrågas och vilken typ av verk de åter finns i 24 6.3.3 Beviskrav 27 6.4 Sekretessbestämmelsens avgränsning i övrigt 30 6.4.1 Skaderekvisit 30 6.4.2 Offentliggörande genom en myndighets tillhandahållande av ett verk 31 6.4.3 Sekretesstidens längd 32 6.4.4 Meddelarfrihet 33 6.5 Följdändringar 34 6.5.1 Upphovsrätt till verk som bilagts beslut om utlämnande av handling 34 6.5.2 Upphovsrätt till det som anförs inför en myndighet 36 6.5.3 Partsinsyn 37 6.5.4 ADB-upptagningar 38 7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 38 8 Ekonomiska konsekvenser av förslagen 39 9 Författningskommentar 40 9.1 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 40 9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovs rätt till litterära och konstnärliga verk 43 Bilaga 1 Promemorians huvudsakliga innehåll 46 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 47 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser 53 Bilaga 4 Den tidigare lagrådsremissens lagförslag 54 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 61 Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag 64 Bilaga 7 Lagrådets yttrande 67 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 69 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext 2.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny paragraf, 8 kap. 27 §, av följande lydelse. 8 kap. 27 § Sekretess gäller hos myndighet för uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, 1. om det av särskild anledning kan antas att verket inte har offentliggjorts i den mening som avses i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, 2. om det av särskild anledning kan antas att verket har kommit in till myndigheten utan rättighets- havarens samtycke, och 3. om ett röjande av uppgiften innebär ett upphovsrättsligt för- fogande, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att rättig- hetshavaren lider skada. Vid tillämpningen av första stycket skall ett verk som har till- handahållits enligt 2 kap. tryck- frihetsförordningen eller har läm- nats från en myndighet till en annan inte därigenom anses offentliggjort. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk Härigenom föreskrivs att 9, 26 och 26 a §§ lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 § Upphovsrätt gäller inte till 1. författningar, 2. beslut av myndigheter, 3. yttranden av svenska myndigheter och 4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3. Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i första stycket och är av följande slag: 1. kartor, 2. alster av bildkonst, 3. musikaliska verk eller 4. diktverk. Upphovsrätt gäller även till ett verk som ingår i en bilaga till ett beslut av en myndighet, om beslu- tet avser rätten att ta del av den allmänna handling där verket in- går. 26 § Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs 1. inför myndigheter, 2. i statliga eller kommunala representationer, 3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller 4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter. Första stycket 1 och 2 gäller dock inte uppgifter för vilka sek- retess gäller enligt 8 kap. 27 § sekretesslagen (1980:100). Vid tillämpning av första stycket gäller dock Vid tillämpning av första stycket gäller 1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av ändamålet med redogörelsen, 2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina an- föranden och 3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket 4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestämmel- sen. 26 a § Var och en får återge verk, vilka ingår i de handlingar som avses i 9 § första stycket och är av de slag som anges i 9 § andra stycket 2 4. Upphovsmannen har rätt till er- sättning, utom när återgivningen sker i samband med Var och en får återge verk, vilka ingår i de handlingar som avses i 9 § första stycket och är av de slag som anges i 9 § andra stycket 2 4. Detta gäller dock inte ett sådant verk som avses i 9 § tredje stycket. Upphovsmannen har rätt till er- sättning, utom när återgivningen sker i samband med 1. en myndighets verksamhet eller 2. en redogörelse för ett mål eller ärende i vilket verket förekommit och verket återges endast i den omfattning som motiveras av ändamålet med redogörelsen. Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska myndigheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket. Andra stycket gäller inte beträffande 1. kartor, 2. tekniska förebilder, 3. datorprogram, 4. verk som skapats för undervisning, 5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning, 6. alster av bildkonst, 7. musikaliska verk, 8. diktverk eller 9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls allmänheten i samband med affärsverksamhet. Denna lag träder i kraft . De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på verk som ingår i en bilaga till ett beslut som meddelats före ikraftträdandet. Den nya bestämmelsen i 26 § tillämpas även på uppgifter i verk som anförts muntligen eller skriftligen före ikraftträdandet. En åtgärd som före ikraftträdandet har vidtagits med ett sådant verk som avses i punkterna 2 och 3 och som då var tillåten kan inte angripas med stöd av de nya bestämmelserna. 