prop · GN0391D1 · 2000-01-01 00:00:00 — före- kommer i de föreliggande lagförslagen ett stort antal hänvisningar till olika lagrum i lagen om allmän försäkring, dessvärre dessutom till lydel- ser av dessa som gällt . Lagrådet har tidigare erinrat om behovet av en genomgripande översyn och omarbetning av bestäm- melserna i lagen om allmän försäkring, kanske inom ramen för en ut- byggd socialförsäkringslag. De föreliggande förslagen gör sådana tanke- gångar än mer aktuella. Åtskilliga bestämmelser i förslagen till lag om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn och till lagen om införande av nämnda lag särskilt de som rör änkepensionerna, vilka i gällande och här överförd lydelse i huvudsak inte är lagrådsgranskade hör till de mest komplice- rade föreskrifterna i lagstiftningen om allmän pensionering för att inte säga i svensk lagstiftning över huvud taget. Om det för den med systemet något så när förtrogne är möjligt att med utgångspunkt i en given situa- tion reda ut vilken pensionsrätt en enskild pensionär har för den en- skilde torde i allmänhet detta vara omöjligt kan starkt betvivlas att mer än ett fåtal personer kan ha en fullständig överblick av systemet. Med de erfarenheter som vunnits av den hittillsvarande utbyggnaden av dator- systemen inom den allmänna pensioneringen kan också befaras att an- passningen av datorer till de nya reglerna inte hinns med till den föreslagna ikraftträdandetidpunkten, som det dock av andra skäl är angeläget att hålla. Som exempel på nyheter som kan med- föra övergångsproblem må nämnas att underhållsstöd som utgår vid ikraftträdandet skall omvandlas till efterlevandestöd till barn, utan att det behövs någon ansökan av den berättigade. Den komplexitet som vidlåder systemet synes emellertid främst vara att tillskriva regeringens strävan förutom att trygga stabiliteten i systemet genom att uppnå bredast möjliga politiska enighet att dels undvika sådana ändringar som skulle medföra försämringar för de pensionsberättigade jämfört med vad som gäller, dels så långt det låter sig göra anpassa reglerna till det nya pensionssystemet. Från de synpunkter Lagrådet har att beakta särskilt rättssäkerhetens krav och kravet på konsekvens i rättsordningen finns intet att erinra mot de båda sålunda uppställda målen. De brister i fråga om överskådlighet med vilka förslagen är behäftade får därför accepteras. Mot bakgrund av den antydda komplexiteten är det inte möjligt att inom den tidrymd som står till buds för en lagrådsgranskning säkerställa att rådande rättsläge när så skolat ske till alla delar på ett korrekt sätt getts motsvarighet i de föreliggande förslagen. Något sådant skulle ha krävt ett dubblerat utredningsarbete från Lagrådets sida. Såvitt Lagrådet kunnat överblicka, har emellertid transformeringen av rättsreglerna skett på ett noggrant och insiktsfullt sätt och Lagrådet kan inte finna annat än att förslagen är så utformade att lagarna kan antas tillgodose angivna syften. På grund av det anförda kommer Lagrådets fortsatta yttrande att i huvudsak avse mer detaljbetonade frågor. 1 kap. 5 § I första stycket föreskrivs att änkepension enligt lagen utges i form av tilläggspension och beräknas på grundval av det underlag som anges i 6 kap. Trots detta klargörande används i lagen mera sällan enbart termen änkepension. I stället förekommer på ett stort antal ställen uttrycket "tilläggspension i form av änkepension", se t.ex. 1 kap. 8 och 10 §§, 2 kap. 4 §, 6 kap. 1 7, 10, 11, 17 och 18 §§, 7 kap. 5 § och 8 kap. 6 §. I det äldre pensionssystemet enligt lagen om allmän försäkring gjordes en grundläggande uppdelning i folkpension och tilläggspension, vilka regle- rades i olika avdelningar i lagen. Det fanns då oftast anledning att i en- skilda paragrafer poängtera enligt vilken huvudform en pensionsförmån utgavs. I den nya lagen finns knappast skäl att betona detta, allra helst inte mot bakgrund av den förklaring som finns i paragrafens första stycke. Lagrådet föreslår därför att uttrycket "tilläggspension i form av änkepension" byts ut mot termen änkepension i de paragrafer där ut- trycket förekommer. 