prop · GN0312 · 2000-01-01 00:00:00 — , Fondbola- gens Förening och anser att ett statligt fondbolag är att föredra framför att sjunde fondstyrelsen inom AP-fonden övertar det statliga fondbolagets uppgifter. Skälen för regeringens förslag: Under den fortsatta uppbyggnaden av premiepensionssystemet har det framkommit att verksamheten i det statliga fondbolaget är förenad med stora svårigheter. Kapitalbehovet är svårbedömt, men kan antas vara betydande på grund av de stora kostna- derna för att starta fondverksamhet utan befintliga kanaler till pensions- spararna. I en sådan situation krävs stora resurser för marknadsföring. Detta är huvudskälet till att det kan antas bli svårt för det statliga fond- bolaget att nå lönsamhet inom rimlig tid. Bolaget har därför dragit slut- satsen att verksamheten inte bör drivas vidare. Regeringen har instämt i bolagets bedömning och aviserade redan un- der , efter samråd med Genomförandegruppen, att bör avvecklas. Det finns inte skäl att nu göra någon annan bedömning. bör därför bemyndiga regeringen att avveckla bolaget. Det överskott som uppstår vid avvecklingen skall tillfalla statskassan. 5.2 Aktivt val av förvaltning hos sjunde fondstyrelsen Regeringens förslag: Förutom att i Premiesparfonden förvalta med- len för dem som inte anmält något annat val av fond till Premiepen- sionsmyndigheten, de s.k. icke-väljarna, skall sjunde fondstyrelsen i en ny fond, Premievalsfonden, förvalta medlen för dem som aktivt valt den förvaltningen. Fondstyrelsen skall särredovisa Premiesparfonden och Premievals- fonden, dvs. var och en av fonderna skall endast belastas med kost- nader för sin egen förvaltning. Målet för placeringsverksamheten hos sjunde fondstyrelsen skall vara att uppnå så god avkastning som möjligt. För förvaltningen av icke-väljarnas medel skall dessutom gälla att den totala risknivån skall vara låg. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. , Kammarkolle- giet och menar att namnet på den stat- liga förvaltaren inom AP-fonden, Sjunde AP-fonden , är olämpligt. Vissa remissinstanser, bl.a. i , Pensionärer- nas och ifrågasätter bestämmel- serna om begränsning av inflytandet och utövande av rösträtt. I några remissyttranden däribland de från , och föreslås att den statliga förvaltningen bör ske i s.k. generationsfonder. anser att de bestämmelser om förvaringsinstitut som gäller för fondbolag skall gälla också för sjunde fondstyrelsen. Statskontoret, , , , , och avstyrker förslaget i dess huvudsakliga delar. Skälen för regeringens förslag Även aktiva väljare hos sjunde fondstyrelsen Som redan angetts skall det, enligt de av godkända riktlinjerna för det reformerade ålderspensionssystemet, finnas en eller flera statliga kapitalförvaltare för dem som vill välja en sådan lösning för sina premie- pensionsmedel. När det statliga fondbolaget avvecklas uppkommer frå- gan vilken statlig förvaltare som skall träda i bolagets ställe för att upp- fylla kraven i riktlinjerna. En lösning bör väljas där förutsättningarna att nå kostnadstäckning är betydligt större än vad som var fallet med det statliga fondbolaget. En förvaltning inom ramen för AP-fonden uppfyller kraven i riktlinjerna för pensionsreformen och ger möjlighet till en sådan kostnadstäckning. Skillnaden i förhållande till det statliga fondbolaget består främst i stor- driftsfördelar, dvs. att de fasta kostnaderna för verksamheten kan spridas på en betydligt större volym förvaltat kapital om de aktiva väljarnas me- del placeras hos den förvaltare som skall förvalta medlen för dem som inte gjort något aktivt val. Att även medel för dessa aktiva väljare place- ras hos samma förvaltare innebär dessutom lägre kostnader för icke-väl- jarna, eftersom de fasta kostnaderna då kommer att spridas på fler pen- sionssparare. Av dessa skäl bör förvaltningen för dem som vill välja en statlig lösning ske inom ramen för AP-fonden hos sjunde fondstyrelsen. