prop · GN0332 · 2000-01-01 00:00:00 — Men även samhällsintresset måste tillgodoses i lönebildningen. Löntagarna skall ha rätt till kamp för sina relativa lönepositioner och arbetsgivarna skall ha rätt att driva sin uppfattning om hur lönesättningen bör ske men summan får inte bli löneinflation och färre jobb. Kollektivavtalen skall respekteras dock under den självklara förutsättningen att de inte bryter mot den lagstiftning som finns om bland annat förbud mot lönediskriminering. Mycket av inspirationen till de stärkta spelregler som regeringen föreslår har hämtats från de samarbetsavtal som finns på delar av arbetsmarknaden, bland annat på industrins område. De nya spelreglerna kan förhoppningsvis bidra till att andan av konstruktiv samsyn växer och utsträcks till hela arbetsmarknaden. Erfarenheten visar att osäkerhet och bristande information om andra gruppers avtalsresultat kan bidra till att försvåra en väl fungerande lönebildning. Regeringens förslag innebär att informationen inför förhandlingarna förbättras. Alla parter skall kunna utgå från samma faktaunderlag vad gäller lönestrukturer och löneutveckling. För att undvika att konkurrens mellan löntagarorganisationerna driver upp inflationen skall öppenheten och informationsutbytet mellan förhandlingarna på olika områden förbättras. Regeringens förslag innebär inte någon begränsning av konflikträtten. Däremot innebär inrättandet av ett starkt medlingsinstitut att förutsättningarna för ett förbättrat samspel i avtalsrörelserna främjas. Något förlängda varseltider och rätt för medlare att i undantagsfall begära att en konflikt skall skjutas upp syftar till att främja ett konstruktivt förhandlings- och medlingsarbete för att nå en lösning. Genom debatt och normbildning skall allmänintresset stärkas. har uppgången i den svenska ekonomin blivit allt mer markant. Den starka efterfrågan förväntas bestå ytterligare fram i tiden. tar avtalsrörelsen sin början. Lönebildningen ställs då inför ett avgörande prov. Den starka tillväxten och förbättringen av sysselsättningsläget gör att lönebildningen kommer att utsättas för starka påfrestningar. En förstärkning av spelreglerna för lönebildningen kommer att underlätta att nå fram till ett resultat som ger löntagarna bra reallöner som det långsiktiga samhällsintresset av en fortsatt god sysselsättningsutveckling tillgodoses. 4.2 De höga sysselsättningsambitionerna förutsätter en väl fungerande lönebildning Den ekonomiska politiken är inriktad på att uppnå full sysselsättning. har ställt upp två mål. Den öppna arbetslösheten skall halveras från år år av befolkningen i åldern 20 skall vara sysselsatta. Staten och arbetsmarknadens parter har ett gemensamt intresse av att verka för att målen uppnås. Om målen uppfylls breddas skattebasen som utgifterna för arbetslösheten minskas, vilket skapar utrymme för en god välståndsutveckling för alla grupper i samhället. starka internationella konkurrenskraft i kombination med stabilt låga inflationsförväntningar och starka offentliga finanser har skapat en god grund för den ökning av efterfrågan på arbetskraft som behövs för att de mål för sysselsättningsutvecklingen som satts upp skall kunna uppnås. En viktig förutsättning för att den ökade efterfrågan på arbetskraft skall kunna resultera i en fortsatt god sysselsättningsutveckling är att löneökningstakten hålls inom en samhällsekonomisk hållbar ram också vid en lägre arbetslöshet och en betydligt högre sysselsättningsnivå än . Svensk lönebildning har , trots en för svenska förhållanden hög arbetslöshet, fortsatt att generera något högre genomsnittliga ökningar av arbetskraftskostnaderna än i våra viktigare konkurrentländer, vilket inger farhågor om problem vid en starkare efterfrågan på arbetskraft. Den utveckling som på allvar inleddes års avtalsrörelse, med en anpassning av löneökningstakten till den i våra viktigare konkurrentländer, måste därför fortsätta. Därmed motverkas det tryck uppåt på den nominella löneökningstakten som stigande efterfrågan på arbetskraft erfarenhetsmässigt tenderar att ge upphov till. Om detta mönster skulle resultera i ökad inflation, riskeras