prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Vägrar utlänningen att fullgöra denna skyldighet får han eller hon hållas kvar. Utlänningen är dock inte skyldig att stanna kvar längre än nödvändigt och inte i något fall . Tiden räknas från det att utlänningen inställde sig eller fördes in till myndigheten efter hämtning. Ett längre kvarhållande kan bara ske efter beslut om att utlänningen skall tas i förvar. I 6 kap. 11 § UtlL finns bestämmelser om omhändertagande av en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar. Det saknas närmare föreskrifter om hur den inre utlänningskontrollen skall gå till i praktiken. Som allmän utgångspunkt gäller, enligt den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL, att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Detta gäller självfallet även vid utövandet av den inre utlänningskontrollen. I 8 § polislagen (1984:387) föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning skall ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. I förarbetena till utlänningslagen uttalas bl.a. att en utlännings uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han inte har rätt att vistas här i landet. I sådana fall får kontrollåtgärder enligt 5 kap. 6 § UtlL företas (prop. 1988/89:86 s. 172 f.). Någon vidare förklaring till hur stadgandet "om det annars finns särskild anledning skall tolkas lämnas dock inte i propositionen. I föreskrifter för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen (RPS FS 1986:3) stadgas att en person inte får kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest kan antas vara utlänning. Bestämmelsen återspeglar uttalanden av JO i ärenden om utlänningskontrol1 (dnr 762-1980 och 1377-1981) Det fordras sålunda att någon särskild omständighet ger anledning anta att utlänningen saknar rätt att vistas i . Arbetet med den inre utlänningskontrollen initieras bl.a. av olika anmälningar rörande utlänningar som under sin vistelse i kommer i kontakt med olika myndigheter. Av bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF följer att bl.a. skattemyndighet och socialnämnd skall underrätta polismyndigheten vid den första kontakten med en utlänning som inte har eller visar att han har sökt uppehållstillstånd i och som inte är undantagen från skyldigheten att ha sådant tillstånd. skall med anledning av en sådan underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Avsikten med dessa bestämmelser är att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. Förutom underrättelser från myndigheter får polismyndigheterna inte sällan tips och uppgifter från allmänheten, såväl från namngivna personer som från anonyma, om att utlänningar vistas eller arbetar på uppgivna adresser utan att ha erforderliga tillstånd. Inre utlänningskontroll bedrivs också i samband med andra åtgärder som ingår i polisens verksamhet. Att utlänningar som vistas i har erforderliga tillstånd kontrolleras ibland i samband med exempelvis kontroller av arbetsplatser, näringsställen och klubblokaler, vid trafikkontroller samt vid sedvanliga polisingripanden av olika slag. I föreskrifter och allmänna råd m.m. för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen, omnämns bl.a. att möjligheten att i samband med annan verksamhet inom polismyndigheten kontrollera utlänningars rätt att vistas i landet bör beaktas. Enbart den omständigheten att en utlänning är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass är inte liktydigt med att varje utlänning skall kontrolleras. 6.3.4 Överväganden och förslag Regeringens bedömning: Utformningen av bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen (1989:529) ändras inte. förslag innebär att inre utlännings- kontroll skall få vidtas om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet eller om det annars framstår som befogat att kontrollera utlänningen. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Kust- bevakningen tillstyrker förslaget och efterfrågar en motsvarande utökning av de egna befogenheterna till sjöss. ifrågasätter bl.a. om det valda uttryckssättet tillgodoser behovet av tydlighet. ombudsmän () anför att förslaget inte klargör i vilka fall kontroll får ske. liksom flertalet organisationer är kritiska mot förslaget och åberopar bl.a. integritetsaspekter. Skälen för regeringens bedömning: Det till Lagrådet remitterade förslaget innehöll i denna del förslag som i huvudsak överensstämde med utredningens förslag. Lagrådet har i sitt yttrande avstyrkt den förslagna ändringen och anfört att denna kommer om inte formellt så dock i praktiken att strida mot diskrimineringsförbudet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Lagrådet