prop · GN03129 · 2000-01-01 00:00:00 — Kartläggningen visar också att marginaleffekterna har ökat , bland annat på grund av att avgiftsnivåerna höjts och att tidsrelateringen blivit starkare. Avgifternas marginaleffekter tas även upp i en rapport från (Ds 1997:73, Lönar sig arbete?). Studien visar att de sammanlagda marginal- effekterna av skatter, bidrag och avgifter för makar med två barn i barnomsorgen är stora i de flesta inkomstskikt. Vid en återgång till arbete efter arbetslöshet kan familjen få behålla endast några procent av den höjda inkomsten. 5.3.2 Kommunala skillnader Avgifternas nivå och konstruktion varierar mellan olika kommuner. kartläggning visar att en tvåbarnsfamilj med genomsnittliga inkomster och barnen i förskola kan få betala i månadsavgift (en kommun i landet hade helt tagit bort avgifterna i förskolan ). Det motsvarar en skillnad på . För en lågavlönad ensamstående förälder med ett barn i förskola ligger avgiften . Det motsvarar en skillnad på nästan . Även kommunalskatten skiljer sig åt mellan kommunerna. har beräknat den summa som familjerna har kvar efter det att skatt, barnomsorgsavgift, hyra, mat, och annat nödvändigt har betalats. Även här är det stora skillnader mellan kommunerna. Tvåbarnsfamiljen i exemplet ovan har kvar i en kommun och i en annan, en skillnad på . 5.4 Barnomsorgens samhällsekonomiska värde utfördes flera studier som visade att barnomsorgen var samhällsekonomiskt lönsam. Barnomsorg gör att föräldrar kan förvärvsarbeta och på så sätt bidra till produktionen. Ju högre andel som är sysselsatt desto högre produktion är möjlig. Detta är viktigt, inte minst för tillväxten och behovet av att trygga den framtida finansieringen av välfärden. Föräldrar som utnyttjar den offentligt finansierade barnomsorgen betalar skatt till primär- och landstingskommuner och till staten medan arbetsgivarna betalar en arbetsgivaravgift. Ökade föräldrainkomster minskar den offentliga sektorns utgifter för olika inkomstberoende bidrag, som socialbidrag och bostadsbidrag. Om de ökade skatteintäkterna kompenserar samhällets kostnader för barnomsorgen innebär detta också en ökad samhällsekonomisk effektivitet. En god förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg bidrar också till barns sociala och intellektuella utveckling, vilket i sin tur påverkar barnens förutsättningar att fungera väl i skola, samhälle och arbetsliv. Effekterna för barnen av olika slag av barnomsorg och det sociala värdet för föräldrarna av att kunna förvärvsarbeta är dock svåra att kvantifiera. I en nyligen publicerad rapport från konstateras att offentligt tillhandahållen barnomsorg ökar drivkrafterna för föräldrar i familjer med små barn att arbeta. Föräldrar som förvärvsarbetar betalar både skatt och avgifter och en hög subventionering av barnomsorgen är enligt rapporten samhällsekonomiskt lönsam. En annan studie inom visar att barnomsorgen har en god fördelningseffekt. Subventionerna av barnomsorgen är mer än dubbelt så höga för de tre femtedelar föräldrar som har lägst ekonomisk standard än för den femtedel som har högst inkomster. 5.5 Kvalitet Svensk barnomsorg har rönt internationell uppmärksamhet, bland annat för sitt sätt att förena omsorg och pedagogik. Begreppet educare , som betecknar en förening av education och care , har myntats som en beskrivning av den svenska modellen. Den sammanhållna förskolan, den höga och jämna kvaliteten, integrationen av barn med behov av särskilt stöd och det nära samarbetet med föräldrarna är andra faktorer som brukar lyftas fram. 5.5.1 Positiv deltar tillsammans med elva andra länder i en stor jämförande OECD-studie av verksamheter för förskolebarn. I en rapport (and Care Policy in ) framhåller internationellt sett unika koppling mellan förskoleverksamheten och familjepolitiken, liksom att hela förskoleverksamheten för barn numera formellt tillhör utbildningssektorn, även detta unikt. OECD-experterna lyfter också fram mångfalden och