en penningpolitisk åtstramning. En sådan utveckling skulle återigen försämra sysselsättningsutvecklingen vilket i första hand slår mycket hårt mot de grupper i samhället som av olika skäl står utanför arbetsmarknaden eller som riskerar att hamna utanför. Staten har ett ansvar för att försvara de arbetslösas och andra ekonomiskt utsatta gruppers intressen gentemot de grupper som har låg risk för arbetslöshet och därför kan tänkas vilja premiera en snabb löneutveckling framför en fortsatt god sysselsättningsutveckling. Staten har härmed ett övergripande ansvar för att lönebildningen fungerar väl i ett större perspektiv. Om lönebildningen inte klarar att hantera den snabba ökningen av efterfrågan på arbetskraft, kommer den goda sysselsättningsutvecklingen snabbt att bromsas upp. Bristen på arbetskraft inom vissa områden kan komma att driva upp löneökningarna för specifika grupper vilket sedan i avtalsrörelsen riskerar att sprida sig till andra grupper. De ökningar av arbetskraftskostnaderna som detta leder till får till följd att företagens produktionskostnader ökar. Möjligheterna att vältra över ökade kostnader på produktpriserna är små på grund av en hårdnande internationell konkurrens som pressar priserna och en penningpolitik som syftar till prisstabilitet. I stället skulle ökade arbetskraftskostnader leda till att arbetslösheten åter drivs upp. Det finns därför numera ett mer direkt samband mellan löneökningarnas storlek och sysselsättningsutvecklingen. Den svenska lönebildningen fungerar i flera andra avseenden väl. I ett internationellt perspektiv har få arbetsdagar gått förlorade på grund av konflikter. Flera områden på den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av en bred samsyn mellan parterna om vilka krav som ställs på en gynnsam verksamhetsutveckling. Större utrymme har skapats för att anpassa kollektivavtalens innehåll till de skiftande lokala förhållandena. Arbetsmarknadens parter har visat god förmåga att ta hänsyn till de samhällsekonomiska förutsättningarna vid förhandlingar om kollektivavtalens innehåll och samsynen på den lokala nivån är ofta mycket god. är kraven på flexibilitet och förnyelse stora på arbetsmarknaden. är en låginflationsekonomi som utsätts för en hårdnande internationell konkurrens och ett allt starkare omvandlingstryck. Kampen om resursernas fördelning i samhället har därmed delvis förändrats. handlade lönebildningen till stor del om fördelningen av det samlade produktionsresultatet mellan arbete och kapital. handlar det dessutom i större utsträckning än tidigare om fördelningen mellan olika grupper av löntagare. Denna process har flera dimensioner. En dimension är den mellan privat och offentlig verksamhet, en annan är den mellan den konkurrensutsatta sektorn och verksamheter som inte utsätts för internationell konkurrens. En tredje dimension är den mellan kvinno- och mansdominerade yrken och en fjärde är den mellan låg- och höginkomsttagare. Avkastningskravet på kapital har i allt högre utsträckning blivit internationellt givet. Om löntagarorganisationerna i ett enskilt land pressar upp löneökningstakten till en betydligt högre nivå än i andra länder leder det till att investeringarna och sysselsättningen minskar i det landet. har även olika förhållanden som påverkar produktivitetsutvecklingen och resursutnyttjandet betydelse för avkastningen på kapital. Även en lönebildning som stimulerar produktivitetstillväxten och matchningen på arbetsmarknaden kan därför medverka till att sysselsättningen ökar. Det får dock inte i förlängningen leda till att de genomsnittliga kostnadsökningarna stiger till en nivå som är oförenlig med en fortsatt god sysselsättningsutveckling. Givet produktivitetsutvecklingstakten kan vi inte ha snabbare löneökningar än i våra konkurrentländer utan att det påverkar sysselsättningen negativt. Lönebildningen måste medverka till att internationella konkurrenskraft bibehålls även i tider med hög aktivitet i ekonomin och en större efterfrågan på arbetskraft. skall dock inte nå hög sysselsättning och låg arbetslöshet genom låglönekonkurrens. Allmänt goda förutsättningar bör därför skapas för en fortsatt stark produktivitetsutveckling som ger utrymme för att kombinera en fortsatt god sysselsättningsutveckling med en god reallöneutveckling. 