prop · GN03115 · 2000-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Utjämningsdelegationen skall enligt direktiven lägga förslag till förändringar i det kommunala utjämningssystemet. Förslagen skall vara statsfinansiellt neutrala. Delegationen har i sitt fortsatta arbete att behandla bl.a. frågan om befolkningsförändringarnas konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin, samt frågan om huruvida merkostnader för hälso- och sjukvård i storstadsregioner och i glesbygd beaktas på ett rimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationens förslag till kompensation för befolkningsminskning i landsting skulle kunna genomföras , medan delegationens förslag till förändringar i övriga delar kommer att kunna genomföras tidigast . För att undvika att större förändringar i utjämningssystemet införs föreslår regeringen att kompensationen för befolkningsminskning i landsting läggs utanför utjämningssystemet och finansieras med medel från anslaget Bidrag för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. I den mån det blir aktuellt att ha en kompensation för befolkningsminskning för landsting även bör denna emellertid finansieras inom kostnadsutjämningens ram på samma sätt som för kommunerna. Vissa landsting har till regeringen inkommit med en ansökan om särskilt ekonomiskt stöd i syfte att nå ekonomisk balans. Dessa ansökningar bereds av Kommundelegationen (dir. 1999:65), som skall redovisa sitt uppdrag . Delegationen skall, i det fall man bedömer att stöd bör utgå, i samarbete med kommunen eller upprätta ett förslag till överenskommelse om villkoren för stödet. Detta förslag kommer sedan att ligga grund för regeringens beslut. För de landsting med vilka Kommundelegationen träffar ett förslag till överenskommelse kommer regeringen i sin bedömning av förslaget även att beakta det tillfälliga omställningsbidraget till landsting med minskande befolkning. 7 Kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade 7.1 Bakgrund Huvudmannaskapsförändring och ekonomisk reglering Enligt bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall huvudmannaskapet för den tidigare omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda ha överförts från landstingen till kommunerna före . Omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda omfattade insatser för personer i personkretsarna 1 och 2 enligt LSS, men inte insatser för personkrets 3. Personkretsarna definieras i korthet enligt följande kriterier: 1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, 3. andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande. Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes successivt . I de flesta länen skedde överföringen /1995 eller 1995/1996. Den ekonomiska regleringen gjordes genom länsvisa skatteväxlingar mellan landsting och kommuner, på en sådan nivå att intäkterna motsvarade de inom respektive län sammanlagda övertagna kostnaderna. I samtliga län har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten. I samband med att huvudmannaskapet flyttades från landstingen till kommunerna träffades därför länvisa överenskommelser om s.k. mellankommunala utjämningssystem. I några län, där det fanns svårigheter att komma överens om formerna och villkoren för ett mellankommunalt utjämningssystem, medverkade en av regeringen tillsatt delegation till att regionala överenskommelser kunde nås. Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det finns flera olika typer av modeller för utjämning mellan kommuner och med olika varaktighetstider. I hälften av länen omfattar utjämningssystemen även kostnader för psykiatri och/eller särskola. Kostnaderna för LSS-verksamheten är ojämnt fördelade i landet såväl på nivå som på länsnivå. Både skatteväxlingen och de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen avser kostnaden för de insatser som tidigare omfattades av omsorgslagen. I samband med att LSS trädde 1994 tillkom ytterligare en personkrets. Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72) Genom beslut gav regeringen en arbetsgrupp i uppdrag att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Arbetsgruppens uppdrag var att utarbeta ett förslag till statsbidrag för utjämning mellan kommuner av strukturellt betingade, särskilt höga kostnader för verksamhet enligt LSS. Statsbidraget skulle bl.a. utformas så att det endast var speciella insatser som blev bidragsberättigade, men även så att kommuner som har en hög andel resurskrävande personer med stora och svåra funktionshinder uppmärksammas särskilt. Målet var att ett nytt system för utjämning mellan kommuner skulle införas . Arbetsgruppen enades om ett förslag till