prop · GN031D4 · 2000-01-01 00:00:00 — Bilaga 4 Fördelningspolitisk redogörelse Bilaga 4 Fördelningspolitisk redogörelse Innehållsförteckning Sammanfattning 5 1 Bakgrund 6 2 Omfördelningen genom offentliga tjänster 6 2.1 Utgifter och produktion 6 2.2 Flera fördelningsfrågor 7 2.3 Underförsörjt forskningsområde 10 3 Fördelningen av offentliga subventioner 1997 10 3.1 Vad som undersöks 11 3.2 Fördelningen över livscykeln 12 3.3 Fördelning på inkomstgrupper 13 4 Vilka gynnas av offentliga subventioner 15 4.1 Vem utnyttjar barnomsorgen 15 4.2 Hur fördelas utbildningssubventionerna 18 4.3 Hälsa, vård och inkomstfördelning 22 4.4 Äldreomsorg och ekonomisk standard 26 5 Befolkningsförändringar och framtida offentliga utgifter 27 5.1 Utgiftsutvecklingen till 2040 28 6 Avslutande kommentarer 29 Underbilaga 1: Tabeller 31 Underbilaga 2: Referenser 37 Underbilaga 3: Dataunderlag och metoder 39 Sammanfattning Fördelningsanalyser av disponibla inkomster ger en alltför begränsad bild av hur resurserna fördelas i befolkningen. Subventionerade offentliga individuella tjänster för beaktas inte men de omfördelar stora belopp över livet, mellan inkomstgrupper och från friska till sjuka. I denna fördelningspolitiska redogörelse undersöks vilka som gynnas av de offentliga subventionerna av barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård samt äldreomsorg. Huvudresultaten är följande: Omfördelning över livet: Subventionerade tjänster omfördelar främst över livet. Personer beräknas få i genomsnitt i främst vård och omsorg, ungdomar huvudsakligen genom utbildning medan 55-åringar bara får . Barnfamiljer och pensionärer gynnas: Barn och deras föräldrar, särskilt ensamföräldrar, har låga disponibla inkomster men inräknas subventionerna blir deras resurser betydligt högre. De största resurserna överförs dock till ålderspensionärer. Minskar inkomstspridningen: Subventionerna är högre både absolut och relativt för personer med låg ekonomisk standard än för välbeställda. Inräknas subventionerna minskar inkomstspridningen. Mer subventioner till kvinnor: Kvinnor får mer subventioner än män om man tar hänsyn till skillnader i ålder. Kvinnor har högre subventioner inom flertalet offentliga tjänster. Rättvis barnomsorg: Barnomsorgen utnyttjas lika oberoende av inkomst. Den utnyttjas dock i något högre grad av heltidsarbetande föräldrar med god utbildning. Subventionerna är högre i förhållande till de disponibla inkomsterna för föräldrar med svag ekonomi än för välbeställda. Skillnaderna i utnyttjande har minskat . Utbildningen omfördelar: Snedrekryteringen till den högre utbildningen består men har en jämnare fördelning av kompetens t.ex. läsförmåga än de flesta andra länder. Spridningen i antal utbildningsår har minskat påtagligt . Subventionerna till grundskola är i stort sett lika stora i kronor till föräldrar med olika inkomster och social bakgrund. Subventionerna till högskolan (exkl. studiemedel) gynnar barn till högutbildade och tjänstemän. Barn till högutbildade får i genomsnitt ca mot endast för barn till lågutbildade. Det kompenseras endast delvis av att subventionerna i gymnasieutbildning och arbetsmarknadsutbildning gynnar dem med lägre utbildning och inkomster. Barn till personer med lägre utbildning får totalt sett mindre subventioner än högutbildade. Skillnader i hälsa och vårdkonsumtion: De stora skillnaderna i dödlighet och ohälsa mellan olika sociala grupper har enligt forskningen inte minskat. Trots det har livslängden blivit mycket jämnare fördelad. Forskningsresultat tyder på att välutbildade och höginkomsttagare numera utnyttjar vården något mer än andra, även med hänsyn till hälsoskillnader. Analyserna av subventionerna för sjukvård visar dock att de är högre för låginkomsttagare än välbeställda även med hänsyn till ålder. Äldreomsorgens subventioner: Äldre med svag ekonomi utnyttjar äldreomsorg i större omfattning än välbeställda också när man tar hänsyn till åldersskillnader. Subventionerna gynnar ekonomiskt svaga som också har sämre hälsa. Användaravgifterna är visserligen ofta inkomstprövade men de betalas främst av pensionärer med låga inkomster och bidrar därför totalt sett till ökad inkomstspridning i befolkningen. 