prop · GN03122 · 2000-01-01 00:00:00 — Om den fortsätter ut på det fria havet eller i den ekonomiska zonen skall den emellertid genomföras i enlighet med internationell havsrätt som denna återges i . Vid förföljande över gräns skall tjänstemännen vara lätta att identifiera antingen genom sin klädsel eller sina fordon t.ex. genom uniform eller märkt tjänstefordon. Detta är inte obligatoriskt vid gränsöverskridande övervakning. Om de förföljande tjänstemännen omhändertar den flyende kan denne skyddsvisiteras och beläggas med handfängsel, i avvaktan på att myndig- heterna i den mottagande staten skall överta omhändertagandet. Efter en fullbordad operation skall de förföljande tjänstemännen infinna sig hos de behöriga nationella myndigheterna och redogöra för sitt uppdrag. På begäran av dessa myndigheter är de skyldiga att stå till förfogande tills alla omständigheter i samband med åtgärden har klargjorts i tillräcklig mån. Myndigheten i det land varifrån de för- följande tjänstemännen kommer, skall på begäran bistå vid en eventuell efterföljande utredning. har avgivit en förklaring som innebär att inga geografiska begränsningar gäller för gränsöverskridande förföljande avseende tullsamarbete. Detta får således ske över alla typer av gränser, till skillnad från artikel 41 i som endast tillåter förföljande över landgräns. En annan skillnad är att är tvingande för medlemsstaterna, medan tullsamarbetskonventionen ger staterna möjlighet att avge förklaringar beträffande tillämpligheten. Enligt kan man välja om förföljande skall vara möjligt avseende alla utlämningsbara brott eller endast de allvarliga brott som finns uppräknade på en särskild lista. Tullsamarbetskonventionen medger förföljande endast avseende de brott som räknas upp i artikel 19.2 och enbart de brott som kan medföra utlämning. 7.3.2 Regel om gränsöverskridande förföljande införs Regeringens förslag: Det skall vara tillåtet för utländska tjänstemän att förfölja misstänkta brottlingar in på svenskt territorium. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Gränsöverskridande förföljande utgör ett viktigt inslag i tullsamarbetskonventionen. Det finns möjlighet för medlemsstaterna att vid ratifikationen helt eller delvis reservera sig gentemot denna form av gränsöverskridande samarbete genom att avge en förklaring. Vid undertecknandet av konventionen avgav dessutom varje stat en förklaring enligt artikel 20.6 som fastställer under vilka förutsättningar förföljandet skall genomföras på deras respektive territorium. Regeringen valde därvid, med förbehåll för ratifikation, att förklara att artikel 20.3 b skall tillämpas. Regeringen föreslår nu att godkänner förklaringen, vilket innebär att inte kommer att ställa upp några geografiska eller tidsmässiga begränsningar för förföljandet. Förutom i det gränstullsamarbetet med och föreskrivs inte något gränsöverskridande samarbete i övriga internationella överenskommelser avseende tullsamarbete. Då det inte finns någon lämplig lagstiftning för situationer som dessa, föreslås en lagreglering som tillåter utländska tulltjänstemän att förfölja personer in på svenskt territorium. Den nya lagen bör avspegla artikel 20 i tullsamarbetskonventionen. I bestämmelsen anges under vilka förutsättningar gränsöverskridande förföljande får äga rum, nämligen om en person har upptäckts på bar gärning i färd med att begå ett brott som sägs i artikel 19.2 och som kan föranleda utlämning eller vid medhjälp till ett sådant brott. Huvudregeln är att svensk myndighet skall lämna sitt samtycke till förföljandet och att det genast skall upphöra om svensk myndighet begär det. Medlemsstaterna skall enligt artikel 20.1 underrätta depositarien om vilka myndigheters tjänstemän denna bestämmelse skall vara tillämplig på. För räkning kommer bestämmelsen att bli tillämplig på tjänstemän vid och samt polismän, vilket depositarien kommer att underrättas om i särskild ordning. innehåller bestämmelser om förföljande över gräns i artikel 41. En svensk lagreglering bör lämpligen se likartad ut. Den föreslagna regleringen bör vara tillämplig inte bara avseende tullsamarbetskonventionen utan även andra internationella överens- kommelser som omfattar en liknande samarbetsmetod. 