prop · GN0372 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen anser således att naturgasmarknaden bör vara helt öppen för alla aktörer. Det är dock angeläget att öppningstakten anpassas till rådande förhållanden på marknaden. Dagens naturgasmarknad är till stora delar uppbyggd på långsiktiga s.k. take or pay-kontrakt. Dessa avtal tillkom då naturgasmarknaden i princip var en mono- polmarknad. Leverantörer och köpare har ingått avtalen under andra för- utsättningar än de som införs i och med genomförandet av gasmarknads- direktivet. Det vore därför inte konkurrensneutralt att ändra marknads- förutsättningarna med risk för att missgynna ena avtalsparten. I följande avsnitt beskrivs närmare regeringens förslag till strategi för marknadsöppningen. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att mark- naden , initialt , endast i begränsad utsträckning skall öppnas för konkurrens. Enbart de största kunderna bör få möjlighet att fritt välja gasleverantör . 2003 kommer dock en stor del av de långa, inlåsande, take or pay- kontrakten att löpa ut. Utredningen har föreslagit att marknaden öppnas för samtliga kunder , men regeringen utesluter inte att hela mark- naden kan avregleras fortare än så. Effekterna av den initiala öppningen bör därför analyseras noggrant och öppningstakten omprövas . 7.2 Tillträde till naturgasledning Regeringens förslag: Tillträde till naturgasledningar skall baseras på ett reglerat förfarande. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. föreslår att reglerat till- träde skall tillämpas efter en kortare övergångsperiod med förhandlat tillträde. anser att förhandlat nättillträde är den lämpligaste tillträdesformen, som i vart fall borde tillämpas . , och anför att om ett reglerat tillträde väljs så bör det utformas så att ansvaret för prissättning liksom utformningen av allmänna leveransvillkor och tariffer åläggs naturgasföretagen själva. Statskontoret och anser att utvecklingen måste följas noggrant och regelverket ses över och skärpas vid behov. Skälen för regeringens förslag: Transport av naturgas genom naturgasledningar kan som tidigare framgått betraktas som ett s.k. naturligt monopol. Förekomsten av stor- driftsfördelar har medfört att ett enda företag kommit att dominera inom sitt område, och i praktiken är det omöjligt för något annat företag att etablera överföringsverksamhet inom detta område. Utvecklingen har emellertid visat att det även när gäller naturliga monopol finns alternativa lösningar. Huvudprincipen är att separera handel och transport av natur- gas. Det är ofta i transporten (överföring och/eller distribution) till kun- derna som kostnadsfördelarna med ett överföringsföretag är störst, medan handeln inte uppvisar motsvarande kostnadsegenskaper, dvs. inte är förknippad med stordriftsfördelar. Genom att separera handel från transport kan man tillgodogöra sig de fördelar som följer av konkurrens i handelsledet som man tillvaratar kostnadsfördelarna med ett överföringsföretag. Försäljning av naturgas bör således ske i konkurrens, medan transportverksamheten som är ett naturligt monopol bör regleras på ett särskilt sätt. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om tillträde till systemet är enligt regeringens uppfattning de centrala verktygen för att åstadkomma ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Bestämmelserna medger olika förfaranden för tillträde till naturgasledningarna. Det är möjligt att välja förhandlat och reglerat tillträde eller båda dessa förfaranden. Ett reglerat tillträde innebär en laglig rätt att mot avgift utnyttja ledningarna, medan ett förhandlat tillträde innebär en rätt att förhandla om tillträde till led- ningarna. En utgångspunkt för regeringens bedömning är att ett reglerat tillträde kan innebära olika former och grader av ingrepp. Ett reglerat tillträde kan innebära att priser, leveransvillkor, tariffstrukturer etc. regleras av en regleringsmyndighet. Så