prop · GN03122 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningarna skall förberedas och ledas av berörda myndigheter i den anmodade och ansökande staten i nära samarbete. utredningen pågår skall den anmodade staten bistå med den personal och tekniska utrustning som behövs samt vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda de tjänstemän som arbetar under antagen identitet. Enligt artikel 23.5 har varje medlemsstat möjlighet att avge en förklaring att den, helt eller delvis, inte är bunden av denna artikel. En sådan förklaring får när som helst återkallas. Hemliga utredningar eller att arbeta under antagen identitet är en omdiskuterad arbetsmetod som inte finns reglerad i vår nationella lagstiftning. I är visserligen arbetsmetoden att arbeta med infiltratörer och under cover inte okänd som spaningsmetod. Enligt de allmänna principer som utarbetats av domstolar och av Justitieombuds- mannen avseende polisiär verksamhet är svenska polistjänstemän inte förbjudna att uppträda anonymt. Bl.a. anses bevisprovokation vara tillåtet vilket behandlats i avsnitt 7.4. Arbetsmetoden att arbeta anonymt förekommer i polisens verksamhet, t.ex. vid narkotikaspaning. Däremot används metoden inte i brottsbekämpande verksamhet. Svenska tulltjänstemän har således varken erfarenhet av eller utbildning för att arbeta på detta sätt. Mot bakgrund härav framstår det inte som rimligt att med stöd av tullsamarbetskonventionen skall tillåta utländska tjänstemän att tillämpa en sådan okonventionell arbetsmetod på svenskt territorium, vilka svenska tulltjänstemän skall stödja med resurser i form av personal och teknisk utrustning. () har påpekat att hemliga utredningar är en arbetsmetod som är väl utvecklad och etablerad bland brottsbekämpande myndigheter. När tullsamarbetskonventionen medger att hemliga utredningar får användas bör inte avvisa denna möjlighet med hänvisning till tulltjänstemännens bristande kompetens vad gäller metoden. Tulltjänstemännen bör istället ges möjlighet att utveckla den kompetens som krävs på området. har dock i sitt remissyttrande lämnat förslaget utan erinran. Enligt artikel 19.3 tullsamarbetskonventionen skall ett lands myndigheter inte vara skyldiga att delta i eller använda sådana arbets- metoder som inte är tillåtna eller föreskrivna enligt nationell lagstiftning. I enlighet därmed behöver inte svenska myndigheter bifalla en ansökan från en annan stat beträffande en hemlig utredning. Regeringen föreslår därför att i samband med ratifikationen av konventionen med stöd av artikel 23.5 avger en förklaring med innebörd att inte avser att tillämpa denna samarbetsmetod. Konsekvensen blir då att inte heller kan begära att få genomföra en sådan utredning i ett annat land. Skulle förhållandena förändras, har möjlighet att när som helst återkalla förklaringen. 5.4.2 förslag: godkänner att en förklaring enligt artikel 26.5 b i tullsamarbetskonventionen med innebörd att alla svenska domstolar berättigas att inhämta förhandsavgörande om tolkning av konventionen i den mån det behövs för ett avgörande i ett mål eller i ett ärende avges av . Promemorian förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: har på de områden som omfattas av EG:s kompetens ensam behörighet att tolka EG-rätten. Däri ingår bl.a. att meddela förhandsavgöranden till nationella domstolar om tolkningen av . hade enligt de bestämmelser som gällde då tullsamarbetskonventionen tillkom ingen automatisk behörighet inom EU:s s.k. tredje pelare. kunde dock ges behörighet att tolka bestämmelser och avgöra tvister på dessa områden i den mån det föreskrevs i en konvention. I tullsamarbetskonventionen har enligt artikel 26 behörighet att avgöra tvister mellan medlemsstaterna eller medlems- staterna och kommissionen om tolkningen eller tillämpningen av konven-tionen om rådet inte lyckats avgöra tvisten. är vidare behörig att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av