7.4 Gränsöverskridande kontrollerade leveranser 7.4.1 Bakgrund Övervakning och förföljande av en misstänkt brottsling är traditionella arbetsmetoder i både polisens och brottsbekämpande arbete. I uppdraget ingår normalt att ingripa mot gärningsmannen så snart förutsättningar för detta föreligger. Inte minst i den gränsöverskridande brottsbekämpningen tillämpas dock i viss utsträckning vad som brukar kallas kontrollerade leveranser. Denna metod har tillämpats sedan 1960- talet av både polis och för att komma åt de personer som står bakom den organiserade narkotikahandeln. Metoden finns numera definierad i FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, den s.k. narkotikabrottskonventionen, som tillträtt. Narkotikabrottskonventionens definition av kontrollerad leverans lyder: Med kontrollerad leverans avses metoden att en olaglig eller misstänkt försändelse av narkotika, psykotropa ämnen, ämnen upptagna i förteckning I eller förteckning II fogade till denna konvention, eller ämnen med vilka sådana ämnen ersatts, förs ut ur, igenom eller in i ett eller flera länders territorium med de behöriga myndigheternas vetskap och under deras övervakning, i avsikt att identifiera personer som är inblandade i brott som anges i artikel 3, punkt 1, i konventionen. Begreppet kontrollerad leverans används således när tull eller polis avsiktligt underlåter att ingripa mot ett smugglingsbrott eller annan grov brottslighet som rör narkotikahandeln. Narkotikabrottskonventionen förutsätter att de länder som ansluter sig till konventionen träffar bilaterala avtal om kontrollerade leveranser. har dock gjort så endast i begränsad omfattning. 7.4.2 Tullsamarbetskonventionens regler Tullsamarbetskonventionens artikel 22 innehåller bestämmelser om kontrollerade leveranser. Enligt denna artikel skall medlemsstaterna åta sig att säkerställa att det på deras territorium på begäran av en annan medlemsstat kan tillåtas kontrollerade leveranser inom ramen för utredningar av utlämningsbara brott. Bestämmelsen är obligatorisk, såtillvida att det inte finns någon möjlighet för en stat att, i enlighet med artikel 30, avge en förklaring om att metoden inte skall tillämpas. Metoden innebär att misstänkta eller olagliga sändningar av varor inte beslagtas vid gränsen utan tillåts fortsätta under övervakning till sin slutdestination. Leveransen kan hejdas för kontroll, men som ett led i en utredning tillåtas att fortsätta med oförändrat innehåll eller med helt eller delvis utbytt innehåll. Syftet är att dels möjliggöra identifiering av de organisationer eller personer som står bakom den olagliga handeln, dels skapa förutsättningar för att kunna åtala dessa personer. Det är den anmodade statens behöriga myndigheter som fattar beslut om att tillåta en kontrollerad leverans i enlighet med den nationella lagstiftningen och leveransen skall genomföras under ledning av den statens behöriga myndigheter. För att undvika varje avbrott av över- vakningen skall den anmodade myndigheten överta kontrollen av leveransen vid gränsen eller vid en överenskommen punkt. Myndigheten skall säkerställa att varorna övervakas under återstoden av färden på ett sådant sätt att den när som helst kan gripa en misstänkt person och beslagta varorna. Även (artikel 73) innehåller likartade bestämmelser om kontrollerade leveranser. De viktigaste skillnaderna är att dessa bestämmelser endast avser leveranser av narkotika och psyko- tropa ämnen, medan tullsamarbetskonventionens bestämmelser är tillämpliga på brott som kan leda till utlämning. innehåller inte heller några föreskrifter om att det är tillåtet att hejda försändelser för kontroll, såsom i tullsamarbetskonventionen. 