prop · GN0341 · 2000-01-01 00:00:00 — I ett ärende inför nämnden kan en part tänkas anlita biträde av en advokat eller liknande. Sådana process- kostnader bör helt stanna på den part som anlitar biträdet. Några regler om ersättning för rättegångskostnader tas därför inte in i detta lagför- slag. Innan tillräcklig erfarenhet har erhållits om hur pass omfattande verk- samheten blir bör en myndighet utpekas i förordning att tillhandahålla det eventuella administrativa stöd som kan behöva. Det stödet bör kunna stå för, tills vidare utan särskilda kompensationsregler. Om det skulle visa sig att nämndens arbetsuppgifter blir mera omfattande än som skisserats här bör regeringen kunna verka för att erforderliga justeringar görs. Det pågår diskussioner om att bryta ut flygplatserna från Luftfarts- verket och bolagisera flygplatsverksamheten. Beroende på hur det arbetet framskrider och genomförs kan eventuellt kunna ta över arbetsuppgifter . 9.4 Begränsningar och urval av leverantörer av marktjänster samt av användare som skall få utöva egenhantering Regeringens förslag: För de flygplatser där lagens bestämmelser om begränsningar av marknaden och urval av leverantörer av marktjänster samt om vilka som skall få utöva egenhantering skall tillämpas skall de flesta beslut fattas av ledningsenheten eller . Departementspromemorians förslag: Regeringens förslag överens- stämmer med promemorians förslag, med undantag för vissa språkliga justeringar. Remissinstanserna: och anser att det i det generella fallet skall vara flygplatsens ledningsenhet som skall fatta beslut om urval av vilka som skall få komma i fråga som marktjänstleverantörer. Varje annat system för urval inkräktar på flyg- platshållarens rådighet över flygplatsen. Skälen för regeringens förslag: Enligt marktjänstdirektivets artikel 11 fattas beslut om urval av tjänsteleverantörer av ledningsenheten. I vissa angivna jävsfall skall urvalsbesluten emellertid fattas av den behöriga myndigheten. Genom tillskapandet av får man en instans som kan göra en fristående prövning av nu aktuella ärenden. Som verkligheten ser ut , kommer jävsregeln att slå till i de allra flesta fall och i praktiken torde samtliga ärenden att behöva handläggas av nämnden och inte av flygplatsens ledningsenhet. När det gäller urval av användare som skall få utöva egenhantering säger inte direktivet vem som skall fatta besluten om urval utan här får medlemsstaterna besluta om hur urvalsprocessen skall gå till. Här bör paralleller kunna dras till direktivets bestämmelser om urval av tjänste- leverantörer. Några jävsfall som är att jämställa med dem som rör urval av tjänsteleverantörer torde inte finnas när det gäller egenhantering på de flygplatser som drivs av eller av kommuner då dessa inte bedriver kommersiell luftfart. På enskilt drivna flygplatser kan man dock tänka sig att ett flygbolag kan ha eller komma att ha ekonomiska ägar- intressen och att ledningsenheten därför inte kan behandla ett urvalsförfarande på ett helt neutralt sätt. Det finns också en misstänksam- het bland marknadens aktörer att andra parter inte alltid agerar på ett helt neutralt sätt. För att motverka sådana tankar och för att även denna ur- valsprocess bäst skall passa in i det övriga regelverket bör dock fatta också sådana beslut. Beträffande och Svenska Kommunförbundets invänd- ning om att flygplatshållaren skall behålla sin rådighet över flygplatsen kan följande anföras. Regelverket gäller bara flygplatser som är öppna för kommersiell lufttrafik. Den som håller en privat flygplats som inte är öppen för sådan trafik träffas inte av bestämmelserna. Däremot finns det ett omfattande regelverk på både europeisk och svensk nivå som både ger rättigheter, möjligheter och begränsningar till luftfartsverksamhet för andra flygplatser. Många av bestämmelserna i det regelverket innebär olika former av begränsningar i flygplatshållarens rådighet över flygplat- sen. Den föreslagna lagstiftningen är ett komplement till