konventionen. Medlemsstaterna har härvid möjlighet att välja om de nationella domstolarnas rätt att begära förhandsavgörande skall vara förbehållen domstolar i högsta instans eller omfatta samtliga nationella domstolar. är däremot inte behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av de brottsbekämpande åtgärder som myndigheter vidtar med stöd av konventionen. har i samband med tillträdet till bl.a. Europol- och TIS- konventionen valt att ge alla nationella domstolar möjlighet att inhämta förhandsavgöranden. I samband härmed infördes lagen (1997:895) om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall. Enligt denna lag får en svensk domstol begära förhandsavgörande från om tolkningen av en bestämmelse i en internationell överenskommelse som har tillträtt i den omfattning som har åtagit sig detta i förhållande till de övriga medlemsstaterna i EU. Regeringen ger i tillkänna vilka konventioner och andra överenskommelser som lagen är tillämplig på. Alla svenska domstolar har möjlighet att med stöd av artikel 234 (f.d. artikel 177) i EG-fördraget inhämta förhandsavgörande avseende tolk- ningen av bestämmelserna om tullsamarbete i rådsförordningen (EG) nr 515/97. Som skäl för att alla svenska domstolar skulle få begära förhandsavgörande från avseende tolkningen av Europol- och anfördes bl.a. processekonomiska fördelar. Sådana fördelar kan även åberopas i det här ärendet. Således bör alla svenska domstolar berättigas att inhämta förhandsavgörande om tolkning av tullsamarbetskonventionen i den mån det behövs för ett avgörande i ett mål eller ärende. bör därför avge en förklaring enligt artikel 26.5 b med detta innehåll. 5.4.3 Ikraftträdande Regeringens förslag: godkänner att en förklaring enligt artikel 32.4 i tullsamarbetskonventionen med innebörd att fram till det att konventionen träder i kraft skall den vara tillämplig i förbindelser med de stater som avgivit samma förklaring avges av . Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Tullsamarbetskonventionen träder i kraft efter det att samtliga medlemsstater i EU har tillträtt konventionen. Ratifikationen är en uttalat prioriterad fråga i EU- samarbetet, men det kan ändå komma att dröja innan alla länder har fått sina nationella godkännanden. har dock ingen av staterna ratificerat konventionen. Fram till dess att konventionen träder i kraft får varje medlemsstat enligt artikel 32.4 i tullsamarbetskonventionen förklara att den kommer att tillämpa konventionen, med undantag av artikel 26 avseende EG- domstolens behörighet, i förbindelserna med de medlemsstater som har avgivit samma förklaring. Det innebär att medlemsstaterna inte behöver vänta tills den sista medlemsstaten genomfört sina förfaranden innan de kan tillämpa konventionens bestämmelser. Eftersom inte i samma utsträckning som övriga stater som till-trätt Neapelkonvention deltar i det brottsbekämpande arbetet inom EU vad avser tullsamarbete, bör vi avge en sådan förklaring (se avsnitt 4.1). Det bör ske i samband med godkännandet av tullsamarbets-konventionen eller när den föreslagna lagen om internationellt tullsamar-bete trätt i kraft, för att samarbetet skall komma igång så snabbt som möjligt. 5.5 Behovet av ny lagreglering Regeringens förslag: En lag som är tillämplig på allt internationellt tullsamarbete införs. Lagen innehåller dels de gällande bestämmelserna på området, dels en rad nya bestämmelser som bl.a. reglerar gränsöverskridande övervakning och förföljande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. () anser att lagstiftningen beträffande internationellt polisiärt samarbete och internationellt tullsamarbete borde ha skett mer samordnat då det är av vikt att se gränskontrollen i ett hel-hetsperspektiv. Skälen för regeringens förslag: Internationellt tullsamarbete har reglerats i tullsamarbetslagen (se avsnitt 4.3.1). Denna lag tar sikte på det tullsamarbete som sker med stöd av de bilaterala