7.4.3 Gällande rätt I svensk rätt gäller i princip absolut åtalsplikt. Varken tull- eller kust- bevakningstjänstemän, polis eller åklagare har rätt att utan laga stöd lämna brott obeivrade. En myndighet får inte av spaningsskäl underlåta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott och mot en för brott misstänkt person. En kontrollerad leverans innebär emellertid inte att myndigheterna underlåter att ingripa, utan enbart att ingripandet skjuts upp. Metoden har, bl.a. till följd härav, inte ansetts stå i strid med den absoluta åtals- och förundersökningsplikten och polisens och tullens allmänna skyldighet att ingripa mot brott. Något behov av en uttrycklig lagreglering av metoden har inte ansetts nödvändig (se bl.a. prop. 1983/84:111 s. 46 ff.). Frågan har dock varit föremål för flera utred- ningar; (), (PM nr 5) och , och . En kontrollerad leverans måste naturligtvis utföras med beaktande av de allmänna principerna om legalitet, behov och proportionalitet som bl.a. uttrycks i 8 § polislagen (1984:387). Arbetsgruppen bakom RPS rapport 1994:3 gjorde bl.a. följande överväganden vad gäller arbets- metoden kontrollerade leveranser av narkotika m.m.: Metoden kontrol- lerade leveranser har använts under och är allmänt veder- tagen Rätt använd ger metoden med kontrollerade leveranser enligt arbetsgruppens mening en utmärkt möjlighet att nå framgång vid bekämpning av grov narkotikabrottslighet i vissa fall som annars skulle te sig utsiktslösa. Arbetsgruppen ansåg därför att kontrollerade leveranser utgör ett viktigt och nödvändigt instrument i kampen mot den organiserade och internationellt förgrenade narkotikahandeln och framhöll att den används som ett led i det internationella samarbetet när det gäller narkotikabekämpning (s. 57-58). Arbetsgruppen förväntade sig en ökad användning av arbetsmetoden kontrollerad leverans i takt med ett ökat internationellt samarbete i bekämpandet av den organiserade narkotikabrottsligheten. De juridiska och praktiska förutsättningarna för att genomföra en kontrollerad leverans är dock mycket varierande. Det kan enligt rapporten röra sig om beledsagade eller obeledsagade transporter av narkotika med flera olika typer av transportmedel t.ex. i handbagaget vid en flygning, gömt i lönnutrymmen i ett fordon, fasttejpat på en kurirs kropp eller till och med nedsvalt. Narkotikan kan också lastas bland andra varor i olika typer av fraktfordon. Eftersom metoden är okonventionell och har inslag av internationellt samarbete är det enligt rapporten viktigt att lägga fast grundläggande normer för när och hur metoden får användas. Allmänt krävs att polisen och/eller har tillgång till god och säker information om brottslingarna och deras planer och att det finns tidsmässigt utrymme att planera övervakningen av leveransen. Förekomsten av misstanke om narkotikabrott av sådan grad att det är aktuellt med en kontrollerad leverans medför att förundersökning skall inledas. Ett beslut om kontrollerad leverans skall enligt rapporten fattas av åklagare efter samråd med tull och polis, varvid de tre myndigheterna skall vara överens om att den kontrollerade leveransen skall genomföras. Arbetsgruppen framhöll att en kontrollerad leverans alltid skall dokumenteras hos de inblandade myndigheterna. Enligt arbetsgruppen fungerar den beslutsordning som råder inom de tre myndighetsområdena i allt väsentligt bra. Man ansåg därför inte att det fanns behov av att ändra beslutsfunktionerna. 