prop · GN0357 · 2000-01-01 00:00:00 — Som redogörs för i det följande kommer detta innebära att en skälig avkastning på gjorda och kommande investeringar skall beaktas. Regeringen vill också understryka att upplåtelse av nätkapacitet för tillhandahållande av mobila teletjänster kan vara affärsmässigt motiverad och i sig visa sig var en god intäktskälla. Detta talar för att genomföran- det skulle kunna få positiva effekter på investeringsviljan. framhåller i sitt remissvar att en minskad investeringsvilja särskilt kommer att drabba utbyggnaden av infrastruktur i glesbygd. Vare sig nuvarande ordning eller den föreslagna kan ge en garanti för att utbyggnad i olönsamma delar av landet sker. Täckningskrav kan dock i båda fallen användas för att en del av överskottet inom lönsamma om- råden skall användas för att (tidigare än annars) investera i nät i mindre lönsamma delar av landet. På så sätt minimeras risken att stora delar av landet står utan täckning. Alltför långtgående täckningskrav kan emeller- tid leda till att färre eller ingen anser sig kunna åta sig dessa. En risk är då att det därmed inte blir några fungerande nät alls. Det är således ange- läget att finna en balans. Vad som emellertid kan påverkas av om förslaget genomförs är under- laget för en investering. Om en operatör har genomfört en nätinvestering och bara erbjuder sina tjänster till de egna kunderna blir trafikunderlaget mindre än om alla användare, oavsett vilken operatör de anlitar, kan ut- nyttja nätinvesteringen. Detta borde förbättra kalkylen för en given ut- byggnad i ett område utan nät. Det leder också till att det kan vara mer lönsamt att investera i ett område där det inte finns någon täckning än att komma in som andra eller tredje nät i ett område där täckning redan finns, om trafikunderlaget där är litet. Den som kombinerar kapacitet från flera nät kan således dra nytta av den sammanlagda täckningen. Rege- ringen menar därför att eftersom fler tjänstetillhandahållare kan få till- gång till näten kan konkurrensen öka också i områden med endast ett nät, och också bidra till att främja investeringar. När det gäller utvecklingen av GSM-näten finns det anledning att tro att operatörerna sätter värde på att samma tjänsteutbud finns tillgängligt i hela nätet. Uppgradering av GSM-näten i glesare befolkade områden kan också få draghjälp av att man vill kunna erbjuda UMTS-lika tjänster (dvs. tjänster som kräver högre överföringskapacitet) även där UMTS (ännu) inte är utbyggt. Geografisk täckning anses allmänt vara av stort värde för operatören. Att denne skulle välja att avstå från en faktiskt till- gänglig täckning verkar inte troligt. En viktig utgångspunkt för regeringen är att telekommunikationerna skall bidra till regional balans. Det är angeläget att hela landet får tillgång till den framtida marknaden för mobila kommunikationer, även om ut- byggnaden inte kommer att ske i alla regioner. Regeringen kommer noga att följa utvecklingen. 7.2 Förslagets närmare utformning Vad skall tillhandahållas? Regeringens förslag: Nätkapacitet för mobila teletjänster skall upp- låtas. All den kapacitet som nätoperatören använder i sin verksamhet skall betraktas som nätkapacitet. Post- och förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens förslag är det nät- kapacitet för mobila teletjänster som skall upplåtas. Nätkapacitet ges en vid definition i telelagen. Nätkapacitet är överföringskapacitet mellan nätanslutningspunkter. Någon distinktion mellan nätanslutningspunkter i det fasta eller mobila telenätet görs inte. anser i sitt remissvar att begreppet nätkapacitet måste definie- ras och menar att begreppet bör likställas med trafikkapacitet. Bolaget understryker att det inte bör föreligga någon skyldighet för nätinnehavare att tillhandahålla tjänster som tillhandahålls till egna slutkunder även till annan tjänstetillhandahållare. Vidare anser att tillhandahållande av internationell roaming inte kan ingå i definitionen av nätkapacitet då leveransplikten rimligen endast kan omfatta . framhåller också att det inte är okomplicerat för nätinnehavare att tillhandahålla en renodlad nätkapacitetstjänst. Anledningen är att flera av tjänsterna som erbjuds i GSM-näten är integrerade i nätet. Detta gör att det är svårt att skilja tillhandahållandet av nätkapacitet från andra tjänster som finns in- tegrerade i nätet. menar att även begreppet nätanslutningspunkt måste ges en vidare innebörd. Regeringen är av den uppfattningen att all den kapacitet som nät- operatören använder i sin verksamhet skall betraktas som nätkapacitet enligt förslaget. Detta motsvarar omfattningen av operatörens tillstånd. Begreppet nätkapacitet är redan definierat i telelagen och regeringen ser ingen anledning att