anför bl.a. att det får antas att en utlänningskontroll inte sällan skulle komma till stånd på grund av personens ras, hudfärg eller främmande namn, som antyder etnisk tillhörighet, när polismannen inte skulle finna en sådan befogad ifall personen i fråga såg ut att tillhöra befolkningsmajoriteten. Grunden för regeringens förslag var att om den inre utlänningskontrollen skulle kunna ske i samband med rutinkontroller, vilka primärt utförs i andra syften än att genomföra utlänningskontroll, borde kontrollen som sådan komma att uppfattas som mindre integritets- kränkande av den utlänning som är föremål för kontrollen. Regeringen har dock förståelse för Lagrådets inställning. Förslaget fullföljs därför inte i denna del. 6.4 Ny formell grund för avvisning (artikel 5) 6.4.1 regler Artikel 5 i anger de villkor som alltid skall vara uppfyllda för att en utlänning skall beviljas inresa till det gemensamma Schengenterritoriet för en vistelse som inte överstiger . Dessa villkor är att utlänningen skall inneha erforderliga resedokument och i förekommande fall viseringar (artikel 5.1 a b), att utlänningen kan visa på ett legitimt syfte med vistelsen och innehar tillräckliga medel för sitt uppehälle (artikel 5.1.c), att utlänningen inte finns registrerad på spärrlista (artikel 5.1.d), och att utlänningen inte kan anses utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengen- staternas internationella förbindelser (artikel 5.1.e). För en utlänning som inte uppfyller dessa villkor, exempelvis en utlänning som registrerats på spärrlistan i Schengens informationssystem enligt artikel 96 i Schengen- konventionen, gäller att Schengenstaterna inte skall tillåta utlänningen att resa in till det gemensamma Schengenterritoriet (artikel 5.2.) En Schengenstat får dock medge tillstånd till inresa i fall då staten finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Tillståndet skall då begränsas till det egna territoriet. Den Schengenstat som medgett inresa för en sådan utlänning som inte uppfyller inresevillkoren skall underrätta de övriga Schengen- staterna. Enligt artikel 5.2 andra stycket påverkar bestämmelserna om inresa inte tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om asyl eller om viseringar än enligt artikel 18. Artikel 5.3 gör vidare vissa undantag från inresebestämmelserna för utlänningar som har uppehållstillstånd eller visering utfärdad av annan Schengenstat eller visering än . 6.4.2 Gällande rätt Grunderna för att neka en utlänning inresa i finns i 4 kap. UtlL. Avvisning innebär att ett beslut om avlägsnande fattas av en administrativ myndighet i de fall där utlänningen inte har eller har haft uppehållstillstånd efter ankomsten till landet. I 4 kap. 1 § första stycket UtlL regleras de s.k. formella avvisnings- grunderna. Dessa omfattar sådana grunder för avvisning som har samband med den generella utlänningskontrollen. En utlänning kan sålunda avvisas om han eller hon saknar pass när detta erfordras (p. 1), om utlänningen saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i (p. 2), om det framkommer att utlänningen tänker besöka något annat nordiskt land men saknar tillstånd för detta (p. 3), eller om utlänningen inte lämnar begärda uppgifter eller medvetet lämnar felaktiga uppgifter eller förtiger omständigheter av betydelse för rätten att resa in i landet (p. Avvisning på formell grund får ske när som helst om utlänningen inte uppfyller de formella kraven för inresa och vistelse. Enligt ordalydelsen "får" utlänningen avvisas, dvs. någon absolut avvisningsskyldighet föreligger inte. En utlänning som exempelvis ansöker om asyl har rätt att stanna i landet som asylansökan prövas, trots att han eller hon formellt kan avvisas direkt. I 4 kap. 2 § första stycket UtlL finns de s.k. materiella avvisnings- grunderna samlade. Dessa syftar till att göra det möjligt att avlägsna en utlänning ur landet som på grund av bristande försörjning, kriminalitet eller någon annan omständighet hänförlig till utlänningens person gör att denne inte anses önskvärd i landet. Inte heller beträffande de materiella grunderna föreligger någon ovillkorlig skyldighet att avvisa utlänningen i fråga. Det ankommer på de beslutande myndigheterna att avgöra om så skall ske eller ej. Avvisning får enligt paragrafen ske, om det kan antas att utlänningen saknar tillräckliga medel för sin vistelse i eller det nordiska land som han eller hon tänker besöka samt för hemresan (p. 1), om det kan antas att utlänningen under vistelsen i eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant (p. 2), om utlänningen på grund av tidigare ådömt fängelsestraff kan antas komma att begå brott i eller annat nordiskt land (p. 3), om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller annat nordiskt land (p. 4), eller om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske (p. Enligt andra stycket kan en utlänning vidare avvisas om det har begärts av ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen beger sig till det landet. Avvisning på materiell grund får till skillnad från avvisning på formell grund inte ske senare än efter utlänningens ankomst till landet, och inte heller om utlänningen innehar visering eller uppehållstillstånd. 