prop · GN03130 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:130 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för verksamhet och olika aspekter på svensk FN-politik under åren 1998- 1999 (den senaste skrivelsen om verksamheten i FN överlämnades genom regeringens skrivelse 1997/98:69 i ). Inledningsvis sammanfattas några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN och medlemskap i organisationen. Därefter redovisas agerande och ett antal viktiga frågor i FN:s verksamhet: fred och säkerhet, nedrustning, humanitära frågor, ekonomiska och sociala frågor, utvecklingssamarbete, mänskliga rättigheter och folkrättsliga frågor. Vidare behandlas det pågående reformarbetet och frågan om FN:s finanser. I avslutningen redovisas ett antal frågor som regeringen anser vara av särskild betydelse i det fortsatta FN-arbetet. Innehållsförteckning 1 FN under 1998-99 3 2 Fred och säkerhet 1 3 Nedrustning 1 4 Humanitära frågor 1 5 Ekonomiska och sociala frågor 1 6 Utvecklingssamarbete 1 7 Mänskliga rättigheter 1 8 Folkrätt 1 9 Reformer 1 10 FN:s finanser 1 11 FN 24 Bilaga 1 deltagande i fredsfrämjande insatser ledda av FN 25 Bilaga 2 Sammanfattande avsnitt ur i säkerhetsrådet 1997-98 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 33 1 FN under 1998-99 har i flera avseenden varit problematiska för FN. Dess principer har utmanats, dess relevans ifrågasatts och organisationen har i flera fall visat sig oförmögen att förebygga krig, folkmord och etnisk rensning. Medan demokratin har vunnit nya framsteg och förutsättningarna för globalt samarbete och internationell fred och säkerhet därmed stärkts, har ett antal väpnade konflikter med inomstatligt ursprung ställt världssamfundet inför svåra avvägningar vad gäller internationella ingripanden och lett till en debatt om nationers kontra individers säkerhet. undertryckta krav på rättvisa och inflytande samt förväntningar om snabb utveckling ställer nya demokratier inför svåra utmaningar. Etniska och sociala motsättningar som hållits tillbaka har kunnat komma upp till ytan, och i avsaknad av politiska lösningar har våld tillgripits som konfliktlösningsmetod i oroväckande stor utsträckning. I en värld där internationaliseringen går allt snabbare och där enskilda stater och människor blir alltmer beroende av sin omvärld har det dock blivit alltmer uppenbart att FN med sin breda verksamhet har särskilt goda förutsättningar att medverka till lösningar där såväl politiska, ekonomiska som sociala aspekter vägs in. Om vi ska kunna trygga enskilda människors säkerhet och skapa bättre levnadsvillkor för vår egen och kommande generationer krävs global solidaritet och globalt samarbete. FN och dess olika organ spelar en central roll inom skilda politiska områden: fred och säkerhet, nedrustning, mänskliga rättigheter, ekonomiska och sociala frågor, humanitärt arbete och miljö. FN-arbetet har för del i allt högre grad kommit att bedrivas inom ramen för EU:s samordnade FN-politik. EU spelar en central roll och har ofta ett avgörande inflytande på utformningen av olika beslut inom FN-systemet. Vårt medlemskap i innebär ökade möjligheter att påverka FN:s arbete inom olika områden. Vårt andra år som medlem av 1998 blev händelserikt och i vissa avseenden dramatiskt. Inte minst händelserna i och Kosovo ledde till en intensiv internationell debatt kring frågor om säkerhetsrådets auktoritet och därmed FN:s framtida legitimitet inom området fred och säkerhet. Arbetet med att stärka och modernisera FN har fortsatt och framsteg kan noteras särskilt i de delar som avser administrativa och organisatoriska åtgärder inom generalsekreterarens beslutskompetens. Flera reformer har också genomförts inom FN:s ekonomiska och sociala verksamhet. Däremot går det trögt i flera andra avseenden FN:s finansiella situation och reform av säkerhetsrådet bl.a. till följd av skilda målsättningar mellan olika medlemsländer och geografiska grupper beträffande organisationens framtida inriktning och