prop · GN0398 · 2000-01-01 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Beteckningarna för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med arbetshandikapp kan vara svåra att förstå. Regeringen avser därför att förtydliga deras innebörd genom att ändra namn på följande insatser: Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen ersätter "bidrag till arbetshjälpmedel". Stöd till personligt biträde ersätter "bidrag till arbetsbiträde". På detta sätt framgår det tydligare att stöden inte enbart lämnas för den som får ett arbete utan även när en person deltar i t.ex. ett arbetsmarknadspolitiskt program, vilket redan nu är möjligt när det gäller arbetspraktik. Särskilt stöd vid start av näringsverksamhet ersätter "näringshjälp". Namnbytet förtydligar kopplingen till stöd till start av näringsverksamhet ("starta-eget"). Enligt nu gällande regler kan länsarbetsnämndens beslut om stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet överklagas till AMS och därefter till regeringen. Detta innebär att ärendena prövas av tre instanser: länsarbetsnämnden, AMS och regeringen. Möjligheten att överklaga besluten till regeringen bör upphöra i enlighet med den allmänna strävan att avlasta regeringen förvaltningsärenden och principen om tvåinstansprövning. Besluten bör således i fortsättningen endast kunna överklagas till AMS. Överklaganden av AMS beslut före skall dock prövas av regeringen. Skälen för regeringens förslag: riktas de insatser som behandlas i förordningen (1987:409) om arbetshjälpmedel m.m., dvs. arbetshjälpmedel, arbetsbiträde och näringshjälp, till funktionshindrade. Lönebidrag och stöd till skyddat arbete, dvs. OSA och arbete i , kan däremot lämnas till arbetsgivare som anställer personer med arbetshandikapp. Det finns en skillnad mellan dessa två begrepp. Funktionshinder innebär i dessa sammanhang att individen har en fysisk, medicinsk eller psykisk nedsättning, som kan medföra begränsningar i det dagliga livet. Ett arbetshandikapp medför att individen har nedsatt arbetsförmåga i förhållande till arbetsuppgiften. Detta är en bedömning som görs av arbetsförmedlingen eller . Ett funktionshinder behöver alltså inte leda till ett arbetshandikapp. Regeringen anser att endast beteckningen "arbetshandikapp" skall användas i bestämmelserna om arbetsmarknadspolitiska program för personer med arbetshandikapp. Begreppet är dels direkt relaterat till arbetslivet, dels underlättar det att använda sig av endast ett begrepp i dessa sammanhang. Enligt nu gällande regler kan en företagare och fria yrkesutövare med arbetshandikapp få stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen endast om det finns särskilda skäl för det. Regeringen anser att villkoren för stödet bör vara desamma för alla som kan komma i fråga som mottagare. Särregleringen för företagare bör därmed avskaffas. Stöd kan inte lämnas för reparationer av hjälpmedel på arbetsplatsen som består av en fast anordning, en maskin eller en byggnad. Inte heller kan AMV ersätta kostnader om en expert måste undersöka om det finns behov av att reparera hjälpmedlet. Regeringen anser att dessa undantag skapar ett otydligt regelverk. Ersättning bör kunna lämnas för reparationer av hjälpmedel utan de nu nämnda undantagen och kostnader för expertundersökningar bör kunna ersättas även om undersökningen gäller reparationer. Stöd till personligt biträde till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program kan enligt nu gällande regler lämnas endast till den som tar emot personer i arbetspraktik. Regeringen anser att stöd till personligt biträde bör kunna lämnas för deltagare i alla arbetsmarknadspolitiska program. Möjligheten till stöd för anställda, företagare, fria yrkesutövare och den som tar del av arbetslivsinriktad rehabilitering och praktisk arbetslivsorientering skall därutöver kvarstå som . De nuvarande bestämmelserna om särskilt stöd för introduktion och uppföljning () speglar inte hur åtgärden används i praktiken. Reglerna är utformade inom ramen för lönebidraget, vilket ger en oklar bild av insatsens reella innebörd. Bestämmelsen om att SIUS-konsulenten kan vara verksam begränsas till vad som vanligtvis tillämpas. Det bör därför av bestämmelserna framgå att personligt stöd kan lämnas och att SIUS- konsulenten därefter medverkar vid uppföljningen av anställningen. Förslagen bör träda i kraft . Reformen i sin helhet är kostnadsneutral. Förslagen påverkar inte ramen för utgiftsområdet. 