prop · GN0341 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:41 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Propositionen innehåller förslag till genomförande i den svenska lagstift- ningen av rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen. Genomförandet föreslås ske genom en ny lag om marktjänster på flyg- platser. För att slita vissa tvister m.m. föreslås att en ny myndighet, , tillskapas. Enligt förslaget skall tillträdet till marknaden för marktjänster till tredje man och egenhantering i princip vara fritt på de största flygplatserna. I lagen ges möjlighet för att tillåta begränsningar av marknaden när sakliga skäl motiverar det. De skäl som åsyftas är att hänföra till säkerhet, kapacitet eller tillgången på utrymme på flygplatsen. Lagen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 3 Ärendet och dess beredning 14 3.1 Bakgrund och tidigare åtgärder 14 3.2 Departementspromemorian (Ds 1999:59) Marktjänster på flygplatser 14 4 Justeringar med anledning av Amsterdamfördraget 15 5 Marktjänstdirektivets huvudsakliga innehåll 16 5.1 Allmänt 16 5.2 Särskilda bestämmelser om bokföring m.m. 17 5.3 Medlemsstaternas rätt att begränsa tillhandahållandet av marktjänster och egenhantering m.m. 18 5.3.1 Inledning 18 5.3.2 Marktjänster till tredje man 18 5.3.3 Egenhantering 18 5.3.4 Tillträde till anläggningar 19 5.3.5 Särskilda godkännanden 19 5.4 Användarkommittéer m.m. 19 5.5 Överprövning 19 6 Gällande svensk reglering 20 6.1 Inledning 20 6.2 policy angående marktjänsthantering 21 6.3 Dagens situation på svenska flygplatser 21 7 Konkurrensrättsliga frågor 22 7.1 Sammanfattning av avsnittet 22 7.2 EG:s konkurrenslagstiftning 22 7.2.1 22 7.2.2 Konkurrensreglernas tillämpning på transportområdet 23 7.2.3 Artikel 90 i EG-fördraget 23 7.2.4 Marktjänstdirektivet och EG:s konkurrens- regler 25 7.2.5 Marktjänstdirektivet och konkurrenslagen (1993:20) 27 8 Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling 28 9 Förslag till lag om marktjänster på flygplatser 29 9.1 Val av författningsform 29 9.2 Lagens tillämpningsområde 29 9.2.1 Allmän bedömning 29 9.2.2 Närmare om lagens tillämpningsområde 30 9.3 Behovet av en fristående myndighet 31 9.3.1 olika roller 31 9.3.2 Inrättande av 32 9.4 Begränsningar och urval av leverantörer av marktjänster samt av användare som skall få utöva egenhantering 33 9.5 Särskilda bestämmelser om bokföring m.m. 34 9.6 Överprövning av beslut 37 9.6.1 Direktivets krav på rätt att överklaga 37 9.6.2 Val av domstol för överprövning 37 10 Författningskommentar 38 11 Genomförande av marktjänstdirektivet artikel för artikel 49 Bilaga 1 Rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen 52 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser för departements promemorian (Ds 1999:59) Marktjänster på flygplatser 71 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 72 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 81 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om marktjänster på flygplatser. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Lag om marktjänster på flygplatser Härigenom föreskrivs följande1. Inledande bestämmelse 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell lufttrafik. Definitioner 2 § I denna lag avses med flygplats: varje markområde som är särskilt inrättat för landning, start och manövrar av luftfartyg, samt de närliggande byggnader och anlägg- ningar som kan behövas för luftfartygens markrörelser och för service till luftfartygen och byggnader som behövs för de kommersiella luftfarts- tjänsterna, flygplatssystem: två eller flera flygplatser som förts samman eftersom de betjänar samma ort eller orter, enligt vad som framgår av bilaga II i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om EG-luft- trafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen2, ändrad genom anslutningsakten för , och , ledningsenhet: den som tillsammans med eller självständigt från annan verksamhet och i kraft av lagar och andra författningar har i uppdrag att administrera flygplatsens infrastrukturer och samordna och kontrollera den verksamhet som aktörer som befinner sig på berörd flygplats eller berört flygplatssystem bedriver, användare av en flygplats: varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post eller gods från eller till den berörda flygplatsen, marktjänst: en tjänst som utförs på en flygplats åt en användare av en flygplats och finns upptagen i bilagan till denna lag, egenhantering: en situation där en användare av en flygplats skaffar sig en eller flera typer av marktjänster utan att ingå något som helst kontrakt om detta med tredje man. Användare anses dock inte som tredje man, i förhållande till varandra, om den ena innehar majoritet i den andra, eller samma enhet innehar majoriteten i var och en av dem, leverantör av marktjänster: varje fysisk eller juridisk person som till- handahåller tredje man en eller flera typer av marktjänster. 