prop · GO032 · 2000-10-24 00:00:00 — För att främja ett integrerat handlande och för att få en klar bild av vad förebyggande av väpnade konflikter innebär är det viktigt att vi förstår behovet av hela detta spektrum av insatser. Begreppet konfliktförebyggande måste avgränsas för att bli hanterligt i det operativa arbetet. I det svenska handlingsprogrammet definieras konfliktförebyggande som åtgärder som: ·vidtas innan en motsättning eller tvist övergår i våldshandlingar, ·sätts in för att motverka geografisk spridning av en pågående väpnad konflikt, ·förhindrar att våldsamheter blossar upp på nytt efter att överenskommelse träffats om ett fredsavtal, en vapenvila eller dylikt. För att de åtgärder som vidtas ska betecknas som konfliktförebyggande i operativ mening måste det finnas en tydlig koppling till en konkret risksituation. I annat fall handlar det, i det perspektiv som denna skrivelse utgår ifrån, om mer än konfliktförebyggande. 4 Det integrerade synsättet Det senaste årtiondet har den traditionella säkerhetspolitiken präglats av en perspektivförändring. Från en tidigare fokusering på militära säkerhetshot har insikten vuxit om att internationell säkerhet och regional stabilitet även förutsätter demokratiskt styrelseskick, respekt för mänskliga rättigheter, jämställdhet mellan kvinnor och män, ekonomisk och social utveckling och stärkande av internationellt samarbete i form av t.ex. handel och investeringar, kamp mot kriminalitet och förstöring av människornas miljö. Mänsklig säkerhet är en förutsättning för samhällelig stabilitet, vilket i sin tur befrämjar regional och internationell fred och säkerhet. Effektivt och ändamålsenligt förebyggande kräver att samtliga dessa områden integreras och att olika ekonomiska, politiska, juridiska Skr. 2000/01:2 och militära instrument kombineras. Det integrerade synsättet på förebyggandet av väpnade konflikter intar en central plats i regeringens arbete. Koordination och kombination av instrument från olika politikområden förutsätter samverkan inom och mellan departementen samt med myndigheter, forskningsinstitutioner, andra enskilda organisationer och näringslivet. Detta gränsöverskridande arbetssätt stärker kapaciteten att verka för konfliktförebyggande och kan stimulera liknande arbetssätt internationellt. Det integrerade utvecklingssamarbetet fyller en central förebyggande funktion genom att bekämpa fattigdom och stärka viktiga samhällsfunktioner. Grogrunden för destabilisering och väpnad konflikt minskas. Genom insatser för en social och ekonomisk utveckling, åtgärder för att stärka en demokratisk kultur, ökad respekt för mänskliga rättigheter och politiska institutioner och uppbyggnad av en fungerande statsförvaltning och rättsapparat kan många av de strukturella faktorer som kan leda till väpnad konflikt blottläggas och motverkas. Inom utvecklingssamarbetet är jämställdhet både ett mål i sig och ett medel för att göra samarbetet med effektivt. Den ökade feminiseringen av fattigdom, dvs. tendensen att fattigdom i allt högre utsträckning drabbar framför allt kvinnor, utgör tillsammans med stereotypa föreställningar om kvinnors och mäns olika roller ett reellt hinder för en hållbar samhällsutveckling. Kvinnors och flickors situation är därmed ett strukturellt samhällsproblem, som i längden leder till ökad fattigdom och större sociala klyftor. Genom sin närvaro i mindre stabila områden kan biståndsorgan fylla en viktig funktion genom att uppmärksamma brott mot mänskliga rättigheter. Humanitära aktörer kan också vara neutrala mellanhänder i en dialog mellan potentiella konfliktparter - en roll som dock inte får hota den opartiskhet som är en förutsättning för humanitära insatser. Väl genomförda insatser inom utvecklingssamarbetet bidrar till en positiv utveckling mot fred och säkerhet, men för att de ska kunna betecknas som konfliktförebyggande krävs att det finns en tydlig koppling mellan insatsen och en potentiell konfliktsituation. Syftet