utjämningsmodell för LSS- kostnader som skulle kunna införas fr.o.m. . Förslaget förutsätter att de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen upphör. Förslaget består av fyra delar: 1. En nationell utjämning utifrån en beräknad standardkostnad per kommun (kronor/invånare). Standardkostnaden grundar sig på antalet individer per kommun i personkrets 1 och 2, med undantag av personer som antingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som enda LSS-insats. Standardkostnaden grundas också på antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller särskilt boende för barn och ungdom samt personer med insatsen daglig verksamhet. Beräkningsunderlaget för en kommun baseras på statistik för personer/verksamhet för vilken kommunen är kostnadsansvarig. I utjämningen finns det spärregler för att enskild kommun inte skall behöva betala till eller erhålla orimligt mycket från utjämningen relativt sin faktiska kostnad för LSS-verksamheten. 202 kommuner omfattas av spärregler i den föreslagna modellen. Ett särskilt statsbidrag. För särskilt dyra insatser föreslås inrättande av ett särskilt statsbidrag som kommuner skall ha möjlighet att söka, inom en ram på totalt . Utvidgad rätt att teckna avtal. Kommunerna föreslås också få en utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som flyttar till annan kommun för att ta del av LSS-verksamhet där. Finansiering av den nationella utjämningen föreslås ske genom en omfördelning mellan kommunerna via avgifter och bidrag på statsbudgeten, på motsvarande sätt som det ordinarie utjämningssystemet, med en omslutning på . Finansieringen av det särskilda statsbidraget på föreslås ske genom en minskning av det generella statsbidraget till kommuner och landsting. Alternativa modeller Arbetsgruppen konstaterade att på lång sikt borde det vara möjligt att utveckla en annan modell, den s.k. modell 2, som främst bygger på de funktionshindrades behov. Behovet av personalinsatser för varje person som får ett beslut om rätt till stöd enligt LSS skulle då klassificeras i sex olika kostnadsnivåer. Det totala behovet skulle därefter summeras per kommun och det erhållna beloppet i likhet med den föreslagna modellen ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov. Denna modell förutsätter att det finns oberoende bedömare som arbetar efter en strukturerad metod och som kan bedöma individens behov och hur stor insats som behövs. presenterade ytterligare ett förslag i ett särskilt yttrande till arbetsgruppens promemoria. Förslaget innebär i första hand att i lagstiftningen införa en skyldighet för kommuner att ersätta kostnader i vissa fall efter flyttning. Dessutom innehåller förslaget en utökad möjlighet att teckna avtal om kostnadsansvar, i likhet med vad som beskrivits i arbetsgruppens förslag, dock med den skillnaden att detta i vissa angivna fall skall vara en skyldighet för kommunerna. 7.2 Statsbidrag till kommuner med höga LSS-kostnader Regeringens förslag: Ett statsbidrag införs som en övergångslösning för att kompensera de kommuner som har höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) efter att hänsyn har tagits till värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning. För att kvalificera sig för statsbidrag krävs dels att kommunen har en verksamhetskostnad, efter justering för värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning, som överstiger en viss nivå, dels att kommunen har en teoretiskt beräknad standardkostnad som överstiger en viss nivå. Nivåerna fastställs av regeringen. En utredning tillsätts med uppgift att utarbeta ett förslag till långsiktigt hållbar utjämning av LSS-kostnader. Arbetsgruppens förslag: En nationell utjämning mellan kommuner för kostnadsskillnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs och bygger på en beräknad standardkostnad per kommun. Om standardkostnaden för en kommun överstiger den genomsnittliga standardkostnaden i riket erhåller kommunen ett bidrag. Om kommunens standardkostnad är lägre än den genomsnittliga standardkostnaden i riket betalar kommunen en avgift. Beräkningen av standardkostnaden överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: En del av remissinstanserna förespråkar arbetsgruppens förslag till utjämningsmodell. Ett antal remissinstanser avstyrker förslaget eller pekar på ett antal problem som inte kan lösas inom ramen för förslaget. avstyrker förslaget med motiveringen att utfallet delvis är påverkbart och förslaget innebär avsteg från de grundläggande principerna i systemet för kostnadsutjämning mellan kommuner. Statskontoret tillstyrker förslaget med viss tvekan. Den främsta orsaken till tveksamheten är