prop · GO0325 · 2000-10-31 00:00:00 — Lägesrapport i fråga om den ekonomiska Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten. I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport (skr. 1999/2000:22) inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Till de åtgärder som behandlas hör utvecklingen av det brottsföre- byggande arbetet, utvecklingen av det internationella arbetet, uppbygg- naden av den nya myndighetsstrukturen samt forskning om ekonomisk brottslighet. Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a.: -handel med skalbolag Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Inriktningen av det fortsatta reformarbetet ........................................ Det brottsförebyggande arbetet.......................................................... Den nya myndighetsstrukturen ........................................................ Skattekontroll och annan offentlig kontroll....................... Bulvanförhållanden och stiftelser...................................... 6.4Internationell rättslig hjälp, sekretess och Det internationella arbetet................................................................ Åtgärder inom ramen för EU-samarbetet.......................... 7.3 Annat internationellt arbete ....................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten ligger fast. Regeringen beslutade om en strategi för samhällets sam- lade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för , som inte hade någon erinran mot innehållet (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Det övergripande målet är enligt strategin att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som utgör en kraftig förstärk- ning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrol- len skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problem- orienterat arbetssätt. Kampen mot ekobrott är enligt strategin en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndig- heternas prioriteringar och att utveckla samarbetet mellan myndigheter. En annan viktig fråga är att höja myndighetskompetensen. Näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot ekobrotten bl.a. genom att utveckla affärsetik och egenkontroll. För att genomföra dessa mål redovisades i skrivelsen till ett brett åtgärdsprogram. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utredning och process, effektivare rutiner i samband med konkurs, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt och effektivare sanktionsregler. Programmet omfattar också aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern i detta arbete inrättades regeringens ekobrottsberedning. Beredningen är en interdepartemental arbetsgrupp som består av tjänstemän från Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen. En chefs- tjänsteman från är ordförande. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet har omfattat ett stort antal projekt. De flesta av dessa syftar till att förbättra lag- stiftningen eller att utveckla myndigheternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Ett viktigt steg togs när den nya myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen infördes . En central roll i den nya strukturen intar som då inrättades. Utredningsarbetet har bedrivits och bedrivs i stor utsträckning inom Skr. 2000/01:25 kommittéväsendet, men regeringen har också i flera fall uppdragit åt myndigheter att utreda vissa frågor eller bedriva utvecklingsarbete, ofta med flera myndigheter i samverkan. En del utredningsarbete har också bedrivits inom , bl.a. i ekobrottsberedningen. I ett antal fall har projekten nu avslutats exempelvis genom att ny lagstiftning har antagits och trätt i kraft. Andra projekt är på utrednings- stadiet eller håller på att genomföras. Nya projekt tillkommer. Regeringen redovisade , 1997, 1998 och 1999 för läget när det gäller den ekonomiska brottsligheten och genom- förandet av strategin mot ekobrott (skr. 1996/97:49, bet. 1996/97:JuU6, rskr. 1996/97:149, skr. 1997/98:38, bet. 1997/98:JuU8, rskr. 1997/98:144, skr. 1998/99:25, bet. 1998/99: JuU9, rskr. 1998/99:178 och skr. 1999/2000:22, bet. 1999/2000:JU5, rskr. 1999/2000:125). I denna skrivelse redovisas utvecklingen efter det att den senaste skrivelsen av- lämnades. Det finns ett behov av bättre kunskap om den ekonomiska brottsligheten och dess effekter. Momsfusket, svart arbete och oredovisade inkomster tillhör de områden som förtjänar särskild uppmärksamhet. En stor del av den ekonomiska brottsligheten anmäls aldrig. Antalet anmälda ekobrottsärenden ökade . minskade antalet anmälningar kraftigt. Framförallt är det anmälningarna