prop · GN0398 · 2000-01-01 00:00:00 — Arbetsmarknadspolitiken tenderar att bli alltmer passiv och de aktiva åtgärderna får enbart funktionen av utförsäkringsskydd. Ett fjärde problem är att arbetsmarknadspolitiken kan påverka lönebildningen och därmed inflationstakten negativt. Ett starkt skyddsnät i form av arbetsmarknadspolitik passiv eller aktiv kan göra att risken för arbetslöshet inte har en lika återhållande effekt i löneförhandlingarna. Det tyder på att arbetsmarknadspolitik och lönebildningssystem måste ses i ett sammanhang. Styrning och kontroll Arbetsmarknadspolitiken har drabbats av allvarliga problem när det gäller styrning och kontroll och därmed åtföljande effekter för kvalitet och kostnadsutveckling. Det har varit svårt att erbjuda aktiv sysselsättning åt ca 500 000 arbetslösa och bidra till omvandling och utveckling på arbetsmarknaden. Styrproblemen är omfattande. Ansvar och befogenheter hålls inte samman. I revisionsberättelsen för AMS årsredovisning riktade () invändning, s.k. orent bokslut. Invändningen avsåg att AMV inte uppfyllde kraven på god intern kontroll. AMV har låg rating i rating för statliga myndigheter. Flera länsarbetsnämnder har enligt RRV brustit i kontrollen över sin budget. I de s.k. frilänen skedde oacceptabla överskridanden av budgeten. Ansvarsförhållandet mellan dessa självständiga myndigheter och regeringen är för otydligt. Arbetslinjen hävdas inte konsekvent. Handlingsplaner av god kvalitet upprättas sällan trots att detta åligger arbetsförmedlingarna. Arbetslösa besöker för sällan förmedlingarna. () liksom RRV, hävdar att den bristande dokumentationen av försöksverksamheten med friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel innebär att det inte går att göra någon bra utvärdering av dessa försök. För att öka det lokala inflytandet och effektivisera styrningen av AMV förändrades bl.a. länsarbetsnämndernas styrelser och arbetsförmedlingsnämnder infördes. Detta kom att försvåra möjligheterna att upprätthålla en enhetlig statlig styrning av politiken. Arbetsmarknadspolitiken har haft en alltför stor omfattning, vilket lett till vissa oönskade bieffekter. Detta påvisar att det är angeläget att arbetsmarknadspolitikens utformning och omfattning noga avvägs i ett helhetsperspektiv. Sammanfattningsvis är det angeläget att: - budgeterade kostnadsramar hålls, - AMV:s verksamhet på ett tydligare sätt strävar efter att nå de mål regeringen satt upp, - medlen används för avsedda ändamål, - förmedlingarna bättre tillämpar de instruktioner som finns vad gäller krav på aktivt arbetsökande och rapporter om ifrågasatt ersättning. 6 Arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitikens mål Regeringens övergripande mål på kort sikt är att den öppna arbetslösheten skall minska till vid slutet av och att andelen reguljärt sysselsatta i befolkningen i åldern 20 skall öka till . Därefter är målet full sysselsättning. Arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken skall bidra till tillväxt, sysselsättning och ett konkurrenskraftigt näringsliv samt skapa förutsättningar för flexibilitet, trygghet och delaktighet i arbetslivet. Arbetsmarknadspolitikens uppgift är främst att öka anpassningsförmågan på arbetsmarknaden. Det skall ske genom ett effektivt platsförmedlingsarbete som tillsammans med kompetenshöjande insatser och övriga åtgärder leder till hög rörlighet på arbetsmarknaden och på så sätt bidrar till en ökad sysselsättning och bättre matchning mellan utbud och efterfrågan på kompetens som inflationsdrivande flaskhalsar på arbetsmarknaden kan undvikas. Arbetsmarknadspolitiken skall också verka för kvinnors och mäns rätt till arbete på lika villkor och motverka en könsuppdelad arbetsmarknad. I regleringsbrevet till AMV för anger regeringen tre mål för arbetsmarknadspolitiken och AMV; - hålla vakanstiderna nere för lediga platser, - minska långtidsarbetslösheten, - motverka långa tider utan arbete. Alla de tre konkreta målen inbegriper en satsning på kompetens. Målet att hålla vakanstiderna nere kan uppfyllas dels genom effektivt plastförmedlingsarbete, dels genom att tillhandhålla arbetsmarknadsutbildning inom de områden där brist förväntas. Mål två och tre handlar om att de långtidsarbetslösa/långtidsinskrivna skall ha det stöd och den möjlighet till kompetensuppbyggnad som krävs för att de åter skall få ett arbete. Den ökade kompetensen kan också erhållas på en arbetsplats. Exempelvis kan personer som varit borta från arbetsmarknaden med hjälp av det förstärkta anställningsstödet få anställning med lönesubvention för att på arbetsplatsen åter bygga upp sin kompetens och produktivitet. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter Matchning Arbetsmarknadspolitikens första och viktigaste uppgift är att förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till arbetsgivarna. Genom att vakanser kan tillsättas snabbt, fungerar arbetsmarknaden bättre och friktionsarbetslösheten kan minimeras. Arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. förmågan att sammanföra (matcha) arbetslösa individer med vakanta platser, kan illustreras med en s.k. Beveridgekurva. Nedanstående figur visar förhållandet mellan de arbetssökande, som här definieras som summan av antalet öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende program, och antalet kvarstående lediga platser. Rörelser utmed Beveridgekurvan avspeglar konjunkturella förändringar medan ett skifte utåt av kurvan pekar på ökade matchningsproblem. Källa: Finans- och Näringsdepartementen Noteringen för indikerar att antalet kvarstående lediga platser har ökat något som den totala arbetslösheten har minskat. Antalet kvarstående platser i ekonomin är således något högre än tidigare vid en given nivå på den totala arbetslösheten. Denna utveckling kan vara ett tecken på att matchningsproblemen har tilltagit. Diagrammet tyder således på att anpassningen försämrats något . Försämringen är dock betydligt mindre än i flertalet andra länder visar studier som gjort. Det bör dock poängteras att statistiken över antalet lediga platser är bristfällig. Det mått som har används här är antalet kvarstående lediga platser anmälda till landets arbetsförmedlingar. Arbetsförmedlingens marknadsandelar för platser uppgick till enbart . Det finns även studier som visar att de platser som inte anmäls till arbetsförmedlingen har kortare vakanstider än de som anmäls. Öka de arbetslösas kunskaper Arbetsmarknadspolitikens andra och allt viktigare uppgift är att öka de arbetslösas kompetens. På så sätt underlättas anpassningen på arbetsmarknaden. Det sker främst via olika former av utbildningsinsatser för arbetslösa. De lågutbildade är överrepresenterade bland de arbetslösa och för många arbetslösa är bristande kompetens orsaken till svårigheterna att få ett nytt arbete. Sammanfattningsvis betyder det att det oberoende av konjunkturläget finns behov av arbetsmarknadsutbildning. Utöver insatser som riktas till arbetslösa sker vissa satsningar på kompetensutveckling av redan anställda. Inom ramen för Europeiska Socialfondens mål 1 och 3 genomförs 2002 en satsning på kompetensutveckling av anställda, för vilken resursramen uppgår till totalt . Dessutom förutsätts medfinansiering av arbetsgivarna inom ramen för trepartssamverkan. En särskild utredning tar nu fram förslag till hur ett system för individuell kompetensutveckling kan utformas. Ett syfte med individuell kompetensutveckling är att uppnå en allmänt högre kunskapsnivå i arbetskraften. Det förebygger risken för arbetslöshet och förtida pensionering. Ett andra syfte är att öka individens valfrihet. Individens resurser stärks liksom inflytandet över den egna kompetensutvecklingen. Det tredje motivet är att underlätta omställningar. Individen skall både ha möjlighet och resurser till att vara mer yrkesmässigt rörlig . Att öka kompetensen hos den befintliga arbetsstyrkan kan också vara ett sätt att lösa flaskhalsproblem. Det finns inget som tyder på att det finns ett generellt underkvalifikationsproblem på den svenska arbetsmarknaden, utan snarare tvärt