prop · GN0330 · 2000-01-01 00:00:00 — angriparen (som kan vara såväl en stat som en organisation) är svår att identifiera, och där nya typer av påverkansmedel såsom angrepp mot informationssystem utnyttjas, -aktörer (som inte är stater) som utnyttjar avancerade vapen inkluderande icke-konventionella vapen och -svåra påfrestningar på samhället i fred, där tidsförhållandena är knappa och totalförsvarsresurser behöver utnyttjas. Regeringen anser att det senaste årets internationella utveckling inte ger anledning att ändra kontrollstationens bedömning av hotens karaktär. Trots de jämfört med det mer begränsade hoten måste vi dock fortsätta våra säkerhetspolitiska ansträngningar. Dessa måste nu i högre grad utgå från en vidgad säkerhetssyn. Det är avgörande för säkerhet att det breda internationella säkerhetssamarbetet fortsätter att utvecklas. Ett svenskt bidrag till detta samarbete har därför hög prioritet. måste vi kunna hantera de hot och risker som kan riktas mot landet även i dagens situation och ha förmåga att anpassa våra resurser till de förändringar som kan ske i omvärlden . Det kräver en helhetssyn på hela skalan av civila och militära insatser från konfliktförebyggande över hävdandet av territoriella integritet och krishantering till försvar mot väpnat angrepp. Vårt nationella försvar och våra internationella insatser skall samverka för ökad säkerhet. 4.3 Konsekvenser för svensk försvarspolitik beslut om inriktningen för försvarspolitiken och om riktlinjerna för totalförsvarets ekonomi är utgångspunkten för regeringens bedömningar. Den internationella utvecklingen ger inte anledning att ompröva beslut på dessa områden. Beslutet innebär att verksamheten och resursuppbyggnaden skall inkludera andra och vidare syften . Totalförsvarsresurserna har i allt väsentligt dimensionerats och utformats för att kunna lösa en enda uppgift, nämligen att möta en invasion syftande till ockupation av . Verksamheten skall bedrivas och resurserna utformas med en större bredd av hot som utgångspunkt, där invasionshotet inte ter sig realistiskt . Resurserna skall utformas så att de i ökad utsträckning även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Förmågan till anpassning skall också utvecklas, något som kräver framsynthet och flexibilitet och framför allt en hög kompetens och kvalitet hos de totalförsvarsresurser som skapas . beslut i kontrollstationen var första steget från ett renodlat invasionsförsvar till att skapa militära och civila försvarsresurser med hög kompetens och förmåga till insatser inom ett bredare område av uppgifter både nationellt och internationellt samt med anpassningsförmåga till nya behov och villkor . Skulle en internationell gemensam insats i ha visat sig omöjlig att genomföra kunde det ha fått långtgående konsekvenser för den framtida stabiliteten och säkerheten i hela . Insikten om detta visar att vi behöver öka förmåga att medverka till gemensam krishantering. Stora insatser kommer att behövas på för att bygga upp samhällena på nytt, trygga säkerheten och verka fredsfrämjande. Det är ett ansvar för att även fortsättningsvis medverka till detta och att bidra till fred och säkerhet i . Regeringen har i linje härmed fattat beslut om att jämfört med närmast föregående år utöka insatserna på . Som tidigare nämnts har Amsterdamfördragets ikraftträdande inneburit att krishantering och olika typer av fredsfrämjande insatser görs till en central uppgift för unionen. Den för svensk försvarspolitik viktigaste slutsatsen av det senaste årets internationella utveckling är att vi behöver stärka förmåga att bidra till europeisk krishantering. Kontrollstationen innebar en sådan förstärkning, men det framstår nu som än viktigare att snabbare genomföra den. Det finns enligt regeringens mening ingen anledning att ompröva de fyra huvudändamål för vilka totalförsvarsresurserna skall kunna användas, nämligen att: - försvara mot väpnat angrepp, - hävda vår territoriella integritet, - bidra till fred