prop · GN0314 · 2000-01-01 00:00:00 — Programmet överlämnas med förbehåll av godkännande av vad som anförts i budgetpropositionen för om bemyndigande för regeringen att tillämpa ett landsbygdsprogram enligt rådets förordning (EG) 1257/1999. Förhandlingar med bör därmed kunna slutföras i sådan tid att programmet kan träda i kraft i enlighet med förordningen. I mål 1-området som består av nuvarande mål 6 och kustområdena i Norrbottens-, Västerbottens- och kommer åtgärder utöver kompensationsbidrag och miljöersättningar att genomföras inom ramen för integrerade mål 1-program. EG-finansieringen för dessa åtgärder kommer att ske från Jordbruksfondens utvecklingssektion. Remissinstansernas synpunkter: Flertalet remissinstanser ställer sig bakom den övergripande målsättningen att programmet skall främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av jordbruks- och livsmedelsproduktionen, skogsbruket och landsbygden. Flera remissinstanser tar upp behovet av mer riktade åtgärder såsom investeringsstöd och andra stödformer för att uppnå miljömål och en konkurrenskraftig landsbygd. Majoriteten av remissinstanserna förespråkar att den finansiella ramen för miljöersättningarna bör omfatta . () framför att miljöåtgärderna under den kommande programperioden bör omfatta för att miljömålen skall kunna nås. Flera remissinstanser påpekar vikten av en flexibel hantering av de avsatta medlen så att de till fullo kan utnyttjas. () förordar dock det lägre budgetalternativet för miljöersättningarna. Skälen för regeringens bedömning: Ett ekologiskt hållbart jordbruk är ett jordbruk som är resursbevarande, miljöanpassat och etiskt godtagbart. Ett grundläggande krav är att det framtida handlingsutrymmet bibehålls för kommande generationer. Regeringen har genom propositionen Hållbart jordbruk och fiske (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) redogjort för kriterier för ett ekologiskt hållbart jordbruk. Den nya skogspolitiken som beslutades (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) och utvärderades (prop. 1997/98:158, bet. 1998/99:MJU3, rskr. 1998/99:32) kännetecknades av två jämställda mål; ett miljömål och ett produktionsmål. Landsbygdsprogrammet kan bidra till att uppfylla skogspolitikens mål genom skogskapitlets miljöartikel och insatser för kompetensutveckling till skogsägare. All markanvändning påverkar miljön. Eftersom jordbruksproduktion förutsätter att naturresurserna brukas ger denna produktion upphov till både negativa och positiva effekter på miljön och landskapet. Bland de positiva effekterna kan nämnas att lantbruket håller landskapet öppet, att betesdjuren håller artrika betesmarker hävdade, att kulturmiljöer bibehålls och hävdas samt att återförsel av växtnäring görs möjlig. Odlingen och djurhållningen ger å andra sidan upphov till växtnäringsförluster till luft och vatten, risker med bekämpningsmedel i yt- och grundvatten samt under vissa omständigheter negativ inverkan på den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena. I regeringsförklaringen betonades att jordbrukets utveckling som näring är en tillgång i den ekologiska omställningen. Ett ekonomiskt och socialt hållbart jordbruk kräver bl.a. att jordbruket producerar livsmedel med en hög kvalitet till rimliga priser för konsumenterna och ger rimlig ersättning till producenterna. Såsom också tydliggjorts i regeringsförklaringen är det av stor vikt att hela utvecklas. Därför måste arbetstillfällen skapas där människorna finns och det är viktigt att det finns ett levande jordbruk i landets alla delar. Jordbruket, skogsbruket och förädlingsindustrin har stor betydelse för möjligheten att nå viktiga politiska mål som uthållig tillväxt, regional balans, landsbygdsutveckling och ökad sysselsättning. Jordbruket i norra och skogsbygder har en särskild regionalpolitisk betydelse genom den mångfald av värden som jordbruksnäringen och dess verksamheter förknippas med. Jordbruket och skogsbruket bidrar till att upprätthålla sysselsättning, befolkning och