prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — Flera remissinstanser, däribland första femte fondstyrelserna, framhåller vik- ten av att arbetet med att förbereda de organisatoriska förändringarna, den antagna inleveransen till staten och fördelningen av tillgångarna på- börjas skyndsamt. Sjätte fondstyrelsen anser att fjärde och femte fondsty- relsernas innehav av aktier, konvertibla skuldebrev och skuldebrev för- enade med optionsrätt till nyteckning som inte är utgivna för allmän om- sättning eller marknadsnoterade, skall överföras till sjätte fondstyrelsen utan ersättning. Fjärde och femte fondstyrelserna anser att överföringen skall göras till marknadsvärde. Första tredje fondstyrelserna anser att fonderna inte skall betraktas som statliga myndigheter i sin roll som arbetsgivare. Kammarkollegiet har ifrågasatt om det är språkligt lämpligt att använda beteckningen fond i namnet på en myndighet. Skälen för regeringens förslag Det totala marknadsvärdet av AP-fondens tillgångar kan, exklusive den del som förvaltas av den nuvarande sjätte fondstyrelsen antas uppgå till ca per efter inleveransen på . Detta belopp skall fördelas på de fyra buffertfonderna. Det beloppsmässiga värdet av tillgångarna bör vara så lika som möjligt från början för att få lika förutsättningar för framtida utvärderingar av förvaltningen. Buffertfonderna skall som framgått ovan inte få investera i fordrings- rätter som inte är utgivna för allmän omsättning t.ex. reverslån och s.k. partnerfinansieringslån. De nuvarande första femte fondstyrelsernas in- nehav av sådana fordringsrätter bör därför avvecklas. Förfallotiden varie- rar men de längsta löptiderna sträcker sig upp mot . Avvecklingen bör ske så snabbt som möjligt men i en takt som inte medför att värdet försämras. Avvecklingen kan ske genom försäljning av fordringsstocken eller genom att avvakta lånens förfall. I promemorian föreslås att lånestocken av administrativa och kost- nadsmässiga skäl inte bör delas upp på samtliga buffertfonder utan i stället förvaltas av en fond. Första tredje fondstyrelserna anser emeller- tid att lånestocken bör förvaltas av en särskild avvecklingsfond eftersom samtliga nya fonder har intresse av hur lånestocken avvecklas. Att bygga upp en temporär myndighetsorganisation endast för detta ändamål skulle enligt regeringens mening vara svårt att motivera. Lånestocken föreslås därför förvaltas av Första AP-fonden. Förvaltningen bör ske i en separat portfölj vid sidan av den egentliga fondförvaltningen. Principen om lika- fördelning av medel mellan buffertfonderna bör gälla även de belopp som inflyter från dessa fordringsrätter. Första AP-fonden skall därför, sedan kostnaderna för förvaltningen har dragits av, fördela influtna medel i lika delar mellan samtliga buffertfonder. Utbetalning av influtna medel bör ske kvartalsvis. Även den avkastning som erhålls på förfallna belopp skall på samma sätt fördelas lika mellan fonderna. Ifrågavarande lån för- utses uppgå till storleksordningen vilket innebär att buffertfonderna inledningsvis blir något mindre eller per fond (i stället för ovan angivna ). För att uppdelningen av de befintliga tillgångarna skall bli värdemäs- sigt rättvis måste tillgångarna värderas till marknadsvärde. Vidare bör uppdelningen göras med syfte att varje fond skall erhålla en, med av- seende på sammansättningen av tillgångarna, väldiversifierad portfölj av värdepapper. Detta gäller egenskaper som tillgångsslag, risk, löptid, emittent m.m. Det överordnade målet för fondförvaltningen är att erhålla hög avkastning. Hänsyn måste tas till detta vid fördelningen av tillgång- arna. Fördelningen får därför inte göras på ett sådant sätt att möjlighe- terna att bedriva en effektiv kapitalförvaltning försvåras. Vid fördel- ningen måste beaktas om och hur riskerna har hanterats, t.ex. med deri- vatinstrument, i de befintliga portföljerna. Vidare måste beaktas att de poster som fördelas inte blir svåra att omsätta, t.ex. om de avviker från