prop · GN0326 · 2000-01-01 00:00:00 — Promemorians övriga förslag behandlas tillsammans med andra förslag om effektiviseringar av handläggningen av strafförelägganden (dnr Ju97 2631). Regeringen tar i detta lagstiftningsärende också upp ändringar i respektive sekretesslagen (1980:100) som är föranledda av beslutet att avveckla de allmänna advokatbyråerna (se prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). Förslagen är enbart redaktionella och har inte remissbehandlats. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har i huvudsak godtagit förslagen men också föreslagit vissa justeringar. Regeringen har på de flesta punkter följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 10, 11.1, 11.2 och 16 samt i författningskommentaren. 4 Reformarbetet för domstolsväsendet Det pågår ett omfattande reformarbete för att modernisera domstolsväsendet. Några av hörnstenarna i det arbetet är att renodla domarnas och domstolarnas arbetsuppgifter och att förenkla förfarande- reglerna. Reformer på dessa områden och när det gäller kompetens- utveckling, samverkan mellan domstolar och tillvaratagande av modern teknik är nödvändiga för att domstolsväsendet också framöver skall kunna leva upp till medborgarnas krav på rättssäkerhet och effektivitet. Bland aktuella reformprojekt kan nämnas förslagen att koncentrera inskrivningsverksamheten till sju tingsrätter och att överföra bouppteck- ningshanteringen till skatteförvaltningen (se prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 4, s. 105 f.). Inom ramen för verksamhet pågår vidare ett förändringsarbete som bl.a. syftar till att säkerställa och höja kompetensen inom domstolsväsendet, att göra verksamheten mer flexibel och mindre sårbar och att anpassa domstolarna till den tekniska utvecklingen. I förändringsarbetet finns också ett behov av lagändringar. I detta lagstiftningsärende behandlar regeringen förslag till ändringar inom ett flertal områden. I många fall rör det sig om förslag som har kommit från domstolar och enskilda domare. Många av förslagen syftar till att renodla domarnas arbetsuppgifter. Dit hör förslagen om att ge kriminalvården ansvaret för beslut om avräkning av tid för frihetsberövande och att ge möjlighet att fatta beslut om ersättning av allmänna medel utanför rättssalen, av annan än rätten. Flera förslag syftar vidare till att inom givna ramar ge domstolarna ett större utrymme att själva besluta hur arbetet skall organiseras. Det gäller exempelvis en reform i fråga om protokollföring och i fråga om uppehåll i förhandling. Flertalet av de övriga förslagen tar sikte på att förenkla förfarandereglerna för att utan att ge avkall på rättssäkerhetskraven ge möjlighet till en snabbare och effektivare handläggning. Detta gynnar både parter och domstolar. Här kan särskilt nämnas förslagen om tidsplaner för handläggningen och om preklusion av nya omständigheter och bevis. Ett annat viktigt förslag rör jourdomstols behörighet, som föreslås utvidgad till alla beslut under förundersökning, såsom även andra beslut om tvångsmedel än häktning samt förordnande av målsägandebiträde och offentlig försvarare. I lagstiftningsärendet tar regeringen också upp några lagändringar som rör de allmänna advokatbyråerna. Verksamheten är helt avvecklad . I i 8 kap. 2, 4 och 7 §§ och i sekretesslagen (1980:100) 9 kap. 9 § och 16 kap. 1 § finns särskilda regler för verksamheten vid de allmänna byråerna. Bestämmelserna behöver justeras med hänsyn till avvecklingen. 