40 miljarder dyrare: Enbart som följd av befolkningens förändringar kan utgifterna för barnomsorg, utbildning, sjukvård och äldreomsorg beräknas öka med fram givet oförändrade konsumtions-mönster. 1 Bakgrund Fördelningspolitiska motiv ligger till grund för samhällets omfattande engagemang att subventionera tjänster. Den offentligt subventionerade utbildningen syftar bl.a. till att ge alla barn och ungdomar likvärdig utbildning oberoende av bakgrund, att bidra till lika möjligheter för goda livsinkomster och till en jämn fördelning av sysselsättning och löner. Genom den offentliga vården och omsorgen vill samhället bl.a. utjämna livsvillkoren mellan friska och sjuka eller handikappade. Behov, inte ekonomiska förhållanden, skall bestämma vården och omsorgen. Nästan alla fördelningsanalyser använder inkomsten som mått på levnadsstandarden och fördelningen av det ekonomiska välståndet. Men medborgarna erhåller en betydande del av resurserna från samhället i form av offentliga tjänster. De offentliga tjänsterna motsvarar ca en fjärdedel av BNP, vilket är lika mycket som kontantransferingarna. Även om tjänster inte är kontanter, har de naturligtvis ett värde eftersom det ofta handlar om tjänster som man annars skulle tvingas betala för. ökade spridningen i disponibla inkomster. byggdes de offentliga tjänsterna ut kraftigt. Fler barn fick plats i den kommunala barnomsorgen, omsorgen av de äldre förbättrades, sjukvården fick allt större resurser. Gymnasieskolan byggdes ut och fler fick chans att läsa vidare. Under den ekonomiska krisen under 1990- talets första hälft tvingades kommuner och landsting att skära ned resurserna. när ekonomin återhämtar sig prioriterar regeringen verksamheterna inom utbildningen, vården och omsorgen och omfattande satsningar görs. Den disponibla inkomsten ger en viktig men begränsad bild av fördelningen av ekonomiska resurser. För att få en mer fullständig bild bör även värdet av de offentliga tjänsterna inkluderas. Mot denna bakgrund är det angeläget att komplettera de traditionella fördelningsanalyserna genom att försöka belysa hur de offentliga tjänsterna fördelas. Syftet med denna bilaga är dels att sammanställa olika kunskaper om den offentliga sektorns fördelningseffekter, dels att redovisa analyser som baseras på en ny databas över den offentliga konsumtionen som SCB färdigställt på uppdrag av regeringen. Redogörelsen har utarbetats av fördelningspolitiska enheten vid ekonomiska avdelning med tekniskt stöd från SCB:s program för inkomst- och förmögenhetsstatistik respektive välfärdsstatistik. 2 Omfördelningen genom offentliga tjänster 2.1 Utgifter och produktion I uppgick den offentliga konsumtionen till nära vilket motsvarar av BNP. Två tredjedelar utgörs av barnomsorg, utbildning, sjuk- och hälsovård samt äldreomsorg. Den offentliga konsumtionens andel av BNP är högre i än i andra länder (diagram 2.1). Konsumtionen ökade kraftigare i och än i andra länder . har den offentliga konsumtionens andel av BNP minskat i liksom i flera av de större EU-länderna och i . Diagram 2.1 Offentlig konsumtion, andel av BNP. Källa: /99. , Utgifterna för den offentliga konsumtionen ökade kraftigt i men också i många andra länder (diagram 2.2). fortsatte utgifterna att öka i , m.fl. länder och i EU sammantaget. I minskade de reala utgifterna något, främst som följd av saneringen av de offentliga finanserna. Även i har utgiftsökningen bromsats och den offentliga konsumtionen som andel av BNP har sjunkit genom att tillväxten varit god. I har den offentliga konsumtionen som andel av BNP sjunkit i första hand genom minskade reala utgifter. Diagram 2.2 Utgifter för offentlig konsumtion i fasta priser. Källa: National Accounts, Det är inte bara utgiftsutvecklingen utan även produktiviteten som