marknadsstandarden för s.k. handelsposter, eller att mervärden som kan vara förenade med, t.ex. större aktieposter i enskilda företag, går förlo- rade. Det är inte möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla frågor som uppdel- ningen av tillgångarna ger upphov till. Regeringen bör därför få i upp- drag att besluta hur den faktiska uppdelningen av tillgångarna skall gå till. Detta bör ske efter samråd med fondernas styrelser. Regeringen avser därför tillsätta en särskild utredare som ges i uppdrag att utarbeta ett för- slag till fördelning av tillgångarna som underställs regeringen för beslut. En möjlighet är att fördela tillgångsslagen lika mellan fonderna och att inom respektive tillgångsslag en motsvarande uppdelning sker med av- seende på sådant som emittent, löptid m.m. En alternativ fördelningsme- tod skulle kunna vara att den särskilde utredaren organiserar ett auk- tionsliknande förfarande genom vilket fonderna fördelar hela eller delar av de befintliga tillgångarna mellan sig. På detta sätt skulle de enskilda fonderna redan i utgångsläget kunna påverka sin portföljsammansättning i enlighet med de mål de nya fonderna fastställer. Utredaren kan också välja att föreslå andra sätt att fördela tillgångarna mellan fonderna i en- lighet med fondernas preferenser. Fördelen med en sådan metod är att fonderna besparas transaktionskostnader förbundna med en motsvarande omstrukturering på marknaden. En förutsättning för en sådan lösning är bl.a. att styrelserna för de nya fonderna har utsetts och hunnit fastställa mål för sin placeringsverksamhet. Eftersom buffertfonderna inte annat än på indirekt väg skall få placera i aktier, konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som inte är utgivna för allmän omsättning eller marknads- noterade, måste nuvarande fjärde och femte fondstyrelsernas innehav av sådana tillgångar avvecklas. På samma sätt som föreslås i promemorian anser regeringen att en lämplig ordning är att dessa tillgångar överförs till nuvarande sjätte fondstyrelsen och att sjätte fondstyrelsen utger ersätt- ning för dem. Regeringen delar således inte sjätte fondstyrelsens bedöm- ning att överföringen bör ske utan ersättningsskyldighet för sjätte fond- styrelsen. Ersättningen skall ingå i de medel som skall fördelas mellan de nya fonderna. I promemorian föreslogs att ersättningen skulle uppgå till tillgångarnas bokförda värde. Fjärde och femte fondstyrelserna har i sina remissvar förespråkat en ersättning motsvarande marknadsvärdet grundat på oberoende värderingar. Mot en överföring av tillgångarna till bokförda värden har anförts att det innebär ett visst mått av godtycke i överförda förmögenhetsbelopp samt att utvärderingen av fondernas förvaltning blir missvisande om det bokförda värdet skiljer sig från marknadsvärdet. Dessa faktorer har också diskuterats i promemorian där det emellertid också framhålls att marknadsvärderingar är behäftade med kostnader för pensionssystemet som kan synas svårmotiverade. Regeringen föreslår att den särskilda utredare som skall hantera olika övergångsfrågor också tar ställning till olika värderingsfrågor som uppkommer i samband med för- delningen av tillgångarna. Den föreslagna överföringen av medel från AP-fonden till statskassan och uppdelningen av tillgångsmassan har så betydande beröringspunkter att genomförandet bör samordnas. En slutlig fördelning av tillgångarna mellan buffertfonderna kan göras först när det står klart vilka tillgångar som kommer att ingå i överföringen. Samma utredare som ger förslag om tillgångarnas fördelning bör därför ge förslag till den antagna överföring- ens sammansättning. Utredaren bör också, som ovan nämnts, ta ställning till de värderingsfrågor som kan tänkas uppkomma. Utgångspunkten bör vara att fördelningen av tillgångarna skall göras per . Det är rimligt att kostnaden för utredaren inklusive eventuell konsulthjälp bärs av AP-fonden. Genomförandet av den nya organisationen Tiden från det att beslut föreligger till dess att