1 kap. 6 § Tredje stycket sista meningen bör på grund av det förut anförda ges följande lydelse: "Minskning skall i första hand göras på garantipension till änkepension och därefter på sådan del av änkepensionen som avses i 6 kap. 5 § första stycket 2." 1 kap. 7 § Regeln i andra stycket är inte en sådan allmän bestämmelse som hör hemma i det inledande kapitlet. I regeln uppställs en väsentlig förutsätt- ning för rätt till garantipension, nämligen att en försäkringstid om kan tillgodoräknas för den avlidne. Övriga förutsättningar har samlats i de kapitel där respektive förmån behandlas, dvs. omställnings- pensionen i 4 kap. och änkepensionen i 6 kap. I 4 kap. 6 § finns en erin- ran om regeln i 1 kap. 7 § andra stycket, medan någon motsvarande hän- visning inte finns i 6 kap. Regeln bör flyttas till de kapitel där övriga för- utsättningar finns, se nedan under 4 kap. 6 § och 6 kap. 14 §. Andra stycket bör således utgå. 3 kap. 1 § Efterlevandestöd till barn har i princip samma konstruktion som under- hållsstödet enligt lagen om underhållsstöd. Båda stödformerna är avsedda att garantera att barnet får ett ekonomiskt stöd upp till ett visst belopp. Förslaget om införandet av ett efterlevandestöd innefattar också den följdändringen att ett barn inte längre skall ha rätt till underhållsstöd därför att den ena föräldern är avliden (3 § lagen om underhållsstöd). Regeringen har intagit den hållningen att underhållsstödet, liksom dess föregångare bidragsförskottet, inte faller inom tillämpningsområdet för förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Åsikten torde ha sitt ursprung i uttalanden i betänkandet "Social trygghet och EES", SOU 1993:115 s. 200 f. Denna uppfattning är dock inte odiskutabel. Den omständigheten att underhålls- stödet, liksom tidigare bidragsförskottet, är en garantiförmån av ett socialrättsligt slag kan göra stödet till en familjeförmån enligt artikel 1 u) i) förordningen (EEG) nr 1408/71. I andra länder är underhållsstödet (bidragsförskottet) oftast ett verkligt förskott på det underhåll som en underhållsskyldig egentligen skulle ha utgett. Någon familjeförmån där- utöver brukar då inte ingå i stödet. Av lagrådsremissen framgår att regeringen betraktar det föreslagna efterlevandestödet till barn såsom en förmån som faller inom tillämp- ningsområdet för förordningen (EEG) nr 1408/71. Detta skulle medföra att detta slags stöd genom överflyttningen från en lag till en annan skulle komma att omfattas av den nämnda förordningen. Huruvida stödet genom denna åtgärd blir en pensionsförmån enligt artikel 1 t) förord- ningen förefaller dock inte självklart. Oavsett hur det förhåller sig här- med har Lagrådet inte något att invända emot att efterlevandestödet till barn räknas som en förmån enligt förordningen, vilket torde ligga väl i linje med dess egenskap av en garantiförmån. Fastän efterlevandestödet till barn, enligt lagrådsremissen, faller inom tillämpningsområdet för förordningen (EEG) nr 1408/71, är avsikten att förordningen inte skall bli tillämplig på stödet. Som ett slags beredskap härför innehåller den föreslagna paragrafen förutsättningen att barnet skall vara bosatt i . Regeringen avser att i förhandlingar inom EU begära att stödet med tillämpning av artikel 10a skall upptagas i bilaga II a med den följd att det skulle bli undantaget från exportskyldighet. Lagrådet vill påpeka att förutsättningen för att stödet skall förtecknas i bilagan bland annat är att det skall utges i stället för eller som tillägg till annan förmån. Frågan är om efterlevandestödet kan anses vara ett tillägg till annan förmån, främst då barnpensionen. Efterlevandestödet är i så måtto en självständig förmån att det i lagen skall föreskrivas att stödet för år räknat skall motsvara av prisbeloppet. Vad