om. Enligt en studie av har andelen personer som har högre kompetens än vad som krävs i okvalificerade arbeten ökat från 1997. Att arbetskraften inte skulle klara av de tillgängliga jobben är således till stor del inte sant. Många av dem som har mer kvalifikationer än vad som krävs bör under den pågående konjunkturuppgången kunna ta lediga arbeten som är mer kvalificerade än de som de har och på så sätt ge plats för arbetslösa att överta deras gamla arbetsuppgifter. Många av dessa kräver inte någon längre utbildning eller erfarenhet. Med minskad arbetslöshet kommer också arbetsgivare att sänka sina kvalifikationskrav. Därför finns det skäl för optimism när det gäller möjligheten för en stor del av de arbetslösa att få ett arbete. Stödja dem som har svårast att få ett arbete Den tredje uppgiften i arbetsmarknadspolitiken är att ta till vara under- och outnyttjade resurser på arbetsmarknaden, det kan vara ofrivilligt deltidsarbetande kvinnor, äldre långtidsarbetslösa, utrikesfödda arbetslösa eller personer med funktionshinder utanför arbetsmarknaden. Dessa individers svagare ställning på arbetsmarknaden beror bland annat på att de avviker från den rådande ; infödd svensk man i medelåldern. Arbetsmarknadspolitiken kan och bör underlätta för alla mänskliga resurser att utnyttjas till fullo. För samhället är varje krona som produceras ett bidrag till samhällets gemensamma försörjning. Allas insatser behövs. För arbetsmarknadspolitiken finns nu en allt viktigare uppgift, nämligen att öka sysselsättningen och förhindra marginaliseringen i de grupper som har en svag eller ingen förankring på arbetsmarknaden. Det handlar om människor som drabbats av glesbygdens strukturförändringar, men också om arbetslösa socialbidragstagare i de större städerna. Trots det goda konjunkturläget och tecken på tilltagande brist- och flaskhalsproblem, finns det ett mycket stort potentiellt arbetskraftsutbud som måste mobiliseras av främst två skäl. För det första måste allas vilja till arbete tas tillvara om det skall vara möjligt att förhindra bristsituationer bl.a. på grund av de demografiska förändringarna. För det andra är det viktigt att förhindra att dessa personer slås ut från arbetsmarknaden med de ekonomiska och sociala konsekvenser det får för dem. Att tillvarata alla individers vilja till egen försörjning genom arbete är således nödvändigt om det skall vara möjligt att åstadkomma en långsiktigt hög ekonomisk tillväxt. Den ekonomiska tillväxten blir beroende av förmågan att upprätthålla och öka arbetskraftsutbudet och av att med olika arbetsmarknadspolitiska insatser se till att arbetsmarknaden fungerar effektivt och att sysselsättningen kan öka även bland de grupper som fått stora svårigheter arbetsmarknad. Det är en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken att häva den djupa undersysselsättningen som uppstått . Den snabba strukturomvandlingen och den stora sysselsättningsnedgången i bl. a industrin har på många orter medfört att den enda stora arbetsplatsen har försvunnit. gjordes stora neddragningar inom den offentliga sektorn till följd av det ansträngda statsfinansiella läget. Den mycket höga arbetslöshet som följde på detta tillsammans med en betydande flyktinginvandring, ofta orsakad av krig, skapade en betydande undersysselsättning hos vissa grupper. Det gäller i vissa kommuner i skogslänen och särskilt i flera storstadsområden. Det finns områden i storstädernas förorter där enbart av befolkningen i arbetsför ålder har arbete. arbetsmarknad är vilket framgår av de fakta som regeringen ovan redovisat väsentligt annorlunda . tillhör de länder i EU som har störst andel utlandsfödda. Det kräver att också att arbetsmarknadspolitiken anpassas till de nya villkoren. Ett problem är att de utlandsfödda är överrepresenterade bland de långstidsinskrivna och har en betydligt lägre sysselsättning. De har en låg andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Ett annat problem är äldre lokalt bunden arbetskraft som har svårt att få reguljär sysselsättning