med åtgärden skall vara att bidra till att minska risken för att en väpnad konflikt bryter ut. Insatserna kan vara av både strukturell och direkt karaktär. Såväl stöd till ett flerårigt projekt, t.ex. för att öka vattentillgången eller öka kvinnors självbestämmanderätt, som ett riktat bidrag till en oberoende radiokanal, kan vara förebyggande om det sker i syfte att minska risken för att en specifik situation utvecklas till en väpnad konfrontation. Även insatser som syftar till att förhindra flyktingströmmar eller att underlätta återintegrering av flyktingar fyller en viktig förebyggande funktion. Utvecklingssamarbetet måste bedrivas inom ramen för en djupare förståelse för lokala maktstrukturer och samhällets fördelning av resurser. Annars riskerar det oavsiktligt att fördjupa eller öka risken för konflikter. Snabb social eller ekonomisk utveckling kan på kort sikt också orsaka Skr. 2000/01:2 instabilitet. Det är därför viktigt att föra in det förebyggande perspektivet även i det långsiktiga utvecklingssamarbete som inte sker i direkt anslutning till en potentiell konfliktsituation. I dagens värld, där väpnade konflikter ofta är av inomstatlig karaktär, ställs principer om suveränitet och icke-inblandning i staters interna angelägenheter i allt större utsträckning mot universella grundläggande värderingar om mänskliga rättigheter och i synnerhet skyddet av civila i väpnade konflikter. hävdar tillsammans med många andra länder att respekt för nationell suveränitet inte får stå i vägen för nödvändiga insatser i inomstatliga konflikter för att förhindra humanitära katastrofer och grova kränkningar av mänskliga rättigheter. Att agera för att förebygga konflikter kan uppfattas som ett intrång i staters suveränitet, då det internationella samfundet är villigt att agera tidigare om mänsklig säkerhet hotas i en viss stat. Suveräniteten är emellertid inte absolut. Detta innebär inte automatiskt att stater måste acceptera intervention, men att de måste acceptera ett större intresse från utomstående för den interna situationen. Genom att agera för att förebygga väpnade konflikter kan man bidra till att undvika intervention. Denna kontroversiella aspekt av förebyggande kastar bl.a. ljus på nödvändigheten att involverade aktörer värnar om en opartisk hållning. Folkrätten har på flera sätt en konfliktförebyggande funktion. Väpnade konflikter föregås eller rent av orsakas ofta av grova kränkningar av befolkningens rättigheter. Respekt för folkrättens regler om mänskliga rättigheter är därför en viktig faktor för att förebygga väpnade konflikter. Det internationella samarbetet handlar i stor utsträckning om att främja anslutning till och efterlevnad av normativa regler. Redan medlemskap i en internationell organisation som som har stora krav på medlemmarnas respekt och efterlevnad för mänskliga rättigheter kan ha en förebyggande verkan. Även staters åtaganden att lösa tvister på fredliga sätt, t.ex. genom skiljedom eller i kan ha en preventiv effekt. Flera potentiella gränstvister, t.ex. mellan 1986 och och 1994, har lösts genom sådana folkrättsliga mekanismer. Det politiska priset av att använda våld är betydligt högre om det finns tvistlösningsåtaganden och en lösning inför domstol kan bidra till att rädda ansiktet på parterna. Respekt för den humanitära rätten vid väpnad konflikt innebär ett ökat skydd för civila och att humanitära insatser underlättas, något som kan förebygga en geografisk spridning och upptrappning av en väpnad konflikt. Kvinnor och barn drabbas ofta särskilt hårt under väpnade konflikter och det är därför viktigt att stärka skyddet för och motverka all form av diskriminering och övergrepp mot dessa grupper. FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, CEDAW, fyller här en särskilt viktig funktion. Långsiktiga insatser för att stärka en kultur av respekt för folkrätten, Skr. 2000/01:2 bl.a. genom utbildningsinsatser och politisk dialog, har en strukturellt Den senaste