prop · GN03126 · 2000-01-01 00:00:00 — Även exempelvis en anmaning att stanna eller ett förbud att avgå med ett transportmedel kan innebära ett intrång i enskilds grundlagsstadgade rättigheter. De kontrollåtgärder som vidtas med stöd av tullkodexen har en ram i den princip om proportionalitet, som är en grundläggande, allmän princip inom EG-rätten. Denna innebär i kontrollsammanhang att kontrollåtgärderna måste stå i rimlig proportion till syftet med åtgärderna. Sådan proportionalitet bör givetvis finnas även då kontrollåtgärderna vidtas med stöd av den nationella rätten. Det kan i och för sig hävdas att även de kontrollåtgärder som vidtas med stöd av den svenska tullagen ytterst har sitt stöd i tullkodexen och att de därför omfattas av den EG-rättsliga principen. Det torde dock inte föreligga något hinder mot att principen tydliggörs i den nationella rätten. Vidare måste de krav som regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ställer beaktas. Vad gäller vissa av de fri- och rättigheter som enskild tillförsäkras genom 2 kap. regerings- formen exempelvis rätten till skydd mot husrannsakan och liknande intrång samt rätten att röra sig fritt finns en proportionali- tetsbestämmelse i 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen; begränsning av rättigheterna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Den omständigheten att det finns en allmän proportionalitetsregel i regeringsformen har emellertid, som påpekar, inte inneburit att det ansetts överflödigt att införa proportionalitetsbestämmelser i speciallagstiftning. Några sådana finns också i tullagen. När det gäller anvisning om användande av viss väg eller led, anmaning att stanna och förbud att förfara med transportmedel på visst sätt finns det en proportionali- tetsbestämmelse i 58 § fjärde stycket tullagen; anvisning, anmaning och förbud som avses i paragrafen får meddelas endast om det behövs för att möjliggöra övervakning och kontroll av import eller export och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål. Denna proportionalitetsbestämmelse har överförts från 64 § i den gamla tullagen. Den tillkom på tillskyndan av Lagrådet, som påpekade att de skyldigheter som 64 § tog sikte på i vissa lägen innebar ingrepp i den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Lagrådet konstaterade att en rättig- hetsbegränsning enligt 2 kap. 12 § regeringsformen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att stadgandet borde föranleda en uttrycklig föreskrift att de med förevarande paragraf avsedda skyldigheterna, i den mån de kunde påverka rörelsefriheten, endast fick åläggas om det behövdes för att möjliggöra övervakning av införsel eller utförsel av varor, och att ett åläggande inte fick gå utöver vad som fordrades för detta syfte. Det finns också en proportionalitetsbestämmelse i 57 c § tullagen, som avser kontroll av postförsändelser; en postförsändelse som öppnats med stöd av 57 a och 57 b §§ tullagen får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen har sin förebild bl.a. i 27 kap. 1 § tredje stycket som innehåller en motsvarande bestämmelse beträffande beslag. Det är inte endast de i 57 c och 58 §§ tullagen angivna kontroll- åtgärderna som kan innebära ett intrång i enskilds rättigheter enligt regeringsformen eller . Exempel härpå är under- sökning av handresgods och undersökning av lokaler och transportmedel samt prejning av fartyg. Det framstår som lämpligt att såsom föreslår införa en generell proportionali- tetsbestämmelse som omfattar alla de kontrollåtgärder som kan vidtas med stöd av tullagen. Regeringen föreslår därför att en sådan bestäm- melse tas in i tullagen i början av det kapitel som behandlar övervaknings- och kontrollverksamhet. Enligt regeringens mening bör bestämmelsen ha den utformning som föreslagit; det skall anges att beslut om kontrollåtgärd får fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskild. 7.3 Tulltjänstemans rätt att bruka våld eller tvång Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse som anger ramarna för tulltjänstemans rätt att bruka våld eller tvång i tullagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. anser dock att införandet av den föreslagna bestämmelsen förutsätter att berörd personal hos får erforderlig utbildning. Skälen för regeringens förslag: kontrollåtgärder torde i de flesta fall kunna vidtas i samverkan med den undersökte. Det ligger dock i sakens natur att det inträffar att folk motsätter sig kontrollerna och försöker hindra att de genomförs. Det förekommer exempelvis att personer vägrar att stanna på anmaning eller att ge tulltjänstemännen tillträde till