de nya buffertfonderna skall ta över förvaltningen av fondmedlen kommer att bli knapp för de organisationsförändringar som skall göras. Innan de nya fonderna tar över förvaltningen av fondmedlen bör de i princip vara fullt funktions- dugliga. Styrelser liksom de verkställande ledningarna måste utses . Dessutom torde fordras att en betydande del av perso- nalen finns på plats. Varje fond skall förvalta en avsevärd förmögen- hetsmassa. Det är därför av synnerlig vikt att förvaltningen redan från början fungerar tillfredsställande inte bara vad avser kapitalförvaltningen utan även beträffande administrativa rutiner, riskhantering och intern- kontroll. Vidare måste fonderna ha tillgång till lokaler och teknisk utrust- ning m.m. Arbetet med att bygga upp fondernas organisation måste där- för bedrivas med hög intensitet. Flera remissinstanser, däribland första femte fondstyrelserna, framhåller vikten av att arbetet med att förbereda de organisatoriska förändringarna, den antagna inleveransen till staten och fördelningen av tillgångarna påbörjas skyndsamt. Ovan har aviserats att en utredare ges i uppdrag att ta hand om de senare frågorna. I promemorian görs bedömningen att förslagen till ny organisation och nya placeringsregler medför så genomgripande förändringar i AP-fon- dens nuvarande struktur att de nuvarande fondstyrelserna och deras för- valtningsorganisationer (kanslier) bör avvecklas och fyra nya AP-fonder med tillhörande organisationer bör byggas upp. Det anges dock att det är naturligt att tre av de fyra nya AP-fonderna byggs upp kring de kanslier som finns , inte minst med tanke på tidsaspekten. I promemorian aviserades också att en arbetsgrupp skulle ta hand om de organisatoriska frågorna. Enligt regeringens mening talar emellertid övervägande skäl för att den nya organisationen i stället skall utgå från den organisatoriska struktur som finns utan nedläggning av befintliga myndigheter och tillska- pande av nya. Ovan föreslås att antalet buffertfonder skall reduceras till fyra. finns fem befintliga myndigheter. Tre av myndigheterna, dvs. första tredje fondstyrelserna, har dock en gemensam förvaltningsorgani- sation. Det är därför lämpligt att en av dessa myndigheter läggs ned. Regeringen föreslår därför att tredje fondstyrelsen läggs ned och att de förvaltade tillgångarna förs över till en av buffertfonderna (Första AP- fonden, se nedan). Buffertfonderna bör således byggas upp av de fyra kvarvarande fondstyrelserna. Nedan föreslås att denna organisatoriska förändring sker , innan de nya placeringsreglerna träder i kraft. Även för sjunde fondstyrelsen föreslås vissa nya organisa- tionsregler. Det finns skäl att även låta de reglerna träda i kraft vid denna tidigare tidpunkt. Förslaget innebär att varje styrelse kommer fungera som en organisa- tionskommitté med ansvar att bygga upp myndigheten. Någon särskild arbetsgrupp för att ta hand om de organisatoriska frågor som kommer att uppstå i samband med övergången blir därmed inte nödvändig att till- sätta. Den här föreslagna lösningen har flera fördelar jämfört med den som föreslogs i promemorian. Dels torde uppbyggnadsarbetet gå snabbare. Fyra styrelser och tre kanslier finns redan på plats som kan påbörja förberedelsearbetet. Det praktiska arbetet med att organisera kanslier och fördela tillgångarna bör visserligen i första hand hanteras av de nya styrelserna. Det får dock anses ingå i de avgående styrelsernas uppdrag att inom ramen för nuvarande placeringsregler förbereda över- gången till det nya regelverket. Detta får anses följa av styrelsernas all- männa skyldighet att förvalta anförtrodda medel på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för pensionssystemet. Vidare undviks med den här föreslagna lösningen vissa praktiska problem som skulle ha uppstått om den i promemorian beskrivna lös- ningen valts. Såsom konstateras i promemorian måste styrelser utses innan det nya regelverket träder i kraft, för att övergången till den nya organisationen skall