prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — I samma proposition föreslog regeringen att det statliga fondbolagets uppgift att förvalta medlen för dem som aktivt vill välja en statlig lösning skall övertas av sjunde fondstyrelsen. Det föreslogs att fondstyrelsen skall förvalta dessa medel i en ny, särskild fond benämnd Premievalsfon- den. På samma sätt som i privat fondverksamhet skall samtliga kostnader för förvaltningen av de båda fonderna, såväl Premiesparfonden som Pre- mievalsfonden, tas ur de förvaltade medlen. I propositionen poängterades att det därvid inte får förekomma någon korssubventionering mellan dessa båda fonder. Detta innebär att ur vardera av Premiesparfonden och Premievalsfonden får bara tas medel för förvaltningskostnader som upp- kommit för just den fonden. Gemensamma kostnader skall fördelas på ett skäligt sätt mellan fonderna. har antagit regeringens förslag i nu nämnda proposition. Det finns i detta sammanhang skäl att erinra om att regeringen i samma proposition konstaterade att det i sig finns goda skäl att göra det möjligt för nuvarande sjunde att erbjuda såväl de pensions- sparare som inte gör något val av fond som dem som aktivt valt statlig förvaltning av premiepensionsmedlen placering i s.k. generationsfonder. Med detta uttryck avses fonder som vänder sig till särskilda åldersgrup- per. Syftet med sådana fonder är att bättre kunna beakta att pensionsspa- rare av olika ålder generellt har olika lång placeringshorisont. Det redovisades dock inte något lagförslag på denna punkt. Till stöd för detta anfördes det angelägna i att de första fondvalen för de enskilda kan ske före utgången av . Inrättandet av generationsfonder skulle kräva ytterligare bearbetning av de datasystem hos PPM som skall han- tera bl.a. dessa fondval och som är under leverans till myndigheten. Ett sådant merarbete bedömdes som en olämplig belastning för PPM under det nuvarande intensiva uppbyggnadsarbetet. I propositionen slogs dock fast att frågan om generationsfonder bör övervägas ytterligare och att regeringen hade för avsikt att, efter samråd med Genomförandegruppen, återkomma till i den delen (a. prop. s. 18). Under riksdagsbehandlingen av den aktuella propositionen har social- försäkringsutskottet konstaterat att Premiesparfonden inte kan väljas och att den som aktivt gjort ett val av fond eller fonder därför inte senare kan få sina medel placerade i just Premiesparfonden. Enligt utskottets mening bör pensionsspararna aktivt kunna välja att få sina medel placerade i en fond med samma låga risk och med samma avkastningskrav som gäller för Premiesparfonden. Utskottet anförde att regeringen därför, när till- räckliga erfarenheter vunnits av effekterna beträffande val och byte av fond, bör återkomma i ärendet till (a. bet. En bärande tanke i lagstiftningen om premiepensionen är att den stat- liga förvaltningen hos sjunde fondstyrelsen skall vara jämförbar och lik- värdig med de privata placeringsalternativen för premiepensionen. Av den anledningen har det eftersträvats att det så långt möjligt skall gälla samma regler för dessa olika alternativ. För att uppnå likvärdiga förut- sättningar för förvaltningen hos sjunde fondsstyrelsen jämfört med öv- riga premiepensionsalternativ har bestämmelserna i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder i allt väsentligt gjorts tillämpliga för sjunde fondstyrelsen och dess verksamhet. Bestämmelserna i lagen om värde- pappersfonder skall gälla för förvaltningen av såväl Premiesparfonden som, enligt förslag i den nämnda propositionen om statlig förvalt- ning av premiepensionsmedel, Premievalsfonden. Detta innebär bl.a. att samma placeringsbestämmelser som gäller för de privata fondbolagen gäller också för sjunde fondstyrelsens placeringar. Fondstyrelsen är vi- dare skyldig att upprätta fondbestämmelser som skall godkännas av och vidta de informationsåtgärder som gäller för värdepappersfonder. För sjunde fondstyrelsen gäller vissa särskilda regler som