utrymmen där varor förvaras. Det kan också förekomma att personer försöker ta sig in på av tullen avspärrat område eller vägrar att lämna ett sådant område. I sådana situationer kan behöva ta till tvång och ibland rent av våld för att kunna genomföra kontrollerna. kontroller är till sin natur sådana att de kan komma att inkräkta på enskilds rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen eller . När det gäller regeringsformen är det främst skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen som kommer i fråga; enligt denna bestämmelse är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och annat intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Även stadgandet i 2 kap. 8 § regeringsformen, enligt vilket varje medborgare är tillförsäkrad bl.a. frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta, kan aktualiseras. Dessa rättigheter får begränsas. Av 2 kap. 12 § regeringsformen framgår att en förutsättning härför är att begränsningen sker genom lag. Bestämmelserna i tullagen om kontrollbefogenheter är sådana begränsningar genom lag som avses i 2 kap. 12 § regerings- formen. Tullagen innehåller dock ingen bestämmelse beträffande tull- tjänstemans befogenhet att använda våld eller tvång i samband med tullkontroll. Tulltjänstemännen har därför, utöver vad som följer av de allmänna bestämmelserna om nödvärn, nöd och förhindrande av rymning i 24 kap. samt tvångsåtgärdslagen, ingen befogenhet att bruka våld eller tvång vid genomförandet av tullkontroller enligt tullagen. föreslog redan inför införandet av tullag att bestämmelser härom skulle införas. Departementschefen ansåg dock att frågan skulle behandlas inom ramen varu- smugglingsutrednings arbete. tog upp frågan i SOU 1991:84 Smuggling och tullbedrägeri (s. 409 f). Utredningen konstaterade att det enligt 2 kap. 12 § regeringsformen krävs stöd i lag för att offentliga funktionärer skall få tillgripa våld och citerade härvid följande uttalande av fri- och rättighetsutredning i SOU 1975:75 (s. 364). Med direkt eller indirekt stöd av författningsbestämmelser kan även andra tjänstemän inom förvaltningen bruka våld. Här kan nämnas järnvägs-, fångvårds-, tull-, lots- och brandpersonal, utmätningsmän (jfr SOU 1973:22 s. 544), personal vid krigsmakten och civilförsvaret samt personal som bevakar försvars- anläggningar o.dyl. Däremot kan efter inte sedvänja, sakens natur eller liknande åberopas som rättsstöd för kroppsligt ingrepp som någon representant för det allmänna vidtar gentemot enskild; nya RF kräver ju stöd i lag eller övergångsvis i annan författning för sådant ingrepp. Utredningen föreslog att det skulle införas en ny bestämmelse i tullagen med följande lydelse. För att genomföra åtgärd, som avses i 48 och 63 70 §§ , får tulltjänsteman använda våld eller tvång i den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna. Våld mot person får dock brukas endast om tulltjänstemannen möter motstånd och i den mån det med hänsyn till åtgärdens ändamål kan anses försvarligt. I specialmotiveringen till bestämmelsen anförde utredningen bl.a. följande. Den aktuella befogenheten att använda våld eller tvång gäller enligt lagtextens ordalydelse enbart tulltjänstemän. Som framgår av en hänvisning i 73 § omfattar befogenheterna emellertid även polisman och tjänsteman vid . I allmänhet torde våld eller tvång enligt paragrafen komma att riktas mot den som medför eller ansvarar för den egendom som skall kontrolleras. Det är emellertid möjligt och kan sannolikt vid något enstaka tillfälle också bli behövligt att inskrida även mot annan, t.ex. mot någon som försöker förhindra kontroll av en medresenärs bagage. Användningen av våld kan ibland också riktas mot egendom, t.ex. ett förseglat paket eller ett låst förvaringsutrymme. Medan användningen av våld eller tvång enligt smugglingslagen och enligt de allmänna bestämmelserna om tvångsmedel i RB i princip alltid förutsätter att det föreligger viss misstanke om brott, är således detta inte fallet beträffande förevarande paragraf. Det är givet att om någon motsätter sig en kontrollåtgärd vid inresa eller utresa finns i regel anledning att misstänka att personen i fråga försöker olovligen införa respektive utföra en vara. Skulle någon enstaka gång sådan misstanke inte kunna anses föreligga, kan erforderliga insatser med våld eller tvång ske med stöd av förevarande bestämmelse. Det våld eller tvång som kan bli aktuellt att använda med stöd av förevarande bestämmelse torde i allmänhet vara förhållandevis ringa. Om en kontrollåtgärd inte kan genomföras utan betydande våldsinsatser, torde det således böra krävas att det föreligger någon