kunna genomföras på ett rationellt och säkert sätt. De nya myndigheterna skulle emellertid enligt förslaget byggas upp med utgångspunkt i de befintliga kanslierna. Promemorians förslag skulle där- för konkret innebära att det för tre av förvaltningsorganisationerna skulle finnas två styrelser, dels styrelsen för den befintliga myndigheten som kommer att ha ett kortsiktigt perspektiv, dels styrelsen för den nya myn- digheten som kommer att ha ett långsiktigt perspektiv. Styrelserna skulle då konkurrera om kansliets personal och kunna ha olika uppfattningar i frågor med såväl kort som långsiktig betydelse. Den här föreslagna lös- ningen är även ur denna synpunkt att föredra. Därutöver torde denna modell begränsa eventuella arbetsrättsliga frågeställningar jämfört med det förslag som presenterades i promemorian. Första tredje fondstyrelserna har alltsedan AP-fondens tillkomst haft ett gemensamt kansli. En särskild fråga rör hanteringen av detta kansli. Förslaget till ny lagstiftning innebär dock att fonderna skall vara obe- roende gentemot varandra, vilket omöjliggör en fortsatt samförvaltning. Det nuvarande kansliet bör därför tillhöra en av buffertfonderna (Första AP-fonden, se nedan) medan en av de övriga buffertfonderna (Andra AP- fonden, se nedan) ges i uppdrag att bygga ett kansli från grunden. Första tredje fondstyrelsernas nuvarande kansli bör dock inledningsvis stötta den sistnämnda fonden i uppbyggnaden av det nya kansliet. Som ovan konstaterats kommer uppbyggnaden av förvaltningsorgani- sationerna att ske under stor tidspress. Det är viktigt att personal och ru- tiner finns på plats som kan hantera förvaltningen på ett professionellt sätt. I det fall någon av fonderna inte färdigställt sin organisation per bör förvaltningen helt eller delvis kunna överlåtas på en eller flera av de övriga fonderna till dess uppbyggnaden av förvaltnings- organisationen är färdigställd, dock längst till . Skälig ersättning skall utgå för detta. Sammanfattningsvis skall första, andra, fjärde och femte fondstyrel- serna bilda de nya buffertfonderna i det nya AP-fondssystemet medan tredje fondstyrelsen läggs ned. En av buffertfonderna (Andra AP-fonden) ges i uppdrag att bygga en ny förvaltningsorganisation från grunden, me- dan övriga fonder tar sin utgångspunkt i befintliga kanslier. Den nuvarande formella benämningen på fonderna (exempelvis All- männa pensionsfonden, första fondstyrelsen) är enligt regeringens me- ning ålderdomlig och ger intrycket att fondernas förvaltning avser en gemensam tillgångsmassa Allmänna pensionsfonden. För att markera att förvaltningsorganisationerna skall vara separata myndigheter som är oberoende i sin löpande förvaltning och anknyta till en benäm- ning AP-fond som är mer allmänt förekommande än de formella namnen på myndigheterna föreslås en ändring av myndigheter- nas namn. Nuvarande första, andra och fjärde fondstyrelserna föreslås byta namn till Första, Andra respektive , medan nuva- rande femte fondstyrelsen byter namn till Tredje AP-fonden. Som fram- gått skall nuvarande tredje fondstyrelsens verksamhet upphöra och dess verksamhet överförs till Första AP-fonden. Nuvarande sjätte och sjunde fondstyrelserna föreslås byta namn till Sjätte respektive Sjunde AP-fon- den. Kammarkollegiet har ifrågasatt om det är språkligt lämpligt att an- vända beteckningen fond i namnet på en myndighet. Enligt Kammarkol- legiet kan det leda till oklarhet huruvida det är det förvaltade kapitalet eller myndigheten som avses när ordet fond används. Enligt regeringens mening skall risken för missförstånd inte överdrivas. Beteckningen AP- fond har, inte bara i vardagligt tal, använts utan att det, såvitt känt, medfört några praktiska problem. Beteckningen AP-fond har dessutom ett inte obetydligt good-will-värde. Regeringen anser därför att uttrycket AP-fond bör användas i myndighetsnamnen. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det är anmärkningsvärt att inte någon femte AP-fond föreslås och anser att detta medför en för allmän- heten svårförklarlig lucka i lagen. Lagrådet föreslår att numreringen av fonderna görs fortlöpande. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det vore önskvärt med en obruten, löpande numrering. Sjätte och Sjunde AP-fonden är emellertid etablerade beteckningar för nuvarande sjätte respektive sjunde fondstyrelsen. Det är förenat med kostnader som inte är försumbara att byta namn (ny numrering), inte minst för sjunde fondsty- relsen som vänder sig till allmänheten i sin roll som förvaltare inom pre- miepensionssystemet. Ett namnbyte för sjunde fondstyrelsen skulle san- nolikt upplevas som mer förvirrande för allmänheten, inte minst då ett namnbyte i praktiken inte kan ske förrän efter det första fondvalet inom premiepensionssystemet genomförts. Övervägande skäl talar därför för att behålla nuvarande numreringar på sjätte och sjunde fondstyrelsen. Som framgått ovan innebär förslaget om förändringar av AP-fondernas organisation att tredje fondstyrelsen läggs ned medan första, andra, fjärde och femte fondstyrelserna kvarstår som separata myndigheter. Första fondstyrelsen övertar förvaltningen av de tillgångar som tredje fondsty- relsen ansvarar för. I 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd finns bestämmelser om övergång av verksamhet. Innebörden av dessa bestämmelser är att om en verksamhet eller en del av en verksamhet går över från en arbetsgivare till en annan, går också anställningsavtalen för de arbetstagare som hör till den överlåtna verksamheten över på den nya arbetsgivaren. För att 6 b § skall vara tillämplig krävs alltså att det har skett ett arbetsgivarbyte. På det statliga området anses anställningsmyndigheten som arbetsgivare vid tillämpningen av 6 b § (se AD 1999 nr 21). Detta innebär att det sker ett arbetsgivarbyte om verksamhet går över från en myndighet till en annan. Överfört på den aktuella situationen innebär det anförda att tredje fondstyrelsens verksamhet övergår till första fondstyrelsen. Räntebärande instrument kommer dessutom att föras över från första och andra fond- styrelserna till fjärde och femte fondstyrelserna. Omvänt kommer aktier att föras över från fjärde och femte fondstyrelserna till första och andra fondstyrelserna. Syftet med verksamheten kommer dock att vara oför- ändrat. Det kan mot denna bakgrund hävdas att verksamhet går över mellan samtliga kvarvarande myndigheter. Även om första, andra, fjärde och femte fondstyrelserna inte läggs ned utan kvarstår som myndigheter, skall därför bemanningen av hela den nya ske med beaktande av reglerna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen om anställningsskydd. Om dessa bestämmelser inte skulle anses vara tillämpliga i det enskilda fallet skall, i de fall där personalförstärkningar behöver göras, rekrytering i första hand ske från någon av de myndighe- ter där övertalighet kan ha uppstått. Som tidigare angetts är det numera fastlagt att varje fondstyrelse är en statlig myndighet. Första tredje fondstyrelserna anser emellertid att fon- derna inte skall betraktas som statliga myndigheter i sin roll som arbets- givare. Staten som arbetsgivare företräds av , som är en för- valtningsmyndighet för statliga arbetsgivarfrågor. Verket företräder de statliga myndigheterna i förhandlingar som rör kollektivavtal om löner och övriga anställningsvillkor samt sluter kollektivavtal på statens väg- nar. Vidare utvecklar och samordnar den statliga arbetsgivarpolitiken. Verket är också ett serviceorgan för de statliga myndigheterna. Det är obligatoriskt för statliga myndigheter att tillhöra . Verkets verksamhet finansieras genom avgifter från myndigheterna. De nuvarande fondstyrelserna tillhör inte utan är medlemmar (delägare) i Bankinstitutens arbetsgivareorganisation (BAO). Genom medlemskapet i BAO är fondstyrelserna bundna av det s.k. bankavtalet, som träffats mellan BAO och . Fondstyrel- serna har dessutom alltsedan starten tillämpat bankavtalet när det gäller de anställdas löner och övriga