flexibiliteten i det svenska systemet. Det finns en mängd former och inriktningar som är anpassade till barnens och familjernas behov. Nattöppna förskolor för skiftarbetare och språkprogram för invandrarbarn nämns som exempel. Även innehållet är variationsrikt, menar experterna, och nämner förskolor som satsar på ekologi, data, miljö eller använder en särskild pedagogisk metod som eller Reggio Emilia-inspirerad pedagogik. Den svenska förskoleverksamheten anpassar sig enligt experterna smidigt och flexibelt till barns och föräldrars behov. tar också upp den svenska synen på barn. Svenska barn bemöts med respekt, menar man. I har barndomen ett värde i sig och ses inte bara som en förberedelse för vuxenlivet, som i många andra länder. De svenska barnen tillåts leva i . Synsättet präglar förskoleverksamheten där man stimulerar och följer barns utveckling och lärande, men däremot inte mäter och bedömer barnens prestationer. Men det finns också svagheter i det svenska systemet, skriver OECD- experterna. Till exempel finns det skäl att vara uppmärksam på kvaliteten i den svenska förskoleverksamheten. Kommunernas besparingar har fört med sig att barngrupperna blivit större och antalet vuxna per barn färre. Ett ytterligare problem är avgifterna. ifrågasätter om alla familjer har råd att betala den höga avgift som förekommer i vissa kommuner. 5.5.2 Besparingar och kvalitet Den stora utbyggnaden av barnomsorgen har skett inom oförändrade ekonomiska ramar. Trots att fler barn skrivits in har bruttokostnaderna inte ökat. Barnomsorgen kostade, i fasta priser och med hänsyn till förskoleklassens införande, ungefär lika mycket som . har gjort beräkningar som visar att timkostnaden minskade vid kommunala förskolor och vid kommunala fritidshem . De stora besparingarna har åstadkommits främst genom att man tagit in fler barn i grupperna och minskat personaltätheten. Antalet barn per årsarbetare har ökat i förskolan och fördubblats i fritidshemmen . Förändringarna har varit stora i hela landet men variationer mellan kommunerna är betydande. Även om det inte finns något automatiskt samband mellan kvalitet och resurser finns det självfallet en gräns för hur mycket resurserna kan minskas utan att kvaliteten påverkas negativt. Besparingarna har pågått och fortsätter i många kommuner även . påpekade att besparingarna i vissa förortskommuner och i delar av storstäderna varit sådana att det inte alltid gått att upprätthålla en verksamhet i enlighet med de nationella målen för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. har neddragningarna fortsatt, inte minst vid fritidshemmen. I en nyligen publicerad rapport från framkommer att bristande resurser i stor utsträckning omöjliggör ett arbete efter de nationella mål som gäller för fritidshemmen. I en studie av kvaliteten i förskolan visas att även i förskolan har resursneddragningar försvårat arbetet. Regeringen anser att det är viktigt att dessa tecken på kvalitetsförsämringar tas på allvar. 5.6 Demografiska förändringar Inget annat land har haft så stora svängningar i födelsetalen som . ökade födelsetalen mycket kraftigt och 1992 var de bland de högsta i hela 2,1 barn per kvinna. nådde den kvinnliga förvärvsfrekvensen, som hade ökat och 80-talet, en topp då av alla kvinnor med barn i åldern 1 förvärvsarbetade. har födelsetalen sjunkit med till den lägsta nivå som någonsin redovisats i den svenska befolkningsstatistiken 1,5 barn per kvinna. års minskade barnafödande har skett som arbetslösheten ökat. Analyser har gjorts som visar på samband mellan låg sysselsättning, låg inkomst och låg nativitet. Till skillnad mot i flertalet europeiska länder tycks arbetslöshet i inte leda till ökat utan minskat barnafödande. Det är speciellt i gruppen lågutbildade kvinnor som barnafödandet minskat, medan det är oförändrat bland högutbildade kvinnor. De stora barnkullarna lämnar nu förskoleverksamheten för att börja skolan. sjunker barnantalet i förskoleåldrarna. Åren 1993 uppgick antalet barn i åldern till över 600 000 och kommer att ligga kring 450 000, vilket innebär en minskning med . 