3 Ärendet och dess beredning I 2 kap. tryckfrihetsförordningen föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt utgör en viktig del av den svenska offentlighetsprincipen. Enligt nuvarande regler skall en all- män handling tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningen oavsett om den är upphovsrättsligt skyddad eller inte. har uppmärk- sammats att rätten att ta del av allmänna handlingar används endast i syfte att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyddade verk till allmänheten. Detta kan medföra betydande skada för upphovsmannen, särskilt om verket inte tidigare offentliggjorts. är genom sin anslutning till (, WTO) bundet av det internationella avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (). Av- talet innehåller bl.a. en allmän förpliktelse att tillämpa de bestämmelser om upphovsrättsligt skydd som finns i för skydd av litterära och konstnärliga verk samt en bestämmelse som anger under vilka förutsättningar medlemsländerna får tillåta nyttjanden som medför inskränkningar eller undantag i det upphovsrättsliga skyddet. Med an- ledning av att offentlighetsprincipen kan användas för att kopiera och sprida upphovsrättsligt skyddade verk som inte tidigare offentliggjorts har bl.a. ifrågasatt om med nuvarande lagstift- ning uppfyller och . Mot den angivna bakgrunden utarbetades i /99 departementspromemorian Några frågor om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipen, Ds 1999:7. I prome- föreslås en begränsning av tillhandahållandet av upphovsrättsligt skyddade verk som ingår i allmänna handlingar och beträffande vilka det finns anledning att anta att de har kommit in till en myndighet utan upp- hovsmannens samtycke och utan att tidigare ha offentliggjorts. Förslaget innebär att ett sådant verk skall tillhandahållas endast om det står klart att det kan ske utan skada för upphovsmannen. I promemorian diskuteras om begränsningen i handlingsoffentligheten skall införas genom en bestämmelse i upphovsrättslagen eller genom en sekretessbestämmelse. Förslaget i promemorian är att regleringen placeras i upphovsrättslagen. Till stöd för att införa begränsningen i vanlig lag åberopas i promemorian bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen. Enligt den tolkning som redovisas i promemorian är innebörden av 1 kap. 8 § tryckfrihets- förordningen att rätten att ta del av allmänna handlingar inte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som omfattas av upp- hovsrätt. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju99-853). Promemorians huvudsakliga innehåll återges i bilaga 1. De lagförslag som lades fram återges i bilaga 2. Remissinstanserna är förtecknade i bilaga 3. På grundval av promemorians förslag lade regeringen i en lagrådsremiss fram förslag till regler om ett undantag från handlingsoffentligheten såvitt gäller tidigare inte offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en myndighet utan upphovsmannens samtycke. Lagrådsremissens lagförslag återges i bilaga 4. Lagrådet avstyrkte lagförslagen med motiveringen att de stred mot regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen inte föranledde annan bedömning. Lagrådets yttrande återges i bilaga 5. Promemorians förslag omarbetades därefter till ett förslag, enligt vilket vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en myndighet utan upphovsrättsinnehavarens samtycke skall omfattas av sekretess. För att bredda beredningsunderlaget tillställdes omkring en tredjedel av de remissinstanser som tidigare yttrat sig över promemorians förslag ett utkast till lagrådsremiss avseende detta förslag. De remissinstanser som tillställts utkastet till lagrådsremiss anges i bilaga 3. Yttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju99-853). I denna proposition lägger regeringen fram ett förslag till en ny sekretessregel avseende vissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till en myndighet utan upphovsrättsinnehavarens samtycke. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har anfört att det är en svag punkt i den svenska offentlighetslagstiftningen att en person endast genom att lämna in ett verk till en myndighet utan annat syfte än att underminera någons upp- hovsrätt kan åstadkomma att verket blir allmänt tillgängligt. Lagrådet har ansett att det knappast är möjligt att komma till rätta med detta viktiga problem inom ramen för sekretesslagstiftningen men har konstaterat att det på grund av ärendets brådskande natur inte är möjligt att nu överväga en grundlagsändring. Lagrådet har funnit att förslaget till följd av de be- gränsningar som den nya sekretessbestämmelsen kommer att innehålla har stöd i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Mot denna bakgrund har Lagrådet godtagit de föreslagna ändringarna som ett provisorium. Lagrådet har dock ansett det angeläget att en mera långsiktig och heltäckande lösning på problemet sökes. Lagrådets yttrande behandlas närmare i avsnitt 6.1. I förhållande till lagrådsremissen har i lagtexten gjorts vissa ändringar av redaktionell natur. 