prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — 5.6 Konkurrenspolitik i ett internationellt och historiskt perspektiv Den svenska konkurrenspolitiken har utvecklats i ett samspel med synen på den ekonomiska politiken i andra industriländer. Mellan de nordiska länderna har kontakterna var särskilt väl utvecklade och en ömsesidig påverkan har skett. Men också konkurrenspolitikens utveckling i andra länder, särskilt inom den Europeiska unionen, och det erfarenhetsutbyte som har skett i internationella organisationer som och har givit viktiga impulser. 5.6.1 Konkurrenspolitikens pionjärer uppfattas i allmänhet som föregångslandet och inspiratören för konkurrenspolitiken och konkurrenslagstiftningen i den övriga industrialiserade världen. Det första landet som införde en konkurrenslag var emellertid med lag "for the Prevention and Suppression of Combinations formed in Restraint of Trade". I praktiken förblev dock den Kanadensiska lagstiftningen föga effektiv fram till en lagändring . första konkurrenslag, the , kan ses som en reaktion på de strukturella förändringarna i den amerikanska industrin . Stordriftsfördelar till följd av den tekniska utvecklingen och effektivare transportsystem hade gjort det möjligt för storföretag att ta kontrollen över många basindustrier, där kärnan tidigare hade utgjorts av bönder och småföretag. På områden som olje-, tobaks- och sockerindustri utformades storföretagen som truster, med samlad kontroll över aktiemajoriteten. Reaktionen mot denna utveckling, baserad på en traditionell misstänksamhet mot såväl ekonomisk som politisk maktkoncentration, ledde till krav på någon form av samhällelig kontroll av trusterna. uppfattades inte vid sin tillkomst som en generell konkurrenslagstiftning i syfte att främja en effektiv resursanvändning till nytta för konsumenterna. Lagen var främst inriktad på att angripa samordning och sammanslutningar som hade till ändamål att begränsa den fria handeln och skulle därigenom stävja de värsta avarterna inom det framväxande amerikanska näringslivet. Beteckningen "anti- trustlagstiftning" har kommit att användas mer generellt även på senare lagstiftning och på konkurrenslagstiftning i andra länder men har sin egentliga grund i inriktning på att angripa truster. Liksom i dröjde det innan den nya lagen kom i mer aktiv tillämpning; först tillfördes resurser för att tillämpa anti- trustlagstiftningen. fick en mer omfattande konkurrenslagstiftning i och med och Act. Den nya lagstiftningen behandlade företagsförvärv och andra former av konkurrensbegränsande förfaranden som inte faller under de kriminaliserade förbudsbestämmelserna i . Den nya myndigheten, FTC, fick ansvar för inte endast tillämpning av utan också uppgifter på konsumentpolitikens område. Uppdelningen av konkurrenslags-tillämpningen på två myndigheter består fortfarande. Den amerikanska konkurrensrätten uppfattas allmänt som effektivare och strängare än andra länders. Den bygger på att vissa förfaranden i sig är förbjudna. Överträdelse av förbudet kan leda till straffrättslig påföljd. Andra konkurrensbegränsningar kan angripas enligt en "rule-of-reason- princip", som innebär att förfarandet får bedömas efter sina förutsättningar såsom de inblandade företagens marknadsställning samt begränsningens syfte och effekt. Effektiviteten har dock varierat över tiden med den ekonomiska politikens inriktning. Exempelvis ställdes konkurrenspolitiken helt åt sidan och ersattes med förhandlade branschavtal mellan staten och näringslivet, som sektorvis reglerade produktionsvolymer, priser, löner, investeringar m.m. En liknande utveckling skedde i vissa europeiska länder, bl.a. . Även hade den amerikanska konkurrenspolitiken en svag ställning, men på helt andra teoretiska grunder. Under inflytande av den nationalekonomiska Chicagoskolan begränsades ingripandena mot konkurrensbegränsningar till att endast avse rena prisöverenskommelser och mycket stora horisontella företagsförvärv. Chicagoskolans syn på konkurrenspolitiken innebar bl.a. att hänsyn endast skulle tas till den ekonomiska effektiviteten och att problem till följd av koncentration och marknadsmakt normalt korrigerades genom det fria marknadstillträdet. Vidare ansågs många av de vertikala begränsningar som myndigheterna tidigare hade angripit i själva verket öka marknadens effektivitet. bedöms en återgång ha skett i till en mer aktiv linje i konkurrenspolitiken, med som ett kraftfullt verktyg mot monopolisering i näringslivet. I det avseendet kan paralleller dras från ingripandet mot of till det nu aktuella Microsoftfallet. 