prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Den rutinmässiga identitetskontrollen innebär att de resedokument som företes snabbt kontrolleras beträffande giltighet och tecken på för- falskning. Sådan kontroll skall genomföras både vid in- och utresa. Kontrollen riktar sig inte enbart mot utlänningar utan även mot medborgare i EU eller i Schengenstater som inte är anslutna till EU, men kontrollen av utlänningar skall vara mera noggrann (artikel 6.2 c). En medborgare i en EU- eller Schengenstat skall kontrolleras noggrannare vid in- eller utresa i sådana särskilda fall där det föreligger tecken på att denne kan utgöra ett hot mot allmän ordning, nationell säkerhet eller allmän hälsa. EU-medborgaren kan i sådana fall, med stöd av bestämmelserna i direktiv /221/EEC, nekas inresa i en annan EU- stat. Utlänningar i konventionens mening, dvs. alla som inte är medborgare i en EU-stat eller i en Schengenstat som inte är medlem i EU, skall i princip kontrolleras noggrannare. Denna mera noggranna kontroll innebär, förutom den rutinmässiga kontrollen, en närmare kontroll av handlingars giltighet, äkthet och i förekommande fall av att erforderliga viseringar finns och att andra villkor för inresa är uppfyllda. Kontrollen omfattar vidare en direkt sökning av uppgifter om personer eller föremål i SIS och i . Fysisk kontroll förutsätter, som framgått, inte enbart dokument- och registerkontroller vid de yttre gränserna. De gemensamma prin- ciperna i artikel 6.1 innebär bl.a. att personkontrollen, utöver granskning av resedokument och andra villkor för inresa m.m., även skall avse efterspaning av misstänkta brottslingar och förhindrande av hot mot Schengenstaternas inre säkerhet och allmänna ordning. Dessutom skall fordon och föremål som medförs av personer som passerar gränsen kontrolleras av alla Schengenstater. Dessa kontroller skall ske i enlighet med respektive lands lagstiftning. bestämmelser innehåller således, när det gäller personkontrollen vid de yttre gränserna, ett i vid mening brottsförebyggande element. 6.1.2 Gällande rätt Den svenska gränskontrollen utförs av polisen, och Kust- bevakningen. När det gäller personkontrollen är det polisen som har huvudansvaret, men polisen kan biträdas av övriga myndigheter och . Ett undantag finns dock; har ett självständigt ansvar och självständiga befogenheter när det gäller person- kontrollen till sjöss. Dokumentkontroll I 5 kap. utlänningslagen (1989:529), UtlL, finns bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder. I 1 § föreskrivs att en utlänning är skyldig att visa upp sitt pass för polismyndigheten vid in- eller utresa. I lagen har regeringen bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om kontrollen. Regeringen har med stöd härav föreskrivit att alla utlänningar som reser in i landet från ett utomnordiskt land skall visa upp sitt pass. Vid inresa från ett annat nordiskt land skall utlänningar som är medborgare i ett icke-nordiskt land visa upp sitt pass på begäran av polismyndigheten (5 kap. 4 5 §§ utlänningsförordningen [1989:547], UtlF). Utlänningen skall också lämna polisen de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt till inresa och vistelse i landet. Beträffande utresekontroll föreskrivs i 5 kap. 7 § UtlF, att polismyn- digheten i vissa fall får kräva av en utlänning som reser ut ur landet, att denne visar upp sitt pass. Detta får ske om det behövs för att förebygga eller beivra brott eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i den utsträckning det i övrigt behövs för att genomföra utlänningslagens bestämmelser om kontroll av utlänningar. Utrese- kontroll får inte ske beträffande nordiska medborgare som reser till ett annat nordiskt land. Dokumentkontroll avseende svenska medborgare regleras i passlagen (1978:302). Enligt 5 § passlagen får en svensk medborgare inte resa ut ur landet utan att medföra ett giltigt pass. Vissa undantag gäller från den skyldigheten, bl.a. för besättningsmän på fartyg och luftfartyg samt för resor mellan de nordiska länderna. Den som skall medföra pass är, enligt andra stycket, skyldig att på begäran visa upp passet för polisman eller annan passkontrollant. En överträdelse av bestämmelserna om skyldig- heten att medföra pass är inte straffsanktionerad, men anses enligt motiven inrymma en skyldighet och en befogenhet för polisen att hindra utresa för den som inte har ett giltigt pass. En motsvarande skyldighet gäller, enligt andra stycket, vid inresa från ett utomnordiskt land om inte det svenska medborgarskapet styrks på annat sätt. Bestämmelsen har sin bakgrund i utlänningskontrollen. En svensk medborgare har dock (enligt 2 kap. 7 § regeringsformen, RF) alltid en ovillkorlig rätt till inresa. Fysisk kontroll I 5 kap. 2 § UtlL regleras när kroppsvisitation och undersökning av bagage m.m. får äga rum som utlänningsrättslig åtgärd. Sådana under- sökningar får ske för att utröna utlänningens identitet eller resväg till , om detta är relevant i fråga om utlänningens rätt att resa in i och vistas i landet. Polisen ges vidare en möjlighet att undersöka bagage- utrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel för att förhindra att utlänningar reser in i i strid med utlännings- lagstiftningen. och har samma befogenhet. Bestämmelsen om rätt att undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel är tillämplig avseende såväl utlänningar som svenska medborgare som reser in i landet. Åtgärderna får endast företas i samband med inresekontrollen och endast om det finns anledning till det. Därmed avses inte att polisen vid inrese- kontrollen rutinmässigt skall undersöka fordon, utan det förutsätts normalt att det finns en rimlig anledning därtill, ett förhållande som följer redan av bestämmelsens syfte. Så kan exempelvis vara fallet när polisen har skäl att misstänka att utlänningar och vid ett visst gränsavsnitt försöker att illegalt ta sig in i landet, t.ex genom att gömma sig i fordon (prop. 1981/82:146 s. 67). I 28 kap. (RB) finns regler om husrannsakan och kroppsvisitation. Om det finns anledning anta att ett brott har begåtts på vilket det kan följa fängelse, får polisen utföra kroppsvisitation på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller om det annars är av betydelse för utredningen om brottet (28 kap. 11 § RB). Med kroppsvisitation avses undersökning av en persons kläder och annat som någon bär på sig, men också undersökning av föremål som i övrigt någon har med sig. Det spelar här inte någon roll om föremålet är öppet, stängt utan att vara låst eller låst och inte heller på vilket sätt det medförs. Till exempel kan väskor, paket och plånböcker undersökas. Föremål som kan undersökas är endast sådana som en person kan föra med sig. Större föremål, som exempelvis bilar och andra fordon, kan inte undersökas med stöd av bestämmelsen om kroppsvisitation, utan detta faller under bestämelserna om hus- rannsakan. Husrannsakan får företas om det finns anledning att anta att ett brott som det kan följa fängelse på har begåtts, för att polisen skall söka efter föremål för beslag eller annars för att undersöka omständlig- heter som kan ha betydelse för utredning om brottet (28 kap. 1 § RB). Husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet får endast företas i vissa undantagssituationer, bl.a. om den misstänkte gripits där. En polisman får utan beslut av undersökningsledare eller annan företa kroppsvisitation eller husrannsakan endast om det är fara i dröjsmål. I 19 § polislagen (1984:387) finns ytterligare bestämmelser om kroppsvisitation. Paragrafens första stycke reglerar polisens rätt att utföra kroppsvisitation i samband med att någon berövas friheten eller av- lägsnas. En polisman som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon får kroppsvisitera denne i den utsträckning som är nödvändig dels av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand, dels för att identiteten på den som visiteras skall kunna fastställas. En polisman får vidare, enligt andra stycket, utföra kroppsvisitation för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa om dessa föremål med hänsyn till omständigheterna kan antas bli förverkade enligt 36 kap. 3 § . Vidare innehåller polislagen bestämmelser om särskilda befogenheter att utföra husrannsakan och liknande åtgärder samt om särskilda befogenheter i polisens verksamhet att bereda allmänheten skydd mot brott och att förebygga brott (20 22 respektive 23 24 §§). I detta sammanhang bör även nämnas lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Lagen innehåller bestämmelser om säkerhets- kontroll. Syftet med lagen är att förebygga brott som hotar säkerheten vid luftfart (1 §). Vid kontrollen får vapen eller andra föremål som är ägnade att användas vid sådana brott eftersökas (3 §). befogenheter att utföra kontroller i sin verksamhet får utföra långtgående kontroller avseende varor, i syfte att se till att införselavgifter betalas med rätt belopp och att införsel- och utförselrestriktioner (såsom t.ex. förbud mot införsel av narkotika och tillståndskrav avseende vapen och ammunition) efterlevs. Merparten av dessa befogenheter tillkommer även Polisen och , när myndigheterna biträder i dess kontrollverksamhet. befogenheter att utföra kontroller är mer begränsade vid gräns mot EU-land än vad som gäller vid gräns mot tredje land. Reglerna för kontrollverksamhet vid yttre gräns finns huvudsakligen i tullkodexen (rådets förordning EEG nr 2913/92) vilken kompletteras av tullagen (1994:1550), medan