5 Uppehåll i huvudförhandling 5.1 Nuvarande regler En grundtanke bakom reglerna om huvudförhandling i brottmål och tvistemål är att målen skall avgöras efter en koncentrerad huvudförhand- ling och att domstolen skall ha det som hänt under förhandlingen i färskt minne när den överlägger till dom. Det bästa är alltså att huvud- förhandlingen pågår i ett sammanhang och följs av överläggning. För de fall detta inte går att genomföra finns det regler i om avbrott och uppskov i påbörjade huvudförhand- lingar. delar upp regleringen av uppehåll i huvudförhand- ling i två skilda institut avbrott och uppskov. Huvudregeln finns i 1 kap. 9 § RB och innebär att en huvudförhandling skall pågå under erforderligt antal dagar i följd. Enligt samma bestämmelse får emellertid avbrott i förhandlingen göras under två eller, om det finns särskilda skäl, . En förutsättning är att avbrott kan ske utan olägenhet. Så länge uppehållet inskränker sig till dessa antal dagar skall det anses som om samma sammanträde fortsätter. När det är fråga om att överskrida de tillåtna antalet dagar gäller reglerna om uppskov. Efter ett uppskov kan antingen ny eller fortsatt huvudförhandling komma till stånd. I inget av fallen är det samma sammanträde som fortsätter. Avbrottsregeln syftar till att rätten och parterna skall hinna sköta andra åligganden under en långvarig huvudförhandling och till att även i övrigt en alltför pressande handläggningstakt skall undvikas (prop. 1986/87:89 s. 222). Uppskovsreglernas syfte är däremot närmast att lämna utrymme för uppehåll i förhandlingen när något oförutsett inträffar som före- trädesvis har med målets utredning att göra utan att förhandlingen behöver tas om från början (se Första lagutskottets utlåtande nr 1956 s. 33, prop. 1956:142 s. 32 samt prop. 1986/87:89 s. 222). Reglerna om uppskov i huvudförhandling finns i 43 kap. 11 § och 46 kap. 11 § RB. En påbörjad huvudförhandling får enligt dessa regler i huvudsak uppskjutas endast om det efter handläggningens början har kommit fram något nytt viktigt skäl eller bevis eller om rätten annars finner att det är nödvändigt. En uppskjuten huvudförhandling skall återupptas och i brottmål där den tilltalade är häktad i princip inom för föregående förhandlings avslutande. Om en huvudförhandling har skjutits upp en eller får fortsatt huvudförhandling hållas, om den sammanlagda uppskovstiden uppgår till . I annat fall skall ny huvudförhandling hållas, om det inte med hänsyn till målets beskaffenhet finns synnerliga skäl att hålla fortsatt huvudförhandling och syftet med en sammanhållen huvudförhandling inte eftersätts i väsentlig mån. Om en huvudförhandling som hålls i förenklad form enligt 42 kap. 20 § RB skjuts upp skall alltid en ny huvudförhandling hållas. För brottmål där uppskovet har föranletts av en rättspsykiatrisk undersökning gäller vidare det undantaget från huvudregeln att fortsatt huvudförhandling får hållas, om det inte är olämpligt med hänsyn till uppskovets längd och omständigheterna i målet. Ett uppskov på åtta kan enligt motivuttalanden accepteras om det enda som återstår är att bestämma påföljden på grundval av ett klart och entydigt rätts- psykiatriskt utlåtande (prop. 1992/93:25 s. 38). Om uppskovet blir avse- värt längre som omständigheterna i målet, t.ex. ny bevisning, komplicerar bedömningen kan det finnas skäl att hålla en ny huvud- förhandling. Jävsreglerna kan emellertid medföra att de domare som har deltagit i ett beslut om att rättspsykiatrisk undersökning skall företas inte kan delta i målets fortsatta handläggning när ny bevisning har åberopats (NJA 1998 s. 82, jfr RH 1997:74). I ett sådant fall måste givetvis en helt ny huvudförhandling hållas. De nu redovisade reglerna gäller också i högre rätt (se 50 kap. 17 §, 51 kap. 17 § och 55 kap. 15 § RB). 5.2 Reformbehovet I de allra flesta mål är huvudförhandlingstiden så begränsad att en tillämpning av reglerna om avbrott och uppskov inte aktualiseras eller i varje fall inte vållar några problem. Regelsystemet är dock komplicerat och svåröverskådligt. I de största processerna leder svårigheterna att lagenligt tillämpa reglerna om avbrott och uppskov till stora problem. Reglerna om när fortsatt huvudförhandling får hållas är i många fall mycket svåra att följa. Både hänsynen till parterna och processekonomiska skäl innebär att det inte framstår som rimligt att i dessa fall hålla ny huvudförhandling. I promemorian görs bedömningen att domstolarna mot