9.7 Lönebidrag och skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare () Regeringens förslag: Stöd till OSA får inte lämnas om det skyddade arbetet bedrivs inom konkurrensutsatt sektor eller verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler får skyddat arbete i form av OSA inte avse industriell tillverkning. Regeringen anser att konkurrensaspekten är så viktig att stöd till OSA inte skall lämnas om det skyddade arbetet bedrivs inom konkurrensutsatt sektor eller verksamhet. Regeringen kommer att föreskriva att rekvisitionstiden för ersättning för lönebidrag och OSA kortas , med möjlighet till dispens om det finns synnerliga skäl. har i sin slutrapport (Dnr N2000/333/A), som presenterades , föreslagit att tiden för arbetsgivare som vill rekvirera ersättning för anställning med lönebidrag och OSA minskas från nuvarande . Den kortare rekvistionstiden har föreslagits med anledning av att AMV har problem med att periodisera kostnaderna för lönebidrag och OSA. För att AMV skall få en uppfattning om vad anställningar med lönebidrag och OSA kostade under exempelvis , får myndigheten vänta till april månad, då samtliga arbetsgivare har rekvirerat sina medel för januari månad. Detta skapar problem med att bl.a. göra prognoser för medelsförbrukningen. Endast om det finns synnerliga skäl kommer en längre rekvisitionstid att medges. Förslaget bör träda i kraft år . 10 Styrning och uppföljning 10.1 ledningsform Utvecklingen har visat att styrningen och uppföljningen av AMV:s verksamhet inte har fungerat tillfredsställande. Det finns även brister i internkontrollen och styrningen inom verket. Som tidigare redovisats i budgetpropositionen för har () haft invändningar vid granskningen av AMV:s årsredovisning. RRV menar att AMV inte uppfyller kraven på intern kontroll i vissa avseenden. Bidrag har betalats ut för utbildning i företag med belopp som överstiger den verkliga kostnaden och underlagen för utbetalningar har varit bristfälliga. RRV har också uppmärksammat att vissa beslut om arbetsgivarstöd har fattats med retroaktiv verkan. Vidare har RRV synpunkter på redovisningen av AMS verksamhetsstatistik och dess betydelse för måluppfyllelsen för verksamhetsmålen. Kritik har även riktats mot AMV i andra sammanhang. I samband med utvärderingen av friare användning av arbetsmarknadspolitiska medel, som pågått som försök i fem län, har såväl RRV som () haft allvarliga invändningar mot AMV:s sätt att redovisa hur medlen använts. Både IFAU och RRV har framhållit att utvärderingen varit svår och i vissa avseenden omöjlig att genomföra tillfredsställande därför att det statistiska underlaget varit bristfälligt. Av respektive slutredovisning framgår också att medlen inte alltid använts på avsett sätt. Regeringen bedömer också att det finns brister i ekonomistyrningen. Regeringen har med anledning av detta gett AMS i uppdrag att utarbeta och till regeringen redovisa en handlingsplan som syftar till att förbättra ekonomistyrningen. Bland annat har på regeringens uppdrag analyserat ekonomistyrningen av lönebidraget och konstaterar i sin slutrapport att detta inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är också uppenbart att det funnits oklarheter i AMS roll som chefsmyndighet i relation till länsarbetsnämnderna. AMS har som chefsmyndighet ansvar för att anslagen för arbetsmarknadspolitiken används enligt de riktlinjer och intentioner som statsmakterna har beslutat. Det betyder att AMS har ett absolut ansvar för att planering, statistiksystem och ekonomisystem är av sådan kvalitet att uppföljning och redovisning av verksamheten blir