prop · GN0343 · 2000-01-01 00:00:00 — I de flesta europeiska länder liksom i de stora transoceana invandringsländerna (, och ) har man således krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan och tillämpar olika system för uppskjuten invandringsprövning. I de flesta länder har man dessutom till skillnad från i krav på att bostadsfrågan skall vara löst och försörjningen vara tryggad, i vart fall när det gäller anhöriga till andra än flyktingar. Det är också vanligt att man måste ha varit bosatt i det land man invandrat till en viss minsta tid för att kunna ansöka om familjeåterförening. En allmän trend är att kravet på uppehållstillstånd före inresan skärps. I antogs således ett lagförslag som innebär att uppehållstillstånd efter inresan i princip inte kan beviljas på grund av anknytning, om inte sökanden redan har uppehållstillstånd i på annan grund, exempelvis ett uppehållstillstånd för en tidsbegränsad vistelse. För uppehållstillstånd på grund av anknytning till andra än infödda danskar, nordbor och EU-medborgare samt personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande krävs också att partnern i åtar sig att svara för sökandens försörjning. 4.1.5 Den materiella prövningen Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen (1989:529), UtlL, får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. En utlänning som vill komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande utan att parterna tidigare sammanlevt, kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Enligt den punkten får uppehållstillstånd beviljas en utlänning som annars har särskild anknytning till . 2 kap. 4 § UtlL ändrades , när kretsen av anhöriga som kan komma i fråga för uppehållstillstånd närmare angavs direkt i lagtexten. Regeringen framhöll i prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv att rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik. Denna rätt borde enligt regeringen utformas så att uppehållstillstånd får beviljas för vissa anhöriga. Undantag skulle annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas. I praxis gäller följande. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make, maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat är att förhållandet bedöms som seriöst. Vid den bedömningen beaktas bl.a. hur länge parterna känt varandra, deras kontakter under den tiden och kunskap om varandra, förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också till kulturellt betingade traditioner i hemlandet. Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Presumtionen är att tillstånd skall beviljas, om det inte finns omständigheter som talar emot det, t.ex. att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande. Månggifte accepteras inte och inte heller förhållanden mellan min- deråriga. krävdes endast att ett äktenskap skulle vara giltigt enligt tillämplig lag och att ingen av parterna längre skulle vara skolpliktig. Det innebar i många fall i praktiken en 16-årsgräns. krävs i princip att båda parterna skall ha uppnått svensk myndighetsålder för att uppehållstillstånd skall beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende. Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppe- hållstillstånd enligt paragrafen beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Även styrkta vandelsanmärkningar kan därför leda till att en ansökan avslås. Hänsyn till rikets säkerhet kan också leda till avslag trots att anknytningen i sig bedöms som seriös. accepterades den som ingått äktenskap med någon här bosatt person som invandrare utan någon närmare utredning om förhållandet. utfärdade emellertid anvisningar till polisen om att båda parter skulle höras vid ett och samma tillfälle men var för sig. Frågor skulle ställas om var och när parterna träffats, var de bodde och arbetade m.m. Dessutom ställdes ofta några frågor om exempelvis släktingar för att söka få fram vilken kännedom parterna hade om varandra, allt i syfte att underlätta bedömningen av om det var fråga om ett seriöst förhållande. har övergett den tidigare ordningen där båda parter hördes muntligen och var för sig vid den första ansökan. I stället godtas en utredning som innebär att referenspersonen i skriftligen får besvara ett antal frågor. Muntlig utredning med båda parter förekommer normalt först i samband med förlängningsansökan. Tyngdpunkten ligger därför inte längre på prövningen i samband med den första ansökan. 4.1.6 Uppskjuten invandringsprövning Från att tidigare ha accepterat make eller maka till en här bosatt person som invandrare redan i samband med första ansökan började första år att ge tidsbegränsat tillstånd de första gångerna. uttalade att tillstånd borde ges åt gången . Att det kunde vara nödvändigt att ge flera korta tillstånd berodde enligt styrelsen på svårigheterna att utreda om det rörde sig om ett seriöst förhållande eller en konstruktion. beslöt att den som beviljades tillstånd på grund av s.k. snabb anknytning inte skulle accepteras som invandrare förrän vistelse med tillstånd. Tillståndet skulle då tidsbegränsas de fyra första gångerna. Med anledning av flera motioner tog arbetsmarknadsutskottet i bet. 1979/80:AU27 upp problemet med skenäktenskap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet uttalade att principen med uppskjuten invandringsprövning tillkommit för att stävja det missbruk som förekommit och att man inte kunde avstå från att behålla systemet med att ge uppehållstillstånd för endast . betänkande godkändes av , som därmed sanktionerade den praxis som införts av . föreslog i sitt betänkande Invand- ringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att systemet med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det var fråga om s.k. snabba anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast . Prövotiden borde enligt kommittén liksom vara . 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde föredragande statsrådet med anledning av kommitténs förslag bl.a. följande (s. 73 f.): Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund av en etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan ordning har också allmänt understrukits vid remissbehandlingen. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för anknytningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen alltså till förmån även för sökandena. Det är uppenbart att ordningen med uppskjuten invandringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet angeläget att undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Jag anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång. Jag är emellertid inte beredd att förorda en generell sänkning av prövotiden från nuvarande . Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida. Systemet med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten som i motioner i . Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden, där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. De ovan citerade motiven i prop. 1983/84:144 har dock varje gång behandlat frågan ansetts väga tyngst och någon ändring av ordningen med uppskjuten invandringsprövning har inte skett. Den praxis som lades fast genom uttalandena i propositionen tillämpas därför fortfarande. Frågan behandlades senast av i anslutning till propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25). Regeringen uttalade där att nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast . ansåg i sitt betänkande Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (bet. 1996/97:SfU5) att något tillkännagivande till regeringen inte var påkallat med anledning av ett antal motioner i frågan. Utskottet hänvisade till att utredningen (A 1996:01) om möjligheterna att i anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i bosatta personer skulle komma att behandla också frågan om uppskjuten invandringsprövning. 4.1.7 Krav på uppehållstillstånd före inresan Här behandlas endast förhållandena före lagakraftvunnet beslut i frågan om uppehållstillstånd. Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. I 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL stadgas således att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1 4 UtlL, om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i . I 2 kap. 4 § första stycket 1 4 anges att uppehållstillstånd får ges till 1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 2. en utlänning som är och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, 3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, eller 4. en utlänning som annars har särskild anknytning till . I de flesta fall där undantagsregeln aktualiseras rör det sig om anhöriga som avses i punkterna 1 eller 2 ovan och särskilt då anknytning genom äktenskap eller sammanboende enligt punkten 1. Punkten 4 kan avse såväl anknytning till genom tidigare vistelse här som anknytning till en person, men där anknytningen inte helt fyller de krav som ställts upp i punkterna 1 3 (se även föregående avsnitt, 4.1.5). Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna är följande. Ett principiellt krav på att arbetstillstånd skulle vara ordnat före inresan i landet hade som nämnts införts . Länge gällde dock att uppehållstillstånd kunde beviljas även efter inresan. I sitt betänkande Ny utlänningslag (SOU 1979:64) föreslog att det borde införas ett generellt krav på att även uppehållstillstånd skulle ha beviljats före inresan i landet. Förslaget fick ett brett stöd bland remissinstanserna. 1979/80:96 anslöt sig regeringen till kommitténs ståndpunkt. Föredraganden anförde bl.a. följande i propositionen (s. 32). Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar . Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor utsträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan. I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag måste således enligt föredraganden göras förutom för skyddsberättigade för de klara familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då främst den situationen att en make, maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före inresan i landet fördes i stort sett oförändrade över till utlänningslag. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. gavs några exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga för att bevilja uppehållstillstånd efter inresan vid nyetablerade förhållanden. När det gäller anknytning genom äktenskap eller sammanboende anförde föredraganden (s. 149) att ansökan borde kunna beviljas om det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person, som han eller hon redan hade eller väntade barn med. Den praxis som utvecklades innebar bl.a. att när en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i det för att uppehållstillstånd skulle beviljas krävdes antingen att parterna sammanbott eller att de hade eller väntade barn tillsammans. Den lagreglering och praxis som redovisats ovan kom att kritiseras på flera punkter i den allmänna debatten. tog också upp frågan med anledning av motioner i ämnet. 1993/94:SfU27 ansåg utskottet att det fanns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och att överväga förändringar. Detta gav som sin mening regeringen till känna. Regeringen tog därefter upp frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen m.m. Regeringen framhöll där (s. 42 f.) bl.a. följande: De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i --- är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare vistelse men som under besöket i träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i bör därför finnas kvar.--- Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en viss skillnad beroende på om den utlänning som söker tillstånd åberopar anknytning till en svensk medborgare eller till en medborgare i ett annat EES-land som vistas här med tillstånd. I det senare fallet ger EU-medlemskapet eller rätt till uppehållstillstånd och denna rätt finns även när ansökan görs efter inresan. Skillnaden kommer emellertid att minska genom de förslag som läggs fram om att vidga möjligheterna till uppehållstillstånd efter inresan. Det måste också beaktas att ett av syftena med Europeiska unionen och är att underlätta arbetskraftens fria rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i enstaka fall får till följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får en automatisk rätt till uppe- hållstillstånd som inte är förenlig med de principer som i övrigt tillämpas för invandringspolitiken är knappast skäl att ändra de senare reglerna. Syftet med reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den uppskjutna invandringsprövningen är som framgått av den redogörelsen att undvika kringgåendet av de principer som gäller. Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framför allt i de fall utlänningen söker asyl här men också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i . Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd efter inresan i landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om prövningen gjorts före inresan, skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan. Tillämpningen av undantagsbestämmelsen har på denna grund blivit föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-staterna numera generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan. Regeringen framhöll vidare i den nämnda propositionen att undantag från huvudregeln även i fortsättningen borde göras i de fall som tidigare angetts, således bl.a. när utlänningen efter inresan ingått äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har eller väntar barn tillsammans. Regeringen fortsatte sedan (s. 62): Till skillnad mot vad som tillämpas bör i det senare fallet i fortsättningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott . Det avgörande bör i stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara seriöst och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen skett före inresan i . Den omständigheten att parterna känt varandra endast kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom bör s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äktenskap eller sammanboende som varat endast . godtog i bet. 1994/95:SfU16 förslaget i propositionen på denna punkt. Utskottet påpekade att förslaget innebar att prövningen skulle avse hur den anknytning som förelåg vid beslutstillfället skulle ha bedömts om prövningen avsett en utlänning som inte vistades i . Utskottet framhöll vidare att huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i var nödvändig för en reglerad invandring. Det var enligt utskottet viktigt att de nya undantagsreglerna inte missbrukades. Utskottet förutsatte därför att regeringen noga skulle följa tillämpningen av den nya ordningen. Lagändringarna som innebar vidgade möjligheter att efter inresan få uppehållstillstånd på grund av anknytning trädde i kraft . Praxis enligt utvärdering av lagändringarna Regeringen gav i uppdrag att i samråd med redovisa hur bestämmelserna om kravet på uppehållstillstånd före inresan såväl före som efter lagakraftvunnet beslut kommit att tillämpas efter de nämnda lagändringarna . Ett första krav för att uppehållstillstånd skall beviljas efter inresan är självfallet att det kan bedömas vara fråga om ett seriöst förhållande. har i sin utvärdering angett de faktorer som därutöver i praxis vägs in vid bedömningen av om det skall kunna anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Det gäller följande. Som framgått av redovisningen ovan skall enligt prop. 1994/95:179 något krav inte ställas upp på att parterna skall ha sammanbott . Som nämnden påpekar framgår det emellertid av propositionen att ett mycket kortvarigt förhållande kan medföra att anknytningen inte bedöms vara av den karaktären att det kan anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Som också redovisats ovan kan enligt den nämnda propositionen tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet medföra att det inte är uppenbart att ansökan skulle ha beviljats om den gjorts från ett annat land. Enligt har denna faktor en avgörande betydelse för utgången i många ärenden. Något uttalande i denna fråga finns inte i förarbeten. Nämnden erinrar om att statsmakterna i många sammanhang understrukit vikten av att en sökande kan styrka sin identitet. Enligt nämnden kan en tillståndsfråga i princip inte vara uppenbar om sökandens identitet är oklar. Denna faktor får enligt nämnden inte sällan avgörande betydelse för utgången. Anknytning till hemlandet eller annat land. Några uttalanden i förabeten finns inte i denna fråga. Nämnden påpekar att denna faktor i praxis inte tillmäts någon betydelse vid prövningen av ansökningar som görs från hemlandet. Annorlunda ställer det sig i praxis när ansökan görs här i landet. Vanligen är det då fråga om en man som vid ankomsten till uppgett sig ha hustru, sambo eller barn i hemlandet och som senare under vistelsen här ansöker om uppehållstillstånd och åberopar anknytning till en kvinna här i landet. Anknytningen till familjen i hemlandet kan då medföra att det inte bedöms som uppenbart att ansökan skulle ha beviljats om den gjorts från hemlandet. Det gäller framför allt om sökanden inte kan visa att det tidigare förhållandet upphört, exempelvis genom äktenskapsskillnad. Hur vårdnaden om barnen har ordnats kan också vägas in. Den omständigheten att en utlänning har vistats i illegalt och fått en anknytning som sökanden åberopar kan enligt nämnden få betydelse för bedömningen av om det skall kunna anses uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan i landet. 4.2 Konsekvenserna av lagändringarna enligt utvärdering Som framgått av föregående avsnitt gjorde en utvärdering av lagändringarna . Här behandlas endast den del av utvärderingen som avser förhållandena före lagakraftvunnet beslut. konstaterar i sin redovisning att det av tillgänglig statistik inte är möjligt att få fram underlag för att bedöma konsekvenserna av lagändringen . Nämnden har emellertid gjort en genomgång av ärenden där nämnden fattat beslut respektive och där frågan om anknytning genom anhöriga i haft avgörande betydelse för utgången. Nämnden har vidare sökt uppskatta hur utgången skulle ha blivit om ny lagstiftning tillämpats på ärenden och om äldre lagstiftning tillämpats på ärenden . Nämnden har på detta sätt gått igenom sammanlagt drygt 180 ärenden. Enligt genomgången fick fler uppehållstillstånd jämfört med om äldre lagstiftning i stället tillämpats. Enligt nämnden har emellertid de nya reglerna i några fall medfört att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats. Det rör sig om fall där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans , men där tillstånd nu vägrats därför att det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan. anser att den nya lagstiftningen i vissa avseenden lett till oklarheter. Nämnden föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL skall ändras.