prop · GN031D6 · 2000-01-01 00:00:00 — Som RSV påpekat i rapporten och skattefusk finns det problem med bl.a. styrningen av verksamheten som måste åtgärdas. Även RRV har i de tidigare nämnda rapporterna pekat på behov av förbättringar på flera områden. För trovärdigheten i styrningen är det av största vikt att alla möjligheter till förbätt- ringar i det här hänseendet tas till vara. Detta bör enligt regeringens mening vara en prioriterad uppgift . 18.3 Särskilda frågor Kontrollverksamhetens inriktning RSV:s kontrollpolicy RSV har slagit fast en ny kontrollpolicy (RSV 186). Syftet är att den skall vara en stomme i ledningen och styrningen av kontrollen och den ersätter dokumentet Skattekontrollen - omfatt- ning och syfte . Ett viktigt underlag för översynen har varit den tidigare nämnda rap- porten Skattefel och skattefusk. En utgångspunkt för policyn är att majori- teten av medborgarna vill göra rätt för sig och att frivillig medverkan skall understödjas av väl utbyggd service och information. Utvecklingen i omvärlden skall följas och verksamheten anpas- sas till förändringar. För varje åtgärd som ak- tualiseras skall det mest effektiva angreppssättet väljas. Syftet med kontrollen är att förebygga och åtgärda fel och fusk, så att skatter och avgifter kan tas ut i den omfattning som statsmakterna beslutat. Kontrollen skall åstadkomma en pre- ventiv effekt så att medborgarnas förtroende för kontrollen upprätthålls. Målet är att medbor- garna skall uppfatta kontrollen som effektiv och rättssäker. Kontrollbehovet skall identifieras och priori- teringar göras på alla nivåer i organisationen, dvs. på nationell nivå, myndighetsnivå och kontors- nivå. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt företag som hanterar stora skatteunderlag och åt internationella transaktioner. Skattebrott skall bekämpas. Kontrollen skall inte göras mera omfattande, tidskrävande och ingående än vad förhållandena i det enskilda fallet motiverar. Preventiv effekt skall uppnås genom att kon- trollen är tidig, synlig, träffsäker och oförutsäg- bar. Ett bra kontrollresultat förutsätter att kon- trollen har inriktats i enlighet med det prio- riterade kontrollbehovet och innebär att den preventiva effekten har ökat och omfattningen av fel och fusk minskat. Riskanalyser Som framgått är bedömningen av risken för fel- aktigheter ett centralt inslag i RSV:s kontroll- policy som utgångspunkt för de prioriteringar som måste göras. På regeringens uppdrag har RSV i en rapport redovisat hur man genom förbättrad analys av skatteupp- börden, utbyggd underrättelseverksamhet eller andra åtgärder kan förbättra riskanalyserna i frå- ga om främst angrepp mot systemen för indi- rekta skatter. I rapporten konstateras att det finns behov av bättre uppföljningssystem samt förbättrat infor- mationsutbyte mellan skattemyndigheterna och RSV och inrättandet av en mera systematisk ana- lys- och informationsverksamhet inom RSV. Vi- dare behövs det enligt RSV ett gemensamt syn- sätt och gemensam strategi inom EU. RSV avi- serar ett antal förändringar i det operativa arbetet för att försvåra angrepp. Arbetet med att för- bättra riskanalyserna har efter det att rapporten lämnades fortsatt inom RSV i enlighet med di- rektiv som gavs . I rapporten föreslås också ett antal författ- ningsändringar, bl.a. vad gäller registerlagstift- ningen, för att förbättra förutsättningarna för ar- betet med riskanalyser. Förslaget bereds i denna del f.n. inom . Regeringens bedömning Regeringen instämmer i det som sägs i RSV:s kontrollpolicy. På viktiga punkter beaktas i do- kumentet erfarenheter av kontrollverksamheten som redovisats bl.a. i rap- porten Skattefel och skattefusk. Policyn ligger också väl i linje med vissa av de påpekanden som gjorts av främst RRV i de tidigare nämnda rap- porterna. Det bör emellertid framhållas att policydoku- mentet kan sägas ange ett förhållningssätt till kontrollverksamheten och att