prop · GN03124 · 2000-01-01 00:00:00 — Dessutom föreslås att den hänvisning till VSL som görs i lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning i stället skall avse den föreslagna smugglingslagen (lagförslag 2.38). Dessa ändringar är av enkel beskaffenhet. Lagrådets hörande i dessa delar har därför inte ansetts nödvändigt. 4 Bakgrund m.m. Lagen om straff för varusmuggling (VSL) trädde i kraft . Den har väsentligen behållit sina huvuddrag sedan ikraftträdandet. Genom den lagen infördes en enhetlig smugglingslagstiftning. hade bestämmelser om straff för smuggling varit utspridda på ett stort antal författningar. Lagen är en s.k. blankettstrafflag. Den är alltså en lag som straffsanktionerar en rad olika införsel- och utförselbestämmelser. I VSL är det i princip två kategorier av sådana bestämmelser som straffsanktioneras. Den ena kategorien utgörs av in- eller utförselregleringar, dvs. bestämmelser med förbud mot eller villkor för in- eller utförsel. Den andra kategorien av sanktionerade bestämmelser utgörs av sådana bestämmelser som föreskriver att tull, annan skatt eller avgift skall betalas med anledning av att en vara förs in eller ut ur landet. Straffbestämmelser av båda slagen är integrerade i samma straffparagrafer. Uppsåtliga in- eller utförselbrott betecknas som varusmuggling. Även gärningar som begås av oaktsamhet är straffbelagda. Sådana gärningar medför dock inte ansvar, om de är att anse som ringa. Vidare kan befattning med smuggelgods medföra ansvar, om gärningen inte är att anse som ringa. Varor som har varit föremål för varusmuggling kan förverkas. Det finns inte någon motsvarande möjlighet till förverkande i exempelvis skattebrottslagen. Syftet med översynen är främst att bestämmelsernas innehåll och systematik skall framgå tydligare än i nuvarande lagstiftning. För att möjliggöra detta föreslås att den nuvarande lagen, VSL, ersätts med en ny lag. Denna betecknas som lag om straff för smuggling (SL). Till skillnad från VSL finns i den föreslagna lagen separata bestämmelser för överträdelser av in- och utförselregleringar respektive överträdelser som innebär att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Liksom enligt VSL kommer det förstnämnda slaget av bestämmelser att gälla även i förhållande till andra EU-länder medan de sistnämnda bestämmelserna kommer att gälla endast i förhållande till tredje land. Genom privatinförsellagen beskattas införsel av alkoholdrycker och tobaksvaror som en enskild person har förvärvat och själv transporterar till från ett annat EU-land för sitt eller sin familjs personliga bruk. Straffsanktioneringen av dessa bestämmelser kommer enligt förslaget att ligga kvar i privatinförsellagen. Ett annat syfte med den föreslagna regleringen är att utforma bestämmelserna så att de står i bättre samklang med den nuvarande tullregleringen. Denna utgörs numera till stor del av olika EG- förordningar, främst den s.k. tullkodexen och den s.k. tillämpningskodexen, dvs. rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen respektive kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (Celex 31992R2913 respektive Celex 31993R2454). Som nämnts i avsnitt 3 föreslår regeringen i ett annat lagstiftningsärende att den nuvarande tullagen ersätts med en ny tullag. Som ett led i översynen finns vidare överväganden i frågan om smuggling av narkotika skall ligga kvar inom smugglingslagstiftningen eller om sådana gärningar skall bestraffas enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Förslaget innebär att sådan införsel fortfarande skall bestraffas i smugglingslagstiftningen men att denna ytterligare skall anpassas till narkotikastrafflagen. På förslag av Lagrådet ges smuggling av narkotika beteckningen narkotikasmuggling respektive grov narkotikasmuggling och behandlas sådan smuggling i en särskild paragraf. Vidare innebär förslaget att bestämmelserna om undandragande av tull, annan skatt eller avgift anpassas till skattebrottslagens