samhällsstruktur i dessa delar av landet. I flera av de förslag till regionala tillväxtavtal som överlämnades till regeringen har länen framhållit naturresurserna och vidareförädlingsmöjligheterna som viktiga tillgångar och utvecklingsbara områden. Inriktningen på ett nytt landsbygdsprogram Sedan blev medlem i EU har miljö- och landsbygdsåtgärderna successivt byggts ut. Detta gäller främst ersättningarna för miljöinsatser inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 2078/92. Även strukturåtgärder som investeringsstöd till jordbruket har införts . Kompensationsbidrag till jordbruket i mindre gynnade områden infördes . Utökade satsningar på kompetensutveckling inom skogssektorn har kunnat göras med hjälp av medfinansiering från gemenskapen. Det samlade regelverk som utgör den nya landsbygdsförordningen medger en större flexibilitet och därmed möjlighet för medlemsländerna att kombinera olika åtgärder för totalt bättre effekt. Miljömålen kan t.ex. uppnås genom att miljöersättningarna till jordbruket kan kombineras med riktade stöd till investeringar, till utvecklingsprojekt eller för kompetensutveckling. På många håll i landet har kvinnor utvecklat produkter som är betydelsefulla ur ett miljöperspektiv. Dessa skall uppmuntras och stödjas. Den nya ordningen ställer också större krav på medlemsländerna att utforma balanserade program där effekterna av åtgärderna löpande skall följas upp och utvärderas. De tidigare ramarna för EG-finansiering som avsattes för enskilda åtgärder är inte längre aktuella. Fördelningen av EG-finansiering mellan olika åtgärder avgörs av valet av åtgärder samt av medfinansieringsnivån. Ett samlat landsbygdsprogram kan bidra till viktiga mål som uthållig tillväxt i hela , landsbygdsutveckling och ökad sysselsättning. En prioritering bör vara miljö- och regionalpolitiska hänsyn samt incitament till en inriktning av livsmedelsproduktionen mot kvalitet före kvantitet. Därmed kan det svenska jordbrukets ställning på EU-marknaden stärkas och grunden till ett långsiktigt hållbart jordbruk läggas. Jordbruket måste också ges möjlighet att utvecklas och anpassas till nya förhållanden och vara en del av en integrerad utveckling av hela landsbygden. Omfattningen och inriktningen av åtgärderna bör styras av de skilda förutsättningar för jordbrukets och landsbygdens utveckling som föreligger i olika delar av landet. Åtgärderna inom landsbygdsprogrammet skall medverka till ett hållbart samhälle och till att miljökvalitetsmålen och miljömålen för jordbruket och odlingslandskapet uppnås. Tyngdpunkten i programmet bör enligt regeringens uppfattning därför ligga på åtgärder som syftar till att stödja en ekologiskt hållbar utveckling. Landsbygdsprogrammet skall också medverka till en ekologiskt hållbar utveckling inom skogsbruket och till att förstärka jordbrukets och livsmedelsindustrins konkurrensförmåga genom satsningar på kvalitet och miljöanpassning. Programmet skall vidare underlätta och främja diversifiering. Kvinnors förutsättningar och kompetens skall i högre utsträckning än tidigare tas tillvara och fördelningen av resurser skall avspegla detta. Jordbruket skall fortsätta att bidra till regional utjämning av sysselsättning och välfärd. Riktade åtgärder är bl.a. därför nödvändiga för särskilt utsatta regioner. Flera remissinstanser har pekat på behovet av mer riktade åtgärder för att uppnå miljömål och en konkurrenskraftig landsbygd. Särskilt utpekas investeringsstöd i jordbruk och andra stödformer som kan underlätta en positiv utveckling av landsbygden och en diversifiering av dess näringsliv. Vissa remissinstanser framhåller behovet av att upprätthålla befintliga regionala stödformer, främst kompensationsbidraget till mindre gynnade områden. Regeringens uppfattning är att en större del av tillgängliga medel bör användas till riktade åtgärder som syftar till att stimulera en miljövänlig och konkurrenskraftig kvalitetsproduktion. Regeringen har vidare för avsikt att samlat bedöma ekonomiska och administrativa