av rundgång mellan öppen arbetslöshet och åtgärder och därför riskerar att marginaliseras. Arbetsmarknadspolitikens uppgift att integrera undersysselsatta grupper i arbetsmarknaden behöver således stärkas väsentligt. Det kräver för det första att arbetsmarknadspolitikens instrument blir verkningsfulla för dessa grupper. Aktiva insatser krävs för att bryta diskriminering och fördomar på arbetsmarknaden. Andra länders utbildning måste bli lättare att värdera för svenska arbetsgivare. System för validering ses över i syfte att underlätta för utlandsfödda att komplettera sina kunskaper till att bättre överensstämma med kraven på den svenska arbetsmarknaden. De utlandsfödda bör ha en andel av åtgärderna som motsvarar deras utsatthet på arbetsmarknaden. Vad gäller krav på geografisk och yrkesmässig rörlighet bör den arbetslöses ålder samt sociala situation m.m. beaktas. Arbetsmarknadspolitikens framtida inriktning Arbetsmarknadspolitiken byggdes aldrig för att hantera så stora volymer av åtgärder som funnits . Den omfattande åtgärdsarsenalen och den stora mängd personer som gick mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och öppen arbetslöshet medförde att en stor del av förmedlingsarbetet tvingades inriktas på att få fram åtgärder och placera de arbetssökande i dessa. Regelverket blev allt mer komplext vartefter nya åtgärder tillkom. Systemet blev tungrott och kärnuppgiften, att förmedla kontakt mellan arbetsgivare och arbetssökande kom i skymundan. Den börda som lades på arbetsmarknadspolitiken och den stora mängd försöksverksamheter och projekt som bedrivits under 1990- talet har synliggjort de oklarheter och brister som funnits vad gäller AMV:s styrning och organisation Det som var en lämplig strategi under en lågkonjunktur kan vara direkt olämplig då konjunkturen vänder. En stor omfattning på de arbetsmarknadspolitiska programmen var nödvändig då många blev arbetslösa och en snabb aktivering var angelägen så att de arbetslösa förblev attraktiva på arbetsmarknaden. I en högkonjunktur behövs en mindre omfattning på de arbetsmarknadspolitiska programmen som kvaliteten måste öka, vilket i vissa fall leder till att kostnaden per deltagare ökar. Den konjunkturuppgång som präglar arbetsmarknaden är dock inte jämnt fördelad över landet eller mellan olika grupper. som arbetslösheten minskar kraftigt finns tecken som tyder på att antalet personer med mycket långa inskrivningstider ökar. Sysselsättningsgraden är alltjämt relativt låg i vissa regioner och för vissa grupper. Arbetsmarknadspolitikens övergripande mål är att skapa en väl fungerande arbetsmarkand och låg arbetslöshet i hela . Långsiktighet är nödvändig för att politiken skall vara effektiv. Arbetsmarknadspolitiken har därför lagts om mot en tydligare tillväxtfrämjande inriktning, dvs. från stabilisering till allokering eller från praktikåtgärder till matchning och utbildning. har insatserna för dem som har svårast att få ett arbete stärkts. Som ett led i detta har bl.a. volymmålet tagits bort, åtgärderna har i högre grad inriktats mot sektorer där brist på utbildad arbetskraft kan bedömas uppkomma eller börjat synas. Bristyrkesutbildning för redan anställda har införts som en försöksverksamhet, det nationella programmet för IT- utbildning i samarbete med , , har förlängts, antalet lönebidragsplatser har ökat, och ett förstärkt anställningsstöd har införts för att öka de långtidsinskrivnas möjligheter att få ett reguljärt arbete. har antalet personer i arbetspraktik dragits ner. Det har även påbörjats ett arbete med att minska antalet åtgärder och att göra det arbetsmarknadspolitiska regelverket enklare. Denna förändring måste nu fortsätta och bli ännu tydligare. Insatserna behöver koncentreras till kärnuppgifterna, dvs. platsförmedling, insatser för att motverka flaskhalsar och för att hjälpa dem som har svårast att få ett arbete. Politiken skall också präglas av respekt för individen, ökad rättstrygghet och en stärkt arbetslinje. Detta innebär bl.a. att insatserna i än större