bestämmelser, bl.a. på så sätt att bestämmelserna utformas som s.k. farebrott. Översynen har även medfört att den föreslagna lagen i vissa avseenden anpassas till . Det gäller främst bestämmelserna om förverkande. Bl.a. föreslås att utbyte av brott enligt den nya lagen skall kunna förverkas. Tyngdpunkten i den allmänna motiveringen är lagd på de lagförslag som innebär en ändring i förhållande till gällande rätt. I bilaga 3 finns en förteckning över var bestämmelserna i återfinns i förslaget till ny smugglingslag. Med hänsyn till den betydelse tullagstiftningen har för smugglingslagstiftningen lämnas i bilaga 4 en översikt över tullag- stiftningen. I författningskommentaren redogörs närmare för hur tullag- stiftningen inverkar på smugglingslagstiftningen i olika situationer. 5 En ny smugglingslag 5.1 Den föreslagna lagens uppbyggnad och systematik Regeringens förslag: Lagen om straff för varusmuggling (VSL) ersätts med en ny lag, lag om straff för smuggling (SL). Tillämpningsområdet för den nya lagen motsvarar tillämpnings- området för VSL. Den nya lagen utformas väsentligen i överens- stämmelse med förslaget i promemorian. Det innebär bl.a. att straffen för olovlig införsel eller utförsel av narkotika och för skatteundandraganden vid införsel eller utförsel finns i den nya smugglingslagen och således inte förs över till narkotikastrafflagen respektive skattebrottslagen. I den föreslagna lagen tas in skilda bestämmelser för överträdelser av in- och utförselregleringar respektive överträdelser som innebär att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Uppsåtliga brott, som avser överträdelse av införsel- eller utförselregleringar, betecknas som smuggling eller grov smuggling. Smuggling av narkotika ges dock en särskild brottsrubricering, nämligen narkotikasmuggling eller grov narkotikasmuggling. Oaktsamhetsbrott, som avser överträdelse av införsel- eller utförselregleringar, betecknas som olovlig införsel och olovlig utförsel. Uppsåtliga brott, som avser undandragande av tull, annan skatt eller avgift, betecknas som tullbrott eller grovt tullbrott. Brotten utformas i likhet med vad som gäller för brottet skattebrott som s.k. farebrott. Motsvarande oaktsamhetsbrott betecknas som vårdslös tullredovisning. Straffskalorna för införsel- och utförselbrotten är oförändrade i förhållande till VSL. Promemorians förslag: Förslaget till ny smugglingslag är i de delar som föranlett förslag till lagstiftning i huvudsak uppbyggt enligt följande. Lagen är indelad i sex avsnitt. Dessa innefattar allmänna bestämmelser, straffbestämmelser m.m., förverkandebestämmelser, bestämmelser om förundersökning, bestämmelser om tvångsmedel samt processuella bestämmelser om åtal och förverkande. Vad som skall anses utgöra in- eller utförsel regleras i de allmänna bestämmelserna. I överensstämmelse med vad som gäller enligt tullagstiftningen föreskrivs att en vara skall anses in- eller utförd då den förts över gränsen för landområde, sjöterritorium eller luftrummet däröver. Bestämmelser om straff för den som överträder in- eller utförselreglering finns samlade i fyra därpå följande paragrafer. Det uppsåtliga brottet betecknas som smuggling eller, i grova fall, som grov smuggling. I de därpå följande fyra paragraferna finns så samlade bestämmelserna om straff för den som undandrar eller ger upphov till fara för undandragande av tull, annan skatt eller avgift. Det uppsåtliga brottet betecknas som tullbrott eller, i grova fall, som grovt tullbrott. Sedan återfinns bestämmelser om olovlig befattning med varor som har varit föremål för någon form av brott enligt den nya lagen. Vidare finns, liksom i VSL, en bestämmelse om frivillig rättelse. I motsats till vad som föreslogs av varusmugglingsutredning (SOU 1991:84 s. 209 214 och 287 289) innebär förslaget att olovlig införsel av narkotika fortfarande skall vara straffbelagt enligt smugglingslagstiftningen och inte enligt narkotikastrafflagen. Vidare innebär förslaget att