prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Ett ärende om vitesföreläggande enligt 26 § får avgöras, även om arbetsgivaren inte yttrar sig i ärendet eller inte medverkar till utredningen eller om arbetsgivaren uteblir från en muntlig förhandling. Om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering eller den arbetstagarorganisation som gjort framställningen om vitesföreläggande uteblir från en förhandling, förfaller framställningen om vitesföreläggande. får vid avgörandet av ett ärende om vitesföreläggande enligt 26 § ålägga arbetsgivaren att vidta andra åtgärder än sådana som ombudsmannen har begärt, om dessa åtgärder inte är uppenbart mera betungande för arbetsgivaren. får vid avgörandet av ett ärende om vitesföreläggande enligt 26 § ålägga arbetsgivaren att vidta andra åtgärder än sådana som begärts i framställningen, om dessa åtgärder inte är uppenbart mera betungande för arbetsgivaren. I beslutet skall nämnden ange hur och inom vilken tid arbetsgivarens åtgärder skall påbörjas eller genomföras. Nämndens beslut skall vara skriftligt och delges arbetsgivaren. Talan om utdömande av vite som har förelagts enligt denna lag förs vid tingsrätt av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. I mål om utdömande av vite som förelagts enligt 26 § får tingsrätten bedöma även vitets lämplighet. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av vissa delar av jämställdhetslagen m.m. (dir. 1998:60). utsåg statsrådet ordföranden i till särskild utredare för uppdraget. Genom tilläggsdirektiv fick utredningen utökat uppdrag (dir. 1998:98). Utredningen lade fram betänkandet En översyn av jämställdhetslagen (SOU 1999:91) med förslag till ändringar i jämställdhetslagen och lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet. I betänkandet föreslås bl.a. ändringar i jämställdhetslagens regler om lönekartläggning, diskrimineringsförbud och skadeståndsregler samt i reglerna om talerätt för och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inför respektive . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättas i , Remissammanställning En översyn av jämställdhetslagen (Ds 2000:8). Inom har promemorian Jämställdhetsanalys av löner upprättats (dnr N2000/2452/JÄM). Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Den har behandlats vid ett remissammanträde . En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena och protokoll från remissammanträdet finns att tillgå i (dnr N2000/2452/JÄM). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.4, 7.5, 7.6, 9.6 och 11 samt i författningskommentaren. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Gällande rätt Jämställdhetslagen trädde i kraft . Den ersatte lagen (1979:118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Jämställdhetslagen har till ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet (1 § första stycket). Lagen siktar till att förbättra främst kvinnornas villkor i arbetslivet. Arbetsgivare och arbetstagare skall enligt 2 § samverka för att jämställdhet i arbetslivet skall uppnås. De skall särskilt verka för att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. De materiella bestämmelserna i lagen bygger på en uppdelning mellan regler om aktiva jämställdhetsåtgärder (3 12 §§), regler om förbud mot könsdiskriminering (15 21 §§) och förbud mot trakasserier (22 och 22 a §§). I förarbetena betonas att frågan om aktiva åtgärder inte kan ses som en sak för sig och förbudet mot könsdiskriminering som något annat (prop. 1978/79:175 s. 28). Det gäller att se helheten. Reglerna är sammantagna ägnade att främja en utveckling i riktning mot jämställdhet mellan kvinnor och män. Bestämmelserna om aktiva åtgärder för jämställdhet mellan kvinnor och män avser främst behandlingen av kvinnor och män som grupper i arbetslivet. Reglerna tar inte i första hand sikte på att skydda enskilda arbetstagare. De aktiva åtgärderna avser målinriktat jämställdhetsarbete med inriktning på främst att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Bestämmelserna anger bl.a. krav på att arbetsförhållanden skall lämpa sig för båda könen, insatser mot sexuella trakasserier och trakasserier på grund av en anmälan om könsdiskriminering, jämn könsfördelning vid rekrytering m.m. och lönekartläggning. Arbetsgivaren skall kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan könen. Arbetsgivare med tio eller fler anställda skall upprätta en s.k. jämställdhetsplan. I planen skall anges bl.a. en översikt över de aktiva åtgärder som behövs på arbetsplatsen. Förbuden mot könsdiskriminering (15 20 §§) är avsedda att bidra till rättvisa i det enskilda fallet. Av 15 § första stycket framgår att med könsdiskriminering avses att någon missgynnas under sådana omständigheter att missgynnandet har ett direkt eller indirekt samband med den missgynnades könstillhörighet. Förbuden avser alltså både direkt och indirekt diskriminering. Förbuden avser diskriminering vid anställning m.m. (16 och 17 §§), beträffande löne- och andra anställningsvillkor (18 §), arbetsledning (19 §) samt uppsägning och omplacering m.m. (20 §). 