prop · GN03126 · 2000-01-01 00:00:00 — Eftersom de grundläggande skyldigheterna att underkasta sig tullmyndigheternas kontroll var av så ingripande natur och rörde inskränkningar i den enskildes handlingsfrihet, fördes åtskilliga av de kontrollbestämmelser som fanns i tillämpningsföreskrifterna in tullag. Även bestämmelser om bokföringsgranskning togs in i den lagen. infördes revisionsbestämmelser i tullagen, utformade med förebild i taxeringslagens revisionsbestämmelser. inträde i EU förändrade radikalt förutsättningarna för den nationella tullagstiftningen. EG-rättens regelverk på tullområdet utgör kärnan i den svenska tullagstiftningen och några mot EG-rätten stridande nationella föreskrifter får inte förekomma. En översyn av tullag och andra i sammanhanget relevanta författningar blev därför nödvändig och resulterade i bl.a. den nu gällande tullagen (1994:1550). 4.2 Gällande författningar De primära föreskrifterna finns, som nämnts, i på tullområdet. Det avser emellertid endast relationen med tredje land, eftersom EG utgör en tullunion. Viktigast är rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen), kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tillämpningskodexen), rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan samt rådets förordning (EEG) nr 918/83 av om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse. Bland övriga EG-rättsakter kan nämnas rådets förordning (EG) nr 3295/94 av om fastställande av vissa åtgärder avseende införsel till gemenskapen samt export och återexport från gemenskapen av varor som gör intrång i viss immateriell äganderätt. EG-förordningarna är direkt tillämpliga som gällande svensk rätt. I vissa delar har de dock formen av ramlagstiftning och kan kompletteras av nationella bestämmelser. på tullområdet kompletteras av ett flertal svenska författningar. De centrala är tullagen (1994:1550), tullförordningen (1994:1558) och föreskrifter och allmänna råd (TFS:1994:45) för tillämpning av tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558) /tullordningen/. Av övriga kompletterande lagar bör här nämnas lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., lagen (1994:1548) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, m.m. samt lagen (1994:1552) om tullkontroll av varumärkesintrång m.m. Förutom i dem som kompletterar berörs frågor som har samband med tullväsendet i flera andra författningar, t.ex. tull- registerlagen (1990:137). Av särskilt intresse för kontrollverksamheten är lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen), vars syfte är att upprätthålla en kontroll beträffande varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid mot ett straffsanktionerat förbud. 4.3 Målsättningen för en reform av tullagstiftningen Tullagstiftningen har en central roll i utrikeshandeln och därmed för samhällsekonomin i stort. Den skall värna om det svenska näringslivets konkurrenskraft men också vara en garanti för att utrikeshandeln sker i former som är godtagbara såväl nationellt som internationellt. är en form av skatt, vilket medför ett fiskalt perspektiv på lagstiftningen. Det är ofrånkomligt att ett regelsystem, som skall tillgodose flera och ibland motstridiga intressen och som dessutom måste anpassas till en dynamisk utveckling inom handel och teknik, inte kan bli så lättillgängligt som vore önskvärt med tanke på alla dem som berörs av systemet. Förutom företag vars verksamhet i stor utsträckning är inriktad på utrikeshandel, och som därför kan förväntas ha erforderlig kompetens att tillämpa regelsystemet, fordras kännedom om systemet eller delar av det även hos dem som i mindre omfattning ägnar sig åt importverksamhet, liksom hos enskilda, t.ex. fordonsförare, fartygsbefäl och myndighetspersonal. Det är självfallet angeläget att alla möjligheter att förenkla tullagstiftningen tas tillvara. Förenklingssträvandet har också kommit till uttryck inom