prop · GN03133 · 2000-01-01 00:00:00 — Den aktuella rekommendationen innehåller inga materiella regler om den fysiska hanteringen av mottaget avfall. Enligt uppfattning bör i avfallshanteringsplanerna redovisas bl.a. antalet fartygsanlöp, vilka hamnar som fartygen normalt kommer från, vilken storlek fartygen har, vilken mängd avfall fartygen uppskattas behöva lämna, hur avfallet skall tas emot i hamnen, om avfallet vidarebehandlas i hamnen samt hur av- fallet slutligen omhändertas. Regeringen instämmer i be- dömning av vilka uppgifter som bör redovisas. Avfallshanteringsplanen bör i första hand ses som information till de fartyg som anlöper hamnen, men bör även innehålla information som är av intresse för kommunen i dess arbete med att upprätta avfallsplaner eftersom dessa även omfattar hanteringen av det avfall som genereras av fartyg. Med hänsyn härtill är det lämpligt att hamnen samråder med kommunen innan avfallshante- ringsplanen upprättas. Regeringen anser att regeringen eller den myndig- het som regeringen utser bör bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldigheten att upprätta avfallshanteringsplaner för att på så sätt möjlig- göra genomförandet av rekommendationen 19/12. Sådana föreskrifter kan även avse avfallshanteringsplanernas innehåll. 6.5 Övriga åtgärder Regeringens bedömning: HELCOM-rekommendationerna kan i övrigt, i den mån motsvarande bestämmelser inte redan finns i svensk lagstiftning, genomföras genom ändringar i förordning eller i Sjöfarts- verkets föreskrifter. Skälen för regeringens bedömning Förbud mot utsläpp av toalettavfall från mindre fartyg (rek. 19/7) Utsläpp av toalettavfall är , med vissa undantag, förbjudet inom Sveriges sjöterritorium och i . Utsläppsbestämmelserna är tillämpliga på svenska fartyg samt utländska fartyg från länder som tillämpar Helsingforskonventionen. Det är emellertid endast fartyg med en bruttodräktighet på minst 200 eller som är godkända att föra mer än 10 personer som omfattas av förbudet. Beträffande utsläpp från mindre fartyg stadgas att utsläpp av toalettavfall bör undvikas, särskilt vid bad- stränder, i hamnområden och på andra platser med stillastående vatten. Reglerna om utsläpp av toalettavfall återfinns, efter bemyndiganden i 2 kap. 3 § VlfL och 2 kap. 3 § VlfF, i 5 kap. föreskrifter (SJÖFS 1985:19). Av 10 kap. 1 § VlfL framgår att den som bryter mot ifrågavarande förbud mot utsläpp kan dömas till böter eller fängelse i högst . Inom ramen för Östersjöstrategin har beslutats om en utvidgning av förbudet mot utsläpp av toalettavfall som gäller för de större fartygen till att även gälla fartyg med en bruttodräktighet under 200 eller som är god- kända att föra 10 eller färre personer. Som tidigare nämnts har denna ut- vidgning medfört ett tillägg i Helsingforskonventionen. Tillägget har trätt i kraft och regeln skall enligt konventionen tillämpas från . För fartyg som är byggda före skall dock regeln tillämpas först från . De mindre far- tyg som berörs är sådana som är försedda med toalett. Det är således inte aktuellt att införa någon skyldighet för de fartyg som inte har toalett att installera en sådan. Berörda fartyg skall däremot vara utrustade för att kunna hålla kvar toalettavfallet i enlighet med riktlinjer som skall vara godkända av HELCOM. Sådana riktlinjerna utarbetas av Sjöfartsgruppen inom HELCOM. Från vissa remissinstanser har synpunkter framförts på det utvidgade förbudet mot utsläpp av toalettavfall. Bland annat anser och Sjösportens Samarbetsdelegation (SSD) att det är orea- listiskt och meningslöst att låta fritidsbåtar omfattas av gällande bestäm- melser för större fartyg. De menar att de viktigaste utsläppsförebyggande åtgärderna i stället är att lämna adekvat information till båtägarna och att tillhandahålla god service. Regeringen inser också vikten av god infor- mation och service vid gästhamnar och andra platser där fritidsbåtar lägger till, bl.a. genom att väl fungerande toaletter där finns att tillgå