prop · GN0372 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår att särredovisning skall ske för respektive verksamhetsgrenarna överföring, distribution och lagring av naturgas. Remissinstanserna: Remissinstanserna stödjer i huvudsak förslaget om särredovisning för respektive verksamhetsgren. anser dock att det kan vara förenat med betydande svårigheter att upp- rätta en särredovisning av god kvalitet i de fall då en och samma juridiska person bedriver olika verksamheter. Nämnden erinrar om vikten att regeringen och ansvarig myndighet kan utfärda föreskrifter för naturgasmarknaden som är jämförbara med vad som gäller inom elmarknadsområdet. Statskontoret anför att särredovisning ställer höga krav på såväl regelverk som tillsynsmyndighet för att tillsynen skall vara effektiv vad gäller att bevaka att villkoren för kunderna är skäliga och utformade på sakliga grunder. Vidare framhåller Statskontoret att det ligger på tillsynsmyndighetens ansvar, om tillsynen visar att lagstiftningen inte följs, att dels agera gentemot det aktuella företaget, dels överväga om regelverket bör skärpas för att motverka korssubventionering. Skälen för regeringens förslag och bedömning: För en effektiv reg- lering av ett naturligt monopol krävs att den reglerande myndigheten kan kontrollera verksamheternas ekonomiska resultat. Under förutsättning att ett naturgasföretag bedriver såväl monopolverksamhet som kon- kurrensutsatt verksamhet föreligger en uppenbar risk för kon- kurrensproblem genom att ett ekonomiskt överskott från monopolverk- samhet kan användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering. Det är som regel också mycket svårt att fast- ställa om överskott från monopolverksamhet används för att subventio- nera den konkurrensutsatta verksamheten. Genom en långtgående särredovisning ökas förutsättningarna för att skapa en effektiv tillsyn och riskerna för t.ex. korssubventionering mins- kar. I naturgasföretag bör därför verksamheterna överföring av naturgas och lagring av naturgas för annans räkning redovisas skilt från annan verksamhet. Vad gäller överföring av naturgas bör följande uppmärk- sammas. Redovisningen av överföring avser all överföring, alltså dels den som ledningsinnehavaren utför för egen räkning till de kunder som han säljer gas till, dels den överföring som han utför för ett annat företags räkning när detta företag säljer gas till berättigade kunder. Den senare formen av överföring definieras i 1 kap. 7 § som transport av naturgas. Det är endast tariffen för sådan transport som är reglerad i 3 kap. 6 §. Det torde dock vara ogörligt att redovisa dessa två former av överföring se- parat. Enligt regeringens bedömning krävs tydliga och klara riktlinjer för redovisningarna och att dessa redovisningar följs upp av tillsynsmyndig- heten på ett aktivt sätt. De särskilda redovisningarna för verksamheterna överföring av natur- gas och lagring av naturgas för annans räkning skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. 8.2 Revision Regeringens förslag: En revisor hos ett företag som bedriver sådan verksamhet som skall särredovisas skall göra en särskild granskning av denna redovisning. Revisorn skall i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i fråga om redovisningen skett enligt gällande bestämmelser. Företaget skall ge in intyget till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om revi- sion av den verksamhet som skall särredovisas. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas utan invändning av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Särredovisningen bör upprättas på ett otvetydigt sätt och följa fastställda riktlinjer. Naturgasföretagens ordi- narie revisorer är de som är bäst skickade att kontinuerligt granska att kraven efterlevs. Revisorerna bör därför åläggas att i ett särskilt intyg, som fogas till årsrapporten, aktivt uttala sig om hur redovisningen har upprättats med utgångspunkt från gällande föreskrifter. Detta intyg bör av naturgasföretaget tillsammans med årsrapporten och eventuellt annan relevant information sändas in till den myndig- het som regeringen bestämmer. Myndigheten kan med dessa handlingar som grund följa hur kraven på redovisning av överförings- och lagrings- verksamheten efterlevs. Naturgasverksamhet kan bedrivas av den som inte enligt andra regler har skyldighet att ha en auktoriserad eller godkänd revisor, exempelvis en kommun. Regeringen bör därför bemyndigas att utfärda föreskrifter om revision av naturgasföretagens överförings- och lagringsverksamhet. För elmarknaden har regeringen meddelat föreskrifter i nu nämnda hänseenden i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet. Dessa föreskrifter bör kunna ligga till grund för regeringen när motsvarande föreskrifter skall meddelas för naturgasmarknaden. 