prop · GN0379 · 2000-01-01 00:00:00 — En annan viktig aspekt som kan påverka bemötandet är båda parters förväntningar på mötet. De har ofta olika perspektiv på det som mötet handlar om därför att deras kunskaper och erfarenheter skiljer sig åt. Detta kan accentueras om den enskilde kommer från en kultur mycket olik den svenska. Den enskilde utgår från kunskaper och perspektiv från sin egen vardag medan de professionella talar utifrån sin oftast teoretiska kunskapsvärld och sin arbetsplatskultur. Dessa skillnader i perspektiv beskrivs i rapporter och de har stor betydelse för kvalitén i bemötandet. Det är viktigt att sådana skillnader uppmärk- sammas av båda parter så att hinder och konflikter som försvårar kommunikation och möten blir synliga och därmed lättare att göra något åt. har tre statliga utredningar behandlat bemötandefrå- gor; utredningen om bemötande av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården (SOU 1996:133), utredningen om bemötande av äldre (SOU 1997:170) och utredningen om bemötande av personer med funktions- hinder (SOU 1999:21). De tre utredningarna ger tillsammans en relativt mörk bild av hur människor blir bemötta i sina kontakter med myndig- heter och andra offentliga organ, men visar också på goda exempel och vägar till förbättringar. Regeringen har därför vidtagit en rad åtgärder för att förbättra situationen. Det gäller t.ex. åtgärder för att öka patientinfly- tandet samt åtgärder i samband med äldreprogrammet. De förslag som regeringen nu för fram för att förbättra bemötandet för personer med funktionshinder är ytterligare ett led i regeringens reformarbete på områ- det. 8.1 Lika behandling, diskriminering I betänkandet (SOU 1999:21) nia nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder påtalas bl.a. att det för att i grunden förändra attityderna till människor med funktionshinder krävs kraftfulla politiska initiativ. Utredaren föreslår en tydlig politisk marke- ring om det svenska samhällets syn på människor med funktionshinder och på handikappolitik genom att föreslå att det i 1 kap. 2 § regerings- formen skrivs in funktionshindrade personers rätt till full delaktighet och jämlikhet i samhällslivet. Ett stadgande om att eftersträva delaktighet och jämlikhet i samhället bör gälla mer generellt. Innebörden av stadgandet bör vara att lagar och föreskrifter skall utformas på ett sådant sätt att alla medborgare, oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös tillhörighet kan uppnå full delaktighet och jämlikhet. Frågor som rör mänskliga rättigheter (MR) är ständigt aktuella. Också funktionshindrade personers rättigheter och skyldigheter diskuteras utifrån ett MR-perspektiv. FN:s kommission för mänskliga rättigheter och skyldigheter har t.ex. uppmanat alla medlemsstater att ta upp handikappfrågorna utifrån ett sådant perspektiv. I FN:s standardregel 15 om lagstiftning sägs bl.a. att "Staterna har an- svar för att det skapas en rättslig grund för åtgärder som leder till delak- tighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning." I samma regel sägs också att all lagstiftning som behandlar medborgares rättig- heter och skyldigheter även bör omfatta rättigheter och skyldigheter för människor med funktionsnedsättning. De skall kunna utöva sina mänsk- liga, medborgerliga och politiska rättigheter på samma sätt som övriga medborgare. Lagstiftningen skall innehålla regler om sanktioner för den som kränker principen om icke-diskriminering. Många länder har antagit lagstiftning med målsättningen i standardreglerna som grund. har t.ex. infört ett tillägg i 5 § grundlagen med innebörden att ingen får utan godtagbart skäl ges en annan ställning på grund av kön, ålder hälsotillstånd eller handikapp eller någon annan orsak som hänför sig till hans person. har infört en liknande bestämmelse i sin grundlag. Handikapputredning tog i sitt slutbetänkande "Ett samhälle för alla" (SOU 1992:52) upp frågan om det inte borde införas