prop · GN033 · 2000-01-01 00:00:00 — Rådet fattade beslut om ett utbildnings-, utbytes- och samarbetsprogram inom politikområdet asyl, invandring och passage av medlemsstaternas yttre gränser, det s.k. Odysseus-programmet. De projekt som pågick under Sherlock-programmet integrerades i det nya, mycket mer omfattande Odysseus-programmet. Programmet gäller åren 1998 2002 och omfattar . Kommissionen beviljar medel efter ansökningar från organisationer och myndigheter i medlemsstaterna till olika projekt inom området. Projekten kan röra samarbete mellan olika medlemsstater, men även med kandidatländerna. Sedan rådet beslutade om programmet har ett hundratal projekt beviljats medel. 4.1 som inleddes avslutades . Resultatet, kallat Amsterdamfördraget, undertecknades och var sedan föremål för medlemsstaternas godkännande i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Fördraget trädde i kraft , efter det att alla 15 medlemsstaterna i EU ratificerat fördraget. undertecknade ett avtal om anslutning till och godkände detta avtal. I och med undertecknandet blev medlem i . Detta innebär att fullt ut deltar i beslutsfattande men ännu inte i det praktiska genomförandet, dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. Målsättningen är att , liksom övriga nordiska länder, skall börja genomföra regelverket under andra hälften av . I och med Amsterdamfördragets ikraftträdande blev Schengen- samarbetet en del av EU enligt ett protokoll till fördraget. Förberedelserna inför Amsterdamfördragets ikraftträdande har spelat en avgörande roll. På området migrations- och asylpolitik innebär fördraget betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller, vilka behandlats i den i allt väsentligt mellanstatliga tredje pelaren, har förts över till en ny avdelning i den första pelaren och blir därmed en del av gemenskapsrätten. Avdelningen har rubriken . efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer ha genomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken, där rådet exempelvis skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för handläggning av asylansökningar. Vidare skall rådet fatta beslut om ansvarsfördelning, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av likformighet, frågor om kontroll vid yttre gränser skall harmoniseras och inga personkontroller skall företas vid inre gräns. Vid i beslutade stats- och regeringscheferna att rådet och kommissionen skulle utarbeta en handlingsplan om hur man på bästa sätt skall genomföra bestämmelserna i om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, dvs. samma ämnesområde som motsvarades av tredje pelare. Handlingsplanen godkändes vid i . I handlingsplanen anges vilka bestämmelser i om fri rörlighet för personer, asyl, invandring, civilrättsligt samarbete, polisiärt och straffrättsligt samarbete, som bör genomföras först och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden för de på detta sätt prioriterade områdena varierar mellan två och från Amsterdamfördragets ikraftträdande. Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer, oavsett medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. och omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framförallt omfattas inte dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. har valt att inte omfattas inte av den nya avdelningen i den första pelaren, men kan i viss mån, främst för att kunna fortsätta delta i och behålla den fria rörligheten i , i efterhand själv bestämma om landet vill omfattas av de nya beslut som rådet fattat. och associeras till de delar av samarbetet enligt avdelning IV som är Schengenrelaterade. 4.2 Asyl En viktig fråga i arbetet med asylfrågor har bl.a. rört tillämpningen av den s.k. (se nedan). Rådet antog ett beslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet. Övervakningen sker genom att medlems- staterna besvarar ett omfattande frågeformulär om hur de genomfört rättsakter i asylfrågor. Arbetet med att sammanställa och analysera svaren har pågått . Processen har inte slutförts . Rådet antog vidare en gemensam åtgärd som rör budgetmedel på asylområdet. Den gemensamma åtgärden utgör en fortsättning på de rättsakter som antogs rörande projekt för mottagande och för återvändande och återvandring av asylsökande, fördrivna personer och flyktingar. I den gemensamma åtgärden sägs, liksom , att projekt (t.ex. rörande yrkesutbildning) i syfte att underlätta återvändande och återvandring skall finansieras av EU. Vidare behandlas projekt som kan förbättra mottagandet av asylsökande och flyktingar. Medel för projekten skall beviljas av kommissionen efter ansökan. Från svenskt håll ansöktes om medel för ett tjugotal projekt, varav närmare tio beviljades medel. I den gemensamma åtgärden enades man också om att inkludera en möjlighet att bevilja medel till medlemsstaterna för mottagande av dem som flytt från Kosovo till följd av krisen . Medlemsstaterna har gett in ansökningar till kommissionen för mottagandet av flyende från Kosovo. Kommissionen har beviljat medlemsstaterna medel för detta, assisterad av en kommitté som består av representanter från medlemsstaterna. presenterade kommissionen ett förslag till beslut om tillfälligt skydd för fördrivna personer och ett förslag om solidaritet vid mottagande och vistelse av fördrivna personer som beviljats tillfälligt skydd. Förslagen är en revidering av det förslag om tillfälligt skydd som kommissionen presenterade . Utifrån detta kunde dock inga större framgångar nås i förhandlingarna mellan medlemsstaterna. Konceptet tillfälligt skydd, såsom det läggs fram i kommissionens förslag, är avsett att ses som ett komplement till Genèvekonvention. De två förslagen är alltjämt föremål för förhandlingar, som kan förväntas bli utdragna. har till syfte att bestämma vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som getts in i en av medlemsstaterna. Konventionen undertecknades och trädde i kraft efter en utdragen ratificeringsprocess i de tolv ursprungliga signatärstaterna. För och del trädde konventionen i kraft och för del den 1 ja- nuari 1998. Arbetet med att vartefter förbättra tillämpningen av konventionen pågår mellan medlemsstaterna. Efter Amsterdamfördragets ikraftträdande förväntas kommissionen lägga fram ett förslag till rättsakt inom första pelaren, vilken då den slutförhandlats och antagits av rådet således kommer att ersätta . En särskild kommitté är inrättad för att träffas vid behov för att besluta om tillämpningsföreskrifter och pröva frågor om tillämpningen av konventionen. Kommittén sammanträder på ministernivå. Möten hölls med kommittén och , dock utan att man kunde enas om några beslut. Den svenska inställningen har genomgående varit positiv till de förslag man försökt nå eninghet om. Det faktum att det krävs enhällighet för att fatta beslut har emellertid visat sig vara ett hinder för kommitténs effektivitet. har ingått avtal om tillämpningen av med och . Syftet med avtalen är att uppnå en smidigare och snabbare hantering av asylärendena än som är fallet vid en handläggning enligt de maximi-tidsgränser som återfinns i konventionen. CIREA:s (av information och diskussion kring asylfrågor) målsättning är att samla, utbyta och sprida information samt att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I sin förlängning syftar arbetet inom CIREA till att samordna och harmonisera medlemsstaternas asylpolitik. Verksamheten består av två sidor, möten genom vilka informationen sprids bland medlemsstaterna och dokumentation av denna information. Den centrala hanteringen av informationen skall vara utformad på ett sådant sätt att den kan användas av ministerrådet. I CIREA:s möten deltar i allmänhet experter med ansvar för behandlingen av asylansökningar. Arbetet i CIREA har främst varit inriktat på analyser av olika ursprungsländer varifrån de asylsökande i huvudsak kommer samt medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av asylansökningar. är UNHCR kallat att delta och samarbeta med CIREA kring dessa landrelaterade frågor. Arbetet inom CIREA är vidare inriktat på ett mer allmänt utbyte av information rörande aktuell utveckling i medlemsstaterna på det asylrättsliga området. Hit hör bl.a. information om lagstiftningsfrågor, rättspraxis och utredningsresor som enskilda medlemsstater har företagit. Även mer specifika asylrelaterade frågor tas upp till fördjupad diskussion och analys inom ramen för CIREA. En mycket viktig del av CIREA:s arbete består av insamlande och analys av en mängd statistiska data. Statistikinsamlandet sker på såväl månads- som kvartalsbasis. 