behöver dock inte vara fallet. I har reg- lerande ingrepp i t.ex. priser och tariffstrukturer traditionellt sett varit av begränsad omfattning. På t.ex. den svenska elmarknaden utgår regle- ringen av nättarifferna från vissa mål om skälighet och likabehandling. Tariffernas struktur regleras dock inte och det sker ingen prövning i för- väg av nätbolagens tariffer och övriga kommersiella villkor. I den meningen är skillnaden mellan ett förhandlat och ett reglerat till- träde mindre tydlig. Det finns dock även ur detta perspektiv två väsent- liga skillnader mellan de båda tillträdesformerna. I jämförelse med ett förhandlat tillträde innebär ett reglerat tillträde för det första att det är möjligt att få tariffer och övriga villkor för transporttjänster prövade av en regleringsmyndighet. Tariffer och/eller andra villkor och skyldigheter måste för det andra offentliggöras. Det är sannolikt att kravet på prövning och offentliggörande av tariffer vid ett reglerat tillträde i någon utsträckning begränsar ledningsägarnas handlingsutrymme jämfört med vad som är fallet vid ett förhandlat till- träde. Ett förhandlat tillträde ger ledningsägare vissa möjligheter att på- verka konkurrensförhållandena i försörjningsledet. Det är därmed troligt att incitamenten att investera i infrastruktur för naturgas är starkare vid ett förhandlat tillträde än vid ett reglerat. De ekonomiska förutsättning- arna för utbyggnad av infrastruktur för naturgas kan emellertid påverkas även med traditionella energipolitiska styrmedel som skatter och andra regler. Dessa medel kan utformas just för att främja investeringar i in- frastruktur och torde därför vara effektivare i detta avseende än ett regel- verk som främst skall skapa konkurrens på marknaden. Enligt regeringens bedömning är det troligt att ett förhandlat tillträde blir mer resurskrävande och förenat med större osäkerhet för potentiella nyttjare av ledningarna än en ordning med reglerat tillträde. Detta hänger samman med att det vid ett reglerat tillträde, som framgått ovan, är möj- ligt att få tariffer och villkor prövade samt att tarifferna är offentlig- gjorda. Därmed reduceras vissa nackdelar som är förknippade med för- handlingar. Förhandlingar tar alltid tid och resurser, vilket kan verka av- skräckande för aktörer som planerar att etablera sig på marknaden. Det råder också alltid i förväg en osäkerhet om utfallet av en förhandling om tillträdesvillkor och priser. Osäkerheten kan innebära att aktörer har små incitament att vidta åtgärder i form av t.ex. investeringar eller marknads- analyser för att träda in på marknaden. Ett förhandlat tillträde kan t.ex. innebära att kunder inte likabehandlas och medföra att kunder utestängs från marknaden. Sammanfattningsvis uppfyller, enligt regeringens bedömning, ett reg- lerat tillträde i högre utsträckning än ett förhandlat tillträde de formella förutsättningarna för att få till stånd en ökad konkurrens. 7.3 Anslutning till naturgasledningar Regeringens förslag: Den som äger naturgasledning är, om inte sär- skilda skäl föranleder något annat, skyldig att på skäliga villkor an- sluta naturgasföretags och berättigade kunders naturgasledningar. Skyldigheten att ansluta gäller endast om det finns ledig kapacitet. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget lämnas utan erinran av flertalet remiss- instanser. och understryker dock att det är väsentligt att en anslutning som en gång accepterats inte med automatik innebär att uttagsrätten är obegränsad. Skälen för regeringens förslag: För att åstadkomma en naturgas- marknad i konkurrens är det enligt regeringens mening inte tillräckligt att enbart låta naturgasledningarna bli tillgängliga för de berättigade kun- derna. En förutsättning för att kunna leverera och ta emot naturgas är dessutom att kunden måste vara ansluten till en naturgasledning. Någon skyldighet att ansluta andras ledningar föreligger inte . Därför bör ledningsägaren vara skyldig