4.3 Statens roll i lönebildningen En viktig utgångspunkt för utformningen av regelverket för lönebildningen är att arbetsmarknadens parter har en självklar rätt att hävda sina intressen. Detta tar sig bland annat uttryck i att förenings- och förhandlingsrätten är fri samt att arbetstagarnas strejkrätt och arbetsgivarnas rätt till lockout är skyddad i grundlagen. Arbetsgivarna har legitima vinstkrav för sin verksamhet som arbetstagarna för en legitim kamp för sin andel av det samlade produktionsresultatet och för sitt relativa löneläge. Formerna för lönebildningen är enligt regeringens mening i första hand en fråga för arbetsmarknadens parter. Avtalslösningar för förhandlingsordningar och begränsningar av rätten att vidta stridsåtgärder är att föredra framför lagstiftning. Regler som utformats av parterna i samförstånd får ofta hög stabilitet och legitimitet. Det behövs dock ett starkt och tydligt nationellt ramverk inom vilket parterna kan agera och som reglerar områden där avtalslösningar inte kunnat nås. Detta är viktigt inte minst för att tillgodose det legitima intresse av en väl fungerande lönebildning som de grupper har som inte i första hand representeras av parterna på arbetsmarknaden, exempelvis arbetslösa och personer utanför arbetskraften som studerande, förtidspensionärer och ålderspensionärer. Det nationella ramverket får emellertid inte utformas på ett sätt som stör de avtalslösningar som redan uppnåtts eller hindrar uppkomsten av avtalslösningar på andra områden. I det nuvarande ramverket finns brister som riskerar att medföra att det långsiktiga gemensamma samhällsintresset av en fortsatt god sysselsättningsutveckling inte i tillräckligt hög grad kommer att beaktas när nya avtal om löner och anställningsvillkor skall förhandlas fram. Öppenheten, samsynen och den ömsesidiga respekten måste förbättras på ett sätt som innebär att den sammantagna effekten av de lönekrav som reses på olika delar av arbetsmarknaden i högre grad svarar mot det samhällsekonomiska utrymme för löneökningar som skapats. Ramarna för lönebildningen måste därför ändras. Det är väsentligt att ramverket utformas på ett sätt som har ett brett stöd i samhället. måste olika intressen vägas mot varandra vid utformningen av ramverket vilket gör att alla grupper inte kan få alla krav tillgodosedda. Staten har ett övergripande samhällsansvar för att lönebildningen fungerar på ett sådant sätt att den inte leder till ökad arbetslöshet och därmed hotar den långsiktiga välfärdsutvecklingen för landets medborgare. De instrument som staten i första hand kan använda sig av är de traditionella stabiliseringspolitiska instrumenten. En balanserad ekonomisk utveckling via en väl avvägd finans- och penningpolitik understödd av en effektiv arbetsmarknads- och utbildningspolitik utgör en första viktig förutsättning för att lönebildningen skall fungera väl. och regeringen har därutöver ett intresse att bevaka att den genomsnittliga löneökningstakten i ekonomin inte utvecklas på ett destabiliserande sätt och att nya avtal kan träffas utan allvarliga konflikter på arbetsmarknaden. Regeringens förslag inriktas därför på att begränsa risken för att lönebildningsprocessen i sin helhet leder till ohållbara resultat. Detta kan uttryckas som att lönekostnadsutvecklingen i vid en given produktivitetstillväxt inte bör överstiga den i våra viktigare konkurrentländer. Frågor om utvecklingen av relativlöner för olika grupper samt lönenivåer och allmänna anställningsvillkor för enskilda grupper eller individer är frågor för vilka arbetsmarknadens parter har det fulla ansvaret. och regeringen påverkar emellertid indirekt förutsättningarna för hur dessa frågor kan lösas genom utformningen av den ekonomiska politiken, utbildningssystemet, lagstiftningen om stridsåtgärder och medling, arbetslöshetsförsäkringen samt skyddslagstiftningen för arbetstagarna. Det innebär också att staten och arbetsmarknadens parter i mer allmänna termer har ett gemensamt