9 9.1 Lokaliseringsprincipen Regeringens förslag: Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 18 §§ kommunallagen (1991:900) och som bedriver natur- gasverksamhet i den egna kommunen får bedriva sådan verksamhet även utanför kommungränsen. För handel med naturgas och därmed sammanhängande verksamhet skall ingen begränsning göras från undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip. För överföring av naturgas skall dock undantaget från kommunal- lagens lokaliseringsprincip gälla endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig verksamhet. Överföringsverksamheten får därvid en- dast bedrivas i geografisk närhet till företagets överföringsverksamhet i den egna kommunen. Detta innebär inte att de ifrågavarande om- rådena under alla omständigheter måste gränsa direkt till varandra. Däremot skall det inte vara tillåtet för ett kommunalt naturgasföretag att bedriva överföringsverksamhet i skilda delar av landet. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Statskontoret anför att lokaliseringsprincipen är en av flera grundläggande principer för verksamhet, som det är angeläget att värna om. Undantag från denna princip måste vara mycket väl underbyggda, där syftet med undantaget noggrant måste ana- lyseras i förhållande till syftet med lokaliseringsprincipen. Statskontoret anser inte att utredningens förslag uppfyller de krav som bör ställas på ett beslutsunderlag i denna fråga. anser att kommunala naturgasföretag i princip inte bör undantas från kommunal- lagens lokaliseringsprincip då kommunala bolag som verkar utanför den egna kommunen i konkurrens med det privata näringslivet skapar kon- kurrensproblem. anser dock att det faktum att undantag från kommunallagens lokalisering-, likställighets- och självkostnadsprin- cip råder för kommunala bolag verksamma inom energiområdet torde dock tala för att undantag även bör gälla naturgasföretag. , , , , , och anser att kommunerna bör tillåtas bedriva naturgas- verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, utan geografisk inskränk- ning av lokaliseringsprincipen. Skälen för regeringens förslag: Inom energiområdet gäller undantag från lokaliserings-, likställighets- och självkostnadsprinciperna för pro- duktion av och handel med el. För elnätverksamhet gäller undantag från lokaliseringsprincipen för verksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nät- verksamhet. Vidare har undantag gjorts från likställighets- och själv- kostnadsprinciperna för distribution av fjärrvärme och naturgas. Regeringens ställningstagande avser frågan om motsvarande undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip även skall gälla för kom- munala naturgasföretag. När det gäller elnätverksamhet har undantag från lokaliseringsprincipen begränsats så att verksamhet får bedrivas utanför den egna kommunens gränser enbart om verksamheten bedrivs i geografisk närhet till företagets verksamhet inom kommunen. Syftet är att uppnå en bra infrastruktur och en ändamålsenlig verksamhet. Regeringen anser inte att det finns anledning att göra en annan bedömning för naturgasnätet. 9.2 Likställighets- och självkostnadsprinciperna Regeringens förslag: Ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 18 §§ kommunallagen (1991:900) och som bedriver handel med naturgas skall driva den delen av verksamheten på affärsmässiga grunder samt redovisa den särskilt. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas utan invändning av remissinstanserna. finner det självklart att de kommunägda naturgasföretagen skall bedriva sin handelsverksamhet enligt affärs- mässiga principer. I annat fall riskerar den svenska naturgasmarknaden att snedvridas. När det gäller transportverksamheten kommer denna att regleras för såväl kommunägda som icke kommunägda naturgasföretag av reglerna om skäliga villkor för berättigade kunders tillträde till natur- gasledningarna och därigenom kommer inte heller här att uppstå någon snedvridning av konkurrensen. delar således utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: I 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) anges bland annat att om ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 18 §§ kommunallagen (1991:900) bedriver distribution av naturgas, skall verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. Så- ledes föreligger undantag från de kommunalrättsliga likställighets och självkostnadsprinciperna för framför allt kommunala aktiebolag, som bedriver naturgasverksamhet. görs ingen skillnad i lagstiftningen mellan överförings- verksamhet och