begränsar dess inflytande. Fondstyrelsen får inte till Premiesparfonden och Premie- valsfonden förvärva så många aktier i svenska eller utländska aktiebolag att fondernas totala innehav i ett och samma bolag överstiger av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Fondstyrelsen får vidare endast rösta för aktier som den förvärvat i situationer när avkastningskravet eller behovet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. Situationer när fondstyrelsen får utöva rösträtten kan t.ex. vara när en akties verkliga värde bara kan tryggas genom ett likvidationsyrkande eller begäran om särskild granskning av bolagets förvaltning och räken- skaper. Sjunde fondstyrelsen står under tillsyn av . Fond- styrelsen är också underkastad reglerna i lagen om värdepappersfonder om skadeståndsansvar vid utövande av fondverksamhet. På motsvarande sätt som för fondbolag gäller i förhållande till andelsägarna skall fondsty- relsen i sin förvaltning handla uteslutande i pensionsspararnas intresse. I likhet med vad som gäller för de övriga fondstyrelserna inom AP- fonden finns det även för sjunde fondstyrelsen en rambestämmelse som anger målet för fondstyrelsens förvaltning. Den anger att sjunde fondsty- relsen skall förvalta fondmedlen så att de ger så god avkastning som möjligt. Det målet gäller för såväl Premiesparfonden som Premievals- fonden. För förvaltningen av icke-väljarnas medel i Premiesparfonden gäller dessutom att den totala risknivån skall vara låg. Fondstyrelsen skall i likhet med övriga fondstyrelser fastställa närmare mål för sin pla- ceringsverksamhet. Även sjunde fondstyrelsen får uppdra åt andra kapi- talförvaltare att förvalta viss del av fondmedlen. Sammantaget innebär det nu sagda att de förutsättningar som gäller för sjunde fondstyrelsens medelsförvaltning i viktiga avseenden avviker från vad som gäller för övriga fondstyrelser inom AP-fonden. Vid sidan av lagen om värdepappersfonder gäller för sjunde fondsty- relsen vissa av de för fondstyrelserna gemensamma bestämmelserna i . Bestämmelserna i om styrelsearbete, delegation m.m. samt redovisning och revision gäller således även för sjunde fondstyrelsen. Reglerna för uppföljning och utvärdering av sjunde fondstyrelsens verksamhet är också utformade i överensstämmelse med vad som gäller för övriga fondstyrelser. Risken för kompetenskollision mellan Finans- inspektionens tillsynsverksamhet och regeringens utvärdering minimeras genom att regeringen i sin utvärdering skall granska om sjunde fondsty- relsen uppfyller de riktlinjer som ställts upp för verksamheten och om verksamheten bedrivs effektivt. tillsyn skall i prin- cip endast avse förhållanden som rör tillämpning av reglerna i lagen om värdepappersfonder. Den beskrivning som gjorts i avsnitt 4.2.1 av redovisning, revision, resultatutvärdering och organisation för första sjätte fondstyrelserna är således tillämplig också för sjunde fondstyrelsen. I fråga om utseende av styrelse gäller däremot, i likhet med vad som gäller för sjätte fondstyrel- sen, inte förslagssystemet. Ledamöterna utses i stället av regeringen utan föregående förslag från organisationer på arbetsmarknaden. Anledningen till denna olikhet i förhållande till vad som gäller för buffertfonderna är att sjunde fondstyrelsen endast förvaltar premiepensionsmedel och att det tillgodohavande som uppkommer för den enskilde i premiepensionssys- temet bedöms ha karaktären av egendom i regeringsformens mening och därmed omfattas av grundlagens egendomsskydd. Fastställd premiepen- sionsrätt har därmed en mycket stark knytning till den enskilda indivi- den. En annan särregel för sjunde fondstyrelsen innebär att den fondsty- relsen består av färre ledamöter, sju stycken, än de övriga fondstyrel- serna. Dessa ledamöter har inte heller några suppleanter. Eftersom sjunde fondstyrelsen ingår i premiepensionssystemet styrs medelstilldelning och utbetalningar av särskilda regler. Dessa flöden regleras i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, LIP, och