prioriteringar. Millennietoppmötet och den efterföljande generalförsamlingen, den s.k. millennieförsamlingen, kan förhoppningsvis bidra till att ge ny energi till moderniseringsprocessen. Det är viktigt att fortsätta utveckla FN:s samarbete med regionala och subregionala organ, enskilda länder och frivilligorganisationer och att inte ha orimligt höga förväntningar på vad FN ensamt kan åstadkomma. Men det är nödvändigt att slå vakt om vår enda globala organisation, med 188 medlemsstater, dess fortsatta effektivitet och trovärdighet genom att också säkerställa tillräckligt politiskt och finansiellt stöd för att FN skall kunna utföra de uppgifter vi ålägger organisationen. 2 Fred och säkerhet har det primära ansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Det har skett en tydlig utveckling mot en vidgad definition av begreppet internationell fred och säkerhet. Det som i ett inledningsskede av en konflikt betecknas som inre angelägenheter politiskt, ekonomiskt, socialt eller miljömässigt kan senare visa sig få avsevärda regionala eller internationella konsekvenser också från ett säkerhetsperspektiv. Frågan om den nationella suveränitetens vikt i förhållande till individers säkerhet och brott mot de mänskliga rättigheterna har kommit att stå i förgrunden inom FN. FN:s generalsekreterare konstaterade i ett uppmärksammat tal vid generalförsamlingens öppnande att det nationella suveränitetsbegreppet förändrats och att individens suveränitet mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt har stärkts. Ett antal viktiga och svåra frågeställningar har aktualiserats i diskussionen om fredsframtvingande och dylika insatser utan uttrycklig säkerhetsrådsauktorisation, senast i Kosovo- och Irakfallen. I svenska överväganden har vikten av att slå vakt om säkerhetsrådets auktoritet och det folkrättsliga regelsystemet vägt tungt. Även säkerhetspolitiska argument kan åberopas mot att släppa kravet på rådsauktorisation; oönskade prejudikat kan annars skapas, som kanske till och med kan komma att åberopas i vårt närområde. Mot sådana resonemang kan anföras att de konkreta insatser som diskuteras ibland framstår som politiskt angelägna också i syfte att slå vakt om det internationella normsystemet och respekten för av säkerhets- rådet tidigare fattade beslut. När sådana insatser befinner sig på hotstadiet kan det även vara viktigt att inte bidra till att undergräva trycket på dem mot vilka insatserna skulle riktas, och därigenom öka sannolikheten för att våld måste brukas. Regionala organisationer och arrangemang, multinationella styrkor och frivilligkoalitioner kan spela en viktig roll tillsammans med FN när det gäller internationella ingripanden. Men det är som måste utforma den legala grunden mandatet för en sådan insats, i synnerhet när våld måste användas. Utan en sådan rättslig grund riskerar vi att skapa anarki i de internationella relationerna och t.o.m. undergräva förutsättningarna för fred och säkerhet. Ansvaret för internationell fred och säkerhet förutsätter å andra sidan att nödvändiga insatser inte stoppas på grund av utnyttjande av vetorätten. Om säkerhetsrådet är paralyserat av ett veto eller hotet om ett sådant kan FN:s auktoritet och relevans undergrävas. När människors liv hotas i stor skala är det inte möjligt att förhålla sig passiv. Situationen måste bedömas från fall till fall med hänsyn till de värden som står på spel och om alla andra möjligheter har uttömts. 