prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Det helt övervägande antalet medlemsländer har nationella konkurrensregler som mycket nära överensstämmer med gemenskapsreglerna och har även inrättat effektivt fungerande konkurrensmyndigheter för tillämpningen av dessa regler. Kommissionen har mot denna bakgrund tagit initiativ till det s.k. moderniseringsprojektet, som syftar till att föra över en betydande del av ärendehandläggningen på de nationella myndigheterna. Kommissionens, i förhållande till ärendemängden, begränsade resurser skulle därmed kunna koncentreras till de ärenden som har störst betydelse i gemenskapsperspektivet, till vidareutvecklingen av regelverket och till de uppgifter på konkurrensområdet som sammanhänger med unionens förestående utvidgning. Regeringen anser att mot denna bakgrund bör stödja det pågående arbetet med att föra över en större del av tillämpningen av med därav följande ansvar på medlemsstaterna. 7.8.2 Behovet av samverkan Regeringens bedömning: Den fortsatta internationaliseringen inom näringslivet bör mötas med ökad samverkan på konkurrenspolitikens område mellan nationella myndigheter. På konkurrenspolitikens område har olika länder inte motstående utan i hög grad sammanfallande intressen. De gynnsamma effekterna av en väl fungerande konkurrens för den svenska ekonomin och för svenska konsumenter blir inte mindre av en effektivt tillämpad konkurrenspolitik i omvärlden. Tvärtom bidrar en stark tillväxt, förnyelse och ekonomisk effektivitet hos våra handelspartners till en motsvarande utveckling i . När internationellt verksamma företag genomför konkurrensbegränsande förfaranden som skadar den svenska marknaden kan det ibland vara svårt för den svenska konkurrensmyndigheten att enbart med stöd av nationell lag avslöja och ingripa mot konkurrensbegränsningarna. Det finns ett behov av att stärka möjligheterna till samverkan och informationsutbyte mellan olika länders konkurrensmyndigheter. Om myndigheterna inte ges bättre möjligheter att utveckla ett gränsöverskridande samarbete, vilket är en självklarhet för företagen, riskerar internationaliseringen att leda till en förstärkning av de krafter som verkar för kartellisering och utnyttjande av marknadsmakt på konsumentintressets bekostnad. Med en ökad internationell handel blir också de nationella konkurrensreglernas begränsningar alltmer märkbara. Ett exempel på sådana begränsningar är att nationell konkurrenslagstiftning av praktiska och kanske också principiella skäl ofta är verkningslös mot exportkarteller. En överenskommelse mellan konkurrerande företag i ett land att tillämpa enhetlig prissättning eller att dela upp marknaden vid försäljning i ett annat land kan normalt inte angripas med stöd av konkurrenslagstiftningen i hemmalandet, eftersom konkurrensbegränsningen inte har någon effekt på denna marknad. Effekten uppstår endast i det land där produkterna säljs. Även i detta land kan det dock vara svårt att angripa förfarandet eftersom myndigheternas åtgärder, exempelvis att kräva uppgifter eller verkställa sanktioner, saknar rättsverkan i det land där företagen befinner sig. Med tilltagande internationalisering blir företagen allt mindre beroende av nationell hemvist och av nationella regelverk. Möjligheterna att välja ekonomisk och juridisk miljö, och att utnyttja olikheter eller luckor mellan de nationella regelverken, ger företagen ett försteg framför de myndigheter som skall skydda vidare samhällsintressen. En ökad samverkan mellan myndigheter och bilaterala samarbetsavtal mellan länder är ett första steg för att stärka regeltillämpningen till skydd för gemensamma intressen. På förutsätter dock en global företagsamhet också existensen av internationella regelverk och en ordning som säkerställer en effektiv tillämpning. 7.8.3 Globalisering och omvärldsberoende Regeringens bedömning: Arbetet i internationella organisationer för att skapa bred enighet om behovet av grundläggande konkurrensregler bör ges fortsatt stöd för att främja spridningen av ekonomiskt välstånd och skapa förutsättningar för stabilitet och säkerhet. Den ordning på konkurrensområdet som har etablerats inom EU skiljer sig från det mellanstatliga samarbetet i internationella organisationer som , WTO eller . Inom och har rekommendationer och koder utarbetats på konkurrensområdet, men dessa har ingen bindande verkan för medlemsländerna. Inom ramen för WTO finns konkurrensregler i vissa handelspolitiska avtal och diskussioner förs i en arbetsgrupp om samspelet mellan handel och konkurrens, bl.a. rörande