det kan ge kommunerna viss möjlighet att påverka utfallet och att det således skulle kunna bli kostnadsdrivande. Trots detta så bör systemet införas på prov och utvärderas innan systemet permanentas. anser att det är felaktigt att införa en modell som innehåller så stora brister när det finns en bättre modell som kan införas . kommun anser att förslaget inte är tillräckligt genomarbetat för att genomföras . I stället menar kommunen att en modell som liknar modell 2 bör utarbetas för att börja gälla . anser att en förnyad och mer allsidig utredning bör genomföras där såväl kostnader för psykiatrin som hela kostnaden, inkluderande personkrets 3, beaktas. kommun anger i sitt yttrande att modellen i princip inte ger några incitament till kostnadseffektivitet. Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) menar att utgångspunkten vid utformningen av statsbidrag för LSS-verksamhet måste vara att den enskildes behov av insatser skall kunna tillgodoses. I övrigt menar HSO att en ny utredning bör tillsättas som på ett mer övergripande sätt analyserar statsbidragen till kommuner och att ett nytt system tillgodoser individens faktiska servicebehov. , ungdomar och vuxna (FUB) menar i sitt yttrande att arbetsgruppens förslag inte beaktar hur insatsen är utformad. Ett system bör utformas så att det inte leder till att personer med funktionshinder betraktas som en belastning. Skälen för regeringens förslag: Frågan om utjämning för kostnader för verksamhet enligt LSS har varit föremål för utredningar i flera omgångar. Några av de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen har löpt ut, medan andra kommer att löpa ut . Regeringens utgångspunkt är att någon form av utjämning måste införas . Flera remissinstanser, bl.a. , har redovisat uppfattningen att staten bör överta hela kostnadsansvaret för LSS-verksamheten. Anledningen är att verksamheten enligt är så pass hårt reglerad att den inte bör finansieras med kommunalskattemedel och generella statsbidrag, då det i praktiken inte finns någon möjlighet att pröva den mot andra kommunala verksamheter. Arbetsgruppens förslag anses heller inte fullt utvecklat eftersom spärregler är nödvändiga. Flera remissinstanser lyfter fram behovet av övergångsregler i det fall ett nationellt utjämningssystem skulle införas. finns redan spärregler inbyggda i den föreslagna utjämningsmodellen. I många av avtalen som avser de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen finns det inskrivet att om ett nationellt utjämningssystem införs så skall dessa upphöra eller omförhandlas. Regeringen anser emellertid att de länsvisa mellankommunala systemen inte bör upphöra innan det finns ett nationellt utjämningssystem som är hållbart . Regeringen har utifrån arbetsgruppens underlag och remissynpunkterna övervägt olika lösningar på utjämningen av kostnader för verksamhet enligt LSS. Övervägandena har lett fram till att regeringen nu presenterar ett mer begränsat förslag för utjämning av LSS-kostnader som innebär att en form av "högkostnadsskydd" skapas. Detta sker genom ett statsbidrag som skall kompensera de kommuner som har både höga verksamhetskostnader (efter att hänsyn till tagits till värdet av skatteväxling och mellankommunal utjämning) och höga standardkostnader. Genom att bidragets konstruktion föreslås innefatta en form av spärregler, undviks att kommuner kan bli överkompenserade i förhållande till sina kostnader efter skatteväxling och den länsvisa mellankommunala utjämningen. Med det förslag som regeringen presenterar kan de mellankommunala systemen fortsätta att gälla. Regeringen föreslår att statsbidraget skall utgå . tillsätts en utredning med uppgift av överväga olika lösningar på utjämning av LSS-kostnader i ett mer långsiktigt perspektiv. Beräkning av statsbidraget Regeringens bedömning: För att komma i fråga för statsbidraget krävs att kommunen uppfyller två kriterier, dels att en framräknad verksamhetskostnad överstiger ett av regeringen fastställt belopp, dels att en beräknad standardkostnad överstiger ett av regeringen fastställt belopp. Verksamhetskostnaden netto efter statsbidrag får dock inte understiga det fastställda beloppet. Verksamhetskostnaden beräknas utifrån kommunens faktiska kostnad för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), vilken minskas med värdet av tidigare beslutad skatteväxling för omsorgen m.m. och bidrag/avgift inom ramen för det länsvisa mellankommunala utjämningssystemet. Standardkostnaden beräknas utifrån antalet individer per kommun i personkretsarna 1 och 2 (med undantag av personer som antingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som enda LSS-insats) samt antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller särskilt boende för barn och ungdom samt personer med insatsen daglig verksamhet. Kompensationsgraden vad gäller standardkostnaden för särskilt boende skall uppgå till av den genomsnittliga kostnaden. Skälen för regeringens bedömning: För att kunna erhålla statsbidrag krävs att två villkor är uppfyllda: ett lägsta värde för den beräknade verksamhetskostnaden efter skatteväxling och mellankommunal utjämning, ett lägsta värde för standardkostnaden. Regeringen fastställer dessa lägsta värden. Om båda villkoren är uppfyllda utgår statsbidrag. Statsbidraget uppgår till skillnaden mellan kommunens standardkostnad och den fastställda nivån på standardkostnaden, såvida inte värdet på statsbidraget gör att den beräknade verksamhetskostnaden kommer att understiga det belopp som regeringen fastställt för denna. Om den blir lägre reduceras statsbidraget så att den beräknade verksamhetskostnaden motsvarar den nivå regeringen fastställt. Kommunens beräknade verksamhetskostnad erhålls genom att kommunens faktiska redovisade kostnader för insatser enligt LSS, minskas med värdet av skatteväxlingen för omsorgsverksamheten samt den mellankommunala avgiften/bidraget. Den faktiska redovisade kostnaden hämtas från det räkenskapssammandrag som samlar in från kommunerna. Beräkningen av standardkostnaden är identisk med det förslag som arbetsgruppen presenterade och beräknas utifrån: antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag, antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller särskilt boende för barn och ungdom, antalet personer med insatsen daglig verksamhet. I antalet personer och insatser i personkrets 1 och 2 ingår inte personer som har insatserna råd och stöd, ledsagareservice eller kontaktperson som enda LSS-insats. Orsaken till att dessa personer exkluderas är att de genomsnittliga kostnaderna för dessa insatser avsevärt understiger den föreslagna ersättningen i systemet Därtill beaktas personer med insatser i särskilt boende för vuxna, särskilt boende för barn och ungdom och personer med insatsen daglig verksamhet. Antalet personer per insats i personkrets 1 och 2 multipliceras med den genomsnittliga kostnaden för respektive personkrets i riket. Antalet personer i särskilt boende och daglig verksamhet multipliceras med den genomsnittliga kostnaden i riket per insats. Därefter summeras produkterna och summan divideras med antalet invånare, vilket ger standardkostnaden uttryckt i kronor per invånare i kommunen. Eftersom kostnaden för särskilt boende är hög och beaktas i både beräkningen av antalet personer i personkretsen och i beräkningen av särskilt boende reduceras schablonkostnaden. Schablonkostnaden vid beräkning av kostnaden för särskilt boende föreslås uppgå till (kompensationsgraden) av den verkliga genomsnittskostnaden för att undvika dubbelkompensation för personer med denna insats. Anledningen till att boende och daglig verksamhet beaktas särskilt är att dessa insatser i genomsnitt är de mest kostsamma insatserna vid sidan av personlig assistans. Personlig assistans har inte beaktats eftersom den statliga ersättningen enligt lagen (1993:389) om assistansersättning () fungerar som en utjämning för den största delen av kostnaderna för denna insats. I exemplet nedan antas att regeringen har fastställt beloppet för den beräknade verksamhetskostnaden till per invånare och beloppet för standardkostnaden till per invånare. Exempel på beräkning av statsbidraget (kronor/invånare) Kolumn 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Kommun Faktisk kostnad enligt RS 98 Mellan- utjämning Växlat belopp (värde ) Beräknad verksam.- kostnad (kol. 3) Standard- kostnad Statsbidrag före spärregel (standard- kostnaden i kol. 5 - regeringens nivå på 1 500) Verksam- hetskost- nad efter statsbidrag före spärregel (kol. 4 - kol.6) Stats- bidrag efter spärregel Verksam- hetskost- nad efter statsbidrag med spärregel (kol. 8) A 3 060 176 1 200 1684 2 066 566 1 188 566 1 118 B 3 270 429 1 200 1 641 3 355 1 855 - 214 1 141 500 C 1 820 -724 1 903 641 1 255 0 641 0 641 D 3 000 1 000 1 600 400 1 700 0 400 0 400 Kvalificerings -gräns Kommun A kvalificerar sig för statsbidrag och påverkas inte av spärreglerna eftersom kommunen får en beräknad verksamhetskostnad efter statsbidrag som överstiger per invånare. Kommun B kvalificerar sig också för statsbidrag, men eftersom statsbidraget före spärregler skulle leda till att kommunens beräknade verksamhetskostnad efter statsbidrag skulle uppgå till -per invånare så reduceras statsbidraget med per invånare (skillnaden mellan -214 och 500) och blir således