att ansluta naturgasledningar. Denna skyl- dighet införs som nämnts för att öka konkurrensen och skydda angelägna allmänna intressen. Den kan alltså inte anses stå i strid med bestämmel- serna om rätt att driva näring i 2 kap. 20 § regeringsformen eller Europa- konventionens regler om egendomsskyddet. Skyldigheten att ansluta annans ledning bör inledningsvis enbart gälla vissa större berättigade kunder. anses alla kunder som berättigade. I huvudsak är det två kategorier av berättigade kunder som i praktiken kan begära anslutning till en naturgasledning. Den ena kategorin är en naturgaskonsument som vill ta ut naturgas från en ledning. Den andra kategorin är ledningsägare som vill ansluta sin ledning till annan ledning. Med anslutning avses inte bara nyanslutning, utan också återinkoppling av befintlig naturgasledning och höjning av avtalad kapacitet. Ledningsägare får en betydelsefull roll genom att de skall genomföra en transport av naturgas som har avtalats mellan säljare och köpare. Skäligheten i ledningsägarens villkor och tjänster får därför stor be- tydelse för konkurrensen inom naturgashandeln. Det är därför viktigt att precisera innebörden i vad som skall anses som skäligt. Huvudregeln är, som framgått ovan, att ledningsägare är skyldiga att på skäliga villkor ansluta berättigade kunders naturgasledningar. Skyldigheten att ansluta en berättigad kund bör gälla endast om det finns ledig kapacitet. Om det inte finns ledig kapacitet bör därför led- ningsägaren befrias från sina skyldigheter i nödvändig utsträckning. I samband med att ledningsägaren prövar en begäran om anslutning tar denne ställning till om naturgasledningen har kapacitet att klara de trans- porter som blir möjliga med den begärda anslutningen. När en anslutning väl har accepterats av ledningsägaren kan denne inte därefter hävda kapacitetsproblem till följd av anslutningen. Om anslutning medges avtalar parterna om kapacitet i den aktuella anslutningspunkten och om den tid under vilken transporten skall ske. Den som redan är ansluten till en ledning kan begära att kapa- citeten i hans anslutningspunkt skall ändras. Således ingår begäran om ändrad kapacitet i anslutningspunkten i begreppet anslutning. De ökade möjligheterna att fritt välja leverantör medför inte i sig att nya kapacitetsproblem uppstår. Enbart byte av leverantör bör därför inte kunna åberopas som skäl för att vägra en begärd anslutning. Frågan om det finns ledig kapacitet är således aktuell främst vid anslutningstillfället. Undantag från anslutningsskyldigheten bör, om det finns särskilda skäl såsom t.ex. tekniska orsaker eller kapacitetsbrist, kunna beviljas av den myndighet som regeringen bestämmer. En sådan prövning kan avse skäligheten i ledningsägarens vägran eller villkor för att utföra den be- gärda tjänsten. De tekniska förutsättningarna vid anslutningen är en annan viktig orsak till undantag från anslutningsskyldigheten. Den naturgasledning som skall anslutas måste tekniskt vara anpassad till det befintliga systemet. Det kan inte vara en uppgift för ledningsägaren att göra extraordinära investeringar för att en kund skall kunna anslutas till hans ledning. Det är inte endast skyldigheten att ansluta naturgasledningar som bör prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Villkoren för an- slutning skall vara skäliga. Sådana villkor kan gälla anslutningsavgiftens storlek, men också andra krav som ledningsägaren ställer för att ansluta en berättigad kund. 7.4 Transport av naturgas för annans räkning Regeringens förslag: Den som innehar naturgasledning skall vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för naturgasföre- tags och berättigade kunders räkning. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Utredningens förslag lämnas utan invändning av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Det reglerade tillträdet förutsätter att säljare och köpare får tillgång till de naturgasledningar som behövs för leveranserna. Därför skall den som äger naturgasledning (i fortsättningen benämnd ledningsägare) vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunders räkning. Skyldigheten att transportera naturgas för annans räkning är en bärande princip för att få ökad kon- kurrens på naturgasmarknaden. Med transport avses transport av naturgas för berättigade kunders räkning från införselpunkten i till slut- kund. Transporter sker i överförings- och distributionsledningar. Med överföringsledning avses naturgasledning belägen fram till mät- och reglerstation (). Med distributionsledning avses naturgasled- ning belägen från och med . Skyldigheten att transportera naturgas för annans räkning gäller inled- ningsvis enbart för vissa större berättigade kunder. Dessa berättigade kunder definieras i avsnitt 7.5. anses alla kunder som berättigade och alla kunder kan därmed fritt välja leve- rantör. Transporten av naturgas skall ske på skäliga villkor. Som exempel på villkor kan nämnas pris och betalningsvillkor, avtalstid och uppsägning, avbrott och avstängning. Frågor om transporttariffers skälighet behandlas närmare i avsnitt 7.7.1. 7.5 Berättigade kunder förslag: Följande kundkategorier skall vara berättigade kunder. Kunder som har naturgaseldad kraftproduktion. Övriga slutförbrukare som förbrukar mer än tjugofem miljoner kubikmeter naturgas på minst ett förbrukningsställe. anses alla kunder som berättigade. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår under punkt 2 att övriga slutförbrukare som förbrukar mer än naturgas och förbrukningsställe skall anses vara berättigade kun- der. Vidare föreslår utredningen att den som äger naturgasledning och som transporterar eller försäljer naturgas till fler än en kund skall anses vara en berättigad kund. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anser att marknaden initi- alt bör öppnas för kunder med en förbrukning och att en fullständig öppning bör ske i enlighet med ut- redningens förslag. anser att öppningstakten för den svenska naturgasmarknaden bör anpassas till löptiderna hos nu gällande take or pay-kontrakt. , och anser att en fullständig öppning av marknaden bör ske tidi- gare än vad utredningen har föreslagit. anser att den föreslagna initiala öppningstakten är väl balanserad men att den fort- satta öppningstakten bör prövas . Elleverantörer saknar en diskussion om varför gränsen skall läggas just på den föreslagna nivån . Några remissinstanser anser att begreppet kraftvärme tydligare bör definieras, exempelvis genom att lägsta tillåtna kvot mellan producerad el och värme anges. samt länsstyrelserna i och anser att det bör övervägas om regelverket även bör omfatta biogas. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har föreslagit att be- greppet berättigade kunder skall omfatta tre kategorier, nämligen den som äger naturgasledning och som transporterar eller säljer naturgas till fler än en kund, dvs. naturgasföretag, kunder som har naturgaseldad kraftproduktion och övriga slutförbrukare med viss minsta förbrukning. Gasmarknadsdirektivet har en något annorlunda uppbyggnad. Den marknadsöppning som eftersträvas skall åstadkommas genom att vissa kundkategorier ges tillträde till systemet, det samlade rörledningsnätet. Enligt artiklarna 15 och 16, som reglerar tillträdet till systemet, skall naturgasföretag och berättigade kunder ges tillträde. Härav framgår att naturgasföretag inte ingår i kategorien berättigade kunder. Detta framgår också av bestämmelserna i artikel 18 där det i första stycket anges att medlemsstaterna skall ange vilka de berättigade kunderna är, dvs. de kunder som har behörighet att ingå avtal om eller att köpa naturgas enligt artiklarna 15 och 16. I andra stycket anges de kate- gorier som alltid måste anges som berättigade kunder. Bland dessa anges inte naturgasföretag. Direktivet bygger på principen att de berättigade kunderna skall ha möjlighet att fritt välja leverantör. En