3 § När ledningen och driften av en flygplats eller av ett flygplatssystem sköts av flera olika enheter skall var och en av dessa anses utgöra en del av ledningsenheten när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i denna lag. Om endast en ledningsenhet har upprättats för flera flygplatser eller flygplatssystem, skall var och en av dessa flygplatser eller flygplats- system betraktas var för sig när det gäller tillämpningen av denna lag. 4 § För att pröva vissa frågor enligt denna lag skall det finnas en särskild nämnd, . skall bestå av en ordförande och två andra leda- möter. Nämndens ledamöter förordnas av regeringen. Ord- föranden och eventuell ersättare för honom eller henne skall vara jurist och ha domarerfarenhet. Kostnaderna för verksamhet skall tas ut av de be- rörda flygplatserna och användarna av dessa flygplatser. Regeringen meddelar föreskrifter om avgifterna för verksamhet. Användarkommittéer 5 § Ledningsenheten skall se till att det upprättas en användarkommitté på flygplatsen. Kommittén skall bestå av företrädare för användarna av flygplatsen. Alla användare av en flygplats skall ha rätt att ingå i denna kommitté eller låta sig företrädas av en organisation som han eller hon anförtror detta uppdrag. Begränsningar i vissa bestämmelsers tillämpningsområde 6 § Bestämmelserna i denna lag om marktjänster till tredje man skall tillämpas på flygplatser med en årstrafik som är större än eller lika med två miljoner passagerarrörelser eller gods. Bestämmelserna i denna lag om egenhantering av sådana tjänster som räknas upp i 12 § tillämpas på flygplatser med en årstrafik som är större än eller lika med en miljon passagerarrörelser eller gods. Be- stämmelserna i denna lag om egenhantering av andra tjänster skall till- lämpas på alla flygplatser som står öppna för kommersiell lufttrafik. Om årstrafiken på en flygplats uppgår till det tröskelvärde för gods som anges i första eller andra stycket utan att nå motsvarande tröskelvärde för passagerare skall bestämmelserna som anges i denna paragraf inte tillämpas på de slag av marktjänster som endast avser passagerare. Vissa allmänna regler 7 § Tillträdet till marknaden för marktjänster skall vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den ut- sträckning som säkerheten, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Vid tillämpningen av denna lag skall, med undantag för ärenden som skall prövas med stöd av 23 §, beslut fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskrimine- rande. Begränsning av marknaden för marktjänster till tredje man 8 § På ansökan av en ledningsenhet får begränsa antalet leverantörer av marktjänster som tillåts tillhandahålla bagagehantering, ramptjänster, påfyllning av bränsle och olja, gods- och posthantering såväl vid ankomst och avgång som i transit, när det gäller den fysiska hanteringen av gods och post mellan terminal- anläggningen och luftfartyget. Antalet leverantörer får dock inte begränsas till färre än två för varje typ av tjänst. Minst en av dessa leverantörer får inte stå under direkt eller indirekt kontroll vare sig av flygplatsens ledningsenhet, av en användare som har transporterat av passagerarna eller av det registrerade godset på flygplatsen under det år som föregår det år då ur- valet av tjänsteleverantörer sker, eller av någon som kontrollerar eller direkt eller indirekt kontrolleras av denna ledningsenhet eller av sådan användare. 9 § Om särskilda utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar medför att det är omöjligt att öppna marknaden i enlighet med vad som i övrigt före- skrivs i denna lag, får på ansökan av en ledningsenhet för av högst begränsa antalet leverantörer som tillåts till- handahålla andra tjänster än som avses i 8 § första stycket på hela eller delar av flygplatsen, varvid 8 § andra stycket skall tillämpas, eller för av högst reservera en eller flera typer av tjänster som anges i 8 § första stycket för en enda leverantör av marktjänster. I beslut enligt första stycket skall det anges vilka tjänster som avses med beslutet, de specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar som utgör skälen för beslutet samt de åtgärder som skall vidtas för att komma till rätta med begränsningarna. Val av leverantörer av marktjänster till tredje man 10 § Om antalet tjänsteleverantörer är begränsat enligt 8 eller 9 § skall leverantörerna väljas efter en