prop · GN0361 · 2000-01-01 00:00:00 — Det behöver dock inte vara ett administrativt för- farande utan kan även vara ett civilrättsligt förfarande. Den omständigheten att vissa länder väljer att beivra vissa överträdel- ser i straffrättslig ordning och andra i administrativ eller annan icke straffrättslig ordning bör enligt regeringens mening naturligtvis inte hindra ett internationellt samarbete på området. Bestämmelsen i bl.a. gör det möjligt att samarbeta inom ett större om- råde. Det bör emellertid framhållas att dess praktiska tillämpningsområde kommer att begränsas till att kommer att kunna hjälpa andra stater, t.ex. och , som beivrar vissa överträdelser genom ett administrativt förfarande på så sätt som beskrivs i Schengen- konventionen. I finns inte några motsvarande förfaranden. Över- trädelser som beivras av svenska administrativa myndigheter överklagas som regel inte till en allmän domstol såsom ett brottmål. Bestämmelsen kan emellertid bli till nytta i en svensk förundersökning eller rättegång i de fall den andra Schengenstaten har haft ett krav på dubbel straffbarhet för att kunna vidta den begärda åtgärden. I dessa fall kommer det att räcka att den andra staten beivrar motsvarande gärning genom ett administrativt förfarande (jfr även artikel 51 i ). På motsvarande sätt kommer bestämmelsen i att i praktiken innebära att kommer att kunna hjälpa andra stater. Den nya lagen bör mot bakgrund av vad som anförts därför innehålla en bestämmelse som innebär att lagen blir tillämplig även om den aktu- ella gärningen beivras i ett administrativt förfarande eller i ett annat än ett straffrättsligt förfarande. Angående kravet på dubbel straffbarhet i sådana fall, se avsnitt 7.6., och beträffande hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning, se avsnitt 7.12. Beträffande bestämmelsen utformning har några remissinstanser anfört att promemorians formulering är otydlig och inte ger tillräcklig ledning om bestämmelsens tillämpningsområde. En remissinstans tycker att bestämmelsen blir för inskränkt, medan andra tycker att den blir för vid- sträckt. Mot bakgrund härav anser regeringen att lagtextens utformning bör ändras. Utgångspunkten bör vara att bestämmelsen endast blir till- lämplig i förhållande till de stater som har gjort ett motsvarande åtagande i förhållande till och endast i den omfattning som föreskrivs i den aktuella överenskommelsen. Ett sådant krav på formell ömsesidighet gör att tillämpningsområdet för bestämmelsen blir avgränsat som regleringen blir flexibel och lämnar utrymme för varierande åtaganden i olika internationella överenskommelser. Detta bör även gälla i förhållande till de nordiska staterna. Denna ändring i förhållande till promemorians förslag torde inte ha någon praktisk betydelse eftersom de nordiska staterna avser att tillträda bl.a. . I förhållande till Schengenstaterna och den dag träder i kraft till EU-staterna, kommer det formella kravet på ömsesi- dighet att innebära att bestämmelsen bara gäller om beslutet som fattas i det utländska administrativa förfarandet kan överklagas till domstol som är behörig att handlägga brottmål. När en stat begär hjälp med stöd av kommer att kunna ge bistånd i förfaranden som beivras i ett annat än ett straffrättsligt förfarande men med den begränsningen att det endast gäller förfaranden mot juridiska personer och endast beträffande de gärningar som omfattas av konventionen. De överenskommelser som avses i bestämmelsen och deras närmare innehåll bör tas in i ett särskilt tillkännagivande som är kopplat till lagen. En möjlighet att utforma lagtexten, som några remissinstanser antytt, skulle vara att utforma den i så nära anslutning till Schengen- och OECD- konventionens bestämmelser som möjligt. En sådan bestämmelse skulle vara mer avgränsad och ta hand om de åtaganden har gjort, varken mer eller mindre. Men å andra sidan skulle bestämmelsen tappa i flexibilitet och avser att tillträda liknande