tullsamarbetsavtalen. Lagen innehåller endast ett fåtal bestämmelser som hänvisar till andra lagar, t.ex. handräckningslagen, varusmugglingslagen och RB. Tullsamarbetslagen har med tiden på grund av de olika hänvisningarna blivit alltmer svåröverskådlig. har i ett beslut , dnr 738-1998, funnit att begränsningen i 2 § tullsamarbetslagen som innebär att bestämmelser vars tillämpning förutsätter att misstanke föreligger mot någon inte får tillämpas, kan ge upphov till tolkningssvårigheter. Ärendet avsåg ett beslut av åklagare om husrannsakan i ett ärende på begäran av finska tullmyndigheter. Det finns alltså vissa tolkningsproblem med den nuvarande lagstiftningen. Vidare täcker tullsamarbetslagen inte heller behovet av lagreglering avseende de nya samarbetsformerna i tullsamarbetskonventionen, särskilt inte de inslag i det gränsöverskridande tullsamarbetet som innefattar myndighetsutövning av utländska tjänstemän på svenskt territorium. För att de nya formerna av tullsamarbete skall kunna tillämpas här i krävs nämligen ytterligare svensk lagreglering. Mot bakgrund av ovan angivna förhållanden anser regeringen att det bör införas en ny tullsamarbetslag. Lagen skall tillämpas dels på det tullsamarbete som även fortsättningsvis kommer att ske med stöd av tullsamarbetsavtal, dels på tullsamarbetet enligt den nya tullsamarbets- konventionen samt andra internationella konventioner och överens- kommelser som inte enbart rör EU-medlemsländerna, t.ex. Merparten av bestämmelserna i den nya lagen motsvarar vad som gäller enligt tullsamarbetslagen. Bestämmelserna har dock i vissa fall konkretiserats i syfte att klargöra på vilket sätt kan bistå andra länders myndigheter och omvänt, dvs. vad kan be andra länders myndigheter om. Vidare föreslås att de nya formerna av gränsöverskridande tullsamarbete regleras på i stort sett motsvarande sätt som föreslås beträffande polissamarbetet med anledning av . Vi återkommer till dessa frågor i det följande. 5.6 Kostnader Det internationella samarbetet i utredningar och ärenden ökar stadigt. Ett ökat samarbete med andra EU-medlemsländer är en naturlig och önskvärd konsekvens av det svenska medlemskapet i Europeiska unionen och medför att svenska myndigheter kontinuerligt behöver anpassa sitt arbetssätt till de mellanstatliga överenskommelser som träffas inom ramen för EU-samarbetet. Syftet med det utvecklade samarbetet är bl.a. att öka effektiviteten i det brottsbekämpande arbetet. Det ligger i sakens natur att det är svårt att beräkna vilka kostnader detta kan medföra för de berörda svenska myndigheterna. Självfallet medför biträde till andra länders tullmyndigheter en arbetsbelastning men kan de svenska myndigheterna begära motsvarande bistånd från andra medlemsländer, vilket bör leda till en ökad effektivitet i verksam- heten. Detta är förhållanden som regeringen anser att de svenska myndig-heterna bör kunna hantera inom ramen för sin verksamhet och inom ramen för befintliga resurser. 6 Lagens närmare innehåll 6.1 Allmänt Den föreslagna lagen disponeras i huvudsak på följande sätt. Först fastställs lagens tillämpningsområde och allmänna begränsningar samt definitioner av de specifika termer som används. Därefter följer ett avsnitt med bestämmelser om tullsamarbete som avser åtgärder som vidtas i . Det rör sig om informationsutbyte med utländska tullmyndigheter, utredningar, spaning och delgivning av handlingar. Det följs av ett avsnitt med de olika gränsöverskridande åtgärderna; gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande, samt de särskilda begränsningar som gäller för dessa åtgärder. Det sista avsnittet behandlar tullsamarbete i utlandet som initierats av svenska myndigheter. 