från konkursförvaltarna som har minskat. Av betydelse är därvid att antalet konkurser minskat . Antalet anmälda ärenden och preliminära uppgifter för ligger något under anmälningsnivån 1996. Antalet penningtvättsärenden har mer än fördubblats . Anmälningarna om insiderbrott från till Ekobrotts- myndigheten har också ökat . Anmälningar om ekonomisk brottslighet domineras helt av anmäl- ningar från skatteförvaltningen och konkursförvaltare. Dessa anmäl- ningar avser med få undantag brott enligt 11 kap. (brott mot borgenärer) och skattebrott enligt skattebrottslagen (1971:69). Anmäl- ningar från andra t.ex. privatpersoner eller anmälningar om andra brott utgör en liten del. Tabell: Antalet anmälda ekobrottsärenden åren 1996 till *. genomförde SCB på uppdrag av Ekobrotts- myndigheten en medborgarenkät för att belysa svenska folkets uppfatt- ning om ekonomisk brottslighet. Resultatet visar att fyra av fem svenskar anser att ekobrottsligheten är ganska eller mycket omfattande. Fem av tio hade kommit i kontakt med människor som sagt att de arbetar svart eller anlitat svart arbetskraft. Resultaten av enkäten är av intresse eftersom den speglar människors syn på problemen. Man bör dock vara försiktig med att dra några långtgående slutsatser om problemens omfattning eller karaktär enbart på grundval av den här typen av undersökningar. Som anmärktes lägesrapport är det svårt att beskriva ut- vecklingen av den faktiska ekonomiska brottsligheten enbart med hjälp av brottsstatistiken. Mörkertalet är stort, vilket innebär att bara en liten del av brotten anmäls och registreras i statistiken. har i en rapport till gjort vissa sammanfattande bedömningar av brotts- utvecklingen (Lägesrapport som underlag för myndighetsgemensamma riktlinjer ). Myndigheten konstaterar att det saknas tillräcklig kunskap om ekobrottslighetens karaktär och omfattning och att det är ovisst om den faktiska brottsligheten ökar eller minskar. Mot denna bakgrund betonar myndigheten som angeläget att uppfylla målsättningen att ge en samlad och kvalitativt säkerställd bild av ekobrotts- bekämpningen, dess utveckling och effekter. Det anges att en god förutsättning för detta skapas genom det nya samlade uppföljnings- och informationssystemet som utvecklas av myndigheten. Det framhålls också som angeläget att forskningen inom området fortsätter och komp- letteras med uppdragsstyrda djupstudier vad avser ekobrottslighetens former, omfattning, orsaker och effekter. Med dessa reservationer gör bedömningen att den ekonomiska brottslig- heten inom myndighetens målområde omfattar och att skatte- och avgiftsfusket står för * Uppgifterna är hämtade ur åklagarnas ärendehanteringssystem BRÅDIS och avser ärenden inom målområde och ärenden som klassificerats som ekobrotts- ärenden vid åklagarmyndigheterna utanför . av detta belopp. Mörkertalet varierar mellan olika typer av ekonomisk Skr. 2000/01:25 brottslighet. Störst bedöms mörkertalet vara vad avser den svarta sektorn, svart arbete och oredovisade inkomster. Momsfusket, svart arbete och oredovisade inkomster är områden som av bedöms som särskilt allvarliga i ett framtidsperspektiv. bedömningar avseende omfattningen av den ekonomiska brottsligheten har vad gäller den skatterelaterade brottslig- heten gjorts med utgångspunkt från beräkningar avseende det totala skattefelet och skattefusket (Skattefel och skattefusk, RSV Rapport 1998:3) och beräkningar vad gäller omfattningen av det svarta arbetet (Svart arbete, Omfattning, RRV 1998:28). Därutöver har gjort egna uppskattningar av den övriga brottslighetens storlek inom myndighetens målområde. De redovisade bedömningarna inrymmer betydande osäkerhetsfaktorer, t.ex. avser beräkningar även skattefel som kan ha uppstått på annat sätt än genom fusk. Försiktigtvis bör kanske därför de nämnda beloppen mest uppfattas som en fingervisning om i vilken storleksordning den ekonomiska brottsligheten kan tänkas ligga. Det råder dock knappast någon tvekan om att den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar är mycket stora. Mot denna bakgrund finns, som framhållit, ett stort behov av att kunskapen om den ekonomiska brottsligheten och dess effekter ökar. 3 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet Uppbyggnaden och utvecklingen av fortsätter. Det brottsförebyggande arbetet utvecklas. Lagstiftningen utvärderas och förbättras löpande. Det internationella samarbetet fördjupas. En offensiv miljöbrottsbekämpning. Forskningen om ekonomisk brottslighet fortsätter. Fortsatt uppbyggnad och utveckling av den nya myndighetsstrukturen Med har skapats förutsättningar