steget från po- licyn till konkret planering av verksamheten är ganska långt. Som redan framgått är det me- ningen att policyn skall ligga till grund för ar- betet på alla nivåer i organisationen. I linje med den tillämpning av resultatstyrningen som har valts inom RSV:s område skall det på lägre nivåer finnas ett utrymme för att ytterligare bryta ned och konkretisera riktlinjer och liknande som har antagits på en högre nivå. Detta är ett synsätt som regeringen inte har något att erinra mot. Det förtjänar dock att understrykas att det återstår att besvara frågan hur stort utrymme det bör finnas för planering m.m. på de olika nivåerna, eller med andra ord hur stort behovet är av central respektive regional styrning för att kontroll-resurserna skall utnyttjas så effektivt som möj-ligt. Regeringen vill för sin del särskilt betona det som sägs i policydokumentet om vad som krävs för att preventiv effekt skall uppnås genom kon- trollinsatserna. Att kontrollen skall vara tidig kan tyckas närmast självklart och har dessutom stor betydelse för det direkta beloppsmässiga utfallet men är inte desto mindre ett viktigt påpekande. Motsvarande kan sägas om att kontrollen skall vara träffsäker. Vad gäller synligheten har rege- ringen noterat att RSV har valt att offentliggöra planerade in- satser främst på kapitalbeskattningens område och att detta av allt att döma har lett till ökad medverkan från de skattskyldigas sida. Att kontrollen skall vara oförutsägbar fram- står som särskilt viktigt mot bakgrund av de uppgifter som då och då förekommer i nyhets- medierna om kontrollfria zoner i form av t.ex. fasta beloppströsklar för deklarationsgranskning- en. Det bör dock framhållas att motsvarande gäl- ler i fråga om alla kontrollformer. Regeringen vill också understryka vikten av att understödja viljan hos medborgarna att göra rätt för sig. RSV:s arbete med att utveckla ser- vicen och förenkla för medborgarna vid kontak- ter med skattemyndigheterna är en mycket vik- tig del i detta arbete. Utvecklingen av RSV:s IT- stödda service med bl.a. hemsida och service- telefon är enligt regeringens mening goda exempel på utvecklad service som slagit väl ut. Slutligen vill regeringen i detta sammanhang understryka det som sägs i policydokumentet om internationella transaktioner. Att ägna sär- skild uppmärksamhet åt dessa och att systematiskt arbeta för att förbättra förutsättningarna för samarbete med andra länder vad gäller kontrollinsatser kommer enligt regeringens bedömning att visa sig vara av alltmer avgörande betydelse såväl för som för andra länder när det gäller att skydda skattebaserna mot angrepp. Åtgärder för att underlätta och förbättra det internationella samarbetet på skatteområdet kommer därför också att vara prioriterade i det arbete som bedrivs inom . Regeringens förslag: Punktskatteverksamheten inordnas organisatoriskt i . Den ändrade organisatoriska inplaceringen skall inte föranleda någon ändring vad gäller behörig dom- stol vid överprövning av RSV:s beslut i punkt- skattefrågor. Det finns inte något behov av att kunna väcka talan för det allmännas räkning mot RSV:s beslut. Statskontorets förslag: Statskontoret har på re- geringens uppdrag utrett frågan om punktskat- teverksamhetens organisatoriska inplacering i skatteförvaltningen. I rapporten ganisationen inom skatteförvaltningen (1999:19) redovisar Statskontoret bedömningen att det finns skäl att ändra den formella organi- sationen då den kraftigt avviker från den tillämpade. Med detta syftar Statskontoret på att styrningen, trots att det är i som är beskattningsmyndighet på punkt- skatteområdet, i allt väsentligt sker direkt från RSV till det särskilda skattekontoret i . Statskontoret ser två tämligen likvärdiga alter- nativ till dagens organisation: dels ett inordnande i RSV, dels inrättande av en särskild punkt- skattemyndighet. Båda alternativen är enligt Statskontoret förenade med praktiska och