detta regelverk, och bör kunna fördras av flygplatshållaren. Det är sannolikt frågan om vilket eller vilka flygbolag som skall ha rätt att utöva egenhantering som satts i fråga av och . Därvid kan konstateras att det bara är på tre flygplatser som bolagen skall ha rätt att utföra egenhantering av airside- tjänster. Dessa drivs alla av . Så länge det finns gott om plats och utrymme för alla dem som vill utföra egenhantering och man kan komma överens om villkoren, så bör man över huvud taget inte be- höva koppla in . Problemen kommer först när man börjar närma sig maximalt antal företag som rent fysiskt kan få plats att utföra egenhantering. Det gäller då att först få ett beslut om hur många företag som skall kunna tillåtas, och därefter besluta om vilka kriterier som skall gälla för urvalet av vilka som skall släppas in på marknaden i en situation där vissa begränsningar måste råda. Slutligen skall en urvals- process ske. I det läget om det över huvud taget uppkommer är det lämpligast att en neutral instans fattar dessa beslut. När det gäller beslut om leverantörer av marktjänster till tredje man finns det ingen icke statlig flygplats där reglerna skall tillämpas. När och om reglerna blir tillämpliga där är det ledningsenheten som fattar beslut om ledningsen- heten är helt fri från inblandning i marktjänstverksamhet i övrigt. I andra fall skall fatta besluten. Detta följer av obligatoriska regler i marktjänstdirektivet. 9.5 Särskilda bestämmelser om bokföring m.m. Regeringens förslag: All marktjänstverksamhet skall redovisas sepa- rat av dem som bedriver sådan verksamhet. Ett uttryckligt förbud mot korssubventionering tas in i lagen. Den som utför sedvanlig revision av en leverantör av marktjänster skall få ett uppdrag att utfärda ett sär- skilt intyg om lagens regler om bokföring har följts. Departementspromemorians förslag: Regeringens förslag följer i stort promemorians förslag, med undantag för att regeringen har beaktat vad anfört. Remissinstanserna: har i sitt yttrande pekat på att vad som anförs i departementspromemorian i denna del delvis bygger på ett missförstånd om vilken roll en revisor har. Man har på ett förtjänst- fullt sätt lämnat ett förslag till hur man kan lösa problemet. Regeringens bedömning: En ledningsenhet på en flygplats, en använ- dare eller en leverantör som tillhandahåller marktjänster till tredje man skall göra en bokföringsmässig uppdelning mellan den verksamhet som är knuten till tillhandahållandet av marktjänster och övrig verksamhet. Eftersom samma konkurrensmässiga villkor bör gälla på alla flygplatser bör denna skyldighet omfatta alla, även mindre flygplatser där tredje- manshantering förekommer. En flygplats får inte subventionera sin marktjänstverksamhet med in- komster som härrör från dess uppdrag som flygplatsmyndighet. Enligt artikel 4.2 i marktjänstdirektivet skall medlemsstaten utse en oberoende kontrollant som skall övervaka att den bokföringsmässiga uppdelningen sker och att det inte förekommer någon överföring av finansiella medel mellan den verksamhet som ledningsenheten bedriver i egenskap av flygplatsmyndighet och den verksamhet som den bedriver i fråga om marktjänster. Direktivet innehåller inte någon artikel som ut- tryckligen förbjuder sådan överföring av medel, bara att kontrollanten skall övervaka att så inte sker. I ingressen, punkt 20, sägs emellertid att en flygplats inte får subventionera sin marktjänstverksamhet med inkomst som härrör från dess uppdrag som flygplatsmyndighet. Med en strikt tolkning av direktivets tillämpningsbestämmelser om- fattar skyldigheten att hålla en bokföringsmässig åtskillnad endast flyg- platser med en årstrafik som är högre än eller lika med två miljoner passagerarrörelser eller gods, eftersom reglerna om marktjänster till tredje man endast omfattar dessa större flygplatser. har emellertid i sin promemoria ansett att det finns skäl för bokföringsmässig separering även på mindre flygplatser där tredje- partshantering