ett förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i grundlagen. Ut- redningen föreslog ett nytt stadgande i 2 kap. regeringsformen med ett generellt förbud mot diskriminerande bestämmelser för funktionshind- rade i lag eller föreskrift. Remissinstanserna framförde kritik mot ett så- dant grundlagsstadgande. Bl.a. anfördes att en sådan regel i regerings- formens andra kapitel om de grundläggande fri- och rättigheterna skulle bli rättsligt bindande och svår att avgränsa. Det skulle krävas antingen några särskilt angivna undantag eller ett mer generellt undantag från grundlagsregeln. Som exempel på grundlagsparagrafer som var lättare att avgränsa nämndes 2 kap. 16 § regeringsformen där det stadgas att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön om inte föreskriften är ett led i strävandena att åstad- komma jämlikhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller mot- svarande tjänstgöring. Ett generellt undantag skulle möjliggöra särbe- handling på sakliga eller objektivt godtagbara grunder. Förslaget kom efter remisskritiken inte att skrivas in i grundlagen. Tilläggsdirektiv till har regeringsförklaring slagit fast att människor med funktionshinder skall ha goda möjligheter till delaktighet. har med några få undantag valt att införliva funktionshindrade personers rättigheter och stöd i den ordinarie lagstiftningen. Enligt rege- ringens mening är denna princip riktig. All lagstiftning skall se till att personer med funktionshinder inte diskrimineras utan utformas så att människor blir delaktiga i samhällslivet. Det kan emellertid finnas uppenbara risker att lagstiftningen inte riktigt räcker till, att systemen inte ger tillräcklig flexibilitet och valfrihet, att många människor med stora och komplicerade funktionshinder ändå inte får det stöd och den hjälp de behöver och att vissa områden helt faller utanför lagstiftningen. har därför lagstiftaren valt att skapa lagar mot diskriminering av olika grupper i samhället, t.ex. lag (1999:132) om förbud mot diskri- minering i arbetslivet av personer med funktionshinder och lag (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexu- ell läggning. En särskild utredare har tillkallats (dir. 1999:49) för att göra en översyn av lagstiftningen om olaga diskriminering. Av framgår att personer med funktionshinder utestängs från samhällslivet. De känner sig diskriminerade och beskriver ett slags samhällets utanförskap. Andra undersökningar redovisar liknande förhållanden. konstaterar i sin senaste rapport till regeringen att inte helt uppfyller för att tillförsäkra människor med funktionshinder delak- tighet och jämlikhet. Det finns således fortfarande hinder som gör det omöjligt för människor med funktionshinder att utöva sina rättigheter och friheter och försvårar för dem att delta fullt ut i samhällsutvecklingen. Därför föreslår utredningen nämnda tillägg i regeringsformen. Regeringen har i olika sammanhang klart markerat att det allmänna skall verka för att undanröja de hinder som finns mot alla medborgares deltagande i samhällslivet på sina egna villkor. Begreppen full delaktig- het och jämlikhet är en del av och utgör också ett grundläggande mål för den svenska handikappolitiken. Grundlagen inne- håller emellertid inget förbud direkt riktat mot diskriminering av männi- skor med funktionshinder. Däremot finns i regeringsformens 2 kap. ett antal rättsligt bindande regler på fri- och rättighetsområdet. Kapitlet in- nehåller t.ex. förbud mot särbehandling på grund av åskådning, ras och kön. Det har ansetts angeläget och naturligt att den svenska grundlagen ger klart uttryck för att negativ särbehandling på sådana grunder inte kan godtas. Sådana regler innebär också en betydande förstärkning av det rättsskydd som kan åstadkommas på annat sätt. De invändningar som har framförts mot att i 2 kap. regeringsformen införa en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering av funktions- hindrade får anses ha en sådan tyngd att ett stärkt skydd för såväl denna som andra utsatta grupper bör ske inom ramen för programstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen. har därför fått i uppgift att överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall komma till tydligare uttryck i stadgandet. I uppgiften ingår även att bedöma om bara personer med funktionshinder skall framhållas eller om även andra grupper uttryckligen skall omnämnas i stadgandet. 