konventioner skulle lagstiftningen troligen behöva ändras för att anpassas till de nya åtagandena. En sådan bestämmelse skulle i längden bli alltför detaljerad och omständlig att tillämpa. Enligt regeringens mening medför det formella kravet på ömsesidighet att bestämmelsen blir tillräckligt avgränsad. Lagen blir inte tillämplig om inte de kriterier som den inter- nationella överenskommelsen ställer upp är uppfyllda. Genom tillkänna- givandet kommer överenskommelsens begränsningar att framgå. Med anledning av påpekande bör det framhållas att den nya lagen uteslutande skall tillämpas av svenska åklagare och domstolar och inte av några andra myndigheter och att lagen (som närmare redo- visas i avsnitt 6.3) endast omfattar hjälp med vissa, i lagen särskilt upp- räknade, åtgärder. Skall andra åtgärder än de i lagen uppräknade vidtas, t.ex. mellan polisiära myndigheter eller tull- eller skattemyndigheter, är lagen inte tillämplig. Artikel 49 i föreskriver vidare i punkten b) att rättslig hjälp skall beviljas också i ärenden som gäller skadestånd för fel- aktigt väckt åtal eller felaktigt domslut och i punkten d) att rättslig hjälp skall lämnas också i civilmål, t.ex. skadestånd i anledning av brott, som handläggs gemensamt med ett brottmål. Som redovisats i avsnitt 5.3 har åtagandena i viss mån täckning i svensk rätt, t.ex. kan bevis- upptagning ske vid domstol. För att fullt ut skall kunna leva upp till åtagandena krävs regler som gör det möjligt att bistå även på åklagar- nivå. Att det finns ett behov av regler på området har visats sig vid de nordiska överläggningarna som redovisats i avsnitt 5.5 där det exem- pelvis framkommit att svenska myndigheter vägrat bistå danska åklagare vid förhör i ett ärende om skadestånd för oriktigt frihetsberövande som i handläggs som ett brottmål men i som ett civilt mål med hänvisning till att frågan inte gällde rättslig hjälp i brottmål. För dessa ärendetyper bör i linje med allmänna svenska principer för det straffrättsliga samarbetet inget krav på ömsesidighet ställas upp. Ärendetyperna är tillräckligt avgränsade. Till de ärendetyper som anges i artikel 49 b) och 2) i bör även fogas skadestånd om oriktiga frihetsberövanden. Förfaranden på verkställighetsstadiet kräver slutligen enligt artikel 49 c) och f) lik- som artikel 3 i tilläggsprotokollet till rättshjälpskonvention att bistånd i viss utsträckning skall kunna lämnas även på verkställighets- stadiet, bl.a. i ärenden om benådning, uppskov med verkställighet och villkorlig frigivning. Bestämmelserna i tilläggsprotokollets artikel 3 skall ses mot bakgrund av den oklarhet som rådde i den praktiska tillämpningen om rättslig hjälp kunde lämnas när det gäller olika åtgärder på verkställighetsstadiet efter- som sådana beslut ofta fattas av myndigheter som i vissa stater anses vara administrativa myndigheter medan de i andra stater anses vara rättsliga myndigheter. rättshjälpskonvention omfattar enligt artikel 1.2 inte åtgärder på verkställighetsstadiet. Genom tilläggsprotokollets artikel 3 utvidgas tillämpningsområdet för konventionen till att gälla vissa åtgärder som rör verkställighet av påföljder, nämligen uppskov med ådömande eller verkställighet av påföljd, villkorlig frigivning och uppskov med eller avbrott i sådan verkställighet samt benådningsärenden. Vid tillträde till tilläggsprotokollet konstaterades att ett svenskt tillträde till artikeln kunde ske utan lagändringar (prop. 1978/79:80 s. 18). För att det skall inte råda någon tvekan om att kan lämna bistånd med de åtgärder som kan aktualiseras bör det uttryckligen framgå att olika åtgärder på verkställighetsstadiet omfattas av den nya lagen. Det är dock inte helt klart vad detta ytterligare område för samarbete avser eller vilka typer av åtgärder som skulle kunna bli aktuella. I princip torde alla de typer av åtgärder som kan vidtas enligt rättshjälps- konvention kunna aktualiseras i sammanhanget. Vad som i praktiken kan bli aktuellt