möjligheten att avtala om internationella konkurrensregler med mer generell räckvidd. Frihandel och en effektiv konkurrenslagstiftning är kompletterande och ömsesidigt förstärkande åtgärder för att utsätta nationella marknader för konkurrens. Både handels- och konkurrenspolitiken syftar till att konsumenterna skall kunna tillgodogöra sig vinsterna av fria marknader och fri konkurrens. Avsaknaden av ett internationellt regelverk på konkurrensområdet har gett upphov till en oro för att konsumentvinsterna av handelsliberaliseringar riskerar att undergrävas om företag tillåts agera på ett sätt som begränsar konkurrensen, inte minst mot bakgrund av att bara ca 80 av WTO:s 135 medlemsländer har en fungerande konkurrenslagstiftning. för handel och konkurrens har även studerat handelspolitikens effekter på konkurrensen. Antidumpningsåtgärder och andra protektionistiska handelspolitiska instrument riskerar att hämma konkurrensen på nationella marknader så att företag som konkurrerar med importen blir handelspolitikens vinnare på konsumenternas bekostnad. Många länder, både inom och utanför EU, motsätter sig dock förhandlingar om handel och konkurrens som även omfattar handelspolitikens konkurrenshämmande effekter. Att skapa en övernationell tillämpning av konkurrensregler på den globala nivån är inte en realistisk möjlighet . Att skapa förutsättningar för effektiv konkurrens och ökad frihandel på internationell nivå kräver svåra avvägningar och hänsyn till bl.a. miljöeffekter, sociala krav och humanitära aspekter. Det pågående arbetet inom WTO på området handel och konkurrens bör ges fortsatt stöd, med inriktning på frågor om en minimistandard för nationella konkurrensreglers materiella innehåll och de institutionella förutsättningarna för att få överträdelser av konkurrensreglerna rättsligt prövade. Även om uppgiften att skapa en global ordning på konkurrenspolitikens område är förenad med stora svårigheter, och möter starkt motstånd där man upplever att ekonomiska intressen hotas, är det viktigt att detta arbete drivs vidare med kraft. Världshandeln har sedan slut ökat betydligt snabbare än den samlade BNP- tillväxten. Enligt (SOU 2000:7) förväntas denna trend hålla i sig. Det bedöms dock troligt att tillväxten i handeln mellan blir lägre än för handeln mellan länderna utanför samt för handeln mellan och länderna utanför . Innebörden av denna bedömning är bland annat att den tredje världens länder kommer att spela en viktigare roll i världshandeln. Dessa länder saknar de regelverk bl.a. konkurrensregler och tillförlitliga institutioner som behövs som skydd både för utländska företag som verkar på dessa marknader och mot att internationellt verksamma företag utnyttjar sin styrka till skada för landets konsumenter. Inom och ges stöd till länder som vill utveckla nationella konkurrensregler och institutioner för att tillämpa dessa regler. Detta arbete har stor betydelse för att främja uppkomsten av effektiva konkurrensförhållanden i länder under ekonomisk utveckling och/eller övergång till marknadsekonomi. En väl fungerande konkurrens, som främjar tillväxt, bidrar till ekonomisk effektivitet och stärker konsumenternas ställning på marknaden, förutsätter väl utvecklade samhällsfunktioner. Konkurrensen fungerar dåligt om det saknas ordnade rättsliga och institutionella former för företagens relationer med varandra och med konsumenterna. Det blir heller ingen konkurrens på lika villkor om ett lands myndigheter inte kan upprätthålla respekten för gällande regler eller om korruption och diskriminerande behandling gör marknadens aktörer rättslösa. Effektiva konkurrensförhållanden kräver sålunda en väl utvecklad rättsstat. Erfarenheten pekar på att det också finns starka kopplingar mellan fungerande marknader, ett tillförlitligt rättssystem och politisk demokrati. och övriga utvecklade industriländer har ett ekonomiskt intresse av en väl fungerande global handel och att alla länder som deltar i denna erbjuder en ekonomisk och institutionell miljö som främjar en effektiv konkurrens. Det ligger också i den industrialiserade världens intresse att medborgarna i länder under utveckling får del av handelns och den ekonomiska tillväxtens välfärdseffekter. Därigenom främjas den politiska stabilitet i dessa länder som är en viktig förutsättning för att minska riskerna för internationella konflikter. Arbetet i internationella organisationer för att få acceptans för internationella regler på konkurrensområdet har därmed betydelse inte bara för handeln och den ekonomiska