6 Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga samt maxtaxa 6.1 Inledning Utvecklingen av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen uppvisar såväl ljusa som mindre ljusa sidor. Tillgängligheten har ökat markant och allt fler barn har fått del av verksamheterna. Kommunerna kan uppfylla lagstiftningens krav att tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål. Skillnader i praxis och prioriteringar inom gällande lagstiftning har dock ökat mellan kommunerna vilket gör att villkoren för barn och barnfamiljer i olika kommuner eller i olika delar av landet kan skilja sig kraftigt åt. Villkoren är därmed inte alltid likvärdiga. Det är t.ex. kommunala skillnader i regelsystemet vid föräldrars arbetslöshet eller föräldraledighet. Föräldraavgifterna har blivit såväl inkomst- som tidsrelaterade i de flesta kommuner och avgiftsnivåerna kan skilja sig mycket åt för samma familj, beroende på i vilken kommun den bor. Det finns även regionala och sociala skillnader när det gäller tillgången till förskola och fritidshem. Att förskolan görs tillgänglig för alla barn från tidig ålder är därför en viktig reform. har barnfamiljernas ekonomiska standard i förhållande till hela befolkningen sjunkit från till . Regeringen har i olika sammanhang uttalat att det krävs åtgärder för att förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation. Eftersom merparten av alla barn finns i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle en sänkning av avgifterna innebära en avsevärd ekonomisk standardhöjning för de flesta barnfamiljer, såväl familjer med låg- och medelinkomster som med högre inkomster. Ett tak för avgifterna innebär att ekonomiska förbättringar för barnfamiljerna inte riskerar att gå dem förbi p.g.a. höjningar av barnomsorgstaxorna. Dessutom minskar i viss mån de marginaleffekter som tidsrelaterade och inkomstrelaterade avgifter ger upphov till. Mot denna bakgrund lägger regeringen fram följande förslag. Regeringen betraktar förslaget som ett första steg. Det långsiktiga målet är en avgiftsfri barnomsorg tillgänglig för alla barn. 6.2 Allmän förskola förslag: Alla barn skall erbjudas plats i förskola från och med höstterminen det år de fyller . Det skall vara obligatoriskt för kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men frivilligt för barnen att delta i verksamheten. Den allmänna förskolan skall omfatta minst och vara avgiftsfri. Kommunen skall informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna. Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Med några få undantag tillstyrker remissinstanserna förslaget. anser att en allmän förskola kan leda till mer jämlika villkor för barn. vill ha allmän förskola för alla barn för att förbättra barns språkutveckling och anser att förskolan behöver pedagogisk personal med interkulturell kompetens. Enligt måste ställning i det internationella kunskapssamhället stärkas och man framhåller att förskolan måste ges en stark pedagogisk inriktning. LO anser att arbetsgruppens förslag är angelägna och välgrundade samt viktiga välfärds- och utbildningsfrågor för alla barn. menar att arbetsgruppens förslag har två vällovliga syften, att få småbarnsföräldrar att arbeta mer samt att ge barn möjlighet till stimulans och påbörjad utbildning tidigare i livet. framhåller att den allmänna förskolans pedagogiska innehåll skall utgå från den förskolepedagogiska kultur som uttrycks i förskolans läroplan. betonar vikten av att barn i socialt utsatta miljöer får del av förskoleverksamhet. tillstyrker förslaget om allmän förskola under förutsättning att kommunerna ges tillräcklig kompensation för att hantera de ekonomiska konsekvenserna. i och påpekar att förslaget torde leda till en ökad efterfrågan av pedagogiskt utbildad personal och förutsätter att detta utreds och beaktas vad