är bl.a. delgivning, översändande av utdrag ur straffregistret och bevisupptagning. När det gäller de två förstnämnda finns bestäm- melser om detta kungörelse om delgivning i och lagen (1998:620) om belastningsregister. Beträffande bevisupptagning är det inte självklart att dagens bestämmelser möjliggör bevisupptagning om en sådan åtgärd begärs avseende ett ärende om t.ex. villkorlig frigivning. Även annan slags rättslig hjälp kan komma att begäras. Det bör därför enligt regeringens mening uttryckligen framgå av den nya lagen att rätts- lig hjälp kan även lämnas i ärenden på verkställighetsstadiet, nämligen de som anges i artikel 3 i tilläggsprotokollet till rätts- hjälpskonvention och punkten c) och f) i artikel 49. Det finns ingen anledning att begränsa en sådan regel till att gälla i förhållande till de stater som tillträtt tilläggsprotokollet eller Schengen- konventionen. Den allmänna princip som gäller rättsligt samarbete, dvs. att samarbetar utan ett krav på ömsesidighet, bör kunna slå igenom vad gäller dessa ärendekategorier. I den mån kan lämna rättslig hjälp i ärenden verkställighetsstadiet uppställs inget krav på ömsesidighet och det finns ingen anledning att ändra på detta. bör därför kunna lämna rättslig hjälp på verkställighetsstadiet i förhållande till alla stater. Lagtexten bör emellertid med hänsyn till att något krav på formell ömsesidighet inte ställs upp formuleras i nära anslutning till konventionstexterna för att därigenom begränsa bestämmelsens användningsområde. 6.3 Vilka åtgärder som omfattas av lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen skall omfatta de åtgärder som enligt den nuvarande regleringen kan vidtas på begäran av en annan stat, nämligen förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid domstol, husrannsakan, beslag och kvarstad och överförande av frihets- berövade för förhör m.m. Lagen kompletteras med regler för ytterligare ett antal nya typer av åtgärder, nämligen telefonförhör, förhör genom videokonferens, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, andra åtgärder som avses i 28 kap. än husrannsakan. Också regler om delning av förverkad egendom mellan stater tas in i lagen. Lagen hindrar inte att hjälp lämnas av åklagare eller domstol med annan åtgärd än de som särskilt anges i lagen om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd. Promemorians förslag: I promemorian föreslås inga regler om kroppsbesiktning och kroppsvisitation. Promemorians lagförslag in- begriper också andra åtgärder som kan vidtas i en svensk förundersök- ning och som inte innefattar tvångsmedel. I övrigt stämmer promemo- rians förslag överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Riksåklagaren, , Rikspolis- styrelsen och vid anser att det är en brist att lagen inte ger en möjlighet att bistå med kroppsbesiktning och kroppsvisitation. Riksåklagaren anser dessutom det vara en brist att inte kan bistå med kvarhållande av försändelse s.k. postkontroll. anser att om lagen även omfattar annan åtgärd som kan vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång och som inte innefattar tvångsmedel så finns det risk att det oreglerade internationella polissamarbetet omfattas av lagen och formaliseras och motsätter sig detta. påpekar att tagande av finger- avtryck, fotografi eller DNA test innefattar tvångsmedelsanvändning och inte kan vidtas med stöd av lagen såsom den utformats. Skälen för regeringens förslag: När det gäller vilka olika åtgärder samarbetet kan avse bör lagen självfallet omfatta de åtgärder som kan vidtas enligt bevisupptagningslagar, tvångsmedelslagen och lag om samarbete på brottmålsområdet. De åtgärder som kan vidtas enligt den nuvarande regleringen är förhör i samband med för- undersökning i brottmål (se avsnitt 7.7), bevisupptagning åt och vid utländsk domstol (se avsnitt 7.8), husrannsakan, beslag och kvarstad (se avsnitt 7.11) och överförande av frihetsberövade för förhör m.m. (se avsnitt 