16, 18 och 19 §§ har utformats som s.k. presumtionsregler. Detta innebär att otillåten könsdiskriminering anses föreligga presumeras när den som anser sig ha blivit diskriminerad styrkt vissa angivna sakomständigheter. Arbetsgivaren kan freda sig genom att motbevisa presumtionen. Bestämmelserna i 17 och 20 §§ är inte utformade som s.k. presumtionsregler. Den som menar sig ha blivit diskriminerad har här att föra bevisning om att arbetsgivaren haft ett diskriminerande syfte. Den som för talan har getts en bevislättnad. Hon eller han behöver inte fullt ut styrka ett diskriminerande syfte, utan det räcker att det diskriminerande syftet gjorts sannolikt. Det blir då arbetsgivarens sak att styrka att hon eller han haft skälig orsak till sin åtgärd oberoende av könsfrågan. Förbudet mot trakasserier innebär att arbetsgivaren inte får utsätta en arbetstagare för trakasserier repressalier på grund av att arbetstagaren avvisat sexuella närmanden från arbetsgivaren eller anmält denne för könsdiskriminering (22 §). Arbetsgivaren är skyldig att utreda och i förekommande fall vidta åtgärder för förhindra sexuella trakasserier (22 a §). De påföljder som kan följa på otillåten könsdiskriminering och trakasserier är ogiltighet och allmänt respektive ekonomiskt skadestånd (23 29 §§). Tillsynen över hur lagen efterlevs åvilar (JämO) och . Nämnden prövar efter framställning av JämO om arbetsgivare vid vite skall föreläggas att vidta aktiva jämställdhetsåtgärder. JämO har talerätt i Arbetsdomstolen i diskrimineringstvister men talerätten är subsidiär i förhållande till fackliga organisationers talerätt. 5 Allmänna utgångspunkter I betänkandet Ty makten är din... Myten om det rationella arbetslivet och det jämställda (SOU 1998:6) konstaterade att makt och inflytande är ojämnt fördelat mellan kvinnor och män i det svenska samhället och att olika typer av åtgärder behöver vidtas om skall uppnå jämställdhet mellan könen. De av framtagna forskningsrapporterna, vars resultat också stöds av annan forskning, har inneburit en bred kartläggning av de hinder som finns för reell jämställdhet särskilt på arbetslivets område. Kortfattat och översiktligt kan man säga att det, även om kvinnors makt och inflytande förstärkts på många områden, fortfarande finns strukturer i samhället och i arbetslivet som ger kvinnor sämre betalt, sämre utvecklingsmöjligheter och mindre makt att påverka i jämförelse med män. Man kan inte betrakta könsdiskriminering som ett marginellt problem som drabbar enstaka individer. För att finna effektiva metoder för att undanröja hindren för jämställdhet, t.ex. i fråga om löner, är det väsentligt att ha kunskap om att kopplingen mellan kön och undervärdering ibland medför att grupper snarare än enstaka individer är drabbade. Även män kan drabbas, t.ex. när de arbetar på traditionellt kvinnodominerade yrkesområden. Det gäller att också med jämställdhetslagstiftningens hjälp finna de rätta verktygen för att ändra de strukturer som vidmakthåller att kvinnor och kvinnligt arbete nedvärderas eller osynliggörs. När kvinnor och män behandlas utifrån stereotypa föreställningar om vilka yrkesroller och arbetsuppgifter som kvinnor respektive män passar för, innebär det att de beslut som fattas på arbetsplatserna inte blir rationella. Detta påverkar samhället som helhet, företagen och individerna. Att man inte tar tillvara den kompetens som finns hos bägge könen är negativt för hela samhället. Självklart är det viktigt för de enskilda företagens utveckling och konkurrenskraft att både kvinnors och mäns kompetens utnyttjas fullt ut. För individen kan en stereotyp behandling leda till att en investering i en viss utbildning inte ger den avkastning som vore motiverad och att denna person inte får utnyttja sin fulla kapacitet i arbetslivet. Att särbehandlas eller missgynnas på grund av kön är kränkande och får dessutom ofta konsekvenser för hälsa och välbefinnande, vilket medför kostnader för samhället. Det bör understrykas att det inte råder något motsatsförhållande mellan ett starkt skydd mot diskriminering på grund av kön å ena sidan och krav på effektivitet och lönsamhet å andra sidan. När både kvinnor och män får använda