handelsverksamhet vad avser naturgas. När naturgas- lagen träder i kraft kommer dock en åtskillnad att göras mellan dessa två verksamheter på motsvarande sätt som tidigare gjorts inom ellagstift- ningen. Likställighetsprincipen är reglerad i 2 kap. 2 § kommunallagen. Själv- kostnadsprincipen är lagfäst i 8 kap. 3 c § samma lag. Dessa principer har behandlats i utredningens delbetänkande SOU 1999:5. Inom ellagstiftningen har undantag gjorts för elverksamheten, dvs. för produktion av och handel med el. Motiven för dessa undantag har redo- visats i ellagstiftningsutredningens delbetänkande Elkonkurrens med nätmonopol (SOU 1993:68). Det främsta motivet för att elverksamhet skulle bedrivas på affärsmässig grund var att kommunala företag, som dittills haft monopol på leveranser till kunder inom ett koncessionsom- råde, skulle komma att utsättas för konkurrens genom avregleringen av elmarknaden. Om de kommunala företagen skulle kunna hävda sig på den marknaden måste de agera på samma villkor som andra aktörer. Regeringen anser att det vad gäller handel med naturgas föreligger motsvarande motiv som angetts ovan för att krav skall ställas på att verk- samheten skall drivas på affärsmässiga grunder. Handelsverksamhet med naturgas är en konkurrensutsatt verksamhet och därför bör ett kommunalt naturgasföretag agera på samma villkor som andra aktörer. För såväl elnätverksamhet som kommunala naturgasföre- tags överföringsverksamhet finns krav på dessa verksamheter genom el- lagens respektive naturgaslagens bestämmelser om skäliga villkor för kunders (i naturgaslagens fall berättigade) tillträde till nätet respektive ledningarna. Den bestämmelse för handelsverksamhet med naturgas som föreslås innebär undantag från grundläggande kommunala principer. Det skall inte vara möjligt att i denna verksamhet räkna in verksamheter från andra icke konkurrensutsatta områden. Det är också viktigt att kon- kurrensutsatt verksamhet hålls klart åtskild från annan verk- samhet så att konkurrenssnedvridande effekter undviks. Med hänsyn till detta skall den verksamhet som bedrivs med ett uttryckligt undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna redovisas särskilt. I 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) ställs krav på att verksamheterna handel med och produktion av el samt distribution av fjärrvärme och naturgas skall redo- visas särskilt. Om ett företag bedriver flera av dessa verksamheter sam- tidigt tillåter lagen att verksamheterna redovisas tillsammans. Regeringen anser att någon ändring i denna del inte behövs. Detta skulle innebära att om ett kommunalt företag bedriver handel med och produktion av el, fjärrvärmeverksamhet samt handel med naturgas, kan dessa verksamheter redovisas tillsammans. För att tillgodose de ovan beskrivna kraven på insyn i verksamheten och skapa bättre förutsättningar för särredovisning, föreslår regeringen att undantagen från likställighets- och självkostnadsprincipen endast skall gälla då verksamheten bedrivs i form av ett sådant företag som avses i 3 kap. 16 18 §§ kommunallagen, dvs. normalt ett aktiebolag. 10 Tillsyn m.m. 10.1 Tillsyn Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer skall utöva tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen, av föreskrifter som utfärdats med stöd av naturgaslagen och av villkor som meddelats med stöd av naturgaslagen. Myndigheten skall också utfärda föreskrifter och allmänna råd med stöd av naturgaslagen, bereda koncessionsärenden, lämna information och råd samt i övrigt bevaka naturgasmarknaden såväl nationellt som internationellt. Myndigheten skall vidare ansvara för hanteringen av frågor enligt rådets direktiv av om transitering av naturgas genom gasledningsnät (91/296/EEG). Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som nämner utredningens för- slag om att tillsyn över efterlevnaden av den föreslagna naturgaslagen skall utövas av den myndighet som regeringen bestämmer delar samtliga utredarens förslag. saknar dock ett uttalat ansvar för den före- slagna myndigheten att utöva tillsyn över drift och underhåll så att detta inte eftersätts på ett sådant sätt att säkerheten äventyras och att till- synsmyndigheten bör ges rätten att stänga driften av anläggningen i dessa fall. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att naturgaslagens reg- ler och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av denna följs. Tillsynen skall avse efterlevnaden inte bara av vad som föreskrivits om framdragande och användande av naturgasledningar, inklusive olika naturgasanläggningar m.m., utan även reglerna om återställning. Tillsynen skall även omfatta kontroll av skäligheten av villkoren för transport av naturgas för annans räkning samt för anslutning till natur- gasledningar. I tillsynen ingår också att bestämma vem som inledningsvis skall betraktas som s.k. berättigad kund. Vidare skall tillsynen innefatta granskning av överförings-, distributions- och lagringsföretagens årsrapporter och revisorsintyg. För att kunna utöva tillsynen skall tillsynsmyndigheten ha rätt att in- fordra de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. För att åstadkomma rättelse av felaktiga beteenden skall myndigheten ha befogenhet att meddela förelägganden. Dessa skall, för att öka styrkan av påbuden och för att vara ett effektivt påtryckningsmedel, kunna för- enas med vite. Vite skall kunna föreläggas såväl vid konstaterad obe- nägenhet att rätta sig efter tidigare föreläggande, som redan vid ett första föreläggande om det finns anledning att anta att det behövs för att uppnå rättelse inom angiven tid. Vad gäller utformning av vitesföreläggande, storleken på vitesbelopp, utdömande av vitet m.m. skall bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten tillämpas. I vissa situationer skall myndig- heten även ha befogenhet att besluta att en åtgärd skall vidtas på konces- sionshavarens bekostnad. I myndighetens övriga uppgifter ingår att utfärda föreskrifter och råd samt att bereda koncessionsärenden. Därutöver skall myndigheten lämna information och råd samt bedriva allmän uppföljnings- och bevaknings- verksamhet. Myndigheten skall meddela föreskrifter och ge ut s.k. allmänna råd. Med allmänna råd avses i författningssamlingsförordningen (1976:725) sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Slutligen kan konstateras att myndigheten även skall lämna råd och information till kunder, naturgasföretag, organisationer och andra myn- digheter. Särskilt i ett inledningsskede kan denna uppgift bli förhållande- vis omfattande. Därutöver skall myndigheten rent allmänt bevaka både den nationella och den internationella naturgasmarknaden. I detta bevak- ningsåtagande ingår att utifrån ett konsumentperspektiv bevaka natur- gasföretagens beteende och villkor gentemot den enskilda konsumenten. Detta innebär att även icke berättigade kunders intressen skall tillgodo- ses. uppdrog regeringen åt att vara den myndig- het som hanterar transitering av naturgas i enlighet med rådets direktiv /296/EEG av om transitering av naturgas genom gasledningsnät. Regeringen kommer att uppdra åt den myndighet som regeringen bestämmer skall utöva tillsyn över efterlevnaden av natur- gaslagen att även ansvara för hanteringen av frågor enligt transiterings- direktivet. 10.2 Förseningsavgift Regeringens förslag: Naturgasföretagen skall lämna in rapporter jämte revisorsintyg när det gäller den särskilda redovisningen av verksamheterna överföring och lagring av naturgas för annans räkning. Handlingarna skall lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Om så inte sker skall myndigheten ha rätt att ta ut viss till beloppet i förväg bestämd förseningsavgift av naturgas- företaget. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget lämnas utan invändning av remissin- stanserna. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har föreslagit att över- förings- och lagringsverksamhet skall särredovisas, samt att en årsrapport jämte ett revisorsintyg beträffande särredovisningen skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. För att förmå natur- gasföretagen att i rätt tid och med riktiga uppgifter sända in dessa hand- lingar skall en sanktion kunna meddelas för det fall att ett företag inte uppfyller kraven. I 12 kap. 7 § ellagen (1997:857) har införts bestämmelser som i huvuddrag innebär att den årsrapport jämte revisorsintyg som ett elnätsföretag skall sända in till nätmyndigheten en- ligt ellagen, skall ha inkommit från räkenskapsårets utgång. Om en årsrapport jämte revisorsintyget inte inkommit i rätt tid eller med de uppgifter som föreskrivits enligt förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet samt enligt före- skrifter och allmänna råd om redovisning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1) kommer nätmyndigheten som huvudregel att meddela beslut om att företaget skall betala . Om naturgasföretaget därefter brister på nytt kommer ytterligare avgifter att tas ut. De refererade bestämmelserna har sitt ursprung i aktiebolagslagens (1975:1385) och sedermera årsredovisningslagens (1995:1554) bestäm- melser om aktiebolags skyldighet att till från räkenskapsårets utgång sända in en bestyrkt kopia av årsredovisningen och revisionsberättelsen med äventyr att annars en förseningsavgift påförs. Regeringen konstaterade i prop. 1997/98:159 att erfarenheterna av detta system har varit