prop · GN0342 · 2000-01-01 00:00:00 — De fall då en massflyktsituation kan antas uppkomma torde dock vara sällsynta. En sådan situation är så speciell att ett undantag får anses motiverat. En regel med detta innehåll förs därför in i folkbokföringslagen. En korresponderande bestämmelse med innehåll att lagen om mottagande av asylsökande m.fl. inte skall omfatta de utlänningar som folkbokförs måste föras in i den lagen. Ett undantag från folkbokföringen och bosättningsbegreppet får också betydelse på andra områden som gäller sociala rättigheter. I och med detta kommer de sociala rättigheter som är kopplade till bosättning inte att utgå till dessa personer. Lagrådet har i sitt yttrande som en särskild olägenhet av ändringen i fråga om fokbokföring framhållit att det kan förflyta upp till innan socialnämnden kan medverka till fastställande av faderskap, eftersom sådan medverkan förutsätter att barnet är folkbokfört i kommunen. Lagrådet har dock inte sett någon lämplig lösning på problemet men anmärkt att detta kan medföra en viss rättsosäkerhet för barnet. Regeringen vill i detta sammanhang peka på att det inte finns något som hindrar att socialnämnden biträder med utredningen av ett faderskap även i de fall då ett barn inte anses ha hemvist i internationellt privaträttslig betydelse i och socialnämnden inte är skyldig att utreda och medverka vid fastställandet av faderskapet. (Jämför prop. 1984/85:124 s. På socialförsäkringsområdet har antagit nya regler om socialförsäkringens personkrets (prop. 1998/99:119, bet. 1999/2000:SfU3, rskr. 1999/2000:12). Lagstiftningen träder i kraft . Enligt den nya socialförsäkringslagen (1999:799) delas socialförsäkringen upp i två delar. Den ena delen innehåller förmåner som grundas på bosättning i och den andra delen förmåner som är beroende av arbete här i landet. Den bosättningsbaserade delen av socialförsäkringen skall avse garantibelopp och bidrag och den arbetsbaserade försäkringen skall avse inkomstförlust. Båda försäkringarna skall gälla lika för alla som är bosatta respektive arbetar i , dvs. oberoende av svenskt medborgarskap eller inskrivning hos allmän försäkringskassa. För att även efter ikraftträdandet av socialförsäkringslagen bibehålla den ordning som föreslås gälla för den här aktuella gruppen av utlänningar måste dessa därför undantas från bosättningsbegreppet i den nya lagen. En sådan bestämmelse skall alltså föras in i socialförsäkringslagen. Det är enligt regeringens mening inte rimligt att den nu aktuella gruppen av utlänningar vistas alltför länge i landet utan att få del av de rättigheter som tillkommer övriga bosatta i landet. Denna inledande tid anser regeringen som huvudregel skall vara begränsad till högst . Normalt kommer tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL att beviljas under högst . Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts , får uppehållstillståndet dock som tidigare nämnts förlängas . Om en utlänning erhåller ett sådant förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör också han eller hon enligt regeringens mening i princip jämställas med andra utlänningar som lovligen vistas i landet. Detta innebär att folkbokföring i princip bör ske . Han eller hon kommer då också att anses som bosatt enligt socialförsäkringslagen och få tillgång till de sociala förmåner som tillkommer andra grupper i samhället, dvs. fullt ut jämställas med de utlänningar som accepterats och tagits emot som invandrare i landet. Dessa utlänningar bör således kunna tas emot för bosättning i en kommun inom ramen för de riktlinjer för flyktingmottagandet som beskrivs i prop. 1989/90:105 om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna och som vidareutvecklats i propositionen , framtiden och mångfald - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16). Med hänvisning till att ett program för att förbereda återvändandet skall ha inletts, måste dock kommunens introduktionsprogram anpassas till detta förhållande och bygga på de återvändandeinsatser som redan påbörjats. Under vissa förhållanden framstår det dock som mindre lämpligt att personerna direkt skall anses som bosatta här i landet. Detta gäller i de fall där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd förlängts för endast utöver den inledande tvåårsperioden efter vilken utlänningen avses återvända till hemlandet. Om en utlänning i denna situation exempelvis beviljas ett förlängt uppehållstillstånd , innebär folkbokföringen att han eller hon skulle överföras från huvudmannaskap till det kommunala flykting- mottagandet. Regelmässigt tar det någon månad innan det är klart i vilken kommun som utlänningen skall vistas. Av den resterande tiden på uppehållstillståndet återstår då kanske . För de utlänningar som har fått tidsbegränsat uppehållstillstånd för