ansvar för att en tillräcklig snabb och stabil tillväxt av det totala reallöneutrymmet i ekonomin kommer till stånd. I första hand är det grupper med en svagare position på arbetsmarknaden som genom ökad arbetslöshet får betala priset av en för låg och för instabil tillväxt. Staten kan inte förhålla sig neutral till en sådan utveckling utan måste på olika sätt verka för en snabb och stabil tillväxt som leder till att arbetsmarknaden vidgas och att fler personer kan få arbete. Däremot är det parterna som på egen hand ansvarar för fördelningen av det reallöneutrymme som skapas. Staten förhåller sig vidare i detta sammanhang neutral till om arbetsmarknadens parter väljer att förlägga förhandlingar på central nivå, förbundsnivå, lokal nivå eller individuellt mellan arbetstagare och arbetsgivare. Endast arbetsmarknadens parter har tillräcklig kunskap för att åstadkomma en lönebildning som är effektiv i den meningen att den kan bidra till en ökning av välfärden genom att locka arbetstagare till yrken där efterfrågan på arbetskraft är stor och premiera goda arbetsinsatser som den uppfattas som rimlig och rättvis. På samma sätt kan endast arbetsmarknadens parter utveckla löneformer och anställningsvillkor som är anpassade till dagens och morgondagens arbetsmarknad med dess snabba omvandlingstakt och allt större variation i arbetsorganisation, anställningsformer och arbetstid. Den låga inflationen gör också att nya krav ställs på flexibilitet i de nominella arbetskraftskostnaderna. Av stor betydelse är även andra avtalsfrågor än de direkta lönefrågorna, exempelvis arbetsmiljö, arbetstid, arbetsorganisation och kompetensutveckling i vid mening. Kostnadseffekten av förändringar inom dessa områden är ofta svår att mäta. Beroende på hur överenskommelserna ser ut kan de dock bidra till att produktivitetstillväxten såväl ökar som minskar och därmed på samma sätt som löneavtalen såväl dämpa som öka utvecklingen av arbetskraftskostnaderna. När lönebildningen diskuteras är det väsentligt att fånga in den totala arbetskraftskostnaden inklusive effekten av den påverkan lönerna kan ha på produktivitetsutvecklingen. Lönebildning är ett vitt begrepp som kan beskrivas på många sätt. Det lönebildningsbegrepp som avses här är den samlade arbetskraftskostnadsutvecklingen för arbetsmarknaden i dess helhet. En väl fungerande lönebildning kännetecknas av att den dels förmår kombinera en god reallöneutveckling med långsiktigt hållbar sysselsättningstillväxt genom att generera en kostnadsutveckling som givet produktivitetsutvecklingstakten inte överstiger den i våra viktigare konkurrentländer, dels i så liten utsträckning som möjligt ger upphov till arbetsmarknadskonflikter som orsakar kostnader eller andra negativa effekter för tredje man. 4.4 Syfte Syftet med regeringens förslag är att främja en lönebildning i samhällsekonomisk balans som tål de påfrestningar en långvarigt ökad arbetskraftsefterfrågan medför. Förslagen innebär dock ingen begränsning i parternas möjligheter och ansvar för hur avtalslösningar utformas. Förslagen syftar bland annat till följande: Utvecklingen av arbetskraftskostnaderna och dess konsekvenser för den samhällsekonomiska utvecklingen lyfts fram tydligare genom förbättrad lönestatistik och mer regelbundet genomförda analyser av hur lönebildningen fungerar. Genom att informationen förbättras på detta sätt motverkas risken för att olika grupper på arbetsmarknaden i konkurrens med varandra driver upp löneökningarna på ett sätt som i slutändan skapar ett sämre utfall för alla. Ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknadens parter och staten tydliggörs. Arbetsmarknadens parter har huvudansvaret för lönebildningen medan staten har ett övergripande samhällsekonomiskt ansvar som går utöver det ansvar som parterna har för lönebildningen. I detta övergripande samhällsekonomiska ansvar ingår bland annat att tillvarata alla samhällsmedborgares legitima intresse av en väl fungerande lönebildning. Inga principiella förändringar i ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknadens parter och staten föreslås. Fördelen med avtal för reglering av förhandlingsordningar och vidtagande av stridsåtgärder framhålls. För de fall där avtalslösningar inte kan nås förstärks lagstiftningen genom att vägen till konflikt görs trögare och att ett kraftfullare konfliktlösningssystem tillhandahålls. 