prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid frånvaro av en reform hade AP-fondens avgifts- underskott fortsatt att växa för att överstiga fondens av- kastning och fonden skulle tömmas även vid en god ekonomisk tillväxt. Finansieringen av ATP-systemet skulle således behövt stärkas förr eller senare även utan reform. I syfte att kompensera statsbudgeten för effekterna av pensionsrefor- men har beslutat att en överföring av medel skall ske från AP- fonden till staten. Vid beslutet gjordes en avvägning mellan intresset av att upprätthålla avsedd uppräkning av pensionerna och behovet av att kompensera statsbudgeten för tillkommande utgifter. AP-fondernas be- hållning bedömdes visserligen inledningsvis behöva vara relativt stor för att kunna överbrygga det underskott som kan förutses 2050. bedömdes att AP-fondens storlek var större än vad som var motiverat för att fonden skall uppfylla sin buffertfunktion i det reformerade ålderspensionssystemet. Detta skapade ett utrymme för att kompensera statskassan för den försvagning som uppkommer till följd av pensionsreformen. I Överföringspromemorian, som låg till grund för beslutet att föra över medel från AP-fonden, gjordes bedömningen att överföringen från AP- fonden till statsbudgeten skulle kunna uppgå till 300-350 miljarder kro- nor utan att det skulle föreligga risk för ålderspensionssystemets finan- siella hållbarhet. I den remissbehandling som följde anförde emellertid flertalet remissinstanser att det reformerade pensionssystemets känslighet för demografisk utveckling borde analyseras djupare innan beslut fatta- des om storleken på överföringen från AP-fonden. Regeringen föreslog därför i propositionen Inkomstgrundad ålderspension m.m. att det i av- vaktan på vidare beredning skulle ske en överföring på 45 miljarder kro- nor och ett lika stort belopp (prop. 1997/98:151 s. 605 ff.). Överföringarna föreslogs ske kvartalsvis. Vidare föreslog regeringen att den resterande delen av överföringen skall ske i form av ett engångs- belopp. Beloppets slutliga storlek ansågs emellertid inte kunna fastställas . Det slutliga beslutet föreslogs få anstå i avvaktan bl.a. på vidare analys av pensionssystemets känslighet för demografiska förändringar. anslöt sig till regeringens förslag och bedöm- ning. I den uppgörelse som slöts mellan de fem partier som står bakom pensionsreformen togs ställning till engångsbeloppets storlek. Överenskommelsen gjordes utifrån en avvägning mellan å ena sidan be- hovet att kompensera statsbudgeten för den finansiella belastningen som ålderspensionsreformen medför och å andra sidan en strävan efter att reducera risken att den automatiska balanseringen i pensionssystemet skall aktiveras. Utgångspunkten för överenskommelsen var att statsbud- geten skall kompenseras i så stor utsträckning som möjligt med den restriktionen att den automatiska balanseringen inte skall aktiveras under ett basscenario som bygger på: SCB:s befolkningsprognos 1997, ett tillväxtantagande om i pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst och ett antagande att den reala avkastningen på AP-fonden uppgår till . Mot denna bakgrund kom partierna överens om att 155 miljarder kro- nor skall föras från AP-fonden till . Överenskommelsen innebär att en utveckling, som sammantaget är mer positiv för pensionssystemets ekonomiska ställning än den i basscenariot ovan, kommer resultera i att systemets finansiella styrka och i princip även AP-fonderna växer, vilket kan aktualisera en återföring av medel till de försäkrade. Vid en utveckling som sammantaget är mer negativ än den i basscenariot förutsattes att underskott skulle uppstå i systemet och utgifterna minskas genom den automatiska balanseringen. Sammantaget skulle en överföring på , tillsam- mans med de redan beslutade överföringarna och med hänsyn tagen till ränteeffekter och senareläggningen av det fulla avgiftsuttaget ge en effekt på AP-fonden som motsvarar en engångsvis överföring om . Det överenskomna beloppet är