och säkerhet i omvärlden och - stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Vad gäller försvar mot väpnat angrepp skall totalförsvaret säkerställa att det finns en tillräcklig grundberedskap som skapar handlingsfrihet att hantera förändrade förutsättningar . Totalförsvaret skall kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnat angrepp. Förmågan skall kunna utvecklas på kort sikt (högst ), på medellång sikt () och på lång sikt (). Den internationella utvecklingen understryker ytterligare kontrollstationens inriktning om behovet av att så snart det är möjligt stärka vår internationella förmåga. Det är dock väsentligt att ha i minnet att avsikten inte är att skapa särskilda förband, system och andra resurser för just denna uppgift, även om detta i vissa fall kan bli nödvändigt. God resurshushållning uppnås genom en helhetssyn på hur de samlade resurserna vid behov skall kunna användas i de olika uppgifterna, såväl i förebyggande syfte som i akuta lägen i både fred och krig. Den förstärkning av vår internationella förmåga som redan inletts bör nu också ske i enlighet med Kölndeklarationens intentioner så att vår förmåga till samverkan med EU-länderna i krishantering förbättras. Av särskild vikt är att utveckla vår förmåga till effektiv och säker samverkan vid planering och genomförande av gemensamma insatser. Vidare är det viktigt att vi kan anpassa våra ledningsfunktioner så att de kan integreras i den gemensamma ledningen av krishanteringsoperationer och så att kan lämna snabba och effektiva bidrag till de gemensamma ansträngningarna. Inom ramen för samarbetet inom EU får också det nordiska samarbetet ökad aktualitet. Med utgångspunkt från bl.a. det samarbete som bedrivs mellan de nordiska länderna i Kosovo, bör förutsättningarna för att samverka inom ramen för en nordisk brigad fortsatt prövas. 1999 redovisade regeringen sin inriktning av deltagande med totalförsvarsresurser i internationellt säkerhetssamarbete. Inriktningen innebär bl.a. att bör delta aktivt i en fördjupad dialog om hur EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan stärkas och särskilt om hur formerna för en förbättrad krishanteringsförmåga skall se ut, att med kraft bör inrikta sig på en utveckling och fördjupning av EAPR och PFF samt att bör utveckla samarbetet med . Sammantaget ställer denna inriktning ändrade krav på den svenska försvarspolitiska representationen i och i . Inom ramen för tillgängliga resurser är det således angeläget att tidigarelägga ökningen av förmågan att kunna delta i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. För att kunna stärka vår förmåga att delta i internationella insatser bör sådana åtgärder ges prioritet som har stort mervärde för vår internationella förmåga medan sådana åtgärder kan få anstå som enbart har betydelse för att utveckla den nationella försvarsförmågan. Det kan därför bli nödvändigt att avstå från vissa åtgärder som syftar till att i ett femårsperspektiv kunna anpassa förmågan att möta ett mer omfattande väpnat angrepp. För att ställning skall kunna tas till vilka konkreta åtgärder som bör genomföras krävs ett visst kompletterande underlag. Myndigheternas planering för tillväxt är en kontinuerligt pågående process och en viktig del av anpassningsprincipen. Det är väsentligt att denna planering utvecklas, som ett eventuellt framtida tillväxtbehov inte får leda till att otidsenliga system bibehålls. Det är vidare nödvändigt att så långt som möjligt dra ömsesidig nytta av de samlade totalförsvarsresurserna för såväl det nationella försvaret som för internationell verksamhet. Internationell verksamhet med därtill hörande utbildning, övning och erfarenhet skall kunna utgöra ett medel också för att utveckla den nationella försvarsförmågan. Personal, materiel och kompetens måste ses som gemensamma resurser för att skapa säkerhet både nationellt och internationellt. Mot bakgrund av och dess konsekvenser även långt utanför själva konfliktområdet bör frågan