utvecklingen utan också för frågor om global säkerhet och avspänning 8 Svensk tillämpning av för företag 8.1 Gällande rätt 8.1.1 EG:s konkurrensrätt Konkurrenspolitiken har från den europeiska integrationens början varit ett instrument i arbetet med att genomföra den gemensamma marknaden, och EG-fördraget kom att innehålla konkurrensregler för företag som alltjämt är oförändrade till sitt innehåll. I EG-fördragets ingress (fjärde stycket) framhålls betydelsen av en sund konkurrens då fördragets mål skall förverkligas. I artikel 2 i fördraget anges gemenskapens övergripande mål, nämligen att främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandar- den och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. För att fullgöra dessa uppgifter an- visar artikeln olika medel, bl.a. att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union. Vidare hänvisas till artikel 3, där det anges i ett stort antal punkter vad gemenskapens verksamhet skall innefatta för att uppnå målen. I artikel nämns en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids . ingår som en integrerad del i det EG-rättsliga regelsystemet och har därmed samma huvudsyften som regelsystemet i stort. De skall således främja inte bara konkurrensen på den gemen- samma marknaden utan även integrationen mellan medlemsstaterna. EG bildades har konkurrenspolitiken varit ett viktigt medel i arbetet med att genomföra den gemensamma marknaden. EG:s kon- kurrensrätt har utvecklats på olika sätt genom bl.a. sekundärrätt och rättspraxis. Denna konkurrensrätt har i stor utsträckning stått som förebild för den nationella konkurrenslagstiftningen i ett flertal av medlemsstaterna, bl.a. . De materiella reglerna i EG:s konkurrensrätt gäller redan i i den mån ett förfarande berör handeln mellan medlemsstater. 8.1.2 Materiella regler De grundläggande konkurrensreglerna finns i EG-fördragets artiklar 81 och 82 samt i rådets förordning 4064/89 av om kontroll av företagskoncentrationer, den s.k. koncentrationsförordningen. Artikel 81 reglerar samarbete mellan företag. Artikel 82 gäller missbruk av en dominerande ställning. Koncentrationsförordningen styr kontrollen av företagsförvärv, fusioner och andra koncentrationer. Härtill finns reg- lerna i EG-fördragets artikel 86 och 87 89 om offentliga företag samt om statligt stöd. Artikel 81 lyder: Följande är oförenligt med den gemensamma marknaden och för- budet: alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, särskilt sådana som innebär att a) inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, b) produktion, marknader. teknisk utveckling eller investeringar be- gränsas eller kontrolleras, c) marknader eller inköpskällor delas upp, d) olika villkor tillämpas vid likvärdiga transaktioner med handels- partners, varigenom dessa får en konkurrensnackdel, e) det ställs som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Avtal eller beslut som är förbjudna enligt denna artikel är ogiltiga. Bestämmelserna i punkt 1 får dock förklaras inte tillämpliga på varje avtal eller grupp av avtal mellan företag, varje beslut eller grupp av be- slut av företagssammanslutningar, varje samordnat förfarande eller grupp av samordnade förfaranden, som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås och som inte a) ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, b) ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga. Artikel 82 har följande lydelse: Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att a) direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försälj- ningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, b) begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, c) tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner gentemot handels- partners, varigenom dessa får en konkurrensnackdel, d) ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. 8.1.3 Tillämpningsregler EG-fördraget innehåller inga tillämpningsregler till artiklarna 81 och 82. Sådana regler har tillkommit genom särskilda förordningar. Den grund- läggande tillämpningsförordningen är förordning (EEG) nr 17/62. I denna uttalas principen att alla konkurrensbegränsande avtal, beslut och samordnade förfaranden som avses i artikel 81.1 är förbjudna, utan att det krävs något föregående beslut om det. Om de inte faller under något gruppundantag, måste de i princip anmälas till kommissionen och be- viljas individuellt undantag för att bli tillåtna. Enligt förordning 17/62 ges också möjlighet att efter ansökan till kommissionen få ett s.k. icke-ingripandebesked