påverkar tillgången till och kvaliteten på de offentliga tjänsterna. I liksom i flera andra länder antas vid beräkning av försörjningsbalansen (BNP) att produktiviteten i den offentliga verksamheten är oförändrad över tiden. Studier tyder dock på att produktiviteten i den sammantagna offentliga verksamheten föll i främst som följd av ett produktivitetsfall inom hälso- och sjukvården. undersökningar pekar på att produktiviteten har fortsatt att falla med i genomsnitt . Produktivitetsutvecklingen varierar emel- lertid kraftigt mellan olika sektorer. Under 1980- talet beräknas produktiviteten inom den kommunala sektorn ha minskat medan den beräknas ha stigit i den statliga sektorn. har produktiviteten inom barnomsorgen stigit med sammantaget . Inom äldreomsorgen har produktiviteten ökat 1984-1994. Produktiviteten inom statsförvaltningen beräknas ha fortsatt att öka i genomsnitt 1990-1997. Någon studie av den totala produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor har ännu inte genomförts. Det är svårt att mäta produktivitetsutvecklingen eftersom man bör ta hänsyn till kvalitetsförändringar. Något mått som visar hur kvaliteten i den sammantagna offentliga verksamheten utvecklats över tiden finns inte. Omfattande studier om kvalitet och attityder till olika offentliga verksamheter har genomförts, dock inte på ett sådant sätt att utvecklingen kan utläsas över tiden. 2.2 Flera fördelningsfrågor Människors grundläggande förutsättningar och livets risker är ojämnt fördelade. Somliga ärver anlag för sjukdom, ohälsa och ett kort liv, andra lever ett långt och friskt liv. Ekonomiska förhållanden, kost och uppväxtvillkor under barndomen påverkar den framtida hälsan och därmed inkomstmöjligheterna. Uppväxtvillkoren har också en stor inverkan på utbildningen och således på arbetslöshetsrisker och livsinkomster. Hälsa och utbildning påverkar i sin tur yrkesval och därmed arbetsrelaterade risker. Ett tungt arbete försämrar hälsan och kan förkorta livet. Ofta samvarierar dessa fundamentala egenskaper hälsa, kunskaper, inkomstmöjligheter och arbetsförhållanden. Personer med högre utbildning har oftare god hälsa, bättre inkomster, låga risker i arbetet samt en lång och givande ålderdom. Andra med svag hälsa har oftare lägre utbildning, högre arbetslöshet, lägre inkomster, högre risker i arbetet och riskerar att dö . Marknaden klarar inte att utjämna dessa livets orättvisor. Därför subventionerar vi i , liksom i de flesta andra länder, olika tjänster. Det är subventioneringen, inte tillhandahållandet, som har fördelningspolitisk betydelse. Flera fördelningsmål Det finns olika mål fastställda för de offentliga tjänsterna utifrån vilka fördelningsutfallet kan bedömas. De kan förenklat sammanfattas i följande punkter: Är de offentligt subventionerade tjänsterna tillgängliga lika för alla och av samma kvalitet? Det är mycket få i som öppet accepterar att personer med samma behov får olika vård beroende på deras ekonomiska ställning eller andra möjligheter till inflytande. De flesta anser att ungdomar oavsett bakgrund bör få samma chans att utbilda sig vidare osv. För att kunna utvärdera detta mål behövs både detaljerade kunskaper om människors behov och förutsättningar, tillgången till tjänster och deras kvalitet - oavsett om man väljer att utnyttja dem. Det är mycket sällan man empiriskt kan undersöka detta. Är det faktiska utnyttjandet av offentliga tjänster lika för dem som har lika behov? Detta innebär att samhället av rättviseskäl också aktivt vill påverka medborgarnas val, bl.a. genom utbildning och information. Exempelvis bör småbarnsföräldrar med samma arbetstider m.m. utnyttja barnomsorgen lika mycket oavsett utbildning och inkomster. Om däremot höginkomsttagare, exem-pelvis till följd av bättre kunskaper och information, oftare utnyttjar barnomsorgen minskar om-fördelningens effekt. Staten bör påverka medborgarna så att möjligheterna till förebyggande hälsovård utnyttjas lika oavsett inkomst och utbildning. Åtskilliga