kan flyttning till en annan ort bli aktuell. Särskilt för barnen vore det olyckligt att tvingas bryta upp från en tidigare invand miljö för att av några månader avsluta sin vistelse i landet i en ny och okänd miljö. Mot bakgrund av den förväntade korta vistelsetiden samt att utlänningarna har hunnit påbörja ett återvändandeprogram är det enligt regeringens mening inte en acceptabel ordning att de tas emot i en kommun på samma villkor som bosatta. För att denna grupp av utlänningar skall föras över till det kommunala flyktingmottagandet bör därför krävas att den nya vistelsen är av någon varaktighet. En rimlig avvägning är då att det förlängda uppehållstillståndet skall gälla , dvs. vistelsen i landet bör sammanlagt uppgå till . Regeringen föreslår därför att det i folkbokföringslagen tas in en bestämmelse om att en utlänning i en massflyktsituation som kan antas vistas här i landet än inte skall folkbokföras. För de utlänningar som folkbokförs och därmed tas emot för bosättning i en kommun gäller en rätt till hemutrustningslån enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Lånen skall i princip vara en del i integrationen i det svenska samhället och medverka till att utlänningen så långt möjligt skall ta ansvar för sin livssituation i . Avbetalningsplanen för lånen är . Eftersom dessa förutsättningar inte gäller för tillfälligt skyddsbehövande, bör de inte kunna beviljas hemutrustningslån. Boendet bör i stället lösas temporärt och finansieras inom ramen för den statliga ersättningen för flyktingmottagandet. Utlänningar som erhåller flyktingförklaring eller resedokument som en utlänning vistas i landet med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL skall prövningen av en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument kunna skjutas upp. För skälen till detta förslag har redogjorts ovan, se avsnitt 4.3. Efter utgången av denna inledande period är utlänningen oförhindrad att få en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument prövad. En föreskrift av regeringen om tillfälligt skydd kan som huvudregel längst gälla . I de fall där regeringen gjort den bedömningen att det tidigare eller senast efter utgången av inte längre föreligger något behov av tillfälligt skydd i landet, utfärdas inte någon ytterligare föreskrift enligt 2 kap. 4 a § UtlL. Därmed kommer inte några särregler att gälla för de utlänningar som därefter väljer att stanna kvar i landet och söker asyl. Om regeringen utfärdar en föreskrift om förlängning av de tidsbegränsade uppehållstillstånden, kan de utlänningar som beviljats sådana förlängda tillstånd under den förlängda tillståndstiden ansöka om flyktingförklaring eller resedokument. I de fall ansökan beviljas skall utlänningen vad gäller sociala förmåner i flertalet hänseenden jämställas med svenska medborgare. En sådan utlänning bör därför folkbokföras. En särskild bestämmelse för dessa fall förs in i folkbokföringslagen. I praktiken torde denna bestämmelse inte komma att tillämpas i någon större omfattning. Så kan nämligen endast bli fallet när de två inledande åren, under vilken asylprövningen får skjutas upp, gått till ända och där utlänningen beviljats ett förlängt tillfälligt uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL därför att ett program för återvändande inletts. Det torde vara mindre sannolikt att utlänningen under dessa förhållanden skulle kunna åberopa flyktingskäl i förhållande till sitt hemland. 5.3.2 Statens invandrarverks kapacitet vid en massflyktsituation Regeringens förslag: Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ändras så att en kommun inledningsvis skall svara för att den enskilde får det stöd som bedöms skäligt till dess att skyndsamt tar över ansvaret. skall i en sådan situation ersätta en kommun som lämnat bistånd enligt den lagen. Därutöver skall en kommun få ersättning från staten för andra kostnader som kommunen haft och som normalt skall stå för. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. synpunkter: tillstyrker regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag: bör även fortsättningsvis vara huvudman för mottagandet av utlänningar i en massflyktsituation. Utgångspunkten för förmåga är den nivå som framgår av den av fastställda statsbudgeten. förmåga att klara det första mottagandet i en massflyktsituation kan dock under vissa omständigheter vara otillräcklig. Det kan exempelvis vara fråga om ett mycket stort antal utlänningar som kommer till eller att dessa anländer till orter i där resurser är begränsade. Det kan även vara fråga om bristande transportresurser till varvid utlänningarna får stanna kvar i den kommun som de först anlände till. I situationer där förmåga bedöms vara otillräcklig bör en kommun därför inledningsvis svara för att den enskilde utlänningen erhåller det stöd som bedöms skäligt i avvaktan på att tar över ansvaret för mottagandet. skall ersätta en kommun som i en sådan situation lämnat bistånd åt en enskild enligt den lagen. En bestämmelse med detta innehåll förs in i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Därutöver skall en kommun kunna erhålla statlig ersättning för andra kostnader som kommunen åsamkats och som normalt åvilar . 