utförs av flera leverantörer. Frågan är alltså om skyldig- heten bör utsträckas till att gälla även på de mindre flygplatserna. Eftersom samma konkurrensmässiga villkor bör gälla alla flygplatser, även de mindre, och det i övrigt saknas skäl att särbehandla de mindre flygplatserna i denna del bör skyldigheten att separera bokföringen om- fatta även mindre flygplatser där tredjemanshantering förekommer. Ett uttryckligt förbud mot korsvis subventionering bör tas in i lagen. Det finns flera alternativa lösningar när det gäller vem som skall vara kontrollant. Det kan vara en revisor, en befintlig myndighet, t.ex. Kom- merskollegium eller , eller en nyinrättad myndighet. Både och har dock motsatt sig att de åläggs uppgiften att vara kontrollant. Man kan också tänka sig att någon myndighet utser en lämplig kontrollant. I skall en statsauktoriserad revisor utses av flygplatsen och leverantörerna. Konkurrencestyrelsen granskar på grundval av revisions- handlingarna att räkenskapsmässig åtskillnad föreligger och huruvida subventionering av medel har skett. Den danska lagstiftningen innehåller inget uttryckligt förbud mot subventionering. I utser vederbörande ministerium en kontrollant som skall granska företagens bokföring. Företagen skall till kontrollanten över- lämna bokföringen och de uppgifter som behövs. Kontrollanten skall till vederbörande ministerium lämna en berättelse med en redogörelse för hur bokföringen genomförts. Berättelsen skall hemlighållas till den del den innehåller uppgifter om affärs- eller yrkeshemligheter, om inte samtycke lämnas till att uppgifterna offentliggörs. Vidare finns en bestämmelse om tystnadsplikt för den som genomfört kontrollen. Det hänvisas till bestämmelser om straffansvar för den som överträder bestämmelser om sekretess. Kontrollanten skall enligt den finska lagstiftningen också övervaka att inte de medel som anvisats för myndighetsuppgifter används till att producera marktjänster eller till att subventionera de avgifter som uppbärs för dessa. I propositionen till den finska lagen noteras att direktivet inte innehåller någon bestämmelse om förbud mot korsvis subventionering. I propositionen sägs också att bestämmelsen i direktivet om övervakningsskyldighet kan anses innehålla ett indirekt förbud mot subventionering. De tillägg i den finska luftfartslagen som marktjänstdirektivet föranlett innehåller inget uttryckligt förbud mot denna typ av subventionering. För svensk del kan man finna en lösning genom att snegla på hur och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna8 , i fortsättningen benämnt postdirektivet, har genomförts i den svenska lag- stiftningen. I detta direktiv finns nämligen krav på hur viss redovisning skall ske och hur kontroll av denna skall göras (artiklarna 12 15). Dessa särskilda redovisningskrav och kontrollen därav genomfördes genom 7 a § postlagen (1993:1684) genom en direkt hänvisning till postdirek- tivets bestämmelser. Där ansåg man att den som reviderar postföretagen också skall kontrollera att postdirektivets bestämmelser iakttagits. verksamhet revideras av och de andra företag som är aktuella i marktjänstdirektivets sammanhang är nästan undantagslöst sådana juridiska personer som skall bli föremål för revision som utförs helt eller delvis av en auktoriserad eller godkänd revisor, vilka alla uppfyller kravet på oberoende kontrollant. Av praktiska och ekonomiska skäl framstår det därför som lämpligt att uppfyller direktivets krav genom att utpeka dem som utför den sedvanliga revisionen av berörda företag att också utföra den kontroll som marktjänstdirektivet föreskriver. För att tillgodose de synpunkter som har framfört bör det i lagen införas regler om att leverantörer av marktjänster skall till inkomma med ett av revisorn utfärdat intyg över utförd granskning om leverantören av marktjänster har följt den föreslagna lagstiftningen. Leverantören av marktjänster bör till revisorn överlämna en redogörelse för hur man orga- niserat sin bokföring så att kravet på åtskillnad blivit tillgodosett. Revi- sorn skall sedan uttala sig i intyget om bokföringen uppfyller lagens krav. Intyget skall utformas i enlighet med god redovisningssed. Regeringen bör meddela kompletterande föreskrifter om denna intygsverksamhet. 