5.6.2 Den europeiska konkurrenspolitikens rötter Den traditionella bilden av som inspiratör och som passiv mottagare på konkurrenspolitikens område har ifrågasatts och ersatts eller kompletterats med en bild av en parallell utveckling på de båda sidorna av , där den europeiska politiken har haft en delvis annorlunda inriktning. Tanken på en generell lagstiftning till skydd för konkurrensen började få starkare genomslag i den allmänna debatten i . Avsikten var att hindra karteller och andra ekonomiskt starka aktörer från att använda sin växande makt till att skada konkurrensen eller ekonomiska och sociala intressen. Till skillnad från föredrog man i en administrativ lösning för att uppnå syftet. Den europeiska modellen kom vidare att huvudsakligen inriktas på de skadliga effekterna av konkurrensbegränsningar, den s.k. missbruksmodellen, i motsats till "per se-förbud". Idéerna om en generell konkurrenslagstiftning fick först sitt starkaste stöd i , men förslagen kom av olika skäl inte att genomföras. Det blev i stället som blev först med att införa en europeisk konkurrenslagstiftning. Lagen byggde på missbruksbegreppet och en administrativ övervakning av lagens efterlevnad. De konkurrensrättsliga idéerna med missbruksmodellen som grund spreds och till fler länder; bland de tidigaste var och något senare . Under efterkrigstidens första decennier tillämpade flertalet europeiska länder någon form av missbruksbaserad konkurrenslagstiftning. Den första svenska lagstiftningen som etablerade ett administrativt förfarande för att söka undanröja skadliga verkningar av konkurrensbegränsningar infördes med konkurrensbegränsningslagen . I sin praktiska tillämpning intog konkurrenspolitiken en förhållandevis undanskymd roll i flertalet europeiska länders allmänna ekonomiska politik. Utvecklingen i kom i flera avseenden att avvika från den dominerande europeiska linjen. etablerades en fundamentalt annorlunda syn på konkurrenspolitiken, som bl.a. innebar att kartellbildning föreskrevs inom vissa områden. Det konkurrenspolitiska tänkandet fördes dock vidare av den underjordiska oppositionen, främst av ekonomer tillhörande den s.k. Freiburgskolan. Dessa ekonomer förespråkade ett säkerställande av fri konkurrens genom positiva åtgärder från statsmaktens sida och fick stort inflytande över utformningen av den ekonomiska politiken efter krigsslutet. Enligt Freiburgskolan var ekonomisk frihet och konkurrens källor till inte endast välstånd utan också till politisk frihet. Med detta synsätt fick konkurrensrätten ny tyngd eftersom den skulle utgöra en fundamental del i det politiska systemet. Freiburgekonomerna förespråkade också en modell med ett större inslag av judiciella principer och värderingar. Konkurrensrätten skulle därmed bli såväl administrativ som juridisk till sin karaktär. Freiburgskolans idéer, i kombination med den amerikanska tradition som förmedlades av ockupationsmakten, fick starkt genomslag i nya konkurrenslagstiftning . Samma influenser gjorde sig gällande vid utformningen av konkurrensreglerna i . Båda dessa system är administrativa i den bemärkelsen att tyngdpunkten ligger hos den övervakande och lagtillämpande myndigheten. finns i båda fallen ett judiciellt element i och med att myndighetens beslut kan överklagas till domstol i till allmän domstol och när det gäller beslut till som sista instans. Detta innebär i sin tur att dessa myndigheters procedurer och behandling av ärendena får en mer judiciell prägel än som varit vanligt i europeisk konkurrenspolitik. 