kontrollverksamheten vid inre gräns regleras i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Enkelt uttryckt får tullen vid gräns mot tredje land utföra stickprovskontroller, medan kontroller vid inre EU-gräns inte får utföras stickprovsvis och endast får syfta till att undersöka eventuella oegentligheter avseende vissa uppräknade varutyper. Att kontroller inte får utföras stickprovsvis (slumpmässigt) innebär att kontroller får göras dels när det finns en brottsmisstanke, dels efter ett selektivt urval när det inte finns någon brottsmisstanke. Detta kan grundas på exempelvis en särskild riskprofil eller på att en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet finner att ett objekt bör kontrolleras, men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att ge upphov till brotts- misstanke. (Se vidare prop. 1995/96:166, Tullens befogenheter vid den inre gränsen, sid. 55 61.) Vid brottsmisstanke tillkommer ytterligare befogenheter enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, såsom kroppsvisitation och hus- rannsakan. medverkan vid polisiär övervakning och tullkontroll Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär över- vakning är tillämplig när bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i och , för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller bl.a. utlänningars inresa till och utresa från . Om anledning förekommer att ett sådant brott har begåtts, har tjänstemän vid samma befogenhet som tillkommer polismän att bl.a. gripa någon med stöd av 24 kap. 7 § första stycket samt att företa husrannsakan med stöd av 28 kap. 5 § samma balk, om syftet med åtgärden är att söka efter den som skall gripas eller att verkställa beslag. har vidare på motsvarande sätt som gäller vid personkontroll ett självständigt ansvar för tullkontroll av sjötrafiken. De befogenheter som kustbevakningstjänstemännen får utöva i varu- kontrollen framgår av tull- och varusmugglingslagstiftningen. Kust- bevakningen har därigenom ett samlat ansvar för gränskontroll till sjöss avseende såväl personer som varor. 6.1.3 Överväganden och förslag avseende dokumentkontroll Regeringens förslag: Föreskrifterna i 5 § passlagen (1978:302) om undantag från skyldigheten för svenska medborgare att medföra pass vid resa till ett annat nordiskt land utvidgas till att gälla resor till länderna. förtydligas bestämmelsen i fråga om vilka tjänstemän som är behöriga att utföra passkontroll. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. I promemorian presenterades även förslag till två nya bestämmelser i polislagen (1984:387), se nedan under rubrik Fysisk kontroll. Remissinstanserna har tillstyrkt eller avstått från att yttra sig över för- slaget till ändring i passlagen. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har anfört att även 5 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529), enligt vilken en utlänning vid inresa eller utresa skall visa upp sitt pass för polismyndigheten, bör ändras. Skälen för regeringens förslag Svenska medborgare bör inte vara skyldiga att medföra pass för att resa ut från till ett annat Schengenland. Detta ligger i linje med den fria rörlighet för personer som är syfte. Utlänningars fria rörlighet över de inre gränserna i Schengenområdet bör, som DO har påpekat, naturligtvis också föranleda författnings- ändringar. Den nordiska passunionens undantag, för nordiska med- borgare, från skyldigheten att visa pass regleras i utlänningsförord- ningen. Motsvarande undantag för vidkommande kommer att regleras på samma sätt. Den inresekontroll som avses i skall ses mot bakgrund av de syften med kontrollen som närmare beskrivits ovan, dvs. att endast de som är berättigade att resa in på Schengenområdet skall släppas in, att förebygga hot mot allmän ordning och inre säkerhet samt att utgöra ett spaningshjälpmedel. Utresekontrollen är i praktiken främst ett spaningsverktyg för att förhindra att personer som efterlysts för brott undandrar sig lagföring och straff. Den har också innebörden av "migra- tionskontroll", genom att utresekontrollen gör det möjligt att se om t.ex. en person som rest in i , med giltig visering, efter viseringstidens utgång har lämnat landet eller om vederbörande alltjämt finns kvar här. En utgångspunkt är att regler om in- och ut- resekontroll inte enbart gäller utlänningar i konventionens mening, utan alla personer som passerar en yttre gräns (se avsnitt 6.1.1 ). Dokumentkontroll och kontroll, i samband med inresa, av att en inresande har tillräckliga medel för sitt uppehälle o.d., utförs enligt utlänningslagen beträffande utländska medborgare. De undantag som finns grundas på den nordiska passunionen. Beträffande utresa finns möjlighet att utan lagändringar införa en sådan