avser dimensioneringen av lärarutbildningen. anser att personalen skall vara välutbildad och också få möjligheter till kompetensutveckling och förutsätter att medel avsätts till detta och till övriga ekonomiska konsekvenser. Även kommun pekar på behovet av fler högskoleutbildade lärare. anser att en allmän förskola förbättrar barns förutsättningar inför skolstarten, vilket de framhåller finns belagt i såväl svensk som internationell forskning. kommun framhåller de positiva fördelningspolitiska effekterna av en allmän förskola och hoppas att reformen är det första steget mot allmän förskola . Några kommuner såsom , , och tar upp frågan om kostnader för skolskjutsar i samband med allmän förskola. , och avstyrker förslaget om allmän förskola med hänvisning till det kommunala självstyret samt att allmän förskola försvårar andra former av förskoleverksamhet. Skälen för regeringens förslag Allmän förskola för fyra- och femåringar föreslår att förskolan görs allmän för barn från och med höstterminen det år då barnet fyller . Detta innebär att barnen skall erbjudas plats i förskolan fr.o.m. denna tidpunkt. En bestämmelse med denna innebörd skall införas i skollagen (1985:1100). Det skall vara obligatoriskt för kommunen att anordna förskolan, men frivilligt för barnen att delta i verksamheten. Därmed garanteras alla fyra- och femåringar en avgiftsfri förskolepedagogisk verksamhet. Alla sexåringar har haft en lagstadgad rätt till 525 timmars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. ersattes den allmänna förskolan för sexåringar med den nya frivilliga skolformen förskoleklass. Frågan om att göra förskolan allmänt tillgänglig för barn nedåt i åldrarna har diskuterats . Sedan förskolan på ett tydligare sätt blev en del av utbildningssystemet har frågan fått ökad aktualitet. fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Förskolans läroplan har samma formella status, samma struktur och samma syn på barns och ungdomars utveckling och lärande som övriga läroplaner. Regeringens avsikt är att läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. En integration mellan förskola, skola och fritidshem, där arbetslag med olika kompetenser samarbetar, syftar till att uppnå högre kvalitet i och berika samtliga dessa verksamheter. Betoningen av förskolans pedagogiska roll gör att frågan om vilka barn som inte nås av förskolan får ökad betydelse. Förutsättningarna inför skolstarten ser olika ut för de barn som har av vistelse i förskola bakom sig när de kommer till förskoleklassen, jämfört med dem som inte har det. är det ofta barn som mer än andra skulle ha behov av förskola, som inte får del av den barn i socialt utsatta bostadsområden, barn med utländsk bakgrund och barn till arbetslösa föräldrar. Genom att förskolan görs tillgänglig för alla barn kommer barn i socialt utsatta stadsdelar, i landsbygdskommuner och i övriga mindre kommuner att få tillgång till den i högre grad än . En allmän förskola erbjuder alla barn pedagogisk stimulans och gruppgemenskap och förbättrar därmed barnens möjligheter till lärande och en positiv utveckling. Omfattning och organisation anser att allmän förskola för fyra- och femåringar skall omfatta minst . En bestämmelse med denna innebörd skall införas i skollagen. Denna tidsrymd motsvarar i princip under skolans terminer och är densamma som den minsta garanterade vistelsetiden i förskoleklassenDe flesta fyra- och femåringar har föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar. För dem gäller liksom tidigare att förskoleverksamheten skall tillhandahållas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller utifrån barnets eget behov. Även de fyra- och femåringar som är inskrivna i familjedaghem skall erbjudas plats i förskola. Förskolan skall för dessa barn ses som ett komplement till familjedaghemmet och samverka med detta. Ett nära samarbete mellan dagbarnvårdarna och personalen i förskolan bör eftersträvas. Regeringen anser att den