prin- cipiella för- och nackdelar. Genom inordnande i RSV blir organisationen tydligare internationellt, får en starkare ställning och viss ökad flexibilitet. Två invändningar mot detta alternativ är enligt Statskontoret att det strider mot tidigare renodling av RSV:s roll och mot strävandena efter enhetliga överklagandeför- faranden. Alternativet med en särskild punktskattemyn- dighet uppfyller enligt Statskontoret bättre den förvaltningspolitiska strävan efter renodling, ökad medborgarinsyn och enhetliga rättsprin- ciper som har kommit till uttryck såväl inom skatteförvaltningen som inom andra förvalt- ningsområden. Problemet kvarstår dock att nära- liggande och ömsesidigt beroende verksamhet ligger på olika myndigheter. Alternativet strider också mot ambitionen att få större och mer bärkraftiga skattemyndigheter. Statskontoret stannar för att föreslå att punkt- skatteverksamheten inordnas i RSV, eftersom man gör bedömningen att det alternativet ger praktiska fördelar för punktskatteverksamheten som helhet. Det bedöms vara marginellt kost- nadseffektivare än dagens organisation genom mer samordnad kompetens. Skälen för regeringens förslag: Verksamhetens organisatoriska inplacering De för- respektive nackdelar med alternativen som Statskontoret redogjort för är av mycket olika karaktär och svåra att väga mot varandra. Som Statskontoret anfört kan de båda alter- nativen ses som i huvudsak likvärdiga. Vid en samlad bedömning kommer regeringen till sam- ma slutsats som Statskontoret, dvs. att ett in- ordnande av punktskatteverksamheten i RSV är att föredra. Skälet till det är främst att den lös- ningen, som också Statskontoret framhållit, ger något större flexibilitet än en lösning med en särskild myndighet. Den ger också större flexibi- litet än dagens organisation, eftersom det sär- skilda skattekontoret vad gäller bemanning m.m. i praktiken har fungerat som en organisation skild från den regionala myndighet till vilken kontoret hör. De förhoppningar som tidigare funnits om att kunna åstadkomma flexibilitet genom att inordna verksamheten i den regionala myndigheten har sålunda inte infriats. Med punktskatteverksamheten inordnad i RSV öppnas viss möjlighet att förlägga persona- lens tjänstgöring på det sätt som bäst motsvarar behovet av punktskattekompetens bl.a. i sam- arbetet inom EU och vid andra internationella kontakter. Som framgår av utredningsuppdraget till Statskontoret är det dock en utgångspunkt att verksamheten även i fortsättningen skall vara i huvudsak lokaliserad till . Överklagande och processföring I rapporten diskuteras också konsekvenserna av ett inordnande av verksamheten i RSV i fråga om överklagande och processföring. Statskontoret anser att behörig länsrätt och kammarrätt i punktskattemål bör vara desamma som även efter organisationsförändringen. Vidare ifrågasätter Statskontoret behovet av ett särskilt förordnat allmänt ombud som skall kunna föra talan mot RSV:s beslut på punktskatteområdet. Fram , när verksamhe- ten överfördes från RSV till den regionala skattemyndigheten, fanns ett sådant ombud. Regeringen delar Statskontorets uppfattning att prövningen av punktskattemål bör ligga kvar på de domstolar som handhar denna uppgift . Vad gäller behovet av allmänt ombud kon- staterar regeringen i likhet med Statskontoret att punktskatteverksamheten kommer att handhas av ett litet antal personer som alla finns inom samma myndighet. Något behov av att kunna föra upp frågor till domstolsprövning för att främja en enhetlig rättstillämpning kan därför knappast finnas. De vidsträckta möjligheter som finns till omprövning av beslut i första instans ta- lar för att behovet av att kunna väcka talan för det allmännas räkning även i övrigt är ytterst be- gränsat. För detta talar också att RSV knappast alls har funnit skäl att göra bruk av sin möjlighet att överklaga skattemyn- dighetens beslut. Regeringen anser mot den nu angivna bakgrunden