i tillräcklig utsträckning. Som framkommit ovan finns ett bemyn- digande för att meddela bestämmelser om utsläpp av toa- lettavfall. Östersjöstrategins bestämmelse i detta avseende föranleder så- ledes inte någon ändring i lag eller förordning. Hur denna del av Öster- sjöstrategin skall genomföras i avgörs i stället av genom att verket har möjlighet att ändra sina föreskrifter på det sätt som anses nödvändigt. Installation av utrustning för kvarhållande av toalettavfall och fast avfall (rek. 19/9) Rekommendationen 19/9 är en följd av förbudet mot utsläpp av toalett- avfall från mindre fartyg och bestämmelsen om obligatorisk ilandlämning av avfall. Rekommendationen är i huvudsak teknisk till sin natur. Bland annat skall toalettutrustningen vara utformad enligt en viss standard. Vidare finns krav på utrustning för att kunna förvara och om möjligt separera fast avfall ombord. har genom 4 kap. 1 § VLfL och 4 kap. 1 § VlfF erfor- derligt bemyndigande för att utfärda de föreskrifter som krävs för att genomföra rekommendationen. Riktlinjer för utrustning av hantering av olja från maskinutrymmen (rek. 19/10) Rekommendationen 19/10 innehåller riktlinjer av teknisk art för fartyg med en bruttodräktighet under 400 och skall säkerställa att reglerna i MARPOL 73/78 om förbud mot utsläpp av olja följs. har erforderligt bemyndigande att utfärda de föreskrifter som krävs för att genomföra rekommendationen (se rek. 19/9 ovan). Riktlinjer för hamnarnas hantering av avfall i land (rek. 19/13) Avfallshanteringen i land förutsätts följa vissa riktlinjer. Dessa är i rekommendationen 19/13 allmänt hållna och innehåller principer som redan tillämpas i fråga om t.ex. återvinning och minimering av avfall. Regeringen bedömer att erforderliga bestämmelser finns i avfallslagstift- ningen. Harmoniserat system av avgifter vid överträdelser av regler till skydd av miljön (rek. 19/14) Rekommendation 19/14 innehåller miniminivåer för avgifter för ett antal överträdelser mot regler om utsläpp, förbränning, förande av oljedagbok och lastdagbok. Dessutom anges riktlinjer för vilka omständigheter som bör beaktas när sanktionsavgiftens storlek bestäms. Rekommendationen berör inte det straffrättsliga sanktionssystemet utan enbart det admini- strativa i den mån det finns något sådant i den nationella lagstiftningen. Den avgift som närmast berörs för svensk del är den s.k. vattenförore- ningsavgiften som regleras i 8 kap. VlfL. Denna avgift kommer att ses över i en kommande proposition rörande bekämpning av oljeutsläpp. Några ändringar i lagstiftningen för att nå upp till de miniminivåer som rekommendationen föreskriver bedöms inte vara nödvändiga. 7 Konsekvenser har, till skillnad från de flesta andra länder, till- baka tillämpat no-special-fee principen. Den omständigheten att prin- cipen nu införs i hela kommer sannolikt att leda till att den totala mängden ilandlämnat avfall i svenska hamnar kommer att minska. Eftersom det kommer att bli obligatoriskt att lämna avfall till mottagningsanordningar vid varje hamnanlöp kommer antalet ilandläm- ningstillfällen att öka, men kvantiteterna blir mindre . Beträffande fast avfall kommer ilandlämningen förmodligen inte att medföra några ökade kostnader för hamnarna, eftersom fartygens besätt- ning själva kan lägga avfallet i containers eller motsvarande. Oljeavfall från handelsfartyg och toalettavfall från lastfartyg hämtas vanligen av slamsugningsbilar. Kostnaderna för detta kommer förmodligen att öka. Toalettavfall tas emot från färjor i internationell trafik och i prak- tiken även från annan yrkesmässig passagerartrafik med fartyg med en bruttodräktighet över 200 eller som får ta fler än 10 personer. Ilandläm- ningen sker normalt till fasta tillkopplingspunkter till de kommunala av- loppsnäten. Efter genomförandet av Östersjöstrategin kommer förbudet att släppa ut toalettavfall även att omfatta mindre fartyg och den obligatoriska avfallslämningen kommer att omfatta mängder av fartyg som saknar