9.6 Överprövning av beslut Regeringens förslag: De flesta beslut som meddelas med stöd av lagen om marktjänster på flygplatser skall kunna överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. 9.6.1 Direktivets krav på rätt att överklaga Marktjänstdirektivet anger i artikel 21 att beslut som fattats med tillämp- ning av artikel 7.2 och artikel 11 16 skall kunna överklagas av varje part som kan bevisa sitt legitima intresse. Vidare slås fast att sådan talan skall kunna föras inför nationell domstol eller inför annan från flygplatsen fri- stående myndighet. Direktivets regelverk är av typen minimikrav, och det bör vara möjligt att låta möjligheterna att överklaga beslut även omfatta beslut som fattats med tillämpning av andra artiklar än de angivna. Detta gör det möjligt att låta flera beslut bli överklagbara när detta framstår som överensstämmande med svensk förvaltningstradition. Med detta avses här rätten för enskild att få överklaga beslut som går honom eller henne emot. Detta stämmer i varje fall när det är det allmänna som har fattat det negativa beslutet. När det däremot är ett enskilt rättssubjekt som meddelar ett negativt beslut är detta inte lika givet. Då brukar det normala vara att den missnöjde enskilde får väcka talan i allmän domstol. 9.6.2 Val av domstol för överprövning Enligt det lagförslag som presenteras i denna proposition skall de flesta beslut, som kan uppfattas som negativa eller att de går enskild emot, fattas av den nya . Denna nämnd blir en del av det all- männa och då blir det rätt naturligt att dess beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstansernas synpunkter på de förslag som lämnades i Luftfarts- verkets promemoria var splittrade. Vissa ansåg att det är olämpligt att ha flera olika instansordningar vid överprövning av beslut och åtgärder en- ligt ett och samma direktiv. Andra kunde tänka sig en sådan lösning. I slutbetänkande (SOU 1999:42) Ny luftfartslag föreslås att alla beslut med ett undantag skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det framstår som tilltalande om man kan samla de flesta ärenden och beslut inom luftfartssektorn i ett och samma regelverk för överprövning. De flesta beslut som kommer att fattas med tillämpning av detta lagför- slag bör därför kunna överklagas till en och samma instans. Som det svenska domstolsväsendet är uppbyggt, och med beaktande av det pågå- ende arbetet att minska antalet specialdomstolar, ligger det närmast till hands att låta allmän förvaltningsdomstol handlägga överklaganden en- ligt denna lag. Allmän förvaltningsdomstol har att pröva ärenden enligt lagen om offentlig upphandling, och eftersom det finns inslag i marktjänstdirektivet som har påtagliga likheter med sådan upp- handling, bör denna tillkommande ärendegrupp inte bereda de allmänna förvaltningsdomstolarna någon alltför stor tillkommande arbetsbörda. Då har här också beaktats den bedömning på annat håll i denna proposition om det sannolikt låga antalet ärenden som kommer att handläggas med tillämpning av detta lagförslag. Som lagförslaget är utformat kommer i princip alla beslut som går en- skild emot samt beslut om avgifter som påförs med stöd 4 § att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett undantag från denna princip är beslut om begränsningar av tillträdet till marknaden m.m. som grundar sig på bristande ömsesidighet i förhållande till tredje land. Här gäller det beslut som har påtagliga inslag av politiska bedömningar som därför är olämpliga för sedvanlig domstolsprövning. Sådana ärenden skall också enligt lagförslaget i denna proposition prövas av regeringen. Lagrådet har i sitt yttrande pekat på en oklarhet i det remitterade