således mindre än vad som bedömdes vara lämpligt i Överföringspromemorian (dvs. En av orsakerna bakom nedjusteringen av överföringsbeloppet är en mer pessimistisk bild vad avser den demogra- fiska utvecklingen. Något nytt förslag till överföringsbelopp har inte remitterats. Som konstaterats ovan har dock flera remissinstanser valt att kommentera fempartiuppgörelsen i denna del. förordar i sitt remissvar på Balanseringspromemorian att inga ytterligare medel över- förs från AP-fonderna till statsbudgeten . RFV hänvisar till att ålderspensionssystemets finansiella ställning försvagats genom att pre- miepensionen utökats från 2 till av den pensionsgrundande in- komsten och att avgiftsinkomsterna till ålderspensionssystemets fördel- ningsdel reducerats i motsvarande mån. Vidare hänvisas till att basbelop- pet återställts från den neddragning till som genomfördes under saneringen av statsfinanserna, vilket också leder till en finansiell för- svagning av pensionssystemet. Dessa förändringar var emellertid redan kända då det överenskomna beloppet fastställdes till och utgör härvidlag ingen ny information. RFV pekar vidare på att den automatiska balanseringen sannolikt utformats på ett felaktigt sätt, vilket överskattat den s.k. avgiftsförmögenheten med i storleksordningen . Den felaktiga utformningen skulle om det inte åtgärdades innebära att den automatiska balanseringen vid en för pensionssystemet negativ ut- veckling aktiveras senare än vad som skulle vara fallet med en korrekt utformning. RFV drar slutsatsen att överföringsbeloppet bestämts under felaktiga premisser och bör justeras ned. En arbetsgrupp med representanter för , Socialde- partementet och har granskat de be- räkningar som låg till grund för överenskommelsen. Gruppen konstaterar att påpekande om balanseringens felaktiga ut- formning är korrekt och att balanseringen bör justeras i enlighet med på- pekandet. Gruppen har emellertid konstaterat att det finns andra, motver- kande faktorer vilka inneburit att pensionssystemets tillgångar under- skattats vid de beräkningar som låg till grund för överenskommelsen. Reviderade beräkningar har påvisat att avgiftsförmögenheten underskat- tats i tidigare beräkningar. Dessutom har ett programmeringsfel upp- täckts i simuleringar som låg till grund för upp- görelsen. Sammantaget uppväger dessa faktorer de negativa effekterna av den felaktiga utformningen av den automatiska balanseringen. Risken för att balanseringen aktiveras bedöms ungefär bli densamma som framkom vid de beräkningar som låg till grund för överenskommelsen. Den plane- rade överföringen från AP-fonden till statsbudgeten har därför bedömts kunna genomföras utan att den automatiska balanseringen aktiveras under basscenariot ovan. Det råder givetvis alltid osäkerhet om bedömningen av den samhälls- ekonomiska och demografiska utvecklingen. Sedan överenskommelsen har tillkommit ytterligare faktorer som medför att sannolikheten för att den automatiska balanseringen aktiveras påverkas i såväl för pensions- systemet positiv riktning (bl.a. högre avkastning i AP-fonden) som nega- tiv riktning (bl.a. ny befolkningsprognos). Som ovan konstaterats kan en utveckling för pensionssystemet som är sämre än basscenariot aktualisera en balansering. I sitt remissvar redovisar första tredje fondstyrelserna egna beräk- ningar byggda på samma principer och i stort sett samma sifferunderlag som använts vid bestämningen av överföringsbeloppets storlek. Till skillnad från regeringens beräkningar har buffertfondernas avkastning i fondstyrelsernas modell dock antagits vara slumpmässig (stokastisk). För har 250 olika simulerade avkastningsserier konstruerats genom att slumpmässigt dra från en statistisk fördelning med en medelavkastning och en för avkastningen. Olika medel- värden och varianser har valts för fördelningen. I det fall medelvärdet i fördelningen satts till , dvs. något under den genomsnittliga avkastningsnivå som motsvarar basscenariot ovan, aktive- ras den automatiska