anbudsinfordran. Beslut om urval av leverantörer av marktjänster fattas av ledningsen- heten efter samråd med användarkommittén om ledningsenheten inte till- handahåller liknande marktjänster, inte direkt eller indirekt kontrollerar något företag som tillhandahåller sådana tjänster, och inte på annat sätt har anknytning till ett sådant företag. I andra fall beslutar efter samråd med användarkommittén och ledningsenheten om urval av leverantörer. Den som får fatta beslut om urval av leverantörer av marktjänster skall upprätta en anbudsinfordran och se till att denna offentliggörs i Euro- peiska gemenskapernas officiella tidning. Beslut om urval får fattas för av högst . Ledningsenheten skall informera användarkommittén om de beslut som fattas enligt denna paragraf. 11 § Om antalet leverantörer av tjänster är begränsat enligt 8 eller 9 § får ledningsenheten själv tillhandahålla marktjänster utan att vara under- kastat det urvalsförfarande som föreskrivs i 10 §. Ledningsenheten får också utan urvalsförfarande ge ett företag tillstånd att tillhandahålla marktjänster på flygplatsen om enheten direkt eller indirekt kontrollerar företaget eller om företaget direkt eller indirekt kontrollerar enheten. Ledningsenheten skall informera användarkommittén om de beslut som fattas enligt denna paragraf. Begränsning av marknaden för egenhantering 12 § får på ansökan av en ledningsenhet begränsa rätten till egenhantering för minst två användare i fråga om bagagehantering, ramptjänster, påfyllning av bränsle eller olja, samt gods- och posthantering såväl vid ankomst och avgång som i transit, när det gäller den fysiska hanteringen av gods och post mellan terminal- anläggningen och luftfartyget. 13 § Om särskilda utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar medför att det är omöjligt att öppna marknaden i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag, får på ansökan av en ledningsenhet för av högst begränsa antalet användare som får utöva egenhante- ring för andra typer av tjänster än som anges i 12 §, eller för av högst förbjuda egenhantering eller begränsa den till en enda använ- dare för de typer av tjänster som anges i 12 §. I beslutet skall det anges vilka tjänster som avses med beslutet, de specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar som utgör skälen för beslutet samt de åtgärder som skall vidtas för att komma till rätta med begränsningarna. Urval av användare som får utöva egenhantering 14 § Om antalet användare som får utöva egenhantering på en flygplats är begränsat enligt 12 eller 13 § fattar beslut om urval av användare. Kontraktsvillkor och tekniska specifikationer 15 § När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tek- niska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, skall dessa villkor eller specifikationer fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Villkoren eller specifikationerna skall fastställas i särskilda beslut. Övriga tillstånd 16 § Ett beslut att någon får utföra marktjänster till tredje man eller som egenhantering befriar inte denne från skyldigheten att inneha sådana till- stånd som föreskrivs med stöd av annan lagstiftning. Återkallelse av rätten att utföra marktjänster 17 § När en leverantör av marktjänster eller ett företag som utför egen- hantering inte längre utnyttjar sin rätt att bedriva verksamheten får denna rätt återkallas av . Rätten att utföra marktjänster får också återkallas från den som saknar nödvändiga tillstånd, eller från den som på ett icke ringa sätt åsidosätter regler i denna lag eller andra be- stämmelser, som syftar till att en flygplats skall fungera tillfredsställande. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos ansöka om återkallelse enligt första stycket. Särskilda bestämmelser om bokföring m.m. 18 § När en ledningsenhet på en flygplats, en användare eller en leve- rantör av marktjänster tillhandahåller marktjänster skall en strikt uppdel- ning i bokföringen göras mellan den verksamhet som är knuten till till- handahållandet av dessa tjänster och övrig verksamhet. En flygplats får inte subventionera sin marktjänstverksamhet med in- komster som härrör från dess uppdrag som flygplatsmyndighet. 