i övrigt gäller stödets storlek skall inte bara barnpension utan också vissa andra ersätt- ningar enligt 3 § tredje stycket minska det belopp som skall utges i efter- levandestöd. Vidare finns i 4 § en regel om samordning mellan sådant stöd och förtidspension. Det är också att märka att om barnet över huvud taget inte uppbär någon barnpension "hela" förmånen i princip kommer att bestå av efterlevandestöd. Med det anförda har Lagrådet velat framhålla att det kan föreligga viss tveksamhet om huruvida stödet uppfyller kraven för att förtecknas på den ifrågavarande bilagan till förordningen. 4 kap. 6 § Som ovan framhållits, bör det villkor som finns i regeln i 1 kap. 7 § andra stycket ingå som en uttrycklig förutsättning i denna paragraf. Lagrådet föreslår därför att paragrafen ges följande lydelse: "En efterlevande make som är bosatt i och som uppfyller villkoren för rätt till omställ- ningspension har rätt till garantipension till omställningspension, om en försäkringstid om kan tillgodoräknas för den avlidne." 4 kap. 7 och 8 §§ I 7 § första stycket anges att beräkningen av garantipension till omställ- ningspension skall grunda sig på den omställningspension som den efterlevande har rätt till. Denna föreskrift synes visserligen inte tillföra regleringen något, eftersom beräkningen sker på grund av olika, av om- ställningspensionen oberoende faktorer som anges i det följande. Endast i fråga om avräkningen mot omställningspensionen har bestämmelsen någon innebörd men även denna fråga regleras i det följande. Egentligen borde första meningen i 7 § få utgå och andra meningen sammanföras med 8 § som en ny tredje mening i denna. Emellertid används samma konstruktion i 6 kap. 17 och 18 §§, där den motsvarar konstruktionen i 3 kap. 3 § lagen om garantipension. Skäl kan därför finnas att avstå från ändring i den föreslagna konstruktionen. Lagrådet förordar att i 8 § klart anges att minskningen enligt 8 § skall göras på det med tillämpning av 12 § avkortade beloppet. I 8 § bör därför införas en ny tredje mening av förslagsvis följande lydelse: "Sådan minskning görs efter det att basnivån avkortats med tillämpning av 12 §." 6 kap. 2 § Tekniken vid överföringen av nuvarande regelsystem om änkepension till den föreslagna lagen bygger främst på att de föreskrifter som gällde om änkepensioneringen har arbetats samman med de övergångsbestämmelser som reglerade den fortsatta tillämpningen av dessa föreskrifter. Detta har lett till att förutsättningarna för änkepension knyts till två olika tidpunkter, dels tidpunkten för dödsfallet, dels utgången av , då den reformerade familjepensioneringen trädde i kraft. Resultatet av denna sammanställning av olika bestämmelser är visserligen komplicerat. Tekniken framstår emellertid som nödvändig, om inte lagtexten skall bli alltför vidlyftig, och resultatet har i allmänhet blivit acceptabelt. På vissa punkter har lagtexten emellertid blivit alltför komprimerad och är svår att tillgodogöra sig. Så är fallet med förevarande paragraf. I andra stycket, som gäller för änkor födda eller senare, anges att de i första stycket föreskrivna villkoren skall vara uppfyllda vid utgången av och att detta för- hållande inte får ha ändrats fram till tidpunkten för dödsfallet. Den av- lidne kan emellertid "efterlämna" barn endast vid dödsfallet. Det kan inte heller krävas att båda de angivna villkoren skall vara "uppfyllda" vid båda tidpunkterna, eftersom villkoren är alternativa och kan kombineras på olika sätt. För bättre förståelse krävs att paragrafen löses upp. Lag- rådet förordar följande lydelse: "En änka som är född eller tidigare och som vid utgången av samt även för dödsfallet var gift med den avlidne har rätt till änkepension om antingen äktenskapet för döds- fallet hade varat och ingåtts senast den dag då den avlidne fyllde eller den avlidne efterlämnar barn som också är barn till änkan. En änka som är född eller senare har rätt till änkepension