möjlig. Detta har inte alltid varit fallet. Regeringen aviserade därför i budgetpropositionen för att den skulle återkomma till med information i denna fråga . Enligt propositionen, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, (prop. 1997/98:136, bet.1997/98:KU31, rskr.1997/98:294) skall regeringen välja den ledningsform för myndigheten som bäst gagnar verksamheten och de uppställda målen. nuvarande organisation består av AMS och en länsarbetsnämnd i varje län samt Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ). I länsarbetsnämnderna ingår den offentliga arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsinstituten. AMV är alltså den sammanfattande benämningen på myndigheterna AMS, länsarbetsnämnderna och Svenska . och ledning framgår av förordningen (1999:1423) med instruktion för och verksförordningen (1995:1322). är ett samarbetsorgan vars uppgift är att utforma den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån lokala förutsättningar och behov. avgör vilka frågor som skall prövas av arbetsförmedlingsnämnden. Ordförande och andra ledamöter i arbetsförmedlingsnämnden utses av bestämd tid. avgör också hur många ledamöter som skall ingå. I nämnden skall det finnas företrädare för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, berörda kommuner, det lokala näringslivet och lokala arbetstagarorganisationer. En majoritet av ledamöterna, däribland ordförande, skall utses på förslag av berörda kommuner. 10.2 Styrningen inom Både AMS och länsarbetsnämnderna har ledningsformen styrelse med fullt ansvar. med fullt ansvar utgör det högsta ledningsorganet inom en myndighet. Det faktum att ledningsformen styrelse med fullt ansvar varit densamma på båda myndighetsnivåerna har lett till otydligheter i vissa avseenden. Såväl förhållandet mellan de båda styrelserna som förhållandet till regeringen har varit oklart och bidragit till att styrningen, framför allt internt, inte varit tillfredsställande. Både generaldirektören och respektive länsarbetsdirektör har att sköta den löpande verksamheten enligt sin styrelses direktiv och riktlinjer. Av instruktion och verksförordning framgår att AMS är central förvaltningsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Som chefsmyndighet och ytterst ansvarig för verksamheten åligger det AMS att vidta relevanta åtgärder så att och regeringens beslut blir verkställda. AMS lyder direkt under regeringen och länsarbetsnämnderna lyder under AMS. Såsom chefsmyndighet skall AMS sätta upp mål och riktlinjer för verksamheten vid länsarbetsnämnderna samt följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är också AMS som har att fördela resurserna till länsarbetsnämnderna. Detta innebär att länsarbetsnämnderna skall eftersträva att uppnå de mål och riktlinjer som AMS har angivit. AMS ansvarar också för återrapportering av verksamhets- och ekonomiska resultat till regeringen. Länsarbetsnämnderna har att lämna sådana underlag till AMS så att det blir möjligt. Regeringens slutsats är följande. De senaste årens allvarliga kritik mot brister i ekonomistyrning innebär krav på åtgärder. Många länsarbetsnämnder har inte klarat av verksamheterna på ett godtagbart sätt och AMS förfogar inte i tillräcklig omfattning över erforderliga styr-, uppföljnings- och kontrollsystem. Det är angeläget att budgetar hålls, verksamhetsmålen uppnås och medlen används för avsedda ändamå. Vidare är det viktigt att förmedlingen bättre tillämpar de regler och instruktioner som finns dels vad gäller kontrollen av att sökande aktivt söker arbete dels rapporter om ifrågasatt ersättning. Regeringen kommer därför att vidta erforderliga åtgärder som innebär att ekonomistryning, kontroll och uppföljning inom arbetsmarknadsverket väsentligt förbättras. Arbetsförmedlingsnämnder blir Arbetsmarknadsnämnder Arbetsförmedlingsnämnderna är ett samarbetsorgan som fick sin nuvarande utformning i samband med att en försöksverksamhet med lokal samverkan infördes i ett antal kommuner. Kommunerna fick då majoritet i nämnderna och därigenom ett