8.2 Åtgärder mot domstolstrots m.m. Regeringens förslag: skall verka för att kommuner och landsting planerar för att kunna tillgodose framtida stöd- och service- behov enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade och framtida behov av bistånd enligt 6 f § socialtjänstla- gen (1980:620). får förelägga en kommun eller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom som ger en enskild rätt till vissa insatser enligt respektive lag. De nya reglerna får dock inte tillämpas om verkställighet av en lagakraftvunnen dom enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och social- tjänstlagen redan har sökts enligt utsökningsbalken (1981:774). Vidare förfaller ett vitesföreläggande om verkställighet söks enligt utsökningsbalken. Den enskilde får överklaga beslut på en begäran om vitesföreläggande. Utredningens förslag: Avviker från regeringens förslag i den del som avser kommuners och landstings förebyggande verksamhet. Be- mötandeutredningen ville ge länsstyrelserna möjlighet att vitesförelägga kommuner och landsting redan i det förebyggande ledet. Utredningen hade heller inget förslag som gällde utsökningsbalken. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget i sin helhet eller delar av det. Tillstyrker förslaget i sin helhet gör bl.a. Länsrätten i län, , , Han- dikappombudsmannen, samtliga tillfrågade länsstyrelser utom två samt ca hälften av de tillfrågade kommunerna och landstingen. Det gör också bl.a. de fackliga organisationerna och samtliga handikapporganisationer. Kammarrätten i och Länsrätten i tillstyrker vitesinstitutet men avstyrker förslaget om länsstyrelsernas förebyggande roll. (), Länsrätten i län, , samt några kommuner och landsting avstyrker eller vill ha ytterligare utredning. JO:s uppfattning är att man inte skall skapa en ny väg för verkställighet av domar utan att utsökningsbalkens tillämplighet har blivit klarlagd. Även Länsrätten i anser att möjligheterna till verkställighet av domar med stöd av utsökningsbalken bör utredas ytterligare. Svenska Kommunför- bundet anser att problemet med domstolstrots förutsätter en samlad ana- lys av rättighetslagstiftningens möjligheter att fungera inom ramen för den kommunala självstyrelsens förutsättningar. kan diskutera olika förslag till åtgärder mot domstolstrots men anser att ut- redningens förslag inte kan utgöra utgångspunkt för sådana diskussioner. Bakgrund: Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) och socialtjänstlagen (1980:620) (SoL) ger den enskilde medborgaren rätt att under vissa förutsättningar och på olika sätt ta del av samhällets service. Det kan t.ex. vara fråga om att få tillgång till en bo- stad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt LSS, försörjningsstöd enligt 6 b § SoL eller ett särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. I vissa fall får den enskilde inte de förmå- ner hon eller han eftersträvar. Den enskilde kan då med hjälp av de över- klaganderegler som finns överklaga myndigheternas beslut. Landets läns- och kammarrätter och slutligen Regeringsrätten kan senare överpröva myndighetsbesluten. Ett stort problem som uppmärksammats är att huvud- männen, kommuner och landsting, dröjer med att vidta åtgärder enligt domar som ger enskilda personer rätt till insatser enligt LSS och SoL. Kritiker har satt fokus på problemet att personer som tillerkänts någon förmån eller insats enligt LSS eller SoL har fått vänta både månader och år på att kommunen eller uppfyller det som