6.2 Lagens tillämpningsområde m.m. Syftet är att lagens bestämmelser i princip skall kunna tillämpas på allt internationellt tullsamarbete som och andra svenska myndig- heter deltar i. Även sådant administrativt samarbete som tar sikte på överträdelser som inte är kriminaliserade utan åtgärdas i administrativ ordning omfattas. Samarbetet kan avse rent administrativa åtgärder t.ex. utbyte av uppgifter, eller operativa åtgärder såsom utförande av över- vakning åt en annan stat. Lagen är tillämplig på tullsamarbete som följer av EG:s förordningar, internationella konventioner, bilaterala samarbets- avtal mellan och andra länder samt de avtal som EG ingått med tredje land på detta område. Den föreslagna lagens tillämpningsområde omfattar internationellt tullsamarbete. Detta kan medföra vissa gränsdragningsproblem gentemot annan lagstiftning som är tillämplig på liknande samarbete mellan olika staters myndigheter. Lagen skall t.ex. inte tillämpas på det fiskala samarbetet som avser bistånd med indrivning av fordringar eller andra åtgärder som inte berör överträdelser av tullbestämmelser. Vidare skall lagen inte omfatta det internationella polissamarbetet eller åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och brottmåls-rättegångar. Den föreslagna lagen tar sikte på tullsamarbete mellan tullmyndigheter. Internationellt ser tullmyndigheternas arbetsuppgifter och befogenheter olika ut från land till land. I vissa länder har tullen mycket långtgående befogenheter på det brottsbekämpande området medan andra länders tullmyndigheter knappast alls har sådana uppgifter eller befogenheter. Eftersom myndighetsstrukturen ser olika ut i olika länder kan följden bli att samarbete även sker med andra utländska myndigheter som har behörighet att vidta åtgärder för att bekämpa överträdelser och brott mot tullbestämmelser eller in- och utförselrestriktioner. Likaså kan andra svenska myndigheter än ha befogenheter som faller inom ramen för vad som betecknas som internationellt tullsamarbete. En all-män utgångspunkt för det internationella tullsamarbete som vidtas av svenska myndigheter är att samarbetet måste ske inom ramen för de be-fogenheter myndigheten har i motsvarande situation i nationella ärenden. 6.3 Gränsdragning mot andra lagar om internationellt samarbete Regeringens förslag: Den nya lagen skall inte tillämpas på sådant samarbete som avser indrivning eller gränstullsamarbete med annan stat. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i stort sett lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det är främst i två fall som det kan uppstå gränsdragningsproblem mellan den nya lagen och andra lagar om tullsamarbete. Det rör sig om indrivningslagen och lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat. Tillämpningsområdet för indrivningslagen är begränsat till internatio- nellt tullsamarbete som avser indrivning av utländsk tull, annan skatt, avgift eller pålaga vid eller i samband med export eller import. Eftersom den nya lagen inte skall tillämpas i fråga om indrivning utan endast på sådant samarbete som avser att förhindra, upptäcka, utreda och beivra överträdelser av tullbestämmelser föreskrivs att den nya lagen inte skall tillämpas på sådant samarbete som avses i indrivningslagen. Lagen om gränstullsamarbete reglerar samarbete med och vid gränserna. Samarbetet enligt denna lag är längre gående än det samarbete som föreslås i den nya lagen och måste anses vara av en annan karaktär. Detta samarbete skall även fortsättningsvis ske med stöd av lagen om gränstullsamarbete samt de tillhörande förordningarna. 