lagreglerade tid som förskolan för fyra- och femåringar skall omfatta bör betraktas som en minsta garanterad vistelsetid. Inget hindrar att kommunerna generellt utökar . Det är kommunerna själva som beslutar om en organisation av verksamheten utifrån lokala förutsättningar och barnets bästa. För en del fyra- och femåringar kan vara att tillbringa i en förskolegrupp. Det kan röra sig om barn som behöver mer tid för att utveckla kamratrelationer eller barn med annat modersmål än svenska som behöver lära sig det svenska språket. Den dagliga vistelsetidens längd bör i sådana fall bestämmas utifrån barnets och familjens behov och förutsättningar i övrigt. Regeringen anser vidare att det är viktigt att beakta kommunernas möjligheter att anpassa allmän förskola för fyra- och femåringar till lokala behov. Så kan det t.ex. i glesbygd med långa resvägar för barnen vara lämpligare att barnen är i förskolan , men färre dagar . Omfattningen om minst skall dock vara densamma. Hur allmän förskola för fyra- och femåringar skall organiseras och samordnas med övrig verksamhet i förskolan beslutas av kommunerna själva. Flera olika modeller är tänkbara. En viktig princip är dock att den allmänna förskolan präglas av kontinuitet och social integration. Särskilda verksamheter för barn vars föräldrar är arbetslösa bör undvikas. Regeringen anser att det är angeläget att organisationen beslutas utifrån de deltagande barnens behov och att föräldrarnas önskemål beaktas. Pedagogiskt innehåll Förskolan skall vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar i den. Det har i utvecklats en förskolepedagogik där leken har stor betydelse och som bygger på barns lust och nyfikenhet och behov av att få utforska sin tillvaro. Den helhetssyn som länge präglat förskolans arbete utgår från att barnets hela förmåga tillvaratas, inte bara den intellektuella, utan även den fysiska, praktiska, skapande och sociala förmåga som barnet besitter. Förskolepedagogiken utgår från en syn på barnet som kompetent och med stora inneboende resurser, i stånd att formulera egna teorier om världen, att pröva och utforska tillvaron och att känna tillit till sin förmåga. Barns språkutveckling är ett viktigt område i förskolan. För barn med annat modersmål än svenska har förskolan ett särskilt ansvar. Regeringen vill understryka att den allmänna förskolan för fyra- och femåringar inte skall betraktas som den pedagogiska delen av förskolan, medan ambitionerna sänks i övrig förskola när det gäller barns utveckling och lärande. Förskolans verksamhet skall planeras, genomföras, utvärderas och utvecklas i förhållande till de uppställda målen i förskolans läroplan (Lpfö 98). Avgifter Den allmänna förskolan för fyra- och femåringar skall vara avgiftsfri. En bestämmelse om avgiftsfrihet införs i skollagen. För vistelsetid i förskolan som överstiger de garanterade kan en skälig avgift tas ut enligt kommunens taxor. Frågan om den 525 timmars avgiftsfria förskola som sexåringarna tidigare hade rätt till har prövats i domstol. Regeringsrätten har uttalat att den i lagen stadgade avgiftsfriheten för barnen måste komma till uttryck i taxan. Taxan kan inte konstrueras så att de av lagen privilegierade barnen i den avgiftsfria allmänna förskolan berövas sin gynnade ställning och åläggs att betala samma avgift som övriga barn. Även de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen (se avsnitt 6.4) skall beakta den avgiftsfrihet som föreskrivs för den allmänna förskolan för fyra- och femåringarna. Närhetsprincipen, kommunernas informationsansvar m.m. Vissa kommuner påpekar i sina remissvar att reformen kan komma att leda till fördyringar vad gäller skjutsning av barn till verksamheten. Regeringen vill framhålla att det enligt nu gällande bestämmelser inte föreligger någon skyldighet att anordna skjuts för barn varken till förskoleverksamhet eller förskoleklass. Regeringen avser inte heller att införa sådan skyldighet för den allmänna