4.3 Visering Arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har fortskridit inom ramen för det befintliga regelverket, dvs. i huvudsak de två antagna förordningarna på området. I den ena förordningen fastställs för medborgare i vilka länder utanför EU som viseringskrav skall gälla vid passage av EU:s yttre gränser. Den andra förordningen rör enhetlig utformning av viseringshandlingar. Förordningen EG 2317/95 om viseringstvång upphävdes av efter att fört talan mot rådet inför domstolen. I domen sades att förordningen skulle ha fortsatt giltighet intill dess en ny förordning, efter inhämtande av yttrande från parlamentet, antas av rådet. Kommissionens förslag till ny förordning lämnades till parlamentet som dock först lämnade yttrande i frågan. har förberedande diskussioner ägt rum med anledning av Amsterdamfördragets ikraftträdande . Av fördraget framgår att mycket omfattande regelverk på viseringsområdet skall införlivas i . Denna fråga kommer med stor sannolikhet att bli den helt dominerande i medlems- staternas strävan att harmonisera viseringspolitiken. De två arbetsgrupper som inom behandlade viseringsfrågor har i och med slagits samman med för viseringsfrågor. 4.4 Gränskontrollfrågor Frågor som rör personkontroll vid EU:s yttre gräns har diskuterats i en särskild EU-arbetsgrupp, Yttre gränsgruppen. Med hänsyn till att arbetet med den särskilda konvention, som innehåller regler för hur person- kontroll vid EU:s yttre gräns skall genomföras, i stort sett har legat nere har arbetsgruppen för dessa frågor endast träffats ett fåtal gånger . Gränskontrollfrågor diskuteras emellertid även inom CIREFI (, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring). CIREFI:s mål är att samla in, utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring. Arbetsgruppen har även fortlöpande utbyte avseende frågor kring gränskontroll och olaglig invandring med kandidatländerna samt med och . Vidare har, inom ramen för , gränskontrollfrågor kontinuerligt behandlats i en särskild arbetsgrupp. Gränskontrollfrågor har således varit aktuella i olika fora. Med anledning av Schengen- samarbetets integrering i EU-arbetet kommer gränskontrollfrågor att samordnas i en återupprättad gränsgrupp. En mängd olika gränskontroll- frågor kommer att aktualiseras i denna arbetsgrupp, dels sådana som har diskuterats inom ramen för EU-arbetet, dels frågor som har behandlats inom Schengen. Arbetsgruppen kan därmed förväntas driva frågor som t.ex. hur personkontroll vid EU:s yttre gräns skall genomföras, utplacering av dokumentrådgivare på flygplatser, ständig uppdatering av den handbok om gränskontroll som tidigare ansvarat för och utsändande av s.k. sambandsmän till gränskontrollstationer vid EU:s yttre gränser. 4.5 Invandring Arbetet rörande tredjelandsmedborgares rätt att resa in och bosätta sig i EU har till stor del koncentrerats kring det av kommissionen presenterade förslaget till invandringskonvention. Förslaget syftar till att harmonisera de bestämmelser som rör tredjelandsmedborgares möjligheter till uppehållstillstånd i egenskap av bl.a. arbetstagare, egenföretagare, studenter och anhöriga. Förslaget innehåller även en avdelning som reglerar inom EU bosatta tredjelands- medborgares möjligheter att söka anställning i ett annat medlemsland. En inledande granskning av artiklarna har visat på stora skillnader i de olika medlemsstaternas regelverk. Amsterdamfördragets ikraftträdande medför att gemenskapen förfogar över andra rättsliga instrument för att genomföra förslaget. Ett nytt initiativ från kommissionen, med en annan rättslig grund, avseende hela eller delar av det granskade förslaget är därför att vänta. Diskussioner pågår om genomförandet av informationskampanjer i tredje länder avseende möjligheterna till bosättning inom EU. 4.6 Avvisning och utvisning En målsättning för EU-samarbetet är att uppnå en konsekvent EU-politik för återtagande och återsändande före . Instrument som kan användas i detta syfte är återtagandeavtal och återtagandeklausuler i andra avtal. Återtagandeavtal reglerar det praktiska förfarandet och ansvaret för personer som inte har rätt att vistas i endera av de avtalsslutande parternas territorium och som skall återtas av den stat där personen är medborgare eller har vistats. har standardklausuler för återtagande använts i s.k. blandade avtal och associeringsavtal mellan EU och annan stat. En mall till ett gemensamt återtagandeavtal är under utarbetande