EU, t.ex. i den s.k. Stockholms- deklarationen och rådets resolution om förenkling och rationalisering av gemenskapens tullföreskrifter och -förfaranden. I en rapport från kommissionen understryks att en viktig referenspunkt för en modern tullkodex är att den måste uppfylla målet att förenkla. sägs att de stora belopp som undandras som egna medel gör att alla förenklingsåtgärder måste följas av effektiva kontrollmedel som är särskilt avpassade för de potentiella risker som åtgärden medför. Tullkodexen och tillämpningskodexen är EG-rättsliga förordningar och som sådana direkt tillämpliga i medlemsländerna. Ett flertal andra förordningar rör också direkt eller indirekt tullområdet. Även med höga förenklingsambitioner kommer det för svensk tullagstiftning grund- läggande regelverket att vara mycket omfattande och i flera hänseenden svårtillgängligt. Tullkodexen innehåller 253 artiklar och tillämpnings- kodexen innehåller 915 artiklar och 113 bilagor. I uppdrag ingick att undersöka om det finns förutsättningar för förenklingar av regelsystemet. Utredningens överväganden har därvidlag gällt det svenska regelsystemet, dvs. de författningar som utgör komplement till EG-förordningar eller genomförande av EG-direktiv. Detsamma gäller regeringens överväganden i denna proposition. Utredningen skulle också enligt direktiven lämna förslag till de ändringar som kan visa sig behövliga från saklig synpunkt. Uppdraget var emellertid begränsat till den svenska tullagstiftning som faller inom ansvarsområde. Till följd härav har utredningen inte kunnat överväga om sakliga ändringar behövs i sådana i tullsammanhang viktiga regler som rör aktiv och passiv förädling, bearbetning under tullkontroll eller temporär import. Dessa regler är nämligen intagna i lagen om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, m.m., vilken faller under ansvarsområde. Detsamma gäller reglerna om tullfrihet enligt lagen om tullfrihet m.m. Uppdraget innefattade inte heller inregränslagen. Det skulle säkert bli lättare att överblicka och tillämpa den nationella tullagstiftningen, om samtliga dess centrala delar samlades i en lag. Till dessa delar måste räknas tullförfarandet och kontroll- verksamhet; det är dessa som framför allt berör aktörerna på tullområdet. Så länge ansvaret för tullagstiftningen är delat mellan olika departement är detta dock inte möjligt. Därför föreslås i detta hänseende endast att bestämmelserna i lagen om tullkontroll av varumärkesintrång m.m. tas in i tullagen. Det vore i och för sig tänkbart att från lagen om frihet från skatt vid import, m.m. flytta över de bestämmelser som gäller tull. Detta har dock bedömts inte innebära någon större fördel, eftersom lagens bestämmelser om skattefrihet bör stå i en särskild författning. Saken skulle te sig annorlunda, om det hade varit möjligt att också ta in tullfrihetslagens bestämmelser i tullagen. Även tullregisterlagen bör bestå som en särskild författning; reglerna är knappast av intresse för importörer och exportörer. har föreslagit att bestämmelserna i lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. skall tas in i tullagen. Lagen har emellertid behandlats även inom ramen för arbetet inom departementet med en proposition om en ny smugglingslag. De överväganden som gjorts härvid har lett till slutsatsen att den särskilda lagen bör behållas; se vidare avsnitt 7.9. Från sakliga utgångspunkter har målsättningen varit att den svenska tullagstiftningen ges ett innehåll som underlättar en smidig hantering i tullförfarandet för såväl näringslivet som myndigheterna. Regelverket bör anpassas till de behov som i detta hänseende visat sig föreligga, givetvis under förutsättning att en sådan anpassning är förenlig med EG- rätten. Det bör vara ägnat att tillgodose rättssäkerhetens krav och förhindra brottsligt förfarande och annat agerande till skada för samhället och dem som bedriver en seriös och lojal verksamhet inom utrikeshandeln. 