5.6.3 Gemensam och nationell konkurrenspolitik i Europeiska unionen EG-fördragets konkurrensregler utgjordes ursprungligen av de två grundläggande förbuden mot konkurrensbegränsande överenskommelser respektive missbruk av en dominerande ställning. Det tredje elementet i de materiella reglerna, kontrollen av företagskoncentrationer, tillkom först . avvek därmed vid sin tillkomst i hög grad från den konkurrenslagstiftning som gällde i medlemsländerna. Vissa länder saknade t.o.m. helt konkurrenslagstiftning. Det enda undantaget var , vars konkurrenslag byggde på liknande principer som EG- rättens. I den konkreta utformningen är däremot skillnaden stor även mellan dessa båda regelverk. Ursprungligen kunde endast tillämpas av nationella myndigheter och domstolar. Genom rådsförordning nr 17 fick kommissionen behörighet att tillämpa dessa regler. Behörigheten blev dock inte exklusiv i förhållande till de nationella myndigheterna annat än vad gäller rätten att meddela undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande överenskommelser. I övrigt upphör de nationella myndigheternas behörighet att tillämpa förbudsbestämmelserna i ett visst fall när kommissionen har inlett ett formellt förfarande mot det berörda företaget. Den allmänna skyldighet för medlemsländerna som anges i EG-fördragets artikel 10 (f.d. artikel 5), att avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål nås, gäller givetvis också vid tillämpningen av och nationell konkurrenslagstiftning. Slutligen är medlemsstaternas praktiska möjlighet att själva tillämpa gemenskapsreglerna på konkurrensområdet avhängig av att en myndighet genom nationella bestämmelser givits sådan behörighet. Möjligheten att tillämpa EG-reglerna i civilprocess i nationell domstol följer däremot automatiskt av EG-rättens direkta effekt. När det gäller EG-reglerna om kontroll av företagskoncentration råder en annan princip. Kommissionen har här exklusiv behörighet att pröva koncentrationer med gemenskapsdimension, dvs. dem som EG:s koncentrationsförordning är tillämplig på. Andra förvärv kan endast prövas av nationell myndighet, i den mån medlemslandet i fråga har nationella regler om sådan kontroll. På många områden är EG:s politik inriktad på att åstadkomma en harmonisering av medlemsländernas lagar och andra regler. Så är inte fallet på konkurrenspolitikens område. De nationella konkurrenslagarna har därmed och i många medlemsländer i hög grad avvikit från , både när det gäller utformning och underliggande principer. Emellertid införde förordning 17 en ordning med aktivt deltagande från medlemsstaternas sida i kommissionens handläggning av konkurrensärenden. Medlemsländerna får sålunda kopior av bl.a. alla inkomna ansökningar och anmälningar med möjlighet att framföra synpunkter under handläggningen. Representanter för nationella konkurrensmyndigheter är närvarande vid hearingar med berörda företag och deltar i rådgivande kommittéer som avger yttrande över kommissionens förslag till beslut innan ett ärende avgörs. Denna nära samverkan mellan kommissionen och medlemsstaterna vid handläggningen av konkurrensärenden, och även vid utvecklingen av gemenskapens regelverk på konkurrensområdet, har efter hand lett till en allt starkare samsyn rörande konkurrenspolitikens inriktning. Detta har i sin tur fått till följd att medlemsländernas nationella lagstiftning mer och mer kommit att likna bestämmelserna i . Den tidigare dominerande missbruksprincipen har i det helt övervägande antalet EU-länder avlösts av konkurrenslagar som helt eller i hög grad bygger på de grundläggande förbuden mot konkurrensbegränsande överenskommelser och missbruk av en dominerande ställning. För del skedde övergången från en missbruksbaserad konkurrenslagstiftning till EG-konforma konkurrensregler , dvs. före anslutningen till unionen. Med övergången från missbruksprincipen till förbudsprincipen som huvudsaklig grund för EU- ländernas nationella konkurrenslagstiftning har ofta också följt en mer juridiskt präglad handläggning och en mer oavhängig ställning för de lagtillämpande myndigheterna. 