tidens perspektivförändring har medfört att säkerhets- och utvecklingspolitiken som länge utgjort två skilda verksamheter numera kopplas allt närmare samman. uppmärksammas utvecklingssamarbetets politiska dimension och nödvändigheten av insatser för demokratisering i utvecklingsländerna alltmer. Grunden för demokratifrämjande utvecklingssamarbete är en bred demokratidefinition som presenterades i skrivelsen Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete (Skr 1997/98:76). I denna klargörs att en demokrati inte bara innefattar formella demokratiska institutioner, utan även en demokratisk kultur och respekt för mänskliga rättigheter. En hållbar och äkta demokrati utmärks därmed inte bara av fria och rättvisa val, utan även av samförstånd, maktdelning, rättssäkerhet, strävan efter jämställdhet och institutionaliserad, fredlig konfliktlösning. Länken mellan demokrati och konfliktförebyggande är stark och tydlig. Deltagande, representativitet och legitimitet är centrala begrepp såväl för en sund demokratiseringsprocess som för hanteringen av interna konflikter. Demokrati ger den enskilda personen större möjlighet att påverka sin livssituation, vilket i förlängningen stärker både individens och statens säkerhet. Detta samband mellan säkerhet och demokrati syns tydligt i situationer då intern konflikt hotar att utvecklas till inbördeskrig. Interna krisförlopp får i länder med bristande demokrati ofta etniska eller religiösa förtecken trots att de kan ha sin egentliga grund i sociala, ekonomiska eller politiska motsättningar. En demokratisk samhällsordning underlättar hanteringen av samhälleliga motsättningar med fredliga medel och inom institutionaliserade kanaler. En demokratisk kultur påverkar också relationerna mellan aktörer på den internationella nivån. Stater utan demokrati - vilket fortfarande gäller majoriteten av världens länder - kan falla in i ett mönster där inte bara inre utan även yttre konflikter utgör en bas för ledarskapets fortsatta maktinnehav. Det svenska demokratistödet är i första hand långsiktigt och syftar till att främja en gradvis etablering av demokratiska institutioner, en demokratisk kultur, jämställdhet och mänskliga rättigheter. Det är nära relaterat till ansträngningar på andra områden som t.ex. rättvis social och ekonomisk utveckling och insatser för miljön. Kvinnor världen över deltar i mindre utsträckning än män i politiska beslut. En hållbar demokrati måste vila på institutioner där alla både kvinnor och män är involverade och aktiva. För att demokratiinsatser skall betecknas som operativa konfliktförebyggande åtgärder i den mening som vi talar om här måste det finnas en tydlig koppling till en konkret risk för väpnad konflikt. dock även föra in ett konfliktperspektiv även samhällsförändringar kan blottlägga motsättningar, som om de inte hanteras på rätt sätt riskerar att utvecklas till våldsamma konflikter. Demokratistödet måste därför beredas och utformas på grundval av analyser av maktförhållanden och involverade aktörers intressen. Stöd till genomförande av val måste t.ex. förberedas mycket väl och vara en del av en politisk process som både föregås och efterföljs av långsiktiga åtgärder för att främja demokratisering. Ett dåligt anpassat eller olämpligt valsystem kan missgynna vissa grupper, vilket i sin tur riskerar att skapa frustration och konfliktbenägenhet. 