prop · GN0339 · 2000-01-01 00:00:00 — Av personuppgiftslagen framgår att personuppgifter inte får behandlas för ändamål som rör direkt marknadsföring, om den registrerade hos den personuppgiftsansvarige skriftligen har anmält att han eller hon motsätter sig sådan behandling (se 11 §). För den enskilde kan det upplevas som stötande med reklam som tyder på att avsändaren har särskilt ingående kunskaper om honom eller henne, i synnerhet om det gäller vissa mer personliga förhållanden som uppgifter om utmätning och konkurs, ålder och civilstånd samt uppgifter om bostaden. Ändamålen med fastighetsregistret är inte att möjliggöra all slags marknadsföring. Enligt regeringens uppfattning finns det skäl att för fastighetsregistrets del ställa upp en huvudregel där användning av dessa slag av uppgifter födelsetid, civilstånd, utmätning, konkurs eller standardpoäng förbjuds vid urval och bearbetningar som avser direkt marknadsföring. På samma sätt som när det gäller inteckningar och personnummer bör det finnas möjlighet att få dispens från huvudregeln. Vad bör gälla vid utlämnande på ADB-upptagning? En användningsform som förekommer och som kan förväntas öka är utlämnande på ADB-upptagning. Den användning som har varit aktuell är att en beställare får en mer eller mindre komplett kopia av fastighetsdatasystemet beträffande ett visst område, t.ex. en kommun. Det har således rört sig om geografiskt avgränsade kopior av fastighetsdatasystemet. Man kan emellertid också tänka sig att någon begär att få en kopia av vissa uppgifter beträffande hela landet eller en komplett kopia av hela fastighetsdatasystemet. Enligt tillämpning lämnas uppgifter om inteckningar normalt inte ut på ADB-upptagning. Ett undantag är utlämnandet av uppgifter om inteckningar till pantbrevsregistret. Uppgifterna används för en mängd olika ändamål. Det kan vara fråga om att kombinera uppgifterna med uppgifter från andra register. GIS (se avsnitt 5.2) är ett exempel på detta. Ytterligare användningsformer kan förväntas. I fråga om urval och bearbetningar har regeringen i föregående avsnitt föreslagit två huvudregler som begränsar användningen, nämligen att uppgifter om inteckningar över huvud taget inte får behandlas (och därmed inte heller lämnas ut) och att uppgifter om personnummer, framtagna genom urval eller bearbetning, som regel inte får lämnas ut. Enligt regeringens mening finns det inte anledning att ha någon annan syn på begränsningar vid utlämnande på ADB-upptagning än vid urval och bearbetningar. Vid sådant utlämnande bör alltså uppgifter om inteckningar och personnummer inte få lämnas ut. Även här finns det dock, såvitt gäller utlämnande av personnummer, anledning att ställa upp ett undantag för aktualisering, komplettering eller kontroll av information som finns i kund- eller medlemsregister. Liksom vid urval och bearbet- ningar bör vidare undantag gälla från de uppställda förbuden när annat följer av lag eller annan författning. Slutligen bör ha möjlighet att medge undantag när det finns särskilda skäl för det. och har ansett att lagen bör innehålla uttryckliga undantag från begränsningarna för företag som bedriver kreditupplysningsverksamhet. Regeringen bedömer emellertid att det är mest ändamålsenligt att även i dessa fall får göra en prövning av om det finns tillräckliga skäl att göra undantag från begränsningarna. Härigenom blir det möjligt att även i fortsättningen i det enskilda fallet ställa upp de ytterligare restriktioner som kan behövas för att skydda enskilds personliga integritet. Ytterligare en fråga är om utlämnande på ADB-upptagning av urval och bearbetningar som har skett för direkt marknadsföring bör begränsas. Som har utvecklats i det föregående avsnittet kan denna användning ibland vara känslig från integritetssynpunkt. När det gäller urvals- bearbetningar m.m. för marknadsföringsändamål innebär regeringens förslag emellertid att vissa uppgifter inte skall få behandlas, bl.a. personnummer. De begränsningar