7.13). I enlighet med vad som redovisats i avsnitt 5.1 bör lagen därutöver innehålla regler om ett antal nya åtgärder som kan vidtas efter en ansökan om rättslig hjälp. Enligt regeringen bör målsättningen vara att svenska domstolar och åklagare skall kunna ge rättslig hjälp till utländska myndigheter med alla de åtgärder som kan vidtas vid en svensk förunder- sökning eller rättegång. Någon anledning att utesluta vissa typer av tvångsmedel föreligger inte. I lagen bör därför införas bestämmelser om telefonförhör (se avsnitt 7.9), förhör genom videokonferens (se avsnitt 7.10), hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning (se avsnitt 7.12). I promemorian föreslås att lagen inte bara skall innehålla regler om vissa särskilt angivna åtgärder med vilka svenska åklagare och domstolar kan bistå utländska myndigheter utan även en mer öppet formulerad regel som fångar in och medger att även andra åtgärder som inte är specifikt reglerade i lagen och som inte innefattar tvångsmedel kan vidtas på begäran av främmande stat. Som exempel nämns i promemorian tagande av fingeravtryck eller fotografi eller en begäran om att en DNA-test ska genomföras. Bestämmelsen har fått viss remisskritik. Flera remissinstanser framhåller att det krävs beslut om kroppsbesiktning för att ta ett prov för DNA-analys. Enligt bedömning kan inte heller hjälp ges med tagande av fingeravtryck och fotografering enbart med stöd av denna bestämmelse. Tillämpningsområdet för en sådan bestäm- melse kommer därför att bli mycket begränsat. Vidare ser Rikspolis- styrelsen en fara i att det oreglerade internationella polissamarbetet genom bestämmelsen kan komma att omfattas av lagen och därigenom formaliseras. Regeringen gör följande bedömning. Förfarandet i rättegången och under förundersökningen skiljer sig till stor del. Medan förfarandet under rättegången av rättssäkerhetsskäl har ansetts behöva detaljerade för- faranderegler präglas förundersökningen istället av mer flexibla förfar- anderegler. De bestämmelser som reglerar förundersökningen rör i huvudsak användning av tvångsmedel och andra tvångsåtgärder. Detta innebär att många av de medel som står en åklagare till förfogande under förundersökningen är oreglerat i lag (se även avsnitt 6.4). Detta för- hållande speglas även i det internationella samarbetet. Den svenska lagstiftningen innehåller inte någon heltäckande reglering av inter- nationellt samarbete som begärs av en utländsk åklagare och riktas till en svensk åklagare eller tvärtom. Denna avsaknad av lagstiftning hindrar inte att det förekommer informellt samarbete mellan åklagarmyndigheter. Om det saknas regler i svensk rätt är det inte möjligt att använda tvångsmedel eller andra tvångsåtgärder. Enligt regeringens bedömning bör detta grundläggande synsätt kvarstå och komma till uttryck i lagen. Att svenska myndigheter enkelt och smidigt skall bistå sina utländska motsvarigheter så långt det är möjligt även i frågor där det inte finns uttryckliga regler om sådant samarbete är självklart och en del av vår förvaltningstradition som vi måste slå vakt om. En mer lämplig väg än att försöka reglera detta samarbete enligt pro- memorians förslag är att det av lagen uttryckligen framgår att lagen inte hindrar åklagare att lämna hjälp med andra åtgärder än de som särskilt anges i lagen om det kan ske utan tvångsmedel eller annan tvångsåtgärd. Regeln bör utformas så att det finns utrymme inte bara för svenska åklagare utan även för svenska domstolar att lämna hjälp med andra åt- gärder än de som räknas upp i lagen, förutsatt att det kan ske utan tvångs- åtgärder eller tvångsmedelsanvändning. Det vore olyckligt om svensk domstol skulle hindras att lämna hjälp med en åtgärd som annan stat behöver hjälp med enbart på den grunden att den inte kan sorteras in under någon av de uppräknade åtgärderna. Uppräkningen speglar den svenska straffprocessrätten och det måste finnas utrymme för svensk domstol att bistå en