inom . Som en följd av Amsterdamfördragets ikraftträdande skall denna arbetsgrupp även behandla frågan om gemensamma återtagandeavtal och vilken ställning tidigare ingångna bilaterala återtagandeavtal skall ha. En översyn pågår även vad gäller innehåll och status för standardklausuler om återtagande. Klausulernas förhandlingsbarhet skall diskuteras och de föreslås bli obligatoriska i blandade avtal och associeringsavtal. EU har utarbetat ett standardiserat resedokument att använda vid avvisning eller utvisning av utlänningar som saknar passhandling. Resedokumentet har använts av medlemsstaterna med blandade erfarenheter som följd. I vissa fall har de mottagande länderna inte accepterat handlingen och nekat inresa. I syfte att nå en bredare acceptans av resedokumentet har EU upprättat och sänt en skrivelse till samtliga tredje länder varigenom de uppmärksammas på EU:s enhetligt utformade resedokument. 4.7 Utvidgningen av EU Kollektiv utvärdering av EU:s kandidatländer beslutade rådet att tillsätta en expertgrupp med uppgift att kollektivt utvärdera antagandet, genomförandet och den faktiska tillämpningen av i inrikes och rättsliga frågor i de länder som har ansökt om medlemskap i unionen. arbetade gruppen med en kartläggning av , och . Medlemsstaterna och kommissionen har, bl.a. genom sina represen- tationer i de aktuella länderna och genom nationella myndigheters kunskap via olika samarbetsprojekt, bidragit till ytterligare fördjupad analys av situationen på det migrationspolitiska området i dessa länder. Brister som kvarstår och som behöver åtgärdas har uppmärksammats. Arbetet med utvärderingar har fortsatt och har bl.a. omfattat de baltiska länderna. 5 Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 5.1 Asyl, skyddsbehövande och tillfälligt skydd Skyddsbehövande En ny lagstiftning trädde i kraft sedan antagit förslagen i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25). Den innebar tämligen omfattande förändringar i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha en principiell rätt till skydd i . Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt Genèvekonvention. Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlänningslagen stämmer överens med konventionsdefinitionen. I 3 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i . Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande enligt dessa grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Beträffande den kategori som flyr undan en väpnad konflikt får regeringen, i enlighet med ett bemyndigande som finns intaget i utlänningslagen, förordna om att begränsa vårt mottagande med hänsyn till kapacitet att ta emot personer som söker skydd. En anmälan måste göras till senast efter förordningens ikraftträdande. Tidsbegränsade uppehållstillstånd I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst . Regeringen har bemyndigats att i en förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas . Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar, för att de drabbade skall få stöd och skydd. Den nya ordningen innebär även bl.a. att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan ges än enligt den tidigare bestämmelsen, som gav möjlighet att ge sådana tillstånd under högst för utlänningar, som bedömdes ha ett tillfälligt behov av skydd. Med stöd av det nyssnämnda bemyndigandet beslutade regeringen en förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls- tillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen skall medborgare i som kommer från provinsen och som inte kan återvända dit på grund av förhållandena där anses ha behov av sådant tillfälligt skydd som avses i 2 kap. 4 a § utlänningslagen. Under förutsättning att de har behov av skydd i får de beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I förordningen anges vidare att den första tillståndsperioden skall vara 11 månader. Förordningen trädde i kraft . som den trädde i kraft genomfördes också en ändring i utlänningsför- ordningen (1989:547) som innebär att den som beviljats ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd av detta slag inte behöver ha pass vid vistelse i . Mot bakgrund av det ändrade läget i provinsen beslutade regeringen vissa ändringar i förordningen om tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Dessa trädde i kraft och innebär dels att den första