denna bakgrund ofta tvingas tumma på reglerna för att kunna genomföra en huvud- förhandling med beaktande av de engagemang i övrigt som parter, ombud och domstolsledamöter kan ha och med beaktande av behovet av sommarsemester. Andra svårigheter har att göra med faktorer av praktisk art, t.ex. beträffande lokaler. Inte minst gäller problemen rättegången i hovrätt. Om en dom i ett stort mål överklagas till hovrätten har ofta advokater och åklagare engagemang som innebär att det är svårt att planera för en huvudför- handling i hovrätten inom ramen för gällande regler. Särskilt stora problem kan uppstå när ett mål har delats upp på det sätt som skett i flera stora ekobrottmål och förtur eller frister gäller för rättegången genom att en part är häktad eller har fått reseförbud. Det är då så gott som omöjligt att genomföra parallella rättegångar i hovrätt och tingsrätt, om huvudförhandling skall hållas tre, eller i vart fall två, dagar . 5.3 reformer och reformförslag När den nya infördes var syftet att radikalt bryta med den gamla rättegångsordningens s.k. muntligt-protokollariska system och det omfattande uppskovsväsende som systemet lett till. För att förverkliga den nya tankegångar om rättegångens muntlighet, omedelbarhet och koncentration var det nödvändigt att reformen genomfördes med stor stränghet. Utrymmet för att anpassa handläggningen till förhållandena i det enskilda målet blev därigenom snävt. Principen om en koncentrerad huvudförhandling ställs i de konkreta fallen mot kraven på hänsynstagande också till andra faktorer. Behovet av en flexibel reglering som passar alla slags mål, även de mest omfattande, har därför återkommande varit föremål för lagstiftarens intresse och lett till att reglerna om avbrott och uppskov i huvudförhandling mjukats upp ett flertal gånger. Möjligheterna att efter uppskov fortsätta huvudförhandlingen utvidgades (prop. 1953:231) och (prop. justerades också kravet i fråga om vad som fick utgöra skäl för uppskov i paragrafernas första stycke (43 kap. 11 § och 46 kap. 11 § RB). I det lagstiftningsärendet behandlades också frågan om det kunde läggas i domstolens hand att avgöra om ny eller fortsatt huvudförhandling skulle hållas efter uppskov i huvudförhandling (se SOU 1955:10 s. 42). En sådan ordning ansågs dock medföra en risk för att den äldre rättegångsordningens uppskovssystem vann insteg (prop. 1956:142 s. 29). Första lagutskottet påpekade för sin del att den förhållandevis korta tid som förflutit sedan trädde i kraft talade emot en ändring, men framhöll att det i en inte alltför avlägsen framtid borde kunna finnas möjligheter att genomföra en mera fri ordning i dessa hänseenden (Första lagutskottets utlåtande nr 1956 s. 33). ändrades även 1 kap. 9 § RB dåvarande 15 § så att det blev möjligt att göra avbrott i en huvudförhandling under två eller (prop. var bestämmelsen undantagslös och huvudförhandling skulle pågå erforderligt antal arbetsdagar i följd. mjukades avbrottsregeln upp ytterligare något (prop. 1963:156) och gjordes bl.a. ett tillägg om att en ny huvudförhandling alltid skall hållas om en huvudförhandling i förenklad form skjuts upp (prop. I delbetänkandet Översyn av 1, Processen i tingsrätt (SOU 1982:25 26) föreslog att bestämmelserna om avbrott och uppskov skulle ersättas av ett gemensamt institut, kallat uppehåll . menade att regleringen var onödigt stel och bestämmelserna svårtydda. Gränsen mellan avbrott och uppskov i huvudförhandling var ingalunda knivskarp. Utredningen föreslog bestämmelser i som skulle slå fast att förhandlingen skulle genomföras utan onödiga uppehåll och så långt som möjligt i ett sammanhang. Därefter lämnades närmare föreskrifter om huvudförhand- lingar som inte kunde slutföras . En huvudförhandling som inte krävde skulle genomföras . I andra fall skulle förhandlingen pågå minst . Om det fanns särskilda skäl skulle dock uppehåll få göras i större omfattning. I frågan om ny eller fortsatt huvudförhandling skulle avgörande