studier av fördelningseffekter av offentliga tjänster baseras på den faktiska konsumtionen men bortser ofta från att skillnader i användning kan spegla såväl olika val som olika behov. Är användaravgifterna rättvisa? Många offentliga tjänster är gratis, t.ex. grundskola. I andra fall betalar man lika avgift oavsett vad tjänsten innehåller, t.ex. vid läkarbesök. Den relativa kostnaden blir då högre för ekonomiskt svaga. är avgiften beroende av konsumtionen, t.ex. blir sjukvård gratis vid en viss konsumtionsnivå genom högkostnadsskyddet. För andra tjänster betalar höginkomsttagare en högre avgift än låginkomsttagare för samma tjänst, exempelvis för omsorg. Den relativa kostnaden blir då mer lika för alla. Inom den offentliga servicen är det sällan man betalar lika för samma tjänst. Avgifterna är således en viktig del i den omfördelningen som sker genom offentliga tjänster. Höga avgifter kan påverka efterfrågan på offentliga tjänster så att utnyttjandet inte sker efter behov. Andra frågeställningar Det finns andra fördelningsfrågor som kan ställas om de offentliga tjänsterna. Med utgångspunkt från tidigare forskning kan man urskilja följande: Fördelas de offentliga tjänsterna så att de gynnar resurssvaga personer? Inkomstskillnaderna mellan ekonomiskt svaga och välbeställda bör minska när man beaktar värdet av offentlig konsumtion. En omfördelning sker exempelvis då höginkomsttagare genom skatterna betalar mer än låginkomsttagare för att finansiera barnomsorgen, om båda har lika tillgång till och utnyttjar tjänsten med samma kvalitet. Tidigare studier har visat att fördelningen blir jämnare om man beaktar den offentliga konsumtionen. Undersökningarna har dock byggt på relativt schabloniserade metoder. Resultaten är också svåra att tolka. Ju större hälsoklyftorna är mellan välbeställda och ekonomiskt svaga, desto mer av konsumtionen riktas till de ekonomiskt svaga - givet att vården fördelas efter behov. Stora ekonomiska utjämningseffekter kan således egentligen spegla allvarliga klyftor i andra välfärdsområden. Underlättar de offentliga tjänsterna individens omfördelning av resurser över livet? Fördelningsmålen handlar sällan om en utjämning av de ekonomiska resurserna under ett visst år. Människors behov och inkomster varierar; när man är ung behöver man utbildning, som förälder kan man behöva barnomsorg och när man blir gammal behöver många sjukvård och äldreomsorg. Ofta är behoven som störst under de perioder i livet när inkomsten är som lägst. Många medborgare skulle inte kunna lösa denna omfördelning på marknaden. Det är exempelvis svårt i att låna till de faktiska kostnaderna för utbildning med framtida inkomster som säkerhet. Tyvärr finns det inga undersökningar som visar hur stor del av den offentliga konsumtionen i som utjämnar resurser över livet respektive hur stor del som utjämnar mellan ekonomiskt svaga och välbeställda. Medför subventioneringen en utjämning av faktiska livsvillkor? Egentligen är syftet inte att nå en jämn konsumtion av tjänster eller att omfördela ekonomiska värden, utan att utjämna faktiska levnadsförhållanden. Fördelningen av fundamentala egenskaper som livslängd, hälsa, grund-läggande kunskaper osv. bestämmer vad medborgarna kan göra i livet, deras chanser och valfrihet. För att förstå fördelningen av livsinkomster måste man se till fördelningen av medborgarnas resurser i djupare mening. I finns en utbyggd statistik och omfattande forskning om skillnader i levnadsförhållanden. Endast undantagsvis värderas dock utvecklingen i i förhållande till våra omfattande subventioner av tjänster. En central fråga är exempelvis om grundläggande välfärd, som hälsa, kunskap, livslängd etc., är jämnare fördelad i som har en omfattande offentlig verksamhet än i länder med mindre verksamhet. Beteenden påverkas Subventionerade offentliga tjänster påverkar välståndet, fördelningen av välfärden och medborgarnas liv på många olika sätt. De omfattande subventionerna bygger på antagandet att ekonomiska