för en långsiktig och uthållig bekämpning av den ekonomiska brottsligheten, baserad på hög kompetens och specialistkunskaper. Den långsiktiga uppbyggnaden av myndigheten syftar till att säkerställa dess centrala roll inom ekobrottsbekämpningen. Det som ännu återstår i uppbyggnadsarbetet gäller framförallt utvecklingen av staben, som vid myndighetens bildande tilldelades nya och omfattande uppgifter inom ett komplicerat arbets- område. En viktig del i det fortsatta reformarbetet består i att följa och stödja myndigheten i det arbete som fortlöpande pågår med att utveckla utrednings- och stabsverksamheten. Ett mer utvecklat brottsförebyggande arbete Ett centralt inslag i det fortsatta arbetet blir att få till stånd ett mer utvecklat brottsförebyggande arbete mot ekonomisk brottslighet. måste bedrivas på bred front och ske stegvis. metodiskt och systematiskt brottsförebyggande arbete mot ekonomisk brottslighet väsentligt kunna förbättra möjligheterna att begränsa den Flera viktiga lagstiftningsprojekt pågår. arbete kan förväntas aktualisera regelförändringar även inom andra områden än det rent straffrättsliga. kommer att generera nya reformer syftande till en internationell tillnärmning av lagstiftningen. Ett fördjupat och intensifierat internationellt samarbete Åtskilligt görs nu inom ramen för det internationella samarbetet när det gäller att stärka de gemensamma insatserna mot den ekonomiska kommer även fortsättningsvis att vara pådrivande i detta arbete. Av stor betydelse är att svenska myndigheter fullt ut utnyttjar de möjligheter som står till buds inom ramen för det inter- Tillsynsmyndigheterna anmäler nu miljöbrott i ökad utsträckning. har med den nya organisationen för miljöbrottsbekämpning skapats en grund för en effektiv utredning av de anmälda brotten. viktig uppgift för den nya miljöbrottsorganisationen blir att i samverkan med andra myndigheter utveckla nya och rationella arbetssätt och utredningsmetoder för att bekämpa brott mot miljön. nu skapats för en mer offensiv miljöbrottsbekämpning. Fortsatt satsning på forskning om ekonomisk brottslighet En självständig forskning kring ekonomisk brottslighet, inklusive miljöbrottslighet, är nödvändig för att vi skall få den kunskap som krävs för att effektivt bekämpa problemen. Av särskild betydelse är att forskningen inriktas på sådana områden där resultaten kan komma till direkt nytta i det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Det brottsförebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet bör utvecklas och intensifieras. BRÅ ges i uppdrag att ta fram en modell för ett kommande nationellt brottsförebyggande program mot ekonomisk brottslighet. lägesrapport betonade regeringen som mycket viktigt att utveckla och intensifiera insatserna för att få ökat genomslag för de brottsförebyggande aspekterna i lagstiftningen och myndighetsarbetet. Regeringen framhöll att arbetet måste ske i samverkan mellan berörda myndigheter och i nära anslutning till regeringens arbete med att utarbeta förslag till ny lagstiftning. Regeringen återkom till frågan i de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för åtgärder mot den Där påpekades att ett effektivt arbete på området förutsätter kunskap om förhållanden, systematiska eller strukturella, som kan antas i särskild stor utsträckning inbjuda till eller öppna möjlighet för, ekonomisk brottslighet. I målen och riktlinjerna riktades därför en särskild uppmaning till berörda myndigheter att påtala brister av nyssnämnt slag i såväl existerande lagstiftnings- och kontroll- system som vid granskningar av förslag till ny lagstiftning. Utgångspunkter för ett nationellt brottsförebyggande program mot Enligt regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten skall ökad tonvikt läggas vid det förebyggande arbetet. Typiskt för den ekonomiska brottsligheten är att den utnyttjar brister inom lagstiftningen och kontroll- Detta faktum gör det möjligt att vidta riktade åtgärder som undanröjer förutsättningarna för denna brottslighet. Det kan handla om att ändra lagstiftningen eller tillskapa andra kontrollsystem eller en kombination av sådana åtgärder. Ännu viktigare är kanske att tillskapa system som gör det möjligt att från början väga in de brottsförebyggande aspekterna så att inga vägar öppnas för den ekonomiska brottsligheten. regeringens strategi framhålls också att den ekonomiska brottsligheten i särskilt hög grad kan antas påverkas av åtgärder från rättsväsendets sida och från olika kontrollorgan. Där påpekas också att näringslivet har unika möjligheter att uppmärksamma och förebygga ekonomisk