6.4 Lagens tillämplighet på andra myndigheters verksamhet Regeringens förslag: eller en polismyndighet, , och skall vara svensk behörig myndighet. Promemorians förslag: Behörig svensk myndighet skall vara eller annan svensk myndighet, som har befogenheter enligt en internationell överenskommelse. Remissinstanserna: () anser att den svenska modellen för gränskontroll bör beskrivas, då den förutsätter en mycket nära samverkan mellan berörda nationella och utländska myndigheter och bl.a. KBV kommer att påverkas i hög grad av den föreslagna lagen. () förordar att för det fall att tullsamarbetskonven- tionen omfattar harmoniserade punktskatter i gemenskapsintern trafik, bör RSV vara behörig myndighet. Skälen för regeringens förslag Polisen och Den svenska gränskontrollen utförs av polisen, och Kust- bevakningen. Polisen är primärt ansvarig för personkontrollen medan har huvudansvaret beträffande varukontroll. har ett självständigt ansvar för tullkontroll av sjötrafiken samt person- kontroll till sjöss. De olika myndigheterna har vidare vissa skyldigheter att bistå varandras kontrollverksamhet. Som tidigare nämnts avser tullsamarbetskonventionen samarbete mellan tullmyndigheter. Behörig myndighet enligt konventionen är dock varje myndighet som enligt nationell lagstiftning har behörighet att vidta åtgärder för att bekämpa överträdelser och brott mot tullbestämmelser. Eftersom polisen och dels utför gränskontroller, dels har befogenheter vad gäller bekämpningen av smugglingsbrott är nämnda myndigheter behöriga i konventionens mening. Det innebär att polisen och kommer att delta i det samarbete som omfattas av konventionen. Det är därför nödvändigt att i den nya lagen reglera vilka befogenheter polisen och skall ha när de deltar i sådant samarbete. och är enligt 5 kap. 1 § andra stycket ut- länningslagen (1989:529), skyldiga att bistå polisen vid personkontroll. medverkan och medverkan från som avser annat än sjötrafiken förutsätter en begäran om bistånd från polisen och kan gälla för ett enskilt tillfälle eller generellt för en viss verksamhet. Polisen är enligt 6 kap. 20 § tullagen på begäran skyldig att medverka i kontrollverksamhet, varvid polismän har samma befogen- heter som tulltjänstemän. Polisen har även rätt att ingripa mot smugg- lingsbrott på samma sätt som mot annan brottslighet. Som ovan beskrivits är således polisen primärt ansvarig för den del av gränskontrollen som avser personer och är också skyldiga att delta i gränskontrollen av varor. Vidare har polisen befogenheter att ingripa mot smugglingsbrott. Polisen bör därför vad gäller inledande av förunder-sökning och förhör samt användning av tvångsmedel ha samma befogen-heter som enligt den nya lagen. har enligt tullagen och varusmugglingslagen ett självständigt ansvar för tullkontroll av sjötrafiken och har också till uppgift att söka förhindra smugglingsbrott till sjöss. Kustbevaknings- tjänstemännen har i dessa situationer samma befogenheter som en tull- tjänsteman. har därigenom ett samlat ansvar för gräns- kontroll till sjöss avseende såväl personer som varor. Den sjöburna kontrollen genomförs självständigt av i den meningen att det inte erfordras någon begäran om bistånd från polisen eller någon annan myndighet. Verksamheten bedrivs dock i nära samverkan med polisen och , som är huvudansvariga för gränskontrollen avseende personer respektive varor. Sammanfattningsvis har ansvaret för gränskontrollen till sjöss liksom till uppgift att bekämpa smugglingsbrott. Mot den bakgrunden bör även i nu berörda avseenden ha de befogenheter som den har då den medverkar i liknande situationer i kontrollverksamhet. Rådsförordningen (EG) nr 515/97 avser ömsesidigt bistånd mellan med- lemsstaternas administrativa myndigheter och samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen. Förordningen är tillämplig på de administrativa myndigheter i medlemsstaterna som är ansvariga för genomförandet av tull- och jordbrukslagstiftningen. För del innebär det att Tull- verket och () omfattas av förord- ningens bestämmelser. I enlighet med förordningen kan ge en annan stat bistånd med överföring av upplysningar som kan bidra till att säkerställa att bestämmelserna i jordbrukslagstiftningen följs, särskilt bestämmel- serna avseende dels tillämpningen av avgifter som föreskrivs enligt den gemensamma jordbrukspolitiken eller de särskilda ordningar som är tillämpliga på vissa varor som härstammar från förädlingen av jordbruksvaror, och dels åtgärder som omfattas av det