också ställas om vi har anledning att i se annorlunda på risken för väpnade eller andra hot mot än vad som var fallet kontrollstation. Utvecklingen har illustrerat att politiska förändringar kan ske snabbt, något som även konstateras i kontrollstationen. Den ger däremot inte anledning att ändra bedömningen av den tid som behövs för att skapa tillräckliga resurser för ett invasionsföretag mot . Den bedömningen sammanhänger mer med de grundläggande ekonomiska, sociala och militära förhållandena i östra , särskilt i , och de har inte förändrats i någon större omfattning. kontrollstation konstaterar regeringen också att även om ett invasionsföretag inte ter sig genomförbart , så finns en rad olika medel som skulle kunna användas vid insatser mot mål i . Väpnade angrepp främst genom luften eller genom sabotageinsatser mot begränsade mål i eller andra typer av avsiktliga hot och påtryckningar bedöms som alltjämt möjliga att genomföra även i nuvarande omvärldsläge. Kosovokrisen har gett erfarenheter av möjligheter och svårigheter att göra denna typ av insatser liksom att skydda sig emot dem. Slutsatsen från kontrollstationen kvarstår att måste vidmakthålla en förmåga att försvara sig mot denna typ av hot, men det kan finnas anledning att tillvarata operativa, taktiska och tekniska erfarenheter av vid den fortsatta utformningen av det svenska totalförsvaret. Vad gäller risken att mer begränsade väpnade hot mot eller andra slag av hot med sin grund i omvärlden skulle uppstå ger inte regeringen anledning att ändra tidigare bedömningar. Den tyngsta faktorn, den tidigare nämnda osäkerheten om utvecklingen i , har i grunden inte förändrats. Det kvarstår en osäkerhet om inrikespolitiska utveckling och de konsekvenser den kan föra med sig för landets relationer till omvärlden. Sammantaget innebär detta när det gäller hot riktade direkt mot att inga avgörande förändringar jämfört med kontrollstations bedömningar kan konstateras. Således kvarstår regeringens bedömning att resurserna för försvar av mot väpnat angrepp och hävdande av vår territoriella integritet kan reduceras i förhållande till försvarsbeslut när det gäller antal förband, beredskap m.m. Det krävs dock att har en sådan beredskap som gör det möjligt att möta de väpnade hot som direkt kan beröra vid en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Det är också nödvändigt att kan hantera hot som skulle kunna uppstå utan att de orsakas av väpnade angrepp från en annan stat. Vår försvarsförmåga måste också kunna anpassas till hot som vi kan komma att ställas inför . Övergången från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar med förmåga till framtida anpassning som viktig planeringsförutsättning innebär att totalförsvaret skall innehålla en kärna av moderna förband av god kvalitet. Dessa förband utgör grunden för att kunna bygga ut och utveckla försvarsförmågan om så skulle behövas . Denna övergång innebär en anpassning till en minskad och i grunden förändrad hotbild som ställer krav på stor flexibilitet. Totalförsvaret kan inte byggas utifrån ett fåtal statiska hotbilder utan måste kunna förändras allteftersom omvärlden förändras. Det svenska försvarets övergång till en mindre men mångsidigt användbar organisation som dessutom bygger på framtidsorienterade satsningar för att underlätta framtida förändringar av försvarsförmågan ansluter till en internationell utveckling både bland allierade och icke- allierade länder. Det svenska reformarbetet är omfattande och kommer att ta att genomföra. Som ett led i reformarbetet fortsätter regeringen att förstärka förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till ledningen av totalförsvarsresursernas utnyttjande och deras anpassning till förändrade behov . har ett sekretariat för analys och långsiktig försvarsplanering inrättas inom Försvarsdepartementet. Vidare planeras en samordningsfunktion för försvarsunderrättelsetjänsten inom . Strävan är att i ökad utsträckning inrikta och utnyttja forskning