4.4 Tullagstiftningens struktur Eftersom den svenska tullagstiftningen vad gäller handel med icke- gemenskapsvaror endast kan vara ett komplement till EG-rätten, krävs av den som bedriver sådan verksamhet en ingående kännedom om tullkodexen, tillämpningskodexen och andra normerande EG-rättsakter. För att underlätta sökandet efter dessa grundläggande bestämmelser bör tullagen, som får antas vara den författning som en svensk aktör i första hand tar del av, ge hänvisningar till de EG-regler som kompletteras genom tullagen. Tullagen bör i princip utformas så att den med hänvisningarna till EG- rätten innehåller alla de materiella bestämmelser som den enskilde behöver känna till för att i tullhänseende kunna utföra sin verksamhet på ett korrekt sätt. Tullförordningen bör, likaledes i princip, endast inne- hålla verkställighets- och tillämpningsföreskrifter riktade till . I det EG-relaterade lagstiftningsarbetet uppkommer ofta redaktionella och språkliga frågor. Innebörden av olika EG-rättsakter kan vara svårtolkad och språkbruket kan vara annat än det som förekommer i svensk lagstiftning. Det är givetvis viktigt att det i de kompletterande svenska bestämmelserna används samma begrepp som i den svenska översättningen av EG-reglerna, såvida det inte är uppenbart att den svenska texten avviker från en korrekt översättning av originaltexten. Tullagen omfattar ett stort antal paragrafer och bör därför indelas i kapitel. Flera av kontrollbestämmelserna i tullkodexen har karaktären av rambestämmelser, som för att kunna tillämpas måste kompletteras av nationella bestämmelser. Vid utformningen av dessa nationella bestämmelser måste dock de övriga kontrollbestämmelserna i tullkodexen och tillämpningskodexen beaktas. Detta har inte skett vid utformningen av tullagen. Det förekommer på flera ställen bestämmelser som helt eller delvis utgör dubbleringar av bestämmelser i tullkodexen. Vid utformningen av den nya tullagen har ett syfte varit att ge kontrollbestämmelserna en sådan utformning att det tydligare framgår att de utgör kompletteringar till bestämmelserna i tullkodexen och tillämpningskodexen. I den mån bestämmelser finns i EG-rättsakterna kan hänvisning göras till de relevanta artiklarna; bestämmelser med motsvarande innehåll skall inte finnas i tullagen. Vidare är den nuvarande ordningen där kontrollbestämmelser finns både i tullagen och i tullförordningen inte helt lämplig. Vissa av bestämmelserna i tullförordningen ger långtgående befogenheter som berör de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Några av bestämmelserna reglerar dessutom frågor som redan reglerats i tullagen. Uppdelningen gör vidare regelverket tämligen svårläst. Därför har vid utformningen av de nya kontrollbestämmelserna utgångspunkten varit att dessa i möjligaste mån skall finnas på ett ställe; eftersom det i många fall är fråga om kontrollåtgärder som kan vara integritetskränkande föreslås att de införs i lagen. De kontroll- bestämmelser som tas in i tullförordningen skall vara föreskrifter om verkställigheten av kontrollbestämmelserna i tullagen; de skall inte ge några ytterligare befogenheter eller ålägga enskild ytterligare skyldigheter. Regeringen tar i 12 kap. upp frågan om behovet av bestämmelser i tullagen med bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter. 5 Innebörden av vissa begrepp 5.1 Begreppet tullskyldig Regeringens förslag: Tullskyldigbegreppet tas bort. I stället används begreppen gäldenär respektive deklarant . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Bakgrunden till regeringens förslag: Bestämmelser om vem som är skyldig att erlägga tull för en vara har funnits i svensk tullagstiftning sedan tillkomsten av tullag. föreslog i sitt betänkande stencil Fi 1970:4 Tullproceduren vid import (s. 146) att en bestämmelse skulle införas i tullagen som klargjorde att skyldigheten att betala tull ålåg den som angav godset till förtullning. 