finansierings- system som handhas av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket. Vidare kan på begäran av annan stat genom- föra administrativa undersökningar avseende handlingar som strider mot, eller förefaller strida mot jordbrukslagstiftningen. På motsvarande sätt kan begära bistånd från en annan stat. Förordningen (EG) nr 515/97 gäller i enlighet med gemenskapsrätten som lag i en medlemsstat. Tullsamarbetslagen är tillämplig på förord- ningen och innehåller vissa kompletterande bestämmelser vad gäller utredning och bistånd enligt förordningen. Då den nya lagen skall vara tillämplig på allt internationellt tullsamarbete och ersätter den nuvarande tullsamarbetslagen, omfattar den även den ovan nämnda förordningen. För att skall omfattas av bestämmelserna i den nya lagen måste det klart anges att verket är en behörig svensk myndighet enligt lagen. De regler i den nya lagen som avser t.ex. informationsutbyte och sekretess blir således även tillämpliga på . Som har påpekats, får de svenska myndigheterna inte vidta åtgärder som strider mot svensk lag eller författning. har således ingen rätt att vidta t.ex. tvångsåtgärder eller andra åtgärder som inte omfattas av myndighetens befogenheter. () har påtalat att för det fall att harmoniserade punktskatter i gemenskapsintern trafik omfattas av tullsamarbetskonven- tionen skall RSV vara behörig myndighet beträffande punktskatter. Tullsamarbetskonventionen omfattar frågor rörande såväl harmoni- serade som icke-harmoniserade punktskatter. Konventionens tillämpning beträffande harmoniserade punktskatter är dock oklar. Enligt konven-tionstextens lydelse, artikel 4.2, utgörs gemenskapens tullbestämmelser av samtliga bestämmelser som antas på gemenskapsnivå för harmoni-serade punktskatter och mervärdesskatt på import tillsammans med nationella genomförandebestämmelser . I rådsarbetsgruppen för tullfrågor inom tredje pelaren, den s.k. tullsamarbetsgruppen, och i kommittén för punktskattefrågor har man diskuterat om konventionen även är tillämplig på gemenskapsinterna varuleveranser som är belagda med harmoniserad punktskatt och inte enbart på harmoniserade punktskatter vid import. behandlar rådets rättssekretariat frågan. Av denna anledning är det inte möjligt att i den nya lagen införa en gränsdragning beträffande vilka typer av punktskatter som omfattas, då frågan kräver ytterligare över- väganden. Tullsamarbetskonventionens primära syfte är att upptäcka, utreda, förhindra och beivra överträdelser av tullbestämmelser, dvs. huvud- sakligen brottsbekämpande verksamhet. De myndigheter som ägnar sig åt dessa frågor är främst , polisen och . I fråga om brott på skatteområdet bedriver skattemyndigheterna genom de s.k. skattebrottsenheterna spanings- och underrättelseverksamhet. De har befogenhet att utföra förenklade brottsutredningar men inte att inleda förundersökning. Det är istället åklagaren som fördelar ärenden till skattebrottsenheterna och leder förundersökningarna varvid enheterna samarbetar med polisen. I de fall konventionens bestämmelser kan komma att beröra en skattebrottsutredning avseende icke-harmoniserade punktskatter som utförs av en skattebrottsenhet kan erforderliga åtgärder vidtagas av polis eller åklagare. Det finns således inte heller skäl att beteckna skattebrottsenheterna som behöriga myndigheter i den nya lagens mening. 6.5 Kommunikationsvägar Regeringens förslag: Ansvaret för den centrala samordningsenheten skall åläggas . Ansökningar om bistånd från andra stater skall förmedlas genom samordningsenheten till behörig svensk myndighet. På motsvarande sätt skall ansökan om bistånd från behörig svensk myndighet hos annan stat ske via samordningsenheten vid . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: () förordar att det är tillräckligt att i lagen definiera som den myndighet som skall inleda tullsamarbetet, utan att ange . kan självständigt avgöra hur denna uppgift skall hanteras.