fasta tilläggsplatser. Ilandlämningen från dessa fartyg kommer att behöva ske genom anlitande av entreprenörer eller genom att hamnen håller egen utrustning, vilket kommer att medföra ökade kostnader för hamnarna. Genom att förbudet mot utsläpp av toalettavfall utvidgas till att omfatta alla fartyg, kommer även mindre fartyg som är försedda med toalett att behöva ha utrustning för att kunna hålla kvar avfallet. Detta gäller såväl fritidsbåtar som kommersiella mindre fartyg. Sådana utrustningar, an- passade för småbåtar, är vanligt förekommande på marknaden. För fartyg som är försedda med toalett av äldre konstruktion kan byte eller kom- plettering av utrustningen emellertid behöva göras. Kostnaderna för sådana åtgärder bedöms bli relativt måttliga. För fartyg byggda före skall dessutom kravet på utrustning tillämpas först , vilket ger goda möjligheter till planerad och kostnadseffektiv an- passning i de fall en sådan behöver göras. Det kan således konstateras att den totala mängden avfall som kommer att lämnas i de svenska hamnarna kan antas minska, utom såvitt gäller toalettavfall, men att de sammanlagda hanteringskostnaderna för ham- narna kommer att öka. Hur stor kostnadsökning det är fråga om är mycket svårt att uppskatta. I slutändan kommer de ökade kostnaderna att drabba fartygen, eftersom hamnarna har möjlighet att täcka sina kost- nader för avfallshanteringen genom hamnavgifter. Under förutsättning att samtliga länder runt genomför no-special-fee systemet i enlig- het med Östersjöstrategin kommer dock en höjning av hamnavgifterna knappast att vara konkurrenssnedvridande, eftersom i princip samma regler då kommer att tillämpas i hela . Upprättandet av avfallshanteringsplaner kan orsaka hamnarna vissa mindre kostnader. Dessa kommer dock i stor utsträckning att vara av en- gångskaraktär och kan liknas vid de kostnader en hamn har för kvalitets- arbete. De uppgifter som krävs för att upprätta en avfallshanteringsplan finns hos hamnarna. Det kommer således endast att bli fråga om en sam- manställning av dessa. De föreslagna ändringarna kommer att medföra viss utökad till- synsverksamhet för del, nämligen att pröva om mottag- ningsanordningarna motsvarar de föreskrifter om utformning och drift som meddelats med stöd av VlfL. Enligt nuvarande bestämmelser utövar i detta hänseende tillsynen över mottagningsanordningarna för förorenat barlast- och tankspolvatten. har bedömt att det utökade tillsynsansvaret kan inom befintliga resurser. Det- samma gäller beträffande det kontrollmoment som tillkommer för Sjö- fartsverket i samband med inspektioner, dvs. att kontrollera att den obligatoriska avfallslämningen fullgjorts på föreskrivet sätt. Regeringen har ingen anledning att ifrågasätta bedömning. 8 Författningskommentar 2 kap. 2 § Paragrafens tidigare formulering i första stycket om att olja från fartyg skulle behållas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja tas bort. I stället bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen utser att föreskriva om skyldighet att lämna olja till mottag- ningsanordningar, se kommentaren till 3 kap. 8 §. Andra stycket ändras för att det klart skall framgå att det är fråga om ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter och inte endast en upplysning. Mottagning av avfall från fartyg ändras så att det tydligare framgår att kapitlet behandlar mot- tagning även av annat avfall än förorenat barlast- och tankspolvatten. 