7.4.4 Kontrollerade leveranser bör inte nu ytterligare regleras i lag Regeringens bedömning: Något förslag till ytterligare lagreglering i frågan om kontrollerade leveranser bör inte läggas fram . Promemorians förslag: I promemorian presenterades ett förslag som innebär att det i lag närmare regleras hur kontrollerade leveranser i regi skall utföras. Remissinstanserna: Justitiekanslern (), (), , () och Riksåklagaren () har ställt sig kritiska till promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Användningen av metoden kontrollerad leverans har ökat och förutses öka ytterligare som ett resultat av ett intensifierat internationellt samarbete och effektivare underrättelseverksamhet inom . Det är inte längre enbart fråga om att använda metoden beträffande narkotika, utan har behov uppkommit av att använda metoden även beträffande fall av omfattande cigarrett- och spritsmuggling. Tull- samarbetskonventionens hänvisning till utlämningsbara brott gör att metoden även kan användas avseende andra typer av varor och sändningar som utgör normal eller grov varusmuggling. Omständigheterna i de olika fallen varierar kraftigt. Varje enskilt fall kräver ingående juridiska och praktiska bedömningar och överväganden inför ställningstagandet om metoden skall användas eller inte. Även etiska aspekter måste vägas in när beslutet fattas, vilket ofta måste ske under tidspress och med flera myndigheter inblandade. Metoden aktualiserar därför en rad praktiska och rättsliga problem. En orsak till att metoden med kontrollerade leveranser är att anse som en okonventionell metod är att den innehåller ett moment av s.k. provokation. De brottsbekämpande myndigheterna har enligt praxis och i doktrinen getts visst utrymme att använda sig av provokativa åtgärder. Förutsättningarna för att använda sådana metoder är att man aldrig får provocera en person att begå ett brott som annars inte skulle ha begåtts s.k. brottsprovokation. Däremot anses s.k. bevisprovokation tillåten. Därmed avses att en person som redan påbörjat en brottslig aktivitet förmås att avslöja sig eller att bevisning om ett redan begånget brott provoceras fram. Metoden kan inrymma att åtgärder vidtas för att ett planerat brott skall fullbordas under sådana förhållanden att bevis om detta kan säkras. En kontrollerad leverans kan sägas utgöra exempel på den sistnämnda situationen. Enligt praxis skall provokativa åtgärder användas med största restriktivitet och med stor urskiljning. Beslut om användning av sådana metoder har också ansetts vara förbehållet juristutbildad personal. Vidare måste hänsyn tas till brottets svårighetsgrad och misstankens styrka liksom till åtgärdens art och det intrång för den enskilde som kan vara förenat med användningen. Promemorians förslag har kritiserats av Justitiekanslern (), (), , () och Riksåklagaren (). JK har avstyrkt förslaget och ansett att det framstår som mindre lämpligt att regleringen ges en så pass allmän form som föreslagits. JK har vidare ifrågasatt om lagförslaget kan anses innefatta en tillfredsställande balans mellan effektivitet och rättssäkerhet. Den föreslagna bestämmelsen väcker enligt JK en rad frågor, såsom t.ex. vilken styrka om misstanke som krävs samt formerna för prövningen av vissa åtgärder i samband med förfarandet. () har visserligen ansett att tiden nu är mogen att i svensk lag reglera under vilka förutsättningar kontrollerade leveranser skall få tillämpas i brottsbekämpningen. har emellertid KBV funnit att promemorian i sig inte ger ett tillräckligt allsidigt underlag för att kunna läggas till grund för lagstiftning om kontrollerade leveranser. Den föreslagna lagtexten är, enligt KBV, oklar både såvitt avser förutsättningar för beslut om metoden och ansvar för genomförandet. RÅ och EBM menar att det klart måste framgå av lagtexten att det är åklagaren som har att besluta om en kontrollerad leverans skall genomföras eller ej. har genom artikel 22 i tullsamarbetskonventionen åtagit sig att säkerställa att kontrollerade leveranser får äga rum på svenskt territorium. Artikeln