balanseringen i av simuleringarna. AP- fonderna har också gjort simuleringar under antagandet att den före- slagna inleveransen på skulle reduceras med . Då skulle sannolikheten för att den automatiska balan- seringen aktiveras halveras. Fondstyrelserna drar slutsatsen att över- föringen från AP-fonderna bör reduceras. Fondstyrelserna har i remissva- ret också presenterat simuleringar med alternativa tillgångsportföljer där den automatiska balanseringen aktiverats i väsentligt mindre utsträck- ning. I dessa simuleringar har man använt avkastningsserier dragna ur en fördelning som har ett medelvärde på . Vid en sådan nivå på avkastningen reduceras sannolikheten för automatisk balansering till hälften, trots att variationen i avkastningen antagits vara större vid 4 än vid 3 procentsalternativet. Fondstyrelsernas simuleringar ger värdefulla insikter om dynamiken i pensionssystemet som kompletterar de beräkningar som låg till grund för överenskommelsen om överföringens storlek. Den nya informationen är emellertid inte av den arten att den förändrar grunden för ställningsta- gandet. Vad fondstyrelserna diskuterar i sitt remissvar är vilken säker- hetsmarginal i form av en buffertfond, som skall finnas innan den auto- matiska balanseringen aktiveras. Den säkerhetsmarginal som förslaget bygger på är definierad av de antaganden som ställts upp ovan (befolkningsprognos, 2 procents årlig tillväxt, 3,25 procents årlig avkast- ning). Att den automatiska balanseringen aktiveras i vissa av fondstyrel- sens simuleringar är ett uttryck för att utvecklingen i dessa scenarier är sämre än i basscenariot. Mot denna bakgrund anser regeringen att förslaget till engångsöverfö- ring om är en väl balanserad avvägning mellan å ena sidan pensionssystemets finansiella styrka och å andra sidan den kompensation som statsbudgeten bör erhålla. Överföringen föreslås ske . I avsnitt 12 redovisas buffertfondernas utveckling efter överföringen vid olika avkastningsantaganden. SPRF har i sitt remissvar avstyrkt att AP-fondsmedel överförs till statsbudgeten då medlen enligt förbundets mening är särskilt avsatta för pensioner till ATP-pensionärer och därmed enligt grundlagen inte skall användas för andra ändamål än de avsedda. Första sjätte fondstyrelser- nas tillgångar utgör statliga medel som i lag avsatts till sådan särskild förvaltning som anges i 9 kap. 8 § regeringsformen. Innebörden härav är att medlen inte får tas i anspråk av staten för något annat ändamål än vad beslutat om. Det finns däremot inte något som hindrar att riks- dagen beslutar att medlen skall användas för något nytt ändamål, jfr av- snitt 4.2.1 och 10.5 i denna proposition. Den föreslagna överföringen innebär en relativt måttlig kompensation för statsbudgeten. Med en nominell räntenivå på innebär överföringen att statsbudgeten kompenseras för av de ca som statsbudgeten initialt försvagas med till följd av pensionsreformen (se ovan för en diskussion om mer långsiktiga stats- finansiella effekter av reformen). råder en betydande osäkerhet om pensionssystemets framtida utveckling. Det gäller både beräknings- metoderna och befolkningsprognosen. Med hänsyn till dessa faktorer anser regeringen, till skillnad från vad. TCO anför i sitt remissvar, att en ny analys av huruvida ytterligare medel kan föras över till statskassan bör göras . Därefter skall det slutliga överföringsbeloppet fastställs. Om pensionssystemets ställning medger en ytterligare överföring av medel till statsbudgeten, utan att den automatiska balanseringen aktiveras , skall en sådan överföring ske . Denna prövning skall göras med utgångspunkt från huvudscenariot i SCB:s vid prövningstillfället senaste befolkningsprognos och med antagande om tillväxt i pensionsgrundande inkomst per person och real avkastning på buffertfondens medel. Den totala slutliga överföringen skall dock maximalt utgöras av ett belopp som för AP-fondens behåll- ning motsvarar en engångsöverföring med 350 mil- jarder kronor. 