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att de kostnader som kommer att vara direkt hänförliga till de aktiva väljarnas medel måste hållas på en nivå som gör att förvaltningen inte går med underskott. Det statliga fondbolagets problem orsakades till stor del av höga förväntade marknadsföringskostnader. Det är således angeläget att den statliga pre- miepensionsförvaltarens kostnader som uppkommer för t.ex. marknads- föring är anpassade till de intäkter som genereras från de aktiva väljarna. Det kan anmärkas att fondstyrelsens marknadsföring endast får avse den här avsedda förvaltningen för de aktiva väljarna. En särskild fond, Premievalsfonden, för väljarnas medel Premiepensionsmedlen för dem som aktivt väljer att placera hos sjunde fondstyrelsen skall hållas åtskilda från de medel som fondstyrelsen för- valtar för icke-väljarna. Det starkaste skälet för detta är att det är väsent- ligt att respektive kollektiv av pensionssparare bär sina egna kostnader. Målet för förvaltningen bör inte heller vara detsamma för de aktiva väl- jarnas medel som för icke-väljarnas. Förvaltningen för dessa aktiva väljare bör därför ske i en ny, särskild fond hos sjunde fondstyrelsen. Fonden bör benämnas Premievalsfon- den . Rent praktiskt får en uppdelning av dessa premiepensionsmedel åstad- kommas genom att kapital för aktiva väljare och för icke-väljare särredo- visas i verksamheten hos sjunde fondstyrelsen. De närmare kraven på en sådan särredovisning kommenteras i det följande under rubriken kande av korssubventionering mellan väljarnas och icke-väljarnas medel. Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall, som tidigare nämnts, den statliga kapitalförvaltaren verka på lika villkor som och i full konkur- rens med de privata förvaltarna. För att förvaltningen för dem som aktivt väljer en statlig förvaltare skall vara jämförbar och likvärdig med de pri- vata alternativen inom premiepensionssystemet bör det därför gälla samma regler för den delen av den statliga förvaltningen som för den privata förvaltningen. I bakgrundsavsnittet (avsnitt 4) har redogjorts för nu gällande regler som innebär att sjunde fondstyrelsen skall tillämpa flertalet av de be- stämmelser som gäller för värdepappersfonder och att fondstyrelsen där- för är att se som ett "syntetiskt fondbolag". På samma sätt är den befint- liga Premiesparfonden en syntetisk värdepappersfond . Detta skall allt- jämt gälla. Vikten av konkurrensneutralitet mellan de olika förvaltningsalternati- ven inom premiepensionssystemet gör att även medlen för dem som valt Premievalsfonden hos den statliga förvaltaren bör utgöra en sådan "syntetisk värdepappersfond". För förvaltningen av Premievalsfonden bör följaktligen samma regler i lagen (1990:1114) om värdepappersfon- der gälla som enligt nuvarande ordning gäller för sjunde fondstyrelsens förvaltning av Premiesparfonden. Det sagda innebär att sjunde fondsty- relsen är att anse som ett fondbolag och de förvaltade medlen som värde- pappersfonder endast i den meningen att verksamheten skall följa vissa, särskilt angivna bestämmelser i lagen om värdepappersfonder. En synte- tisk värdepappersfond behöver därför t.ex. inte vara öppen för allmänhe- ten i den bemärkelse som krävs i den lagen. har framhållit att de bestämmelser om förvarings- institut som gäller för värdepappersfonder bör tillämpas för sjunde fondstyrelsen. Det kan dock konstateras att de säkerhets- och kontroll- funktioner som normalt utövas av ett förvaringsinstitut i förhållande till ett fondbolag inte behövs eftersom förvaltaren i fråga utgör en statlig myndighet som kontrolleras tillfredsställande i annan ordning. Under remissbehandlingen har frågan väckts, om inte den statliga för- valtningen av premiepensionsmedel borde kunna ske i s.k. generations- fonder. Med detta uttryck avses fonder som vänder sig till särskilda ål- dersgrupper. Syftet med sådana fonder är att bättre kunna beakta att pen- sionssparare av olika ålder generellt sett har olika lång