av de anvisningar som PPM ger. 5 AP-fonden och ålderspensionsreformen 5.1 Det reformerade ålderspensionssystemet Dagens allmänna pensionssystem består dels av folkpensionen och pen- sionstillskott, som ger en grundpension baserad på bosättning i riket, dels av den allmänna tilläggspensionen (ATP), där förmånerna baseras på de inkomster som de försäkrade har haft under sin yrkesverksamma tid. Så- väl folkpensionen som ATP-systemet omfattar tre typer av pensionsför- måner; ålderspension, förtidspension och efterlevandepension. Inom ATP-systemet står ålderspensioner för av utgifterna och förtids- pensioner för . har fattat beslut om en genomgripande reformering av det allmänna ålderspensionssystemet. Denna innebär en gradvis övergång till nya regler för beräkning av ålderspensionsförmåner, som omvandlar systemet från ett förmånsbestämt till ett avgiftsbestämt system. kommer pensionsförmånen, i varierande proportioner beroende på födelseår, att beräknas både enligt nuvarande och reforme- rade regler. Först när de som är födda pensionerats upphör helt beräkning av nybeviljade pensioner enligt de äldre reglerna. De reforme- rade reglerna trädde i kraft , men tillämpas även för vissa inkomster intjänade . I det reformerade systemet fastställs en pensionsrätt motsva- rande av pensionsgrundande inkomster jämte vissa tillkommande belopp, bl.a. s.k. barnårsrätt till småbarnsföräldrar. Ålderspensionssyste- met kommer att vara uppdelat i två delar ett fördelningssystem där ut- gående pensioner i princip finansieras löpande med avgiftsintäkter och ett premiepensionssystem, där utgående pensioner finansieras med medel som fonderats . Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande av den pensionsgrundande inkomsten, tillgodoräknas den en- skilde inom ramen för fördelningssystemet. Den årliga pensionsrätten läggs till tidigare intjänad pensionsrätt och därmed ackumuleras en sam- lad fordran på pensionssystemet, pensionsbehållningen. Vid pensione- ringen räknas denna om till ett årligt belopp, där hänsyn tas till bl.a. för- väntad återstående livslängd efter pensionering. Värdeuppräkningen av såväl intjänad pensionsrätt som utgående pensioner knyts till ett index som mäter den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället. Denna följsamhet till samhällsekonomin omfattar även utgående pensioner be- räknade enligt nuvarande ATP-regler. Ett belopp, som uppgår till motsvarande av den pensionsgrundande inkomsten förs till premiepensionssystemet, där medlen förvaltas i värdepappersfonder enligt den enskildes eget val. I premiepensionssystemet bestäms pensionsrättens värdeutveckling av av- kastningen på fonderade medel. Premiepensionsrätt kommer att med va- rierande andelar omfatta dem som är födda eller senare och be- räknas på inkomster intjänade fr.o.m och därefter. avsätts medel till det framtida premiereservsystemet på ett konto hos . För pensionsgrundande inkomster intjänade tillgodoräknas hela pensionsrätten i det nya pensionssystemet inom fördelningsdelen. För dem som är födda är andelen av pen- sionsrätten som tillgodoräknas inom premiepensionssystemet lägre än . Grundtryggheten i ålderspensionssystemet omvandlas från dagens folkpension och pensionstillskott, som ger ett belopp lika för alla, till en garanterad pensionsnivå, som till viss del är beroende av tidigare inkomster. Till dem vars inkomstrelaterade ålderspension inte når upp till den garanterade nivån utgår en särskild inkomstutfyllnad, garantipension. Pensionsreformen medför en organisatorisk förändring av det allmänna pensionssystemet. Inkomstrelaterad ålderspension särskiljs från övriga pensionsförmåner och bildar en egen försäkringsgren. Denna delas i sin tur upp i en fördelningsdel och en premiereservdel. Till fördelningsdelen förs även inkomstrelaterade ålderspensioner inom nuvarande regelsys- tem. Den inkomstrelaterade ålderspensionen finansieras med en ålderspensionsavgift på av pensionsgrundande inkomster. Avgiftsinbetalningarna sammanfaller därmed med värdet av intjänad pensionsrätt i det reformerade systemet. Förtids- och efterlevandepensio- nen inom ATP-systemet överförs till statsbudgeten. Även garantipensio- nen finansieras över statsbudgeten. 