större inflytande. De fick också rätt att utse ordföranden. De utvärderingar som gjorts av arbetsförmedlingsnämndernas verksamhet ger som helhetsintryck att ledamöterna anser att arbetet fungerar bra. Kommunerna anser att deras kunskaper och engagemang om arbetsmarknadsfrågor har ökat och att ledamöterna i nämnderna har fått ökad förståelse för varandras arbete. Konkreta projekt och aktiviteter har kunnat genomföras genom beslut i arbetsförmedlingsnämnderna. Vad som också framkommit är att rollfördelningen mellan arbetsförmedlingsnämnden och chefen för arbetsförmedlingen varit oklar och att det funnits tydliga målkonflikter vad gäller de nationella och lokala målen för arbetsmarknadspolitiken. Utvärderingarna pekar på att den kommunala majoriteten skapat det felaktiga intrycket att kommunernas arbetsmarknadspolitik går före riksintressen. Regeringen anser därför att instruktionen för AMV bör förtydligas vad gäller arbetsförmedlingsnämnderna så att det blir tydligt att målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken skall prioriteras. Detta innebär inte någon inskränkning av nuvarande uppgifter utan är mer en markering av att en av huvuduppgifterna för arbetsmarknadspolitiken är att den skall underlätta geografisk och yrkesmässig rörlighet. De snävt kommunala egenintressena får inte prioriteras framför bekämpningen av arbetslöshet och begynnande flaskhalsar eftersom det kan ge oönskade effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Regeringen anser dock att den kommunala majoriteten skall gälla även forsättningsvis. Det är angeläget att olika lokala intressen företräds i arbetet med att minska arbetslösheten bland annat genom utformningen av efterfrågehöjande insatser. Lokalt inflytande och frihet inom en väl utbyggd och resursstark arbetsförmedling är avgörande för att åtgärderna skall bli väl anpassade till lika förutsättningar och att regionala obalanser skall motverkas. Utgångspunkten för arbetet skall vara att samordna insatserna utifrån individens perspektiv. Likaså är det nödvändigt med ett väl organiserat samarbete på lokal nivå för att det samverkansuppdrag som , , Arbetarskyddsstyrelsen och AMS har skall få full effekt i och mellan respektive fältorganisationer. Regeringen menar också att det är relevant att byta namn från arbetsförmedlingsnämnd till betona att uppdraget är mer omfattande än den rena förmedlingsverksamheten. uppdrag skall vara att medverka till att målen för den nationella arbetsmarknadspolitiken uppnås, att medverka till att finna former och skapa utrymme för aktivitetsgarantin för personer med svag ställning på arbetsmarknaden, att ansvara för kvaliteten i ungdomsgarantin för ungdomar, att skapa samsyn mellan olika aktörer för att främja att varje individs arbetsförmåga tas tillvara så att det blir möjligt för den enskilde att försörja sig genom eget arbete, att mobilisera det lokala arbetsmarknadsutbudet, och att medverka till att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utformas utifrån lokala förutsättningar och behov inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken. Bland ledamöterna från den kommunala sidan skall det finnas personer med insikt om bland annat sociala frågor, arbetsmarknad och skola. Det är även lämpligt att kunskaper om område finns bland ledamöterna. Ordföranden skall besitta goda kunskaper om såväl den nationella arbetsmarknadspolitiken som den lokala arbetsmarknaden. Övriga ledamöter skall föreslås av det lokala näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Kompetensförsörjning Förutsättningen för att kunna fullgöra ett uppdrag är att ledamöterna i såväl styrelse som i arbetsmarknadsnämnder får en god introduktion och fortlöpande utbildning inom det område där de skall verka. () har på regeringens uppdrag genomfört en genomförandestudie av arbetsförmedlingsnämnderna. Av denna framgår att av ledamöterna anser att den utbildning de fått för uppdraget varit tillräcklig. Siffran är illavarslande och åtgärder måste vidtas. Det åligger AMS och länsarbetsnämnderna