4 Nuvarande ordning 4.1 Upphovsrätten Upphovsrätten, som är en grundlagsskyddad rättighet (2 kap. 19 § rege- ringsformen), är en av grundvalarna för det litterära och konstnärliga skapandet och främjar därigenom samhällets sociala, kulturella och eko- nomiska utveckling. Den som skapar ett litterärt eller konstnärligt verk har enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) upphovsrätt till verket. Med verk avses en produkt av ett individuellt andligt skapande som nått en sådan grad av själv- ständighet och originalitet att den uppnår s.k. verkshöjd. För att verks- höjd skall anses föreligga krävs att alstret åtminstone i någon mån är ett uttryck för upphovsmannens individualitet och inte är en rent mekanisk produktion. Det ställs däremot inte något krav på dess litterära eller konstnärliga kvalitet. Även ett dåligt verk är ett verk. Det går inte att uppställa några helt entydiga linjer för bedömningen av om verkshöjd föreligger. Exempelvis torde många, men inte alla, brev uppnå verkshöjd. Upphovsrätten har en ensamrättskonstruktion. Grundtanken är att skydda upphovsmannens behov av att kunna bestämma över hur hans eller hennes verk utnyttjas ekonomiskt och hindra att det utsätts för krän- kande behandling. Upphovsrätten innefattar således såväl ekonomiska som ideella rättigheter. De ekonomiska rättigheterna består av rätten att framställa exemplar av verket och rätten att göra det tillgängligt för all- mänheten. Verket görs tillgängligt för allmänheten när det framförs offentligt, när det utbjuds till försäljning eller på annat sätt sprids till all- mänheten eller när det visas offentligt. Det anförda innebär t.ex. att en artikel eller ett brev som uppnår verkshöjd inte får kopieras utan sam- tycke från upphovsmannen (om inte någon undantagsregel i upphovs- rättslagen tillåter detta). Upphovsmannens ideella rättigheter omfattar rätten att bli angiven som upphovsman i samband med verket och rätten att motsätta sig vissa typer av kränkande användning av verket. Upp- hovsmannen har inte någon ensamrätt till de sakuppgifter som ett verk kan innehålla. Upphovsrätten utgör ett formskydd. Emellertid skyddas inte endast verket i dess föreliggande yttre form utan även verkets s.k. inre form. Så länge verkets inre form bibehålls har en upphovsman till en roman ensamrätt att exempelvis omarbeta romanen för skolbruk eller ungdomsläsning, att översätta den till ett annat språk, att dramatisera den för scenen, för radioteater eller television eller överföra den till film eller balett (SOU 1956:25 s. 99). Upphovsrätten varar som huvudregel under upphovsmannens livstid och efter hans eller hennes dödsår. Mot upphovsmännens individuella intressen står de intressen som all- mänheten och samhället har av att kunna utnyttja verk. För att åstad- komma en rimlig balans mellan dessa olika intressen har inskränkningar gjorts i den ekonomiska delen av upphovsrätten. Inskränkningarna avser huvudsakligen offentliggjorda eller utgivna verk. Endast ett fåtal in- skränkningar berör verk som inte offentliggjorts. Ett verk är offentliggjort när det lovligen gjorts tillgängligt för allmän- heten (8 § första stycket upphovsrättslagen). Innebörden av att lovligen tillgängliggöra är att tillgängliggörandet sker med upphovsmannens eller dennes rättsinnehavares samtycke eller med stöd av lag. Har ett verk offentliggjorts får exemplar av verket framställas för en- skilt bruk utan samtycke från upphovsmannen (12 § upphovsrättslagen). Verket får också citeras (22 § upphovsrättslagen). Beträffande andra fria utnyttjanden krävs att verket utöver offentliggörandet också skall vara utgivet. Utgivet anses ett verk vara då exemplar därav med upphovs- mannens samtycke förts i handeln eller på annat sätt spritts till allmän- heten (8 § andra stycket upphovsrättslagen). Såvitt avser utgivna verk får exemplar framställas för undervisningsändamål om avtalslicens gäller enligt 26 i § upphovsrättslagen (13 § upphovsrättslagen), exemplar fram- ställas i blindskrift eller under vissa förutsättningar som talböcker för synskadade m.fl. (17 § upphovsrättslagen), exemplar av verk visas offentligt (20 § upphovsrättslagen), verk i vissa fall sändas i radio och TV om avtalslicens gäller enligt 26 i § upphovsrättslagen (26 d § upp- hovsrättslagen) och verk användas för vissa typer av offentliga fram- föranden (21 § upphovsrättslagen). Följden av att ett verk inte har offentliggjorts är att upphovsmannen kan sägas ha en i princip oinskränkt rätt till verket. Som nämnts finns dock vissa inskränkningar i upphovsmannens ensamrätt som även gäller de verk som inte offentliggjorts. Framställning av exemplar inom vissa arkiv och bibliotek (16 § upphovsrättslagen), återgivande av verk som syns eller hörs under en dagshändelse (25 § upphovsrättslagen), återgivande av vad som anförs inför bl.a. myndigheter (26 § upphovsrättslagen) tillhandahållande av allmänna handlingar (26 b § första stycket upphovsrättslagen) samt utnyttjande av verk i rättsvårdens eller den allmänna säkerhetens intresse (26 b § andra stycket upphovsrättslagen) förutsätter inte att verket är offentliggjort. Upphovsrätt gäller inte till författningar, beslut av myndigheter, yttran- den av svenska myndigheter och vissa officiella översättningar (9 § första stycket upphovsrättslagen). Kartor, alster av bildkonst, musikaliska verk och diktverk som ingår i sådana handlingar omfattas dock av upp- hovsrätt (9 § andra stycket upphovsrättslagen). För alster av bildkonst, musikaliska verk och diktverk gäller emellertid att dessa får återges utan upphovsmannens samtycke, normalt under förutsättning att ersättning betalas till upphovsmannen (26 a § upphovsrättslagen). I upphovsrättslagen finns även vissa rättigheter till skydd för presta- tioner som, även om de inte kan betecknas som litterära eller konstnärliga verk, ändå har ett visst samband med sådan verksamhet. Sådana s.k. när- stående rättigheter gäller för utövande konstnärer såsom skådespelare, sångare och musiker, framställare av ljudinspelningar, framställare av upptagningar av rörliga bilder såsom filmproducenter, radio- och , framställare av kataloger och fotografer. Skyddet överens- stämmer i allt väsentligt med det skydd som upphovsmännen har. Upphovsrätten skyddas av ett system av olika sanktioner av såväl straff- som civilrättslig karaktär. Den som utan upphovsrättshavarens samtycke vidtar någon åtgärd som omfattas av ensamrätten begår ett in- trång i upphovsrätten. För samtliga former av intrång kan straff- och ersättningsansvar komma i fråga. Vidare kan en domstol besluta om vissa skydds- och säkerhetsåtgärder. 4.2 Offentlighetsprincipen allmänna handlingars offentlighet Offentlighetsprincipen kan förenklat sägas fylla tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerhet, effektivitet i förvaltningen och effekti- vitet i folkstyret. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall det till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de bestämmelser i tryckfrihetsförordningen som är meddelade till skydd för enskilds rätt och allmän säkerhet, i tryckta skrifter yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och under- rättelser i vilket ämne som helst. Handlingsoffentligheten är ett karakteristiskt inslag i den svenska förvaltningen. Genom tryckfrihetsförordning infördes den medborgerliga rätten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I det sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheter- nas handlingar som betydelsefull. Varje medborgare tillerkändes därför i grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var dock inte undantagslös. Såväl tryckfrihetsförordning som i följande tryckfrihetsför- ordningar gjordes vissa inskränkningar. De principer och begränsningar som gällde för handlingsoffentligheten blev i huvudsak gällande års reform. Den innebar bl.a. att undantagen från offentlighets- principen bröts ut ur grundlagen till en särskild sekretesslag. Sekretess- lagen ersattes sedermera av den nu gällande sekretesslagen (1980:100). Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihets- förordningen. Där stadgas att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Uttryckssättet markerar att handlingsoffentligheten är ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten. I samband med reform av tryckfrihetsförordningen uttalade departementschefen bl.a. följande. Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållandena inom stat och kom- muner. Offentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillståndet inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna information är i hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställnings- taganden i skilda samhällsfrågor. Rätten att ta del av allmänna hand- lingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demo- kratiska åsiktsbildningen. 1975/76:160 s. Med handling förstås enligt tryckfrihetsförordningen framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen). I samma kapitel finns bestämmelser som före- skriver på vilket sätt tillgången till handlingarna skall tillgodoses (2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen). Bland annat ges en rätt att mot avgift få en kopia av en allmän handling.