5.6.4 Aktuella utvecklingstendenser Konkurrenspolitikens utformning och utveckling i olika länder påverkas av en rad olika förhållanden. Den akademiska forskningen inom olika delar av de ekonomiska och juridiska disciplinerna utgör en viktig källa till förändrade synsätt och värderingar. En annan drivkraft för utvecklingen finns i den dialog som förs i internationella organ som EU, , och . Även om ekonomiska och institutionella förutsättningar kan skilja sig åt mellan länder finns på det konkurrensrättsliga området en stark tendens till ömsesidig påverkan och ökad samsyn. När det gäller prioriteringen av olika slag av konkurrensproblem har ökad uppmärksamhet riktats mot karteller. De konkurrensbegränsande överenskommelser som därvid avses är gemensamma arrangemang, uppsåtligen riktade mot konsumenterna eller andra köpare i avsikt att tillförsäkra deltagarna någon form av monopolvinster. Det ligger i sakens natur att sådana förfaranden bedrivs i det fördolda och är mycket svåra att upptäcka. Den internationella diskussionen har bl.a. handlat om tekniker och bestämmelser som kan öka konkurrensmyndigheternas möjligheter att avslöja och angripa skadliga karteller. Karteller är internationella medan de myndigheter som är satta att motverka kartellsamarbete begränsas av de nationella regelverkens räckvidd. I en värld där storföretagens agerande allt mindre hämmas av nationsgränser blir det nödvändigt att också myndigheterna samverkar för att skydda de intressen som konkurrensreglerna är till för. För svensk del har samarbetet med våra nordiska grannländer traditionellt legat närmast till hands. I en rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna, Nordisk samarbeid på konkurrenseområdet, utarbetad av en gemensam arbetsgrupp, föreslås att nödvändiga ändringar av lagstiftningen genomförs och att ett samarbetsavtal ingås mellan de nordiska länderna för att möjliggöra ett samarbete mellan konkurrensmyndigheterna. Inom EU har kommissionen främst drivit frågan om samarbete med de Nordamerikanska konkurrensmyndigheterna. Två samarbetsavtal som bl.a. behandlar formerna för överlämnande av information i konkurrensärenden har tecknats mellan och respektive EU och . Samarbetet mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna i EU-länderna är som tidigare nämnts väl utvecklat. Informella kontakter mellan konkurrensmyndigheter förekommer också vid behov. Däremot begränsas den formaliserade samverkan på konkurrensområdet mellan medlemsländerna till ett fåtal bilaterala samarbetsavtal. På den multilaterala nivån har särskilt utarbetat rekommendationer till medlemsländerna rörande regler för samarbete mellan länder på konkurrenspolitikens område. utfärdades en rekommendation om konsultation och kontakter avseende konkurrensbegränsande beteenden som påverkar handeln mellan länder. En senare rekommendation, , rör s.k. hard core cartels och uppmanar medlemsländerna att se till att den nationella konkurrenslagstiftningen ger möjligheter att effektivt bekämpa detta slag av skadliga konkurrensbegränsningar. Inom WTO tillsattes en arbetsgrupp för att studera förhållandet mellan handel och konkurrens. och medlemsländer har föreslagit att internationella konkurrensregler och regler för samarbete på konkurrensområdet skulle bli föremål för förhandling inom WTO. Enligt kommissionens och de flesta medlemsländernas uppfattning bör sådana regler, till skillnad från , vara bindande. 