konsekvenser för myndigheterna efter programmets slutliga utformning. Kostnadsram för ett nytt landsbygdsprogram Totalramen för ett förslag till landsbygdsprogram föreslås omfatta ca . Därutöver avsätts nationella medel motsvarande i mål 1-programmen för strukturstöd till jordbruket inklusive insatser för det fjällnära jordbruket. Med en maximal EG-finansiering motsvarar detta ca . Motsvarande totalbelopp för skogsåtgärder i mål 1 uppgår till ca . Kostnaderna för miljöersättningarna och miljöinriktad kompetensutveckling inom ramen för landsbygdsprogrammet beräknas för uppgå till ca . För att stödja miljöinriktade investeringar avsätts motsvarande ca . I enlighet med vad framför kommer landsbygdsprogrammet i sin helhet att bidra till att effektivt uppnå miljömålen genom en kombination av olika åtgärder. Ytterligare åtgärder som bidrar till att uppnå miljömålen är bl.a. investeringstöd och kompensationsbidraget för mindre gynnade områden. Genom förändringar i regelverket får detta stöd en tydligare inriktning mot att stödja hållbara produktionssystem. Åtgärder inom ramen för insatsområdet för en ekologiskt hållbar utveckling (avsnitt 4.2) beräknas uppgå till . Genom att kan tillgodogöra sig indexeringsmedel kan programbudgeten utökas. Regeringen har för avsikt att, efter en översyn av programmet och efter att ha övervägt förutsättningar för utökad EG-finansiering genom tillförsel av ytterligare medel från EG- budgeten eller genom modulering, överväga en utökning av programmet. Behovet av åtgärder och utvecklingen av programmet bör vara avgörande för hur en sådan utbyggnad bör se ut. Under förutsättning att nya EU- medel tillkommer så skulle detta tillsammans med svensk medfinansiering kunna ge förutsättningar att nå en omfattning av landsbygdsåtgärderna motsvarande ca . Inom denna totalram tillförs huvudparten insatsområdet för ekologisk hållbar utveckling, dvs åtgärder som syftar till att uppnå jordbrukets och skogsbrukets miljömål. I enlighet med vad som ovan redovisats om den samlade effekten av miljöersättningar, kompetensutveckling och investeringsstöd skulle tillkomna medel kunna möjliggöra en samlad insatsnivå inom programmet som i stort når upp till dagens omfattning av miljöprogrammet. Därutöver bibehålls det nationella stödet till norra på dagens nivå. Regeringen avser att införa landsbygdsåtgärder vilka inledningsvis blir helt nationellt finansierade. I budgettabellen redovisas den uppskattade fördelningen mellan åtgärderna 2000 uttryckt i . Åtgärder Totalt Varav svensk budget Miljöersättningar inklusive kompetensutveckling 1212 Kompensationsbidrag 570 428 Övriga miljö- och landsbygdsåtgärder 272 259 Nationellt stöd (norra ) 318 318 Medfinansiering strukturåtgärder i mål 1 30 Medfinansiering skogsåtgärder i mål 1 7 Stödet till norra av utgångspunkterna i tillämpningen av miljö-, struktur- och regionalstöden inför perioden 1999 var att upprätthålla stödnivån till jordbruket i norra . Enligt fördraget om anslutning till EU har det varit möjligt att lämna ett stöd till jordbruket i norra motsvarande nivån före det svenska medlemskapet. Genom att utnyttja möjligheten till medfinansierade stödformer inom gemenskapen kunde stödnivån upprätthållas. Det tidigare helt nationella stödet ersattes delvis av stödformerna kompensationsbidrag och den s.k. ersättningen till öppet odlingslandskap inom miljöersättningsprogrammet. Till dessa stödformer kommer ett nationellt stöd vars utformning regleras av ett särskilt beslut av . Det nationella stödet är utformat med hänsyn till stödnivåerna i kompensationsbidraget och miljöersättningarna. En utgångspunkt för statsmakterna vid utformningen av stöden var att utnyttja möjligheten till medfinansiering från EG- budgeten. För såväl miljöersättningen som kompensationsbidraget valdes den högsta möjliga ersättningsnivå upp till vilken gemenskapen kunde medfinansiera. Det nationella stödet motsvarade sedan mellanskillnaden till den tidigare stödnivån. Genom den nya förordningen om landsbygdens utveckling