utländsk domstol med åtgärder som krävs enligt den ansökande statens straffprocessrätt. Den nuvarande lagstiftningen lämna utrymme för ett sådant oreglerat samarbete och den nya lagen bör inte ut- formas så att den hindrar en framtida utveckling av det rättsliga sam- arbetet. En begränsning, som inte uttryckligen behöver regleras, ligger i att svensk domstol i princip inte bör lämna bistånd med åtgärder som det normalt ankommer på åklagare att utföra. Om emellertid den ansökande staten uttryckligen begär bistånd av svensk domstol, t.ex. därför att åtgärden annars saknar verkan i det utländska förfarandet, bör svensk domstol kunna hjälpa till. En än mer självklar begränsning av domstolens möjligheter att bistå med oreglerade åtgärder är att den begärda åtgärden naturligtvis inte får strida svensk lag eller mot grunderna för eller grundläggande principer i den svenska rättsordningen. Inte heller detta behöver uttryckligen regleras. Det föreslås därför att regeln utformas så att lagen inte hindrar att svenska domstolar att lämna hjälp med andra åtgärder än de som räknas upp i lagen, förutsatt att det kan ske utan tvångsåtgärder eller tvångsmedelsanvändning. En annan sak är att svensk domstol inte själv utan uttryckligt lagstöd kan begära rättslig hjälp utomlands. Se härom vidare i avsnitt 6.4. Att frivilliga förhör under förundersökning med andra än misstänkta som polismyndigheter håller inom ramen för det informella polis- samarbetet förblir oreglerat och faller utanför lagens tillämpningsområde har behandlats i avsnitt 6.1. I lagen bör även som flera remissinstanser ansett tas med särskilda bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Även om det kan förväntas bli mer sällsynt att hjälp begärs med dessa åtgärder kan, som Riksåklagaren påpekat, frågan komma upp i samband med prov för DNA-test i ärenden där det är för tidigt att begära en person utlämnad eller där den misstänkte inte kan lämnas ut. Det kan också bli aktuellt med en begäran om att t.ex. söka efter vissa kännetecken på en person. Det bör också av lagen framgå att hjälp med annan åtgärd, t.ex. tagande av fotografi och fingeravtryck, som får vidtas enligt 28 kap. rätte- gångsbalken skall kunna lämnas till annan stat. Genom de särskilda bestämmelserna om beslag kan bistånd ges med kvarhållande av försändelse s.k. postkontroll enligt 27 kap. 9 § rätte- gångsbalken (se avsnitt 7.11). Några ytterligare bestämmelser om detta behöver därför inte införas i lagen. I avsnitt 8 föreslås att regler om delning av förverkad egendom mellan stater införs i den nya lagen. 6.4 Rättslig hjälp i brottmål utomlands Regeringens förslag: I lagen tas in vissa bestämmelser om rättslig hjälp i brottmål utomlands, i första hand för att klargöra när svenska domstolar får begära sådan hjälp. Svenska åklagares möjligheter att begära rättslig hjälp utomlands behålls, med vissa undantag, i princip oreglerad. Av lagen bör därför uttryckligen framgå att svensk åklagare får begära rättslig hjälp utomlands i den utsträckning den andra staten tillåter det. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. vid Univer- sitet anser att området för rättslig hjälp bör omfatta samtliga de åtgärder som kan vidtas i den andra staten. Skälen för regeringens förslag: Lagen bör innehålla regler inte bara om rättslig hjälp i brottmål i utan också vissa regler om rättslig hjälp i brottmål utomlands. Om och i vad mån svenska åklagare och domstolar kan påräkna bistånd från utlandet är en fråga som styrs av lagstiftning i det aktuella landet och/eller vilka internationella åtaganden som landet gjort i förhållande till . Regleringen måste därför med nödvändighet begränsas till att avse frågor som förfogar över. I första hand krävs särskilda bestämmelser som klargör när svenska domstolar får begära rättslig hjälp utomlands, t.ex. med bevisupptagning eller förhör genom videokonferens. De svenska domstolarnas möjlighet att begära rättslig hjälp i brottmål bör regleras uttömmande i den före- slagna lagen. Svenska åklagares möjligheter att begära rättslig hjälp i brottmål utomlands är oreglerad och bör i princip så förbli. Förfarandet under förundersökningen kräver inte samma strikta förfaranderegler som dom- stolsprocessen (jfr bl.a. prop. 1994/95:23 s. 73). Många av de medel som står en åklagare till buds under förundersökningen bl.a. telefonförhör, är därför inte reglerade i lag. I det internationella samarbetet finns det emellertid behov av vissa regler, trots att motsvarande åtgärd i ett inhemskt förfarande inte är reglerat i lag. Anledning till att bestämmelser behövs varierar. Vissa regler behövs för att upplysa om att åtgärden endast kan vidtas om den andra staten tillåter det. Många stater ser t.ex. ett telefonförhör med en person som befinner sig på deras territorium som myndighetsutövning. Ett sådant förhör förutsätter därför, om det inte sker enligt bestämmel- serna i ett internationellt avtal, att den andra staten tillåter det (se avsnitt Andra regler syftar till att underlätta för svenska åklagare att få utländskt bistånd. Det kan vara så att den andra staten t.ex. kräver att frågan först prövas av svensk domstol innan framställningen görs. Ett sådant krav uppställer flera stater i sin nationella rätt vid en begäran om rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning (se avsnitt 7.12). Lagen bör därför innehålla regler som gör det möjligt för en svensk åklagare att i vissa fall utverka en sådan domstolsprövning. Ytterligare bestämmelser behövs i vissa fall för att närmare reglera förutsättningarna för att en åtgärd skall få vidtas. Det handlar t.ex. om att reglera under vilka förutsättningar telefonförhör får hållas med en person som befinner sig utomlands. Vissa stater ställer nationellt upp ett krav på att motsvarande åtgärd skall kunna vidtas i en förundersökning den ansökande staten. Denna princip kommer till uttryck i förverkandekonventionen, vars artikel 18.3 tillåter att ansökan avslås om den begärda åtgärden inte är tillåten enligt den ansökande statens lag. Någon anledning att i svensk rätt generellt begränsa de svenska åklagarnas möjlighet att begära rättslig hjälp utom- lands på detta sätt finns inte. Istället bör, i enlighet med promemorians förslag, den princip som gäller framgå av lagen dvs. att svenska åklagare, utan särskilt stöd i lagen, kan begära rättslig hjälp utomlands i den utsträckning den andra staten tillåter detta. Som utvecklats i avsnitt 6.1 bör den nya lagen överhuvudtaget inte innehålla några regler om när svensk polis får begära hjälp utomlands. Den nya lagen bör därutöver innehålla en generell regel om hur ansökningar om rättslig hjälp i brottmål skall göras utomlands. 7 Lagens närmare innehåll 7.1 Kommunikationsvägar 7.1.1 Direktkommunikation mellan rättsliga myndigheter Regeringens förslag: Kravet på att den diplomatiska vägen skall an- litas vid ansökningar till om ömsesidig rättslig hjälp tas bort. Den nordiska modellen, att domstolar och myndigheter i andra nordis- ka länder kan göra framställningar om rättslig hjälp i brottmål direkt till den åklagare eller domstol som skall verkställa åtgärden, utsträcks till att omfatta alla stater som är medlemmar i unionen och de stater där en internationell överenskommelse finns om direkt kom- munikation. Svenska åklagare och domstolar skall kunna göra framställningar direkt, förutom till de nordiska länderna, till de stater där en inter- nationell överenskommelse finns om direkt kommunikation eller till stat som utan avtal tillåter en sådan kommunikation. Framställningar till och från skall i övrigt göras via centralmyndigheten. skall vidarebefordra inkommande ansökningar till behörig domstol eller Riksåklagaren, om inte ärendet skall avgöras av regeringen. och Riksåklagaren kan komma överens om att ansökan skickas till behörig åklagare. Kravet på att en ansökan om utlämning från skall ges in på diplomatisk väg tas bort.