5.7 Synen på konkurrenspolitikens roll Regeringens bedömning: En aktiv konkurrenspolitik, med klara regler och en effektiv tillämpning, är nödvändig för att skydda konkurrensen och öka marknadernas effektivitet. Viktiga uppgifter för konkurrenspolitiken är att främja förnyelse i den ekonomiska verksamheten, att bereda väg för öppenhet och mångfald samt, framför allt, att säkerställa konsumenternas makt över produktionen och distributionen. Synen på konkurrenspolitikens roll har förändrats över tiden och skiljer sig också åt mellan olika länder och mellan olika ekonomisk- teoretiska skolor. Konkurrensområdet har ibland i första hand setts som en fråga för näringslivet. Från företagsperspektivet har bl.a. problem med s.k. illojal konkurrens, lika konkurrensvillkor och tillgång till marknader setts som viktiga frågor. , då fick sin första egentliga konkurrenslagstiftning och institutioner för att tillämpa den, stod näringsfrihetsperspektivet i förgrunden. kom prispolitiken, med direkta ingrepp i företagens prissättning, att dominera framför konkurrenspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument. Utvecklingen har senare inneburit att konkurrenspolitiken har setts som ett viktigare inslag i stabiliseringspolitiken och framför allt ett medel att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. ansåg att de tekniska, ekonomiska och sociala förändringar som skett i samhället motiverade en revidering av de tidigare målen för konkurrenslagstiftningen. Enligt kommittén hade konkurrensen kommit att spela en ny och allt viktigare roll för att trygga medborgarnas välfärd. Vidare betonades konkurrenspolitikens betydelse som inslag i stabiliseringspolitiken, som medel för förnyelse av den offentliga sektorn och för det svenska näringslivets långsiktiga utveckling. I en jämförelse mellan konkurrenspolitikens inriktning i olika länder är den mest markanta skillnaden den mellan å ena sidan länder som aktivt bekämpar konkurrensbegränsande förfaranden med stöd av skarp lagstiftning och effektiva myndigheter, å andra sidan de länder som saknar egentlig konkurrenspolitik eller har en lägre ambitionsnivå i den praktiska tillämpningen. Utvecklingen bland industriländerna har haft en stark tendens i riktning mot att allt fler länder anammar en mer verkningsfull konkurrenspolitik. Bland länder som aktivt tillämpar regler mot konkurrensbegränsande förfaranden finns vissa som enbart ser till effekterna på den samhällsekonomiska effektiviteten, utan hänsyn till fördelningseffekter, medan andra också lägger vikt vid konsumentperspektivet. Något förenklat kan sägas ligga närmare det förra synsättet och EU det . När det gäller olika ekonomisk-teoretiska skolor skiljer sig synen åt när det gäller behovet av konkurrensregler och ingrepp för att motverka konkurrensbegränsande förfaranden och hög koncentration. Redan de klassiska nationalekonomerna konstaterade att staten har en viktig roll för att skydda marknadernas funktion. hävdade den s.k. Chicagoskolan, i opposition mot den gängse synen, att staten borde inta en betydligt mer passiv roll i förhållande till konkurrensbegränsningar. Bland annat menade man att vertikala begränsningar snarare bidrog till att öka effektiviteten och att problem till följd av hög koncentration och marknadsmakt bäst korrigeras genom ett fritt tillträde till marknaden, utan statliga ingripanden. Inflytandet från Chicagoskolan på den konkurrenspolitiska utvecklingen har varit mer begränsat. I proposition (1992/93:56) med förslag till ny konkurrenslag uttalas att konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för dynamik och tillväxt i den svenska ekonomin. Konkurrens stimulerar till bättre användning av samhällets resurser och stärker det svenska näringslivets förmåga att långsiktigt hävda sig på internationella marknader. En ökad konkurrens är till fördel för konsumenterna genom att priserna pressas och utbudet breddas. Regeringen anser att dessa bedömningar är giltiga. I denna proposition redovisar regeringen inriktningen av en konkurrenspolitik för 2000-talet och föreslår ett antal åtgärder för att förbättra förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Den grundläggande synen från regeringens sida är att en aktiv konkurrenspolitik, med klara regler och en effektiv tillämpning, är nödvändig för att skydda konkurrensen och säkerställa marknadernas effektivitet. Även om marknader teoretiskt kan