har förutsättningarna för de medfinansierade stödformernas utformning förändrats. En större vikt har lagts vid att kompensationsbidraget skall utformas på ett sätt så att det medverkar till en hållbar utveckling. har antalet stödformer inom ramen för miljöersättningarna ökat under den tidigare programperioden. Såväl jordbrukare som ansvariga myndigheter har påtalat komplexiteten i detta. Regeringens utgångspunkt inför arbetet med att utforma ett landsbygdsprogram är att den tidigare stödnivån i norra som uppnåtts genom stödformerna kompensationsbidrag, regional miljöersättning och det nationella stödet skall kunna upprätthållas genom motsvarande stödformer i det nya programmet. Den del inom statsbudgeten som tidigare avsatts för det nationella stödet till norra ligger kvar inom anslaget men ingår inte i själva landsbygdsprogrammet. Det följande redovisade förslaget bygger på den struktur i delprogram som redovisat. Regeringen överväger dock i de fortsatta diskussionerna med kommissionen att ytterligare undersöka möjligheten att sammanföra stödformerna regional vallersättning (tidigare stödformen öppet odlingslandskap-vall) och kompensationsbidrag. Utgångspunkten för en sådan förändring är dock att den samlade miljönyttan inte försämras samt att de regionala målen och miljömålen därigenom kan uppnås på ett effektivare sätt, med ett för den ansökande jordbrukaren enklare stödsystem och en för berörda myndigheter smidigare hantering. Detta förutsätter att det samlade stödet kan ges en motsvarande total stödnivå som de enskilda åtgärderna samt att godtagbara övergångslösningar kan utformas. 4.2 Insatsområde 1 Åtgärder för ett ekologiskt hållbart jordbruk Regeringens bedömning: Jordbrukets miljöarbete behöver fördjupas och breddas så att produktionen och utnyttjandet av natur- och kulturresurser kan vidareutvecklas på ekologiskt hållbar grund. Insatsområdet omfattar åtgärder för miljöersättningar, kompensationsbidrag till mindre gynnade områden, kompetensutveckling av jord- och skogsbrukare, stöd till investeringar som kan stödja en hållbar utveckling. Jordbrukets miljöprogram bör få en fortsättning i landsbygdsprogrammet genom att miljöersättningarna införs i tre delprogram. Vid utformandet bör särskild hänsyn tas till samhällets behov av att säkerställa produktionen av kollektiva nyttigheter, t.ex. bevarandet av den biologiska mångfalden och kulturmiljön. Utöver miljöersättningarna erbjuder EG:s landsbygdsförordning totalt sett en bredare meny av miljöinriktade ersättningar och krav på särskild miljöhänsyn, som t.ex. stöd till icke-produktiva miljöinvesteringar och kompetensutveckling. Sammantaget kan dessa åtgärder komplettera de arealbaserade miljöersättningarna och medverka till att jordbrukets miljömål och de nationella miljökvalitetsmålen uppnås på ett effektivare sätt. Även kompensationsbidraget bör tillämpas på miljömässiga grunder. Syftet med kompensationsbidraget är att bibehålla jordbruksmarken i produktion i de mindre gynnade områdena och på så sätt bidra till att bibehålla en livskraftig landsbygd och ett öppet odlingslandskap och därmed förutsättningarna för att bevara natur- och kulturvärden. Införandet av nya miljöersättningar inom ramen för ett nytt landsbygdsprogram och framförallt den övergångsvisa hanteringen av gamla och nya åtaganden kräver tidsmässigt omfattande och kostnadskrävande administrativa förberedelser hos berörda myndigheter. De nya miljöersättningarna öppnas för nyanslutning först med undantag för den införda åtgärden för bevarande av natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Regeringen har som målsättning att även hålla ersättningen för den ekologiska produktionen öppen för nyanslutning . Regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att genomföra detta. Övriga åtgärder inom insatsområdet, t.ex. investeringsstöd, kan införas . förslag: uppgift har varit att lämna förslag till ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perioden 2005 i enlighet med på detta område. Uppgiften