undandragande av skatt vid in- eller utförsel fortfarande skall vara straffbelagt enligt smugglingslagstiftningen och inte enligt skattebrottslagen. Det stämmer överens med vad som förordats av såväl varusmugglingsutredning som skattebrottsutredning (SOU 1991:84 s. 219 226 och 279 282 respektive SOU 1995:10 s. 174 177 och 277 f). Bestämmelsen om tullbrott har anpassats till skattebrottslagens bestämmelser om skattebrott på så sätt att tullbrottet för flertalet förekommande fall har konstruerats som ett s.k. farebrott. Det nuvarande anmälningsrekvisitet (underlåtenhet att tillkännage införseln eller utförseln hos vederbörlig myndighet ) föreslås slopat som generell brottsförutsättning då en vara förs in till eller ut från landet i strid med ett förbud eller villkor. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt promemorians föreslag till uppbyggnad och systematik eller lämnat förslaget utan erinran. har dock förordat att olovlig införsel av narkotika tas in i narkotikastrafflagen, detta för att slippa skiljaktigheter vad gäller brottsrekvisit, straffsatser m.m. och nuvarande konkurrensproblematik. har vidare avstyrkt att tullbrottet konstrueras som ett s.k. farebrott. Samfundet har förklarat att det inte finns något behov av att utforma brottet så. Skälen för regeringens förslag: Syftet med förslaget är bl.a. att bestämmelsernas innehåll och systematik skall framgå tydligare. För att möjliggöra detta bör den nuvarande lagen, VSL, ersättas med en ny lag (SL). Lagen är, liksom VSL, en s.k. blankettstrafflag med hänsyn till att den straffsanktionerar en rad olika in- och utförselbestämmelser som finns i andra författningar. Lagen bör, liksom VSL, innehålla straffbestämmelser för i princip all in- eller utförsel som görs i strid med något förbud mot eller villkor för in- eller utförsel. Därigenom blir straffsystemet överskådligt och konsekvent. En annan sak är att lagens karaktär av blankettstrafflag medför att den måste tillämpas med beaktande av de syften och skäl som uppbär den förbuds- eller villkorslagstiftning som straffsanktioneras. En remissinstans har menat att det förhållandet att lagen omfattar smuggling av narkotika medför konkurrensproblem m.m. Motsvarande gäller emellertid i så fall i princip all lagstiftning som innehåller förbud mot eller villkor för att exempelvis inneha någon vara. Som exempel kan nämnas så centrala områden som alkohollagen (1994:1738) och vapenlagen (1996:67). Att bryta ut olika områden från den generella smugglingslagstiftningen skulle göra lagstiftningen svåröverskådlig och i sig skapa nya problem. Något sådant låter sig inte göras utan att speciella skäl talar för det. Sådana skäl finns inte när det gäller smuggling av narkotika. Den föreslagna lagen innehåller, liksom VSL, straffmaximum som stämmer överens med narkotikastrafflagen. Härtill kommer att i den föreslagna lagen rekvisiten för grov smuggling av narkotika (6 § tredje stycket SL) direkt har anpassats till narkotikastrafflagen. Vidare finns i författningskommentaren (till 3 § SL) belyst hur konkurrensrättsliga problem kan lösas när det gäller sådan lagstiftning som innehåller straffsanktionerade förbud mot eller villkor för att inneha varor av visst slag. Sammanfattningsvis talar vägande skäl entydigt för att bibehålla nuvarande ordning, dvs. att låta även införsel och utförsel av narkotika vara straffbelagd genom smugglingslagstiftningen. Lagrådet har föreslagit att smuggling av narkotika ges beteckningen narkotikasmuggling respektive grov narkotikasmuggling och att sådan smuggling behandlas i en särskild paragraf. Lagrådet har som skäl anfört följande. Smuggling av narkotika ges i lagförslaget, liksom i varusmugglingslagen, samma brottsbeteckning som andra typer av smuggling. Likväl föreskrivs för smuggling av narkotika i såväl normal som ringa och grov form andra och betydligt strängare straffskalor än för annan smuggling. Såvitt Lagrådet kan överblicka är detta ett mycket ovanligt förhållande, i