förutses utveckla motkrafter mot effekterna av konkurrensbegränsningar och marknadsmakt är detta en process som kan ta mycket . De välfärdsförluster som uppkommer kan inte accepteras utan måste motverkas med aktiva åtgärder från det allmännas sida. Regeringen anser vidare att det, som ett komplement till konkurrenspolitikens nuvarande inriktning, finns anledning att särskilt understryka vissa effekter av en effektivt fungerande konkurrens. Konkurrens och öppna marknader är nödvändiga för förnyelse i den ekonomiska verksamheten. Nya produkter och nya företag är bärare av nya idéer som utmanar gamla lösningar och befintliga strukturer. Vårt samhälle befinner sig i stark förändring genom bl.a. informationsteknologins utveckling och omställningen till en hållbar utveckling. Effekterna kan förutses göra sig gällande på alla områden. För att ta tillvara de möjligheter som denna utveckling erbjuder är det nödvändigt att också utnyttja den potential till förändring som ligger i öppna och utmaningsbara marknader. När nya företag och nya produkter lätt kan träda in på marknaden och konkurrera med existerande alternativ öppnar detta också möjligheter för fler människor att delta i det ekonomiska livet. Kvinnors företagande, som är alltför begränsat och därmed utgör en viktig potential, kan stärkas och utvecklas. Begreppet mångfald har ofta förknippats med underrepresenterade gruppers möjligheter att göra sig gällande, exempelvis olika etniska grupper eller handikappade. En konkurrenspolitik som ökar valmöjligheterna för konsumenterna innebär inte bara fler produkter och fler företag. Det innebär också ökade möjligheter för människor att ta initiativ i form av egen näringsverksamhet, deltagande i producentkooperativ eller kollektiv verksamhet för att tillgodose egna behov av varor eller tjänster. Öppna marknader ger också utrymme för nya idéer där människor med andra erfarenheter än de som traditionellt har satt sin prägel på en bransch kan göra sig gällande. En konkurrenspolitik för ökad mångfald ger därmed både vidgade valmöjligheter för konsumenterna och ett ökat utrymme för fler människor att ge sina bidrag, inklusive grupper som har varit underrepresenterade på marknaden. Konkurrenspolitiken är till för konsumenterna, inte för producenterna. Konsumenternas makt över produktionen och distributionen är den grundläggande förutsättningen för att konkurrensen skall fungera och därmed för marknadernas effektivitet. En konsekvent inriktning av konkurrenspolitiken på att stärka konsumentens möjligheter till aktivt val mellan olika alternativ leder till att företagen effektivt kan utföra sin grundläggande uppgift i det ekonomiska systemet, nämligen att förse konsumenterna med de varor och tjänster som de vill ha och är beredda att betala för. 6 Konkurrensproblem på den svenska marknaden 6.1 Konkurrensen i i ett internationellt perspektiv Förutsättningarna för en effektiv konkurrens på den svenska marknaden påverkas av att är en jämförelsevis liten ekonomi. geografiska läge i förhållande till den mer koncentrerade västeuropeiska marknaden, och förhållandet att vår befolkning är fördelad på en stor yta, kan ha bidragit till en viss avskärmning av den svenska marknaden. Å andra sidan har frihandel varit en viktig princip för , vilket har lett till en omfattande handel av varor och tjänster över de svenska gränserna. Genom importen utsätts svenska producenter för ett konkurrenstryck från leverantörer i andra länder. Det är emellertid bara en ganska liten del av ekonomin som är utsatt för konkurrens från utlandet. Många sektorer är av olika skäl renodlade nationella marknader. På områden som är skyddade från importkonkurrens kan den svenska ekonomins litenhet vara en nackdel för konkurrensen. frihandelsinriktning innebär nämligen att inte bara importen utan också exporten är betydande. Svenska företag som är verksamma på världsmarknaden strävar efter att uppnå en ekonomisk styrka och stordriftsfördelar för att kunna hävda sig mot utländska konkurrenter.