1 och 2 §§ Bemyndigandena i respektive paragraf utökas till att även gälla för den myndighet som regeringen utser. I förevarande lagparagrafer och i 3 kap. 2 och 3 §§ förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg anges var mottagningsanordningar för förorenat barlast- och tankspolvatten skall finnas. Med förorenat barlast- och tankspolvatten menas sådant vatten som innehåller olja eller andra skadliga flytande kemikalier. De platser som har pekats ut i lag och förordning torde i realiteten vara de platser där det finns behov av dessa anordningar. Om det emellertid skulle visa sig att anordningar behövs även på andra plat- ser, bör kompletterande bestämmelser kunna införas. Eftersom den största kunskapen på detta område finns hos , bemyndigas vid sidan om regeringen den myndighet som regeringen utser att före- skriva om dessa mottagningsanordningars placering samt om vem som skall ansvara för att anordningarna inrättas och uppfyller de krav som uppställs i gällande bestämmelser. Därutöver tas orden inom territorium bort i de båda para- graferna eftersom denna bestämning får anses obehövlig. 3 § Genom ändringen bemyndigas regeringen eller den myndighet som rege- ringen utser att föreskriva om var mottagningsanordningar för annat av- fall som innehåller skadliga ämnen än förorenat barlast- och tankspol- vatten skall finnas och om vem som skall svara för dessa anordningar. I 3 kap. 5 § förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg har tidigare beträffande dessa anordningar hänvisats till renhåll- ningsförordningen (1998:902). Tanken är nu att samtliga bestämmelser som rör mottagningen av avfall som innehåller skadliga ämnen från far- tyg skall samlas i föroreningslagstiftningen och att skall bemyndigas att utfärda de närmare föreskrifter som behövs på området (se 7 och 8 §§ och avsnitt 6.2). 7 § Det finns i 3 kap. 4 § förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg en bestämmelse om att mottagningsanordningar för förorenat barlast- och tankspolvatten skall ha tillräcklig kapacitet för att otillbörlig försening inte orsakas fartyg som använder anordningen. Denna bestämmelse förs , med viss ändrad formulering och viss ut- vidgning, över till lag. I stället för att nämna tillräcklig kapacitet , sägs nu att anordningarna skall vara utformade och placerade så att de fartyg som använder anordningarna inte orsakas onödig försening. En skillnad mot den tidigare bestämmelsen i förordningen är också att den nya bestämmelsen inte enbart avser mottagningsanordningar för förorenat barlast- och tankspolvatten utan även annat avfall som innehåller skadliga ämnen. I paragrafen bemyndigas också, liksom tidigare, regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela närmare föreskrifter om mottagningsanordningarnas utformning och drift. Det är här fråga om att formulera sådana föreskrifter som tillgodoser fartygens krav och behov. 8 § Genom denna paragraf, som är ny, bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen utser, att meddela olika föreskrifter som har samband med mottagningen av avfall från fartyg och som riktar sig mot såväl fartygen som hamnarna. Med stöd av bemyndigandet i punkten 1 kan ett fartygs skyldighet att innan det avseglar från en hamn lämna allt avfall som innehåller skadliga ämnen till en mottagningsanordning regleras (se avsnitt 6.1). Punkten 2 tar sikte på regler om ett fartygs skyldighet att innan det anlöper en hamn anmäla vilket avfall det avser att lämna och hur stora mängder, s.k. noti- fiering (se avsnitt 6.3). Skyldighet att lämna vissa uppgifter i fråga om oljehaltigt barlast- och tankspolvatten regleras redan i 6 §. Där finns även ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter om skyldighet att lämna vissa uppgifter om barlast- och tankspolvatten som innehåller lastrester av andra skadliga kemikalier än olja. Från tillämpningsområdet för det bemyndigande som införs undantas således vad som regleras genom 6 §. Med stöd av be- myndigandet i punkten 3 är avsikten att regeringen eller den myndighet som regeringen utser skall kunna meddela föreskrifter om bl.a. skyldig- heter i fråga om den administrativa hanteringen runt mottagningen av avfall, t.ex. hamnens skyldighet att på begäran lämna kvitto på mottaget avfall, att samla statistik över mottagningen av avfall och att tillhanda- hålla en handling som upplyser om brister i mottagningsanordningarna. Östersjöstrategins regler i dessa avseenden finns i HELCOM-rekommen- dationen 19/8. I punkten 4 lämnas ett bemyndigande att föreskriva om skyldigheten att upprätta avfallshanteringsplaner. Därmed kan regeringen eller den myndighet som regeringen utser även meddela föreskrifter om vad avfallshanteringsplanerna skall innehålla (se avsnitt 6.4) . 