19 § En myndighet eller ett företag på vilket 18 § är tillämplig skall upprätta en redogörelse om hur man gjort den föreskrivna upp- delningen i bokföringen. Myndigheten eller företaget skall till sända in ett intyg från den som reviderar myndigheten eller företaget. Av intyget skall det framgå om bestämmelserna i 18 § har följts. Om anläggningar för marktjänster och om tillträde till dessa 20 § Leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhante- ring skall ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de skall kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Om det behövs för att bättre och effektivare kunna utnyttja tillgängliga utrymmen och liknande, eller för att kunna bereda plats för tillkommande leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering får ledningsenheten efter att ha hört användarkommittén besluta om jämk- ningar eller omfördelningar av utrymmen och liknande mellan alla som utför eller står i begrepp att börja utföra marktjänster på flygplatsen. Den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersätt- ning för utnyttjandet. 21 § Ledningsenheten får besluta att leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering skall använda sig av centraliserade anläggningar för bagagesortering, avisning, vattenrening, bränsledistri- bution och liknande, om anläggningarna av tekniska, miljömässiga eller lönsamhetsmässiga skäl är svåra att dela upp eller utöka. Samråd 22 § Ledningsenheten skall minst en gång samråda med använ- darkommittén och de företag som tillhandahåller marktjänster på flyg- platsen om tillämpningen av denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Bristande ömsesidighet i förhållande till tredje land 23 § Regeringen får besluta att bestämmelserna i denna lag om rätt till marknadstillträde helt eller delvis inte skall tillämpas för leverantörer av marktjänster och användare från ett land som inte är medlem i Europeiska unionen om detta land rättsligt eller faktiskt inte behandlar leverantörer eller användare som bedriver egenhantering på ett sätt som är jämförbart med medlemsstater- nas behandling av leverantörer eller användare som bedriver egenhante- ring, eller rättsligt eller faktiskt inte behandlar leverantörer av marktjänster eller användare som bedriver egenhantering från en medlemsstat enligt landets bestämmelser, eller behandlar leverantörer eller användare som bedriver egenhantering och som kommer från ett land som inte är medlem i Europeiska unionen mer förmånligt än leverantörer av marktjänster eller användare som bedriver egenhantering och som kommer från en medlemsstat. Vid tillämpningen av detta lagrum avses med uttrycken Europeiska unionen och medlemsstat förutom Europeiska unionen och dess med- lemsstater även annan stat som omfattas av bestämmelserna i rådets direktiv /67/EG av om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen genom avtal som är bindande för . Europeiska gemenskapernas kommission skall underrättas om varje beslut enligt första stycket. Överklagande 24 § eller ledningsenhetens beslut enligt 8 15 och 17 §§, 20 § första och andra styckena och 21 § samt beslut om avgifter enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Denna lag träder i kraft . FÖRTECKNING ÖVER MARKTJÄNSTER SOM DET HÄNVISAS TILL I 2 § Administrativa marktjänster och övervakning omfattar 1.1 tjänster i samband med ställföreträdarskap och samverkan med de lokala myndigheterna eller med varje annan person, utlägg gjorda för användarens räkning och tillhandahållande av lokaler åt dennes före- trädare, 1.2 kontroll av lastning, meddelanden och telekommunikationer, 1.3 behandling, förvaring, hantering och administration av lastenheterna, 1.4 varje annan övervakningstjänst före, under eller efter flygning, och varje annan administrativ tjänst som begärs av användaren. Passagerartjänster omfattar varje form av tjänst till passagerarna vid avfärd, ankomst, transitering, i anslutning till eller utanför flygplatsen, inbegripet kontroll av biljetter, resehandlingar, incheckning av bagage och transport av bagage ända fram till sorteringssystemen. Bagagehantering omfattar behandling av bagage i sorteringshallen, sortering av bagage, förberedelse av bagage inför avfärden, lastning och avlastning av bagage i de system som är avsedda att föra bagaget från flygplanet till sorteringshallen och omvänt. Fraktgods och posthantering omfattar 4.1 för fraktgods, både vid export och import eller transitering, den fysiska hantering av fraktgodset, den handläggning av tillhörande doku- ment, de tullformaliteter och andra skyddsåtgärder som överenskommits mellan parterna eller som omständigheterna kräver, 4.2 för posten, både vid ankomst och avfärd, den fysiska hantering av posten, den hantering av tillhörande dokument och andra skyddsåtgärder som överenskommits mellan parterna eller som omständigheterna kräver. Ramptjänster omfattar 5.1 lotsning av flygplanet vid ankomst och avgång, om dessa tjänster inte utförs av flygtrafiktjänsten, 5.2 tjänster i samband med parkering av flygplanet och tillhandahållande av lämpliga hjälpmedel, om dessa tjänster inte utförs av flygtrafik- tjänsten, 5.3 