per invånare. Därmed blir verksamhetskostnaden efter statsbidrag med spärregel per invånare. Kommun C har en beräknad verksamhetskostnad som överstiger regeringens fastställda nivå, men standardkostnaden på per invånare understiger den av regeringen fastställda nivån. Det gör att kommunen inte är kvalificerad till statsbidrag. Kommun D har en beräknad verksamhetskostnad på per invånare och en standardkostnad på per invånare. Eftersom kommunen har en standardkostnad som överstiger kvalificeringsgränsen på , men en beräknad verksamhetskostnad som understiger kvalificeringsgränsen på per invånare kan kommunen inte komma i fråga för ett statsbidrag. Kvalitetssäkrad statistik Det finns vissa problem förknippade med det statistiska underlag som skall ligga till grund för beräkningen av statsbidraget. Det gäller såväl siffermaterialets kvalitet som dess aktualitet. Det underlag som avser de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen måste delvis baseras på antaganden, vilket beror på de olika konstruktioner som länen har valt. När det gäller underlaget från räkenskapssammandraget, dvs. uppgifter om kostnader för insatser enligt LSS, finns såväl kvalitetsproblem som problem med eftersläpning. När det gäller individstatistik, som ligger till grund för beräkning av standardkostnaden finns problem med insamlingen (eftersom denna statistik inte inhämtas i den reguljära insamlingen av verksamhetsstatistik inom ) och eftersläpning. Vid beräkning av statsbidraget för kommer följande underlag att användas: räkenskapssammandraget, som bl.a. innehåller uppgifter om kostnader för insatser enligt LSS per kommun för , vilket finns tillgängligt . skatteväxlingssatsen multiplicerad med den preliminära genomsnittliga beskattningsbara inkomsten 2001, utfallet i de mellankommunala systemen för (med vissa undantag). statistik avseende LSS-insatser för . Eftersom kvaliteten på statistiken är en viktig faktor finns det skäl att vidta särskilda åtgärder för att kvalitetssäkra de statistikkällor som skall ligga till grund för statsbidragsberäkningarna. I stort sett samtliga remissinstanser framhåller också att statistiken bör förbättras och kvalitetssäkras. () anser att det är viktigt att noga analysera och kontrollera aktuella uppgifter. SCB är också beredd att ta ett sådant ansvar för att kvalitetssäkra de uppgifter som kommunerna lämnar och som bl.a. omfattar insatser enligt LSS. Räkenskapssammandraget ligger till grund för de beräkningar som regeringen kommer att göra för att bestämma vilka kommuner som kan komma i fråga för statsbidraget. De brister som finns i det nuvarande underlaget kan bl.a. bero på att var första gången som SCB samlade in uppgifter om kostnader som avsåg funktionshindrade och som var särskiljda från kostnadsuppgifter om äldreomsorgen avseende . I en del kommuner är det svårt att särskilja kostnader för funktionshindrade med både beslut om insatser enligt LSS och beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL). Ett annat skäl kan vara att handikappomsorgen organisatoriskt utgör en del i äldreomsorgen och därför kan vara svår att avgränsa. Vidare lämnade inte alla kommuner uppdelad statistik till SCB . Slutligen finns även oklarheter när det gäller hur de mellankommunala utjämningssystemen skall redovisas. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att SCB bör ges i uppdrag att göra en noggrann kvalitetssäkring av räkenskapssammandraget för i den del som gäller kostnader för LSS-verksamhet. Vidare bör ges i uppdrag att inhämta individstatistik för insatser enligt LSS för och kvalitetssäkra den. 7.3 Extra statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS- insatser Regeringens förslag: För särskilt kostnadskrävande insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs ett extra statsbidrag som kommuner kan ansöka om. För att komma i fråga för det extra statsbidraget skall kommunen ha totala kostnader för verksamhet enligt LSS som överstiger riksgenomsnittet samt höga kostnader till följd av att funktionshindrade personer i kommunen är placerade i speciella, kostnadskrävande verksamheter som utgör specialresurs för grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder. Bidraget kan sökas för insatser för samtliga personkretsar. ges i uppdrag att ta fram bedömningskriterier som skall ligga till grund för bidraget. skall även administrera det särskilda statsbidraget. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommenterat förslaget om ett särskilt statsbidrag för särskilt kostnadskrävande LSS-insatser. gör bedömningen att ett särskilt statsbidrag bör inrättas för personer med omfattande och stora omvårdnadsbehov.