som behövs har därigenom ställts upp. En ytterligare reglering skulle bara innebära att skillnader gjordes beroende på om uppgifter lämnades ut på papper eller på ADB- upptagning. Någon anledning att göra en sådan åtskillnad finns inte. är det svårt att se att utlämnande av kompletta kopior av hela registret eller betydande delar av det, t.ex. inskrivningsdelen, skulle vara intressant mer allmänt bland olika användare. Med nuvarande principer för försäljning skulle detta nämligen bli ganska dyrt. Det kan emellertid givetvis ändå förekomma att någon begär ett så omfattande utlämnande av uppgifter. Frågan inställer sig då om det från integritets- och säkerhetssynpunkt är önskvärt att informationen inte lämnas ut. Utlämnande på ADB-upptagning innebär i praktiken att mottagaren inrättar ett eget register med personuppgifter. krävdes enligt datalagen licens och normalt också tillstånd från Datainspektionen för den som inrättade ett sådant register. Personuppgiftslagen innehåller inte någon motsvarighet till denna reglering. Däremot kommer den använd- ning av uppgifterna som mottagaren rimligen vill ägna sig åt att omfattas av det datarättsliga regelverket. Det sagda innebär att Datainspektionen har möjlighet att utöva tillsyn över verksamheten. Denna ordning innebär ett visst skydd. Enligt regeringens mening behöver några ytterligare gränser inte ställas upp i författning beträffande mängden information som får lämnas ut. såsom personuppgiftsansvarig bör emellertid också såväl i detta sammanhang som när det gäller sådan annan integritetskänslig användning som har diskuterats ha möjlighet att ställa upp villkor för att förhindra att otillbörligt intrång i den personliga integriteten eller risker från säker- hetssynpunkt uppkommer (se nedan beträffande en generell begränsning för användningen). Några remissinstanser har ansett att man bör analysera behovet att med hänsyn till rikets säkerhet särskilt skydda vissa uppgifter i registret. Regeringen delar den uppfattningen. En sådan analys görs i särskild ordning inom (Försvarsdepartementet). Bör det uppställas någon generell begränsning för användningen? Enligt EG-direktivet har den som är registeransvarig ett mycket långtgående ansvar för att behandlingen av personuppgifter sker på ett korrekt sätt. I det föregående har regeringen tagit ställning till vilka begränsningar som bör gälla vid vissa särskilda slag av användning av registret. Det är emellertid inte möjligt att förutse alla situationer som kan uppstå. Det finns därför ett behov att av integritets- och säkerhetsskäl ställa upp ytterligare begränsningar eller förutsättningar för användningen. Det gäller inte minst för de särskilda användningsformer som redan har diskuterats men även för annan användning av registret. Regeringen anser därför att det i lagen bör föreskrivas en allmän skyldighet för att särskilt tillse att otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet och risker från säkerhetssynpunkt inte uppkommer. Vidare bör verket ges befogenhet att ställa upp även andra villkor för användningen än de som har behandlats ovan. Begränsningarnas förhållande till offentlighetsprincipen Den grundlagsfästa offentlighetsprincipen innebär att myndigheterna är skyldiga att lämna ut allmänna handlingar på papper till den som begär det, om inte sekretess gäller. Med handling förstås i detta sammanhang framställningar i skrift eller bild samt upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniska hjälpmedel. En handling är att anse som allmän, om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (se 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen). När det gäller upptagningar som kan uppfattas endast med ett tekniska hjälpmedel, t.ex. ett dataregister, anses upptagningen förvarad hos en myndighet, om det är möjligt för myndigheten att ta del av innehållet med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar. Detta gäller dock inte upptagningar som ingår i ett