brottslighet. Det brottsförebyggande arbetet har fått en mer framskjuten placering sedan strategin presenterades. De erfarenheter som vunnits på området bör därför nu samlas inom ramen för ett nationellt program med en särskild strategi för hur det brottsförebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet kan utvecklas och intensifieras. Ett sådant nationellt program skulle innebära en utveckling av regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten och en naturlig fortsättning på regeringens nationella brottsförebyggande program Allas vårt ansvar (Ds 1996:59) som presenterades och som riktas mot mer traditionell Skr. 2000/01:25 brottslighet eller s.k. vardagsbrottslighet. Ett nationellt brottsförebyggande program mot ekonomisk brottslighet förutsätter att vi har god kunskap om den ekonomiska brottsligheten och dess skadeverkningar. Det krävs också en kartläggning av var bristerna inom lagstiftnings- och kontrollsystemen är som störst. Programmet bör vara handlingsinriktat och fokuseras till områden där utsikterna till ett framgångsrikt brottsförebyggande arbete ter sig särskilt gynnsamma. Strävan bör vara att tidigt identifiera de åtgärder som kan förväntas leda till stora mätbara vinster även på relativt kort sikt. På lite bör målsättningen vara att åstadkomma ett system där de brottsförebyggande aspekterna på ett tidigt stadium får genomslag i statsmakternas och myndigheternas arbete. Målsättningen bör också vara att påverka och stimulera andra aktörer att systematiskt tillämpa ett brottsförebyggande perspektiv på verksamheten. Inte minst näringslivet och till näringslivet knutna organisationer har en viktig uppgift att fylla på området. bör ett metodiskt och systematiskt brottsförebyggande arbete mot ekonomisk brottslighet, tillsammans med övriga insatser, väsentligt kunna förbättra möjligheterna att begränsa den ekonomiska brottslig- heten. BRÅ ges i uppdrag att utarbeta en modell för ett kommande nationellt program Att utveckla det brottsförebyggande arbetet på detta område är ett lång- siktigt arbete som måste ske stegvis. En förutsättning för att arbetet skall bli framgångsrikt är att det får en bred uppslutning. I samråd med och () förbereds inom tillbaka, som ett första steg, ett uppdrag till BRÅ att utarbeta en modell för ett kommande nationellt brottsförebyggande program mot ekonomisk brottslighet. Avsikten är att regeringen skall kunna besluta om ett sådant uppdrag . Själva programmet bör när det föreligger underställas för dess godkännande. 5 Den nya myndighetsstrukturen vidtar fortlöpande åtgärder för att ytterligare förbättra utrednings- och stabsverksamheten. Arbetet vid med att bygga upp ett nytt samlat informations- och uppföljningssystem fortsätter. minskade ärendebalansen vid . Det finns nu 80 färdigutbildade skattebrottsutredare i landet. Vid skattebrottsenheterna hade 500 förundersökningar genomförts . Inom pågår en diskussion om de fortsatta arbetsformerna. har utvärderat verksamheten i de regionala samverkansorganen. En delvis ny myndighetsstruktur för bekämpning av ekonomisk brottslighet infördes . I den nya strukturen ingår , med operativa uppgifter och nationella stabs- funktioner. Myndigheten har ett nationellt samordningsansvar när det gäller ekobrottsbekämpning. Inom skatteförvaltningen finns särskilda skattebrottsenheter som skall biträda åklagarna vid utredning om skattebrott. finns i varje län ett regionalt samverkansorgan mot ekobrottslighet. svarar för sådan samverkan på central nivå. har en central roll såväl när det gäller operativ brottsutredningsverksamhet som strategiskt långsiktiga åtgärder i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Myndigheten är speciellt anpassad för att säkerställa en hög arbetskapacitet, kontinuitet och kompetens i fråga om all ekobrottsbekämpning. Myndigheten har varit verksam . har skett en successiv uppbyggnad av myndigheten där myndigheten fortlöpande vidtar åtgärder för att förbättra utrednings- och stabsverksamheten. En intern omorganisation har ägt rum . Avsikten med denna är att ytterligare utveckla såväl stabsfunktioner som operativ brottsutredningsverksamhet. Enligt regleringsbrevet för skall myndighetens verksamhetsutveckling särskilt inriktas på att förstärka bekämpningen av den kvalificerade, om- fattande eller gränsöverskridande brottsligheten. Efter omorganisationen hanterar alla avdelningar inom särskilt kvali- ficerade ärenden. tjänstgjorde i genomsnitt 387 personer vid Ekobrotts- myndigheten. Av de 194 anställda vid myndigheten var 83 åklagare. Övriga 193 var poliser, anställda av polisväsendet och