är obligatorisk såtillvida att det enligt artikel 30 inte finns möjlighet för medlemsstaterna att avge en förklaring med innebörd att metoden inte skall tillämpas. Kontrollerade leveranser förekommer redan i . Som ovan beskrivits har dock metoden inte givits någon närmare reglering i lag, utan förfarandet har utvecklats i praxis. I de tidigare lagstiftningsärenden då frågan varit aktuell har lagstiftaren, som tidigare angivits, ansett att kontrollerade leveranser inte bör ges någon ytterligare reglering i lag (jfr. 1983/84:111 s. 46 ff. och prop. 1990/91:127). Det har blivit aktuellt att tillämpa metoden även avseende transporter av tobak eller alkohol som på ett otillåtet sätt förs in i landet eller misstänks utgöra ett skatteundandragande. En arbetsgrupp med företrädare för och åklagarmyndigheterna har återigen börjat undersöka hur metoden tillämpas och om det finns behov av ytterligare reglering i lag. Enligt regeringens bedömning kan metoden med kontrollerade leveranser, såsom den används, tillämpas utan att den kommer i konflikt med svensk lagstiftning. Med hänsyn till att åtgärden inte bara aktualiseras i det internationella samarbetet utan även på svenskt territorium, liksom på initiativ av andra svenska myndigheter än , framstår det vidare som nödvändigt att företa en mer grundläggande utredning och analys av behovet och lämpligheten i att genom lagstiftning ytterligare reglera förfarandet med kontrollerade leveranser än den som varit möjlig att göra inom ramen för arbetet med promemorian. Regeringen finner mot bakgrund av det anförda inte skäl att nu lägga fram förslag till lagstiftning på området. 7.5 Speciella utredningsgrupper 7.5.1 Tullsamarbetskonventionen Artikel 24 i tullsamarbetskonventionen reglerar arbetet i särskilda internationella utredningsgrupper (specialutredningslag). Medlemsstaterna kan komma överens om att sätta ihop särskilda grupper med tjänstemän i syfte att genomföra svåra och krävande utredningar som kräver samtidiga och samordnade insatser från flera länder. Grupperna kan också sättas samman för att samordna gemensamma insatser för att förhindra och upptäcka bestämda typer av överträdelser och inhämta uppgifter om delaktiga personer och deras metoder. Grupperna får endast inrättas för ett bestämt syfte och för viss begränsad tid. Deltagande i gruppen ger inte tjänstemännen några befogenheter att ingripa på en annan stats territorium. Tjänstemännen har således inte rätt att med stöd av denna artikel vidta tvångsåtgärder eller annan myndighetsutövning på främmande stats territorium. Gruppen skall ledas av en tjänsteman från den medlemsstat där verksamheten skall bedrivas. Denna medlemsstat skall även ansvara för att de organisatoriska förutsättningarna fungerar för att gruppen skall kunna utföra sitt uppdrag. Under uppdraget skall gruppen följa lagstiftningen i den stat där uppdraget utförs. 7.5.2 Nationell reglering är inte nödvändig Regeringens bedömning: Någon särskild nationell reglering för att svenska tjänstemän skall kunna delta i eller ansvara för speciella utredningsgrupper är inte nödvändig. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Tillsättande av specialutred- ningslag är frivilligt och gruppen är tänkt att bildas efter överens- kommelse mellan länderna. De deltagande tjänstemännen ges inte heller befogenheter att vidta några myndighetsåtgärder på främmande staters territorium. Bestämmelsen får närmast ses som en rambestämmelse om hur ansvaret kan fördelas i internationella arbetsgrupper. Gemensamma aktioner och kontroller, t.ex. avseende narkotikatrafiken, förekommer , liksom gemensamma brottsutredningar. En särskild nationell reglering för att svenska tjänstemän skall kunna delta i eller ansvara för sådana grupper här i synes inte behövlig. 