personregister, om myndigheten saknar befogenhet att göra en överföring som gör det möjligt att ta del av innehållet (se 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Det finns mot denna bakgrund anledning att kort kommentera hur de uppställda begränsningarna för viss användning förhåller sig till offentlighetsprincipen. Direktåtkomst och utlämnande på ADB-medium kan över huvud taget inte begäras med stöd av offentlighetsprincipen (se 2 kap 13 § tryck- frihetsförordningen). Det förbud mot vissa användningar av sökbegrepp m.m. som regeringen har föreslagit blir alltså där gällande fullt ut. Den föreslagna huvudregeln vid urval och bearbetningar om förbud mot utlämnande av uppgifter om inteckningar och personnummer innebär inte att för egen del kommer att helt sakna befogenhet att göra viss behandling. Upptagningen är vid sådant förhållande att anse som förvarad vid myndigheten. Det finns då inte något hinder mot utlämnanden enligt offentlighetsprincipen. Bestäm- melsen om förbud mot utlämnande av vissa uppgifter vid urvals- behandlingar är ändå inte meningslös. De allra flesta urval och bearbetningar kan nämligen förväntas ske på annan grund än med stöd av offentlighetsprincipen. Det kan vidare tilläggas att, om har anledning att anta att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen, uppgiften inte skall lämnas ut (se 7 kap. 16 § sekretesslagen [1980:100]). Behandling via Internet Internet är ett exempel på ett relativt nytt sätt att göra information till- gänglig på öppna nät. Bör den information som kommer att ingå i det nya fastighetsregistret vara tillgänglig över Internet? trafikutskott behandlade ett motions- yrkande om att det hittillsvarande fastighetsregistret skulle göras tillgängligt på Internet. Motionen bereddes gemensamt med bostadsutskottet som bl.a. uttalade att det med hänsyn till frågans specifika inriktning på fastighetsdatasystemet kunde finnas anledning att avvakta resultatet av . ställde sig bakom denna uppfattning (se bet. 1995/96:TU19 s. 37). Regeringens principiella uppfattning är att den tekniska infrastrukturen för statsförvaltningens kommunikation med medborgare och företag bör bygga på Internet. Myndigheterna bör i den utsträckning det är förenligt med gällande rätt använda Internet för att utveckla tjänster som förenklar kontakterna mellan medborgare, företag och offentlig förvaltning. Det finns emellertid inte något utrymme att för de öppna nätens del frångå kravet på att personuppgifter enbart får behandlas för preciserade ändamål. Om de personuppgifter som ingår i fastighetsregistret gjordes tillgängliga på Internet för en obestämd krets mottagare skulle det kravet inte kunna upprätthållas. EG-direktivet lägger också vissa hinder i vägen att lämna ut uppgifter till utlandet (se avsnitt 7.7.3). bör därför inte göras tillgängligt över Internet. Något hinder mot behandlingar av fastighetsanknuten information som inte är personupp- gifter via Internet eller något annat öppet nät bör däremot inte uppställas. Förslaget innebär inte heller att det kommer att finnas något generellt hinder mot att utnyttja internetkopplingar för att skicka information från fastighetsregistret till bestämda mottagare. Vissa förutsättningar måste dock vara uppfyllda, nämligen att överföringen sker till ett land dit överföring är tillåten (se närmare avsnitt 7.7.3), att tillhandahållandet av uppgifterna står i överensstämmelse med ändamålen för registret och att det inte är fråga om sådan direktåtkomst till registret för vilken särskilda begränsningar gäller. Direktivet ger en möjlighet för medlemsstaterna att tillåta överföring av personuppgifter ur offentliga register, i den utsträckning som de i lagstiftningen angivna villkoren för tillgänglighet uppfylls i det enskilda fallet (se artikel 26.1 f)). Regeringen ser nu inte någon anledning att införa bestämmelser om sådant utlämnande. Om det visar sig att det finns ett behov av att lämna ut uppgifter, kommer regeringen att överväga frågan närmare. 7.7.2 Försäljning av uppgifter Regeringens förslag: skall även i fortsättningen ha rätt att ta ut avgifter för användningen av uppgifter från registret (försäljning av uppgifter). Vid prissättningen skall man liksom beakta också kostnaderna för att samla in och registrera information och för att vidareutveckla registret. förslag: Överensstämmer med regering- ens förslag (se s. 169 171). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot att avgifter tas ut för användningen av uppgifter. Flera remissin- stanser, såsom , och , har emellertid haft synpunkter på de nuvarande principerna för prissättningen. Skälen för regeringens förslag: Försäljning av uppgifter Flera samhällsviktiga verksamheter förutsätter att det finns tillgång till uppgifter från fastighetsdatasystemet. Det är således angeläget att uppgifterna kan tillhandahållas även fortsättningsvis. Förvaltningen av registret är emellertid kostnadskrävande. För att registerverksamheten skall kunna finansieras är det nödvändigt att ta ut avgifter av dem som utnyttjar uppgifterna i systemet. Avgiftsuttag vid tillhandahållande av uppgifter från systemet kan också beskrivas som försäljning av uppgifter. Försäljning av personupp- gifter får enligt EG-direktivet ske endast om den omfattas av ändamålen för behandlingen och endast om den är tillåten enligt artikel 7. I nämnda artikel anges några olika fall som gör behandling, bl.a. försäljning, av personuppgifter tillåten. Samtycke är en sådan situation. Att inhämta samtycke från alla registrerade är emellertid inte realistiskt. Försäljningen sker dels till myndigheter, dels till företag. När det gäller försäljning till myndigheter och andra som bedriver statlig eller verksamhet kan artikel 7 e) vara tillämplig. Enligt denna punkt är behandling, t.ex. försäljning, tillåten om den är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller är ett led i myndighets- utövning som utförs av den registeransvarige eller en tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut. I övrigt torde det närmast vara artikel 7 f) som kan bli aktuell. Här anges att behandling av personuppgifter är tillåten om den är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos den eller de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats ut. Detta gäller dock inte när de nämnda intressena uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter som kräver skydd under artikel 1.1 i direktivet. I sistnämnda artikel anges att medlemsstaterna i samband med behandling av personuppgifter skall skydda fysiska personers grund- läggande fri- och rättigheter i enlighet med direktivet, särskilt rätten till privatliv. Regeringen finner mot denna bakgrund att personuppgifter från det nya fastighetsregistret bör kunna försäljas på samma sätt som har ansetts gälla för uppgifter i fastighetsdatasystemet. Det bör emellertid nu slås fast i författning att försäljning av uppgifter från fastighetsregistret är Även när det är fråga om försäljning gäller dock att ett utlämnande av uppgiften måste vara förenligt med ändamålen för registret. Prissättning Flera remissinstanser har behandlat principerna för Lantmäteriverkets prissättning vid försäljning av uppgifter. De har ansett att avgifter bör tas ut enligt en självkostnadsprincip. Avgifterna bör alltså enligt deras mening begränsas till vad som motsvarar kostnaden för uttag av upp- gifter i registret. Regeringen har (se prop. 1997/98:136 s. 63 f.) beträffande prissättningen i statliga register i allmänhet förordat att avgifterna i första hand bör grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen, men har också uttalat att det i vissa fall kan finnas skäl att ta ut avgifter som även ger ett bidrag till kostnaden för att t.ex. samla in och registrera informationen. har instämt i regeringens uttalande (se bet. 1997/98:KU31 s. 27, rskr. 1997/98:294). När det gäller fastighetsdatasystemet har tidigare uttalat att användarna av systemet skall bidra till finansieringen av systemets drift och utveckling, (se prop. 1994/95:166 s. 24, bet. 1994/95:BoU17 s. 8, rskr. 1994/95:313). Det saknas anledning för regeringen att nu ha någon annan uppfattning. Principerna för prissättningen bör alltså även i fortsättningen vara att avgifterna skall täcka inte bara uttagskostnaden utan även kostnaderna för förvaltningen i stort av det nya fastighetsregistret. 7.7.3 Utlämnande av uppgifter till utlandet Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild reglering för utlämnande av uppgifter från fastighetsregistret till utlandet. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning (se s. 176 och 177). Remissinstanserna: Remissinstanserna har instämt i utredningens bedömning. Bakgrund: EG-direktivet bygger på tanken om ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna får därför varken begränsa eller förbjuda det fria flödet av personuppgifter mellan medlemsstaterna under åberopande av integritetsskäl (se artikel 1.2). Däremot uppställer direktivet begränsningar i fråga om överföring av uppgifter till tredje land (se artiklarna 25 och 26). Sådana begränsningar har också uppställts i personuppgiftslagen. Enligt den lagen är det förbjudet att till tredje land föra över personuppgifter som är under behandling (se 33 §). Förbudet gäller också överföring av person- uppgifter för behandling i tredje land. Personuppgifter som avses med förbudet får dock föras över till tredje land, om den registrerade har gått med på detta eller om överföringen med hänsyn till vissa angivna förhållanden är nödvändig. Det är också tillåtet att utan hinder av förbudet föra över personuppgifter för användning enbart i en stat som har anslutit sig till den s.k. dataskyddskonventionen (se 34 §). Regeringen får också meddela föreskrifter om undantag för överföring av personuppgifter till vissa stater. Detta kan regeringen göra när det visar sig att ett tredje land har en tillräcklig nivå på skyddet för att person- uppgifter skall kunna föras över. Regeringen får även bestämma vissa andra undantag (se 35 §). Regeringen har föreslagit att förbudet att till tredje land föra över personuppgifter inte skall gälla om landet har en adekvat nivå för skyddet av sådana uppgifter (se prop. 1999/2000:11). Den föreslagna lydelsen ansluter närmare till EG-direktivet (artikel 25.1). Skälen för regeringens bedömning: Det finns inte anledning att föreslå några särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter till utlandet för det nya fastighetsregistret. Samma bestämmelser bör således i detta hänseende gälla för personuppgifter som ingår i fastighetsregistret som enligt personuppgiftslagen gäller för personuppgifter i allmänhet. Regeringen vill emellertid understryka att det, såsom har framgått, även i dessa fall kommer att åligga såsom personuppgiftsansvarig att pröva dels om ett utlämnande till utlandet stämmer överens med registrets ändamålsbestämmelser, dels om ett utlämnande blir aktuellt vilka särskilda villkor som bör uppställas för att förhindra att risker från säkerhetssynpunkt m.m. uppkommer. 8 Förslag i anledning av slutförandet av fastighetsdatareformen 8.1 Förande av fastighetsböcker och tomträttsböcker Regeringens förslag: De författningar som reglerar fastighetsböcker och tomträttsböcker och uppläggande av inskrivningsregister upphävs. Jordabalkens bestämmelser om inskrivning ändras så att de behandlar inskrivning i inskrivningsdelen av det nya fastighetsregistret i stället för inskrivning i fastighetsbok och tomträttsbok. Bestämmelser i olika specialförfattningar om inskrivning eller anteck- ning i fastighetsbok eller tomträttsbok ändras så att de i stället behandlar inskrivning eller anteckning i det nya fastighetsregistrets inskrivningsdel. Förslaget i Ds 1998:25: Överensstämmer med regeringens förslag (se promemorian s. 145 150). Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslagen. Bakgrund: Inskrivningsväsendet har av ålder varit knutet till domstolarna. Domstolarnas beslut om lagfart (fasta) och inteckning fördes från och med mitten av in i särskilda lagfarts- och inteckningsprotokoll. föreskrevs att rätten skulle föra särskilda registerböcker. På landsbygden fördes lagfartsböcker respektive inteck- ningsböcker. Dessa upprättades på grundval av den registrering av fastigheter som sedan århundraden hade skett i kronans jordebok. I stad fördes en gemensam fastighetsbok för lagfarter och inteckningar. Genom inskrivningsreform flyttades handläggningen av inskrivningsärenden från rätten till inskrivningsdomaren. började nya fastighetsböcker läggas upp med jord- och stadsregistren som grund. Uppläggandet skedde enligt lagen (1932:169) om uppläggande av nya fastighetsböcker. Sedan tillkomsten av tomt- rättsinstitutet har det också förts särskilda tomträttsböcker. När den nya jordabalken trädde 1972 innebar det en ytterligare omgestaltning av inskrivningsväsendets författningsreglering. Inskrivningsverksamheten anförtroddes särskilda inskrivningsmyndig- heter, knutna till tingsrätterna. Förfarandet i inskrivningsärenden reglera- des i 19 24 kap. jordabalken samt i kungörelsen (1971:784) med tillämpningsföreskrifter för inskrivningsväsendet enligt jordabalken. Systemet med manuellt förda fastighetsböcker och tomträttsböcker bibehölls dock. Nya föreskrifter om förandet av fastighetsböcker och tomträttsböcker utfärdades genom fastighetsbokskungörelsen (1971:708) och tomträttsbokskungörelsen (1971:801). I gravationsbeviskungörelsen (1971:710) meddelades bestämmelser om utfärdande av bevis om innehållet i fastighets- och tomträttsböckerna. började fastighetsdatareformen att genomföras inom inskrivningsväsendet. Det skedde genom att man förde in de uppgifter som annars skulle ha tagits in i fastighetsbok eller tomträttsbok i ett ADB-baserat inskrivningsregister. infördes successivt i de olika inskrivningsmyndigheternas områden. Övergången till inskrivning med hjälp av automatisk databehandling har inte kommit till uttryck i jordabalken annat än genom en bestämmelse i 19 kap. 24 § jordabalken. Enligt den bestämmelsen har regeringen möjlighet att för viss inskrivningsmyndighets område eller del av sådant område bestämma att inskrivning skall ske i inskrivnings- register i stället för i fastighetsbok eller tomträttsbok. Inskrivning i inskrivningsregister regleras i stället i lagen (1973:98) om inskriv- ningsregister. Den lagen hänvisar dock i huvudsak till jordabalkens bestämmelser och innehåller endast ett mindre antal särbestämmelser. Lagen kompletteras av inskrivningsregisterkungörelsen (1974:1061). Kungörelsen innehåller till stor del samma regler som den tidigare nämnda kungörelsen med tillämpningsföreskrifter för inskrivningsväsen- det enligt jordabalken. Själva överförandet av uppgifter från fastighetsböcker och tomträttsböcker till inskrivningsregistret regleras i kungörelsen (1974:1062) om uppläggande av inskrivningsregister. För inskrivningsmyndighet som har övergått till systemet med inskrivningsregister i stället för fastighetsböcker och tomträttsböcker är det inte längre aktuellt att tillämpa gravationsbeviskungörelsen; gravationsbevis skall i stället utfärdas enligt kungörelsen (1974:1063) om fastighetsbevis m.m. Fastighetsdatareformen slutfördes för inskrivningsväsendets del i sep- tember 1995. Vid samtliga inskrivningsmyndigheter sker således inskriv- ning numera i inskrivningsregister. Det förekommer, med några få undantag, inte längre inskrivning i fastighetsböcker och tomträttsböcker. Skälen för regeringens förslag: Regleringen i jordabalken Jordabalkens inskrivningsregler bygger på att inskrivning sker i fastig- hetsböcker eller tomträttsböcker. I praktiken sker dock, såsom har framgått, numera all inskrivning i inskrivningsregister, dvs. vad som med regeringens förslag kommer att benämnas fastighets- registrets inskrivningsdel. Denna skillnad mellan jordabalkens lagtext och den faktiska handläggningen är givetvis inte tillfredsställande.