ändra denna definition. Att införa ett nytt begrepp för samma sak, t.ex. trafikkapacitet riskerar att skapa förvirring och rättso- säkerhet. Regeringen finner inte heller någon anledning att i detta sam- manhang närmare definiera begreppet nätanslutningspunkt. Vad som skall tillhandahållas kommer i första hand att avgöras i förhandlingar mellan parterna. Regeringen ser ingen anledning att i onödan standar- disera detta. Tjänstetillhandahållaren är den som har avtal med å ena sidan konsu- menterna och å andra sidan nätoperatören. Hur stor del av nätoperatörens nät, t.ex. i fråga om nivå, geografi och tid, som den vill hyra in sig på kommer med all sannolikhet att variera. Det är också avsikten att olika önskemål i dessa avseenden skall kunna tillgodoses inom ramen för för- handlingar mellan parterna. Därmed finns inget entydigt svar på vilka nätelement eller andra funktioner som kommer att handhas av vem. (Subscriber Identity Module) kan vara antingen i tjänste- operatörens eget namn där olika nät kan kombineras eller knutet till ett specifikt nät. menar att det är nödvändigt att nätinnehavaren svarar för tillhandahållandet av och HLR (Home Location Registry) för att säkerställa kvaliteten i nätet. Vid roamingavtal accepteras emeller- tid främmande och främmande HLR. Detta kan regleras i avtal mellan parterna. Vad som är kapacitet i nätet och vad som är en tjänst i nätet kan i vissa fall vara svårt att bedöma. Det kan finnas tjänster som är integrerade i nätet och det kan därför vara svårt att separera en tjänst från nätet. Sådana gränsdragningsfrågor bör emellertid kunna lösas i avtal mellan parterna och ytterst genom rättstillämpningen. Den funktion som benämns roaming omfattas inte av regeringens för- slag. Sådana avtal är vanliga mellan operatörer i olika länder, s.k. inter- nationell roaming. Inget hindrar givetvis att roamingavtal träffas även mellan operatörer inom samma land. Som redovisats i avsnitt 6.2 bereder regeringen Post- och förslag till lagstiftning om nationell roaming. Skyldighet att upplåta nätkapacitet Regeringens förslag: Den som innehar ett telenät för mobila tele- tjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet. Post- och förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Myndigheten föreslår att skyldigheten skall införas genom till- ståndsvillkor. Detta ger en möjlighet att ta hänsyn till förutsättningar i det enskilda fallet och ställa olika krav på olika operatörer. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte närmare kommenterat denna fråga. Nätoperatörerna anser dock att skyldigheten inte bör gälla nuvarande tillståndshavare. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att skyldigheten att upplåta nätkapacitet för mobila teletjänster skall gälla den som innehar ett telenät för mobila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänster eller nätkapacitet. Detta innebär att samtliga till- ståndshavare som agerar på NMT-, GSM- eller den kommande UMTS- marknaden omfattas av skyldigheten. Det finns annars en risk att syftet med förslaget äventyras om inte också befintliga tillståndshavare träffas av förslaget. En orsak till detta är att övergången från GSM till UMTS sannolikt kommer att ske gradvis. De konkurrensbegränsningar som råder på dagens mobiltelemarknad riskerar att överföras till UMTS- marknaden om inte nuvarande nätoperatörer också omfattas av skyldig- heten. Man kan ställa sig frågan om skyldigheten bör begränsas till endast de operatörer som bedöms ha ett betydande inflytande eller den som har en dominerande ställning på den relevanta marknaden. Betydande inflytande anses generellt en operatör ha som har en marknadsandel som överstiger på den relevanta marknaden. I stor utsträckning har detta in- neburit att det primärt är de före liberaliseringen nationella teleorganisa- tionerna med dominerande ställning eller med monopol som har ansetts ha betydande inflytande. Särskilda regler i telelagen gäller för den som har ett sådant inflytande, bl.a. i fråga om ersättning för samtrafik. På mobiltelemarknaden i är det endast Mobile som har bedömts ha ett betydande inflytande. Med tanke på den mycket snabba utvecklingen på denna marknad och mot bakgrund av de växande marknadsandelar som såväl Tele2 som Europolitan har, kan denna situa- tion komma att förändras. Begreppet betydande inflytande är heller inte statiskt anknutet till en viss marknadsandel utan kan tolkas olika beroende på marknadssituatio- nen i övrigt. Så är t.ex. inte 25-procentsgränsen definitiv. En medlemsstat kan välja att göra bedömningen att en operatör som har en marknads- andel på inte har betydande inflytande eller att en operatör med har betydande inflytande. Dominerande ställning är ett begrepp inom