att se till att samtliga ledamöter får en sådan introduktion och kompetensförsörjning att mål och resurser för verksamheten klargörs samt att ledamöternas ansvar och uppdrag blir tydligt. Arbetsmarknadsinstituten () AMS fick i regleringsbrevet för regeringens uppdrag att analysera och beskriva hur den yrkesinriktade rehabiliteringen vid bör bedrivas . Syftet var att uppnå ökad effektivisering och att säkerställa att resurserna används på ett för den enskilde sökande effektivt sätt. I rapporten föreslår AMS i huvudsak följande. Begreppet yrkesinriktad rehabilitering föreslås ersatt av arbetslivsinriktad rehabilitering. Yrkesinriktad rehabilitering föreslås bli ett eget tjänsteområde tillsammans med platsförmedling och yrkesvägledning inom arbetsförmedlingen och beteckningen ersätts därmed med Arbetsförmedling med lämplig underrubrik. Arbetssökande med arbetshandikapp skall även i fortsättningen vara en prioriterad grupp men tjänsterna inom den yrkesinriktade rehabiliteringen bör byggas ut även för andra sökandegrupper med stora servicebehov. Regionala och interregionala särskilda resurser för olika arbetshandikapp skall finnas. Resultatet av insatserna skall mätas genom resultatindikatorn "omsättning till arbete och utbildning" samt genom kundundersökningar. Bakgrund AMV fick det samlade ansvaret för den yrkesinriktad rehabiliteringen . Olika insatser inom området hade varit splittrade på olika huvudmän. skedde en sammanslagning av landstingens arbetsvårdsinstitut, Statens arbetsklinik, viss kursverksamhet inom samt verksamhet som bedrevs av de arbetspsykologiska instituten. Motivet var att en samordnad organisation skulle kunna öka möjligheterna att snabbt och effektivt anpassa insatserna efter den enskildes behov och förutsättningar och framför allt kunna anpassa verksamheten till utvecklingen på arbetsmarknaden. Inom institutens verksamhet samlades sådan kompetens som gagnade kvalitet i rehabiliteringen såsom psykologer, socialkonsulenter, arbetsterapeuter osv. inrättades i samtliga län och institut med särskilda resurser för olika handikappgrupper inrättades i olika delar av landet med interregionalt uppdrag. Instituten skulle ha en bred inriktning mot såväl yrkesobestämda sökande som personer med begränsad arbetsförmåga. De skulle på uppdrag av arbetsförmedlingen planera och genomföra väglednings- och rehabiliteringsinsatser för arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Utvecklingsarbetet har den ökade efterfrågan på rehabiliteringsservice medfört en omstrukturering av verksamhetens organisation och serviceutbud. De förändringar som genomförts har inneburit att sökande fått kortare väg till institutens service- och handläggnings- och rehabiliteringstider har förkortats. Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen och har förändrats och visst dubbelarbete som tidigare funnits i samarbetet har försvunnit. I flertalet län har den nya fördelningen inneburit att instituten har eget slutföraransvar för arbetssökande med nedsatt arbetsförmåga och de har även egen medelstilldelning vad gäller de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. På mindre orter har kompetens och personal inom området yrkesinriktad rehabilitering tillförts arbetsförmedlingen. Regeringens ställningstagande Genom ändring av instruktionen för AMV har regeringen accepterat benämningen arbetslivsinriktad rehabilitering på den verksamhet som bland annat bedrivs vid . Regeringen är angelägen om att betona vikten av att de resurser som AMV tilldelats för verksamheten arbetslivsinriktad rehabilitering kvalitetsäkras och bibehålls i omfattning. Olika utredningar har bedömt att behovet av arbetslivsinriktad rehabilitering kommer att öka. Det är också väsentligt att verksamhetens tjänster tydliggörs för de personer som har behov av den. Ett namnbyte från till arbetsförmedling påverkar varken omfattning av eller kvalitet i verksamheten. Detta måste säkerställas i annan ordning. Regeringen har alltså inget att erinra beträffande AMS förslag om namnbyte. Enligt