8 Gränsöverskridande åtgärder I anslutning till de gränsöverskridande åtgärder som har behandlats i avsnitt 7 uppkommer vissa frågor vilka här kommer att behandlas. 8.1 Utländska tjänstemäns befogenheter och skyldigheter 8.1.1 Tullsamarbetskonventionen Inom tullsamarbetskonventionens ram skall den mottagande statens myndighet på begäran av de förföljande tjänstemännen frihetsberöva den flyende för att hålla kvar vederbörande eller fastställa dennes identitet. En stat kan enligt konventionen (artikel 20.4) tillåta att utländska tjänstemän i samband med gränsöverskridande förföljande på dess territorium berövar den flyende friheten. har tillåtit detta med avseende på de övriga medlemsstaterna som har tillträtt konventionen. I dessa fall är det enligt tullsamarbetskonventionen tillåtet för de utländska tjänstemännen att skyddsvisitera den frihetsberövade. Vidare får de utländska tjänstemännen omhänderta föremål samt belägga den frihetsberövade med handfängsel under transport. Den frihetsberövade skall genast överlämnas till den mottagande statens myndigheter. Både vid gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande har den mottagande staten alltid rätt att när som helst beordra att åtgärden på dess territorium avbryts. De har även rätt att meddela instruktioner som de övervakande eller förföljande tjänstemännen skall följa. Vidare skall övervakning och förföljande in på ett annat lands territorium ske med iakttagande av den mottagande statens lagar och de övriga villkor som landets myndigheter ställer upp. De utländska tjänstemännen får medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har förbjudit det, men dessa vapen får bara användas i nödvärn. har i samband med undertecknandet av tullsamarbetskon-ventionen inte ställt upp något förbud mot medförande av tjänstevapen in på svenskt territorium. 8.1.2 Gällande rätt Polisens befogenheter att i genomföra förföljande och övervakning samt att använda tvångsmedel regleras huvudsakligen i (RB) och polislagen (1984:387). I RB finns regler om polisens brottsutredande verksamhet i samband med förundersökning, t.ex. gripande av en för brott misstänkt person, beslag, kroppsvisitation och husrannsakan. När det inte pågår en förundersökning är vissa allmänna regler i polislagen tillämpliga när det gäller spaning och utredning, omhändertagande av person för identifiering samt kropps- visitering av säkerhetsskäl, s.k. skyddsvisitation. När det gäller och verksamhet för utredning av brott finns det bestämmelser i varusmugglingslagen och lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Tull- och kustbevakningstjänstemän har samma befogenhet som polismän enligt RB att gripa den som är misstänkt för brott enligt varusmugglingslagen (14 § andra stycket), liksom att ta egendom i beslag och företa husrannsakan när det gäller brott enligt varusmugglingslagen (15 och 18 §§). De har också befogenhet att utföra kroppsvisitation när det finns anledning att anta att någon som anträffas vid gränsen har på sig gods som kan tas i beslag enligt 19 § varusmugglingslagen. Vidare följer av 29 § polislagen att tull- och kustbevakningstjänstemän på samma sätt som polisen får använda befogat våld för att genomföra ett lagligen grundat frihetsberövande. Enligt lagen om medverkan vid polisiär övervakning, har vissa befogenheter att utföra husrannsakan. Det finns inte någon reglerad rätt för tull- och kustbevakningstjänstemän att skyddsvisitera någon. En sådan reglering föreslås emellertid i prop. 1999/2000:124 En ny smugglingslag, efter förebild i 19 § polislagen. Enligt den föreslagna regeln skall befogen- heterna för tull- och kustbevakningstjänstemän utsträckas till att gälla dels i motsvarande mån som för polisman enligt 19 § första stycket 1 polislagen att vid ett ingripande besluta om kroppsvisitation för att omhänderta vapen och andra farliga föremål, dels omhändertagande av ett påträffat föremål som ingripandet pågår.