och försvarsunderrättelsetjänst. Försämringar i omvärldsläget kan medföra behov av större försvarsförmåga än och därför också en förmåga att tillväxa resursmässigt. Förändringar i samhällenas struktur, i politiska, militära och tekniska förhållanden kan också medföra nya typer av hot och uppgifter som måste mötas på nya sätt. Hoten kan också minska så att behovet av försvarsresurser kan reduceras. Det går därför inte att låsa fast totalförsvaret mot endast en uppfattning om hur framtiden kan te sig. Istället måste man sträva efter att bygga in en anpassningsförmåga där själva osäkerheten om framtiden utgör en viktig utgångspunkt. I samband med att Försvarsmakten överlämnade sitt förslag till ny struktur för det militära försvaret hemställde Försvarsmakten också om att regeringen skulle ompröva gällande säkerhetspolitiska bedömning och därmed sammanhängande planeringsförutsättningar. Hemställan gjordes när utgången av den militära urladdningen i Kosovo ännu inte stod klar. Regeringen har i enlighet med vad som redovisats i det föregående inte funnit skäl att ändra sin tidigare bedömning av tänkbara hot riktade mot i olika tidsperspektiv. Den omstrukturering mot en insatsorganisation med anpassningsförmåga som inleds har som syfte att uppfylla inte bara de begränsade kraven på försvar mot väpnat angrepp utan också förändrade krav . Det är därvid inte en fortsatt stabil och positiv utveckling i omvärlden som lagts till grund för kraven på anpassningsförmåga utan just osäkerheten om utvecklingen . deltagande i internationell verksamhet med militära enheter har inneburit att vi har fått omfattande erfarenheter. Erfarenheterna har bidragit till att skapa en god förmåga att kunna delta i internationella fredsfrämjande operationer men har även kunnat utnyttjas i utvecklingen av vårt nationella försvar. Av särskilt intresse är de erfarenheter och lärdomar vi kan dra från de senaste konflikterna på . Utvärderingen av de taktiska och operativa händelserna kommer dock att ta . Inriktningen för det civila försvaret enligt kontrollstationen bör kvarstå. Utvecklingen på har åskådliggjort infrastrukturens strategiska betydelse i en väpnad konflikt utan invasion liksom behovet av civila säkerhetsfrämjande insatser. Påfrestningarna på samhällen har varit svåra såväl i länder som direkt utsatts för krigshandlingar som i grannländerna. Kontrollstationens påpekande om nödvändigheten av en ökad satsning på såväl beredskap som kunskaper inom NBC-området kvarstår liksom vikten av att på stor bredd uppmärksamma IT-relaterade hot. Det är vidare av fortsatt stor vikt att utveckla samhällets förmåga att möta sådana hot som inte är väpnade angrepp i folkrättslig bemärkelse och där ett utnyttjande av civila och militära försvarsresurser skulle vara möjligt och nödvändigt. Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att det senaste årets internationella utveckling understryker att det finns ett behov av att säkerställa en snabb förstärkning av vår förmåga till internationella insatser. har kontrollstationens bedömning bestyrkts att mindre resurser än enligt försvarsbeslut behöver finnas för försvar av mot väpnat angrepp och hävdande av vår territoriella integritet. Vi måste dock fortfarande räkna med en kvarstående risk för begränsade militära angrepp och andra typer av påfrestningar. Vår försvarsförmåga måste också kunna anpassas till hot som vi kan komma att ställas inför . 