4.4Ekonomisk och social utveckling Att människor har en dräglig social och ekonomisk tillvaro är en viktig, om än inte tillräcklig, faktor som bidrar till politisk stabilitet. För ekonomiskt utestängda människor är fattigdom och frånvaro av mänsklig säkerhet intimt sammankopplade, som de faktorer som är förknippade med fattigdom brist på rättigheter, makt och deltagande också utgör konkreta orsaker till att väpnade konflikter växer fram och fortgår. Den ekonomiska utvecklingen kan också bromsas av diskriminering på grund av kön. Den ökade globaliseringen av världsekonomin och den nya informationsteknologins utveckling skapar möjligheter till ökat välstånd för nationer, grupper och individer, men även risker för ökade konfliktgenererande klyftor. Det är därför väsentligt att bekämpa fattigdom och öka människors förmåga att delta i den ekonomiska utvecklingen. Resursknapphet och ojämn fördelning utgör en potentiell konfliktorsak som ensam eller i kombination med andra strukturella riskfaktorer eller utlösande omständigheter kan leda till väpnade konflikter inom och mellan stater. På flera håll i världen befinner sig knappa vattenresurser i centrum för den regionala politiken och i t.ex. är situationen kritisk. Experthjälp och ekonomiskt stöd för att utveckla nya tekniska lösningar, kunskapshöjande insatser som leder till förnuftig hushållning och åtgärder för att säkra en rättvis resursfördelning är nödvändiga för att förhindra att vattenbrist blir en bidragande orsak till att väpnade konflikter uppstår. Sådana insatser kan t.ex. möjliggöras inom ramen för bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbetet och genom lånevillkor. 4.5 Ekonomisk integration och handel Insikten om att ekonomisk integration och andra former av mer tekniskt samarbete på regional och subregional nivå kan ha en förebyggande effekt är inte ny. Både nuvarande , , och EU grundades en gång med utgångspunkt från denna insikt. samverkan skapar ömsesidiga beroenden och ökar förtroende mellan de involverade aktörerna i en potentiell konflikt. skapar ökade möjligheter till utveckling och ömsesidiga beroenden mellan Skr. 2000/01:2 potentiella eller forna fiender. Vikten av att upprätthålla handelsströmmar och undvika att de produktiva delarna av ekonomin ödeläggs medför att väpnade medel inte ses som ett effektivt och förnuftigt sätt att lösa en motsättning. Ekonomisk tillväxt, som främjas av ekonomisk integration är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att undanröja strukturella potentiella konfliktorsaker som ökande fattigdom och ekonomisk ojämlikhet. Medvetenheten om att ekonomiskt samarbete och utveckling kan bidra till fredlig utveckling måste stärkas. för sydöstra är ett exempel på hur ekonomiska åtgärder förenas med demokratisk utveckling och militär säkerhet. I relation med och finns tydliga exempel på hur ekonomiska relationer främjar stabilitet och säkerhet. Europeiska unionens utveckling är det kanske bästa exemplet på hur ekonomisk integration och ett integrerat arbetssätt lett till fred och ekonomisk utveckling. På samma sätt är av stor betydelse för de stater som står på tur att inträda i unionen. Utvidgningen av EU tydliggör i själva verket samarbetsprocessens inre kärna i vilken konfliktförebyggande intar en central plats. Väpnade konflikter skapar emellertid också förutsättningar för en typ av ekonomier som inte kan frodas i fredstid och som har en negativ inverkan på insatser som vidtas för att förhindra att väpnade konflikter uppstår eller åter blossar upp. Handel med vapen, narkotika, diamanter och människor, förskingring, tvångsarbete, betalning för beskydd, etnisk rensning av resursrika landområden, enskilda gruppers kontroll av statlig egendom, systematisk plundring och stöld kan bidra till att en väpnad konflikt uppstår, sprids eller fortlever. Kunskap om aktörers ekonomiska och privata intressen är därför nödvändig för att på ett effektivt sätt förebygga eller på andra sätt hantera en väpnad konflikt. Både strukturella biståndsinsatser, som t.ex. syftar till en rättvis fördelning av ekonomiska framsteg, och direkta åtgärder som sanktioner mot t.ex. illegal diamanthandel eller frysning av ledares olagligt förvärvade tillgångar måste vidtas för att man skall komma till rätta med dessa intressen. Utvecklingssamarbetet måste sträva efter att motverka att ekonomiska särintressen tar sig otillbörliga och konfliktgenererande former. Framgångsrikt förebyggande måste skapa incitament för fred. Problematiken är särskilt framträdande i svaga stater liksom i situationer där ekonomisk kris, stark ekonomisk och social ojämlikhet eller förekomsten av värdefulla råvaror är framträdande drag. Den är också påtaglig i transitionsländerna, där öppna och effektiva procedurer vid privatisering är angelägna. 