misstanke om brott. Det använda våldet eller tvånget måste under alla förhållanden stå i rimlig proportion till vikten av att den tilltänkta kontrollåtgärden kan genomföras. Detta uttrycks i lagtexten så att våld eller tvång får användas "i den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna". När det gäller våld mot person är, som framgår av paragrafens andra mening, kravet högre. Sådant våld får brukas "endast om tulltjänstemannen möter motstånd eller i den mån det med hänsyn till åtgärdens ändamål kan anses försvarligt". Generellt kan fastslås att våld givetvis enbart skall tillgripas om åtgärden inte kan genomföras på annat sätt. I de fall som här kan bli aktuella torde ofta ett samtal med den berörda personen, varvid upplysning kan lämnas om de möjligheter till våldsanvändning som finns, vara tillräckligt för att kontrollåtgärden skall kunna genomföras utan våldsinsatser. Om en person, som t.ex. går i grön gång i röd/grönt filsystem, inte efterkommer en tulltjänstemans uppmaning att stanna, kan det givetvis krävas ett snabbt ingripande för att vederbörande inte helt skall kunna undandra sig kontrollen. Emellertid bör även i en sådan situation ansträngningar göras för att genomföra åtgärden utan våld eller i vart fall med minsta möjliga våldsinsats. I likhet med och på de av Varusmugglings- utredningen anförda grunderna anser regeringen att det bör införas en bestämmelse i tullagen som anger ramarna för tulltjänstemans rätt att använda våld eller tvång i yrkesutövningen. Som anför är dock den bestämmelse som föreslår inte tillräckligt avgränsande. Det bör framgå av bestämmelsen att våld eller tvång får användas endast i den mån andra medel är otillräckliga. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som utformats med förebild i 10 § polislagen (1984:387); enligt den paragrafen får våld användas endast i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. 7.4 Tulltjänstemans skyldighet att rapportera misstanke om brott Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse om skyldighet för tulltjänsteman att rapportera misstanke om brott mot författningar som ligger inom ansvarsområde. Det införs också en bestäm- melse om rapporteftergift. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att bestämmelsen skall utformas med förebild i 17 § skattebrottslagen (1971:69); i den paragrafen finns en generell bestämmelse om skyldighet för förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter att anmäla till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott begåtts enligt skattebrottslagen . anför att det med tanke på strategiska position vid landets gränser är angeläget att även andra former av misstänkt brottslighet än sådan som uttryckligen skall motverka kommer till polisens kännedom. Rådet anser att det framstår som en onödig begränsning att enbart vissa typer av brott skall rapporteras. Ingen annan remissinstans har haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det torde inte sällan inträffa att tulltjänstemän i sin kontrollverksamhet får kännedom om brott eller försök respektive förberedelse till brott mot den lagstiftning vars efterlevnad skall övervaka. Det finns dock inte i tullagen några bestämmelser om skyldighet för tulltjänsteman att rapportera misstanke om brott. Sådana bestämmelser finns i stället i General- tullstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TFS 1999:36) om personalbestämmelser. 20 § lyder: Om en anställd i upptäcker, eller annars får kännedom om brott eller försök eller förberedelse till brott mot de författningar vilkas efterlevnad har att övervaka, skall den anställde vidta åtgärder så att gärningen kan förhindras och beivras eller brott förebyggas. Detsamma gäller om den anställde upptäcker eller får kännedom om omständigheter som skapar förutsättningar för eller på annat sätt befrämjar sådana brott. föreslog inför ikraftträdandet av tullag att det skulle införas en bestämmelse om rapporteringsskyldighet i tullagen motsvarande 9 § polislagen (1984:387). Regeringen beslutade dock att frågan skulle behandlas av varusmugglingsutredning. behandlade frågan i SOU 1991:84. Utredningen redogjorde inledningsvis för bakgrunden till 9 § polislagen och den därtill knutna bestämmelsen om rapporteftergift i 5 kap. 5 § polisförordningen. Dessa bestämmelser har sedermera ändrats genom lag (1998:27) om ändring i polislagen, som trätt i kraft . Ändringen innebär att bestämmelsen om rapporteftergift har tagits in i 9 § polislagen, som lyder: När en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal, skall han lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. En