5.5 De närmare formerna för överföringen Regeringens förslag: Överföringen skall ske genom att nuvarande första och andra fondstyrelserna åläggs inleverera statspapper, svensk eller ut- ländsk valuta eller bostadspapper till . Medlen skall användas till amortering av statsskulden. Regeringen beslutar om de överförda tillgångarnas närmare sammansättning. skall förvalta överförda bostadspapper passivt till förfall, dock tillåts vissa marknadsvårdande operationer. Överföringspromemorians förslag: Förslaget överensstämmer i hu- vudsak med regeringens. I promemorian föreslogs att första tredje fondstyrelserna själva skulle avgöra vilka tillgångar som skall levereras in till . Remissinstanserna (Överföringspromemorian): ansåg att fondstyrelserna skulle samråda med kontoret om överföringens sammansättning. Kontoret ansåg det borde klarläggas att endast bostadspapper denominerade i svenska kronor får överföras. Första tredje fondstyrelserna menade att fondstyrelserna själva skall ha möjlig- het att besluta om överföringens sammansättning. Svenska Bankföre- ningen, och framhöll vikten av att förvaltade bostadsobligationerna till förfall. Föreningarna pekade också på vikten av att Rikgäldskontoret får rätt att göra marknadsvårdande operationer. Remissinstanserna (AP-fondspromemorian): upprepar sin tidigare uppfattning att AP-fonden inte ensam skall besluta om tillgångssammansättningen. Enligt kontorets bedömning bör rege- ringen och ange riktlinjer för överföringens sammansättning. Kontoret anser vidare att det finns anledning att ompröva om bostadspapper bör få ingå i överföringen till staten eller att man i vart fall bör sätta en tydlig och låg gräns för hur stor del av överföringen som får bestå av bostadspapper och hur lång löptid de får ha. Om bostadsobliga- tioner ändå inkluderas i inleveransen efterlyser kontoret en tydlig defini- tion av vad passiv förvaltning innebär och hur kreditrisker i bostadsobli- gationer skall behandlas. Första tredje fondstyrelserna upprepar att en förutsättning för att de samhällsekonomiska effekterna av en överföring skall bli små är att fondstyrelserna ges möjlighet att välja vilka värdepapper som skall leve- reras till . Enligt styrelsernas uppfattning måste inleve- ransen kunna utgöras av såväl nominella som reala statspapper samt bostadspapper. , Svenska Fondhandlareföre- ningen och pekar på att AP-fondernas innehav av bostadspapper kommer att minska markant. Föreningarna menar att det är av största vikt att anpassningen sker över för att undvika effekter på bostadskreditmarknaden i form av högre räntor på bostadslån. Skälen för regeringens förslag I Överföringspromemorian föreslogs att den engångsvisa överföringen skulle ske genom att första tredje fondstyrelserna ålades att inleverera statspapper, likvida medel och bostadspapper till . Överförda bostadsobligationer föreslogs förvalta pas- sivt till förfall. Nedan föreslås att tredje fondstyrelsen skall läggas ned. Verksamheten föreslås överföras till första fondstyrelsen. Regeringen föreslår därför att överföringen skall ske genom en inleverans från första och andra fondstyrelserna. pekar på att beloppet som skall överföras nu är mindre än vad som tidigare föreslagits och att av statsskuldspolitiska skäl en tydlig och låg gräns bör sättas för hur stor andel bostadspapper som överföringen får bestå av. Enligt kontoret bör därför utrymme finnas för att utesluta möjligheten att inleverera bostadspapper. Enligt regeringens uppfattning är det av stor vikt att de nya AP-fondernas portföljanpass- ningsbehov blir så litet som möjligt för att undvika kraftiga effekter på de finansiella marknaderna som kan uppstå vid stora försäljningar på andra- handsmarknaden. För att i största möjliga mån undvika sådana störningar bör AP-fonderna ges ett stort inflytande över vilka tillgångar som skall ingå i överföringen. Om bostadsobligationer ej tillåts vara en del av över- föringen skulle, enligt regeringens uppfattning, behovet av omallokering bli så stort att man inte kan bortse från