om hon har varit gift med den avlidne från utgången av till dödsfallet samt dessutom 1. vid utgången av antingen äktenskapet hade varat och ingåtts senast den dag då mannen fyllde eller manen hade barn som också var barn till kvinnan, och 2. något av de i 1 angivna villkoren var uppfyllt även vid dödsfallet och mellan utgången av och dödsfallet." Detta innebär i fråga om de yngre änkorna bl.a. att om makarna vid ut- gången av var nygifta men makarna hade ett gemensamt barn som senare dör så har änkan rätt till pension, ifall äktenskapet vid barnets död varat (och ingåtts senast då mannen fyllde 60) samt därefter bestått fram till dödsfallet. 6 kap. 3 § I bestämmelsen hänvisas i fråga om vissa villkor för den del av änkepen- sionen enligt 6 kap. 5 § första stycket som ersätter änkepensionen inom folkpensioneringen (90-procentsdelen) till förutsättningarna för garanti- pension till änkepension enligt 6 kap. 14 §. Hänvisningen till en betydligt senare paragraf än den som reglerar den pensionsform som är i fråga framstår som förvirrande. Dessutom behandlar 14 § över huvud taget inte änkor födda och senare, vilka däremot omfattas av förevarande paragraf. Lagrådet förordar att villkoren för 90-procentsdelen regleras redan här. Lagrådet föreslår därför att förevarande paragraf ges följande lydelse: "För rätt till sådan del av änkepension som avses i 5 § första stycket 2 krävs, utöver vad som anges i 1 och 2 §§, att förutsättningarna enligt andra och tredje styckena eller enligt fjärde stycket är uppfyllda. En änka som är född eller har rätt till änkepension en- ligt första stycket om hon dessutom för dödsfallet 1. har vårdnaden om och stadigvarande sammanbor med barn , som stadigvarande vistas i makarnas hem eller hos änkan, eller 2. har fyllt och varit gift med den avlidne . Om villkoret enligt andra stycket 1 är uppfyllt, upphör rätten till änkepension enligt denna punkt. Vid bedömningen av rätten till änkepension enligt andra stycket 2 skall i så fall anses som om mannen avlidit då rätten till änkepension enligt andra stycket 1 upphörde och äk- tenskapet varat till nämnda tidpunkt. En änka som är född eller senare har rätt till änkepension enligt första stycket, om hon dessutom uppfyllde något av de i andra stycket 1 eller 2 angivna villkoren såväl vid utgången av som vid dödsfallet och mellan utgången av och dödsfallet. Därvid tillämpas bestämmelserna i tredje stycket." 6 kap. 4 § I första stycket skall enligt lagförslaget föreskrivas att tilläggspension i form av änkepension skall dras in om änkan ingår äktenskap. Paragrafen motsvarar en äldre bestämmelse i 14 kap. 2 § tredje stycket lagen om allmän försäkring (i dess lydelse före ). Paragrafen har placerats i ett avsnitt i 6 kap. som enligt rubriken gäller rätt till tilläggspension i form av änkepension. Orden "dras in" i bestäm- melsen ger knappast uttryck för tanken att det skulle vara fråga om en rättighetsbestämmelse. De hänvisningar till bestämmelsen som finns i 11 13 §§ förslaget till lag om införande av lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn och som innebär att ersättning skall utges med tillämpning av bl.a. bestämmelsen stämmer inte heller med dess karaktär av indragningsregel. Termen "indragning" i socialförsäkringsrätten används ofta i sådana sammanhang, där en försäkrad, som i och för sig är berättigad till en er- sättning, på grund av en förseelse eller en underlåtenhet får ersättningen indragen av en försäkringskassa. Om den försäkrade däremot inte längre skulle uppfylla förutsättningarna för rätt till ersättning, kommer rätten att upphöra. I lagen om allmän försäkring används, när det är fråga om ett slags sanktion, just termen "indragning", se 3 kap. 17 § och 20 kap. 3 § lagen om allmän försäkring. I det nu aktuella förslaget får indragning ske enligt 7 kap. 7 § andra stycket, om den ersättningsberättigade vållat den försäkrades död. Enligt Lagrådets mening bör inte orden "dras in" användas i paragra- fens första stycke. Lagrådet föreslår i första hand följande formulering: "Rätten till änkepension upphör om änkan ingår äktenskap." Denna kon- struktion används för övrigt i lagförslaget i både 4 kap. 4 § och 6 kap. 16 § andra stycket. I den sistnämnda bestämmelsen gäller det också det fall att rätten till ersättning kan återvinnas sedan hindret inte längre före- ligger. Andra formuleringar är naturligtvis också tänkbara, såsom "en änka har inte rätt till " (jfr 6 kap. 16 § första stycket) eller "änke- pension får inte utges " (jfr 7 kap. 14 § andra stycket). 