5.2 AP-fondernas roll i det reformerade ålderspensions- systemet AP-fondernas huvuduppgift i det reformerade ålderspensionssystemet är att utgöra den buffert för den inkomstrelaterade ålderspensionens fördel- ningsdel som skall utjämna under- och överskott i nettot mellan av- giftsintäkter och pensionsutgifter. Av de totala avgifterna förs ett belopp motsvarande pensionsrätten i fördelningssystemet, dvs. för personer som helt omfattas av nya regler av avgiftsunderlaget, till AP-fonderna. AP-fonderna finansierar inkomstrelaterad ålderspension oavsett om den är beräknad enligt ATP-systemet eller det reformerade systemets regler. Vidare täcks kostnaderna för ålderspensionssystemets administration av AP-fonderna. ATP kommer att stå för en betydande del av det reformerade pensions- systemets finansiella belastning . Ända kommer ATP-systemet att stå för en inte försumbar del av den totala pensionsskulden och pensionsutgifterna. När ATP-systemet väl är utfasat kommer AP-fonderna enbart att ha betydelse för inkomstpensionen och fungera som en generationsbuffert för att hantera förändringar i den sam- hällsekonomiska utvecklingen och vissa demografiska svängningar. I AP-fondssystemet förvaltas därutöver hos en särskild fondstyrelse, sjunde fondstyrelsen, det sparande som härrör från dem som inte aktivt valt en förvaltare av sina premiepensionsmedel. Dessa medel skall för- valtas i den s.k. Premiesparfonden. har beslutat att det även skall vara möjligt att aktivt välja en förvaltning hos sjunde fondsty- relsen för sina premiepensionsmedel. Dessa medel skall förvaltas i en särskild fond den s.k. Premievalsfonden. En närmare beskrivning av premiepensionssystemet finns i avsnitt 4.2.2. Även utan det föreslagna systemet för s.k. automatisk balansering skulle ålderspensionssystemet uppvisa en högre grad av finansiell stabi- litet än vad som gäller . Det skulle dock kvarstå risker för att betydande underskott kan uppkomma under förhållandevis långa perio- der, bl.a. vid en ur pensionssystemets synvinkel oförmånlig demografisk utveckling. De kvarstående finansiella riskerna hänger bl.a. samman med att pensionsförmånernas värdeuppräkning knyts till utvecklingen av den genomsnittliga inkomsten i stället för inkomstsumman, som bestämmer avgiftsinkomsternas utveckling. Vidare sker anpassningen till föränd- ringar i medellivslängd med lång tidseftersläpning förändringar i medellivslängd påverkar inte pensionen för personer . För att kompensera för de finansiella riskerna kommer det nya pen- sionssystemet att innehålla en mekanism, en s.k. automatisk balansering, som innebär att utgående pensioner reduceras i situationer då det annars föreligger risk för varaktiga underskott. Denna automatiska balansering träder i kraft om systemets totala pensionsskuld, definierad som summan av intjänad pensionsrätt, överstiger systemets tillgångar i form av det sammanlagda värdet av avgiftsförmögenheten (dvs. värdet av framtida avgiftsinbetalningar) och buffertfondernas behållning (behållningen utan- för sjunde fondstyrelsen). Om balanseringen aktiveras och avgiftsförmögenheten tillsammans med kapitalet i buffertfon- derna överstiger pensionsskulden sker en kompenserande extra index- uppräkning av pensionsförmånerna, dock högst till dess att indexeringen återfår det värde den skulle haft om den automatiska balanseringen inte hade aktiverats. Genom denna konstruktion kan storleken på buffertfon- dernas behållning i vissa fall komma att få betydelse för uppräkningen av pensionsförmånerna. Medel skall också, enligt den uppgörelse som gjorts mellan de fem partier som står bakom pensionsuppgörelsen, tillgodogöras de försäkrade om pensionssystemets tillgångar varaktigt och med betryggande marginal bedöms överstiga