att man bör kunna undvara möjligheten att väcka talan för det allmännas räk- ning mot RSV:s beslut på punktskatteområdet. Ikraftträdande En förändring av punktskatteverksamhetens or- ganisatoriska inplacering i enlighet med vad som har sagts bör enligt regeringens bedömning kunna genomföras med verkan fr.o.m. . Regeringen avser att efter års- skiftet lägga fram förslag till de lagändringar som krävs för genomförandet och att i den ekono- miska vårpropositionen lämna förslag till de jus- teringar som krävs av anslagen till Riksskatte- verket respektive skattemyndigheterna. Bouppteckningar och arvsskatt I enlighet med ett uppdrag i regleringsbrevet har tillsammans med gjort en genomgång av de orga- nisatoriska konsekvenserna av det förslag som lämnas i delbetänkande Bouppteckningar och arvsskatt (SOU 1996:160) om en överflyttning från tingsrätterna till skatte- myndigheterna av uppgifterna att registrera bo- uppteckningar och vara beskattningsmyndighet i fråga om arvsskatt. Uppdraget har redovisats i rapporten för bouppteckningsverksamheten. Sammanfatt- ningsvis har arbetet utmynnat i ett förslag om att förlägga verksamheten till en ort per region inom skatteförvaltningen, dvs. till sammanlagt tio or- ter. Genom datorisering, innefattande bl.a. an- vändning av förtryckta bouppteckningsblan- ketter, räknar man med att åstadkomma väsent- liga förenklingar för den enskilde. Den före- slagna lösningen bedöms redan på kort sikt kun- na ge vissa rationaliseringseffekter, av RSV upp- skattade till av nuvarande resurs- åtgång. I ett senare skede bör det enligt RSV fin- nas förutsättning för ytterligare rationaliseringar. En överflyttning medför vissa övergångskost- nader, bl.a. för tekniskt utvecklingsarbete inom skatteförvaltningen. Rapporten remissbehandlas och remisstiden går ut . Regeringen föreslår (jfr utgiftsområde 4 Rätts- väsendet, avsnitt 6.5.2) att som sin mening ger till känna att boupptecknings- verksamheten förs över från domstolsväsendet till skatteförvaltningen. Den samlade bedöm- ningen redovisas att bouppteckningsverk- samheten har betydligt större möjligheter att utvecklas och effektiviseras inom skatteför- valtningen. Eftersom reformen kräver omfat- tande lagändringar kan den, konstaterar rege- ringen i skälen för förslaget, förväntas träda i kraft tidigast . Regeringen räknar med att återkomma till frågan om bl.a. de eko- nomiska konsekvenserna av förslaget i den eko- nomiska vårproposition . Beredskapsfrågor Inriktningen på arbetet med beredskapsfrågor inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende, som även omfattar , är att funktionen skall ha önskvärd förmåga vid utgången av försvarsbeslutsperioden. För att alla myndigheter inom funktionen skall kunna fullgöra sina uppgifter på fredsar- betsplatserna krävs utbildad personal och en väl utvecklad infrastruktur. I den redovisning som RSV lämnat bedöms funktionens sammantagna förmåga vid utgången av som godtagbar när det gäller påfrestningar i nuvarande om- världsläge. Regeringen gör inte någon annan be- dömning. Till planerade beredskapsåtgärder för hör implementering och komplettering av en handledning i verksamhetsskydd där beredskap och fredstida påfrestningar ses i ett sammanhang. En annan åtgärd är identifiering av samhälls- viktiga ADB-system och avstämning mot de grundsäkerhetskrav som ställs på sådana system. En uppföljning av detta arbete planeras för . För att kunna verka under höjd beredskap är funktionen bl.a. beroende av säkra leveranser av el och teleförbindelser liksom möjlighet till re- servdrift för RSV:s datoranläggningar. Kostnaderna för beredskapsåtgärder inom RSV:s verksamhetsområde har be- räknats till . Anslagstekniska frågor RSV föreslog i budgetunderlaget för att de tre ramanslagen inom verk- samhetsområdet, dvs. inom utgiftsområde 3 anslagen A1 och A2 Skatte- myndigheterna samt inom utgiftsområde 4 an- slaget E1 Kronofogdemyndigheterna skulle