konkurrensrätten. En sådan ställning kännetecknas enligt av en stark ekonomisk ställ- ning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effek- tiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurren- ter och kunder och i sista hand konsumenterna. Motsvarande gäller enligt konkurrenslagen. Frågan om dominerande ställning bedöms utifrån en rad kriterier varav storleken på företagets marknadsandel är en. En annan är storleken på konkurrenternas marknadsandelar. Situationen i är att det finns tre mobilteleoperatörer som kan betraktas som någorlunda jämbördiga vad gäller inflytande på mark- naden även om de har något olika marknadsandelar. Endast en av dessa har bedömts ha betydande inflytande. Om denna operatör också skulle bedömas ha en dominerande ställning på en relevant marknad är osäkert. Regeringen anser emellertid att skillnaden i fråga om storleken på mark- nadsandelarna inte är tillräckligt stor för att motivera att olika krav ställs på operatörerna i detta hänseende. Det är således rimligt att krav av samma omfattning ställs på samtliga nätoperatörer. Det är angeläget att tillsynsmyndigheten kan utöva en effektiv tillsyn. För att underlätta myndighetens kontroll förordar att särredovisning av kostnader och intäkter av nätverksamheten skall ske. En sådan redovisning kan myndigheten kräva med stöd av 23 § första stycket 5 telelagen. har föreslagit i stället att en strukturell separation genomförs där tillstånd för att tillhandahålla nätkapacitet som tar i anspråk frekvensutrymme inte ges till företag som tillhandahåller teletjänster. Även om detta skulle underlätta myndighetens tillsynsarbete bedömer regeringen att det är tillräckligt att kräva särredovis- ning. Regeringen kan därvid inte dela AB:s uppfattning att ett krav på särredovisning är relevant endast i de fall som krav ställs på kostnads- baserad prissättning. Rätt att få tillträde Regeringens förslag: Alla teleoperatörer utom andra tillståndshavare som innehar telenät för mobila teletjänster har rätt att få tillträde till tillgänglig kapacitet i de mobila telenäten. Nätkapaciteten skall dock användas för att tillhandahålla mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Post- och förslag: har inte lämnat motsvarande förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare kommenterat frågan om vilka som skall ha rätt att begära tillträde. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den nätkapacitet som upplåts skall användas för tillhandahållande av mobila teletjänster. Syftet med regeringens förslag är att konkurrensen på mobiltelemarkna- den skall förbättras så att telepolitikens målsättning om att alla i sam- hället skall kunna ta del av effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad kan uppfyllas på ett bättre sätt. Det övergripande telepolitiska målet innebär också att telekommunikatio- nerna skall främja mångfald och valfrihet för användarna. Det är därför rimligt att den nätkapacitet som upplåts används för att tillhandahålla mobila teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Karaktäristiskt för ett allmänt tillgängligt telenät är att det står till allmänhetens för- fogande vilket innebär att det skall vara öppet för en vid krets av an- vändare att ansluta sig till nätet (prop. 1992/93:200 s.91). Syftet med för- slaget är således inte att aktörer skall kunna få tillgång till nätkapacitet och sedan använda denna för intern verksamhet som inte kommer en bredare krets användare till del. Man skulle därför kunna begränsa rätten att begära tillgång till endast de som är anmälda att tillhandahålla mobila teletjänster. Emellertid inne- bär detta att möjligheten att återförsälja nätkapacitet till aktörer som i sin tur tillhandahåller mobila teletjänster begränsas eftersom återförsäljaren själv inte kommer att tillhandahålla sådana tjänster. En utveckling där t.ex. en marknad för återförsäljning av nätkapacitet uppkommer skulle därmed försvåras. Det är emellertid så att användarna skulle kunna gynnas av en sådan utveckling om denna leder till ett ökat utbud av tjänster till lägre priser. Regeringen ser ingen anledning att hindra detta. Upplåtelse skall därför kunna ske även till återförsäljare av nätkapacitet. Syftet med upplåtelsen måste dock vara att nätkapaciteten i slutskedet skall användas för att tillhandahålla mobila teletjänster till allmänheten. Skyldigheten att upplåta tillgänglig kapacitet bör inte vara så om- fattande att den skall gälla även i förhållande till den som redan har tele- nät för mobila teletjänster. Dessa bör därför undantas från möjligheten att begära upplåtelse av kapacitet med stöd av den nu föreslagna bestämmel- sen. Konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor Regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet skall ske på villkor som är konkurrensneutrala och icke-diskriminerande. Post- och förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Myndigheten föreslår att skyldigheten skall ske på likvärdiga villkor. Remissinstanserna: Länsrätten i och Statskontoret anser att innebörden av likvärdiga villkor bör förtydligas i lagen. Skälen för regeringens förslag: Det bör ankomma på varje nätinne- havare att erbjuda villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad denne tillämpar för sin egen verksamhet och, om upplåtelse sker till flera, är konkurrensneutrala i förhållandet mellan dessa. Detta innebär att alla som efterfrågar nätkapacitet under likartade förhållanden skall er- bjudas jämförbara priser och villkor. Skillnader i priser och villkor som erbjuds olika marknadsaktörer kan vara försvarbara. De måste emellertid kunna motiveras på objektiv grund. Detta kommer till klart uttryck i regeringens förslag. Se vidare författningskommentaren. Tillgänglig kapacitet Regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet gäller bara i den mån det finns tillgänglig kapacitet i nätet och om det kan ske utan att nätet eller dess användare skadas eller att nätets drift störs. Framställs begäran av flera och finns det inte tillgänglig kapacitet för samtliga, avgör tillståndshavaren vems eller vilkas begäran som skall tillgodoses. Post- och förslag: Enligt myndighetens förslag skall skyl- digheten gälla endast då begäran är rimlig. Remissinstanserna: och ifrågasätter om det finns tillgänglig kapacitet i näten. Länsrätten i anser att begreppet rimlig begäran är otydligt och att det bör definieras i lagtexten. anser att det föreligger svårigheter att bedöma om begäran är rimlig. Skälen för regeringens förslag: Skyldigheten att upplåta nätkapacitet kan bli långtgående. Syftet med regeringens förslag är inte att nätopera- törerna skall avhända sig nätkapacitet som behövs för den egna verksam- heten. Det är också angeläget att genomförandet av förslaget inte får till effekt att benägenheten att investera i all televerksamhet, inklusive in- vesteringar i infrastruktur hämmas. Det är därför viktigt att understryka att skyldigheten att upplåta nätkapacitet bara gäller i den mån det finns tillgänglig kapacitet. Det är således endast överkapacitet som nätopera- törerna är skyldiga att upplåta till andra. Bedömningen av huruvida det finns tillgänglig kapacitet får göras uti- från omständigheterna i det enskilda fallet. Det ger utrymme för skilda lösningar för olika operatörer. Inledningsvis bör fastställas hur mycket kapacitet det totalt finns i nätet. Därefter bör en bedömning göras av hur mycket nätoperatören behöver i den egna verksamheten. Om nätopera- tören gjort investeringar i nätet med avsikten att tillmötesgå ökad efter- frågan från sina egna kunder är det inte rimligt att denna kapacitet skall upplåtas till andra trots att överkapacitet sannolikt temporärt föreligger. Detta innebär att också ett rimligt förväntat framtida behov av nätkapa- citet måste beaktas. Slutligen måste en bedömning göras av det behov av kapacitet som skall tillgodoses. Det är vidare angeläget att telenätets driftssäkerhet inte äventyras. En- ligt telelagen skall teleoperatören bl.a. se till att verksamheten uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet (18 §). Det behöver knappast påpekas att upprätthållande av nätets kvalitet är en grund- läggande förutsättning för att allmänheten skall få tillgång till effektiva telekommunikationer. En begäran om tillträde till nätet kan därför vägras om väsentliga krav i fråga om nätets driftssäkerhet inte kan uppfyllas, jfr 20 § i lagen. Vissa remissinstanser, bland andra och , ifråga- sätter om det över huvudtaget finns tillgänglig kapacitet. De menar att för att det skall finnas tillgänglig kapacitet för annat än den egna verksam- heten, krävs att investeringar i nät med allt för stor kapacitet har gjorts. Man undrar om detta är möjligt och menar att det är mer rimligt att anta att operatörerna dimensionerar näten efter egen tillväxt. Regeringen menar emellertid att mobiltelenäten inte rimligen kan utnyttjas fullt utan utnyttjandegraden i näten varierar sannolikt och plats. Det är därför inte osannolikt att anta att det föreligger överkapacitet i näten. Det faktum att det också har slutits några avtal om att få tillgång till mobil nätkapacitet stödjer denna slutsats. De krav som kommer att framställas till nätoperatörerna kommer sannolikt också att variera be- roende på vilka typer av mobila teletjänster som tjänstetillhandahållaren tänker sig erbjuda och vilken målgrupp man riktar sig till. framhåller att svårigheter kan uppstå att bedöma om en be- gäran är rimlig. Regeringen instämmer i att