förutsättning för att uppnå detta syfte är att samtliga leverantörer, dvs. naturgasföretag, har tillträde till systemet. Förslaget till lagstiftning bygger på samma principer som direktivet, dvs. naturgasföretag inbegrips inte i begreppet berättigade kunder. De naturgaskunder som har naturgaseldad kraftproduktion bör, i enlig- het med direktivet och utredningens förslag, anses vara berättigade kun- der. Det innebär att, oavsett årlig produktionsvolym, alla kunder med en naturgasbaserad elkraftproduktion kommer att vara berättigade kunder. De på detta sätt berättigade kunderna blir berättigade till till- träde för hela sin naturgasanvändning, dvs. både för el och värmeproduk- tion. Detta kan få konsekvenser för dagens leverantörer som ofta inte har samma typ av kontrakt med sina kunder som de har med sin naturgas- leverantör, vilket kan leda till att dagens leverantör riskerar att inte få avsättning för sina kontrakterade naturgasinköp. Av EG:s naturgasmark- nadsdirektiv framgår att en medlemsstat, för att värna om jämvikten på elmarknaden, får införa ett tröskelvärde som inte får överstiga det som anges för andra slutförbrukare, för att kraftvärmeproducenter skall anses vara berättigade kunder. Den el som produceras i naturgaseldade kraft- värmeanläggningar uppgår dock endast till mindre än en procent av den totala elproduktionen, varför det knappast föreligger någon risk för att naturgasbaserad kraft skulle störa jämvikten på den svenska elmarkna- den. Regeringen anser inte att det finns skäl att, i enlighet med några remissinstansers förslag, närmare definiera begreppet kraftvärme. Huvudmotivet för den nya lagstiftningen är att förutsättningar skall skapas för en effektiv konkurrens på naturgasmarknaden. Från kon- sumentsynpunkt är det därför naturligt att marknaden öppnas så snabbt som möjligt, men det föreligger en risk för att en för snabb mark- nadsöppning leder till snedvridningar och konkurrensbegränsningar. Den andra gruppen berättigade kunder skall enligt direktivet vara slutförbrukare som förbrukar mer än en viss mängd naturgas och förbrukningsställe. Värme- och gasmarknadsutredningen har föreslagit att denna gräns skall läggas naturgas och förbrukningsställe. Någon motivering till att frångå direktivets mini- miöppning om naturgas har utredningen inte presenterat. Regeringen anser att marknaden skall öppnas så fort det är praktiskt möjligt med hänsyn till de avtalsbindningar som finns på naturgasmark- naden i . En gradvis öppning av marknaden har den fördelen att man kan omhänderta de civilrättsliga avtal som ingåtts med monopolliknande förhållanden på naturgasmarknaden. För att mark- naden skall kunna utvecklas på ett konkurrensneutralt sätt bör öppnings- takten anpassas till befintliga avtal. har inte några naturgastillgångar, utan köper all naturgas från . importeras all naturgas av , som till- förhandlat sig en rätt att transportera naturgas i det danska naturgasnätet. Det är troligt att kommer att ha en stor andel av den importerade gasen till , även efter naturgasdirektivets genom- förande. Det finns inga juridiska hinder för konkurrerande naturgasföre- tag att köpa gas från eller , men initialt kommer troli- gen de nya avreglerade marknaderna i och att vara svårtillgängliga. Det är därför inte troligt att några andra importörer av naturgas än kommer att finnas på kort sikt. Ett flertal naturgasföretag, som fungerar som distributörer på den svenska marknaden, är bundna av traditionella och långsiktiga leve- ransavtal, s.k. take or pay-kontrakt. Take or pay-kontrakten innebär att de svenska distributörerna är skyldiga att köpa en viss mängd naturgas eller åtminstone betala för gasen och dessa kontrakt löper ut 2005. När distributörernas långsiktiga leveransavtal ingicks var naturgas- marknaden i praktiken en monopolmarknad och distributörerna gjorde investeringar och kalkylerade med att kunna sälja den gas de köpte inom sina distributionsområden. De