lag- förslaget. Det gäller ersättningar som får tas ut med tillämpning av 20 § tredje stycket när leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering ges tillträde till anläggningar på en flygplats. Dessa an- läggningar är ibland privatägda, och en eventuell tvist om ersättningarnas storlek saknar all likhet med de processer som brukar föras i allmän för- valtningsdomstol. Det är här som regel fråga om hyresersättningar, leasingkostnader och dylikt. Processer om sådana ersättningar förs van- ligtvis som vanliga tvistemål i allmän domstol, eller eventuellt i special- domstol. För att undanröja den oklarhet som Lagrådet har uppmärksam- mat ändras den föreslagna lagens sista paragraf på så sätt att tvister om sådana ersättningar som har sin grund i 20 § tredje stycket inte längre omfattas av överklagandebestämmelserna. Därigenom regleras inte er- sättningar för detta slag av upplåtelser i den nu föreslagna lagen. För tvister om sådana ersättningar kommer därför samma regler att gälla som för andra civila tvistemål. Den allmänna regeln i 7 § andra stycket skall däremot gälla även vid ersättningar som tas ut i nu aktuella fall, vilket är ett krav enligt artikel 16.3 i marktjänstdirektivet. 10 Författningskommentar 1 § I lagen skall enligt huvudregeln tillämpas på alla flygplatser som står öppna för kommersiell lufttrafik. Med kommersiell lufttrafik menas trafik där luftfartstjänster erbjuds mot betalning. Det innebär att taxiflyg och charterverksamhet omfattas av begreppet kommersiell lufttrafik, men inte flygningar där ett företag använder sina egna flygplan för att transportera sin personal. Rent militära flygplatser faller också utanför tillämpningsområdet. Definitionen av commercial air transport operation i bilaga 6 till är vägledande vid avgörande av vad som är att be- trakta som kommersiell lufttrafik. Det är inte avgörande om det på flyg- platsen bedrivs kommersiell lufttrafik, utan om flygplat- sen allmänt sett står öppen för sådan trafik. I upplysningssyfte ger kommissionen ut en förteckning över de flygplatser som avses i direktivet, senast i form av ett meddelande publi- cerat i EGT C 61, , s. 4. 2 § De uttryck som definieras i artikel 2 i marktjänstdirektivet är centrala, och bör därför tas in i lagen. Begreppet ledningsenhet är viktigt. Med begreppet åsyftas någon som självständigt eller gemensamt med andra rent faktiskt fattar de beslut som avses i direktivet, t.ex. om urval av tjänsteleverantörer eller användare som skall få utöva egenhantering. Avsikten är inte att som verk betraktat skall vara ledningsenhet för de flygplatser som drivs av verket, utan t.ex. flygplatschefen eller något annat flygplatsorgan. Det är lämpligt att flygplatserna tydliggör vilken enhet som skall be- traktas som flygplatsens ledningsenhet. Det saknas därvid betydelse vid tillämpning av de materiella bestämmelserna i lagen om beslutanderätten ligger hos någon urskiljbar juridisk person eller om den ligger hos en eller flera fysiska personer. Denna uppgift att ange vem eller vilka som skall betraktas som ledningsenhet på varje flygplats bör kunna tas in i en föreskrift som utfärdas av . Bilagan i direktivet tas in, med några språkliga justeringar efter på- pekande från Lagrådet, som en bilaga till lagtexten. De tjänster som nämns i bilagan är avgränsade så att de gäller endast tjänster som särskilt ansluter till lufttrafik och flygresor. Det betyder att en stor del av de tjänster som står till passagerarnas och den övriga allmänhetens för- fogande på flygplatsen, såsom kioskförsäljning, cafeteria- och restaurangverksamhet, valutaväxling, inkvartering, parkering och marktransporter till och från flygplatsen faller utanför direktivets tillämp- ningsområde. Direktivets regler omfattar normalt underhåll av rutinkaraktär som ut- förs inför varje flygning, inklusive tillhandahållande av det material som krävs för underhåll och av reservdelar samt tillhandahållande av plats för sådant underhåll. Reglerna omfattar