skulderna. En sådan situation kan t.ex. uppkomma om avgiftsunderlaget skulle växa väsentligt snabbare än genomsnittsin- komsten till följd av att befolkningen växer. En annan möjlighet är att buffertfondens avkastning utvecklas starkt i förhållande till inkomstsummans tillväxt. finns ingen färdigutvecklad metod för att bestämma vid vilken ekonomisk styrka i pensionssystemet en återföring till de försäkrade kan bli aktuell. På vilket sätt fördelningen till de försäk- rade av ett uppkommet överskott skall ske bedömdes i samband med fempartiuppgörelsen bäst kunna beslutas i samband med att en sådan situation uppkommer. Ds 1999:43 Automatisk balansering av ålderspen- sionssystemet har remitterats och en proposition avses lämnas under vå- ren . Frågor rörande såväl den automatiska balanseringens slutliga konstruktion som hur eventuellt överskott skall fördelas kommer att be- handlas i denna proposition. Den sparandefunktion som AP-fonden svarat för inom dagens pen- sionssystem (se avsnitt 4) minskar i betydelse av demografiska orsaker. AP-fonden kommer dock inledningsvis att uppvisa ett finansiellt över- skott, varför fonden även i det reformerade ålderspensionssystemet kommer att ge ett positivt bidrag till sparandet i samhället. kommer ett betydande finansiellt sparande att ske inom ramen för pre- miepensionssystemet. 5.3 AP-fondens utveckling AP-fondens marknadsvärderade behållning uppgick till . Det motsvarar av BNP. Fondens behållning motsvarar därmed ca 5,5 års utbetalningar av ATP-pensioner. AP-fondens storlek bestäms av avgiftsintäkter från ATP-avgiften, fon- dens avkastning (dvs. direktavkastning och förändring i tillgångarnas marknadsvärde) och pensionsutbetalningar. Fonden bär även kostnaden för administrationen av ATP-systemet. ATP-systemets avgiftsintäkter översteg utbetalda pensioner fram t.o.m. . Därefter har systemet haft ett löpande avgiftsunderskott, för- utom då tilläggspensionsavgiften höjdes. Eftersom direktavkastningen överstigit avgiftsunderskottet har fonden haft ett positivt finansiellt sparande och fondens behållning har därmed vuxit. Därtill har fondens behållning påverkats av värdeförändringar på fondens tillgångar. Tabell 5:1: AP-fondens utveckling, miljarder kronor, löpande priser Avgiftinkomster Utgifter Överföring till Fondbehållning 1960 2,9 0,2 0,5 1970 6,1 1,2 35,9 1980 22,2 19,3 146,7 1990 78,9 78,0 407,6 1994 82,7 109,0 562,4 1995 80,7 113,9 618,5 1996 84,9 118,5 686,4 1997 1998 * 1999 87,7 93,0 109,0 122,4 125,6 135,0 45 713,0 745,0 744,0 Källor: och . beräknas avgiftsunderskottet i ATP-systemet uppgå till och AP-fondens direktavkastning till . Det innebär att det finansiella sparandet, dvs. fondens transak- tionsförändring, inklusive överföringen till staten på , beräknas uppgå till -. Med undantag blir sannolikt AP-fondens av- giftsnetto negativt. Det är främst demografiska faktorer som leder till att belastningen på systemet blir som störst 2050. Detta är en följd av att andelen förvärvsaktiva i förhållande till antalet pensionärer blir mindre. I AP-fondstermer betyder det att de prognostise- rade avgiftsinbetalningarna minskar som de prognostiserade pensionsutbetalningarna ökar i takt med att antalet pensionärer ökar. 5.4 Förslag till överföring av medel från AP-fonden till Regeringens förslag: Tillgångar till ett marknadsvärde av skall överföras från AP-fonden till . En ny analys av pensionssystemets ekonomiska ställning skall göras 2004 och en prövning ske om ytterligare medel skall överfö- ras . Överföringspromemorians förslag: I promemorian presenterades två alternativa förslag till överföring av medel från AP-fonden till Riksgälds- kontoren; dels en löpande överföring på i storleksordningen , dels en engångsöverföring på . Den här föreslagna överföringen på beräknas tillsammans med de redan beslutade överföringarna på och och med hänsyn tagen till ränteeffekter och senareläggningen av det fulla avgifts- uttaget, ha en effekt på AP-fondens behållning motsvarande en