vart fall när det gäller straffbestämmelser av så central kriminalpolitisk betydelse som de förevarande. Enligt vad Lagrådet erfarit under föredragningen leder detta också till vissa komplikationer från register- och statistiksynpunkter. Det har länge ansetts vara av vikt att brottsbegreppen görs lättillgängliga genom att varje brott i görligaste mån ges en särskild benämning; det har också ansetts att allmänheten lägger t.o.m. större vikt vid brottsrubriceringen än vid påföljden (jfr NJA II 1942 s. 225). Det måste antas att sådana beteckningar som häleri och rattfylleri haft sin andel i moral- bildningen var och en på sitt område. Regeringen godtar Lagrådets förslag i fråga om smuggling av narkotika. Lika med arbetsgruppen finner regeringen att straff bör bestämmas enligt smugglingslagstiftningen då någon undandrar tull, annan skatt eller avgift som efter bestämmande skall betalas med anledning av in- eller utförsel. Sådana importpålagor utgår enligt en ordning som i många avseenden skiljer sig från den ordning som gäller för annan beskattning. Vidare är det så att även om det finns likheter mellan en del av de brott som bestraffas enligt smugglingslagstiftningen och dem som omfattas av skattebrottslagen, så skiljer sig brottens karaktär ofta åt i praktiken. Härtill kommer att det inte sällan förhåller sig så att ett undandragandebrott har samband med överträdelse av en införselreglering. Emellertid är det givetvis lämpligt att undandragandebrotten i möjligaste mån anpassas till vad som gäller enligt skattebrottslagen. Detta underlättas av att det införs skilda bestämmelser för överträdelser av in- och utförselregleringar respektive överträdelser som innebär att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Alltsedan den 1 juli 1996 gäller att skattebrott är konstruerat som ett s.k. farebrott. Det innebär att ett skattebrott fullbordas när en oriktig uppgift uppsåtligen lämnas till en myndighet eller när en föreskriven deklarations- eller uppgiftsskyldighet uppsåtligen åsidosätts, om uppgiften eller åsidosättandet ger upphov till fara för att skatt eller avgift undandras det allmänna. Det saknas bärande skäl att ha en annan ordning när det gäller undandraganden av sådan skatt eller avgift som skall betalas med anledning av in- eller utförsel. Den föreslagna lagen bör därför innebära att ett fullbordat brott skall anses ha skett i och med att någon har underlåtit att anmäla en vara till tullbehandling eller vid tullbehandling har lämnat oriktig uppgift eller då underlåtit att lämna föreskriven uppgift eller i samband med tullbehandling har förfogat över varan på ett otillåtet sätt, allt under förutsättning att han därigenom gett upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Med undandragande likställs i förekommande fall att tull, annan skatt eller avgift felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Den föreslagna lagen om smuggling straffbelägger, liksom VSL, även försök till brott. Det gäller således även undandragandebrotten (tullbrotten). Lagrådet har pekat på att det innebär en skillnad i förhållande till skattebrottslagen. I samband med att skattebrottet konstruerades som ett farebrott avskaffades nämligen försöksbrottet (försök till skattebedrägeri och försök till grovt skattebedrägeri) i skattebrottslagen. Lagrådet har anfört att skillnaden förefaller föga konsekvent och är otillfredsställande belyst i motiveringen. Lagrådet tillägger att det dock saknar anledning att ifrågasätta att det behövs försöksbestämmelser även i fråga om tullbrott. Med anledning av vad Lagrådet påpekat får framhållas följande. De uppsåtliga undandragandebrotten i VSL är utformade som effektbrott. Ansvar för fullbordat brott förutsätter att tull, annan skatt eller avgift faktiskt har undandragits. Undandragandet, och därmed brottets fullbordan, sker i princip först genom att ett oriktigt taxeringsbeslut meddelas. Den som uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter i en tulldeklaration men som upptäcks innan ett oriktigt beslut meddelas kan således i motsats till vad som gäller enligt skattebrottslagen inte dömas för fullbordat brott. I stället kan han dömas för försök till varusmuggling. De oaktsamma undandragandebrotten i VSL är emellertid i betydande delar utformade som farebrott. I 5 § andra stycket VSL föreskrivs nämligen att den som genom att lämna oriktig uppgift i en tulldeklaration eller genom annat vilseledande i samband med tullbehandling av gods av grov oaktsamhet föranleder fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras staten, döms för brott mot VSL till böter eller fängelse i högst . Skälen för att konstruera skattebrottet som farebrott var i huvudsak följande. Bestämmelserna vann i sakligt och pedagogiskt hänseende som de blev enklare att tillämpa. Likaledes vanns den fördelen att kongruens erhölls mellan de uppsåtliga brotten och oaktsamhetsbrotten. (Jfr prop. 1995/96:170 s. 89 96.) Motsvarande skäl gör sig gällande i fråga om undandragandebrott vid införsel eller utförsel. Som skäl för att avskaffa försöksbrotten i skattebrottslagen anförde regeringen att med hänsyn till farerekvisitet utrymmet för försök till skattebrott skulle bli synnerligen begränsat (a. prop. s. 96). Regeringen anförde vidare att i den mån man över huvud taget skulle kunna tänka sig någon realistisk situation där sådant brott likväl skulle förekomma, fick det anses finnas skäl för undantag från skattebrottslagens tillämpnings- område. Det kan konstateras att tullbrottets konstruktion som farebrott visserligen medför att utrymmet för försöksbrott kommer att bli i praktiken mer begränsat än vad som är fallet. Emellertid är tullbrottet av sådan beskaffenhet att det likväl kommer att finnas ett stort antal situationer som blir att bedöma som försöksbrott och som inte bör avkriminaliseras. Som exempel kan nämnas följande. Ett fullbordat införsel- eller utförselbrott enligt den nya smugglings- lagen förutsätter alltid att varan har förts över territorialgränsen. Enligt avtal med om gränstullsamarbete skall i en del fall vid import till varorna förtullas på en norsk tullplats för svensk räkning (jfr lagen /1959:590/ om gränstullsamarbete med annan stat). Om någon underlåter att anmäla en vara till en sådan tullbehandling, är brottet fullbordat först då varan har förts in på svenskt territorium. Detsamma gäller för den som vid en sådan tullbehandling lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift. Den som upptäcks vid en tullbehandling av detta slag kommer att fällas till ansvar för försök till tullbrott. En avkriminalisering av försöksgärningarna skulle alltså medföra att det skulle bli straffritt att försöka att smuggla in varor via en norsk tullplats. En avkriminalisering av försöksgärningarna skulle även medföra att det skulle bli omöjligt att fälla någon till ansvar då ett smugglingsfartyg stoppas på väg in mot den svenska kusten. Vidare måste framhållas att tullbrottet kan uppstå även genom otillåtna faktiska förfaranden. Det kan gälla att varor disponeras eller förbrukas i strid med vad som är tillåtet enligt reglerna om tullbehandling. En avkriminalisering skulle medföra att det inte skulle kunna gå att fälla till ansvar den som upptäcks i anslutning till att han påbörjat ett sådant förfarande (jfr författningskommentaren till 8 § andra stycket 2 och 3 i förslaget till ny smugglingslag). En avkriminalisering av försöksgärningarna torde vidare allvarligt försvåra samhällets möjligheter att ingripa mot organiserad brottslighet. Det kan här nämnas att regeringen som ett led i åtgärderna mot denna brottslighet föreslår att även förberedelse och stämpling till grovt tullbrott skall straffbeläggas. Detta behandlas i avsnitt 5.3. Det förslaget förutsätter emellertid att även försöksgärningarna är kriminaliserade. Sammanfattningsvis kan sägas att det alltså finns mycket goda skäl att inte avkriminalisera försöksgärningarna inom smugglingslagstiftningen. Frågan