goda. Regeringen föreslog då att, i syfte att öka efterlevnaden av bestämmelserna om redovisning av nät- verksamheten, en motsvarande avgift borde införas för elnätföretag som sänder in årsrapporten för sent eller felaktigt sammanställd. Regeringen föreslår att motsvarande regelsystem införs för de natur- gasföretag som skall upprätta särredovisningar. Sanktionen skall alltså vara en i förväg till beloppet bestämd förseningsavgift. Regeringen har i förordningen (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet, samt genom föreskrifter och allmänna råd om redo- visning av nätverksamhet (NUTFS 1998:1) bestämt vad elnätföretagens årsrapporter jämte revisorsintyg skall innehålla. På samma sätt skall regeringen samt den myndighet som regeringen bestämmer meddela mot- svarande bestämmelser för naturgasföretagen. 10.3 Finansiering Regeringens förslag: Myndighetens verksamhet skall finansieras ge- nom en årlig avgift, som betalas av de naturgasföretag som skall sända in särredovisningar enligt naturgaslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av naturgaslagen. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat utredningens förslag utan invändning. och har för- ståelse för att myndighetens verksamhet bör finansieras genom avgifter som betalas av verksamheten. vill dock påpeka att det, i varje fall inledningsvis, enbart är sju företag som kommer att finansiera verk- samheten och med den föreslagna metoden för avgiftsuttag är det till största delen och som kommer att vara finansiärer. anser därför att med hänsyn till att naturgas- verksamheten är så pass liten och under utveckling kan den inte bära ytterligare kostnader. anser att det är av vikt att tillsynsmyndighetens verksamhet inte tillåts expandera så att avgifterna blir orimligt stora. Skälen för regeringens förslag: Den myndighet som kommer att ha tillsyn över efterlevnaden av naturgaslagen samt i övrigt ha de uppgifter som framgår av tidigare avsnitt kommer att ha behov av vissa person- resurser och andra resurser. Regeringen bedömer att behovet av sådana resurser är begränsat. En förutsättning är dock att myndighetens uppgifter samordnas med motsvarande tillsyns- och arbetsuppgifter enligt ellagen. Såsom bl.a. har redovisats i elmyndighetsutredningens betänkande (SOU 1993:105) kan en myndighets verksamhet finansieras på olika sätt. fastnade slutligen för att föreslå att nätmyndig- hetens kostnader skulle finansieras via en allmän avgift och att denna avgift skulle vara differentierad, så att avgiften i det enskilda fallet skulle motsvara en rimlig kostnadsandel och betalas . Regeringen före- slog i prop. 1994/95:222 att avgiften skulle grundas på antalet lågspän- nings- respektive högspänningsabonnenter. Regeringen har, efter bemyn- digande i ellagen, i förordning (1995:1296) om vissa avgifter på elom- rådet, meddelat att nätinnehavare skall betala en s.k. nätövervak- ningsavgift baserad på antalet lågspännings- respektive högspännings- abonnenter. Även den verksamhet som en myndighet bedriver enligt naturgaslagen bör, på motsvarande sätt som vad gäller tillsynen över ellagen, finansie- ras via en allmän avgift. Denna avgift bör tas ut av de aktörer på markna- den som myndigheten utövar tillsyn över, dvs. Naturgasföretag kan enligt naturgasmarknadsdirektivets definition vara varje fysisk eller juridisk person, med undantag för slutförbrukare, som bedriver åtminstone en av följande verksamheter: produktion, överföring, distribution, försörjning, köp eller lagring av naturgas och som svarar för kommersiella och tekniska arbetsuppgifter och/eller underhåll i samband med dessa verksamheter. Av dessa företag är det framför allt verksam- heterna överföring och lagring av naturgas som myndigheten kommer att utöva tillsyn över genom kontroll av dessa verksamheters särredovis- ningar. Därutöver kommer tillsyn att ske så att villkoren för anslutning till och transport av naturgas genom naturgasledningarna blir skäliga. Med hänsyn till detta är det naturligt att dessa verksamheter även får bära myndighetens kostnader. Som angetts ovan grundas nätövervakningsavgiften på elområdet på antalet högspännings- respektive lågspänningsabonnenter. Motsvarande beräkningsgrund på naturgasområdet är knappast möjlig eftersom ett överföringsföretag och ett lagringsföretag inte har denna typ av kunder, samt att karaktären på distributionsföretagens kunder är så olika att det kan vara svårt att bestämma en generell avgift. I stället anser regeringen att avgifter bör grundas på gasverksamhetens omfattning. Den avgift som regeringen föreslår är en s.k. offentligrättslig avgift eftersom den kommmer att tvångsmässigt tas ut av naturgasföretagen.