hela sin kompetens befrämjas kreativitet och produktivitet. Jämställdhetslagstiftningen har varit i kraft , således . Ungefär ratificerade FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Det finns skäl att framhålla att skydd mot diskriminering, dvs. rätten till likabehandling oavsett kön, etniskt eller nationellt ursprung, ras, trosbekännelse, funktionshinder eller sexuell läggning, är en mänsklig rättighet. Skyddet för denna och andra mänskliga rättigheter är formulerat i olika internationella instrument som förbundit sig att följa. Detta har avgörande betydelse i flera hänseenden. Från lagstiftarens sida finns anledning att markera att kränkningar av rätten till likabehandling utifrån nämnda skyddsgrunder är att betrakta som särskilt allvarliga i jämförelse med andra olägenheter eller orättvisor som på arbetslivets område kan drabba arbetstagare och arbetssökande. Det får betydelse på olika sätt, till exempel när påföljder skall bestämmas. Mänskliga rättigheter är odelbara och de olika lagar som skyddar mot diskriminering måste erbjuda samma skyddsnivå oavsett vad grunden till kränkningen är. Forskning visar att kvinnor som har ett funktionshinder behandlas sämre än män i en likartad situation. Samma iakttagelse, att kvinnor är mer utsatta än män, kan göras också när det gäller missgynnande av etniska skäl. Det förekommer att missgynnandet av en individ har samband både med kön och etnisk bakgrund eller funktionshinder eller sexuell läggning. För individen är det väsentliga att det finns ett starkt och enhetligt skydd mot diskriminering. Om särbehandlingen i huvudsak beror på kön eller någon eller flera av övriga skyddsgrunder är i detta perspektiv ointressant. Tre nya diskrimineringslagar trädde i kraft , lagen (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Dessa lagar är sinsemellan samordnade. Det gäller såväl utformningen av diskrimineringsförbuden som de bevisregler som skall tillämpas vid tvist. Jämställdhetslagens konstruktion har varit den modell man utgått från. Den har emellertid frångåtts på viktiga punkter, eftersom önskemålet att erbjuda samma skyddsnivå som EG-rättens regler mot diskriminering på grund av nationalitet och kön medfört att andra lösningar valts. När nu jämställdhetslagen föreslås ändras talar starka skäl för att denna lag så långt är möjligt anpassas till de tre andra diskrimineringslagarna. Det nu sagda gäller särskilt diskrimineringsförbuden och skadeståndsreglerna. Jämställdhetslagen innehåller också ett antal bestämmelser om det aktiva jämställdhetsarbetet på arbetsplatserna. Lagen har två delar, dels aktiva åtgärder, dels diskrimineringsförbuden. Avsikten med denna konstruktion är att lagens två delar skall förstärka varandra. Erfarenheterna från tillämpningen av diskrimineringsförbuden kan användas i det aktiva jämställdhetsarbete ute på arbetsplatserna och ge viktig kunskap om hur könsdiskriminering kan upptäckas och förebyggas. Det som inte kan lösas genom diskrimineringsförbuden kan förhoppningsvis lösas genom satsningar i det aktiva jämställdhetsarbetet, där arbetsmarknadens parter har en framträdande roll. Den växelverkan som härigenom byggts in i lagen har visat sig ha många fördelar. Man kan tala om en svensk modell för jämställdhetsarbetet på arbetslivets område, en modell som inspirerat andra länder till liknande lagstiftning. För att samspelet mellan lagens två huvuddelar skall fungera krävs emellertid att envar av delarna innehåller konkreta och tydliga regler och att de är utformade så att de stöder varandra. En väsentlig del av utredningens uppdrag har gällt hur arbetet med att åstadkomma lika lön för lika och likvärdigt arbete skall kunna underlättas. Arbetet har i enlighet med direktiven utförts mot bakgrund av att lönebildningen är en fråga som parterna på arbetsmarknaden har det huvudsakliga ansvaret för. Traditionellt har frågor om lönesättning och lönebildning varit frågor som behandlats som renodlade intressefrågor där förhandlingar varit den metod som stått till buds för att komma tillrätta med osakliga löneskillnader. Endast i ringa utsträckning har principen om lika lön för lika och likvärdigt arbete behandlats som en rättsfråga. EG-rätten har härvidlag inneburit en förändring såtillvida att det numera rättsligt kan prövas om resultatet av en löneförhandling för individens del innebär att lika lön betalas för lika eller likvärdigt arbete. Reglerna om lönediskriminering i jämställdhetslagen ändrades därför i syfte att uppnå en anpassning till EG-rätten. Kravet i lagtexten på att det måste finnas en överenskommen arbetsvärdering för att likvärdigt arbete skulle anses