om det skulle finnas skäl att återinföra ansvar för försök till brott mot skattebrottslagen ligger utanför detta lagstiftningsärende. Det kan emellertid påpekas att promemorian innehåller förslag till särskilda straffbestämmelser för det fall att någon överträder EG:s s.k. cirkulationsdirektiv och därtill hörande skattelagstiftning. Det förslaget har ett nära samband med att det inte längre finns något försöksbrott i skattebrottslagen. Som angetts i avsnitt 3 skall frågan om nya straffbestämmelser på detta område emellertid beredas ytterligare. I likhet med vad som gäller enligt VSL är straffbestämmelserna i den föreslagna nya smugglingslagen utformade så att de i regel knyter an till tullbehandlingen av varorna. Förslaget avviker därmed i någon mån från straffbestämmelsernas utformning i promemorian, som i flera fall saknar den anknytningen. Avvikelsen är gjord för att tidpunkten för brottets fullbordan skall framgå tydligare än vad som är fallet med straffbestämmelserna i promemorian. 5.2 Lagens tillämpning i förhållande till folkrätten, konventioner och bilaterala överenskommelser med andra stater Regeringens bedömning: Det behövs inte någon särskild bestämmelse i den nya lagen för att begränsa dess tillämpning enligt internationella åtaganden. Promemorians förslag: I promemorians lagförslag finns en bestämmelse (1 § tredje stycket) som föreskriver att lagen inte är tillämplig på varor som transporteras innanför territorialgränsen med fartyg eller luftfartyg som endast tillfälligt passerar genom området. Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av att en vara enligt förslaget skall anses införd till eller utförd från landet då den passerar denna gräns. Syftet med de sålunda föreslagna bestämmelserna är att undvika att smugglingslagstiftningen kommer i konflikt med folkrätten eller med konventioner som är anslutet till (promemorian s. 169 f och 448 f; jfr varusmugglingsutrednings betänkande SOU 1991:84 s. 460 f). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt den föreslagna bestämmelsen eller lämnat den utan erinran. , och befarar dock tillämpningsproblem. kritiserar uttalanden i promemorian om bestämmelsens tillämpning när det gäller Chicagokonventionen. Skälen för regeringens bedömning: Folkrättens regler innebär bl.a. att fartyg som hör hemma i en främmande stat har rätt till s.k. oskadlig genomfart i varje annat lands territorialhav. Denna rätt omfattar däremot inte luftfartyg i luftterritoriet. I konventioner, exempelvis Chicago- konventionen, har åtagit sig bl.a. att begränsa möjligheterna att ingripa då luftfartyg ankommer i transittrafik. Regeringen anser att det inte är påkallat att införa någon sådan bestämmelse som föreslagits i promemorian. Bakgrunden till det är följande. En bestämmelse av det slaget torde knappast kunna på ett klargörande sätt återspegla innehållet i folkrätten, konventioner eller bilaterala överenskommelser med andra länder. I stället har lagen utformats så att den inte kommer att stå i konflikt med rådande internationell ordning. Med hänsyn till att lagen alltså inte kommer att innehålla någon särskild bestämmelse i frågan, kommer lagens tillämplighet, liksom tillämpligheten av VSL, att begränsas av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. . I denna finns dels särskilda bestämmelser avseende fartyg och luftfartyg (2 kap. 3 och 5 §§), dels en allmän bestämmelse (2 kap. 7 §). I den sistnämnda föreskrivs bl.a. att ifråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet skall dessutom iakttas de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelse med främmande makt. Av detta följer att tillämpningsområdet för den föreslagna lagen, liksom för VSL, begränsas av de ramar som sätts av folkrättsliga regler, exempelvis vad som anges i FN:s havsrätts- konvention angående oskadlig genomfart. Särskilda lagar om immunitet och internationellt samarbete på brottmålsområdet måste iakttas då den här föreslagna lagen tillämpas.