vara om uppehåll i förhandlingen gjorts i sådan omfattning att syftet med en i ett sammanhang genomförd huvudförhandling väsentligen gått förlorat (SOU 1982:26 s. 531). I det lagstiftningsärende som följde på förslag (prop. 1986/87:89, bet. 1986/87:JuU31, rskr. 1986/87:278, SFS 1987:747) anfördes att det fanns skäl att i viss mån vidga möjligheterna att låta huvudförhandlingar fortsätta efter uppehåll. fick en reform i denna riktning inte ge utrymme för sådana uppehåll i en förhandling att det uppstod risk för väsentligt försämrade förutsättningar för målets prövning. Erfarenheterna av uppskovsväsendet under den äldre tid ansågs avskräckande och en ordning där tids- gränserna för uppehåll helt slopades ansågs medföra risker för ett mer ohämmat beviljande av uppskov. Tidsgränserna behölls därför som normala riktvärden, men möjligheterna att i enskilda fall bevilja längre uppskov, om ett sådant visade sig nödvändigt, vidgades något. För att en huvudförhandling skall få fortsätta efter ett längre uppskov än ställdes upp en förutsättning att syftet med en sammanhållen huvudförhandling inte eftersätts i väsentlig mån. Att koncentrationen inte eftersätts i väsentlig mån ansågs så viktigt att det borde framgå av lagtexten (prop. 1986/87:89 s. 224). Den senaste ändringen av avbrotts- och uppskovsreglerna gjordes genom att ett nuvarande tredje stycke i 46 kap. 11 § RB, som avser fall där uppskovet har föranletts av en rättspsykiatrisk undersökning, infördes (prop. 1992/93:25, bet. 1992/93:JuU29, rskr. 1992/93:326, SFS 1993:348). 5.4 En enklare reglering avpassad efter nutida förhållanden Regeringens förslag: Reglerna om avbrott och uppskov i huvud- förhandling sammanförs till ett enda institut som bestämmelserna utformas så att det ges bättre möjligheter att anpassa rättegången till förhållandena i det enskilda målet. Möjligheterna att låta en huvudförhandling fortsätta efter uppehåll ökas. Förbudet mot att i tvistemål låta en huvudförhandling fortsätta efter uppehåll när denna hålls i förenklad form upphävs. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RB om att fler mål inte utan synnerliga skäl får sättas ut till huvudförhandling än som kan beräknas bli slutförda upphävs. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslagen utan erinran. anser att förslaget är angeläget och ser risken för onödig tidsutdräkt som minimal. ser vinster i att sammanföra reglerna om avbrott och uppskov till ett enda institut och bedömer att det inte finns risk för längre uppehåll än som är sakligt motiverade. i är positiv till en anpassning av bestämmelserna till de behov som finns . tillstyrker med tillägget att domstolarna bör åläggas att samverka med nämndemännen vid planering av vissa längre mål. Hovrätten över och tillstyrker i huvudsak förslaget men anser att villkoren för att hålla fortsatt huvudförhandling bör vara något mera preciserade. Hovrätten för delar uppfattningen att det finns ett behov av att öka möjligheterna att anpassa rättegången till förhållandena i det enskilda målet och att beakta oförutsedda uppehåll. Hovrätten anser dock att förslagen går för långt, särskilt med hänsyn till att de problem som finns gäller ett så begränsat antal mål. Hovrätten pekar på den praktiska funktion som en begränsning av den sammanlagda uppskovs- tiden fyller och framhåller värdet av att rätten har en uttrycklig regel att stödja sig på vid påtryckningar. Hovrätten anser vidare, liksom Kammar- rätten i att det finns ett värde med en regel om att det inte skall sättas ut flera mål till huvudförhandling än som kan beräknas bli slutförda . Kammarrätten framhåller att det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att sextimmarsregeln iakttas. Skälen för regeringens förslag: Dagens regler innebär en ingripande och detaljerad styrning av hur huvudförhandlingar som tar i anspråk skall disponeras. Bakgrunden till denna reglering är tanken att ett mål blir bäst behandlat om det avgörs efter en