6.4.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En ny formell grund för avvisning, som motsvarar inresevillkoren i artikel 5 i , förs in i 4 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529). Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: FN:s flyktingkommissarie () pekar på möjligheten för en Schengenstat att tillåta inresa till det egna territoriet på grund av internationella förpliktelser och betonar konvention angående flyktingars rättsliga ställning, (eller flyktingkonventionen). anför att det inte föreligger någon automatisk skyldighet för svenska myndigheter att avvisa en person som upptagits på spärrlista. Remissinstanserna i övrigt har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot förslagen i promemorian men har inte berört denna fråga särskilt. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 5 i följer att och övriga Schengenstater åtar sig en skyldighet att vägra tillträde bl.a. för en utlänning som förts upp på spärrlistan, såvida inte någon av de ovan beskrivna undantagssituationerna föreligger då en stat får medge utlänningen inresa som är begränsad till det egna territoriet. Utlänningslagens regler om avvisning innehåller ett flertal bestämmelser som tillåter att inte bara svenska intressen beaktas utan även att motsvarande intressen hos de övriga nordiska länderna tas till vara. Detta följer av det nordiska samarbetet och det gemensamma pass- kontrollområdet. Det saknas dock en möjlighet att ta motsvarande hänsyn till de icke-nordiska Schengenstaternas intressen. De materiella villkor som konventionen ställer upp för inresa, däribland inbegripet de grunder som kan motivera att en utlänning förs upp på spärrlistan, stämmer i huvudsak överens med de avvisningsgrunder som finns intagna i utlänningslagen. För att helt kunna svara mot konventionens krav måste dock de nuvarande bestämmelserna i utlänningslagen ändras. Regeringen föreslår att det sker genom att det till lagens formella avvisningsbestämmelser fogas en ny bestämmelse som, i samtliga de fall som avses i artikel 5.2, ger en motsvarande formell möjlighet att neka en utlänning inresa till det gemensamma Schengenterritoriet och avvisa honom eller henne från . Bland de villkor för inresa som uppställs i artikel 5.1 kan särskilt nämnas fall då utlänningen är registrerad på spärrlista, något som innebär att den registrerande staten ansett utlänningen utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet eller mot statens säkerhet, eller att utlänningen varit föremål för en åtgärd som innebär avvisning eller motsvarande och som medför förbud att resa in i det landet (artikel 96.2 3). I dessa fall torde avvisning med stöd av utlänningslagens nuvarande bestämmelser inte alltid vara möjlig. Som framgått ovan finns det dock möjlighet för svenska myndigheter att tillåta en utlänning som har förts upp på spärrlista att få resa in på svenskt territorium. Artikel 5.2 i föreskriver att inresa skall vägras en utlänning som inte uppfyller inresevillkoren, om inte undantag görs enligt fortsättningen i artikeln. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § UtlL däremot stadgar att en utlänning får avvisas enligt vad som anges i paragrafen. De hänsyn som skall tas till följd av undantagen i artikel 5.2 skiljer sig inte i sak från de hänsyn och det mått av handlingsfrihet i det enskilda fallet för de tillämpande myndigheterna som följer av utlänningslagens uttryckssätt. Regeringen anser därför inte att det strider mot konventionens krav att bibehålla utlänningslagens uttryckssätt att en utlänning får avvisas i angivna fall. Avvisning sker dock inte i alla fall trots att förutsättningarna härför finns. I 2 kap. 5 § UtlL anges i vilka fall som uppehållstillstånd får bifallas efter inresan till . Så är bl.a. fallet om utlänningen har rätt till asyl, är skyddsbehövande eller om det föreligger humanitära skäl. Enligt 3 kap. 3 § anses en utlänning som skyddsbehövande bl.a. om han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller flyr på grund av en väpnad konflikt. Om utlänningen söker asyl eller skydd här i landet har han eller hon således normalt rätt att stanna i landet som ansökan prövas. I vissa fall gäller detsamma när ansökan om uppehållstillstånd grundas på familjeåterförening. 