5 Det militära försvaret 5.1 Modell för försvarsplanering försvarsutskott har vid upprepade tillfällen (bl.a. i bet. 1996/97:FöU4) begärt att få en tydlig redovisning av sambanden mellan Försvarsmaktens uppgifter och den organisation som föreslås. Enligt utskottet har det saknats en tydlig redovisning varför det behövs ett visst antal brigader, fartygsförband, flygdivisioner etc. för att klara försvarets uppgifter. I regeringens proposition om Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m. (prop. 1997/98:83) betonades betydelsen av att den operativa förmågan kunde relateras till Försvarsmaktens huvuduppgifter och krigsorganisationens utformning. Försvarsberedningen vidareutvecklade en planeringsmodell för detta ändamål i sin - omdanat försvar (Ds 1999:2). Den planeringsmodell som togs fram spelade sedan en viktig roll i kontrollstationsarbetet. Modellen innebär i korthet att utformningen av det militära försvaret skall grundas på en metodmässigt genomarbetad planering där sammanhanget mellan omvärldsutvecklingen, säkerhetspolitiska mål, inriktningen av försvarspolitiken, kraven på operativ förmåga och stridskrafternas utformning framgår tydligt. Det är vidare så att den framtida organisationen skall utformas så att ganska omfattande variationer skall kunna hanteras utan att alltför stora organisationsförändringar måste genomföras. I kontrollstationspropositionen redovisade regeringen fyra tänkta omvärldsutvecklingar (målbilder) som underlag för den fortsatta försvarsplaneringen. Dessa målbilder beskriver de uppgifter och krav som, utifrån en möjlig omvärldsutveckling, bedöms kunna bli relevanta för Försvarsmakten om . Med målbilderna som grund skall de operativa idéerna kunna följas i ett helhetsresonemang från omvärldsbeskrivning till behov av olika förband inom det militära försvaret. Utvecklingen av krigsförband utgår sedan från detta helhetsresonemang. Det blir därmed enklare att följa hur förändrade behov leder till varierande krav på operativ förmåga. Det är regeringens uppfattning att Försvarsmaktens redovisning av förslag till framtida struktur i allt väsentligt uppfyller de krav som ställs på ett sammanhang i planeringen och på möjligheterna att följa sambandet mellan krav på operativ förmåga och utformningen av Försvarsmakten. Regeringen konstaterar vidare att Försvarsmaktens förslag från innehåller ett förslag till förändrade krav på operativ förmåga. Regeringen finner detta naturligt eftersom planeringsmetoden inte bör vara statisk utan skall kunna förändras i takt med omvärldsutvecklingen och efterhand som fördjupade underlag tas fram. De förslag som Försvarsmakten lämnat omfattar perioden t.o.m. samt mer övergripande den långsiktiga inriktningen. All den förnyelse som finns redovisad av Försvarsmakten i det tioåriga perspektivet kan inte förverkligas bl.a. mot bakgrund av behovet av en omfattande avveckling av materiel, personal och anläggningar. Försvarsmakten har därmed funnit det nödvändigt att göra vissa justeringar i förhållande till det metodmässigt genomarbetade förslaget. Det s.k. omställningsbidraget har dock väsentligt underlättat möjligheterna att öka förnyelsetakten i Försvarsmaktens struktur. Vidare har de förskjutningar av materielleveranser m.m. som har förhandlats fram med berörda industrier på regeringens initiativ underlättat förutsättningarna för den materiella förnyelsen. 5.2 Behov av operativ förmåga och kompetenser 5.2.1 Bakgrund Regeringen finner, som framgått av avsnitt 4.3, att det inte finns anledning att ompröva de fyra huvuduppgifterna för vilka det militära försvarets resurser skall kunna användas. Däremot finns det skäl att se över hur de fyra huvuduppgifterna påverkar kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga och beredskap. Den operativa förmågan och beredskapen skall kunna upprätthållas inom ramen för den beslutade resurstilldelningen. Prioriteringar som kräver ökade resurser för någon uppgift eller förmåga måste således balanseras mot motsvarande reduceringar för andra. Förmågan att kunna delta i internationella insatser kommer att vara en högt prioriterad uppgift för Försvarsmakten. Enligt regeringens mening skall Försvarsmakten pröva möjligheterna och beräkna kostnaderna för att öka förmågan till internationella insatser snabbare än vad Försvarsmakten planerat för. Erfarenheter av internationella insatser skall utnyttjas för att stärka vår nationella försvarsförmåga för samtliga delar som ingår i det militära försvaret. Grunden för att Försvarsmakten skall kunna genomföra