föreligga togs bort. EG-rätten innebär vidare i enlighet med mål nr 61/81 att det i varje medlemsland måste beredas praktiska möjligheter för arbetstagarna att dels få utrett av en behörig instans om ett visst arbete är lika eller likvärdigt, dels kunna genomdriva likalöneprincipen på rättslig väg. är alltså skyldigt att se till att likalöneprincipen kan upprätthållas i praktiken (Mål C 61/81, Kommissionen mot och [1982] ECR 1 2601, s. Erfarenheter har vunnits av hur den ändrade regeln om lönediskriminering i jämställdhetslagen fungerat, som ny rättspraxis från belyst hur likalöneregeln skall tolkas i olika avseenden, t.ex. vad gäller fördelning av bevisbördan. De ändringar i jämställdhetslagen som regeringen nu föreslår skall ses mot denna bakgrund. De är i hög grad avsedda att stödja parternas egna ansträngningar att genom samverkan på arbetsplatsen, i jämställdhetsarbetet och i löneförhandlingarna uppnå resultat, så att osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män kan åtgärdas i snabbare takt än skett. Regeringen ser parternas engagemang att genom förhandlingar och kollektivavtal lösa problemen som en nödvändig förutsättning för att resultat skall uppnås. Om den växelverkan som ovan beskrivits skall fungera på löneområdet måste därför lönediskrimineringsförbudet kompletteras med tydligare, mer åtgärdsinriktade regler om kartläggning och analys av löneskillnader än vad som gäller , regler som underlättar och stödjer parternas arbete. En viktig del av arbetet att bekämpa osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män är att följa upp och utvärdera effekten av de nya bestämmelser om kartläggning och analys av löneskillnader som regeringen nu föreslår. En första utvärdering kommer att genomföras när de nya bestämmelserna varit i kraft och ett första resultat föreligger av de årliga handlingsplaner för jämställda löner som arbetsgivarna i samverkan med arbetstagarna skall upprätta. Regeringen förutsätter också att (JämO) genom information, råd och stöd till arbetsplatserna underlättar tillämpningen av de nya reglerna och noga följer utvecklingen. Detta gäller inte minst de små företagen. jämställdhetslag valde man att anpassa lagstiftningen till det system av rättsregler som redan fanns på arbetsmarknaden. Det innebar att skyddet mot könsdiskriminering begränsades till att gälla på arbetslivets område och att lagen infogades i det arbetsrättsliga regelverket. EG:s likabehandlingsdirektiv har emellertid ett vidare tillämpningsområde på så sätt att det gäller också på yrkesutbildningsområdet. Det finns ett behov av en bredare översyn av diskrimineringslagstiftningens tillämpningsområde. Frågan är komplicerad och berör också de tre andra diskrimineringslagarna. Regeringen anser att frågan om ett utvecklat skydd mot könsdiskriminering på utbildningsområdet lämpligen bör övervägas närmare och återkommer i denna fråga i annat sammanhang. 6 Begreppet likvärdigt arbete Regeringens förslag: En definition av begreppet likvärdigt arbete förs in i jämställdhetslagen (1991:433). Ett arbete är likvärdigt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedömning av de krav arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde som det andra arbetet. Bedömningen av de krav arbetet ställer skall göras med beaktande av kriterier såsom kunskap och färdigheter, ansvar och ansträngning. Vid bedömningen av arbetets natur skall särskilt arbetsförhållandena beaktas. Utredningens förslag: Utredningen anser att någon definition av likvärdigt arbete inte bör införas i lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: i (LO), (), Akademikers (), (JämO) och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) tillstyrker att lagtexten definierar vad som är likvärdigt arbete. (), , vid och Arbetsdomstolen avstyrker promemorians förslag. Arbetsdomstolen anför att inga överväganden redovisats till stöd för att gå emot utredningens förslag och tillägger att det saknas överväganden om utformningen av en sådan bestämmelse och dess tillämpning. Skälen för regeringens förslag: Begreppet likvärdigt arbete återfinns i lönediskrimineringsförbudet i 18 § och i samverkansregeln i 2 §. Dess närmare innebörd förklaras inte i lagtexten. Däremot finns i förarbetena en beskrivning av de kriterier efter vilka arbeten ansetts böra jämföras för att bestämma om de är likvärdiga eller inte (prop. 1993/94:147 s. 51 f.f.). Genom den anpassning till EG-rätten som skedde i den nya jämställdhetslag som trädde 1992 ändrades reglerna om lönediskriminering. Begreppet likvärdigt arbete har därefter den innebörd som EG-rätten ger det. Någon definition av begreppet