tillståndsperioden skall vara längst till och med , dels att förordningen i sin helhet skall upphöra att gälla sistnämnda datum. beslutades också en särskild förordning om bidrag till medborgare i som kommer från provinsen och som vill återvända dit. Den innebär att bidrag får lämnas med högst för varje person som vill återvända, dock med högst per familj. Bidrag får även lämnas för vissa resekostnader. Återkallelse av uppehållstillstånd Genom en ändring i utlänningslagen som trätt i kraft (SFS1997:1224) har införts bestämmelse om återkallelse av uppehålls- tillstånd på grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter i samband med ansökan om uppehållstillstånd (SOU 1997:67, prop. 1997/98:36, 1997/98 SfU07, rskr. 1997/98:114). Liksom tidigare finns det möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd i de fall där det kommer fram att utlänningen t.ex. uppgett fel identitet. Bestämmelserna har utformats mot bakgrunden av att återkallelse av uppehållstillstånd är ett beslut som kan få långtgående konsekvenser för den enskilde. Enligt den nya ordningen skall vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeför-hållanden samt till hur länge han eller hon vistats i . Har en utlänning vistats här med uppehålls- tillstånd , får tillståndet återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det. 5.2 Redovisning av praxis Regeringen har fattat vägledande beslut i flera ärenden av betydelse för praxis. Regeringen beviljade permanent uppehållstillstånd till dels en idrottsman, dels en forskare. Båda hade vistats i med upprepade tidsbegränsade uppehållstillstånd inom ramen för s.k. internationellt utbyte. Regeringen betonade i besluten den starka anknytning personerna fått till det svenska samhället efter åtta respektive i landet. Regeringen underströk att permanent uppehålls- tillstånd inte kan komma ifråga efter alltför . Ingen tidsgräns angavs dock. fattade regeringen beslut i fyra ärenden rörande personer från provinsen i . Personerna ifråga hade vistats mellan och och i . Samtliga beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med förordningen (1999:209) om tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Därutöver beviljades även arbetstillstånd. fattade regeringen beslut i tre ärenden rörande irakiska medborgare som före ankomsten till vistats i . Frågan som regeringen hade att ta ställning till var om kan betraktas som ett säkert första asylland för irakiska medborgare. Rege- ringen fann i samtliga ärenden att det inte kan uteslutas att irakier som avvisas till vidaresänds av jordanska myndigheter till . I samtliga ärenden beviljades de klagande permanent uppehållstillstånd såsom skyddsbehövande i övrigt. I beslut beviljade regeringen permanent uppehålls- tillstånd samt flyktingförklaring och resedokument till en ensamstående man och en familj från . Regeringen bedömde att ett återvändande till senaste vistelseorten under vissa omständigheter kan anses vara acceptabelt. Det kan gälla orter där det finns ett betydande inslag av företrädare för minoriteter och där en normaliseringsprocess är tydlig. De särskilda omständigheterna i det enskilda fallet och på aktuell ort måste alltid beaktas. Detta innebär att det i vissa fall t.ex. när sökanden efter fredsslutet vistats på en ort med blandad befolknings- sammansättning och med ett betydande inslag av minoritetsbefolkning även om den egna etniska gruppen är i majoritet kan vara skäligt att anse att vederbörande skall återvända dit. Ytterligare en faktor som bör tillmätas betydelse är befolkningsutvecklingen mer allmänt på dessa orter. När det gäller de orter (Gorazde och Begov Han) som de klagande i ärendena vistats i, framhölls att den etniska grupp som de tillhör utgör majoriteten. konstaterades att normaliseringsprocessen går mycket trögt. Exempelvis har mycket få av de serber som ursprungligen var bosatta där återvänt. Mot denna bakgrund skulle ett återsändande av klagandena till hemlandet motverka förverkligandet av fredsavtalet. Under dessa förhållanden bedömdes det inte rimligt att besluta om avvisning av dem till . Deras skyddsbehov bedömdes därför i förhållande till de ursprungliga hemorterna. De bedömdes därmed som flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen och beviljades permanent uppehållstillstånd samt flyktingförklaring och resedokument.