internationella insatser är att den utvecklar kunskaper och färdigheter samt att den anpassar utrustning så att landets militära medel blir lämpade för att i samverkan med andra nationers resurser bidra till fred och säkerhet i vår omvärld. Därigenom skapas en förmåga att kunna genomföra olika typer av internationella insatser. Uppbyggnaden av denna förmåga skall vara långsiktig. Med en sådan förmåga som grund kan sedan statsmakterna, när akuta behov föreligger, fatta beslut om att genomföra de insatser som situationen kräver. Försvarsmaktens internationalisering innefattar således två element, dels att långsiktigt skapa en förmåga att kunna genomföra internationella insatser, dels att beroende på aktuella behov och ambitioner faktiskt delta i internationell verksamhet. Försvarsmaktens internationalisering skall ses i ett brett perspektiv. Interoperabilitet, dvs. militär samarbets- och samverkansförmåga, utgör ett huvudelement i internationaliseringen. Här ingår även planeringsprocesser, ledningssystem, personal- och materielförsörjning samt forskning och utveckling. Detta innebär att den tidigare inriktningen mot i huvudsak gemensamma resurser för såväl nationella som internationella uppgifter ligger fast. Försvarsmakten har i sina förslag berört hur förmågan till internationella insatser kan förbättras inom ramen för beslutade resurser. Det är genom anpassningsförmåga, förnyelse och flexibilitet som förmågan att kunna möta mer omfattande angrepp säkerställs. De närtida kraven på förmåga att möta ett väpnat angrepp inryms i insatsorganisationen. När det gäller uppgiften att kunna hävda vår territoriella integritet och möta väpnat angrepp i rådande omvärldsläge konstaterar regeringen att närområdets militära resurser inte har förändrats nämnvärt i förhållande till resursläget enligt tidigare bedömningar. För det bredare spektrum av hot som skulle kunna riktas mot våra nationella intressen behöver landets resurser samordnas på ett bättre sätt än som varit fallet. Försvarsmaktens resurser bör kunna utnyttjas för att stärka samhället i övrigt. Det är viktigt att uppnå ett effektivt samutnyttjande av resurser med andra myndigheter. har tidigare betonat vikten av detta och framhållit att militär personal inte skall ges uppgifter utanför det traditionella militära verksamhetsområdet som kan innebära tvång eller våld mot enskilda. Tolkningen får dock inte göras så strikt att exempelvis försvarets resurser - och i detta sammanhang även militär personal - inte skulle kunna ställas till civila myndigheters förfogande för myndighetsutövning (bet. 1995/96:FöU1). Som exempel på samutnyttjande kan nämnas behovet av en ökad samordning mellan och Försvarsmakten. har framhållit att inte bör inordnas i Försvarsmakten men att däremot samarbetet mellan myndigheterna på alla sätt skall främjas (bet. 1998/99:FöU2). I detta sammanhang är det viktigt att ta till vara erfarenheter av förhållanden i t.ex. våra nordiska grannländer. Regeringen gav och Försvarsmakten i uppdrag att gemensamt redovisa på vad sätt en ökad samordning kan ske. Frågan bereds i . 5.2.2 Behov av operativ förmåga hos Försvarsmakten Bakgrund Regeringen lämnar i det följande förslag till ändringar av krav på den operativa förmåga som beslutade . Dessa syftar bl.a. till att öka tydligheten. Därutöver föreslår regeringen även andra förändringar som innebär att kraven på förmåga att bidra till fred och säkerhet i omvärlden preciseras vad gäller bl.a. lednings- och samverkansförmåga. De uttrycker även en öppenhet för att efterhand vidga förmågan att delta i internationell verksamhet till flera typer av förband. Regeringen anser vidare att de justeringar av krav på den operativa förmågan som regeringen föreslår bättre speglar uppgifterna och dessutom förbättrar möjligheten att följa upp hur respektive förmåga utvecklas. Regeringen vill understryka betydelsen av att Försvarsmakten skall utformas för att utgöra en gemensam resurs för alla typer av operativa uppgifter.