finns inte i själva fördraget eller i likalönedirektivet. har emellertid i en rad domar uttalat att likvärdigt arbete involverar en jämförelse utifrån de krav som arbetet ställer och arbetsuppgifternas natur. Europeiska kommissionen har i en promemoria benämnd Memorandum on Equal Pay for Work of Equal Value (1994) anfört att det föreligger behov av att medlemsstaterna klarlägger likalöneprincipens innebörd så att enskilda kan använda sig av den och så att domstolarna kan tillämpa den på ett tillfredsställande sätt. I promemorian framhålls som positiva exempel att lagarna i , , , och innehåller antingen definitioner av likvärdigt arbete eller vägledning hur man skall gå tillväga när man bedömer anspråk på likvärdigt arbete. Samtliga definitioner bygger på kriterier som är hänförliga till arbetets krav och dess natur. Utredningen nämner att de relevanta baskriterierna för värdering och lönesättning av arbeten är kunskap och förmåga, arbetsinsats, ansvar och arbetsförhållanden men anser inte att det medför någon fördel att ange dessa kriterier i lagtexten. Motiveringen härför är att kriterierna är allmänna och endast kan vara en exemplifiering. De remissinstanser som avstyrker att en definition införs i lagtexten har samma synsätt som utredningen. Regeringen gör följande bedömning. Arbetet med att eliminera könsbaserade osakliga löneskillnader har sin tyngdpunkt i de lokala parternas samverkan. Tillämpningen av kartläggningsbestämmelsen försvåras om de lokala parterna inte vet vad som åsyftas med begreppet likvärdigt arbete. De fackliga organisationerna och JämO har under remissbehandlingen av förslaget framfört samma ståndpunkt. Allt som kan underlätta ansträngningarna på arbetsplatserna att komma tillrätta med problemen bör enligt regeringens mening främjas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det har ett klart informativt värde om arbetsgivare, fackliga organisationer och enskilda arbetstagare, som på en arbetsplats är involverade i diskussioner om löneskillnader mellan kvinnor och män, genom lagtexten kan få vägledning om vad som avses med likvärdigt arbete. Det ligger i sakens natur och är närmast självklart mot bakgrund av den mångfacetterade arbetsmarknaden att en sådan definition måste vara allmänt avfattad. Det viktiga är att definitionen klargör att det är själva arbetet, dess krav och natur, och inte den individ som utför arbetet, som är det centrala i begreppet likvärdigt arbete. Ett arbete bör således anses som likvärdigt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedömning av de krav arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde med det andra arbetet. Bedömningen skall göras med beaktande av kriterier såsom kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden. Av kriterierna speglar arbetsförhållanden arbetets natur, medan de andra syftar på kraven i arbetet. Kriterierna kunskap och färdigheter (eller förmåga), ansträngning (eller arbetsinsats), ansvar och arbetsförhållanden är accepterade på svensk arbetsmarknad som nyckelord för att fånga upp arbetets krav och natur. Kriterierna är en översättning av skill, effort, responsibility och working conditions som brukar användas i engelskspråkiga länder för att definiera likvärdigt arbete. Kriterierna har använts av Arbetsdomstolen i prövning av mål om likvärdigt arbete. Terminologin återfinns också helt eller delvis i en del kollektivavtal. Eftersom ordet förmåga i kunskap och förmåga felaktigt kan föra tankarna till individens förmåga i betydelsen kapacitet att klara av ett arbete, anser regeringen att man bör tala om kunskap och färdigheter . Av samma skäl bör, som DO föreslagit, ordet ansträngning väljas i stället för arbetsinsats . Härigenom blir det tydligare att det är kraven i arbetet som avses. Att det, som utredningen också påpekar, i det enskilda fallet är nödvändigt att utförligare beskriva de krav som ett visst arbete ställer och att man då inte kan nöja sig med dessa allmänna kriterier står klart. I den meningen är de nämnda kriterierna inte uttömmande. Det är inte heller meningen. Avsikten är att betona att det är kraven i arbetena och arbetets natur som skall värderas och att klargöra detta genom att i lagtexten erinra om de huvudkriterier som är vedertagna i detta sammanhang. Beträffande frågan om dessa kriterier är tillräckliga för att fånga in alla de olika typer av krav som kan finnas i ett arbete eller om de ger rättvisa åt ett arbetes natur i all dess komplexitet kan tilläggas, att det torde vara svårt att hitta någon aspekt på ett arbetes krav eller natur som inte låter sig hänföras till något av dessa fyra huvudkriterier.