bedömningsfrågor kan uppstå i händelse av tvist. Med den utformning av skyldigheten att upplåta nät- kapacitet som här föreslås menar dock regeringen att eventuella svårig- heter är överkomliga. har i sin skrivelse framhållit att en nätägare eventuellt kan åläggas en skyldighet att dimensionera nätet så att tillhandahållande av kapacitet blir möjlig. Denna situation kan upp- komma då en bedömning görs att det inte finns kapacitet tillgänglig vid tillfället för begäran men då man anser att det är rimligt att nätoperatören åläggs viss skyldighet att inom en viss begränsad tid dimensionera nätet så att begäran kan tillmötesgås. Regeringen vill därför framhålla att en möjlighet att begära en viss dimensionering av nätet inte ingår i rätten att få disponera tillgänglig kapacitet. Regeringen anser heller inte att det är lämpligt att införa en sådan dimensioneringsskyldighet. Det föreligger emellertid inget hinder för parterna att avtala om en utbyggnad och vilka villkor som skall gälla för denna. Det kan inträffa att en nätoperatör får ett flertal förfrågningar om till- gång till nätkapacitet vid samma tillfälle och att någon möjlighet att till- godose samtliga inte finns. En sådan situation får avgöras i förhandlingar mellan parterna. Nätoperatören har en valfrihet att avgöra vilka förfråg- ningar som skall tillgodoses. Ett krav är dock att villkoren är konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande. Prissättning Regeringens förslag: Priser och övriga villkor för upplåtelse av nät- kapacitet skall bestämmas på marknadsmässig grund. Post- och förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att ersättningen bör baseras på kostnaderna. Vissa remissinstanser har också framfört att begreppet marknadsmässiga villkor inte är väl definierat. Skälen för regeringens förslag: Regeringens utgångspunkt är att avtal om tillgång till nätkapacitet så långt möjligt bör ingås utan ingripande av tillsynsmyndigheten. Således är det parterna som på marknadsmässig grund kommer överens om såväl prissättning som övriga villkor. En vik- tig anledning till att regeringen föreslår marknadsmässiga villkor och inte kostnadsbaserade villkor är att regeringen anser det vitalt att inte viljan att investera i nya nät och tjänster hämmas. De investeringar i nät som gjorts av nätoperatörerna är i huvudsak finansierade med riskkapital. Marknadsmässiga villkor innebär att en skälig avkastning på gjorda och framtida investeringar beaktas. Regeringens bedömning är att på så sätt minimeras eventuella negativa effekter med avseende på investeringsin- citamenten. Begreppet marknadsmässiga villkor är inte nytt. Samma kon- struktion finns i 32 § telelagen beträffande viss samtrafik. har i sitt remissyttrande framhållit att ersättningen bör ske på kostnadsbaserade villkor, i synnerhet för den som bedöms ha be- tydande inflytande på marknaden. Som redogjorts ovan anser emellertid regeringen att viljan att investera i nät inte får riskeras och att det därför är angeläget att upplåtelse skall ske på marknadsmässiga villkor. Av skäl som har redovisats i det tidigare bör regleringen vara densamma för alla nätoperatörer. En särskild reglering av ersättningen bör således inte in- föras för operatörer med ett betydande inflytande. 7.3 Övriga frågor Begränsning av tillståndstidens längd Regeringens förslag: En möjlighet att begränsa giltighetstiden för tillstånd för tillhandahållande av nätkapacitet för mobila teletjänster införs. Post- och förslag: Överensstämmer med regeringens för- slag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har antingen inte kommenterat förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 § gäller ett tillstånd enligt telelagen tills vidare. Tillstånd som avser tillhandahållande av mobil teletjänst får dock tidsbegränsas. Som har angetts i det föregående (avsnitt 7.1) hänger det samman med strävandena rörande ett effektivt utnyttjande av radiofrekvensspektrum. I förarbetena till bestämmelsen anförs bl.a. att tillståndstiden för innehav och användning av radioutrust- ning är tidsbegränsad enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation (prop. 1992/93:200 s. Det skall finnas en möjlighet att efter ett visst antal år se till att befintliga system görs mer spektrumeffektiva eller att ändra användningen av ett frekvensutrymme så att nya och mer effek- tiva system kan beredas plats. För mobila teletjänster, där abonnentan- slutningen kräver frekvensutrymme, bör även tillstånd enligt telelagen kunna tidsbegränsas. Då bör det eftersträvas att giltighetstiden för till- ståndet enligt telelagen blir densamma som det frekvenstillstånd som ges enligt lagen om radiokommunikation för den radioutrustning som behövs för att tillhandahålla tjänsten.