placeringshori- sont. Placeringar i aktier förväntas ge en högre avkastning än placeringar i räntebärande instrument. är risken för upp- och nedgångar i värdet hög på kort sikt. På avtar denna risk. Vid en tillbaka- blick kan det konstateras att aktier under långa placeringsperioder haft en högre avkastning än räntebärande placeringar utan att risken varit högre. Placeringshorisonten är viktig för bedömningen av risken i en placering. För en yngre sparare med kvar till pensionsuttaget kan därför förvaltningen ha en relativt sett högre aktieandel än för en äldre sparare för vilken kortsiktigt stora svängningar på aktiemarknaden skulle få stora konsekvenser för pensionsuttaget. skulle en allt för låg aktiean- del för den yngre generationen innebära väsentligt lägre förväntad pen- sion. Enligt remissinstanserna finns det skäl att ge den statliga förvaltaren möjlighet att ta hänsyn till pensionsspararnas placeringshorisont genom att erbjuda olika fonder till pensionssparare beroende på deras ålder, s.k. generationsfonder. I likhet med remissinstanserna anser regeringen att det i sig finns goda skäl att göra det möjligt för sjunde fondstyrelsen att erbjuda såväl icke- väljarna som dem som aktivt valt statlig förvaltning av premiepensions- medlen placering i generationsfonder. För de personer som först tar ut pension från det nya pensionssystemet kommer premiepensionens andel av den totala pensionen att vara mycket liten. Konsekvenserna av sväng- ningar i marknadsvärden får därmed begränsade effekter på den pension som betalas ut. Behovet av generationsfonder är därför mindre på kort än på lång sikt. Det är mycket angeläget att de första fondvalen för de enskilda kan ske före utgången av . Inrättandet av generationsfonder skulle kräva ytterligare bearbetning av de datasystem hos PPM som skall hantera bl.a. dessa fondval och som är under leverans till myndigheten. Detta merar- bete är en olämplig belastning för myndigheten under det nuvarande in- tensiva uppbyggnadsarbetet. Regeringen lämnar därför inte nu något förslag om att göra det möjligt för sjunde fondstyrelsen att inrätta generationsfonder. Frågan bör i stället övervägas ytterligare och regeringen avser att, efter samråd med Genom- förandegruppen, återkomma till i denna del. Inrättandet av generationsfonder bygger på kunskap om åldersfördel- ningen hos pensionsspararna. I detta sammanhang finns det skäl att poängtera att de nuvarande bestämmelserna om sekretess för en uppgift om en enskilds placering av premiepensionsmedel alltjämt bör gälla. Denna ordning överensstämmer med vad som i allmänhet gäller om sek- retess för uppgifter om en enskilds ekonomiska angelägenheter. Några starka intressen som talar för att den allmänna regeln skall frångås finns inte. Tvärtom kan det antas att ett slopande av sekretessen skulle leda till att en jämförelse av avgifterna för olika fonder försvåras av s.k. hel- kundserbjudanden o.d. De skäl som regeringen redovisade när den aktuella sekretessbestäm- melsen infördes dvs. hänsynen till den enskildes integritet och risken för att denne påverkas i sitt val av fonder på ett olämpligt sätt är således fortfarande giltiga (prop. 1997/98:151 s. 509f.). Det behov av ytterligare information om premiepensionen till den enskilde, som branschorganisa- tionerna pekat på som argument för att slopa sekretessen mellan PPM och den förvaltare som den enskilde valt, kan tillfredsställas genom att den enskilde själv bryter sekretessen för de aktuella uppgifterna gentemot förvaltaren. Sjunde fondstyrelsen skall stå under tillsyn. Detta skall självfallet gälla även förvaltningen i Premievalsfonden av de aktiva väljarnas medel. På sätt som framgår i det följande skall all verksamhet hos den sjunde fondstyrelsen dessutom följas upp och utvärderas av rege- ringen. tillsyn skall emellertid i princip bara avse förhållanden som rör tillämpning av reglerna i lagen om värdepappers- fonder jämte de föreskrifter som inspektionen