polisman får lämna rapporteftergift om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Av förarbetena till lagen om ändring i polislagen, prop. 1996/97:175 s. 78, framgår att någon ändring i sak inte är avsedd. påpekade att polismans rapporterings- skyldighet och möjlighet till rapporteftergift ansetts vara av så allmän betydelse att de borde regleras i lag. Utredningen konstaterade vidare att tulltjänstemän har både åligganden och befogenheter som starkt påminner om en polismans. De bedömningar som skall göras då ett införsel- eller utförselbrott upptäcks är i princip identiska med de överväganden som en polisman skall göra då lagöverträdelser av annan karaktär uppmärksammas. Utredningens slutsats var att även tulltjänstemans rapportskyldighet och möjlighet att lämna rapporteftergift i görligaste mån borde regleras i lag. tog särskilt upp frågan vilka lagöver- trädelser tulltjänstemans rapporteringsskyldighet skulle omfatta. Utred- ningen konstaterade att en lagstadgad plikt att rapportera även brott på områden som det inte är uppgift att övervaka skulle aktua- lisera ett flertal frågor som det inte ankom på utredningen att ta ställning till, bl.a. frågor om tulltjänstemäns utbildning och den närmare gräns- dragningen mot polisens verksamhet. Utredningen stannade därför för att den formella skyldigheten inte borde omfatta andra lagöverträdelser än brott, som på något sätt har samband med varutrafiken över gränserna. När det gäller möjligheten till rapporteftergift påpekade att den nuvarande bestämmelsen i General- tullstyrelsens föreskrifter är begränsad till brott med enbart böter i straffskalan. Utredningen menade att det förekom fall där gärningen visserligen faller under en bestämmelse med förutom böter fängelse i straffskalan, men där omständigheterna likväl kan vara sådana att en rapporteftergift inte bör vara utesluten. Med hänsyn därtill och av i huvudsak samma skäl som motiverade den utvidgning av polismans möjlighet att lämna rapporteftergift som skedde i samband med polislagens tillkomst, nämligen omsorgen om att de samlade resurser som står till buds för brottsbekämpning tillvaratas så ändamålsenligt som möjligt, borde enligt utredningen även tulltjänstemans möjlighet att lämna rapporteftergift vidgas. Utredningen föreslog att detta skulle ske genom att rapporteftergift skulle kunna få meddelas även om fängelse ingick i straffskalan, men endast i de fall det var uppenbart att annan påföljd än böter inte skulle ådömas i händelse av lagföring. förslog att den bestämmelse om rapporteringsskyldighet som skulle införas i tullagen skulle ha följande lydelse: När en tulltjänsteman får kännedom om ett brott enligt författning, vars efterlevnad har att övervaka, skall han anmäla detta till sin förman så snart detta kan ske. En tulltjänsteman får lämna rapporteftergift enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Regeringen delar bedömningen att tulltjänstemans skyldighet att rapportera misstanke om brott bör regleras i lag. Även möjligheten att ge rapporteftergift bör regleras i lag. Regeringen föreslår därför att det införs bestämmelser härom i den nya tullagen. Regeringen gör bedömningen att rapporteringsskyldigheten bör begränsas till att omfatta brott mot författningar som ligger inom ansvarsområde. Viktigast av dessa är naturligtvis varusmugglings- och narkotikastrafflagstiftningen. Straffbestämmelser finns dock också i bl.a. lagen (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel, lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen samt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Vissa straffbestämmelser kommer också att finnas i tullagen. Regeringen delar bedömningen att bestämmelsen bör utformas med 9 § polislagen som förebild. Även bestämmelsen om rapporteftergift bör utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelse i polislagen; tulltjänsteman skall således få lämna rapporteftergift om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. 