6.5 Utfärdande av visering i vissa fall (artikel 10) 6.5.1 regler Artikel 10.1 i föreskriver att en enhetlig visering skall införas och gälla för inresa till samtliga Schengenstaters territorium. En sådan enhetlig visering får beviljas för vistelse som omfattar högst . En Schengenvisering kan, enligt artikel 11.1.a, bl.a. vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresor, varvid varken tids- längden för en oavbruten vistelse eller den totala tidslängden för flera på varandra följande vistelser får överstiga per halvår räknat från det första inresedatumet. Det åligger den utlänning som söker visering att på begäran motivera sin ansökan om inresa. För exempelvis resor av yrkesmässig karaktär kan det krävas att den sökande visar upp inbjudan från företag eller myndigheter och för resor i studie- eller annat utbildningssyfte att intyg om registrering vid en läroanstalt kan uppvisas. För turistresor eller andra privata resor kan erfordras en inbjudan, handlingar som styrker logi eller bekräftelser av gruppresebokning eller returbiljetter. I samtliga fall gäller dessutom att utlänningen skall ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under vistelsen samt för återresan. I fråga om villkor för säkerhet föreskriver artikel 5.1.e att en utlänning som vill resa in i Schengenterritoriet inte får utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, den nationella säkerheten eller någon av Schengen- staternas internationella förbindelser vare sig för egen del eller genom något som han eller hon medför. Ett sådant hot kan föreligga exempelvis om utlänningen har dömts för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller annan frihetsberövande påföljd eller mera, eller om det finns grundad anledning anta att utlänningen har begått grova brott däri inbegripet narkotikabrott omnämnda i artikel 71. Ett annat exempel är att utlänningen avser att begå någon sådan handling inom Schengen- territoriet, eller om han eller hon har varit föremål för ett avlägsnande som förenats med återreseförbud eller motsvarande. Detta korresponderar med de kriterier som uppställs i artikel 96.2 och 96.3 om grund för sådana beslut av domstol eller administrativ myndighet, som kan leda till att en utlänning förs upp på spärrlista i Schengens informationssystem. En Schengenvisering får, enligt artikel 15, i princip endast beviljas den som uppfyller inresevillkoren som anges i artikel 5. För det fall en Schengenstat trots detta vill bevilja visering kan detta, enligt artikel 16, göras av samma skäl som sägs i artikel 5.2. Så kan vara fallet när en Schengenstat av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser vill utfärda en visering trots att de villkor för inresa som anges i artikel 5.1 inte är uppfyllda. Viseringen skall i sådana fall, på motsvarande sätt som föreskrivs i artikel 5 beträffande inresa, begränsas till den staten och övriga Schengenstater skall informeras. I artikel 10.3 föreskrivs därför en möjlighet för den stat som utfärdar en visering att begränsa viseringens territoriella giltighet. En visering med begränsad territoriell giltighet är en nationell visering och berättigar inte innehavaren att med stöd av artikel 19 i konventionen röra sig fritt inom hela Schengenterritoriet. EU har beslutat om en enhetlig utformning av visumhandlingar som skall gälla för samtliga medlemsstaters viseringar (rådets förordning (EG) 1683/95 om en enhetlig utformning av visumhandlingar, EGT L 164, , s. 1). Den enhetliga viseringen enligt artikel 10 beviljas därför med användande av EU:s viseringsmärke. 6.5.2 Gällande rätt Beslut om visering meddelas av och i vissa fall av . Regeringen och, efter regeringens bemyndigande, får ge andra myndigheter rätt att besluta om viseringar (2 kap. 7 § UtlL). Med stöd av denna bestämmelse har beslutanderätten i stor utsträckning delegerats till svenska beskickningar och konsulat. En utlänning som är medborgare i en icke-nordisk stat och som vistas i skall ha uppehållstillstånd. Den som har en giltig visering är dock undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Visering får beviljas , om inte regeringen föreskrivit annat (2 kap. 1 § UtlL). Av 2 kap. 9 § UtlF framgår att visering över- stigande får beviljas för diplomatpersonal. I övrigt får viseringar än , dock högst , beviljas om det föreligger särskilda skäl (2 kap. 6 § UtlF). 