meddelat i anslutning till dessa regler. Det ankommer på inspektionen att inom de ramarna slå fast det närmare innehållet i tillsynen. Några remissinstanser har hävdat att det nuvarande namnet på den statliga förvaltaren av premiepensionsmedel, sjunde fondstyrelsen , är mindre lämpligt. Regeringen kan konstatera att sjunde fondstyrelsen är ett namn som redan blivit väl inarbetat i flera sammanhang. Redan av detta skäl bör namnet kvarstå. Undvikande av korssubventionering mellan väljarnas och icke-väljarnas medel I likhet med vad som gäller för de privata förvaltarna av premiepen- sionsmedel bör samtliga kostnader för förvaltningen av Premiesparfon- den och Premievalsfonden tas ur de förvaltade medlen. Huvudskälet till att förvaltningen av medlen i Premiesparfonden bör redovisas fristående från medlen i Premievalsfonden är att det är väsent- ligt att varje del av sjunde fondstyrelsens verksamhet bär sina egna kost- nader. Av konkurrensskäl är det viktigt att det inte förekommer någon korssubventionering mellan väljar- respektive icke-väljarkollektivet. Det är inte godtagbart att exempelvis marknadsföringskostnader för att locka aktiva väljare till Premievalsfonden hos sjunde fondstyrelsen slås ut på icke-väljarnas medel. Därmed blir det väsentligt för fondstyrelsen att noggrant skilja ut vilka kostnader som hänför sig till respektive kollektiv av premiepensionssparare. En sådan uppdelning av kostnaderna uppnås alltså bäst genom att de två förmögenhetsmassorna förvaltas i två skilda fonder hos fondstyrelsen. Vad gäller fördelningen av fondstyrelsens förvaltningskostnader på väljar- respektive icke-väljarkollektivet skall följande gälla. Särkostna- der, t.ex. marknadsföringskostnader för förvaltningen av väljarnas medel i Premievalsfonden, skall endast belasta medlen i just den fonden. Kost- nader som är gemensamma för hela förvaltningen, t.ex. vissa gemen- samma rörliga förvaltningskostnader och fasta kostnader för exempelvis lokaler och viss personal, skall fördelas mellan fonderna. Fördelningen skall ske på ett skäligt sätt. Att fondstyrelsen t.ex. vid upphandling av förvaltartjänsten kan dra nytta av stordriftsfördelar och på så vis minska kostnaderna för förvaltningen av väljarnas medel innebär inte att det sker någon korssubventionering mellan de båda pensionsspararkollektiven. Liknande stordriftsfördelar utnyttjas regelmässigt av fondförvaltare som ingår i finansiella företagsgrupper. Som angetts skall kostnaderna för förvaltningen, på samma sätt som sker hos de privata fondförvaltarna på marknaden, tas ur de förval- tade medlen. I likhet med vad som gäller för de privata aktörerna skall de fondbestämmelser som sjunde fondstyrelsen upprättar för var och en av fonderna ange vilka grunder som gäller för beräkningen av ersättning från fonden. föreskrifter för hur avgiften skall anges skall också iakttas. Fondbestämmelserna, som skall godkännas av inspektionen, skall vara skäliga för pensionsspararna. Det sagda innebär att sjunde fondstyrelsen för var och en av fonderna skall fastställa en förvaltningsavgift. Fondbestämmelserna för respektive fond skall ange den högsta avgift som får tas ut. Avgiften skall anges som en årlig procentuell andel av fondens värde. Den av förvaltaren fast- ställda avgiften tas sedan regelbundet ur fondförmögenheten för att täcka uppkomna kostnader. När storleken på avgiften i en fond bestäms skall fondstyrelsen beakta att avgiften endast skall täcka sådana kostnader som avser förvaltningen av just den fonden. På samma sätt skall kostnadsuttaget från respektive fondförmögenhet separeras. Det bör införas en särskild regel i APR som slår fast den grundläg- gande princip som beskrivits om att korssubventionering inte får före- komma. Det bör påpekas att kravet att de båda delarna av verksamheten hos sjunde fondstyrelsen skall hållas på angivet sätt åtskilda inte hindrar att t.ex. samma personal utnyttjas för hela förvaltningen. Regeln be- handlas