2.1 Fredsfrämjande insatser FN:s första fredsbevarande operation inleddes . har ca 80 000 svenskar tjänstgjort i internationella fredsfrämjande insatser. pågår 17 olika FN-insatser i olika delar av världen. deltar i elva av dessa (bil. Huvuddelen av det svenska deltagandet i internationella fredsfrämjande insatser har koncentrerats till och omfattar där såväl FN-missioner som Nato-, OSSE- samt VEU-ledda insatser. har en expansion av arten och omfattningen av FN:s fredsfrämjande insatser ägt rum. De av generalsekreteraren initierade rapporterna om folkmordet i och fall som presenterades har lett fram till en debatt om vad som kan göras för att undvika liknande misslyckanden . Generalsekreteraren har som en del av dessa ansträngningar tillsatt en panel med uppgift att diskutera alla aspekter av FN:s fredsbevarande operationer. kommer att aktivt söka bidra till den fortsatta uppföljningen av rapporterna inom FN. Utmärkande för den internationella fredsfrämjande verksamheten är att mandaten har stärkts och breddats till att även inbegripa stora civila komponenter. har FN-insatser inletts i bl.a. Kosovo och med mycket omfattande mandat, innebärande utmanande och delvis nya arbetsuppgifter för FN. Därmed har behovet av deltagande med civil personal kraftigt ökat, något som medlemsländerna ännu inte i tillräcklig grad kunnat svara på. Bl.a. har behovet av poliser ökat dramatiskt, inte endast i den traditionella uppgiften att utbilda och övervaka en nationell poliskår under uppbyggnad, utan övergångsvis även i direkta exekutiva uppgifter som i och Kosovo. Avsaknaden av fungerande rättsvårdande institutioner är ett av de stora problemen när olika parter ska söka försonas efter en akut konflikt. har länge ansett att poliser kan spela en större roll i fredsfrämjande uppdrag och har aktivt drivit denna fråga, bl.a. i säkerhetsrådet (se avsnitt 2.3, i ). har givit såväl personella som finansiella bidrag till de civila delarna av den fredsfrämjande verksamheten. När det gäller deltagande med poliser har vi även successivt kunnat öka deltagandet upp till nuvarande nivå om ca 150, vilket bedöms vara vår maximala kapacitet. Med tanke på den ökning som skett av polisinsatserna är det angeläget att stärka FN:s kapacitet för planering och genomförande av sådana insatser. har tillsammans med övriga EU-länder verkat för detta inom ramen för FN:s särskilda kommitté för frågor om fredsbevarande. Inom EU pågår arbetet med att stärka medlemsländernas förmåga inom civil krishantering för att på så vis bättre kunna svara på de ökande behov som finns inom främst FN och . I ljuset av erfarenheter som gjorts , framförallt i Kosovo, prioriteras polisfrågan i detta arbete. Det finns fortfarande ett stort behov av att öka FN:s förmåga till tidiga insatser också i de akuta faserna av en konflikt. Det samarbete som inleddes mellan ett antal medlemsstater för att skapa en multinationell snabbinsatsstyrka till FN:s förfogande (SHIRBRIG- samarbetet) har , och under svenskt ordförandeskap, tagit ett steg närmare sin fullbordan. kunde styrkan anmälas tillgänglig för FN vilket innebär att konsultationer mellan FN och deltagarländerna i SHIRBRIG nu kan inledas om framtida möjliga insatser. Det är därför angeläget att också från svensk sida ha beredskap för medverkan i en sådan snabbinsats. Samarbetet inom SHIRBRIG kan förhoppningsvis inspirera också andra medlemsstater till liknande samverkan för att öka FN:s kapacitet på detta område. FN:s samarbete med regionala organisationer och andra aktörer inom området fred och säkerhet fortsätter att utvecklas i positiv riktning med gemensamma diskussioner kring normer och standarder. En mångfald aktörer kommer att behöva samverka i framtida insatser och utvecklingen av EU:s krishantering kommer därför att vara till nytta även för FN. Med ett stort antal organisationer i ett konfliktområde är det viktigt att en god samordning utvecklas mellan olika aktörer. Även här sker förbättringar, t.ex. genom tillfällig växeltjänstgöring mellan respektive organisationers sekretariatspersonal. De nordiska länderna har ett nära samarbete inom FN kring frågor om fred och säkerhet. Det nordiska militära samarbetet inom FN har utvecklats vidare. 1998 inrättades en samarbetsstruktur för gemensam övning och utbildning, materielsamarbete, samtränade styrkor och planering för internationella insatser (NORDCAPS). I det ovannämnda SHIRBRIG-samarbetet deltar även , och . 