slås samman till ett ramanslag eller i vart fall föras samman i utgiftsområde 3. RSV:s förslag för- anledde ingen åtgärd från regeringens sida. Mot denna bakgrund har RSV i budgetunderlaget för återkommit till de anslags- tekniska frågorna och föreslagit att anslaget till RSV skall avskaffas och medlen på detta anslag fördelas mellan anslagen till skattemyn- digheterna respektive kronofogdemyndigheter- na. Regeringen konstaterar att såväl det nu aktu- ella som det tidigare förslaget innefattar en änd- rad fördelning av anslagsmedlen mellan stats- budgetens utgiftsområden. På upp- drag görs en utvärdering av den nya budgetprocessen, innefattande indelningen i utgiftsområden. Även regeringen har tagit ini- tiativ till en utvärdering av budgetprocessen. En- ligt regeringens mening bör resultatet av dessa utvärderingar avvaktas innan man tar ställning till RSV:s förslag. 18.4 Revisionens iakttagelser RRV:s revisionsberättelse avseende skatteför- valtningen och exekutionsväsendet innehåller inte någon invändning. Årsredovisningen (ÅR) bedöms som i allt väsentligt rättvisande. I revisionsrapporten rekommenderas att RSV vidtar åtgärder för att ytterligare förbättra redo- visningens koppling till mål och krav på åter- rapportering i regleringsbrevet. Enligt RRV bör RSV pröva i vilken utsträckning övrig resul- tatinformation har sådan betydelse för rege- ringens prövning av verksamheten att den skall tas med i årsredovisningen. RRV anser också att RSV i ÅR bör påbörja en redovisning av kostnader och intäkter i enlighet med kraven i förordningen (1996:882) om myndigheters års- redovisning m.m. (i ÅR redovisas enligt RRV kostnader blandade med utgifter). Vidare rekommenderas bl.a. att - RSV fördelar betalningsdifferensen i skattekontosystemet på skatteslag enligt metod som bör stämmas av med regeringen, - RSV säkerställer att redovisningen mot statsbudgeten sker på rätt inkomsttitel i rätt period och att - information om slutavräkningen av kommunalskattemedel lämnas i ÅR. Regeringen instämmer i att det i vart fall inför årsredovisningen för kan finnas skäl att göra förändringar av det slag RRV varit inne på och avser att återkomma till den saken i reg- leringsbrevet för . Vad gäller redovis- ningen av betalningsdifferensen i skattekonto- systemet och vissa andra frågor som rör det systemet har RSV lämnat ett förslag till om förändringar som RSV har ambitionen att genomföra med verkan . Enligt vad regeringen erfarit ser ESV, efter vissa kom- pletteringar av förslaget, i princip inga svårigheter med hänsyn till gällande regler för statlig redovisning med den modell som RSV presenterat för löpande bokföring av fordringar och skulder m.m. 18.5 Anslag A 1 Tabell 4.4 Anslagsutvecklingen Tusental kronor Anslags- sparande 133 322 Utgifts- prognos 367 000 2000 Förslag 405 097 2001 Beräknat 411 874 2002 Beräknat 419 053 Under anslaget anvisas medel för RSV:s arbets- uppgifter som central myndighet inom såväl skatteförvaltningen som exekutionsväsendet (jfr utgiftsområde 4 Rättsväsendet, verksamhetsom- råde E Kronofogdemyndigheterna). Sammanlagt har i enlighet med regeringens beslut /96 och 1997 förts bort från anslaget. Trots indragningen av medel ökade anslagssparandet något men har därefter minskat med . Skattemyndigheterna Tabell 4.5 Anslagsutvecklingen Tusental kronor Anslags- sparande 398 786 Utgifts- prognos 4 482 000 2000 Förslag 4 389 494 2001 Beräknat 4 455 342 2002 Beräknat 4 521 214 Även i fråga om skattemyndigheterna har rege- ringen beslutat om indragning av medel från anslaget som en besparing. Sam- manlagt har /96 och 1997 i enlighet med regeringens beslut förts bort från anslaget. minskade anslagssparandet med och minskade det med . Slutsatser Beräkning av anslaget A 1 Tusental kronor Anslag 1999 349 704 Pris- och löneomräkning 2 450 Lokalkostnadsjustering -73 Justering av 53 016 Förslag 2000 405 097 Beräkning av anslaget A 2 Skattemyndigheterna Tusental