6.5.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En bestämmelse som innebär att en s.k. enhetlig visering som har utfärdats av en behörig myndighet i en Schengenstat gäller i förs in i 2 kap. 7 a § utlänningslagen (1989:529). Regeringen ges möjlighet att ingå avtal med en annan Schengenstat om att den staten skall representera vid beviljande av viseringar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag nämnde dock inte särskilt rätten för en myndighet i en annan Schengenstat att utfärda en svensk enhetsvisering. Remissinstanserna: anför på ett generellt plan att beslutanderätt och myndighetsutövning inte bör överlåtas till utländska organ. Remissinstanserna i övrigt har tillstyrkt eller inte haft någon erinran mot promemorians förslag men har inte berört frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag: Artikel 10 i innebär att en Schengenvisering som utfärdats av behörig myndighet i en Schengenstat skall gälla för inresa såväl i som i alla övriga Schengenstater. Rent tekniskt skulle detta vara möjligt att genomföra på så sätt att en utlänning som har en giltig visering utfärdad i en annan Schengenstat undantas från viseringskravet vid inresa i . I ett sådant fall förändras inte den grundläggande principen att det endast är en svensk myndighet som har rätt att utfärda viseringar som är giltiga för inresa i . En sådan lösning ligger dock inte i linje med de intentioner som vilar på. Avsikten är att samtliga Schengenstater skall införa en enda enhetlig visering och att denna skall gälla för inresa till samtliga staters territorium. Det är därför nödvändigt att även myndigheter i andra Schengenstater ges rätt att utfärda viseringar som har samma giltighet vad gäller rätten till inresa och vistelse i som en visering som är utfärdad av en svensk myndighet. En sådan rätt för andra Schengenstaters myndigheter måste regleras i lag. Regeringen föreslår därför att det i 2 kap. 7 a § UtlL införs en ny bestämmelse som innebär att viseringar som utfärdas med stöd av av behöriga myndigheter i en annan Schengenstat gäller även i . En utländsk myndighets beslut om visering blir giltigt i inte bara i fall då en annan Schengenstats myndighet utfärdar en egen enhetsvisering som kommer att gälla i . Det kan i vissa fall också komma i fråga att en annan Schengenstats myndigheter utfärdar en svensk enhetsvisering. En Schengenvisering skall utfärdas av den stat som är resans huvudmål. saknar diplomatisk representation i ett antal länder. I många av dessa länder finns dock diplomatisk representa- tion för någon eller några andra Schengenstater. bör då kunna ingå en överenskommelse med en annan Schengenstat om att den staten representerar i landet. Regeringen föreslår att det i utlänningslagen förs in en bestämmelse om att regeringen skall kunna ingå överenskommelse med en annan Schengenstat om att en behörig myndighet i den staten får bevilja svenska enhetsviseringar. På motsvarande sätt kommer att ingå överenskommelser om att åta sig representation för andra Schengenstater i länder där de inte har någon diplomatisk representation. I och med detta är det inte längre en fråga enbart för svenska myndigheter att ta ställning till vilka utlänningar som skall ges rätt att resa in i landet. Detta innebär ett principiellt nytt synsätt för de svenska myndigheter som beslutar om viseringar. På motsvarande sätt har de utfärdande myndigheterna i andra Schengenstater skyldighet att beakta svenska intressen när de beviljar viseringar som gäller i . Överlämnande av myndighetsutövning Beviljande av visering är ett beslut som innefattar myndighetsutövning. Genom den föreslagna ändringen i utlänningslagen överlåts myndighets- utövning till utländska organ, varför beslut bör, som Lagrådet påpekat, fattas med iakttagande av bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen. 6.6 Återkallande av uppehållstillstånd (artikel 25) 6.6.1 regler Artikel 25 i behandlar frågor om uppehålls- tillstånd för personer som är registrerade på den s.k. spärrlistan enligt artikel 96. När en Schengenstat avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning som finns upptagen på spärrlista, skall den tillståndsgivande staten först rådgöra med den Schengenstat som gjort registreringen, den rapporterande staten. Därvid skall hänsyn tas till den rapporterande statens intressen. Uppehållstillstånd får meddelas om det finns starka skäl för detta, t.ex. av humanitärt slag eller till följd av internationella förpliktelser. Viktiga exempel på sådana internationella förpliktelser är flyktingkonventionen, FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ().