prop · GN03123 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:123 Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen en ny lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg samt ändringar i skollagen (1985:1100) och i lagen (1998:620) om belastningsregister. Propositionen innehåller förslag för att öka skyddet för barn mot att personer som dömts för vissa brott anställs i förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Propositionen innehåller följande förslag och bedömningar. - Registerkontroll skall göras av personal som erbjuds anställning inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Med skola avses förskoleklassen, samt motsvarande skolformer. - Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anställas. Arbetsgivaren avgör själv om en person med anteckning i ett registerutdrag skall anställas. - Någon skillnad skall inte göras mellan verksamheter som drivs i offentlig regi och sådana som drivs av enskilda. - Registerkontrollen skall ske genom att den arbetssökande själv inhämtar registerutdrag ur belastningsregistret. Endast den sökande som erbjuds anställning skall lämna registerutdrag till arbetsgivaren. - Uppgifter om brott i registerutdraget bör begränsas till att omfatta sexualbrott samt mord, dråp, grov misshandel, människorov, grovt rån och barnpornografibrott. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 7 2.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 8 3 Ärendet och dess beredning 11 4 Allmänna utgångspunkter och överväganden 11 4.1 Barns grundläggande rättigheter 11 4.2 Förskoleverksamhetens, skolans och skolbarnsomsorgens uppdrag 12 5 Gällande rätt 13 6 Lämplighetsprövning av personal 13 6.1 Anställning av personal 15 6.2 Arbetsledningens ansvar 16 6.3 Organisation av verksamheten 16 7 Registerkontroll 17 7.1 Registerkontroll av arbetssökande 17 7.2 Verksamheter som skall omfattas 21 8 Registerutdrag 25 8.1 Den arbetssökande skall själv inhämta registerutdrag 25 8.2 Vilka brott registerkontrollen skall omfatta 27 8.3 Sekretess och tystnadsplikt 29 9 Genomförande av förslaget 29 10 Ekonomiska konsekvenser 31 11 Författningskommentar 32 11.1 Förslaget till lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg 32 11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 33 11.3 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 34 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1998:69) Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg 35 Lagförslag i betänkandet (SOU 1998:69) Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg 39 Förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning av remissyttrandena över betänkandet (SOU 1998:69) Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg 57 Lagrådsremissens lagförslag 64 Lagrådets yttrande 73 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 78 Rättsdatablad 79 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, 2. lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister och 3. lag om ändring i skollagen (1985:1100). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg Härigenom föreskrivs följande. 1 § Den som erbjuds en anställning inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som anordnas av det allmänna eller inom förskoleklassen, , den obligatoriska särskolan, specialskolan eller sameskolan skall till den som erbjuder anställningen lämna ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Utdraget skall vara högst gammalt. Regeringen meddelar föreskrifter om innehållet i sådant utdrag. Den som inte har lämnat registerutdrag enligt första stycket får inte anställas. Första och andra styckena gäller även anställningar vid en riksinternatskola med en kommun som huvudman som enligt 10 kap. skollagen (1985:1100) anordnar utbildning som motsvarar . 2 § Den som erbjuds en anställning av en enskild fysisk eller juridisk person, som bedriver sådan verksamhet som avses i 2 a kap. 13 §, 2 b kap. 6 § samt 9 kap. 2 och 5 §§ skollagen (1985:1100) eller som har ingått ett avtal om sådan verksamhet som avses i 2 a kap. 5 § andra stycket och 2 b kap. 2 § tredje stycket samma lag, skall lämna ett sådant registerutdrag som avses i 1 § första stycket denna lag till den som erbjudit anställningen. Den som inte har lämnat registerutdrag enligt första stycket får inte anställas. Första och andra styckena gäller även anställningar hos den som efter regeringens medgivande enligt lagen (1993:802) om entreprenad- förhållanden inom skolan får bedriva undervisning för skolpliktiga barn samt anställningar inom verksamhet som bedrivs av en enskild huvudman för en riksinternatskola som enligt 10 kap. skollagen (1985:1100) anordnar utbildning som motsvarar . 3 § Trots bestämmelserna i 1 och 2 §§ får den som erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare anställas utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag enligt 1 § första stycket. 4 § På begäran av den som lämnat ett registerutdrag skall det återlämnas i original. 5 § Bestämmelser om tillsyn och återkallande av tillstånd eller godkännande finns i skollagen (1985:1100). Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1998:620) om belastningsregister skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 § En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Sådana uppgifter skall på begäran lämnas ut utan avgift en gång per kalenderår. En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där, har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt före- skrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar. En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där, har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt före- skrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar. Detsamma gäller när en enskild behöver ett registerutdrag om sig själv enligt bestämmelser i lagen (2000:000) om register- kontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. En begäran om uppgifter ur registret skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande själv. Denna lag träder i kraft . 2.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs att 2 a kap. 16 §, 2 b kap. 8 och 9 §§ och 9 kap. 11 och 12 §§ skollagen (1985:1100) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 a kap. 16 § Om det föreligger något missförhållande i sådan verksamhet som avses i 13 §, skall kommunen förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet är allvarligt och kommunens föreläggande inte följs, får kommunen återkalla tillståndet. Ett tillstånd skall återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:000) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg och bristerna inte avhjälps efter på- pekande för den som ansvarar för verksamheten. 2 b kap. 8 § Utbildning som avses i 6 § står under tillsyn av den kommun där utbildningen bedrivs om inte annat följer av andra stycket. Kommunen har rätt att inspektera utbildningen och får hämta in de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Utbildning som bedrivs av fristående skolor står under tillsyn av . Skolorna är skyldiga att delta i den uppföljning och ut- värdering av skolväsendet som genomförs av . Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolans verksamhet, om skolan får bidrag enligt 10 a §. Skolan är också skyldig att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende. Den kommunala tillsynen och den tillsyn som utövas av skall också omfatta kontroll av att huvudmannen iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:000) om register- kontroll av personal inom försko- leverksamhet, skola och skol- barnsomsorg. 9 § Om en utbildning som avses i 6 § inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen skall kommunen eller, när det gäller utbildning som bedrivs av en fristående skola, återkalla godkännandet. Ett godkännande skall återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:000) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. 9 kap. 11 § Fristående skolor som avses i 1 och 5 §§ skall i fråga om sin utbildning för skolpliktiga elever stå under tillsyn av och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . Fristående skolor som avses i 1 och 5 §§ skall i fråga om sin utbildning för skolpliktiga elever stå under tillsyn av och vara skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . tillsyn skall också omfatta kontroll av att huvudmannen iakttar sina skyldig- heter enligt lagen (2000:000) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. I fråga om fristående skolor som får bidrag enligt 6 eller 6 a § skall den kommun där skolan är belägen ha rätt till insyn i verksamheten. Sådana skolor är skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende. Fristående skolor som avses i 1 § är vidare skyldiga att delta i riksomfattande prov i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Skolorna är också skyldiga att informera eleverna och deras vårdnadshavare om elevens resultat vid sådana prov. 12 § Om en fristående skola som avses i 1 och 5 §§ inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen, skall godkännandet återkallas. Detsam- ma gäller om en fristående skola trots påpekande inte iakttar sin skyldighet enligt 11 § att delta i den uppföljning och utvärdering som genomförs av samt riksomfattande prov. Detsamma gäller också om skolan åsidosätter sin skyldighet att lämna information om proven. Om en fristående skola som avses i 1 och 5 §§ inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen, skall godkännandet återkallas. Detsam- ma gäller om en fristående skola trots påpekande inte iakttar sin skyldighet enligt 11 § att delta i den uppföljning och utvärdering som genomförs av samt riksomfattande prov. Detsamma gäller också om skolan åsidosätter sin skyldighet att lämna information om proven. Ett godkännande skall också återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2000:000) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Om verksamheten vid en fristående skola som har rätt till bidrag enligt 6 eller 6 a § förändras i sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen, skall rätten till bidrag återkallas. Rätten till bidrag skall också återkallas, om 1. skolan tar ut avgifter i strid med 7 §, eller 2. skolan, om den har rätt till bidrag enligt 6 §, inte erbjuder kostnadsfria skolmåltider. Återkallande beslutas av den myndighet som beslutar om godkännande eller om rätt till bidrag. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag (dir. 1997:69) att analysera om arbetsgivare bör ges ökade möjligheter eller skyldighet att kontrollera och pröva lämpligheten hos en person som skall anställas eller som redan är anställd inom förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg. Syftet med en sådan lämplighetsprövning skulle vara att stärka barns och ungdomars skydd mot främst sexuella övergrepp. Utredningen antog namnet (U 1997:08). Utredningen hade föranletts av händelser där barn utsatts för sexuella övergrepp av personal anställd i verksamhet där barnen vistats. Den särskilda utredaren lämnade sitt betänkande Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (SOU 1998:69), som i sammanfattning finns i bilaga 1. De lagförslag som lades fram i betänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remiss- yttrandena finns i bilaga 3. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bi- laga 5. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.1, 7.2, 8.3 och i författningskommenta- ren. 4 Allmänna utgångspunkter och överväganden 4.1 Barns grundläggande rättigheter Barns grundläggande rättigheter regleras dels i vår egen lagstiftning, dels i internationella konventioner och överenskommelser. FN:s konvention om barnets rättigheter, allmänt kallad barn- konventionen, utgår från principen om barnets bästa, principen om rätt till liv och utveckling, principen om rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade samt principen om icke diskriminering. En annan bärande tanke i konventionen är barnets rätt till skydd mot övergrepp och utnyttjande av varje slag. Enligt artikel 34 i konventionen skall staterna skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. Europeiska unionens råd förklarade (12173/96) bl.a. följande: "Alla barn har rätt till en trygg och kärleksfull barndom som ger dem full möjlighet att utvecklas. Den senaste tidens tragiska händelser med fysiska, psykiska och sexuella övergrepp mot barn står emellertid i skarp kontrast med denna rätt." Rådet anser att åtgärder måste vidtagas på ett antal områden på nationell, europeisk och internationell nivå för att på ett effektivt sätt skydda barn mot sexuella övergrepp. I skollagen (1985:1100) anges att alla barn och ungdomar, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, skall ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I skollagen anges vidare att alla som verkar i skolan aktivt skall motverka alla former av kränkande behandling såsom bl.a. mobbning. Vidare anges de utbildningskrav som skall ställas på de personer som skall bedriva undervisning i det offentliga skolväsendet. Lärare, förskollärare eller fritidspedagog skall ha utbildning med huvudsaklig inriktning på den undervisning anställningen avser. Kommuner och landsting skall se till att de som undervisar har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för det offentliga skolväsendet, särskilt de föreskrifter som anger målen för utbildningen. Enligt skollagen skall personalen i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen ha sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. 4.2 Förskoleverksamhetens, skolans och skolbarnsomsorgens uppdrag Samhällets grundläggande värden är utgångspunkt för verksamheten i förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen. Verksamheten måste bedrivas under sådana former att barnen kan verka och utvecklas i en trygg miljö. Barnens föräldrar måste kunna utgå från att barnen bemöts på ett respektfullt sätt av personalen. Utbildningsväsendet måste sträva efter att tillhandahålla en trygg miljö, där unga människor är skyddade och kan växa upp till harmoniska människor som kan spela en aktiv roll i samhällsutvecklingen. Skolplikt gäller för alla barn i landet. Därutöver gäller att så gott som samtliga sexåringar omfattas av förskoleklass eller skola och ett stort antal av dem går också i fritidshem. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är verksamheter som, även om de inte är obligatoriska, erbjuds och utnyttjas av en stor andel av alla barn. Självfallet skall dessa miljöer vara trygga, och ingen skall behöva riskera att bli utsatt för övergrepp eller trakasserier. 5 Gällande rätt Den arbetsrättsliga lagstiftning som finns ger, tillsammans med rådande kollektivavtal, arbetsgivarna möjlighet att agera mot en anställd som visar sig vara olämplig att arbeta med barn. Frågan är emellertid om barn och ungdomar därmed har ett tillräckligt effektivt skydd mot att utsättas för övergrepp av personer som arbetar med barn eller som arbetar i miljöer där barn vistas. har fattat beslut om att det förut gällande person- och belastningsregistret skall ersättas med två nya register, belastningsregistret och misstankeregistret. De nya registren regleras dels i lagen (1998:620) om belastningsregister, dels i lagen (1998:621) om misstankeregister. skall, som framgår av namnet, innehålla belastningsuppgifter. skall innehålla bl.a. uppgift om brottsmisstankar beträffande den som fyllt och som är skäligen misstänkt för brott enligt eller för annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet. Den nya registerlagstiftningen trädde i kraft . gällde absolut sekretess för uppgifter i polisregister. Uppgifter ur registren kunde lämnas ut endast i fall då det var särskilt föreskrivet att så fick ske. För belastningsregistrets del finns den absoluta sekretessen kvar, utom i förhållande till den registrerade