5 Instrument och åtgärder för att förebygga Skr. 2000/01:2 väpnade konflikter För att kunna agera tidigt och förhindra att väpnade konflikter bryter ut krävs att vi använder existerande instrument i ett delvis nytt syfte. Många av de instrument som används såväl inom utvecklingssamarbetet, folkrätten eller handelssamarbetet som i krishanterande eller fredsbevarande insatser kan förfinas ytterligare för att i än högre grad kunna verka förebyggande. Det finns också behov av att utveckla nya metoder för att samla in och analysera information, för att agera tidigt på signaler om potentiell konflikt och för att initiera nya institutionella mekanismer. I konfliktförebyggande åtgärder kombineras instrument från olika politikområden. En genomtänkt strategi måste följas och insatser i olika skeden av en konflikt måste utformas utifrån klara målsättningar. De resultat som eftersträvas både i det aktuella konfliktområdet och på nationell, regional och internationell nivå måste tydligt beskrivas ur såväl kort- som långsiktiga perspektiv. EU:s gemensamma åtgärder är exempel på hur ett antal instrument, såsom politiska uttalanden, handelsavtal, civila observatörer och stöd till reformer kombineras för att genomföra en gemensam strategi i syfte att motverka risken för att en väpnad konflikt bryter ut. Även inom FN- systemet ser vi exempel på hur olika instrument kombineras inom ramen för olika åtgärder. Genom program för att säkra tillgången på förnödenheter, utplacering av en militär preventiv styrka och införandet av politiska sanktioner kan spridningen av konflikter förhindras. , , kan med en kombination av fältmissioner, valövervakning och besök från minoritetskommissarien bidra till att förhindra att en väpnad konflikt åter blossar upp. Varje konfliktsituation är unik. En förebyggande åtgärd kräver att olika instrument kombineras, ofta av flera aktörer i samverkan, på ett sätt som måste vara anpassat till den aktuella situationen. En god överblick av de mångtaliga instrumenten är tillsammans med en kritisk utvärdering av deras effektivitet nödvändigt för att man skall kunna avgöra vilka instrument som är att föredra i en specifik situation. I en konfliktsituation är det viktigt att genuina förändringar i positiv riktning kommer inifrån det samhälle som skall påverkas. Försök att påtvinga parterna en modell som inte är lokalt förankrad kan få motsatt effekt och bidra till att utlösa snarare än förhindra en väpnad konflikt. Genom god kunskap om de faktiska förhållandena och noggranna konsekvensanalyser och riskbedömningar som analyserar effekterna av möjliga åtgärder kan risken för oavsiktliga resultat minskas. En annan viktig metod är att kartlägga och analysera olika parters ekonomiska eller politiska särintressen. Väpnade konflikter inleds oftast av aktörer som av olika anledningar tror sig få politiska eller materiella vinster. En förebyggande strategi måste påverka sådana politiska och ekonomiska incitament. Instrumenten för konfliktförebyggande kan delas in i två Skr. 2000/01:2 huvudkategorier. Strukturellt förebyggande innefattar instrument som påverkar faktorer som är långsiktigt konfliktgenererande, medan direkta förebyggande insatser består av instrument som påverkar faktorer som på kort sikt kan leda till väpnad konflikt. I de flesta situationer behövs en kombination av strukturella och direkta åtgärder. Instrumenten kan även sorteras i fyra breda politikområden: det ekonomisk-sociala, det politisk-institutionella, det diplomatiska samt det som rör stabilitet och fysisk säkerhet. Genom att dela in instrumenten i dessa fyra breda och mångfasetterade politikområden kan olika aktörers roller i det konfliktförebyggande arbetet tydliggöras. 