1972:110 anförde departementschefen i denna del följande (s. 94). Enligt nuvarande regler är varuhavaren dvs. den som på grund av äganderätt eller eljest är berättigad att förfoga över varan skyldig att erlägga tull och annan införselavgift för varan. Vem som äger förfoga över varan bestäms i allmänhet av frakträttsliga regler. Mycket ofta är varuhavaren en speditör. Enligt kommittéförslaget skall den som anger vara till förtullning också vara betalningsskyldig för tull och andra avgifter. Flertalet remissinstanser, som uttalat sig i denna fråga, biträder förslaget. Jag har tidigare förordnat att deklarationsskyldigheten skall fullgöras av den som anger vara till förtullning och jag finner det naturligt att avgifterna skall erläggas av samma person. Bestämmelsen togs in i 5 § tullagen (1973:670). Den som anger vara till förtullning eller som tagit hand om vara efter medgivande enligt 3 § andra stycket är tullskyldig. Tullskyldig skall utom tull erlägga annan införselavgift för varan som uppbäres av . Är ej någon tullskyldig enligt första stycket, tages tull och annan införselavgift ut av varan. Motsvarande bestämmelse infördes i 11 § tullagen (1987:1065). När det gäller deklarationsskyldigheten angavs i 7 § tullag, liksom i 13 § tullag, att tullskyldig skulle, när vara angavs till förtullning, lämna tulldeklaration till ledning för förtullningen. Begreppet tullskyldig används också i den nu gällande tullagen. I 10 § finns en definition; med "den tullskyldige" avses den som är skyldig att betala import- eller exporttull för en vara, eller skulle ha varit det om varan varit tullbelagd. I författningskommentaren till 10 §, prop. 1994/95:34 s. 127, anförs bl.a. följande. I tullkodexen föreskrivs vem som under olika omständigheter är "gäldenär" (eng. debtor). Reglerna härom är, på ett sätt, mycket lika de nuvarande svenska bestämmelserna i tullagen om vem som är tullskyldig.--- En konsekvens av EG-bestämmelserna är att det inte behöver finnas några nationella bestämmelser om vem som är skyldig att betala tull. Från en annan synpunkt skiljer sig de nämnda begreppen åt. nuvarande svenska bestämmelse i normalfallet den som anmält en vara till förtullning, oavsett om i det enstaka fallet någon tull skall utgå eller inte. I tullkodexen förekommer begreppet gäldenär endast i samband med att det föreligger en tullskuld (customs debt). I nuvarande tullag finns åtskilliga bestämmelser som gäller för den som är tullskyldig, oavsett om det i det enstaka fallet verkligen skall betalas någon tull eller annan skatt eller avgift eller om det inte skall utgå någon pålaga. Även i fortsättningen kan det vara ändamålsenligt att kunna beteckna en person som tullskyldig i ordets nuvarande mening. Termen "den tullskyldige" bör därför behållas i tullagen. Begreppet används i några bestämmelser som bör tillämpas på samma sätt oavsett om det gäller import eller export. Därför har begreppet definierats på sådant sätt att det gäller i båda dessa fall. Förutom i tullagen används begreppet tullskyldig också i tullförord- ningen samt i 19 § förordningen (1995:681) om växtskydd m.m. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av redogörelsen ovan är anledningen till att begreppet tullskyldig har behållits att lagstiftaren funnit det ändamålsenligt att ha ett begrepp som omfattar dels gäldenär, dels den som skulle ha varit gäldenär om varan i fråga hade varit tullbelagd. En viss begreppsförvirring synes emellertid ha uppstått eftersom begreppet ibland också avser den som är skyldig att avlämna deklaration. Detta torde inte ha varit något problem tidigare; som framgår ovan angavs i den gamla tullagen uttryckligen att det var den tullskyldige som skulle lämna deklaration. Den tullskyldige och deklaranten var med andra ord samma person. Detta är inte längre alltid fallet. Enligt artikel 