själv. En enskild person har rätt att få ut de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne. Beträffande misstankeregistret gäller inte någon absolut sekretess. Av 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) följer att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i sådant register om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. En enskild har i princip rätt att få ut uppgifter om sig själv ur misstankeregistret med stöd av 14 kap. 4 § sekretesslagen. De nya registerlagarna innehåller inte några särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter för användning vid lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg. Regeringen har dock genom förordning gett bl.a. myndighet som beslutar om anställning av personal inom verksamhet som avser vård av barn och ungdom t.ex. rätt att få utdrag ur belastnings- och misstankeregistren. 6 Lämplighetsprövning av personal har en lagstiftning som ger ett gott skydd för medborgarna i olika situationer. Förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg har hög kvalitet och omfattar en stor del av alla barn och ungdomar i landet. Utvärderingar från visar att både elever och föräldrar har stort förtroende för skolan som institution och den verksamhet som bedrivs där. Skolan är emellertid inte någon isolerad företeelse från samhället i övrigt. Social oro återspeglas i skolan och mobbning och andra trakasserier förekommer. Vuxna bör då stå för skydd och trygghet. Tyvärr inträffar det dock att anställda i förskola, skola och skolbarnsomsorgen utsätter barn för sexuella övergrepp. Det finns ingen samlad bild av förekomsten av sexuella övergrepp på barn av personal inom dessa verksamheter. Det är dock väl dokumenterat att sexuella övergrepp får mycket allvarliga konsekvenser för det enskilda barnet. Det finns ingen anledning att överdriva förekomsten av övergrepp från personal. Det finns tvärtom anledning att tro att förekomsten är mycket begränsad. Vetskapen om att sexuella övergrepp överhuvudtaget förekommer föranleder emellertid regeringen att föreslå åtgärder för att så långt det är möjligt minska risken för att sådana övergrepp sker. Om det är möjligt att förhindra att personer som har dömts för sexualbrott, grova våldsbrott och vissa andra brott arbetar med barn eller ungdomar, stärks barns och ungdomars skydd mot övergrepp. En registerkontroll ger arbetsgivare tillgång till uppgifter huruvida en arbetssökande eller anställd inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg har dömts för sådana brott. Avgörande för frågan om registerkontroll skall införas är avvägningen mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Den personliga integriteten handlar bl.a. om en önskan eller ett krav att kunna kontrollera uppgifter om sig själv och utomståendes möjligheter att ta del av personliga uppgifter. Personlig integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad för utomståendes insyn som en rätt att bestämma över kunskap om sig själv. Ett kontrollförfarande i sig kan anses som ett intrång i den personliga integriteten, oavsett om personerna förekommer i registret eller inte. Kränkningen kan utgöras av ett intrång i den sektor som enligt vars och ens berättigade anspråk skall vara skyddad mot insyn. Utlämnande av en upplysning om att en viss person inte antecknats för något brottsligt kan emellertid enligt regeringens mening knappast anses som någon nämnvärd integritetskränkning. Men en registeruppgift kan också innehålla uppgifter om att en person begått ett brott. De flesta vill inte att en sådan uppgift skall spridas om dem och den är således att betrakta som integritetskänslig. Vissa brott är dock av ett sådant slag att det starkt bör övervägas om personer som dömts för dessa brott bör arbeta med barn och ungdom. Den personliga integriteten i arbetslivet och frågan om kontroll och registrering av arbetstagarna är föremål för utredning. Regeringen tillkallade en särskild utredare (1999:73) för att se över behovet av lagstiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet av den enskildes personliga integritet i arbetslivet. I utredningen skall skyddet för arbetssökande särskilt belysas. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt uppdrag . Regeringen bedömer att lämplighetskontroll genom registerutdrag bör införas utan dröjsmål avseende personer som anställs i förskole- verksamheten, förskoleklassen, skolverksamhet för skolpliktiga barn samt skolbarnsomsorgen. Regeringen lägger därför i det följande förslag om registerkontroll av personal i nämnda verksamheter, hur register- kontrollen skall ske och vilka uppgifter som kontrollen skall avse. Skälen för en kontroll väger enligt regeringens bedömning så tungt att det måste accepteras att skyddet för den personliga integriteten får vidkännas en viss inskränkning. Här måste särskilt framhållas åtagande enligt att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att barn förmås eller tvingas att delta i olagliga sexuella handlingar. Utifrån perspektiv är skyddet för barnet det övergripande intresset och den vuxnes integritet får stå tillbaka för detta. Registerkontroll avhåller sannolikt personer som dömts för ifrågavarande brott att söka anställning inom eller utbildning för de aktuella verksamheterna.