6 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser m.m. Ikraftträdande De föreslagna ändringarna i utlänningslagen (1989:529), lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt folkbokföringslagen (1991:481) bör träda i kraft , dvs. som de tidsbegränsade uppehållstillstånd som meddelats med stöd av förordningen (1999:209) om tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden börjar löpa ut. Socialförsäkringslagen (1999:799) träder i kraft . Ändringen i den lagen kommer att gälla från . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Ekonomiska konsekvenser m.m. Regeringen har gjort en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna om personer, som erhåller tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529), blir folkbokförda eller inte. Den ekonomiska beräkningen preciserades till att omfatta varav utgick från att de ekonomiska konsekvenserna beräknades utifrån att personerna skulle erhålla sociala förmåner och rättigheter enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA) samt hälso- och sjukvård enligt samma ordning som gäller för asylsökande. Därefter har beräkningarna gjorts med utgångspunkt från dels att personerna även två omfattas av LMA, dels enligt vad som gäller för i folkbokförda personer, dels enligt vad som skulle gälla för i folkbokförda personer med vissa begränsningar i sociala förmåner enligt förslagen i departementspromemorian Utlänningar i en massflyktsituation - sociala rättigheter m.m. (Ds 1997:42). Därutöver har två sysselsättningsnivåer antagits gälla nämligen att 0 respektive av utlänningarna mellan antas ha förvärvsarbete. Av den ekonomiska utredningen framkommer att LMA- alternativet innebär de lägsta utgifterna för hela den offentliga sektorn. Vid ett mottagande av 10 000 personer skulle de offentliga utgifterna år två bli ca om personerna erhåller förmåner enligt LMA och i övrigt erhåller sociala rättigheter enligt den ordning som gäller för asylsökande, ca om personerna skulle bli folkbokförda och ca vid beräkning utifrån förslagen i departementspromemorian. Regeringens förslag innebär således att de offentliga utgifterna för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd i en massflyktsituation blir väsentligt lägre än vad som skulle ha gällt om personerna folkbokförts enligt nuvarande ordning. Beslut meddelade enligt LMA överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. beräknas emellertid de föreslagna ändringarna inte innebära att antalet överklaganden kommer att öka. Därmed kan inte heller några ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna antas uppkomma Under avsnitt 5.3.2 Statens invandrarverks kapacitet vid en massflyktsituation föreslår regeringen att en kommun inledningsvis bör svara för att den enskilde utlänningen erhåller den omsorg som bedöms skälig i avvaktan på att tar över ansvaret för mottagandet. Det är här fråga om situationer där förmåga att under ett inledande skede svara för mottagandet bedöms som otillräcklig. Regeringen bedömer att de statliga kostnaderna för dessa ersättningar till kommuner inte skall överstiga motsvarande kostnader som uppkommer om mottagandet sker i regi. 7 Författningskommentar 7.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 4 a § Tredje stycket, som är nytt, har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I det nya stycket föreskrivs att en utlänning som meddelats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av paragrafen inte får beviljas flyktingförklaring eller resedokument så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller, dock längst . Tiden beräknas från det att ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd först meddelades. Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.3. En ansökan om flyktingförklaring eller resedokument kan göras antingen i samband med en ansökan om uppehållstillstånd eller därefter. Om en utlänning som omfattas av en föreskrift av regeringen enligt första stycket kommer till och ansöker om uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 3 kap. UtlL och flyktingförklaring eller resedokument, skall den beslutande myndigheten enligt tredje stycket därför meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som ansökan om flyktingförklaring eller resedokument avvisas. I nu avsedda fall saknas det skäl att pröva om utlänningen skall tillåtas stanna i av andra skäl än de som följer av regeringens föreskrifter enligt första stycket (jfr. 1996/97:SfU5 s. 61). Även i de fall där ansökan om flyktingförklaring eller resedokument sker fristående från ansökan om uppehållstillstånd skall en sådan ansökan avvisas. Det är viktigt att notera den skillnad som föreligger mellan de fall som omfattas av paragrafen och de som faller utanför dess tillämpningsområde. Om utlänningen till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd inte åberopar skäl enligt 3 kap. UtlL, t.ex. när enbart anknytningsskäl åberopas, behandlas ansökan på vanligt sätt och han eller hon kan beviljas uppehållstillstånd som kan ligga till grund för bosättning i landet. Om utlänningen däremot åberopar såväl skäl enligt 3 kap. UtlL som andra skäl faller detta in under paragrafen och ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall meddelas. Efter utgången av tvåårsperioden eller den tidigare tidpunkt då regeringens föreskrift upphör att gälla, är utlänningen oförhindrad att ansöka om uppehållstillstånd grundat på skyddsbehov eller flyktingförklaring eller resedokument. 3 kap. 6 och 7 §§ I 6 och 7 §§ har på Lagrådets förslag tagits in en erinran om de undantag som följer av det nya 2 kap. 4 a § tredje stycket. 7.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 1 § I första stycket 2 har lagts till en begränsning när en utlänning kan omfattas av bestämmelserna i lagen. Stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. gäller, utan begränsning, att en utlänning som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a § UtlL omfattas av lagen. Enligt den nya bestämmelsen gäller lagen om mottagande av asylsökande m.fl. inte om utlänningen är folkbokförd här i landet. Genom ändringen undanröjs den motsägelse som finns och som innebär att en utlänning, som med stöd av ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som avses i paragrafen vistas i landet eller , kan vara berättigad till såväl de förmåner som följer av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. som de socialförsäkringsförmåner som tillkommer personer bosatta i landet. 3 a § Paragrafen är ny. I den regleras en skyldighet för kommunerna att tillfälligt svara för mottagandet av flyktingar under en övergångstid till dess att tar över ansvaret. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.3.2. 7.3 Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1994:481) 4 § Andra stycket, som är nytt, har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt det nya stycket skall en utlänning som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL inte folkbokföras om han eller hon kan antas komma att vistas i landet med stöd av det tidsbegränsade tillståndet än . Den nya bestämmelsen utgör ett undantag från huvudregeln i 3 § folkbokföringslagen, att den som vistas i landet under i princip skall folkbokföras. Tidsfristen i andra stycket är . Denna tid omfattar de två olika situationer under vilka en utlänning inte skall vara folkbokförd och det är den sammanlagda tiden som är avgörande för frågan om folkbokföring skall ske eller ej. Tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL kan som huvudregel längst beviljas . Under denna första vistelsetid i landet skall utlänningen omfattas av bestämmelserna i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och han eller hon kan därför inte på samma gång vara folkbokförd. Den tid under vilken en utlänning skall undantas från bestämmelserna om folkbokföring kan dock i vissa situationer vara längre än . Så är fallet när utlänningen beviljas ett förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd som understiger . Därmed avses de fall när uppehållstillståndet förlängts därför att ett återvändandeprogram har inletts, och det därför kan antas att utlänningen inom kommer att återvända till hemlandet. I denna situation skall utlänningen även i fortsättningen omfattas av bestämmelserna i lagen om mottagande av asylsökande m.fl., och han eller hon skall därför inte heller då folkbokföras. Denna tid kan inte vara längre än . Den sammanlagda tid som utlänningen vistats i landet med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer då att understiga och utlänningen skall således inte folkbokföras. Om å andra sidan tiden för ett eller flera sådana förlängda tillstånd sammanlagt uppgår till eller mera kommer den totala tiden att uppgå till och utlänningen skall då folkbokföras. Om en utlänning som avses i andra stycket som det tidsbegränsade tillståndet gäller får ett nytt uppehållstillstånd som innebär att han eller hon kan antas komma att vistas i landet eller längre, och det inte är fråga om ett förlängt tidsbegränsat tillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL, skall utlänningen på vanligt sätt folkbokföras enligt huvudregeln i 3 § (jfr. 1990/91:153 