4.12 i tullkodexen är varje person som har betalningsansvar för en tullskuld gäldenär, medan deklaranten enligt artikel 4.18 är den person som avger en tulldeklaration i eget namn eller den person i vars namn en tulldeklaration avges. Deklaranten kan således vara såväl gäldenären själv som gäldenärens ombud vid indirekt ombudskap. Tillämpnings- problemen har föranlett företrädare för att till utredningen framföra önskemål om att tullskyldigbegreppet skall tas bort. Enligt regeringens mening bör för enkelhetens och tydlighetens skull de begrepp som används i tullkodexen och tillämpningskodexen användas när så är möjligt. "Gäldenär" eller "deklarant" kan användas i stället för "tullskyldig" i de allra flesta fall. Det är endast några få bestämmelser som måste omfatta såväl gäldenär som den som skulle ha varit gäldenär om varan varit tullbelagd. I några fall kan dessutom bestämmelserna skrivas om så att varken tullskyldig/tullskyldighet eller gäldenär/deklarant behövs. Regeringen föreslår därför att tullskyldig- begreppet tas bort. 5.2 Avgifter som tas ut för varor vid import Regeringens förslag: Någon bestämmelse motsvarande 1 § första stycket andra meningen i den nuvarande tullagen, enligt vilken vad som sägs om tull även gäller avgifter som tas ut för varor vid import, införs inte i den nya tullagen; de avgifter som tas ut för varor vid import omfattas av tullkodexens tullbegrepp. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I artiklarna 4.10 och 4.11 i tullkodexen finns definitioner av import- och exporttullar som bl.a. omfattar "avgifter med motsvarande verkan". I den tyska tullkodex- kommentaren finns följande beskrivning av vad som avses med detta begrepp . Avgifter med motsvarande verkan är oftast av staten pålagda avgifter, som har anknytning till gränsövergången och därför innebär att varor som förs in eller ut blir dyrare, vilka emellertid inte belastar likvärdiga EG-varor. De verkar som skyddstullar, utan att formellt vara tullar. Detta gäller även då avgiften inte införts av staten, utan bygger på ett privaträttsligt avtal, och avgiften tjänar till att utjämna kostnader som uppstått vid uppfyllandet av uppgifter som ålagts av staten. Exempel härpå är Einfuhrgenehmigungsgebühren [införseltillståndsavgift], Durch- fahrgebühren [genomfartsavgifter] (se dom i mål C-16/94, et fils SA och mot , 1995 s. och Gebühren für Gesundheitszeugnisse [avgifter för friskintyg]. Punktskatterna och importmervärdesskatten är följaktligen inte några mot tull svarande avgifter; inhemska produkter belastas på samma sätt. Begreppet "avgift med motsvarande verkan som tull" är ett centralt begrepp i EG-rätten. Det förekommer bl.a. i artikel 23 i EG-fördraget. Där fastslås bl.a. att tullar på import och export samt alla avgifter som har motsvarande verkan skall vara förbjudna i förhållanden mellan medlemsstaterna. har i ett flertal avgöranden prövat vad som avses med begreppet avgift med motsvarande verkan. I dom i mål C-158/82, Kommissionen mot , Sml. 1983 s. 3573, uttalar domstolen bl.a. följande. Indledningsvis bem rkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at enhver ensidigt pålagt økonomisk byrde, uanset betegnelse og opkr vningmåde, som varerne, fordi de passerer gr nse, men som ikke er en told i egentlig forstand, udgør en afgift med tilsvarende virkning som told, jfr. traktatens artikler 9, 12, 13 og 16, også selv om afgiften ikke tilfalder staten. princip fraviges kun, hvis den påg ldende byrde udgør et forholdsm ssigt vederlag for en til importøren faktisk erlagt tjensteydelse, eller hvis den opkr ves som led i en almindelig intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme kriterier anvendes på indenlandsk producerede og importerede eller eksporterede produkter. I 1 § tullagen sägs bl.a. att vad som sägs i lagen om tull gäller även andra skatter samt sådana avgifter som skall tas ut för varor vid import från tredje land, om inte annat uttryckligen anges eller framgår av sammanhanget. I förarbetena till tullagen anges inte närmare vilka avgifter det är som avses; i författningskommentaren till 1 § anges i denna del endast att den nya tullagen, liksom den då gällande, skall avse även annan skatt och avgift som skall tas ut för varor vid import från tredje land. Motsvarande bestämmelse fanns i 2 § tullag. Där stadgades att vad som sades i lagen om tull och annan skatt även gällde avgifter som skulle tas ut för varor vid införsel. I författnings- kommentaren till den paragrafen angavs att de avgifter det var fråga om var bl.a. sådana avgifter som regeringen eller statens jordbruksnämnd beslutat om enligt prisregleringslagarna på jordbrukets och fiskets områden. I övrigt kunde det vara fråga om pålagor som beslutat om i lag, t.ex. skrotningsavgift och gödselmedelsavgift, eller avgifter som regeringen beslutat om med stöd av bemyndigande, såsom burkavgift. Bestämmelsen syftade däremot inte på sådana avgifter som avsåg ersättning för viss verksamhet vid , t.ex. tullförrättningsavgifter eller avgifter för tullager. Detta förarbetsuttalande är inte längre fullt tillämpligt. Enligt artikel 4 i tullkodexen omfattar begreppen import- och exporttullar bl.a. avgifter som införts enligt den gemensamma jordbrukspolitiken eller enligt särskilda ordningar för vissa varor som tillverkats genom bearbetning av jordbruksprodukter. Vidare finns det visserligen fortfarande nationella bestämmelser om burkavgift och skrotningsavgift, men dessa skall inte längre tas ut vid import. De avgifter som kan anses ingå i begreppet avgifter som skall tas ut för varor vid import torde vara kvalitetskontrollavgift beträffande färska frukter och grönsaker samt växtskyddsavgift. Det finns givetvis andra avgifter som tas ut av och som kan komma att utgå vid import, såsom farledsavgift, stickprovsavgift och vattenföroreningsavgift, men de tas inte ut enbart på grund av importen av varorna. Det finns således fortfarande två slag av avgifter som omfattas av begreppet avgifter som skall tas ut för varor vid import. Av dessa torde dock åtminstone växtskyddsavgiften vara en sådan mot tull svarande avgift som omfattas av tullkodexens tullbegrepp, dvs. "avgift med motsvarande verkan"; enligt 19 § förordningen (1995:681) om växtskydd m.m. skall den som är tullskyldig enligt tullagen betala en växtskyddsavgift. Det är således själva importen som utlöser avgiftsskyldigheten. Kvalitetskontrollavgiften å sin sida torde numera vara en sådan avgift som införts enligt den gemensamma jordbrukspolitiken; även den omfattas i så fall av tullkodexens tullbegrepp. Eftersom de enda avgifter som skall tas ut för varor vid import synes vara avgifter som enligt tullkodexen har motsvarande verkan som tull, föreslår regeringen att det inte i den nya tullagen införs någon bestämmelse om avgifter motsvarande 1 § första stycket andra meningen i den nuvarande tullagen; den nationella lagstiftningen får inte innehålla bestämmelser som redan finns i tullkodexen. 6 Tullbehandling av icke-gemenskapsvaror 6.1 Förenklade förfaranden vid import Regeringens förslag: Bestämmelserna i tullagen om förenklade förfaranden utformas så att det klart framgår att de endast är komplement till EG-rätten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Bakgrunden till regeringens förslag: Enligt artikel 76 i tullkodexen skall tullmyndigheterna enligt villkor som fastställs i enlighet med kommittéförfarandet tillåta att vissa uppgifter utelämnas ur en tulldeklaration, att tulldeklaration ersätts av ett kommersiellt eller administrativt dokument som åtföljs av en framställning om att varorna skall hänföras till tullförfarandet i fråga eller att tulldeklaration sker genom införande av varorna i fråga i bokföringen; härvid får tullmyndigheten frångå kravet på att deklaranten skall visa upp varorna för tullen.