koncentrerad huvudför- handling där rätten när den överlägger till dom fortfarande har bevisningen i färskt minne. Denna utgångspunkt gäller givetvis fortfaran- de. Vid tillkomst var det angeläget att åstadkomma en reglering som förhindrade de omfattande uppskov i förhandlingarna som kännetecknade den tidigare ordningen. Mot bakgrund av att de som skulle tillämpa de nya reglerna i var vana vid det tidigare uppskovssystemet behövde de nya reglerna vara särskilt stränga för att kunna utgöra en garanti för att tankarna bakom lagstiftningen skulle slå igenom. Ett mycket detaljerat regelsystem har emellertid ofta en hel del nackdelar och det gäller i hög grad reglerna om uppehåll i huvud- förhandlingar. En nackdel är att systemet efter hand har blivit lagtekniskt komplicerat och svåröverskådligt. Av den ursprungliga bestämmelsen i 1 kap. RB som reglerar huvudförhandlingar som inte kan slutföras följde att en sådan huvudförhandling skulle pågå under erforderligt antal helgfria dagar i följd, utan några möjligheter till uppehåll. Sådana möjligheter gavs enbart i 43 kap. 11 § och 46 kap. 11 § RB där uppskov kunde medges om det var oundgängligen erforderligt för utredningen. Det var en logisk reglering som var förhållandevis enkel att förstå och sätta sig in i. Regleringen blev emellertid mer invecklad när det fördes in regler om uppehåll i huvudförhandlingen även i 1 kap. RB. har man en reglering där man i två olika kapitel har bestämmelser om hur domstolen skall förfara när ett uppehåll behövs i handläggningen av ett mål som kräver flera dagars huvudförhandling. Redan syftet att förenkla regelsystemet är därmed ett skäl att se över dagens regler. Ett viktigare skäl är dock att dagens regler försvårar handläggningen av de mycket omfattande målen. Dessa mål är visserligen inte så vanliga men sätter domstolarna och parterna på svåra prov när de förekommer. Det handlar främst om de mål där huvudförhandlingen tar mycket i anspråk. I dessa mål ger 1 kap. 9 § RB inga möjligheter att i förväg planera in tid för semester och andra uppehåll som kan bli nödvändiga i omfattande mål. Avbrott i förhandlingen för att parterna, försvararna och domstolens ledamöter skall kunna ha semester strider mot regler. Risken finns att målet blir återförvisat av högre instans på grund av detta (se dock RH 1987:69 och 1989:11). I flertalet fall bör visserligen problem av det nu berörda slaget lösas genom att en domare skjuter på sin semester eller att en annan domare handlägger målet. Det förekommer emellertid rättegångar som är så omfattande att inga av dessa lösningar låter sig göras. I särskilt omfattande mål med många advokater inblandade kan det vidare vara svårt eller t.o.m. omöjligt att hålla huvudförhandling de lagstadgade tre eller . Detta gäller särskilt i mål som har delats upp i flera delar och där huvudförhandling pågår i tingsrätten medan en del av målet som har avgjorts i tingsrätten har överklagats och handläggs i hovrätten. I promemorian görs bedömningen att den uppmjukning av reglerna som gjordes inte är tillräcklig för att ge domstolarna möjlighet att klara av de största målen utan problem. Mot den bakgrunden föreslås att bestämmelserna i om avbrott och uppskov ändras på ett sätt som ger möjlighet att fortfarande med principen om en koncentrerad huvudförhandling som utgångspunkt anpassa rättegången till förhållandena i varje särskilt mål. Den domstol som har fått sig anförtrott att avgöra ett stort mål bör enligt promemorian också kunna få förtroendet att planera huvudförhandlingen i målet utan att detaljstyras av komplicerade och svårtillämpade bestämmelser. Det bör framhållas att de mål där det blir aktuellt med längre uppehåll i handläggningen är mycket få. I av alla mål som avgörs efter förhandling är förhandlingstiden . Mål som tar mer än i anspråk är alltså få. De mål där förhandlingstiden överstiger dvs. normalt är ännu färre. I promemorian görs bedömningen att cirka 260 mål i praktiken skulle beröras