5.1Instrument för strukturellt konfliktförebyggande Många av instrumenten för strukturellt förebyggande inom det sociala och ekonomiska området återfinns inom utvecklingssamarbetet. Insatser som stärker skyddet av sociala och ekonomiska mänskliga rättigheter, stöd till reformer och uppbyggnad av olika samhällssektorer, såsom social- och hälsovårdssektorn och ett fungerande näringsliv som ger sysselsättning, teknisk hjälp till utveckling av jordbruket och bidrag till förbättrad utbildning för både flickor och pojkar är exempel på sådana instrument. Bland dessa finns också stöd till projekt som främjar hållbar utveckling genom förnuftig och rättvis resurshushållning, insatser för att främja kvinnors möjlighet att delta i det ekonomiska systemet eller bidrag som förbereder återflyttning av flyktingar. Det är fråga om långsiktiga insatser som stärker ett samhälle socialt och ekonomiskt, vilket kan ha en stabiliserande effekt i situationer då det finns en påtaglig risk för att en väpnad konflikt kan bryta ut. , och andra internationella finansinstitutioner spelar en viktig förebyggande roll genom instrument som bilaterala och multilaterala samarbetsavtal, utformande av lånevillkor och handelsfrämjande insatser. De ramvillkor som WTO ställer upp kan främja ekonomiskt utbyte mellan potentiella motparter i en konflikt. EU har en stor uppsättning instrument i form av handels-, partnerskaps- och samarbetsavtal. Inom det politiskt-institutionella politikområdet finns ett brett spektrum av möjliga förebyggande instrument som alla bidrar till att stärka kapaciteten för fredlig konflikthantering. Stöd till att uppföra demokratiska institutioner och genomföra demokratiska val, utbildningsinsatser för att stärka respekten för och efterlevnaden av folkrätt och mänskliga rättigheter, bidrag som skapar förutsättning för bildandet av politiska partier och enskilda organisationer och reformering av statliga förvaltningar är instrument som stärker politiska institutioner och processer. De juridiska och rättsliga organen kan stärkas genom t.ex. seminarier om polisens roll i en rättsstat eller bidrag till ett fungerande domstolsväsende för att återupprätta förtroendet för rättssystemet. Inrättande av sanningskommissioner och stöd till upprättandet av internationella krigsförbrytartribunaler kan bidra till försoning, som i sin tur minskar riskerna för att en väpnad konflikt bryter ut på nytt. 2000/01:2 Journalistutbildning, stöd till lokala initiativ som syftar till att motarbeta fördomar och mytbildning liksom stöd till oberoende media är andra viktiga instrument. Även bidrag till forskning om konfliktorsaker och stärkande av det civila samhället bör uppmärksammas. Diplomati i form av en långsiktig och kontinuerlig politisk dialog med ledare i ett potentiellt krisområde kan verka konfliktförebyggande. Genom att etablera former för dialog på olika nivåer och i olika strukturer kan man skapa kanaler för att påverka parterna då man ser tidiga tecken på destabilisering. Politiska kontakter kan även syfta till att främja andra långsiktiga insatser för att förebyggande väpnade konflikter, t.ex. genom att ställa tydliga förändringskrav, uttala stöd för nationella reformprogram eller understryka vikten av att strukturella riskfaktorer motverkas. Stärkande av regionala organisationer och nätverk som fördjupar kontakter mellan samhällen och som arbetar med säkerhetsfrågor fyller en viktig funktion. Diplomatiska relationer kan möjliggöra diskussioner om begränsad användning av vapen, ökad kontroll inom ramen för befintliga avtal och säkerhets- och förtroendeskapande instrument. Internationell närvaro i områden där väpnad konflikt riskerar att bryta ut, såsom missioner i f.d. , är ett annat exempel på tillämpning av strukturella diplomatiska instrument. Enskilda organisationer och individer, som parlamentariker, politiker, akademiker, journalister och representanter från kyrkor, är viktiga aktörer inom ramen för s.k. inofficiell diplomati.