kronor Anslag 1999 4 362 445 Pris- och löneomräkning 29 080 Lokalkostnadsjustering -73 362 Överföring till -112 Justering av 71 443 Förslag 2000 4 389 494 De tidigare genererade betydande överskotten på anslagen inom skatteföraltningen har flera förklaringar. En viktig sådan är de betydande resurser som varit avsatta för utvecklingsprojekt och svårigheten att med någon större precision bedöma i vilken takt medel för utveckling på främst IT-området kommer att förbrukas. Som redan har framgått har en vändpunkt nåtts i fråga om förhållandet mellan resurstill- delning och resursförbrukning. Anslagsspa- randet har avvecklats i allt snabbare takt och den av RSV senast redovisade prognosen över me- delsförbrukningen tyder på att anslagssparandet såvitt gäller skattemyndigheterna kommer att avvecklas helt och att anslagskrediten kommer att behöva tas i anspråk i viss utsträckning , medan det på anslaget till Riks- skatteverket fortfarande kan väntas finnas ett smärre sparande vid utgången av . Som också har framgått (se Regeringens bedömning i avsnitt 3.2 Resultatbedömning) avser regeringen att återkomma i den ekonomiska vårproposi- tionen med en bedömning av resurs- behovet och följande år. Vid beräkningen av anslagen har en teknisk justering gjorts för att korrigera tidigare i ansla- gen inlagd kompensation för premierna för av- talsförsäkringarna. och definitioner kan behövas fortsätter dock. 19.1 Omfattning uppgift är att fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter som tas ut vid import och export av varor. Verket svarar även för uppgiften att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Dessa uppgifter skall utföras på ett kostnadseffektivt sätt med beaktande av att en god service upprätthålls. som tidigare bestod av och självständiga regionala tullmyndigheter har genomgått en omorganisation och utgör en sammanhållen myndighet med ett huvudkontor samt en regional organisation omfattande sex tullregioner. Regionerna ansvarar för den operativa verksamheten inom sina respektive geografiska områden. Verksamhetsutfall och ekonomiskt utfall Antalet narkotikabeslag har varit fortsatt högt. De beslagtagna kvantiteterna har ökat avseende de flesta typerna av narkotika. Beslagen av alkohol och tobak ligger på en fortsatt hög nivå. Beträffande uppbördsverksamheten har myndigheten hanterat fler ärenden än föregående år men den sammanlagda uppbörden har minskat något. Uppbördsfordringarna vid årskiftet är mindre än föregående år vilket indikerar att uppbörden effektiviserats. Anslagssparandet har minskat. Mål att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in- och utförsel av varor efterlevs, att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom , samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. Prioriteringar för Inom kontrollverksamheten skall narkotikakontrollen ges fortsatt högsta prioritet. Hög prioritet skall även ges kontroller mot illegal införsel av alkohol och tobak. Regeringen lägger stor vikt vid utvecklings- och effektiviseringsarbetet inom tullverksamheten vilket omfattar bl.a. utveckling av nya arbetsmetoder, IT-utveckling, förenklingsarbete, information m.m. Vad gäller IT-området anser regeringen att bör vara en av de ledande myndigheterna beträffande utveckling och användning av IT i verksamheten. Detta kräver investeringar i såväl ny teknik som i kompetensutveckling. De olika delarna i effektiviseringsarbetet stöder varandra i utvecklandet av en modern, effektiv och ändamålsenlig tullverksamhet. 19.2 Resultatbedömning Inledning verksamhet är indelad i tre verksamhetsgrenar, uppbörd, in- och utförselrestriktioner samt övrig verksamhet. Två av dessa är direkt härledda ur mål. fanns även en verksamhetsgren benämnd utrikeshandelsstatistik, men eftersom denna del av verkets verksamhet numera är reducerad till att omfatta endast handel med länder utanför EU har målet för avseende detta upphört att gälla.