2.2 Ökad satsning på förebyggande med att antalet mellanstatliga krig har minskat blir gränsen mellan militär och icke-militär säkerhet mindre skarp. Miljöförstöring, massfattigdom, fattiga länders skuldsättning, etniskt, religiöst och politiskt förtryck, internationell terrorism, organiserad brottslighet och spridning av massförstörelsevapen är hot som måste mötas globalt på samma sätt som krig och väpnade konflikter. Bland FN:s medlemsstater växer insikten om att det är nödvändigt att angripa de icke- militära hoten för att undvika väpnade konflikter. Bl.a. kommer detta till uttryck i den Afrikarapport som FN:s generalsekreterare presenterade 1998 och vilken är föremål för uppföljning i olika forum. Den ökande medvetenheten om behovet av att söka förebygga väpnade konflikter bekräftar ett vidare synsätt på fred och säkerhet. Under det svenska medlemskapet i 1997-1998 tillhörde frågan om konfliktförebyggande våra prioriterade områden. Vid generalsekreterarens besök i kunde den handlingsprogram (Ds 1999:24) överlämnas. Vid generalförsamlingens öppnande var frågan om förebyggande av väpnade konflikter flitigt förekommande i den politiska debatten. höll även säkerhetsrådet en öppen debatt i frågan. antog i form av ett ordförandeuttalande ett beslut som närmare definierar rådets roll när det gäller förebyggande av konflikter. Detta kan betecknas som ett viktigt steg framåt för tanken om en ökad uppmärksamhet på prevention. Tillsammans med de rapporter som presenterades föregående höst om händelserna i och och FN:s roll däri har diskussionen om konfliktförebyggande stimulerat till en öppen och konstruktiv debatt kring framtida internationella insatser. Sambanden mellan förekomsten av väpnade konflikter och ekonomisk och social utveckling, fattigdom, demokrati och mänskliga rättigheter har blivit tydligare. Mycket återstår dock att göra för att FN och andra internationella organisationer i praktiken skall anamma ett arbetssätt med ökad inriktning på förebyggande. kommer att spela en aktiv roll i den fortsatta uppföljning som kommer att ske inom FN. 2.3 i invaldes 1996 som medlem i för . I regeringens skrivelse 1997/98:69 till redovisades erfarenheter från det första medlemsåret. Därav framgick att i rådet vägletts av ett program som dåvarande utrikesministern redovisade för . Viktiga uppgifter har varit att verka för tidiga, helst förebyggande, väl samordnade och balanserade FN- insatser i konfliktsituationer och att få till stånd ett öppnare säkerhetsråd som på ett bättre sätt konsulterar och informerar icke-rådsmedlemmar. Folkrätten, mänskliga rättigheter och humanitära frågor gavs särskild vikt. Det överordnade målet var att FN och säkerhetsrådet så effektivt som möjligt skulle utföra sin huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Sammanfattningsvis kan konstateras att de två åren i säkerhetsrådet har varit nyttiga och lärorika och givit oss erfarenheter att bygga vidare på. Att slå vakt om säkerhetsrådets och folkrättens roll i frågor om internationell fred och säkerhet var ett strategiskt intresse som genomsyrade arbete i rådet 1997-1998. strävade efter att bedriva en resultatinriktad politik och sökte vinna stöd för sina idéer och förslag genom en fortlöpande dialog med rådets övriga medlemmar, inklusive de ständiga medlemmarna. För det vann tidigt i respekt och trovärdighet. I en särskild skrift, "i säkerhetsråd 1997-1998" (aktstycken utgivna av ; ny serie II:54), har lämnats en omfattande redogörelse för det svenska medlemskapet. Ett sammanfattande avsnitt ur denna skrift bifogas (bil. Som exempel på frågor där vårt arbete i rådet givit resultat kan nämnas att säkerhetsrådets kraftfulla reaktion på och provsprängningar kom till efter ett svenskt förslag. Vi har lyft fram humanitära frågor i rådsarbetet. Krigsförbrytardomstolarna för och det f.d. har stärkts. Vi har hjälpt till att utveckla nya former för fredsbevarande operationer framförallt genom vårt initiativ till ordförandeuttalande om civilpoliser. Vi har arbetat målmedvetet för att få in förebyggande av väpnade konflikter som en naturlig uppgift i säkerhetsrådet. kunde också spela en aktiv roll när det gäller säkerhet i , som upptar en betydande del av rådets dagordning. I ett antal allvarliga konflikter verkade vi för att få till stånd olika typer av FN-insatser och att ge stöd till afrikanska ansträngningar att finna fredliga lösningar. 