2 § I denna paragraf finns bestämmelser om inspektion av fartyg. Enligt 6 kap. 1 § förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg är den tillsynsmyndighet som avses i paragrafen. Enligt 6 kap. 1 § andra stycket samma förordning kan och komma överens om att tillsynen även får utövas av . Ändringen, som utgörs av ett tillägg i lagens fjärde stycke, innebär att en inspektion även får avse kontroll av att ett fartyg har fullgjort sin skyldighet att lämna visst avfall innan det avgår från en hamn. Detta kan ske genom att t.ex. oljedagböcker och andra dagböcker granskas samt kvitton på avfallslämning kontrolleras. HELCOM-rekom- mendationen 19/8 nämner visserligen endast inspektioner i syfte att kon trollera att fartyg har fullgjort skyldigheten att lämna iland avfallsolja från maskinrum. Eftersom det kan finnas anledning att företa kontroll av att avfallslämning har skett på föreskrivet sätt även i fråga om annat av- fall än olja, begränsas dock inte den ändring som införs till vad som anges i rekommendationen. Sammanfattning av och Naturvårds- verkets promemoria Genomförandet av Östersjö- strategin i Förslag till lagstiftningsåtgärder Genomförandet av Östersjöstrategin kommer att medföra att föreskrifter behöver utfärdas inom tre huvudområden: 1. Tilläggen till Helsingforskonventionen om förbud mot utsläpp av toalettavfall från mindre fartyg och om krav på obligatorisk iland- lämning till mottagninganläggningar av fartygsgenererat avfall innebär att nya regler bör utfärdas. Med införandet av obligatorisk avlämningsskyldighet för fartygs- genererat avfall till mottaningsanläggningar i land följer att mottagnings- anläggningar skall finnas i tillräcklig omfattning. De skall dessutom vara utrustade och drivas på ett sådant sätt att fartygen inte oskäligt uppehålls. Sådana regler om mottagning av avfall aktualiserar också frågan om vem som ansvarar för att det finns mottagningsanläggningar i tillräcklig omfattning, dvs. till vem föreskrifterna skall riktas. Det kommer att behövas föreskrifter med krav på hamnarnas hantering i övrigt av avfall från fartyg, dvs. sådan hantering som inte är direkt kopplad till mottagandet från fartygen till mottagningsanlägg- ningarna. Det ställs i Östersjöstrategin krav t.ex på att hamnarna skall upprätta s.k. avfallshanteringsplaner och vid hanteringen av avfallet följa vissa riktlinjer. Utsläpp och ilandlämning av avfall Östersjöstrategin medför att Helsingforskonventionens regler om utsläpp av toalettavfall görs tillämpliga också för mindre fartyg. Ändringar bör göras i det svenska regelverket i enlighet med detta. har erforderliga bemyndiganden, varför det inte föreslås några ändringar i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, , i denna del. För fritidsbåtar bör utarbetas övergångsregler som kan medge lämp- liga och motiverade undantag från förbudet mot utsläpp av toalettavfall. I Helsingforskonventionen införs också en skyldighet för alla fartyg att lämna avfall till mottagningsanläggningar i hamn. Bortsett från bestäm- melsen i 2 kap. 2 § första stycket VlfL som avser olja, saknas bestämmel- ser och bemyndiganden i VlfL och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg, , att meddela föreskrifter om att fartygen skall lämna sitt avfall. Vi föreslår att bemyndigandet i 2 kap. 3 § VlfL utvidgas till att omfatta också föreskrifter om krav på ilandlämning av avfall till mottagningsan- läggning i hamn enligt följande. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser meddelar föreskrifter om förbud mot utsläpp från fartyg av andra skadliga ämnen än olja och föreskrifter om att avfallet skall lämnas till mottagningsanläggning för sådant avfall. Mottagning av avfall från fartyg Det blir aktuellt att utfärda föreskrifter om mottagningsanläggningar; var de skall finnas, i vilken omfattning samt hur de skall vara utrustade och drivas. I samband därmed aktualiseras också frågan vem som ansvarar för att mottagningsanordningar inrättas, dvs. till vem föreskrifterna skall riktas; till hamnen i egenskap av fastighetsägare/fastighetsinnehavare eller till kommunen inom ramen för den kommunala renhållningsskyl- digheten. I 10 § renhållningsförordningen (1998:902) stadgas att oljeavfall, toa- lettavfall, fast avfall och rester av andra skadliga ämnen från fartyg som det är förbjudet att släppa ut enligt VlfL eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen, genom kommunens försorg skall tas emot och forslas bort. Detta gäller dock inte förorenat barlast- och tankspolvatten. Bestämmelsen antyder att det är kommunen som ansvarar för att det finns adekvata mottagningsanläggningar i hamnarna. Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär emellertid att kommunerna skall ombe- sörja bortforsling och slutligt omhändertagande av hushållsavfall från fastigheter i kommunen, inte uppsamling av avfall på en fastighet. Det är normalt fastighetsägaren/fastighetsinnehavaren som är skyldig att samla ihop det avfall som uppkommer på fastigheten. Syftet med införandet av bestämmelsen i 10 § renhållningsförordningen var, såvitt kunnat utrönas, endast att göra den kommunala renhållningsskyldigheten tillämplig också på fartygsavfall, inte att utvidga kommunen skyldigheter i denna del. Enligt Östersjöstrategin förutsätts hamnarna kompensera sig för kostander för bl.a. driften av mottagningsanläggningarna genom det s.k. no-special-fee systemet. Kostnaderna skall bakas in i hamnavgifterna. Hamnarna skall vidare upprätta särskilda avfallshanteringsplaner. Tankesättet bakom strategin är att det är hamnarna som ansvarar för att det finns adekvata mottagningsanläggningar, dvs. svarar för att avfallet tas emot från fartygen. Verken är av den uppfattningen att det är ham- narna, inte kommunerna, som bör ansvara för att mottagningsanordningar inrättas i hamnarna. De lagstiftningsåtgärder som behövs och som berör mottagningsanord- ningar för fartygsgenererat avfall och lastavfall, utom förorenat barlast- och tankspolvatten, faller under renhållningslagstiftningen, dvs. (1998:808) och renhållningsförordningen. Frågan är om detta är en lämplig lösning. De internationella regelverken på det aktuella området, främst och Helsingforskonventionen, är införlivade i svensk lagstiftning huvudsakligen genom bestämmelser i föroreningslag- stiftningen, dvs. VlfL, VlfF och kungörelse (SJÖFS 1985:19) med föreskrifter om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. De angivna internationella regelverkens uppbyggnad och innehåll är väl kända för tillämpare av föroreningslagstiftningen, främst . har redan en väl etablerad kontakt med hamnarna på en rad områden och i olika sammanhang. Detta samarbete bör kunna bilda en bra utgångspunkt för fortsatt arbete med att genomföra Östersjöstrate- gin i . Östersjöstrategin är en paketlösning. Det krävs en helhetssyn på frågor om fartygens avfallshantering, ilandlämning av avfallet samt mottag- ningsanläggningarnas omfattning, utformning och drift. Det vore olyck- ligt om spegelbilden av ilandlämning av avfall till mottagningsanord- ningar, dvs. samma mottagningsanordningars utrusning och drift, inte också skulle inordnas under föroreningslagstiftningen. Verken föreslår därför att lagstiftningen ändras så att den för mottag- ning av fartygsgenererat avfall samt lastavfall utom förorenat barlast- och tankspolvatten motsvarar den reglering som gäller för förorenat barlast- och tankspolvatten. Det skulle innebära att regler om utformning och drift av ifrågavarande mottagningsanläggningar faller under förore- ningslagstiftningen samt att efter bemyndigande får be- hörighet att meddela sådana föreskrifter och att pröva om en mottag- ningsanläggning motsvarar de meddelade föreskrifterna.