utsträckning måste inriktas på ett effektivt platsförmedlingsarbete och företagskontakter för att motverka inflationsdrivande flaskhalsar. Platsförmedlingen är och förblir det viktigaste instrumentet. Det behövs vidare ett fortsatt omfattande utrymme för en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning av hög kvalitet som komplement till den reguljära utbildningen. Det är viktigt att arbetsmarknadsutbildning bedrivs i nära kontakt med arbetsmarknaden och att praktik ingår. Goda erfarenheter finns av arbetsplatsförlagd arbetsmarknadsutbildning, exempelvis den s.k. Vaggerydsmodellen. Arbetsmarknadsutbildningen måste ges en tydligare yrkesinriktning genom att andelen förberedande utbildning minskar. Arbetsmarknadsutbildningen skall leda till arbete och vara ett instrument för att motverka uppkomsten av bristsituationer på arbetsmarknaden. Vidare bör regelförenklingsarbetet fortsätta för att arbetsförmedlarens tid skall kunna användas mer effektivt till de väsentliga kärnuppgifterna, förmedla arbete och arbeta med att stärka de svaga gruppernas anställbarhet. Utvecklingen innebär att 1990-talets överskott på arbetskraft första årtionde riskerar att förbytas i en arbetskraftsbrist inom många områden om inte det stora outnyttjade arbetsutbudet som finns kan mobiliseras. Den könsuppdelade arbetsmarknaden liksom bristen på att se mångfaldens fördelar i arbetslivet utgör också ett hinder för att fullt ut tillvarata arbetskraftens kompetens. Vid sidan om tillväxt och demografiska förändringar kommer strukturomvandlingen på arbetsmarknaden att fortsätta ställa krav på ny kompetens och förändringar i allt snabbare takt. Företagens produkt- och processutveckling sker i snabb takt. förändras fortlöpande och ställer krav på de anställdas kompetens. Företagens teknologiutveckling riskerar att gå snabbare än arbetskraftens förmåga att ta till vara ny teknik och ny arbetsorganisation. I ljuset av dessa förändringar är det nödvändigt att mångfalden på den svenska arbetsmarknaden bättre tas tillvara. kommer att behöva arbetskraftens samlade kompetens för att öka tillväxten och trygga välfärden. Den utmaning vi står inför är att skapa en arbetsmarknad för alla med arbetsplatser där individen värdesätts och människor med olika bakgrund och erfarenheter kan verka och mötas. Inom pågår ett projekt vars utgångspunkt är bristen på ett mångfaldsperspektiv i svenskt arbets- och näringsliv. Projektet skall i ett sammanhang och ur ett tillväxtperspektiv kartlägga och beskriva hur aspekterna kön, ålder, klass, etnisk tillhörighet, sexuell läggning samt funktionshinder påverkar en individs nuvarande och framtida möjligheter i arbetslivet. Projektet skall presentera ett förslag till nationellt program för ökad mångfald inom arbetsmarknad och näringsliv. Regeringen återkommer därefter till med förslag till hur mångfalden i arbetslivet bättre kan utnyttjas. Så långt som kan överblickas kommer följande problemområden för arbetsmarknadspolitiken första årtionde att vara centrala: Rekryteringssvårigheterna ökar inom expansiva delar av arbetsmarknaden och kan komma att begränsa sysselsättningsökningen och därmed den ekonomiska tillväxten. Obalansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft mellan olika yrken respektive orter innebär fortsatt stora krav på en effektiv arbetsförmedling och att nödvändig yrkesmässig och geografisk rörlighet kan upprätthållas. Obalansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft ställer också ökade krav på strategisk analys och konkret samverkan mellan arbetsmarknads-, utbildnings-, närings- och även socialpolitiska aktörer med syfte att mer långsiktigt försöka påverka de strukturella obalanserna. Stora regionala skillnader i sysselsättningstillväxt riskerar att leda till allt större regional obalans. De arbetsmarknadspolitiska insatserna måste i ökad utsträckning utgå från dessa regionala skillnader. Trots kraftigt ökad sysselsättning riskerar en stor grupp arbetslösa, som inte fyller kompetenskraven för de nya arbetstillfällena, fortsatt