3 Nedrustning FN:s arbete för nedrustning och icke-spridning hänger nära samman med organisationens huvuduppgift att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Det är av stor vikt att arbetet kraftfullt drivs vidare. Nedrustning utgör ett centralt mål i regeringens arbete för att bidra till ökad global säkerhet. Ett av prioriterat mål är ett fullständigt avskaffande av massförstörelsevapen. har ett antal händelser, bl.a. de indiska och pakistanska provsprängningarna och den amerikanska senatens beslut att ej ratificera provstoppsavtalet, påverkat nedrustningsarbetet inom FN negativt. I regeringens politik framhålls det nära sambandet mellan icke- spridning och nedrustning, som är särskilt tydligt på kärnvapenområdet. I icke-spridningsavtalet (NPT) har de fem erkända kärnvapenmakterna åtagit sig att nedrusta, som icke-kärnvapenstaterna har lovat att inte skaffa kärnvapen. Framsteg måste göras på båda områdena för att förtroendet för icke-spridningsregimen på kärnvapenområdet skall kunna bibehållas. presenterade tillsammans med , , , , , och en deklaration om en ny dagordning för kärnvapennedrustningen. Deklarationen följdes upp med resolutioner antagna i FN:s generalförsamlings utskott för nedrustnings- och icke-spridningsfrågor (första utskottet) 1998 och 1999. I resolutionen föreslås en rad åtgärder för att påskynda nedrustningen av kärnvapen. (CTBT) som förbjuder provsprängningar av kärnvapen har ännu inte kunnat träda ikraft. har djupt beklagat den amerikanska senatens beslut att inte ratificera avtalet. Avtalet har heller inte ratificerats av samt ett antal andra stater vilkas ratifikation krävs för avtalets ikraftträdande. Ett viktigt framsteg kom dock genom den ryska dumans beslut att ratificera avtalet. Vidare har en tvist mellan och om (Fördraget om begränsningar av anti-ballistiska missilsystem) bidragit till svårigheter i nedrustningsarbetet. , och lade 1999 fram en resolution i generalförsamlingen om bevarandet av mellan och . Bakgrunden var de amerikanska planerna på ett nationellt missilförsvar som skulle nödvändiggöra omförhandlingar av . avstod i omröstningen då regeringen ansåg att de bilaterala försöken mellan och att nå en lösning ännu inte uttömts. Arbetet för att stärka de konventioner som totalförbjuder biologiska och kemiska vapen fortgår. deltar aktivt i förhandlingarna i nedrustningskonferensen i om ett verifikationsprotokoll för att stärka kontrollen av efterlevnaden av konventionen om förbud mot biologiska (bakteriologiska) och toxinvapen . Förhoppningen är att ett protokoll skall kunna antas och möjligen under det svenska ordförandeskapet i EU. När det gäller kemiska vapen har Organisationen för förbud mot kemiska vapen (OPCW) i bl.a. till uppgift att genom ett unikt inspektionsmaskineri kontrollera efterlevnaden av konventionen mot kemiska vapen som totalförbjuder kemiska vapen. Regeringen har givit hög prioritet åt arbetet med att förverkliga konventionens målsättningar. som förbjuder användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor trädde i kraft . var, tillsammans med övriga EU, medförslagsställare till en resolution i vilken alla stater uppmanas att skriva under konventionen. Konventionen kan betecknas som en framgång, dels på grund av att så många stater anslutit sig (91), och dels genom sättet den tillkom på, med insatser på både regeringars och den enskilde medborgarens nivå. Konventionen innehåller bestämmelser om minröjning och bistånd till minoffer. har bidragit med betydande belopp, framför allt till de stora internationella organisationer som verkar inom området med minröjning, stöd till minoffer och upplysningskampanjer om