incitament är effektiva för att påverka människors beteenden. Dessa dynamiska effekter kan vara både eftersträvade och oavsiktliga. Dessutom verkar de i flera led. När medborgarnas beteenden påverkas inom ett område så får det effekter på fördelningen av välfärden på andra områden. Det kan exemplifieras med subventionerna av utbildning. När staten gör utbildning gratis kommer medborgarna att välja mer utbildning än annars. Denna dynamiska effekt anses förbättra demokratin, den ekonomiska tillväxten och ge en rättvis fördelning. Barn till arbetare och låginkomsttagare antas få en bättre utbildning när den är helt subventionerad än om de skulle behöva betala för den. Den dynamiska effekten antas bli att kunskaperna blir mer jämnt fördelade än vad som skulle ske om utbildning köptes på en marknad. Men dessa effekter antas verka i flera led. Utbildningsnivån har en stor betydelse för framtida lön och risken för arbetslöshet. Utbildningen spelar därför en stor roll genom att påverka medborgarnas inkomstmöjligheter. Det är bättre om ett väl fungerande utbildningssystem medverkar till en rimlig fördelning av kunskaper och därmed inkomstmöjligheter än att omfördela i efterhand genom skatter och bidrag. Om en subventionerad utbildning leder till en högre ekonomisk tillväxt kan det också ge ökade resurser för omfördelningar inom andra system. En kraftig ökning av antalet högskoleutbildade verkar återhållande på lönerna för akademiker. Det kan leda till en jämnare fördelning av löner. Får vi en jämnare inkomstfördelning kan det dessutom påverka den allmänna hälsonivån i landet. Det finns en snabbt växande forskning som pekar på att inkomstklyftor medför hälsorisker (se 4.3). Subventionerad utbildning skulle således direkt men också indirekt kunna förbättra befolkningens hälsa. Människors beteende påverkas dock inte enbart av subventionerna i sig utan också av de avgifter som man betalar för många offentliga tjänster och av skattefinansieringen. Användaravgifterna används allt oftare för att styra konsumtionen. Olika avgifter används exempelvis för att man i första hand skall söka vård hos sin husläkare. Avgifter som beror på närvarotid används inom barnomsorgen för att påverka utnyttjandet. Styrningen kan dock få fördelningspolitiska konsekvenser. Höga avgifter för offentliga tjänster kan exempelvis göra det ekonomiskt svårt för låginkomsttagare att utnyttja dem. Det kan leda till att höginkomsttagare oftare efterfrågar och utnyttjar tjänsterna än personer med låga inkomster. De höga skatter som behövs för att finansiera de offentliga tjänsterna snedvrider ekonomiska beslut. De uppstår ett stort gap mellan vad en arbetsgivare får betala för att anställa en medarbetare och vad den anställde själv får behålla netto av sin lön (skattekilen). Vilka skatter man skall betala beror delvis på egna val, exempelvis vilken utbildning man väljer, hur mycket man arbetar eller sparar. Snedvridningarna gör att ekonomin fungerar mindre effektivt, vilket kan försämra välståndet. Om ekonomin fungerar mindre väl blir det mindre resurser som kan användas till omfördelning. Skatternas snedvridande effekter kan dock minskas med subventionerade offentliga tjänster. Till exempel skulle säkert många småbarnsföräldrar, inför valet att först få arbetsinkomsten beskattad och sedan betala en hög summa för barnomsorg, avstå från att arbeta. Tillgången till kraftigt subventionerad barnomsorg kan då få effekten att föräldrarna väljer att arbeta. Om de ökade skatteintäkterna kompenserar samhällets kostnader för barnomsorgen innebär detta också en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Det innebär också att barnfamiljernas ekonomiska standard förbättras. Höga skatter i kombination med användaravgifter och inkomstprövade bidrag kan leda till höga sammanlagda marginaleffekter. Ofta lönar det sig inte för arbetslösa att börja arbeta, att ta korttidsjobb, för deltidsarbetande att gå till heltid, för äldre att arbeta extra osv. Svaga drivkrafter till arbete och sparande påverkar direkt resurserna till omfördelning och indirekt inkomst-fördelningen. 