prop · GN0325 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är regeringens uppfattning att en lagreglering kommer att från allmänhetens sida bidra till ett högt förtroende för verksamheten och en förståelse för dess betydelse för det svenska försvaret. Den föreslagna lagen innebär inte någon förändring vad gäller regeringens konstitutionella möjligheter att styra försvarsunderrättelseverksamheten. Informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna. Regeringen bedömer att lagregleringen inte hindrar utan medger nödvändigt utrymme för de informella kontakter som behövs på underrättelseområdet. Som regeringen konstaterat i propositionen 1999/2000:1, utgiftsområde 6, finns det behov av en förstärkt samordning av underrättelseverksamheten. Regeringen avser därför att låta inrätta ett särskilt organ en samordningsfunktion bestående av en beredningsgrupp på statssekreterarnivå och ett samordningssekretariat i . Samordningsfunktionens utformning och närmare uppgifter bereds i . 6.2 Försvarsunderrättelseverksamhet Regeringens förslag: Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetssamarbete och att medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen skall bemyndigas att närmare bestämma i vilken utsträckning försvarsunderrättelsetjänsten skall medverka i sistnämnda uppgift. Regeringen skall bemyndigas att bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten. Regeringen skall bemyndigas att bestämma vilka ytterligare myndigheter som skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. En bestämmelse med ovanstående innehåll skall införas i lagen. Kommitténs förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig har biträtt eller tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Kammarrätten i har ansett att lagen bör innehålla en definition av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet. har ifrågasatt om det i begreppet försvarsunderrättelseverksamhet även ingår säkerhetsunderrättelseverksamhet. Säkerhetspolisen, som ansett att det är osäkert vad som omfattas av begreppet försvarsunderrättelseverksamhet, har anfört att verksamheten i vissa avseenden synes sammanfalla med den säkerhetsunderrättelseverksamhet som Säkerhetspolisen bedriver. Säkerhetspolisen har vidare ifrågasatt om en åtskillnad till begreppet kriminalunderrättelsetjänst verkligen åstadkoms. har ifrågasatt om den av kommittén valda benämningen av den aktuella underrättelseverksamheten harmonierar med bestämmelserna i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. har ansett att det är viktigt att det klargörs när, var, hur och med vad den militära underrättelseverksamheten kan stödja andra myndigheter. Skälen för regeringens förslag: I de två första grundprinciperna för försvarsunderrättelseverksamheten, som redan nämnts i avsnitt 5, anges verksamhetens förenlighet med statsmakternas intentioner och vad verksamheten avser. Dessa grundprinciper återspeglas i lagförslagets 1 §. Totalförsvar är, enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Av samma bestämmelse framgår att totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Den militära verksamheten bedrivs av bl.a. Försvarsmakten. Det ligger i sakens natur att försvarsunderrättelseverksamheten skall ses som ett led i Försvarsmaktens uppgifter i fred, under beredskap och i krig. Verksamheten skall ge underlag för Försvarsmaktens beredskap, operativa verksamhet och förbandsproduktion samt för krigsorganisationens utveckling och materiella förnyelse. Det grundläggande syftet framgår av 1 § första stycket lagförslaget. Där anges att försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet. Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Detta är en central uppgift för Försvarsmakten och de andra myndigheter som skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelsetjänsten skall tidigt identifiera och redovisa eller ge förvarning om sådana förändringar i omvärldsläget att detta kan ligga till grund för ett politiskt beslut om totalförsvarets anpassning. Underrättelsetjänsten skall i ett kortare perspektiv fortlöpande bidra med information till ett sådant beslutsunderlag att en anpassning av försvarsorganisationens krigsduglighet hinner genomföras inom före ett eventuellt angrepp. Underrättelsetjänsten skall vidare kunna identifiera sådana förändringar i omvärldsläget som kan föranleda beslut om anpassningsåtgärder i ett längre tidsperspektiv. Försvarsunderrättelsetjänsten skall medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetspolitiskt samarbete eller med andra ord bl.a. kunna samverka med andra länder och internationella organisationer vid sådana internationella operationer som stödjer eller deltar i. Det gäller att kunna förutse konflikter samt bearbeta inhämtat material och delge bedömningar om säkerhetspolitiska och militära förhållanden. Det krävs också information om säkerhet och operationer till insatsstyrkorna när de befinner sig på platsen för dessa. Vidare skall försvarsunderrättelsetjänsten medverka i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det kan röra sig om att medverka med information och analys i fråga om sådant som t.ex. internationell terrorism och gränsöverskridande miljöhot. Ansvarsförhållandena på sådana områden påverkas inte av försvarsunderrättelsetjänstens medverkan. Att totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället framgår av 2 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. I 2 § första stycket förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten föreskrivs också att Försvarsmakten i fred bl.a. skall kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det är självfallet viktigt att försvarsunderrättelsetjänstens medverkan vad gäller svåra påfrestningar är inriktad på sådana hot som den är lämpad för. Regeringen bör därför närmare bestämma över denna del av försvarsunderrättelseverksamheten. Lagregleringen innebär inte att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet tillförs några nya arbetsuppgifter. Arbetsuppgifterna är således desamma som . Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens närmare inriktning. Försvarsmakten är en sådan myndighet som naturligtvis skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. Detta bör framgå direkt av lagen. Regeringen bör bemyndigas att bestämma vilka ytterligare myndigheter som skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet. De myndigheter som därvid är aktuella är , och . Med hänsyn till den beskrivning och avgränsning som görs i bestämmelserna i 1 2 §§ i lagförslaget anser regeringen att någon ytterligare precisering av vad som avses med försvarsunderrättelseverksamheten inte är nödvändig (jfr även det sätt på vilket kriminalunderrättelseverksamhet beskrivs i polisdatalagen [1998:622] samt den underrättelseverksamhet som respektive skattemyndigheterna bedriver beskrivs i lagen [1997:1058] om register i brottsbekämpande verksamhet och lagen [1999:90] om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar). 6.3 Arbetsmetoder Regeringens förslag: Försvarsunderrättelseverksamheten skall fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor skall rapporteras till och andra berörda myndigheter. En bestämmelse om detta skall införas i lagen. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som har yttrat sig över lagförslaget har avstyrkt eller haft någon erinran mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Försvarsunderrättelseprocessen består i stora drag av inhämtning, bearbetning och analys samt delgivning av information. Mot denna bakgrund utarbetas hotbildsanalyser och underrättelsebedömningar som delges och andra berörda myndigheter. På samma sätt som gäller för annan underrättelseverksamhet, såsom t.ex. kriminalunderrättelseverksamheten, bör huvuddragen av försvarsunderrättelseprocessen framgå av lagen (jfr polisdatalagen [1998:622], jfr även lagen [1997:1058] om register i brottsbekämpande verksamhet och lagen [1999:90] om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar). 6.4 Utlandssamarbete Regeringens förslag: De myndigheter som skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet får, i enlighet med vad regeringen närmare bestämmer, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Lagen skall innehålla en bestämmelse med detta innehåll. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har som enda remissinstans haft synpunkter i denna del. Övriga remissinstanser har biträtt, tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. har anfört att den inom sina olika forskningsområden har omfat-tande utlandskontakter och att lagförslaget kan tolkas så att kontakter som underrättelseenheter inom respektive myndighet har är sådana som är anmälningspliktiga. Vilka kontakter som skall anmälas blir, enligt myndigheten, en bedömningsfråga som lämnar utrymme för visst godtycke. har förutsatt att pragmatiska tolkningar får göras. Skälen för regeringens förslag: Som redan nämnts i avsnitt 5 anger den fjärde grundprincipen för försvarsunderrättelseverksamheten syftet med utlandssamarbete. I begreppet samarbete innefattas som en central del utbyte av underrättelseinformation. Den tredje grundprincipen, som anger att försvarsunderrättelseverksamheten skall styras av landets säkerhetspolitiska intressen, är härvid naturligtvis av intresse. I lagförslagets 3 § anges att regeringen närmare bestämmer frågan om försvarsunderrättelsetjänstens samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Frågan om underrättelsesamarbete är inom regeringen i första hand en uppgift för försvarsministern. Utrikesministern skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet (jfr 10 kap. 8 § regeringsformen). Genom den bestämmelsen åläggs de statliga myndigheterna en generell underrättelseplikt visavi utrikesministern. Utrikesministern skall underrättas i så god tid att han eller hon får en reell möjlighet att orientera myndigheten om sakens utrikespolitiska sida. Det förhållandet att frågan om utlandssamarbetet nu regleras i lag är inte avsett att innebära någon förändring av den praxis som gäller beträffande vilka kontakter som skall anmälas till regeringen. 6.5 Förhållandet till polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet Regeringens förslag: Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. En bestämmelse om detta skall införas i lagen. Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens. Kommittén föreslog att det i försvarsunderrättelseverksamhet inte fick utövas verksamhet som krävde polisiära befogenheter. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i denna del har biträtt eller tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. och Säkerhetspolisen har invänt att förslaget inte överensstämmer med den andra grundprincipen för försvarsunderrättelse- verksamheten, nämligen den att verksamheten inte får vara inriktad på uppgifter som ligger inom ramen för polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. I den mån kommitténs förslag innebär nya gränser för underrättelsetjänstens verksamhet avstyrker Säkerhetspolisen förslaget. och har framhållit att inte endast polisen utan också de har sådana uppgifter av civil natur som ytterst kan kräva att deras tjänstemän utövar de polisiära befogenheter som de tilldelats i lag. Skälen för regeringens förslag: I den andra grundprincipen för försvarsunderrättelseverksamheten, som nämnts i avsnitt 5, anges att verksamheten inte får avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. I försvarsunderrättelseverksamheten får inte utövas verksamhet som inrymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder enligt och tvångsmedelanvändning enligt bl.a. polislagen (1984:387). Detta följer redan av lagstiftningen på området och är en naturlig konsekvens av att det är andra samhällsfunktioner än försvarsunderrättelsetjänsten som svarar för den inre nationella säkerheten. Regeringen, som instämmer i de synpunkter som lämnats av bl.a. och Säkerhetspolisen, anser att det uttryckligen i lagen bör framgå att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. En bestämmelse med detta innehåll syftar inte till att utgöra något hinder mot att myndigheter som sysslar med försvarsunderrättelseverksamhet skall, enligt regeringens bestämmande, kunna lämna andra myndigheter biträde. Den tekniska utrustning som kan finnas hos en myndighet som är verksam t.ex. med signalspaning inom försvarsunderrättelseverksamheten skall med stöd av regeringens uppdrag kunna användas även till stöd för verksamhet som bedrivs av annan myndighet inom ramen för sådan myndighetsutövning som den senare myndigheten har att svara för. ger, i enlighet med regeringsuppdrag, sådant tekniskt stöd. För en sådan ordning talar också att teknisk utrustning som det allmänna anskaffat används på ett rationellt sätt. Det skall även finnas utrymme för att ge sådant stöd i andra avseenden. Vidare skall myndigheter som ägnar sig åt försvarsunderrättelseverksamhet, i enlighet med regeringens bestämmande, kunna syssla med uppdragsverksamhet för annan myndighets räkning. 6.6 Insyn Regeringens förslag: I lagen skall finnas en bestämmelse om att en särskild nämnd under regeringen skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i denna del har biträtt eller tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: har till uppgift att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och samt inom de övriga myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet och som enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för hör till Försvarsdepartementet. Regeringen anser att grunden för Försvarets underrättelsenämnds verksamhet nu bör lagfästas genom en allmän bestämmelse i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. 7 Underrättelseutbildning Regeringens bedömning: Underrättelseutbildningen bör fortsätta att utvecklas. Formerna för detta bör övervägas ytterligare. Kommitténs bedömning: Någon form av kvalificerad samordnad utbildning som spänner över hela underrättelsefältet bör tillkomma. Remissinstanserna: Försvarshögskolan, , och har i sina yttranden särskilt kommenterat vad kommittén anfört i denna del och därvid inte haft något att erinra mot det. Skälen för regeringens bedömning: Yrkesofficerarna genomgår inom ramen för sin militära utbildning olika typer av underrättelseutbildningar. Vid Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum genomförs också ett antal specialkurser i underrättelseverksamhet för såväl militär som civil personal. bedriver en egen myndighetsanknuten underrättelseutbildning. Dessutom bedrivs underrättelseutbildning vid bl.a. Försvarshögskolan, universitet och organisationer som t.ex. Stiftelsen kurscentrum. Det finns numera således ett relativt stort utbud av utbildningsmöjligheter inom underrättelseområdet. Utbildningen i underrättelseverksamhet bör fortsätta att utvecklas. Utvecklingen bör bl.a. omfatta överväganden om en samordnad brett upplagd underrättelseutbildning som saknas. Utbildningsformer som ökar möjligheterna till och personalens förståelse för ett stärkt samarbete mellan underrättelseorganen bör i sammanhanget beaktas. Den funktion för samordning av försvarsunderrättelseverksamhet, som regeringen i budgetpropositionen för anmält att man avser inrätta, bör ha en roll i detta arbete. 8 Ikraftträdande Lagen om försvarsunderrättelseverksamhet föreslås träda i kraft . 9 Ekonomiska konsekvenser av förslaget Regeringen föreslår i denna proposition inte några förändringar inom försvarsunderrättelseområdet som får konsekvenser för statsbudgeten. Lagförslaget kommer inte att medföra några ökade utgifter för berörda myndigheter. Regeringen har tidigare i budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1) anmält att det finns behov av en funktion för samordning av underrättelseverksamheten och att den avser att inrätta ett särskilt organ för detta i . Regeringen har också anmält att den avser att låta förstärka . Regeringen har i budgetpropositionen för beräknat medel för dessa åtgärder. 