upprättande av kommunikationer mellan marken och förarkabinen, om dessa tjänster inte utförs av flygtrafiktjänsten, 5.4 lastning och avlastning av flygplanet och tillhandahållande av nöd- vändiga hjälpmedel samt transport av besättning och passagerare mellan flygplanet och flygterminalen, 5.5 tjänster i samband med start av flygplanet och tillhandahållande av nödvändiga hjälpmedel, 5.6 förflyttning av flygplanet, både vid avgång och ankomst, tillhanda- hållande och insättning av nödvändiga hjälpmedel, 5.7 transport av samt inlastning i och avlastning ur flygplanet av mat och dryck. Rengöring och skötsel av flygplanet omfattar 6.1 yttre och inre rengöring av flygplanet, skötsel av toaletter och vatten- system, 6.2 luftkonditionering och uppvärmning av kabinen, borttagning av snö och is från flygplanet, avisning av flygplanet, 6.3 inredning av kabinen med kabinutrustningar, förvaring av dessa ut- rustningar. Bränsle- och oljepåfyllning omfattar 7.1 organisering och verkställande av tankning och tömning av bränsle, inbegripet lagring av bränslet, kontroll av levererad kvalitet och kvantitet, 7.2 påfyllning av olja och andra vätskor. Normalt underhåll omfattar 8.1 de sedvanliga operationer som utförs före flygningen, 8.2 de särskilda operationer som användaren kräver, 8.3 tillhandahållande och administration av det material som krävs för underhåll och av reservdelar, 8.4 tillhandahållande av parkeringsplats eller en hangar för att utföra underhållet. Flygoperationer och administration av besättningar omfattar 9.1 förberedelse av flygning vid avgångsflygplatsen eller vid varje annan plats, 9.2 tjänster under flygning, i förekommande fall ändring av resvägen under flygningen, 9.3 tjänster efter flygningen, 9.4 administration av besättningen. Transport på marken omfattar 10.1 organisation och utförande av transport av passagerare, besättning, bagage, gods och post mellan olika flygterminaler inom samma flygplats, dock med undantag av alla transporter mellan flygplan och andra platser, 10.2 varje specialtransport som begärs av användaren. Catering omfattar 11.1 samverkan med tjänsteleverantörer och med ledningsenheten, 11.2 lagring av mat, drycker och de tillbehör som krävs för beredningen, 11.3 rengöring av tillbehör, 11.4 beredning och leverans av material och livsmedel. 3 Ärendet och dess beredning 3.1 Bakgrund och tidigare åtgärder antogs rådets direktiv /67/EG om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen, i fort- sättningen kallat marktjänstdirektivet. Medlemsstaterna skulle ha satt i kraft de författningar som krävs för genomförandet . har inte lyckats göra detta. anmälde dock till kommissionen att direktivet delvis har genomförts genom policybeslut, jfr avsnitt 6.2. tog dåvarande kon- takt med . Departementet önskade synpunkter på vilka åtgärder direktivet kunde föranleda. I anledning av departementets förfrågan utarbetades inom Luftfarts- verket en promemoria. I promemorian lämnades förslag om hur direktivet borde kunna genomföras i den svenska lagstiftningen. Någon mera djupgående analys av alla olika aspekter som direktivet kan ge upphov till gjordes dock inte i promemorian. sändes promemoria ut på remiss. Flera remissinstanser efterlyste närmare analyser av olika frågor och an- såg inte att promemorian kunde bilda underlag för lagstiftning. Ärendet har därefter genomgått ytterligare genomarbetning inom . Vid arbetet med genomförandet av direktivet har noterats att den svenska versionen av direktivet innehåller flera felaktigheter, och rådet har efter påpekande från pub- licerat rättelser av de mest flagranta felen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning1. En konsoliderad version av direktivet har gjorts inom Näringsdeparte- mentet och finns med som bilaga 1 till denna proposition. Därvid skall dock påpekas att det inte har varit möjligt att i denna version iaktta alla former av grafiska anpassningar i form av spalter, indrag m.m. som karakteriserar sedvanliga EG-rättsakter. Behandling i Inför antagandet av marktjänstdirektivet har detta varit föremål för be- handling i , bl.a. inför transport- ministrarnas möte . 3.2 Departementspromemorian (Ds 1999:59) Marktjänster på flygplatser förelåg promemorian (Ds 1999:59) Marktjänster på flyg- platser. I promemorian föreslogs en lag som skulle gå längre än marktjänstdirektivets minimikrav och som skulle bli tillämplig på de flesta flygplatserna här i landet. Den sändes ut på remiss till ett antal remissinstanser som bereddes tillfälle att lämna synpunkter på förslagen i promemorian vid ett remissmöte eller inkomma med skriftligt yttrande senast . En förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 2.