avsåg dels en bibehållen kostnadsram på , dels ett alternativ på . Miljöprogrammet skall enligt direktiven medverka till att bl.a. uppfylla de svenska miljömålen för jordbruket och regeringens målsättning att ställa om till ett ekologiskt hållbart samhälle. Inom ramen för programmet erbjuds jordbrukare att göra miljöåtaganden för vilka de kompenseras för den kostnad eller det inkomstbortfall som åtagandet innebär. För miljöersättningarna gäller att åtagandet omfattar en period av . Förslaget innehåller tre delprogram med sammanlagt tio ersättningsformer. I förslaget ingår också åtgärder för kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet samt restaurering av betesmarker och slåtterängar. Utredaren föreslår dessutom att medel avsätts 2004 för investeringar i jordbruksföretag för att främja miljöanpassade produktionsformer, i syfte att komplettera de arealbaserade åtgärderna inom miljöprogrammet när det gäller uppfyllandet av miljömålen. Eftersom det nuvarande miljöprogrammet omfattar har utredningen för sin del bedömt och behandlat detta kostnadsalternativ som ett huvudalternativ. Utredarens förslag bedöms leda till förenklingar för såväl lantbrukarna som de myndigheter som administrerar miljöåtgärderna. Förenklingar kan erhållas genom att bl.a. antalet ersättningsformer minskar, klassificeringen av slåtter- och betesmarkernas bevarandevärde överlåts till och viss administration centraliseras till . Vidare föreslås att underlag och utformning av besluten förenklas. Av administrativa skäl föreslås att antalet ersättningsformer som hålls öppna 2000 begränsas. Remissinstansernas synpunkter: Miljöåtgärderna prioriteras i allmänhet högt hos de flesta remissinstanser. Flertalet remissinstanser ansluter sig till utredningens förslag i linje med det högre kostnadsalternativet. () anser att miljöåtgärderna bör omfatta . Endast () ger uttryck för att 1,8 miljarder alternativet bör förordas. () och Kungl. Skogs- och lantbruksakademien (KSLA) ifrågasätter den förhållandevis höga kostnadsandelen för ekologisk odling med hänsyn till den oklara miljöeffekten. Både RRV och SLU anser att samhället i större utsträckning bör pröva principen om att förorenaren skall betala för att lösa miljöproblem i jordbruket bl.a. i syfte att minska problemen med kväveläckage. anser att miljöåtgärder skall prioriteras på bekostnad av regionala stöd och att det totalt sett bör anvisas mer pengar till miljöersättningarna. Uppdelningen i tre olika delprogram får ett brett stöd bland de flesta remissinstanser. Ett flertal remissinstanser ger även sitt stöd för den föreslagna förenklingen av miljöersättningarna. LRF anser vidare att miljöåtgärderna bör hållas öppna för nyteckning . Majoriteten av länsstyrelserna anser dock att stöden inte bör hållas öppna. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att kostnadsramen för de arealbaserade miljöersättningarna i det kommande programmet bör motsvara den nuvarande utnyttjandegraden. Inom insatsområdet ingår även andra åtgärder som sammantaget medverkar till att uppnå miljömålen på ett effektivt sätt. Miljöersättningarna utformas i tre delprogram i enlighet med den struktur som föreslagit. Delprogram 1 syftar till att ersätta jordbruket för dess produktion av kollektiva nyttigheter såsom biologisk mångfald, genetisk variation och kulturmiljövärden. Syftet med delprogram 2, miljövänlig vallodling, renodlas till att huvudsakligen inriktas på att bidra till att upprätthålla ett öppet odlingslandskap. Åtgärden begränsas i huvudsak till stödområdena 1 5. Delprogram 3 innehåller bl.a. åtgärder för att stimulera en övergång till ekologisk produktion samt åtgärder för att minska växtnäringsläckaget från jordbruket. Ingångna flerårsåtaganden enligt det nuvarande miljöprogrammet löper perioden ut i enlighet med de bestämmelser som gäller för rådsförordning (EEG) 2078/92 och de kostnadsåtaganden för EU och staten som följer av dessa. För att underlätta övergången till de nya miljöersättningarna har genom beslut fått