om att artikel 81 och 82 inte är tillämpliga. Förordningen innehåller vidare sanktionsregler enligt vilka kommis- sionen bl.a. kan döma ut böter för överträdelser av förbuden samt vid vite ålägga företag att upphöra med pågående överträdelser. Dessa regler be- handlas endast i förslagsdelen i där aktuella delar. Kommissionen har enligt förordningen den centrala rollen i övervak- ningen av konkurrensen på den gemensamma marknaden. Det är således i första hand kommissionen som ansvarar för tillämpningen av artiklarna 81 och 82. Bestämmelsen i artikel 9.3 i förordning 17/62 innebär att nationella konkurrensmyndigheter är behöriga att tillämpa artiklarna 81.1 och 82 i EG-fördraget, så länge som kommissionen inte har inlett ett formellt för- farande förfarande enligt artikel 2, 3 eller 6 i anledning av en ansökan om icke-ingripandebesked, i syfte att ålägga berörda företag att upphöra med en överträdelse eller i anledning av en anmälan för undantag. Behörig- hetsregeln omfattar också nationella domstolar med uppgift att tillämpa nationell konkurrensrätt eller att pröva lagligheten av nationella myndig- heters tillämpning av konkurrenslagstiftningen. När kommissionen har inlett ett förfarande är den däremot exklusivt behörig. Någon motsvarande begränsning i kommissionens behörighet i förhållande till nationella konkurrensmyndigheter finns inte. Bestämmel- sen hindrar naturligtvis inte fortsatt handläggning av ett ärende med till- lämpning av nationell rätt. Kommissionen kan handlägga ett ärende innan ett formellt förfarande i den mening som avses i artikel 9.3 anses ha inletts. Frågan när kommissionen skall anses ha inlett ett formellt för- farande är heller inte helt klarlagd i rättspraxis. Normalt sker det regel- bundna kontakter mellan kommissionen och nationella konkurrensmyn- digheter, följaktligen även med , under ett ärendes gång. Kommissionen är ensam behörig att besluta om undantag enligt artikel 81.3. Förordningen har ett vidsträckt tillämpningsområde. Transportområdet är dock undantaget genom förordning 141/62. De förordningar som gäller i stället på det området innehåller dock regler som i stort sett överensstämmer med reglerna i förordning 17/62. Ett ärende kan initieras hos kommissionen på olika sätt: genom en an- sökan om icke-ingripandebesked, genom en anmälan för undantag, genom klagomål eller genom kommissionens eget initiativ. Gången i ett ärende hos kommissionen kan översiktligt beskrivas på följande sätt. Sedan ett ärende initierats tar kommissionen ställning till om en under- sökning skall inledas och kan vid behov börja samla in information. Kommissionen kan få fram information informellt genom exempelvis diskussioner med ett företag som anmält ett avtal för undantag. Vidare kan kommissionen genom att fatta formella beslut ålägga ett företag att lämna information eller genomföra undersökningar hos företag. I nästa skede av handläggningen har kommissionen ett antal olika alternativ, delvis beroende på vilken typ av ärende det rör sig om. Kommissionen kan avsluta ärendet genom ett formellt beslut om t.ex. undantag eller in- formellt genom t.ex. ett comfort letter. Det senare är vanligast. Kommis- sionen kan också besluta att inte utreda ett klagomål vidare. Om kommissionen väljer att inleda ett formellt förfarande för att utreda överträdelser av artikel 81.1 eller 82, skall den utfärda ett meddelande om anmärkningar (statement of objections). Detta utfärdande utgör förfarandets formella inledning. När ett sådan meddelande utfärdats inträder även vissa rättigheter för det eller de företag som är föremål för utredningen, bl.a. rätt till aktinsyn och rätt att påkalla muntligt förhör. Innan kommissionen fattar ett slutligt beslut i ärendet är den skyldig att rådgöra med den rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor, som består av representanter för medlemsstaterna. Därefter fattar kommissionen ett formellt beslut i ärendet. Kommissionen har dock möjlighet att avsluta ett ärende informellt . Rätten att till kommissionen inge klagomål när det gäller överträdelser av artikel 81 eller 82 i fördraget framgår av artikel 3 i förordningen. Denna rätt har medlemsstaterna samt envar som har ett berättigat intresse i saken. 