inkommenderade för tjänstgöring vid myndigheten. Myndigheten planerar att öka satsning- en på utbildning och kompetensutveckling. Satsningen skall bl.a. leda till en ny och avancerad ekoutbildning samt en förstärkt utbildning i inter- nationella frågor. Vid myndigheten pågår ett särskilt chefsutvecklings- program. Vid bedrivs arbetet i åklagarledda arbets- grupper med poliser, ekonomer och personer med särskild kompetens på IT-området. Enligt myndigheten är arbetssättet en god grund för ytterligare effektivitets- och kvalitetshöjningar av brottsutrednings- verksamheten. Det tidredovisningssystem som används av övriga åklagarmyndigheter har anpassats till verksamhet och används såväl inom staben som avdelningarna. En vidareutveckling av detta planeras för att kunna se var de mer resurskrävande momenten i verk- samheten ligger. Genom detta förväntas metodutvecklingen kunna kon- centreras till de områden där den bäst behövs. har en fortlöpande och riksomfattande klassificering av ekobrottmålen utifrån svårighetsgrad införts. Genom tidrapporteringen kommer resursinsatsen fördelad på de olika svårighetskategorierna att följas upp. En effektiv ekobrottsbekämpning bygger enligt myndigheten på tillgång till underrättelseinformation. I enlighet med vad som uttalades vid myndighetens bildande beställer myndigheten sådan information från polisens kriminalunderrättelseenheter. Enligt är det emellertid nödvändigt med snabbare och mer adekvat underrättelse- information för att utredningsåtgärderna skall få optimal effekt. Med hänvisning härtill har myndigheten i olika sammanhang framfört önskemål om att den får tillgång till samma verktyg som polisen har i fråga om kriminalunderrättelseverksamhet. har kontinuerliga kontakter med konkurs- förvaltare för att effektivisera utredningsverksamheten. har fördjupat sitt samarbete med Finans- inspektionen när det gäller såväl operativa som mer övergripande frågor. Enligt myndigheten har detta bl.a. resulterat i ett bättre utrednings- förfarande när det gäller insiderbrott. Myndigheten har tillsammans med Finanspolisen, skatte- och kronofogdemyndigheter samt utländska myndigheter bedrivit ett landsomfattande projekt i samband med utred- ningar om gränsöverskridande skattebrott, s.k. karusellhandel. Det sam- arbetet har enligt myndigheten resulterat i nya arbetsmetoder för att effektivare kunna angripa omfattande och allvarliga former av ekonomisk brottslighet. deltar aktivt i förhandlingsarbetet på det straffrättsliga området inom EU. Myndigheten har också ett inter- nationellt utbyte inom ramen för det nordiska samarbetet samt med de baltiska staterna, och . har tagit över den nationella samordningen av åtgärderna mot EU-bedrägerier sedan EU-bedrägeridelegationen på uppdrag av regeringen avvecklade sin verksamhet . minskade antalet avslutade ärenden som ärendebalanserna ökade. har trenden varit den motsatta. Ärendebalansen minskade som antalet avslutade ärenden ökade i förhållande till motsvarande Lagföringsandelen har ökat från . I budgetpropositionen för framhåller regeringen att det omfattande reformarbete som genomförts inom åklagarväsendet skall konsolideras och utvecklas. För del innebär det att uppbyggnaden av myndigheten skall fortsätta och förstärkas. Regeringen föreslår därför att myndigheten tillförs från det tillskott till rättsväsendet som aviserades ekonomiska vårproposition. Därutöver tillförs ytterligare i enlighet med budgetpropositionen för (prop. 2000/2001:1, utg.omr.4, s. 91). kan skattemyndigheterna på eget ansvar handlägga brottsutredningar om ekonomisk brottslighet. Av lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar följer att skattemyndigheterna, i de ärenden åklagaren beslutar, ansvarar för utredningar om brott inom skatteområdet. Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för det får en skattemyndighet medverka också i utredningar av annan brottslighet. trädde lagen (1999:90) om behandling av person- uppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar i kraft (prop. 1998/99:34, bet. 1998/99:SkU9, rskr. 1998/99:145). Genom lagen får skattemyndigheterna möjlighet att i sin brottsutredande verksamhet använda automatiserad behandling av personuppgifter. Lagen gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av person- uppgifter i skattemyndighetens verksamhet för att bedriva spaning, utredning och förebyggande arbete avseende brott inom skatteområdet. Myndigheten får genom lagen också rätt att inrätta särskilda underrättelseregister. Den brottsutredande verksamheten bedrivs vid särskilda skatte- brottsenheter inom skatteförvaltningen.