10 Författningskommentar 1 2 §§ Bestämmelserna utgör tillsammans en definition av begreppet försvars- underrättelseverksamhet. I 1 § första stycket anges försvarsunderrättelseverksamhetens grundläggande syfte, nämligen att kartlägga yttre militära hot mot landet. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Däri ingår att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringens ansvar för försvarsunderrättelseverksamhetens närmare inriktning markeras i andra stycket. I tredje stycket anges att verksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. I 2 § anges huvuddragen av försvarsunderrättelseprocessen. Försvars- underrättelseverksamheten sker genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Mot denna bakgrund utarbetas hotbildsanalyser och underrättelsebedömningar som delges och andra berörda myndigheter. Bestämmelserna motiveras i avsnitt 6.2 och 6.3. 3 § I bestämmelsen anges att försvarsunderrättelsetjänsten får, i enlighet med regeringens närmare bestämmande, samarbeta i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Regeringen avser att i en förordning närmare reglera denna fråga. I begreppet samarbete innefattas som en central del utbyte av underrättelseinformation. Bestämmelsen motiveras i avsnitt 6.4. 4 § Bestämmelsen, som motiveras i avsnitt 6.5, anger att försvarsunderrättelseverksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. I försvarsunderrättelseverksamheten får inte utövas verksamhet som inrymmer polisiära befogenheter såsom förundersökningsåtgärder enligt och tvångsmedelanvändning enligt bl.a. polislagen (1984:387). 5 § Genom denna allmänna bestämmelse, som motiveras i avsnitt 6.6, lagfästs grunden för Försvarets underrättelsenämnds verksamhet. Närmare bestämmelser om nämndens uppgifter m.m. finns i förordningen (1988:552) med instruktion för . Sammanfattning av betänkandet Underrättelsetjänsten en översyn (SOU 1999:37) Inledning Inledningsvis redovisar de förändringar i den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden, som har påverkat underrättelsetjänsten . Under det var huvudintresset från underrättelsetjänstens sida inriktat mot tänkbara anfall från sovjetisk sida och mot Warszawapaktsländernas militära förmåga och avsikter. Underrättelsetjänsten var så gott som uteslutande inriktad på att förutse rent militära hot mot landet. Förutsättningarna för underrättelsetjänsten har förändrats. har det vidtagits ett antal åtgärder i de världspolitiska sammanhangen, som har medfört en avspänning i förhållandena i mellan öst och väst. Olika säkerhetspolitiska avtal har slutits och ett säkerhetspolitiskt samarbete har fördjupats. En större öppenhet om den militära utvecklingen i är ett annat skäl för en översyn av den militära underrättelsetjänstens roll, funktion och uppgifter. En tidigare trögrörlighet i den internationella situationen, som rådde före inledningsåren , har ersatts av en omvärldsutveckling, som i hög grad präglas av föränderlighet och osäkerhet. Även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen, terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Detta är förhållanden, som måste beaktas. Den ökade satsningen på internationella fredsfrämjande insatser ställer också nya krav på underrättelseinformation. Det mycket begränsade militära hotet i det nuvarande omvärldsläget har lett till att det militära försvarets omedelbara krigsduglighet och beredskap i liksom i många andra länder har begränsats. Detta kräver en förmåga till anpassning till förändringar i omvärldsläget, som ställer delvis nya krav på en underrättelsetjänst att upptäcka indikationer på sådana förändringar. Utgångspunkten för utredningsuppdrag är den roll, som underrättelsetjänsten bör spela i den förnyelse av totalförsvaret som 1995 och försvarsbeslut innebär mot bakgrund av bl.a. den förändrade säkerhetspolitiska situationen i omvärlden. I direktiven för utredningen har angivits att kommittén skall göra en översyn av underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. Kommittén har haft att lägga fram förslag som skall ge underlag till anpassning av totalförsvaret, som skapar bättre samordning mellan underrättelseorganen, som främjar en helhetssyn och tydligare inriktning från regeringens sida när det gäller underrättelseverksamheten och som främjar insynen i och kontrollen av underrättelsetjänsten. Kommitténs översyn har även innefattat organisatoriska frågor av betydelse när det gäller underrättelsetjänsten. Underrättelsetjänstens fyra grundprinciper I den första grundprincipen behandlas kravet på underrättelseverksam- hetens förenlighet med statsmakternas intentioner. Där anges bl.a. att hänsyn skall tas till den ökade vikt, som statsmakterna fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och att verksamheten får styras endast av "våra egna behov och prioriteringar". Kommittén diskuterar betydelsen av underrättelsetjänsten i samband med internationella säkerhetssamarbete och anser att detta bör komma till ett tydligare uttryck . Häri ligger att uttrycket "våra egna behov och prioriteringar" måste ges en vid tolkning. Den första grundprincipen föreslås lyda på följande sätt: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar.