prop · GN0355 · 2000-01-01 00:00:00 — Innehav av flera tillstånd Att ingen kan få mer än ett tillstånd, vare sig direkt eller genom företag i vilket han på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam har ett bestämmande inflytande, framgår av 5 § första stycket lokalradiolagen. Bakgrunden till bestämmelsen var en strävan efter att utforma reglerna på sådant sätt att antalet självständiga röster skulle öka väsentligt. Till- komsten av självständiga lokalt förankrade radioföretag skulle under- lättas och en utveckling i riktning mot ett fåtal centralt kontrollerade kedjeföretag skulle motverkas (prop. 1992/93:70 s. 16). Utvecklingen blev den motsatta. Utredningens kartläggning visar att lokalradion domineras av fyra nätverk som i stor omfattning sänder centralproducerat material. Denna utveckling beror på ett flertal omstän- digheter, bl.a. de höga koncessionsavgifterna. Dessa har gjort det nöd- vändigt att sänka kostnaderna för programproduktionen. Reglerna om ägande har kunnat kringgås genom korsägande och anlitande av bulva- ner. I radio- och TV-lagen (1996:844) fanns tidigare ett motsvarande för- bud mot att inneha mer än ett tillstånd när det gäller sådana sändningar där tillstånd meddelas av regeringen (3 kap. 4 §). Detta förbud togs bort med hänsyn till bl.a. att den digitala tekniken medför att överförings- kapaciteten i frekvensutrymmet kan utnyttjas effektivare och att behovet av professionella och finansiellt starka programföretag med intresse att delta i utvecklingen har blivit större (se prop. 1997/98:184 s. 66). Utredningen pekar på att det mot denna bakgrund är mindre lämpligt att ha särskilda bestämmelser för lokalradion och föreslår att förbudet mot att inneha mer än ett tillstånd att sända lokalradio skall upphöra. Flertalet remissinstanser ställer sig bakom utredningens förslag. Enligt regeringens uppfattning är den nuvarande ordningen med ett förbud som enkelt kan kringgås inte tillfredsställande. Antingen måste reglerna skärpas och tillsynen förbättras eller så får man acceptera dagens nätverksbildningar och upphäva förbudet. För en skärpning av lagstiftningen talar främst möjligheten att därige- nom öka antalet självständiga röster i etern. Om ett skärpt förbud mot att inneha mer än ett sändningstillstånd skall kunna upprätthållas, kommer det att krävas en omfattande tillsyn. Det är emellertid inte säkert att en utökad tillsyn kan förhindra att förbudet kringgås genom olika typer av bulvanförhållanden. Risken är därför överhängande att även en skärpt lagstiftning skulle kunna bli verkningslös. Nätverksbildningar är dess- utom redan en realitet såväl i som i många andra länder. Det bör även nämnas att frågan om ägarkoncentration inom massmedierna har behandlats i betänkande Yttrandefrihe- ten och konkurrensen (SOU 1999:30). Där föreslås bl.a. lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Förslagen bereds i . Alternativet till att skärpa lagstiftningen är att upphäva dagens förbud och göra det möjligt att inneha mer än ett tillstånd. Härigenom skapas en viss risk för ökad ägarkoncentration. Enligt regeringens uppfattning kan dock detta motverkas genom att ägarförhållandena beaktas vid urvalet mellan flera sökande till ett ledigt tillstånd (se avsnitt 6.2.2). Ett nytt av- giftssystem där betalningsförmågan inte styr hur tillstånden fördelas bör även kunna bidra till att minska risken för att ägandet skall koncentreras på alltför få händer. I sammanhanget kan man inte heller bortse från att den tekniska utvecklingen och konkurrensen på medieområdet kräver ett visst mått av erfarenhet och ekonomiska förutsättningar hos dem som skall bedriva lokalradioverksamhet. Mot denna bakgrund bör utredningens förslag genomföras. Det bör alltså vara möjligt att inneha mer än ett sändningstillstånd. Detta bör dock inte annat än undantagsvis få medföra att någon disponerar mer än ett tillstånd i ett sändningsområde. Ett sådant undantag kan göras om efterfrågan på sändningstillstånd i området är låg. 6.2 Fördelning av tillstånd 6.2.1 En sökande Regeringens förslag: Finns det bara en sökande till ett ledigt sänd- ningsutrymme, skall denne få tillståndet så snart som denne betalat koncessionsavgiften för . Om sökanden inte betalar av- giften förfaller ansökan. Regeringens bedömning: Förslaget om en allmän behörighetsregel bör inte genomföras. Utredningens förslag stämmer delvis överens med regeringens. Ut- redningen föreslår dessutom att det införs en allmän behörighetsregel som innebär att ett grundläggande krav vid tillståndsgivningen blir att sökanden har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt, med god kapacitet och kvalitet i utsändningen. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig om den föreslagna behörighetsregeln. anser att det är naturligt och i sin ordning att myndigheterna vakar över att de som förfogar över sänd- ningsrätter har en seriös avsikt och kan klara sina åtaganden. Kristna radionätet framhåller att en sökande bara får avstängas om det är uppen- bart att denne inte har möjligheter att klara av sändningarna. Hovrätten för anser att förslaget i denna del inte analyserats tillräck- ligt i relation till yttrandefrihetsgrundlagen. Skälen för regeringens förslag: Om endast en sökande är behörig eller endast en behörig sökande anmält sig till en auktion, skall han enligt 12 § tredje stycket lokalradiolagen underrättas om att han får tillståndet om han betalar ett belopp motsvarande gällande minimiavgift . Sker inte betalning förfaller ansökan. Utredningen föreslår att det införs en allmän behörighetsregel som tar sikte på den sökandes finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten. Som skäl för behörighetsregeln anför utredningen att ytt- randefriheten inte gynnas av att en tillståndshavare måste upphöra med sina sändningar på grund av brister i finansiering eller tekniska förutsätt- ningar. Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att oseriösa sökande kan sållas bort. En allmän behörighetsregel av det slag som utredningen föreslår skulle onekligen kunna bidra till detta. För det fall att det bara finns en sökande till ett ledigt tillstånd, skulle den föreslagna regeln emellertid innebära längre gående begränsningar än vad som är nödvändigt för att kunna fördela tillståndet. Utredningens förslag bör därför inte genomföras. Däremot bör en prövning av de sökandes tekniska och finansiella förutsättningar göras när det råder konkurrens om ett ledigt tillstånd. I lagrådsremissen föreslås, när det bara finns en sökande till ett ledigt tillstånd, att oseriösa sökande sållas bort på samma sätt som , dvs. genom att avgiften för betalas innan tillstånd erhålls. Lag- rådet anser att denna bestämmelse bör utgå eftersom den inte är förenlig med den föreslagna bestämmelsen i koncessionsavgiftslagen som anger att avgift skall betalas före utgången av januari månad det kalenderår som avgiften avser. Om det behövs ett ekonomiskt åtagande kan det enligt Lagrådet i stället ske genom att en ensamsökande skall ställa säkerhet för avgiften för första året. Regeringen anser dock att detta på ett bättre sätt kan lösas genom att det i koncessionsavgiftslagen föreskrivs att avgiften i vissa fall skall betalas innan tillstånd erhålls (jfr avsnitt 8). Regeringen föreslår, i avsnitt 6.3, att ett sändningstillstånd skall kunna förenas med olika slag av villkor för sändningsrätten. I lagrådsremissen föreslås att tillståndet bara får förenas med sådana villkor som den sökande skriftligen godtagit. Lagrådet anser att bestämmelsen är obehöv- lig bl.a. av det skälet att det krävs att en sökande skall ges tillfälle att ta del av och yttra sig över sådana villkor. Tillståndsgivningen är enligt Lagrådet dessutom en ensidig rättsakt från myndighetens sida och i och för sig inte beroende av någon accept från sökandens sida. Regeringen godtar Lagrådets synpunkter. Bestämmelsen bör därför utgå. Om betalning inte sker bör ansökan förfalla. Lagrådet påpekar att det möjligen saknas föreskrifter om hur Radio- och skall förhålla sig vid de fall sökanden är i konkurs eller i likvidation, ställd under förvaltarskap eller på någon annan jämförlig grund uppenbarligen inte bör komma i fråga som tillståndshavare. Lagrådet förordar att frågan övervägs i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Eftersom regeringen saknar underlag för att kunna lämna förslag får frågan uppmärksammas i annat lämpligt sammanhang. 6.2.2 Urval bland flera sökande Regeringens förslag: Om det finns två eller fler sökande till ett ledigt sändningsutrymme skall Radio- och sträva efter en fördel- ning som medför att sändningarna i hög grad utgörs av eget material och program med lokal anknytning. Vidare skall verket sträva efter att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och att möjligheterna till mångfald tas till vara. Därvid skall beaktas om sökanden ger ut en dagstidning eller sänder radio eller television i sändningsområdet, genom aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam har ett bestämmande inflytande eller är ett företag i vilket någon ensam har ett bestämmande inflytande. Vidare skall Radio- och eftersträva att den som får till- stånd har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksam- heten varaktigt med god kapacitet och kvalitet. Med eget material avses program som har tillkommit enbart för den egna verksamheten och som bearbetats redaktionellt. Utredningens förslag stämmer delvis överens med regeringens. Ut- redningen föreslår att urvalskriterierna skall bedömas stegvis och att sändningarnas format skall beaktas vid urvalet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att dagens system har brister, men att det förslagna förfarandet inte heller är invändnings- fritt. Vidare framhåller många instanser, bl.a. och , att en kommersiell radioform måste få drivas en- ligt kommersiella principer och att detta måste inkludera även urvalsför- farandet. Konstnärliga och menar att de föreslagna begreppen är oklara. Kammarrätten i och Tidningsutgivarna anser att förslaget ger ett alltför stort utrymme för godtycke. Enligt vid är risken för skönsmässighet försumbar. tycker att ur- valskriterierna är acceptabla. och mediestatistik menar att det är marknaden som styr innehållet och att det därför inte är med hjälp av reglering som man uppnår målet med större mångfald och högre kvalitet. vid uni- versitet anser att reklamfinansieringen i sig driver privatradion bort från det lokala. , journalistik och kommunikation vid anser att förslaget är klart överlägset auktionsför- farandet. och anför att en stor del av urvalsproblematiken bortfaller om bättre effektivitet upp- nås när det gäller användandet av tillgängligt frekvensutrymme. föreslår att hänsyn också skall tas till det lo- kala inslaget i ägandet. En lokal förankring i ägandet torde, enligt för- bundet, påverka innehållet i denna riktning. an- ser att ägarkriteriet är starkt begränsande för både radio- och andra medieföretag. Tidningsutgivarna menar att den yttre mångfalden inte ökar genom att de företag som besitter någon form av publicistisk erfarenhet och kompetens utestängs. ansluter sig till utredningens ståndpunkt att eget material måste ha genomgått ett visst mått av redaktionell bearbet- ning. Det bör enligt förbundet vara tillräckligt med ett visst självständigt arbete och någon journalistisk kvalitet skall inte krävas. Folkrörelsernas Medieforum anser det vara av stor betydelse att den kommersiella lokal- radion uppmuntras att producera material med lokala inslag. för radio och TV ifrågasätter om förslaget på ett effektivt sätt kan uppnå en mer lokalt präglad radio och pekar på möjligheten med åligganden för tillståndshavarna att sända ett på visst sätt kvalificerat lokalt material, exempelvis lokala nyheter eller information om lokala tilldragelser. , och anser att kriteriet programverksamhetens format innehåller påtagliga ris- ker för förhandsgranskning och censur och därför inte kan ligga till grund för lagstiftning. vid och Föreningen av populärmusik menar att förslaget strider mot principen om massmediers oberoende. Kristna radionätet och tillstyrker förslaget men anför att kriteriet enbart får tillämpas när det inte finns risk för godtycke och att tillståndet annars skall fördelas genom lottdragning. När det gäller prioriteringen mellan de olika kriterierna i urvalsförfa- randet. Kammarrätten i anser att sändningarnas format bör väga tyngst. Kristna radionätet menar att ägarförhållandet generellt skall gå före mängden eget material. Även Statskontoret anser att ägarfrågan borde tillmätas större betydelse. Folkrörelsernas medieforum betonar att mängden eget material bör vara det slutligt avgörande. Skälen för regeringens förslag Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är utformad med tryckfrihetsförord- ningen (TF) som förebild och bygger på samma grundsatser som TF. Det innebär att bl.a. principerna om censurförbud och etableringsfrihet gäller för ljudradio och television. Beträffande sändningar som sker på annat sätt än genom tråd, har det dock gjorts undantag från principen om etableringsfrihet. Detta undantag motiveras av nödvändigheten av att någon fördelar de tillgängliga frekvenserna för sådana sändningar. YGL medger därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 2 § första stycket YGL). YGL innehåller i detta sammanhang vissa grundläggande regler om fördelningen av radiofrekvenser. En sådan regel är att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 2 § andra stycket YGL). Syftet med bestämmelsen är att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett undergrävande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till allmänheten som är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på utrymme för radiotrafik. Den skall inte hindra sådana överväganden och hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga vid fördelningen av radiofrekvenser (prop. 1990/91:64 s. 82). I fråga om föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända radiopro- gram gäller, enligt 3 kap. 3 § YGL, vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra femte styckena och 13 § regeringsformen. Av dessa bestämmelser följer att en begräns- ning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle samt att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vidare får en begränsning inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. För att en begränsning skall få ske måste den dessutom vara föranledd av särskilt viktiga skäl. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter beaktas. I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () finns också regler om skydd för yttrandefriheten. Konventionen gäller som svensk lag. I 2 kap. 23 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar och andra föreskrifter som meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. I artikel 10 föreskrivs att envar har rätt till yttrandefrihet, innefattande åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Enligt artikeln hindrar detta inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. Radion och televisionen är dock inte undantagna från skyddet för yttrandefriheten (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis s. 282-283). En konventionsstat får inte diskriminera vid beviljandet av tillstånd till radio- eller televisionssändningar och rent allmänt måste staten tillse att dessa medier inte blir förbehållna vissa politiska eller andra grupper i samhället. Tillståndstvånget får inte medföra andra inskränkningar i yttrandefriheten än sådana som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga för att tillgodose viktiga allmänna och enskilda intressen. Mot denna bakgrund kan inte anses innehålla mera långtgående begränsningar av rätten att fördela sändningstillstånd än som följer av YGL. När det råder konkurrens om ett ledigt sändningstillstånd skall de sö- kande enligt 12 § lokalradiolagen beredas tillfälle att före en viss dag samordna sina ansökningar. Om det efter den dagen alltjämt finns flera behöriga sökande, fördelas tillståndet vid en auktion. Den sökande som vid auktionen åtar sig att betala den högsta årliga avgiften får tillståndet. Utredningen föreslår att auktionsmetoden ersätts med ett urvalsförfa- rande som består av två olika led. Först skall sökanden uppfylla ett grundläggande behörighetsvillkor som innebär att sökanden skall ha fi- nansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt, med god kapacitet och kvalitet i utsändningen. Om det därefter föreligger en konkurrenssituation mellan flera sökande skall urvalet i första hand baseras på ägarförhållandena och den mängd eget material sökanden för- klarar sig beredd att sända. Ett spritt ägande och en hög andel program som är unika för programföretaget skall enligt utredningen eftersträvas. För det fall antalet sökande därefter fortfarande överstiger det tillgängliga utrymmet skall slutligen sändningarnas format beaktas. Med program- verksamhetens format avser utredningen sändningarnas art eller inrikt- ning, inte dess innehåll. Eventuella avvikelser från åtaganden i fråga om formatet skall enligt utredningen enbart kunna innebära att tillståndet inte förlängs. En förutsättning för detta är att mångfalden i sändningsområdets medieutbud påtagligt har minskat till följd av avvikelsen. Remissinstanserna har framfört kritik och invändningar mot samtliga urvalskriterier och mot den föreslagna prioritetsordningen mellan krite- rierna. Ett antal remissinstanser pekar dessutom på att förslagen inte är konstruerade så att innehållet blir mer lokalt inriktat än . Starkast är kritiken när det gäller förslaget att låta programverksamhetens format ingå som ett urvalskriterium. Kritiken avser till stor del att försla- get ger ett alltför stort utrymme för godtycke. Om mångfald och lokal förankring skall kunna förverkligas, krävs det enligt regeringens mening ett urvalsförfarande som baseras på ägarför- hållandena och åtaganden i fråga om programinnehåll. Vidare krävs det ett kontroll- och sanktionssystem som medför både att urvalet upplevs som rättvist och att gjorda åtaganden uppfylls. Särskilt viktigt ter sig detta i förhållande till de sökande som ratas i urvalsprocessen. När det gäller programmens innehåll får urvalskriterierna dock inte vara så långtgående att de hindrar tillståndshavaren från att självständigt avgöra vad som skall sändas. Inte heller får de utformas så att de kommer i konflikt med yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud. I lagrådsremissen föreslås att tillstånden bör fördelas efter en samlad bedömning så att medieutbudet inom sändningsområdet präglas av mång- fald och reella yttrandemöjligheter, att ägandet medför att antalet aktörer på den lokala marknaden ökar, att sändningarna i hög grad utgörs av eget materiel och program med lokal anknytning samt att den som får tillstånd har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten var- aktigt med god kapacitet och kvalitet. När det gäller kriterierna mångfald och reell yttrandefrihet samt ägar- förhållanden på den lokala mediemarknaden anser Lagrådet att det är tveksamt om dessa är förenliga med YGL:s krav på att fördelningen av radiofrekvenser skall ske på ett sätt som är rimligt och möjligt med hän- syn till anspråk på sändningsutrymme eller som är ofrånkomligt även i ett demokratiskt samhälle. Lagrådet anser inte heller att det är klart att de förutsättningar som ställs upp i artikel 10 i för att yttrandefriheten skall få begränsas är uppfyllda. Regeringen gör i dessa avseenden följande överväganden. Reella yttrandemöjligheter I lagrådsremissen anges att med mångfald och reella yttrandemöjligheter avses goda förutsättningar för alla medborgare att uttrycka tankar, åsikter och känslor eller meddela upplysningar oberoende av social tillhörighet, kön, yrke, geografisk belägenhet, etniskt ursprung eller funktionshinder. Enligt Lagrådets mening måste det för bedömningen av betydelsen av 3 kap. 2 § andra stycket YGL för förslaget vara en utgångspunkt att den yttrandefrihet som nämns där är den yttrandefrihet som grundlagen skall skydda. Enligt Lagrådet bygger varken TF eller YGL på tanken om en reell yttrandefrihet i den mening som berörs i lagrådsremissen, dvs. verklig möjlighet att få komma till tals. TF och YGL ger en frihet från ingrepp från det allmännas sida i den enskildes yttrandefrihet, inte en rätt att få komma till tals. Avsikten med regeringens förslag till nya villkor för lokalradion är, som tidigare nämnts, att ge programverksamheten en självständig och lokal karaktär och att antalet oberoende och lokalt förankrade radiostationer ökar. Lagförslaget i lagrådsremissen avseende mångfald och reella yttrandemöjligheter är ett målstadgande som konkretiseras i närmare angivna urvalskriterier. Regeringens avsikt är att, inom ramen för den i YGL skyddade yttrandefriheten, föreslå begränsningar avseende vem som kan få tillstånd i syfte att utrymmet att sända lokalradio skall utnyttjas så att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och i stället möjligheterna till mångfald tas till vara. Eftersom begreppet reella yttrandemöjligheter i detta sammanhang emellertid inte skall uppfattas som ett självständigt urvalskriterium, godtar regeringen förslag att det bör utgå från lagtexten. Mångfald och ägarförhållanden I lagrådsremissen föreslås att Radio- och vid fördelning av tillstånd skall eftersträva ett ägande som medför att antalet aktörer på den lokala marknaden ökar. Bedömningen bör enligt lagrådsremissen omfatta de medier som har det aktuella sändningsområdet som täcknings- eller upptagningsområde. Det innebär att ägarförhållandena i radio och TV samt dagstidningar, såväl i pappersutgåva som i elektronisk form, bör beaktas. Vid tillkomsten av lokalradiolagen diskuterade Lagrådet frågan om förhållandet mellan bestämmelserna i 7 § i lagen, varigenom dagstidningsföretag utesluts från möjligheten att få lokalradiotillstånd, och grundlagsbestämmelserna i . Lagrådet fann att denna begränsning gjorts med tanke på yttrandefriheten och informationsfriheten och med syftet att utrymmet att sända lokalradio skall utnyttjas så att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och möjligheterna till mångfald tas till vara (prop. 1992/93:70 s. 164 ff.). En sådan begränsning fick enligt Lagrådets mening anses ligga väl i linje med grundlagsbestämmelserna om vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Detsamma ansåg Lagrådet vara fallet med de begränsningar som finns i 5 och 6 §§ lokalradiolagen och som avser antalet tillstånd som någon får ges respektive bl.a. programföretags rätt att få tillstånd. När det gäller tolkningen av 3 kap. 2 § andra stycket YGL om fördel- ningen av radiofrekvenser anför Lagrådet nu i huvudsak följande. Be- stämmelsens förarbeten ger inte mycket ledning till hur den skall tilläm- pas i praktiken. Lokalradiolagens auktionsförfarande och t.ex. ett lotteri- förfarande där slumpen får styra urvalet är tämligen oproblematiska från grundlagssynpunkt liksom kriterier som teknisk kapacitet och kvalitet samt finansiell stabilitet.