6 kap. 6 § Lydelsen av första stycket är något oklar. Lagrådet förordar följande lydelse: "Änkepension till en änka som är född eller senare -:-:- hade avlidit vid utgången av . Vid beräkningen av sådan änkepen- sion tillämpas 5 § första stycket. Beloppet enligt 5 § första stycket 1 be- räknas på grundval av den förtidspension -:-:- lagen om allmän försäk- ring. Om mannen vid utgången av var berättigad till tilläggspen- sion i form av ålderspension, skall dock beloppet enligt 5 § första stycket 1 beräknas -:-:- vid utgången av ." 6 kap. 14 § Enligt vad som anförts under 1 kap. 7 § bör innehållet i andra stycket i nämnda paragraf flyttas hit. Lagrådet föreslår att ett nytt tredje stycke införs i paragrafen och ges följande lydelse: "Änkan har dock rätt till garantipension endast om en försäkringstid om kan tillgodo- räknas för den avlidne." 6 kap. 17 och 18 §§ Jämför vad som sägs under 4 kap. 7 och 8 §§. I lagtexten bör klart anges att minskningen enligt 18 § skall göras på det med tillämpning av 22 och 23 §§ minskade respektive avkortade be- loppet. Lagrådet förordar att i 18 § införs en ny tredje mening av för- slagsvis följande lydelse: "Sådan minskning görs efter det att basnivån minskats eller avkortats med tillämpning av 22 och 23 §§." 7 kap. 3 § Bestämmelsen avses för en situation som regleras i 16 kap. 5 § sjätte stycket AFL, där det föreskrivs om viss avräkning på det belopp som först förfaller till betalning efter det att beslut om barnpension meddelats. Förevarande paragraf tar sikte på vissa fall av retroaktivt utbetalad efterlevandepension, nämligen bl.a. när det vid utbetalningen av omställningspension efter den avlidne inte är känt att en rätt till efterlevandepension till barn föreligger. Den avräkning som föreslås skola ske skall göras på den retroaktiva utbetalningen, vilken får förutsättas ske som en engångsbetalning. Det finns inte anledning att behandla avräkningen olika för det fall att det retroaktiva beloppet betalas med ett engångsbelopp respektive det fall att det betalas i flera rater. Orden "som först förfaller till betalning" bör därför utgå och orden "det belopp" bytas mot "beloppet". 7 kap. 4 § I första meningen sägs att uttag av efterlevandepension får återkallas genom skriftlig anmälan till den allmänna . Den språk- liga utformningen är inte korrekt och kan faktiskt ge upphov till feltolk- ning av bestämmelsen. Den omständigheten att uttag återkallas för näm- ligen tankarna närmast till att det skulle vara fråga om gjorda uttag. Om verbet återkallas skall behållas, bör klargöras att begäran (ansökningen) om uttag återkallas. I annat fall måste ordet återkallas bytas ut, t.ex. mot ordet avbrytas. 7 kap. 14 § I andra stycket skall enligt förslaget föreskrivas att, om ett barn sedan minst vårdats på anstalt på statens bekostnad eller annars fått kost och bostad, efterlevandestöd till barn inte får utges. I spe- cialmotiveringen sägs att andra och tredje styckena i princip motsvarar nuvarande regler i 10 kap. 2 § tredje och fjärde styckena lagen om allmän försäkring. De angivna bestämmelserna i lagen om allmän försäkring avser barnpension (tredje stycket) och pensionsförmån (fjärde stycket). Den föreslagna bidragsformen efterlevandestöd till barn motsvarar det nuvarande underhållsstödet i det fall att den ena föräldern är avliden. I 11 § lagen om underhållsstöd