också i författningskommentaren (avsnitt 9). Den särredovisning av förvaltningen som beskrivits skall gälla också för den årsredovisning som fondstyrelsen skall lämna enligt bestämmelserna i . Att förvaltningen av de båda statliga fonderna skall särredovisas blir väsentligt också genom att sjunde fondstyrelsen i enlighet med lagen om värdepappersfonder för var och en av fonderna skall avge dels en årsberättelse, dels en halvårsredogörelse. Dessa handlingar skall lämnas till . Av dessa handlingar skall det gå att bedöma ut- vecklingen och ställningen i respektive fond. De skall var och en inne- hålla bl.a. förvaltningsberättelse, balansräkning och resultaträkning. Vi- dare skall för var och en av fonderna lämnas uppgift om fondens innehav med marknadsvärdet angivet. Kravet på särredovisning påverkar även den kvartalsrapportering som sjunde fondstyrelsen skall upprätta och inge till (se inspektionens föreskrifter FFFS 1998:10). Det är likaså av stor vikt att de revisorer som regeringen skall utse att granska den statliga förvaltningen av premiepensionsmedel särskilt vakar över att förvaltningen särredovisas och att det inte förekommer någon korssubventionering mellan Premiesparfonden och Premievalsfonden. Utöver vad som följer av lagen om värdepappersfonder är det inte nöd- vändigt med någon särskild reglering av placeringsverksamheten i Pre- mievalsfonden. Tvärtom poängteras det i riktlinjer för pen- sionsreformen att en statlig kapitalförvaltare för dem som vill välja en sådan lösning för sina premiepensionsmedel måste verka på strikt mark- nadsmässiga villkor och i konkurrens med övriga aktörer inom premie- pensionssystemet (prop. 1993/94:250, s. 119f.). Någon skillnad i place- ringsregler i förhållande till vad som gäller för de privata kapitalförval- tare som verkar i premiepensionssystemet får således enligt dessa rikt- linjer i princip inte förekomma. Samma placeringsbestämmelser som tillämpas för de privata fondbolagen, dvs. reglerna i lagen om värdepap- persfonder, skall därför fullt ut gälla för all förvaltning hos sjunde fondstyrelsen. Kravet på neutralitet mellan de olika valalternativen för placering av premiepensionsmedlen innebär också att det inte, i motsats till vad som är fallet för icke-väljarnas medel, bör ställas upp något krav på låg risk för förvaltningen av Premievalsfonden. Placeringsinriktningen för Pre- miesparfonden beskrivs i propositionen om det reformerade ålderspen- sionssystemet (prop. 1997/98:151 s. 422f.). I fråga om avkastningskrav bör emellertid ett gemensamt mål gälla för hela förvaltningen hos sjunde fondstyrelsen. Utöver de placeringsbe- stämmelser som gäller för värdepappersfonder bör det därför för fond- styrelsen finnas en särskild regel om att även förvaltningen av väljarnas medel bör ge så god avkastning som möjligt. I AP-fondspromemorian föreslogs en helt ny lag om AP-fonderna. För de föreslagna första fjärde AP-fonderna och nuvarande sjunde fondstyrelsen föreslogs bl.a. ett ge- mensamt, lagfäst krav på långsiktigt hög avkastning. Det kravet innebär i princip detsamma som motsvarande del av det nu gällande målet för sjunde fondstyrelsens placeringsverksamhet för Premiesparfonden, dvs. att fondmedlen skall ge så god avkastning som möjligt. Eftersom de för- slag som lämnas i denna proposition inte innebär en helt ny lag för sjunde fondstyrelsen utan ändringar i den befintliga APR, bör avkast- ningskravet tills vidare kvarstå oförändrat. I samband med den fortsatta beredningen av AP-fondspromemorian avser regeringen att göra en samlad översyn av målen för placeringsverksamheten för hela AP-fon- den. Det bör understrykas att, på samma sätt som för dem som väljer att placera sina premiepensionsmedel i en värdepappersfond som förvaltas av ett privat fondbolag, de enskilda pensionsspararna står för den finan- siella risken för förvaltningen hos sjunde fondstyrelsen. Det är utveck- lingen på den finansiella marknaden och skickligheten hos