domen ålagt dem. har visat att en tredjedel av samtliga domar enligt LSS som gynnade den enskilde och som avkunnades inte verkställts . gjordes ytterli- gare en kontroll. efter studien som utfördes var ungefär en sjättedel av domarna fortfarande inte verkställda och av gynnande domar saknades verkställighet i en fjärdedel av fallen. Enligt förekommer det även fall av domstolstrots inom socialtjänstlagens tillämpningsområde. I massme- dia har också uppmärksammats fall av domstolstrots som gäller både insatser enligt LSS och ekonomiskt bistånd enligt SoL. Att kommuner i vissa fall trotsar lagar och domar har behandlats i olika utredningar och i . Det har givits olika förslag till lösningar på problemet. Det är framför allt tre utredningar som är av intresse. Dessa är betänkandena Kommunalbot (SOU 1989:64), Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109) och departementspromemorian Kommunalt domstolstrots ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27). Med kommuner avses i detta sammanhang också landsting. Den s.k. tillsattes för att det i den all- männa debatten hade uppmärksammats att kommuner och landsting i en del fall överskred sin kompetens och åsidosatte sina specialreglerade verksamhetsområden eller satte sig över domstolarnas avgöranden i kommunalbesvärsmål. Utredningen gjorde en kartläggning av de sank- tioner som fanns för att ingripa mot kommuner och landsting som inte följde lagen. Kartläggningen redovisade det straffrättsliga ansvaret (tjänstefel), disciplinansvar, uppsägning, avskedande och entledigande, skadeståndsansvar både för kommunerna och för beslutsfattare i kommu- nerna, vite, indragning eller minskning av statsbidrag, Justitieombuds- mannens (JO) och Justitiekanslerns (JK) tillsyn samt det politiska ansva- ret. Utredningen kom fram till att de sanktioner som finns inte är effektiva. Utredningens huvudförslag var att sanktionssystemet skulle kompletteras med en generell ekonomisk påföljd för grova lagöverträdelser och för överträdelser av domstolsbeslut om verkställighetsförbud, en s.k. kom- munalbot (se SOU 1989:64). Boten skulle vara lägst och högst . Frågor om att påföra en kommun en kommunalbot skulle prövas av kammarrätt efter ansökan av JO. Utredningen föreslog att boten skulle riktas mot kommunen som särskilt rättssubjekt för att inte skapa en allt för stor försiktighet hos kommunalt förtroendevalda och anställda. Modellen hämtades från institutet företagsbot i 36 kap. brotts- balken men skilde sig från en sådan bot bl.a. genom att grunden för en kommunalbot skulle vara en objektivt konstaterad lagöverträdelse och inte ett brott av en förtroendevald eller en anställd. Förslaget remissbe- handlades och fick en omfattande kritik. Kritikerna riktade främst in sig på att kommunalboten skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. Förslaget ledde på grund av kritiken inte till någon lagstiftning. , som tillsattes , fick i uppdrag att slutföra arbetet med frågan om hur ett sanktionssystem borde utformas för att komma till rätta med kommuners och landstings domstolstrots, lagtrots och liknande handlingar. Frågan hade då tagits upp i ett antal motioner vid behandling av propositionen till en ny kommu- nallag och hade i sitt betänkande över förslaget till en ny kommunallag anfört att det var angeläget att frågorna fick sin lösning (bet. 1990/91:KU38 s. 92). Kommitténs definition av begreppet domstolstrots var vid. Begreppet omfattade enligt definitionen dels att en dom som upphävde ett kommu- nalt beslut inte respekterades av kommunen, dels att ett beslut om förbud att verkställa ett kommunalt beslut inte respekterades, dels att ett åläg- gande i en dom inte följdes och dels att en enskild person inte fick en social förmån som en domstol ansett denne ha rätt till. Kommittén angav också att lagtrots definierats som handlande eller underlå- tenhet av kommuner och landsting som innebar att de medvetet satte sig över tvingande lagregler av offentligrättslig natur. Kommittén redogjorde för det sanktionssystem som fanns. Bland annat angavs att de sanktioner som kan riktas mot kommuner är skadestånd, vite och sanktionsavgifter. De förtroendevalda kan både i sin roll som företrädare för en kommun eller ett landsting och även rent personligen drabbas av påföljderna straff, skadestånd eller entledigande. För de kommun- och landstingsanställda kan också de arbetsrättsliga sanktio- nerna disciplinåtgärd, uppsägning eller avskedande förekomma. Kom- mittén diskuterade också om en förvaltningsdomstols dom kan ligga till grund för exempelvis utmätning enligt utsökningsbalkens (UB) regler dvs. om en sådan dom i sig går att verkställa. Kommittén ansåg att en sådan dom är verkställbar om domen innebär en betalningsskyldighet eller någon annan förpliktelse. Kommitténs huvudsakliga förslag var att kommunerna själva skulle agera mot domstolstrots i vid bemärkelse och lagtrots genom att reviso- rernas uppgifter skulle utvidgas. Denna s.k. revisionsmodell skulle kunna kompletteras med ett personligt vitesansvar för de förtroendevalda vid särskilt allvarliga överträdelser, nämligen om kommunen verkställt ett beslut trots ett domstolsförbud att verkställa det eller om kommunen inte rättat ett redan verkställt beslut eller inte rättat det verkställda beslutet så långt det varit möjligt sedan beslutet upphävts av domstol. Det personliga ansvaret borde enligt kommittén inte utökas vid dom- stolstrots i samband med förvaltningsbesvär. Kommitténs motivering var att det inte var fråga om tredska från de förtroendevaldas sida eftersom det var ostridigt att huvudmännen brottades med tilltagande resursproblem. Dessa problem skapade svårigheter att fullgöra det som förvaltningsdomstolarna ålade nämnderna att göra. Det ansågs inte rim- ligt att de förtroendevalda personligen skulle drabbas av sanktioner i så- dana fall. Ett vite borde trots allt i viss utsträckning kunna riktas mot kommuner som juridiska personer vid domstolstrots när rättighetslagar tillämpades. Ett vitesansvar för kommunen föreslogs att gälla vid tillämpningen av SoL och LSS. Vitet skulle drabba kommunen som juridisk person och inte de förtroendevalda i nämnderna. Vitesansvaret skulle inte gälla för domstolsbeslut som grundade rätt till bistånd för den enskilde enligt då- varande 6 § SoL eller insatser enligt 9 § LSS. Kommittén ansåg inte att vite skulle utsättas för att förmå någon att fullgöra en betalningsskyldighet. Vite borde sättas ut undantagsvis, t.ex. vid ren tredska och ovilja att acceptera en domstols bedömning. Länssty- relsen skulle få befogenhet att sätta ut vitet. Förslagen redovisades i betänkandet (SOU 1993:109). 18 av 47 re- missinstanser som yttrade sig över förslagen var i princip för huvuddelen av kommitténs förslag. Flera av de som avstyrkte förslaget tyckte att det krävdes en ytterligare översyn av problematiken och att det föreslagna systemet kunde vara en utgångspunkt för vidare bedömningar. Departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots Departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots ett förslag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27) utgick från betänkande och remiss- yttrandena över detta. Man konstaterade inledningsvis att tyngdpunkten i den allmänna debatten och även inriktningen på föreslagna åtgärder hade förskjutits från de fall där kommuner och landsting inte bryr sig om domstolarnas avgöranden i mål om laglig- hetsprövning till fall där domar som rör förvaltningsbesvär, främst mål enligt SoL och LSS, inte blir verkställda. Det betonades att det från en rättsstatlig utgångspunkt inte var acceptabelt att offentliga organ inte följer lagar och domstolsavgöranden. Det behövdes därför ytterligare sanktionsmöjligheter. I promemorian lämnades förslag som i huvudsak överensstämde med förslag om att införa ett personligt vites- ansvar vid domstolstrots i samband med mål om laglighetsprövning, om