s. 134). Av sista meningen framgår att det undantag som följer av andra stycket inte skall tillämpas då utlänningen erhållit en flyktingförklaring enligt 2 kap. 6 § UtlL eller ett resedokument enligt 2 kap. 7 § samma lag. Skälen för bestämmelsen har redovisats i avsnitt 5.3.1. I praktiken torde denna bestämmelse inte komma att tillämpas annat än i undantagsfall. Av de redan gällande bestämmelserna i 4 § första stycket följer att en utlänning som saknar uppehållstillstånd inte skall folkbokföras. För den nu aktuella gruppen kan detta omfatta de utlänningar som efter att det tidsbegränsade uppehållstillståndet enligt 2 kap. 4 a § UtlL upphört att gälla väljer att stanna kvar i landet och ansöka om asyl eller uppehållstillstånd på annan grund. Utlänningar som tillhör denna grupp har inte något uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföringen utan de likställs då med andra utlänningar som första gången söker uppehållstillstånd i landet. 7.4 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) 2 kap. 1 § I det andra stycket förs en ny bestämmelse in enligt vilken en utlänning som inte skall folkbokföras enligt bestämmelserna i 4 § folkbokföringslagen inte skall anses bosatt i vid tillämpningen av denna lag. Därigenom undantas denna grupp av utlänningar från att omfattas av de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna enligt lagen. Skälen för denna bestämmelse har redovisats i avsnitt 5.3.1. I övrigt har en ändring av rent redaktionell karaktär gjorts. Remissinstanser Betänkandena Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (1995:46), Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) och Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) remitterades i ett sammanhang. Följande 52 remissinstanser har erbjudits att yttra sig över betänkandena. Namn inom parentes innebär att instansen avstått från att yttra sig. Kammarrätten i 6. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering 18. () 24. (kommun) 26. (Ystads kommun) 28. akademikers centralorganisation 32. Svenska Röda Korset 35. kristna råd 37. , Svenska sektionen 38. () 41. invandrarbyråer och flykting- mottagningar 42. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd, FARR 43. (Samarbetsorganet för invandrarorganisationer, SIOS) 44. (Östeuropagruppen) 45. () 46. () 47. () 48. () 50. () 51. (internationella föreningen för invandrarkvinnor RIFFI) 52. Yttranden har även inkommit från följande instanser: * , Kristna socialdemokraterna, , , Socialdemo- kratiska studentförbundet och Unga Örnar (gemensamt yttrande) * * i * Föreningen information om Invandringen * * Judiska i * * * * * * Samfundet för nationell och internationell utveckling * Sociala Missionen * för flyktingar i * () * Statskontoret * * * * * UNHCR, regionalavdelningen för de baltiska och nordiska länderna för Fred och Frihet (IKFF), och har förklarat sig instämma i Svenska synpunkter. Sociala Missionen har ställt sig bakom det yttrande som lämnats av Kristna Råd. Vidare har ett antal privatpersoner inkommit med yttranden. Flyktingpolitiska kommitténs förslag till lag om ändring av 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529) Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap. 4 a § Anm. Avsåg paragrafens lydelse före 1997-01-01. Regeringen får meddela föreskrifter om att en utlänning som söker uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 5 eller 3 kap och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst . Om ett återvändandeprogram har inletts får uppehållstillståndet förlängas med högst åt gången. En ansökan om flyktingförklaring eller resedokument behöver inte prövas så länge det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller. Avsåg paragrafens lydelse före 1997-01-01. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts till någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd också ges till en utlänning som är make eller maka eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller föräldrar till barn som meddelats tillstånd enligt första stycket. Föreskrifter enligt denna paragraf skall av regeringen anmälas till genom särskild skrivelse . Remissinstanser Följande 84 remissinstanser erbjöds att yttra sig över promemorian Utlänningar i en massflyktsituation (Ds 1997:42). Kammarrätten i 5. Länsrätten i 6. Styrelsen för psykologiskt försvar 15. Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet 16. i län 27. i Göteborgs- och län 28. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering 29. Ystads kommun 40. Svenska Röda Korset 64. kristna råd 66. Amnesty international, Svenska sektionen 67. invandrarbyråer och flykting- mottagningar 71. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd, FARR 72. Samarbetsorganet för invandrarorganisationer (SIOS) 73. muslimska råd 81.