anställningsvillkor. Grunden för fondsty- relsernas agerande har varit en bestämmelse i den nu gällande lagen med reglemente för Allmänna pensionsfonden att varje fondstyrelse får an- ställa de tjänstemän som behövs samt bestämma deras löner och övriga anställningsvillkor. Vidare har i förarbetena till lagen uttalats att anställ- ningsvillkoren för de anställda hos fondstyrelserna fastställs utan med- verkan av någon statlig myndighet (se prop. 1983/84:50 s. 153). Mot denna bakgrund har det varit naturligt för fondstyrelserna att tillämpa det avtal som tillämpas av de flesta andra aktörer inom samma bransch, dvs. Genom medlemskapet i BAO har fondstyrelserna också er- hållit en värdefull service om branschförhållanden o.d. Medlemskapet i BAO kom till då det fortfarande rådde oklarhet hos fondstyrelserna om deras rättsliga ställning. Eftersom det numera är klarlagt att fondstyrelserna är statliga myndigheter och då statliga myndigheter inte är självständiga rättssubjekt utan bara en del av den juridiska personen staten, kan fondstyrelserna inte längre vara med- lemmar i BAO. Det är som nämnts obligatoriskt för statliga myndigheter att tillhöra . Något skäl för att detta inte skall gälla för AP-fonderna föreligger inte. När det sedan gäller kollektivavtalsfrågan har regeringen genom för- ordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. (kollektivavtalsförordningen) överlåtit åt att på statens vägnar sluta kollektivavtal (2 §). De statliga myndigheterna är bundna av de kollektivavtal som verket träffar. För att göra avsteg från denna ord- ning krävs starka skäl. Fondstyrelserna har såsom redovisats tillämpat samma avtal som andra aktörer inom samma bransch. I detta fall finner rege- ringen att det med hänsyn till fondernas historiska bakgrund och mycket speciella verksamhet finns skäl att bibehålla denna särskilda ordning. Därför bör fonderna ges rätt att själva sluta kollektivavtal, vilket kan ske genom att regeringen fattar ett särskilt beslut med denna innebörd. Det kan i detta sammanhang framhållas att eftersom fonderna är stat- liga myndigheter är lagen (1994:260) om offentlig anställning tillämplig på dem. Detsamma gäller andra delar av den statliga arbetsrätten, exem- pelvis anställningsförordningen (1994:373) och tjänstledighetsförord- ningen (1984:111). Ovan föreslås att en överföring av medel från AP-fonden till Riksgälds- kontoret skall genomföras . Det är lämpligt att även de nya bestämmelserna om AP-fondernas organisation och placeringsregler träder i kraft i anslutning till inleveransen av medel till Riksgäldskonto- ret. För att underlätta övergången till det nya regelverket bör de organi- satoriska förändringarna, frånsett omfördelningen av tillgångar, genom- föras . Detta gäller t.ex nedläggningen av tredje fondstyrelsen och namnändringarna på de kvarvarande fondstyrelserna. Även reglerna om utseende och sammansättning av styrelserna samt där- till hörande bestämmelser, hör till det slag av organisationsregler som bör träda i kraft . Enligt regeringen bör bestämmelserna lämpligen träda i kraft . I syfte att så långt möjligt skapa ett enhetligt regelverk för de olika AP-fonderna bör detta tidigare ikraft- trädande för styrelsereglerna gälla även för Sjunde AP-fonden. 12 Samhällsekonomiska effekter 12.1 Effekter för pensionssystemet Regeringens bedömning: En reformering av AP-fondssystemet i linje med förslagen ovan skulle innebära att möjligheten till hög avkastning och riskspridning i fondförvaltningen ökar. Fonderna skulle i sin verk- samhet på ett bättre sätt kunna bidra till högre och stabilare pensioner. AP-fondens kvarvarande behållning bedöms vara tillräcklig för att undvika en reducering av pensionerna under normala ekonomiska förhållanden. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i regeringens be- dömning eller avstår från att kommentera den. Skälen för regeringens bedömning: Den genomsnittliga reala av- kastningen på AP-fondernas kapital har betydelse för framtida pensionsnivåer.