förvaltaren som avgör värdeutvecklingen i fonden. Det förhållandet att förvaltningen sköts av en fondstyrelse inom ramen för AP-fonden innebär således inte någon garanti för fondandelarnas värde. Sjunde fondstyrelsen får enligt gällande regler inte äga mer än fem pro- cent av rösterna i ett svenskt aktiebolag. Bestämmelsen syftar huvudsak- ligen till att motverka ett alltför stort statligt ägande i det privata närings- livet. Den bör därför gälla även för förvärv av aktier till Premievalsfon- den. För privata fondbolag gäller begränsningsregeln även för förvärv av aktier i utländska företag. som förvaltar mer än en värde- pappersfond gäller regeln det sammanlagda aktieinnehavet för fonderna. Som poängterats tidigare skall det för sjunde fondstyrelsen så långt möj- ligt gälla samma regler som för de privata, konkurrerande aktörerna i premiepensionssystemet. Begränsningen för aktieförvärv till i ett och samma bolag bör därför gälla för fondstyrelsens sammanlagda förvärv av aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag. Den s.k. femprocentsregeln är föremål för översyn vad gäller vissa pri- vata finansiella företag. I en nyligen avlämnad proposition har regeringen föreslagit att den begränsningsregeln skall avskaffas för försäkringsbolag och understödsföreningar (prop. 1998/99:142). Begränsningen för fondstyrelsen syftar som sagts främst till att begränsa det statliga ägandet i svenskt näringsliv. Även om regeln ändras för vissa finansiella företag bör den därför stå kvar för sjunde fondstyrelsen i fråga om dess förvärv i svenska aktiebolag. Enligt gällande bestämmelser begränsas sjunde fondstyrelsens rätt att rösta för placeringsaktier till situationer där andra möjligheter att tillgo- dose pensionsspararnas intressen av en god och trygg avkastning eller att trygga placeringarnas säkerhet inte står till buds. Denna begränsningsre- gel bör, mot bakgrund av sitt syfte, gälla också i fråga om de aktier som förvärvas till Premievalsfonden. Övriga bestämmelser som rör Premievalsfonden Samma gemensamma bestämmelser i som gäller för övriga AP-fondsstyrelser och för sjunde fondstyrelsens förvaltning av Premie- sparfonden bör naturligen gälla även den föreslagna förvaltningen i Pre- mievalsfonden. De bestämmelser som avses gäller styrelsearbete, möj- lighet till delegation, vissa regler för förvaltningen samt reglerna för re- dovisning och revision. Regeringen avser att återkomma bl.a. till frå- gorna om redovisning och revision i det fortsatta arbetet med att refor- mera AP-fondens organisation och placeringsregler. Den nuvarande möjligheten för sjunde fondstyrelsen att uppdra viss förvaltning åt externa kapitalförvaltare bör gälla för all statlig förvaltning av premiepensionsmedel. Sådan extern förvaltning tillåts med stöd av bestämmelser i och behöver därför formellt inte godkännas av . Även den delen av förvaltningen skall emellertid utföras i linje med de mål för placeringsverksamheten som fondstyrelsen själv fastställer. Som redan antytts skall regleringen i APR av ansvar för uppföljning och utvärdering av verksamheten gälla också för förvaltningen hos sjunde fondstyrelsen. Regeringen skall i sin utvärdering undersöka om fondstyrelsen uppfyller de riktlinjer som ställts upp för verksamheten och om verksamheten bedrivs effektivt ( se prop. 1997/98:151 s. 422). Rege- ringens utvärdering skall omfatta all verksamhet hos fondstyrelsen, såle- des även sådan förvaltning som uppdragits åt externa förvaltare. Det är slutligen viktigt av sjunde fondstyrelsen för var och en av Pre- miesparfonden och Premievalsfonden fastställer närmare mål för place- ringsverksamheten. 5.3 Avtal om prisreduktion på förvaltartjänsten även för sjunde fondstyrelsen Regeringens förslag: Sjunde fondstyrelsen skall, i likhet med de pri- vata fondförvaltarna, åta sig att inte ta ut högre avgifter för förvalt- ningen än vad som godtagits av . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan erinran.