kontroll av utlänningar. Utlänningslagens regler svarar således mot regler om dokumentkontroll, utom såvitt avser svenska medborgare som i stället kontrolleras enligt passlagens bestämmelser. Det enligt passlagen gällande undantaget från skyldigheten för svenska medborgare att i princip kunna visa upp sitt pass i samband med inresa till eller utresa från ett nordiskt land, har berörts ovan i avsnitt 6.1.2. När gränskontrollerna vid de inre gränserna upphör, när fullt ut deltar i , bör det nämnda undantaget gälla inresa till eller utresa från en Schengenstat. Undantaget från svenska medborgares skyldighet att medföra pass vid utresa från enligt 5 § passlagen, bör således utvidgas till att avse utresa till . I övrigt svarar passlagen mot regler om dokumentkontroll såvitt avser svenska medborgare. När det gäller frågan om kontrollerande myndighet, dvs. för vilka tjänstemän den svenske medborgaren är skyldig att på begäran visa upp sitt pass, bör dock 5 § passlagen förtydligas. In- och utresekontroll enligt utlänningslagstiftningen utförs av polisen, som är huvudansvarig, samt därutöver av , (se prop. 1998/99:81, och gränskontroll, bet. 1998/99:SfU11, rskr. 1998/99:236) och . har även ett själv- ständigt ansvar och självständiga befogenheter när det gäller person- kontroll till sjöss. På motsvarande sätt som gäller enligt utlänningslagen bör , () och ha möjlighet att utföra kontroll enligt 5 § passlagen. För att tydliggöra detta, anser regeringen att dessa myndigheters tjänstemän liksom även särskilt förordnade passkontrollanter, bör anges uttryckligen i 5 § jämte polisen. När det gäller registerkontroll föreslås i avsnitt 8 en särskild lag om Schengens informationssystem. Enligt den lagen ges polisen och andra myndigheter som utför eller bistår vid gränskontrollverksamheten tillgång till SIS för gränskontrollverksamheten. Enligt Schengens gemen- samma handbok, som är en del av , skall SIS konsulteras beträffande EU- och Schengenmedborgare om man kan befara att en person utgör ett hot. Utlänningar skall i princip alltid kontrolleras mot SIS. Om en slagning i SIS eller ett nationellt polisregister ger upphov till misstanke om att den person som begär att få resa in i och därmed i Schengenområdet utgör ett hot mot Schengens inre säkerhet och ordning, kan det enligt den gemensamma handboken finnas skäl att vidta ytterligare åtgärder i form av fysisk kontroll. 6.1.4 Överväganden och bedömning avseende fysisk kontroll Regeringens bedömning: Det krävs ytterligare överväganden i frågan om införande av nya eller utökade befogenheter för myndigheter som utför personkontroll vid gränser att använda straffprocessuella tvångsmedel. Promemorians förslag: I departementspromemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen, Ds 1999:31, presenterades ett förslag av innebörd att polisen ges befogenhet att utföra kroppsvisitation och husrannsakan i samband med att en person reser in till Schengenområdet via för att söka efter förmål och utröna omständigheter i den utsträckning som behövs för att uppdaga eller förebygga brott som kan leda till fängelse. Remissinstanserna har ställt sig kritiska till promemorians förslag. ombudsmän (), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), och har avstyrkt förslaget. () har tillstyrkt förslaget samt framfört att motsvarande befogenheter behövs i samband med utresa. har tillstyrkt förslaget i den delen. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelsen i artikel 6.2 a i att fordon och föremål som medförs av personer som passerar den yttre gränsen skall kontrolleras med avseende på förhållanden som kan påverka Schengenstaternas inre ordning och säkerhet anger uttryckligen att kontrollerna skall verkställas i enlighet med respektive Schengenstats nationella rätt. Den bestämmelsen kan således inte ses som ett formellt åtagande att införa nya kontroll- befogenheter. Däremot har genom sin anslutning till Schengen- samarbetet gjort ett allmänt åtagande att beakta Schengenstaternas inre ordning och säkerhet; detta kan sägas ligga i natur . Svenska regler om olika former av fysisk kontroll har presenterats ovan i avsnitt 6.1.2. Som framgått finns det vissa bestämmelser som ger myndigheter varierande befogenheter i skilda syften i samband med att en person passerar gränsen. Polisen eller , när myndigheten biträder polisen och Kust- bevakningen när myndigheten utövar kontroll av sjötrafiken eller annars biträder polisen får utföra kroppsvisitation eller undersöka bagage m.m. när en utlänning kommer till gränsen, för att utröna utlänningens identitet eller resväg till om det är relevant i fråga om veder- börandes rätt att resa in i och vistas i . Myndigheterna får även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportfordon avseende såväl svenska medborgare som utlänningar för att förhindra att utlänningar reser in i i strid med utlänningslagstiftningen. Åtgärderna får vidtas endast i samband med inresekontrollen och endast om det finns anledning till det . Detta följer av 5 kap. 2 § UtlL. eller , när myndigheten utövar tull- kontroll över sjötrafiken eller annars biträder får utföra kontroller i syfte att se till att införselavgifter betalas med rätt belopp och att införsel- och utförselrestriktioner (exempelvis avseende narkotika och vapen) efterlevs. Befogenheten avser undersökning av transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, samt handresgods och handväskor och liknande som medförs av en resande vid inresa från eller utresa till ett annat EU-land. Kontrollerna får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vem som kontrolleras sker stickprovsvis (slumpmässigt) . Detta följer av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Tullagen (1994:1550), som avser kontroller vid yttre EU-gräns, tillåter även slumpmässiga kontroller. Gränskontrollmyndigheterna har således förhållandevis långtgående befogenheter när det gäller utlänningsrättsliga kontroller och varu- kontroller. I departementspromemorian Polissamarbete m.m. med anledning av Schengen, Ds 1999:31, presenterades ett förslag av innebörd att polisen ges befogenhet att utföra kroppsvisitation och husrannsakan i samband med att en person reser in till Schengenområdet via , för att söka efter föremål och utröna omständigheter i den utsträckning som behövs för att uppdaga eller förebygga brott som kan leda till fängelse. Promemorians förslag har mött kritik från ombudsmän (), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), och . JO, DO, Advokatsam- fundet och har avstyrkt förslaget och ifrågasatt om nyttan med den föreslagna regeln uppväger det intrång som befogenheten skulle innebära i det grundlagsreglerade skyddet mot tvångsingripanden mot enskilda. JO har därutöver anfört att en sådan bestämmelse skulle öppna för tvångsmedelsanvändning i allmänt brottsspaningssyfte eller i brottspreventivt syfte, vilket står i strid med grundläggande principer i vår rättsordning och därför tillåts endast i mycket särpräglade situationer. och har tillstyrkt förslaget; Riks- polisstyrelsen har vidare anfört att den föreslagna bestämmelsen bör vara tillämplig även vid utresa. I pågår försöksverksamhet med gräns- kontroll enligt bestämmelser, så långt detta är möjligt inom ramen för dagens regelverk. I försöksverksamheten samverkar myndigheten med , och . Den hittillsvarande erfarenheten ur polisiär synvinkel från försöks- verksamheten som ännu inte är slutredovisad eller slutligen utvärderad visar att man vid kontroller både vid in- och utresa ur landet gör åtskilliga fynd av både stöldgods och brottsverktyg. Erfarenheterna visar också att det främst är som i samband med sina kontroller vid den yttre gränsen har gjort dessa fynd, förutom att man uppdagat försök att föra in eller ut varor som varit belagda med restriktioner för införsel eller utförsel. personal har då rapporterat sina iakttagelser för polisen som vidtagit åtgärder för lagföring eller avvisning av de ifråga- varande personerna. En annan slutsats som kan synas vara möjlig att dra redan nu av försöksverksamheten är att det största antalet fynd före- kommer i samband med kontrollerna vid utresa ur riket. Polisens erfarenheter från gränskontrollen pekar på samma förhållande som promemorian lagt till grund för sitt förslag, nämligen att det finns ett behov för polisen att i viss utsträckning kunna genomföra kropps- visitation och husrannsakan i samband med gränskontrollen på en lägre misstankenivå än den som följer av regler. Till skillnad från promemorians utgångspunkt synes dock det operativa behovet av vissa utökade tvångsmedelsbefogenheter vara störst vid genomförande av utresekontrollen, ett förhållande som avspeglas bl.a. i remissvar. finns det emellertid inte ett fullt tillräckligt underlag för att bedöma behovet vid utresekontrollen och att väga detta behov mot bl.a. de intressen av skydd för den personliga integriteten som främst påtalats av JO men även av andra remissinstanser. I viss mån gäller detta även ifråga om inresekontrollen. Beaktas bör att straffprocessuella tvångsmedel i brottsspaningssyfte reser vissa principiella invändningar. Införandet av sådana regler måste således motiveras av ett klarlagt operativt behov som klart överväger det intrång som åtgärden innebär. Av legalitetsskäl bör vidare avgränsningen vara mycket klar. Det sagda leder regeringen till slutsatsen att frågan om införande av en tvångsmedelsreglering av det slag som föreslogs i departementspromemorian fordrar fortsatta överväganden.