finns en bestämmelse om att underhållsstöd inte lämnas för sådan kalendermånad då barnet under hela månaden på statens bekostnad får vård på institution eller annars kost och logi. Bestämmelsen omfattar emellertid också boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (2) eller vård i familjehem eller hem för vård eller boende inom (3). Dessa två punkter faller bort när underhållsstödet förvandlas till ett efterlevandestöd och därmed flyttas över till den nya lagen. Förslaget är till fördel för de barn som blir berättigade till efterlevande- stöd. Lagrådet har självfallet inte något att erinra mot detta resultat i sak. 8 kap. 10 § De bestämmelser i lagen om inkomstgrundad ålderspension vartill hän- visas avser oftast uttryckligen den i den lagen reglerade försäkrings- formen. Av paragrafen borde tydligare framgå att avsikten är att dessa bestämmelser också skall omfatta efterlevandepension och efterlevande- stöd till barn. Lagrådet föreslår därför att de inledande orden omformule- ras på följande sätt: "Följande bestämmelser i lagen (1998:674) om in- komstgrundad ålderspension skall också tillämpas på efterlevandepension och efterlevandestöd till barn:". Förslaget till lag om införande av lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn 1 § En bestämmelse av här föreslaget innehåll framstår med hänsyn till lagens rubrik som överflödig. Jämför lagen om ikraftträdande av in- komstskattelagen, vars inledning har fått en korrekt utformning. Det har blivit upplyst att de lagförslag som föreligger remitterade kan komma att delas upp på olika propositioner och att i så fall en bestämmelse om upphävande av olika föreskrifter kan behöva införas i förevarande lagför- slag. Därvid kan 1 § utgå, 2 § ges beteckningen 1 § och upphävandeföre- skrifterna införas i en ny 2 §. En fördel med detta förfarande är att den efterföljande paragrafnumreringen inte behöver ändras. I motsats till den föreslagna portalparagrafen skulle en uppdelning av lagen i olika avsnitt med särskilda underrubriker väsentligt bidra till läs- barheten. Därvid kan rubriken före 1 § ges beteckningen "Allmänna be- stämmelser". Före 5 § sätts rubriken . Därefter sätts följande rubriker: före 7 § "Omställningspension och garantipension", före 9 § "Särskild efterlevandepension och garanti- pension", före 10 § "Änkepension och garantipension" samt före 20 §, slutligen, "Samordning med livränta". 10 13 §§ Enligt 10 § har en änka som vid utgången av har rätt till änke- pension inom folkpensioneringen och tilläggspensioneringen rätt till änkepension och garantipension till änkepension enligt lagen om efter- levandepension och efterlevandestöd till barn (EPL). Paragrafen ger in- trycket av att utgöra en materiell bestämmelse av vilken framgår att den nya lagen rent allmänt anger förutsättningarna för änkepensionen i över- gångsfallen. Från denna utgångspunkt synes svårförståeligt att det i 11-13 §§ anges att änkepension "utges" med tillämpning av bestämmelserna i 6 kap. 3 och 4 §§ EPL, som om förutsättningarna för änkepension skulle fullständigt regleras genom hänvisningen till angivna paragrafer, trots att detta, med hänsyn till innehållet i 10 §, uppenbarligen inte kan vara meningen. Avsikten med 10 § lärer emellertid vara att denna endast skall utgöra en inledning till följande paragrafer och att de närmare förutsättningarna för liksom även metoderna för beräkningen av änkepension i olika situationer skall framgå av dessa. Innebörden av 10 § skulle klarare framgå om den gavs följande lydelse: "En efterlevande som vid utgången av har rätt till folkpension enligt övergångsbestämmelserna till lagen (1988:881) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring har rätt till änkepension och garanti- pension till sådan pension enligt vad som föreskrivs i 11 19 §§. Det- samma skall gälla om rätt till sådan änkepension uppkommer först efter ikraftträdandet men grundar sig på dödsfall som inträffat .