långvarig arbetslöshet och att hamna helt utanför arbetsmarknaden. Det är av yttersta vikt att de lediga platser som uppkommer kan tillsättas snabbt och att inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skapar inlåsning och undanträngning. De regionala tillväxtavtalen innebär att trendbrott i svenskt regionalt utvecklingsarbete. Arbetsformen innebär programläggning av verksamheter som innehållsmässigt ligger nära varandra. Programmet blir den gemensamma ramen för aktörer med olika bakgrund och förutsättningar att komma överens om samarbete. På den regionala nivån har länsarbetsnämnderna i stor utsträckning medverkat i framtagandet av de regionala tillväxtavtalen. Regeringen bedömer att arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis kommer att ha stor betydelse i denna samverkansprocess för tillväxt och sysselsättning. En mycket viktig uppgift kommande år är således att utnyttja sysselsättningsökningen och rekryteringssituationen för att reducera gruppen långtidsinskrivna och andra grupper med svag ställning. Det behövs en ökad samverkan med kommunerna och andra myndigheter inom det sociala området. Detta blir en av uppgifterna för de nya lokala arbetsmarknadsnämnder, som regeringen kommer att inrätta som en fortsättning till de nuvarande arbetsförmedlingsnämnderna. är erfarenheten av flera decenniers arbetsmarknadspolitik att arbetsförmedlingen, för att kunna ha bibehållen kvalitet, inte kan ta på sig socialpolitikens roll. EU:s sysselsättningsriktlinjer kommer lämna in en nationell handlingsplan för sysselsättning till rådet och kommissionen. Handlingsplanen bygger på de riktlinjer för sysselsättning som antogs av ministerrådet . EU:s sysselsättningsriktlinjer är indelade i fyra huvudområden; att förbättra anställbarheten, att utveckla företagarandan, att uppmuntra företagens och de anställdas anpassningsförmåga samt att stärka jämställdhetspolitiken. Inom varje huvudområde finns riktlinjer som anger vad länderna bör göra och i vissa fall finns konkreta mål. Europeiska socialfonden skall användas för att stärka stödet för genomförandet av riktlinjerna och den nationella handlingsplanen. Socialfondens övergripande uppgift är att förebygga och bekämpa arbetslöshet samt att utveckla de mänskliga resurserna. Sysselsättningsriktlinjerna, vars inriktning aktivt har påverkat, ligger väl i linje med den svenska arbetsmarknadspolitiken och innebär framförallt att förhindra långtidsarbetslöshet bland alla grupper i samhället genom en ökad prioritering av utbildning och aktiv arbetsmarknadspolitik för att därigenom öka anställbarheten hos de arbetslösa. I tre fall anger riktlinjerna kvantitativa mål för medlemsländernas sysselsättningspolitik. För det första skall alla arbetslösa ungdomar erbjudas arbete, åtgärd, utbildning eller någon annan aktiverande insats . För det andra skall motsvarande erbjudas arbetslösa vuxna . Slutligen skall andelen arbetslösa som deltar i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgå till genomsnittet för de tre mest framgångsrika länderna, vilket är . uppfyller de tre kvantitativa målen. I flera fall är regeringens ambition mer långtgående än vad riktlinjerna anger, bl. a. vad gäller åtgärder för unga arbetslösa. I riktlinje 2 deklareras bland annat att arbetslösa vuxna, innan de varit arbetslösa , skall få erbjudande om en ny start i form av utbildning, omskolning, arbetslivserfarenhet, anställning eller andra åtgärder som främjar deras anställbarhet för att effektivt integreras i arbetslivet. Vidare fastslås att dessa förebyggande åtgärder och åtgärderna för anställbarhet bör kombineras med åtgärder för de långtidsarbetslösas återinträde på arbetsmarknaden. Europeiska socialfondens mål 3 i planeras inriktas på att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom främst kompetensutveckling av såväl arbetslösa som sysselsatta. Därutöver skall andra insatser göras som kompletterar den nationella arbetsmarknadspolitiken, bl. a. insatser avseende mångfald, integration och jämställdhet.