2.3 Underförsörjt forskningsområde I förhållande till utgifterna för offentliga subventioner och de fördelningspolitiska målen är det svårt att undvika intrycket att området är underförsörjt med forskning. De flesta studier om den offentliga konsumtionens fördelningseffekter i och andra länder försöker besvara frågan om subventionerna fördelas så att de gynnar resurssvaga personer. Man undersöker hur mycket jämnare fördelningen av disponibla inkomster blir om man beaktar schablonmässigt fördelade kostnader för att tillhandahålla barnomsorg, utbildning, sjukvård och äldreomsorg. Utgångspunkten är i regel att värdet av dessa nyttigheter är lika med kostnaderna för att producera tjänsten. I den senaste svenska heltäckande studien visas att inkomstfördelningen utjämnades påtagligt när de offentliga subventionerna lades till inkomsterna. Gini-koefficienten minskade och kvoten mellan de med högst inkomststandard och de med lägst inkomststandard sjönk från 3,1 till 2,5 (se faktaruta 1). De familjetyper som framförallt fick en högre relativ inkomstnivå var personer och barnfamiljer. De relativa inkomstskillnaderna mellan olika socio- ekonomiska grupper blev dock i stort sett oförändrade. En senare studie har visat att subventionerade offentliga tjänster tenderar att utjämna skillnaderna mellan könen, utjämna inkomstskillnader både totalt sett och inom respektive kön. En internationell jämförelse av fördelningseffekter av subventioner av sjukvård, utbildning och bostäder visar att inkomstspridningen minskade betydligt i alla undersökta länder då man räknar in subventionerna i inkomsten. Studien omfattar , , , , , och . Utjämningseffekten var något större i de länder där inkomstspridningen i utgångsläget var stor. Utjämningseffekten av offentlig konsumtion var därför större i länder som . I har en serie studier genomförts av de offentliga subventionernas fördelningseffekter. Man har visat att inkomstspridningen minskar påtagligt när subventionerna av sjukvård, utbildning och bostadssubventioner beaktas. Subventionerna av sluten sjukhusvård och läkemedel har undersöks med liknande resultat. En annan typ av fördelningsstudier fokuserar i stället på det faktiska utnyttjandet av offentliga tjänster, om det är lika för dem som har lika behov eller förutsättningar. Studier i har visat att gynnade nästan all offentlig social service de välbeställda mer än de fattiga. På alla väsentliga områden fanns ojämlikhet vad gäller tillgång till och utnyttjande av offentlig service. Liknande studier har gjorts i om vården utnyttjas rättvist med hänsyn till vårdbehov, om alla har lika chanser till utbildning osv. (se vidare avsnitt 4). Andra centrala frågor exempelvis om subventionernas fördelningseffekter över livet har såvitt känt inte undersökts. 3 Fördelningen av offentliga subventioner 1997 I budgetpropositionen 1999 framhölls att analyserna av fördelningen av den ekonomiska välfärden behöver breddas och fördjupas. Regeringen gav därför SCB i uppdrag att framställa en databas över individernas och hushållens inkomster, sociala förhållanden, behov och konsumtion av offentliga tjänster. Databasen skall göras tillgänglig för forskning och statistik. En första version av databasen färdigställdes . Följande fördelningsanalys baseras på denna nya databas. 3.1 Vad som undersöks Undersökningen i detta avsnitt belyser den mest grundläggande frågan: Hur förändras fördelningen av den ekonomiska standarden ett visst år om man tar hänsyn till konsumtionen av offentliga tjänster? Analysen avser de resurser som fördelas i form av subventioner. Endast individuella tjänster har tagits med, dvs. förmåner som tilldelas vissa personer men som andra inte tar emot. De subventioner som beräknats är för utbildning, barnomsorg, äldreomsorg i form av särskilt boende och hemtjänst, sluten sjukhusvård och öppenvård samt subventioner av läkemedel och tandvård.