8.1.4 Icke-ingripandebesked och informella avgöranden Företag eller sammanslutningar av företag kan enligt artikel 2 i förord- ning 17/62 hos kommissionen ansöka om icke-ingripandebesked (negativattest). Ett icke-ingripandebesked innebär att kommissionen efter ansökan meddelar ett beslut med innebörden att kommissionen inte har för avsikt att ingripa mot ett avtal. Grunden för kommissionens beslut är antingen att artikel 81.1 eller 82 inte är tillämplig på avtalet eller att kommissionen helt enkelt inte har för avsikt att ingripa. Beslutet baseras på de uppgifter kommissionen har tillgång till och är bindande för kom- missionen så länge nya omständigheter inte tillkommer. Bestämmelserna om icke-ingripandebesked tillämpas ytterst sällan. Administrativa skrivelser, s.k. comfort letters, innebär att kommissio- nen avslutar ett ärende informellt, genom ett brev utfärdat av en behörig tjänsteman vid kommissionen. Ett comfort letter kan erhållas efter en anmälan för undantag eller en ansökan om negativattest. Sökanden får redan i sin ansökan till kommissionen ange om han accepterar att ärendet avgörs genom att ett comfort letter utfärdas. Comfort letters är i huvudsak av tre slag. Antingen uttalar kommissio- nen att förfarandet enligt dess uppfattning inte strider mot artikel 81 eller 82, eller också uttalar kommissionen att förfarandet strider mot artikel 81 men uppfyller kraven för undantag enligt artikel 81.3. Det tredje slaget är comfort letters som innebär att det aktuella förfarandet visserligen strider mot artikel 81.1 men att kommissionen på grund av administrativa prio- riteringar inte avser att fatta beslut i ärendet. I vissa fall publicerar kom- missionen sin avsikt att utfärda ett comfort letter, varefter tredje man in- bjuds att inkomma med synpunkter. Kommissionen förefaller enligt utredningen tillämpning av (SOU 2000:4) inte vara bunden av comfort letters, även om det i praktiken är osannolikt att kommissionen utan goda skäl skulle frångå sin bedömning. Sådana skäl skulle kunna vara att de omständigheter som legat till grund för kommissionens bedömning har förändrats i väsentlig omfattning. Comfort letter, har kommit att bli det sätt på vilket kommissionen i normalfallet avslutar ett ärende som inletts med en ansökan eller anmä- lan. Utredningen uttalar att det är ytterst tveksamt i vad mån comfort letters har någon rättsverkan. Kommissionen har aviserat att den ämnar föreslå att notifikationssystemet skall avskaffas. Tanken är att systemet med comfort letters då inte skall ha någon funktion. Frågan vilken rätts- verkan ett comfort letter har kan därför, enligt utredningen, i ett längre perspektiv komma att sakna betydelse. 8.1.5 Undantag Kommissionen har enligt artikel 9.1 i förordning 17/62 som nämnts en- sam behörighet att meddela undantag enligt artikel 85.3 (nuvarande arti- kel 81.3). Anmälningar av avtal för undantag görs enligt artikel 4.1 i för- ordningen. Så länge en anmälan inte gjorts, kan kommissionen som huvudregel inte meddela undantag enligt artikel 81.3. Av artikel 6.1 i förordningen framgår att undantag inte kan beviljas för tiden före det att anmälan gjorts. Ett beslut om undantag är enligt artikel 8 alltid tidsbe- gränsat och kan förenas med villkor och ålägganden, men kan förnyas. Kommissionen kan under vissa omständigheter, som anges i artikel 8.3 i förordningen, återkalla eller ändra ett beslut om undantag. Vissa typer av avtal behöver inte men kan anmälas till kommissio- nen. Det gäller bl.a. sådana avtal där endast företag från ett och samma medlemsland är parter och avtalen inte berör import eller export mellan medlemsstater. Avtal av ifrågavarande slag har bedömts som mindre all- varliga från konkurrenssynpunkt. För den händelse kommissionen skulle undersöka ett avtal av det aktuella slaget och komma fram till att det strider mot artikel 81.1, kan kommissionen, i förekommande fall, bevilja undantag med retroaktiv verkan utan att avtalet anmälts. Detsamma gäller även i utökad utsträckning vertikala avtal mellan företag. Härmed avses avtal mellan företag som är verksamma i olika led av produktions- eller distributionskedjan och de villkor enligt vilka parterna får köpa, sälja eller återförsälja vissa varor eller tjänster. Liksom gäller beträffande icke-ingripandebesked kan comfort letters och överenskommelser vara ett sätt att avsluta även ärenden som rör an- mälningar för undantag. En särskild form av undantag är gruppundantag. Artikel 7.2 i förord- ning 19/65 ger, efter de ändringar som beslutats , nationella myndigheter möjlighet att under vissa omständigheter besluta att en gruppundantagsförordning inte skall tillämpas i ett visst fall. 8.1.6 Artiklarna 84 och 85 När det gäller frågan om nationell behörighet utanför områden som regle- ras av tillämpningsförordningarna är rättsläget enligt utredningens be- dömning betydligt osäkrare.