ett överklagat beslut verkställdes trots ett verkställighetsförbud eller om upphävda beslut inte rättades. Samtliga ledamöter och ersättare i den nämnd eller det nämndutskott som fattat det överklagade beslutet skulle drabbas av vitet. I promemorian lämnades inga förslag till hur samhället skulle komma till rätta med domstolstrots och lagtrots i samband med förvaltningsbesvär. Frågan antogs bli aktualiserad i senare utredningar. Närmare två tredjedelar av de 30 instanser som yttrade sig över prome- var positiva till, eller hade inga invändningar mot, promemorians förslag om ett personligt vitesansvar i vissa fall av domstolstrots. påpekar att en av orsakerna till att vissa kom- muner har svårt att uppfylla sina förpliktelser enligt LSS och SoL är att kommunen saknar beredskap för att bygga ut verksamheten i den ut- sträckning som behövs. Utredningen föreslår att länsstyrelserna skall kunna förelägga en kommun eller ett landsting att bygga upp en service enligt 7 och 9 §§ LSS och 6 § SoL i erforderlig omfattning som gör det möjligt att i rimlig tid uppfylla kommunens eller landstingens skyldighe- ter enligt domar som ger enskilda rätt till där nämnda insatser. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. Vidare föreslår utredningen att en kommun som inte följt en dom om insats enligt 7 och 9 §§ LSS eller 6 § SoL också skall kunna ges ett föreläggande med vite. Vitets storlek och utdömandet av vitet skall enligt förslaget ske enligt lagen (1985:206) om viten. Utredningens förslag har sin utgångspunkt i den ordning som fanns i den tidigare lagen (1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvården och som finns i 6 kap. 13 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. får förelägga en vård- givare att rätta till missförhållandena om anser att vård- givaren inte uppfyller kraven på god vård och att missförhållandena på- verkar patientsäkerheten. skall i sådana fall ange vilka åtgärder som anses nödvändiga och kan även besluta om vite. Förslagen innebär att länsstyrelserna bör få särskilda resurser för att förstärka och intensifiera sin tillsyn och för att utveckla gemensamma metoder för till- synen. En viss del av resurserna bör tillföras för att sam- ordna, följa upp och utveckla verksamheten. Övrigt har avstyrkt motioner från riksdagsledamöter om rättighetslagstiftning och domstolstrots och hänvi- sat till att det pågår beredning av frågorna inom . Det finns flera motioner i frågan under verksamhetsåren 1998/99 och 1999/2000. har uppdragit åt en utredare att biträda med att utreda frågan om hur ett sank- tionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunalt domstolstrots (Ju1999/4276/ADM). Utredaren skall göra avvägningar i fråga om vilka sanktioner som bör användas, vem sanktionerna skall riktas mot och hur kännbara sanktio- nerna bör vara, samt om det sanktionssystem som utredaren förordar bör gälla generellt, anpassas till olika sektorer eller utgöra en kombination av dessa modeller. I uppdraget ligger att utredaren bör överväga i vilken omfattning de tidigare förslag som lagts fram i betänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots (SOU 1993:109) och departementspromemorian Kommu- nalt domstolstrots och lagtrots (Ds 1995:27) kan läggas till grund för ett förslag till sanktionssystem. I första hand bör utredaren eftersträva att utforma sanktionssystemet så att det riktas mot juridiska personer. Utre- daren bör emellertid därutöver analysera i vilka fall det skulle vara moti- verat med sanktioner riktade även mot enskilda ledamöter och hur sådana sanktioner skulle utformas. Utredaren bör även försöka klarlägga i vilken mån kan användas för att få en dom av förvaltnings- domstol verkställd. Uppdraget skall redovisas . Skälen för regeringens förslag: I 7 § LSS anges att de personer som omfattas av LSS personkrets har rätt till insatser om de behöver hjälp enligt 9 § LSS och deras behov inte tillgodoses på annat sätt.