instruktionen för AMV skall AMS bl.a. utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Regeringen anser att förutsättningen för att verket skall kunna tillhandahålla en kvalitetsmässig och omvärlds- och individanpassad arbetslivsinriktad rehabilitering är att medel avsätts på såväl central som regional nivå för kompetens- och metodutveckling inom området. Det centrala utvecklingsråd för med särskilda resurser som finns inrättat inom AMV bör kunna stå modell för regionala råd med särskilt ansvar för kompetens- och metodutveckling inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Regeringen vill också kraftigt betona vikten av att särskilda resurser för olika funktionshinder säkerställs. AMS föreslår inte heller några förändringar i det avseendet. AMS anger i sin rapport att resurser behöver omfördelas från arbetsförmedling till den yrkesinriktade rehabiliteringen. Huruvida en sådan omfördelning är nödvändig kan bäst bedömas av AMV med hänsyn tagen till tillströmningen av arbetssökande med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering i förhållande till utvecklingen på arbetsmarknaden. Regeringen har inget att invända mot att sådana resurser används för t.ex. en intensifiering av insatserna för utslussning på arbetsmarknaden. Regeringen samtycker alltså till AMS förslag beträffande den framtida organisationen av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det är dock nödvändigt att betona vikten av att såväl kvantitet som kvalitet i verksamheten tillförsäkras på ett sådant sätt att det svarar mot de behov som utsatta grupper har för att komma ut på arbetsmarknaden. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga bland annat genom att uppdra till AMS att redovisa i vilken omfattning tjänsteutbud och personalresurser finns tillgängliga för arbetssökande med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering omfattningen av servicen och de särskilda resurserna inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för olika grupper av arbetshandikappade samt insatser för kompetens och metodutveckling inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen på olika nivåer inom AMS verksamhet. Regeringen avvaktar vidare resultatet av Utredning om Den Arbetslivsinriktade Rehabiliteringen (S 1999:08). 11 En aktivare och tydligare omställningsförsäkring Arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring har kommit att betonas allt starkare . Betydande ändringar har gjorts av ersättningsreglerna i syfte att förstärka denna utveckling. Ytterligare steg bör nu tas i denna riktning. Inte bara för att befästa att arbetslöshetsersättningen är och skall vara en ersättning som lämnas endast från ett arbete till ett annat eller till en lämplig åtgärd som underlättar återinträdet på arbetsmarknaden för den arbetslöse utan också för att betona att perioder av arbetslöshet skall präglas av aktivitet. Bl.a. mot denna bakgrund har en översyn av arbetslöshetsförsäkringen genomförts . Översynen har genomförts av en arbetsgrupp inom . Gruppens arbete finns redovisat i Ds 1999:58 Kontrakt för arbete Rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Förutom att behandla en rad försäkringstekniska frågor har arbetsgruppen övervägt ett antal mer genomgripande frågor som har bäring på legitimiteten i arbetslöshetsförsäkringssystemet. Systemets legitimitet har ifrågasatts från flera håll bl.a. mot bakgrund av den omfattande rundgång mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder som det nuvarande systemet tillåter. Vidare har tillämpningen av reglerna ifrågasatts, särskilt vad gäller kraven på att stå till arbetsmarknadens förfogande och vad som skall anses som s.k. lämpligt arbete. Tillämpningen skiljer sig åt inte bara mellan olika arbetslöshetskassor utan även i hög grad mellan olika arbetsförmedlingar. Detta tar sig uttryck bl.a. i att vissa arbetsförmedlingar aldrig eller mycket sällan ifrågasätter en arbetslös persons rätt till ersättning medan andra förmedlingar mer konsekvent tillämpar gällande regler.