engångs- överföring på . Remissinstanserna (Överföringspromemorian): Flertalet av remiss- instanserna förordade en engångsvis överföring. Första tredje fondsty- relserna efterlyste mer utförliga känslighetsanalyser i syfte att säkerställa buffertfondernas fondstyrka. förordade en engångs- överföring, och efterlyste en analys av konsekvenserna för bostadsobli- gationsmarknaden. i (LO) förordade en löpande överföring och att ett mindre totalt belopp överförs. Riksgälds- kontoret tillstyrkte att ett engångsbelopp överförs, men förordade ett be- lopp i den övre delen av det föreslagna intervallet (). Remissinstanserna (AP-fonds- och Balanseringspromemorian): Vare sig AP-fonds- eller Balanseringspromemorian presenterar något förslag vad avser överföringens storlek. Däremot refereras till femparti- uppgörelsen om en överföring på . Några remissinstanser har valt att kommentera frågan om över- föringen av medel från AP-fonden i sina remissvar på dessa promemo- rior. Första tredje AP-fondstyrelserna och i Sve- rige anser att risken för en aktivering av den automatiska balanseringen skulle bli för stor vid den föreslagna överföringen och drar slutsatsen att överföringsbeloppet bör reduceras ytterligare. Fondstyrelserna pekar på möjligheten att göra en extra överföring vid den föreslagna kontrollsta- tionen . () avstyrker i sitt remissvar att AP-fondsmedel överförs till statsbudgeten då medlen enligt förbundets mening är särskilt avsatta för pensioner till ATP-pen- sionärer och därmed enligt grundlagen inte skall användas för andra ändamål än de avsedda. () anser att det kan läggas principiella aspekter på motiven till varför över- föringar från AP-fonden skall göras. Organisationen finner bl.a. att det inte är självklart att det skall följa med pengar från AP-fonden bara för att förtidspensionerna flyttas in i statsbudgeten. TCO motsätter sig vidare en kontrollstation som innebär att medel endast kan tillfalla statskassan. () förordar i sitt remissvar på Balanserings- promemorian att inga ytterligare medel överförs från AP-fonderna till statsbudgeten . Ställningstagandet grundar sig på att ålderspen- sionssystemets finansiella ställning har försvagats , att en sannolik felkonstruktion av den automatiska balanseringen medfört att avgiftsförmögenhetens storlek överskattats, samt att de gjorda kalkylerna är behäftade med stor osäkerhet. RFV menar att en eventuell överföring först bör ske efter den föreslagna översynen av systemets finansiella ställning . Skälen för regeringens förslag Reformeringen av det allmänna ålderspensionssystemet medför en bety- dande omfördelning av inkomster och utgifter inom den offentliga sek- torn. Den del av socialavgifterna som förs till ålderspensionssystemet ökar, medan den del som förs till statsbudgeten reduceras i motsvarande grad. Därtill skall ålderspensionsavgift betalas för samtliga inkomster som ger pensionsrätt, vilket innebär att statsbudgeten belastas med av- giftsbetalningar för en rad statliga transfereringar till hushållen. Vidare överförs betalningsansvaret för förtids- och efterlevandepensioner inom ATP-systemet från AP-fonden till statsbudgeten. Totalt sett medför pen- sionsreformen en finansiell försvagning av statsbudgeten. I Överförings- promemorian uppskattades denna försvagning till i storleksordningen . över en längre tidsperiod kommer dessa effekter av pensionsreformen att minska i reala termer, men en viss be- lastning kvarstår även på lång sikt. förstärks AP-fondens finansiella netto. Det årliga avgiftsunderskott som råder förbyts i ett överskott mellan avgiftsintäkter och pensionsutbetalningar. Tillsammans med fondens avkastning innebär detta att AP-fonden får ett betydande finansiellt överskott och fondens behållning skulle, med rim- liga antaganden om inkomsttillväxt och avkastning, växa förhållandevis snabbt. Pensionsreformens omfördelande effekter mellan staten och AP-fon- den skall ses mot bakgrund av att bibehållande av nuvarande ordning inte hade varit hållbart.