av en uppmjukning av reglerna om uppehåll i en förhandling. När ställning tas till om reglerna kan mjukas upp bör det dessutom enligt regeringens mening ske mot bakgrund av att det bland domare, åklagare och advokater numera torde råda allmän enighet om den vägledande principen att ett mål i domstol bör avgöras efter en koncentrerad huvudförhandling där rätten grundar sitt avgörande på vad som kommit fram vid förhandlingen. Det finns alltså knappast någon risk för att domstolarna gör uppehåll i de utsatta huvudförhandlingarna annat än om det är absolut nödvändigt. Att ett mål utan tvingande skäl sätts ut till förhandling på ett sådant sätt att rätten därigenom får svårigheter att avgöra det förefaller osannolikt. Farhågorna att en ordning där tids- gränserna för uppskov luckras upp kan medföra risk för ett mer ohämmat beviljande av uppskov ter sig mot den bakgrunden något överdrivna (se prop. 1986/87:89 s. 223). Detta synsätt delas av som anser att den enskilde domaren får antas kunna stå emot krav på längre anstånd än som är sakligt motiverade. Bedömningen av om ett uppehåll är lämpligt måste dessutom göras med beaktande av om det är möjligt att hålla fortsatt huvudförhandling eller om en ny huvudförhandling är nödvändig. I likhet med flertalet remissinstanser delar regeringen det grund- läggande synsätt som kommer till uttryck i promemorian, nämligen att domstolarna inom de ramar som ställs upp av rättssäkerhetsskäl bör ges viss frihet att själva besluta om handläggningen av mål efter deras särskilda beskaffenhet. Regeringen gör dessutom den bedömningen att den sammanlagda tiden för att få domstolens slutliga avgörande i många fall kan förkortas om reglerna för uppehåll i förhandling ändras. Regeringen föreslår att det som huvudregel bör gälla att en huvudförhandling skall genomföras utan onödiga uppehåll och så långt som möjligt i ett sammanhang. De huvudförhandlingar som inte tar i anspråk skall genomföras . För de huvudförhandlingar som kräver föreslås att förhandlingen skall pågå minst . För att möta svårigheter framförallt i de allra största målen bör det undantagsvis finnas en möjlighet till uppehåll i större omfattning. För att sådana uppehåll skall kunna göras måste det finnas särskilda skäl för det med hänsyn till målets omfattning, huvudförhandlingens längd eller andra särskilda omständigheter. Vid en jämförelse med dagens ordning innebär regeringens förslag att rätten i fråga om mål som tar två eller i anspråk får någon dags mindre spelrum vid tillämpning av huvudregeln. Om det kan ske utan olägenhet medger nämligen gällande ordning avbrott , vilket innebär att ett uppehåll på sammanlagt kan göras om dagarna fördelar sig på två olika veckor. Den föreslagna ordningen innebär dock att längre uppehåll kan göras om det finns särskilda skäl och innebär sammantaget sådana fördelar att denna konsekvens bör accepteras. När det gäller frågan om ny eller fortsatt huvudförhandling skall hållas föreslås i promemorian en bestämmelse som innebär att en ny huvudförhandling skall hållas om uppehåll har gjorts i sådan omfattning att syftet med en sammanhållen huvudförhandling väsentligen gått förlorat. Förslaget är i huvudsak detsamma som förslag (SOU 1982:26 s. 531) och innebär att 1 kap. 9 § RB upphävs och att 43 kap. 3 och 11 §§ RB samt 46 kap. 3 och 11 §§ RB ändras. Några remissinstanser har påtalat det praktiska värdet av en i lag angiven begränsning av den sammanlagda uppskovstiden och efterlyst mer preciserade villkor för att hålla fortsatt huvudförhandling. Regeringen anser för sin del att bestämmelser med uttryckliga tidsramar onödigtvis låser domstolen. Om längre uppehåll i huvudförhandlingen har varit nödvändiga bör rätten själv få avgöra om en fortsatt huvudförhandling kan hållas eller om det är nödvändigt att en ny huvudförhandling hålls. Givetvis bör rätten inhämta parternas synpunkter på frågan. I brottmål där den tilltalade är frihetsberövad gör sig dock andra hänsyn gällande.