långa avtalen innebar att risken för in- vesteringarna reducerades och avtalen var sannolikt en förutsättning för att erhålla finansiering av den infrastrukturella ut- byggnaden. Grundtanken i take or pay-kontrakt är att företagen i de tidi- gare leden i naturgaskedjan inte skall konkurrera med de senare leden i kedjan, förrän kostnaderna för byggandet av infrastrukturen är betald. Distributörernas avtal med slutkonsumenterna är ofta ett- eller tvååriga. Om marknadsöppningen skulle leda till att kunder som köper gas för ned blir berättigade, kommer distributörernas kunder att kunna köpa naturgas från annan leverantör. Beslutar sig distributörernas kunder för att köpa gas direkt från en producent eller annan leverantör, och har möjlighet att göra detta enligt gällande avtal, så minskar distributörernas försäljningsvolymer långt innan deras take or pay-kontrakt går ut. Detta kan leda till allvarliga ekonomiska konsekvenser för distributörerna. Regeringen anser det viktigt att marknadsöppningen inte leder till problem för de företag som ingått take or pay-kontrakt och som är bundna av dessa. Skulle välja att öppna marknaden för kunder som köper ned naturgas kommer de berättigade kunderna att kortsiktigt kunna pressa priset på naturgas, då de kommer att kunna köpa direkt från annan leverantör. marknadsandel på slutkundsmarknaden kommer förmodligen att öka och om kundunderlaget försämras för distributionsföretagen, föreligger en risk för att dessa slås ut från naturgasmarknaden. Regeringen ser en risk i att konkurrensen på naturgasmarknaden på lång sikt kan komma att hämmas, då distributörerna har svårt att utnyttja den avreglerade markna- den innan take or pay-kontrakten löper ut. När väl naturgasmarknaden öppnas helt 2006, innebär detta att de företag som redan från början kan sälja fritt på marknaden får en mycket stark ställ- ning och övriga företag kan vara utslagna från marknaden. Detta gör att kunderna kan få färre leverantörer att välja mellan och detta gynnar var- ken konkurrensen eller kunderna på lång sikt. Det krävs för att utveckla tariffer, tillsyn över nätkostnader, administration av tillsynsmyndigheten och dess funktion som tvistlösare. Eftersom nya och outvecklade marknader behöver på sig, innan reg- lerna blir transparenta och funktionella anser regeringen det vara lämpligt i detta fall att initialt öppna marknaden mindre än vad utredningen före- slagit. Regeringen delar därför Statens energimyndighets bedömning att marknaden inledningsvis skall öppnas för kunder med en årlig förbruk- ning på lägst naturgas , så att de långsiktiga kontrakten på den svenska naturgasmarknaden hinner löpa ut. Öppnas marknaden för kunder med en lägsta förbrukning naturgas , finns det även en risk för att distri- butionsföretagen kommer att ansöka om undantag från tillträde till sys- temet. Den osäkerhet på marknaden som en sådan utveckling skulle kunna leda till är otillfredsställande och skulle kunna innebära allvarliga störningar vid utvecklingen av en konkurrensutsatt marknad. Regeringen föreslår därför att slutförbrukare som förbrukar mer än naturgas och förbrukningsställe skall anses vara berättigade kunder. Denna nivå överensstämmer med det i natur- gasmarknadsdirektivet angivna högsta tillåtna tröskelvärdet. Av värme- och gasmarknadsutredningen framgår att denna nivå leder till en mark- nadsöppning i på , vilket med god marginal överstiger lägsta tillåtna marknadsöppning på . Den tröskel naturgas som föreslås för andra berättigade kunder än de som har gaseldad kraftproduktion skall, enligt direktivet, sänkas naturgas senast efter det att direktivet trätt i kraft, dvs. En del av de lång- siktiga take or pay-kontrakten löper ut 2003. Markna- den kommer därför att öppnas upp och det kommer att finnas större möj- ligheter till importkonkurrens och nya kontraktsformer. Det är därför viktigt att effekterna av marknadsöppningen analyseras och att öpp- ningstakten omprövas .