möjlighet att erbjuda jordbrukare förlängning av åtaganden påbörjade . Införandet av det nya programmet kräver omfattande administrativa förberedelser av berörda myndigheter. Med undantag för miljöersättning för bevarande av natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet, som föreslås bli identisk med den som infördes och är administrativt enkel, bedömer regeringen det inte vara möjligt att öppna övriga miljöersättningar för nyanslutning . Regeringen har dock som målsättning att även ersättningen för den ekologiska produktionen hålls öppen för nyanslutning . EG:s landsbygdsförordning ger ökade möjligheter att bidra till uppfyllandet av de nationella miljökvalitetsmålen. har beaktat detta genom att också föreslå att medel avsätts för investeringar i jordbruksföretag för att främja miljöanpassade produktionsformer m.m. Sammantaget kan åtgärderna bidra till att miljömålen uppnås på ett mer effektivt sätt. Regeringen har även för avsikt att tillämpa kompensationsbidraget för mindre gynnade områden i syfte att bibehålla och utveckla ett ekologiskt hållbart jordbruk i dessa områden. Enligt tillkännagivande i samband med behandlingen av budgetpropositionen för (bet. 1997/98:JoU01) skall regeringen i samband med förändringsarbetet med miljöprogrammet beakta behovet av ett särskilt stöd till det fjällnära jordbruket. Den jordbruksmark, som förekommer i fjälltrakterna, omfattas liksom all annan jordbruksmark av de möjligheter att erhålla ersättning för särskilda miljötjänster, t. ex. för miljövänlig vallodling eller betesdrift under förutsättning att uppsatta villkor uppfylls. Det faktum att jordbruket är fjällnära, bedömer inte regeringen vara tillräcklig grund för att jordbruket kan ersättas som någon miljövänlig produktionsform. Kriterierna för att berättiga till miljöersättning kan enligt regeringens bedömning inte uppfyllas. Det behov av insatser för att trygga det fjällnära jordbrukets livskraft och fortbestånd och därmed säkra miljövärden hanteras lämpligen inom ramen för de uppdrag att utarbeta förslag till utvecklingsplaner för de två mål 1-programmen som länsstyrelserna i norra har fått av regeringen. Regeringen gav länsstyrelserna i norra i uppdrag att utarbeta förslag till utvecklingsplaner för de två mål 1-programmen. I uppdraget ingick att överväga införande och utformning av en särskild åtgärd för det fjällnära jordbruket. Länen gavs därmed möjlighet att föreslå riktade regionalt anpassade utvecklingsinsatser för berörda områden. Uppdraget redovisades respektive och i förslaget till utvecklingsplan för mellersta föreslås särskilda insatser för det fjällnära jordbruket. Åtgärdernas exakta utformning och det belopp som avsätts för det fjällnära jordbruket kommer att framgå av de programkomplement som beslutas av övervakningskommittéerna för mål 1-områdena efter att EG- kommissionen godkänt de samlade programdokumenten. 4.2.1 Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet (delprogram 1) Regeringens bedömning: Jordbrukets positiva inverkan på natur- och kulturmiljön bör främjas genom att nya miljöersättningar införs i enlighet med förslag. Omfattningen bör vara i princip oförändrad i jämförelse med motsvarande delprogram i det nuvarande miljöprogrammet. Detta innebär en fortsatt hög ambitionsnivå som lantbrukarnas ansökningsförfarande och berörda myndigheters administration underlättas. förslag: Utredarens förslag innebär att budgeten för åtgärderna inom delprogram 1 blir oförändrad jämfört med motsvarande åtgärder inom det nuvarande miljöprogrammet. Vad gäller åtgärden för betesmarker och slåtterängar föreslår utredningen en förenkling som innebär att en gemensam ersättningsform införs för dessa markslag i hela landet. En generell grundersättning föreslås införas kombinerad med en tilläggsersättning för särskild skötsel av mark med höga biologiska och kulturhistoriska värden som prövar individuellt efter ansökan från jordbrukaren. Programmet för restaurering av slåttermarker föreslås utökas även till betesmarker.