oönskade marknadseffekter. Det förslag som skisseras här innebär även efter nedjusteringen av överfö- ringsbeloppet en betydande neddragning av AP-fondens innehav av bostadsobligationer som motsvarar av bostadspap- persmarknaden (se vidare i avsnitt 12). Enligt regeringens uppfattning är det av stor vikt att en mjuk övergång sker för att undvika risken för höjda bostadsräntor. Fondstyrelserna föreslås därför ges möjlighet att till Riks- gäldskontoret överföra; likvida medel i svensk eller utländsk valuta; rän- tebärande värdepapper utgivna av svenska staten genom Riksgäldskonto- ret denominerade i såväl svenska kronor som utländsk valuta (statspapper); räntebärande värdepapper utgivna för allmän omsättning av kreditmarknadsbolag vars huvudsakliga verksamhet är att ge kredit mot säkerhet i fast egendom (bostadspapper). Bostadspapperen skall dock vara denominerade i svenska kronor och ha en återstående löptid på högst . Samtliga värdepapper skall vid överföringen värderas till marknadsvärde. Medlen skall användas till amortering av statsskulden. Överförda statspapper skall lösas in av . Inleveransen innebär endast att en intern statlig fordran kan avskrivas. Överförda lik- vida medel skall även de användas för att amortera på statsskulden. Det kan ske genom att köper tillbaka utestående obliga- tionsstock (hela eller delar av utestående lån), tillfälligt drar ned på nuva- rande statsskuldväxelprogram eller drar ned planerade emissionsvolymer i obligationer. Kontoret kan också välja att dra ned på skulden i utländsk valuta förutsatt att man t.ex. genom s.k. swapkontrakt tillser att kontoret håller sig inom regeringens riktlinjer för utlandsupplåningen. Som en följd av möjligheten att inleverera likvida medel kan Riks- gäldskontoret komma att tillföras likvida medel som överstiger dess be- hov på kort sikt. kan därför, främst av marknadsvår- dande skäl, önska placera likviditeten bl.a. för att pågå- ende emissionsprogram inte skall rubbas på ett olyckligt sätt. Ett sådant förfarande kräver lagändring vilket föreslås här. På vilket sätt och i vil- ken takt som skall amortera statsskulden är beslut som långsiktigt kan påverka kostnaderna för kontorets upplåning. Kontoret bör därför själv bestämma hur och i vilken takt en amortering skall ske. Enligt det lagfästa målet för statsskuldspolitiken skall minimera kostnaderna för statsskuldförvaltningen. Denna reglering torde vara tillräcklig för att uppnå uppsatta kostnadsminimeringsmål för skuld- förvaltningen. föreslås förvalta bostadspapperen passivt till förfall. Kontoret skall således inte göra aktiva omplaceringar i syfte att öka av- kastningen på portföljen. Detta för att öka förutsägbarheten för bostads- institutens finansiering. skall ej heller göra omstruktu- reringar i portföljen till följd av kreditrisköverväganden. Som påpekas i remissvar skulle omplaceringar i detta syfte kunna uppfattas som statliga signaler om bristande kreditvärdighet i de enskilda instituten, vilket i sin tur skulle kunna skapa oönskade marknadseffekter. En betydande del av den utestående stocken bostadsobligationer kom- mer att förvaltas passivt av kontoret, vilket kan försämra bostadsobliga- tionsmarknadens funktionssätt. bör därför tillåtas att delta i vissa marknadsvårdande transaktioner, t.ex. medverka vid uppköp eller bytestransaktioner initierade av emittenter liksom vid efterfrågan delta i repotransaktioner med innehavda värdepapper. En förutsättning är emellertid att den genomsnittliga löptiden för kontorets innehav av sådana obligationer inte förlängs. Influtna medel skall användas för amortering av statsskulden. Den inlevererade bostadsobligationsportföljen skall förvaltas separat från statsskuldsportföljen. De riktlinjer som regeringen ger för stats- skuldspolitiken, t.ex. avseende genomsnittlig löptid, skall inte inkludera bostadspappersportföljen. Den kreditrisk som kontoret kommer att bära till följd av inleveransen gentemot de emitterande bostadsinstituten skall inte inkluderas i