förskolan. För förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen gäller enligt 2 a kap. 8 § skollagen att plats skall erbjudas så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser samt att skälig hänsyn också skall tas till vårdnadshavarens önskemål (närhetsprincipen). Denna princip skall även gälla för allmän förskola för fyra- och femåringar. För förskoleklassen gäller enligt 2 b kap. 3 § skollagen att kommunen skall informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna (kommunens informationsansvar). Regeringen anser att en bestämmelse med samma innebörd även skall införas i 2 a kap. skollagen att gälla för allmän förskola för fyra- och femåringar. Övrigt Utöver de särskilda bestämmelser som införs i 2 a kap. skollagen om allmän förskola skall även nu gällande bestämmelser om förskolan i tillämpliga delar gälla för denna verksamhet. Allmän förskola för fyra- och femåringar kommer således att omfattas av de bestämmelser som rör förskolans uppgift och barn i behov av särskilt stöd. De allmänna kvalitetskrav som rör personalens utbildning, barngruppernas sammansättning och storlek samt lokalernas ändamålsenlighet kommer också att gälla. Regeringen vill framhålla vikten av att förskolan håller en hög pedagogisk kvalitet och utgår från att kommunerna satsar på välutbildad och erfaren personal i arbetslagen som en garanti för hög professionalitet i förskolan. Kommunens möjlighet att sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen (entreprenad) gäller även den allmänna förskolan. Den allmänna förskolan skall vidare kunna bedrivas av annan huvudman efter tillstånd av och med bidrag från kommunen. 6.3 Förskoleverksamhet för barn till arbetslösa eller föräldralediga föräldrar Regeringens förslag: Barn i åldern 1 vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för vård av annat barn skall, i likhet med vad som gäller för barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar, omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten. Barnen skall garanteras en minsta vistelsetid om eller . Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen föreslår att barn i åldrarna 1 vars föräldrar är arbetssökande skall omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskoleverksamheten. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är till övervägande del positiva till förslaget. Flera remissinstanser påpekar att reformen borde utökas till att även omfatta barn vars föräldrar är föräldralediga. anser att de barn som redan av andra skäl lever i en utsatt situation, barn till arbetslösa, barn inom familjer med invandrarbakgrund eller av utländsk härkomst, barn med många syskon eller barn med en ensamstående förälder särskilt drabbas av avstängning från sin förskola och att detta kan vara ett starkt stressmoment för många barn. och instämmer i arbetsgruppens förslag, men anser att även barn till föräldralediga samt arbetslösas eller föräldraledigas barn i förskoleklass och skolbarnsomsorg bör omfattas. TCO och stödjer förslaget, men finner det förvånande att det inte garanterar barn till föräldralediga rätt till förskola. tillstyrker förslaget om förskoleverksamhet för arbetslösas barn under förutsättning att kommunerna ges tillräcklig ekonomisk kompensation. menar att forskning visar att barn påverkas negativt då de måste avstå från sin förskoleplats på grund av föräldrarnas uppkomna arbetslöshet, eftersom trygghet är en förutsättning för barns allsidiga lärande. kommun och ytterligare ett antal kommuner påpekar att reformen om förskoleverksamhet för barn till arbetslösa föräldrar redan är genomförd och att den nu även borde omfatta 6 12 åringar. bedömer införandet av förskoleverksamhet för barn till arbetslösa som den del av reformen som kommer att vara lättast att klara. stad avstyrker förslaget om förskoleverksamhet för arbetslösas barn med hänvisning till att kommuner har möjlighet att göra denna typ av kvalitetssatsningar utan statlig styrning.