minfaran. De största mottagarländerna är , , , och . presenterar en generalförsamlingsresolution om konventionen om särskilt inhumana vapen. Både 1998 och 1999 har resolutionen kunnat antas utan omröstning. I resolutionen välkomnas protokoll IV om blindande laservapen - som tillkommit genom ett svenskt initiativ - och det utvidgade protokoll II om landminor, framförhandlat under svenskt ordförandeskap. Medvetenheten har ökat om den destabiliserande verkan s.k. lätta vapen har i konfliktregioner. har många initiativ tagits på området. Det internationella arbetet med att förbereda mot illegal handel med lätta vapen har intensifierats. I behandlades flera resolutionsförslag på området vari bl.a. betonades att det för upprätthållande och konsolidering av fred och säkerhet i områden som drabbats av konflikter krävdes praktiska nedrustningsåtgärder såsom insamling, kontroll och förstörelse särskilt av lätta vapen. EU har överlag spelat en framträdande roll i nedrustningsarbetet inom FN och har, med undantag av kärnvapenfrågorna, visat stor samstämmighet i arbetet i generalförsamlingens första utskott. 4 Humanitära frågor Under medlemskapet i säkerhetsrådet 1997-98 verkade för ökad uppmärksamhet för de humanitära frågorna. En fråga som drev var insatser för att minska de väpnade konflikternas utbredda våld mot civilbefolkningen samt att öka efterlevnaden av den humanitära rätten och säkerheten för det humanitära hjälparbetet. Hotet mot mänsklig säkerhet har alltmer kommit att accepteras som ett hot också mot nationers säkerhet och fredlig mellanstatlig samexistens och omfattas därmed av säkerhetsrådets centrala mandat kring fred och säkerhet. har med stöd av generalsekreteraren, FN:s flyktingkommissarie och FN:s särskilde representant för barn i väpnade konflikter behandlat frågor som rör effektivare skydd för civilbefolkning som utsätts för väpnade övergrepp. Det har inte minst gällt flyktingarnas situation och behovet av att säkra flyktinglägrens civila och humanitära karaktär. En humanitär organisation som FN:s flyktingkommissarie () har begränsade möjligheter att tillsammans med ofta resurssvaga flyktingmottagarländer garantera flyktinglägrens säkerhet. Även internflyktingproblematiken har fått ökad uppmärksamhet och inte minst har lyft fram behovet av att finna bättre och effektivare skydds- och biståndsformer för de mest utsatta människorna. Det gäller såväl i FN:s politiska organ som i MR-sammanhang och i anslutning till de humanitära organisationernas ansvar, särskilt UNHCR och FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (OCHA), men också (). Naturkatastrofernas komplexitet har ställt nya krav på FN:s kapacitet till snabbt gensvar och samordning av logistik och hjälpinsatser i det mest akuta skedet. har verkat för att erfarenheterna bättre skall tas tillvara när det gäller samordning och effektivitet i hjälparbetet vid naturkatastrofer. har verkat för att det nyinrättade humanitära segmentet i FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) skall främja den internationella dialogen kring angelägna humanitära frågor med en aktivare roll för u- landsgruppen. Med utgångspunkt i generalsekreterarens årliga rapport om humanitär samordning utgör ECOSOC en viktig vägvisare för OCHA och dess ledningsansvar för FN-systemets samordningsforum Inter- agency (). bidrar till OCHA:s budget som finansieras dels inom ramen för FN:s reguljära resurser, dels genom frivilliga bidrag. Trots åtstramningen i FN:s generella budgetutrymme menar att OCHA:s andel av den reguljära budgeten gradvis bör öka, för att tydligare markera att FN:s humanitära ansvar har en mer universell prägel. har givit starkt stöd till UNHCR:s verksamhet för skydd och bistånd till flyktingar och andra hjälpbehövande. Organisationen har en viktig uppgift att, i samarbete med andra relevanta organisationer, söka finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen i första hand genom frivillig återvandring under säkra förhållanden.