de kreditlimiter som kontoret har mot de svenska bank- koncernerna. De kreditförluster som skulle kunna uppstå i portföljen skall inte belasta anslag för förvaltningskostnader eller anslaget för kostnader för upplåning och låneförvaltning. Vem skall besluta? Som ovan konstaterats är det av stor vikt att de nya AP-fondernas port- följanpassningsbehov blir så litet som möjligt. Fonderna bör därför ges stort inflytande över inleveransens tillgångssammansättning. får överföringens sammansättning betydelse för vilken tidsmässig profil amorteringen av statsskulden får och kan i viss mån påverka statsskul- dens sammansättning och löptid. Viss statsskuldspolitisk hänsyn bör där- för också tas vid bestämmandet av tillgångssammansättningen. En av- vägning mellan dessa delvis motstående intressen görs lämpligen av regeringen. I avsnitt 11 föreslås att regeringen skall fatta beslut om för- delningen av kvarvarande tillgångar mellan fonderna. Detta beslut måste tidsmässigt fattas efter beslutet om överföringens sammansättning. Även detta faktum talar för att regeringen bör vara beslutsfattare också i frågan om överföringens sammansättning. Mot bakgrund av detta avser regeringen att tillsätta en särskild utredare som får i uppdrag att, efter samråd med AP-fondernas styrelser och Riks- gäldskontoret, utforma ett förslag till inleveransens sammansättning. På grundval av det inkomna förslaget föreslås regeringen besluta om över- föringens sammansättning. Den särskilda utredaren bör också ges i upp- drag att ta hand om och föreslå lösningar på de värderingsfrågor som kan uppkomma i samband med överföringen. 6 Utgångspunkter 6.1 Brister i nuvarande fondsystem AP-fondens förvaltningsregler har kommit att framstå som alltmer begränsande och otidsenliga. avregleringar på kapital- och valutamarknaderna har medfört en snabb utveckling av nya finansiella produkter och tjänster. Parallellt härmed har teknikerna för effektiv kapitalförvaltning förbättrats. Regelverket för AP-fonden har inte anpas- sats till den utvecklingen. Visserligen har placeringsmöjligheterna efter- hand breddats, men det har i hög grad skett genom att nya fondstyrelser inrättats och inte genom en reformering av befintliga fondstyrelsers pla- ceringsregler. Detta har medfört en låst portföljstruktur med stora svårig- heter för fonderna att möta förändrade ekonomiska förhållanden genom omplaceringar. Nuvarande ordning har negativa effekter såväl för AP- fondens förvaltning som för de finansiella marknadernas funktion. Port- följens sammansättning är svår att anpassa till ändringar i förväntnings- bilden. En aktiv kapitalförvaltning blir därför inte möjlig. Problemen kan illustreras genom att studera den portföljsammansätt- ning som är möjlig för AP-fonden i dess helhet (exklusive sjunde fondstyrelsen), med beaktande av storleken på de medel som förvaltas av de olika fondstyrelserna och de skilda placeringsregler som gäller för dem. Tabell 6.1 Möjligt innehav av olika tillgångsslag för AP-fonden (exklusiva sjunde fondstyrelsen) uttryckt som andel (%) av den totala portföljen (991231) Min instrument 71 75 Aktier 25 25 Fastigheter 0 4 Utländska tillgångar 0 13 Tabellen visar, med utgångspunkt i förhållandena vid utgången av , att AP-fonden totalt sett inte kunde ha av sina placeringar i räntebärande instrument och maximalt i aktier (det förutsätts att några likvida medel inte finns hos fjärde sjätte fondsty- relserna). Dessa siffror ger emellertid, som följd av stigande räntor i kombination med den osedvanligt starka börsuppgången, ingen bra bild av AP-fondens möjliga tillgångsfördelning historiskt sett. har aktieandelen maximalt kunnat vara . Första tredje fondstyrelsernas gemensamt förvaltade tillgångar om- fattar omkring en fjärdedel av såväl den totala stocken statspapper ut- givna i svenska kronor som av bostadspappersstocken. Storleken innebär starka restriktioner för den löpande förvaltningen vilket torde innebära sämre förutsättningar för ett gott förvaltningsresultat.