7.5 Betalningssäkringslagen Regeringens förslag: Bestämmelserna om betalningssäkring utformas så, att det är som gör framställan om betalningssäkring, för det allmännas talan och begär verkställighet hos kronofogdemyndigheten då det är fråga om betalningssäkring för tull och annan skatt som tas ut för varor vid import eller transporttillägg. Forumbestämmelserna ändras så att det framgår att mål om betalningssäkring där det allmännas talan förs av prövas av den länsrätt inom vars domkrets taxeringsbeslut enligt tullagen eller beslut om transporttillägg enligt lagen om punktskattekontroller av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineralolje- produkter skall fattas då framställningen om betalningssäkring görs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen lämnade dock inte något förslag beträffande företrädare för det allmänna vid betalningssäkring för transporttillägg och ändring av forumregeln. Remissinstanserna: påpekar att bör få ansöka om betalningssäkring även då fråga är om betalningssäkring för transporttillägg enligt lagen om punktskattekontroller av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. I övrigt har ingen remissinstans något att erinra mot utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Betalningssäkring enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (betalningssäkringslagen) får användas beträffande fordran på såväl skatt som tull. I samband med lagens tillkomst påpekade att behovet av säkringsåtgärder är mindre framträdande beträffande den uppbörd som sker genom , eftersom tullbestämmelserna är så utformade att de ger ett relativt gott skydd åt det allmänna, men att den föreslagna lagen skulle få ett visst värde också för . Betalningssäkring skulle nämligen kunna behöva tillgripas vid omtulltaxering eller eftertaxering beträffande fordran som ännu inte fastställts eller förfallit till betalning. Fråga om betalningssäkring prövas av länsrätten. Ursprungligen skulle det allmännas talan i mål om betalningssäkring föras av ett allmänt ombud. Det allmänna ombudet skulle också bl.a. begära verkställighet hos kronofogdemyndigheten. företogs ett flertal ändringar i lagen. En sådan ändring var att det allmännas talan i mål om betalningssäkring skulle föras av länsskattemyndigheten i stället för av det allmänna ombudet. Överhuvudtaget övertogs det allmänna ombudets roll av länsskattemyn- digheten. I samband med införandet av den nya taxeringslagen (1990:324), övertogs rollen av skattemyndigheten. Det infördes också en koppling till de bestämmelser om företrädare för det allmänna som finns i 6 kap. 15 och 16 §§ taxeringslagen. Lagändringarna innebär att det är skatte- myndigheten som skall göra framställan om betalningssäkring, föra det allmännas talan och begära verkställighet också i fråga om tullar och andra skatter som uppbärs av . Det allmännas fordran på tull och andra skatter som utgår vid import torde i flertalet fall kunna säkras redan genom de institut som tull- kodexen, tillämpningskodexen och tullagen erbjuder. Betalningssäkring är inte heller vanligt förekommande på tullområdet. Icke förty före- kommer det situationer då de vanliga instituten, t.ex. krav på ställande av säkerhet, inte kan tillgripas. Det finns därför skäl att även fortsättningsvis låta lagens tillämpningsområde omfatta även tullar och andra skatter som uppbärs av . EG-rätten synes inte lägga hinder i vägen. Betalningssäkring får användas beträffande fordran på transporttillägg enligt lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Som anför bör vara den myndighet som ansöker om betalningssäkring för sådan fordran; det är som utför punktskattekontrollerna. Regeringen föreslår att lagen utformas på så sätt att det är som gör framställan om betalningssäkring, för det allmännas talan och begär verkställighet hos kronofogdemyndigheten vad avser fordringar både på tull och annan skatt som tas ut för varor vid import, tulltillägg och transporttillägg. Enligt 20 § betalningssäkringslagen är huvudregeln att mål om betalningssäkring skall prövas av den länsrätt inom vars domkrets beslut om skatt enligt skattebetalningslagen skall fattas då framställningen om betalningssäkring görs. Det finns ett undantag för fall då beslut om skatten skall fattas av i enligt vissa lagrum i skattebetalningslagen; i de fallen är den länsrätt behörig inom vars domkrets verkställigheten kan äga rum. Dessa bestämmelser har trätt i kraft . Frågan om behovet av en särskild forumbestämmelse vid betalningssäkring för fordran på tull eller skatt som skall uppbära behandlades inte. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna ändras så att det framgår att mål om betalningssäkring där det allmännas talan förs av prövas av den länsrätt inom vars domkrets taxeringsbeslut eller beslut om tulltillägg enligt tullagen eller beslut om transporttillägg skall fattas då framställningen om betalningssäkring görs. 7.6 Forumbestämmelsen i tvångsåtgärdslagen Regeringens förslag: Frågor om tvångsåtgärder i fall då beslut om tull eller skatt skall fattas av skall prövas av den länsrätt inom vars domkrets beslut om åtgärd skall verkställas eller har verkställts. Skälen för regeringens förslag: I prop. 1999/2000:2 Inkomstskatte- lagen föreslås bl.a. att begreppet hemortskommun skall slopas.