däremot inte sådant omfattande eller grundläggande underhåll av flygplanet som kräver långvariga åtgärder. Definitionen av begreppet egenhantering skall ses mot bakgrund av önskemålet att undvika överenskommelser som möjliggör för användare att snedvrida konkurrensen genom att erbjuda tjänster utan att genomgå det offentliga anbudsförfarandet som gäller vid urval av leverantörer av tjänster till tredje man. Det är inte att anse som egenhantering om tjänster tillhandahålls av specialiserade dotterföretag, ens om det till ägs av trans- portören, om inte dotterbolaget är en användare av flygplatsen, dvs. själv transporterar passagerare, post eller gods till eller från flygplatsen. 3 § I stadgandet ges ytterligare tolkningsanvisningar för tillämpning av be- greppet ledningsenhet. 4 § Här presenteras den nya nämnd som skall inrättas för att tillgodose direk- tivets krav på att ett flertal beslut skall fattas av en från flygplatshållare och flygbolag fristående instans. En förebild till denna nämnd är enligt lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m. Nämnden föreslås få namnet . Den skall bestå av tre ledamöter. Ordföranden skall vara en jurist med domarerfarenhet. Detta är kravet på ordföranden i till exempel och ett liknande krav bör vara lämpligt även för denna nämnd. Han eller hon skall biträdas av två personer som exempelvis föreslås av respektive av användarkommittén vid en av större flygplatser. Därigenom öppnas möjligheterna för att få frågor belysta från flera av marknadens perspektiv. Detta får regleras närmare i den förordning som skall komplettera detta lagförslag. Tanken är vidare att kostnaderna för nämndens verksamhet inte skall belasta statsbudgeten, utan betalas av dem som betjänas av nämnden. Vid remissmötet diskuterades möjligheten att låta nämnden bestå av fem ledamöter i stället för tre för att bredda basen och låta flera in- tressenter bli representerade i nämnden. Den möjligheten väckte ingen entusiasm bland de närvarande. SAS och har framfört tvivel inför det lämpliga att en av nämndens ledamöter skall utses efter förslag av . Bl.a. anför man att detta inte skulle vara i enlighet med EG-fördragets konkurrensregler och man är också rädd för att denna representant kommer att få ett alltför starkt inflytande i nämndens verk- samhet. Till viss del liknar nämndens sammansättning en traditionell skiljenämnd, och åtminstone inledningsvis bör båda sidorna i ärenden enligt detta lagförslag vara representerade i nämnden. Lagrådet har påpekat i sitt yttrande att det bemyndigande som återfinns i sista stycket enbart behövs för avgifterna för verk- samhet, och inte för dess verksamhet i övrigt. Lagrummet har därför justerats i enlighet med Lagrådets önskemål. Av samma skäl kan 24 § i det till Lagrådet remitterade lagförslaget utgå. 5 § En användarkommitté skall inrättas på varje flygplats som omfattas av lagen. Det gäller alltså även mindre flygplatser. Kommittén skall bestå av företrädare för användare eller organisationer som företräder dessa an- vändare. Alla användare har rätt att ingå i kommittén, även tillfälliga an- vändare av flygplatsen. Med användare av en flygplats avses här den som passar in på definitionen av begreppet i 2 §. Kommittén har endast en rådgivande funktion. Att kommittén skall rådfrågas framgår av andra stadganden, t.ex. av 10 §. Beträffande det obligatoriska samrådsförfarandet enligt direktivets artikel 13, se nedan under 22 §. För att undvika att tillskapa onödig byråkrati bör det vara upp till an- vändarkommittén vid varje enskild flygplats att utarbeta interna proce- durer och rutiner för kommitténs sammanträden och beslutsfattande. Den för marktjänstdirektivet ansvarige tjänstemannen vid kommissio- nen har under hand påpekat att en leverantör av marktjänster inte är en lämplig organisation som kan eller bör företräda användare av en flyg- plats i detta hänseende. 6 7 §§ I 6 § anges på vilka flygplatser lagens olika bestämmelser skall tillämpas.