5 Förutsättningarna för lönebildningen 5.1 Förändrade ekonomiska restriktioner för lönebildningen De instrument som och regeringen använt sig av för att ta det övergripande samhällsekonomiska ansvaret inom lönebildningens område har varierat över tiden. Metoderna som använts för detta ansvarstagande skiljer sig också åt mellan olika länder. , när produktivitetstillväxten var hög och det fanns ett stort samförstånd mellan arbetsmarknadens parter på central nivå, som hade en dominerande ställning på arbetsmarknaden, var behovet av statligt agerande begränsat. När den genomsnittliga löneökningstakten steg och produktivitetstillväxten i ekonomin avtog, ökade behovet av ett mer aktivt agerande från statens sida. till genomfördes såväl i som i flera andra länder flera devalveringar i syfte att motverka de negativa effekter som de höga löneökningarna riskerade att medföra för sysselsättningen och därmed även övriga samhällsmedborgares välståndsutveckling. Via devalveringarna korrigerade staten i efterhand storleken på de genomsnittliga reala lönekostnadsökningarna. Det blev dock efterhand uppenbart att de återkommande devalveringarna inte var någon långsiktigt hållbar strategi utifrån vilken och regeringen kunde ta ett övergripande ansvar för den samhällsekonomiska utvecklingen. Flera länder övergav devalveringspolitiken och gick i stället mer aktivt in för att bekämpa inflationen. Vissa länder genomförde en genomgripande avreglering av arbetsmarknaden, ofta i stark konfrontation mot löntagarorganisationerna. Andra länder satsade i stället på ett bredare samförstånd där staten ibland tilläts komma in som en tredje part i förhandlingarna. I dröjde det ända till innan ett definitivt beslut togs om att på allvar försöka bryta inflationsutvecklingen. Som ett led i denna politik tog regeringen initiativ till en större samordning av avtalsrörelsen. Detta skedde via medlare som agerade aktivare än tidigare för att uppnå en samsyn om betydelsen av att stabilisera kostnadsutvecklingen, bland den mångfald av förbund på den privata och offentliga sidan, som efterhand vuxit sig allt starkare. 1991 1992 bidrog till en påtaglig nedväxling av den nominella löneökningstakten men även till en hård styrning av avtalens innehåll. Dämpningen av den nominella löneökningstakten och inflationen var en nödvändig anpassning till den allt lägre inflationstakten som efterhand uppnåtts i alla för viktiga konkurrentländer. Men den hårda styrningen av avtalens innehåll var i längden svår att förena med den process mot ett större lokalt och branschvist inflytande över lönebildningen, som präglat den svenska arbetsmarknaden . har staten till skillnad från tidsperioden 1992 avstått från att vidta direkta åtgärder i syfte att påverka de genomsnittliga reala lönekostnadsökningarna. Den snabba lönekostnadsökningen som följde avtal gav dock, inte minst mot bakgrund av den för svenska förhållanden mycket höga arbetslösheten, anledning till förnyad oro över lönebildningen. inbjöd därför regeringen parterna på arbetsmarknaden att till gemensamt formulera nödvändiga förändringar av lönebildningssystemet för att säkerställa en bättre fungerande lönebildning. På central nivå lyckades inte parterna nå någon överenskommelse. Däremot inkom förslag från enskilda organisationer och i vissa fall från flera organisationer gemensamt. Förslagen skilde sig åt i såväl omfattning som inriktning. En bred samsyn framkom emellertid om betydelsen av en bättre fungerande lönebildning. Samtliga svarande sade sig vara beredda att på olika sätt bidra till en förbättring av lönebildningen. Flera framhöll också behovet av en översyn av förlikningsmannainstitutionens verksamhet. Utredningen har därefter analyserat konsekvenserna av de inkomna förslagen. Inom industrin lyckades parterna komma överens om ett fördjupat samarbete genom sitt samarbetsavtal om industriell utveckling och lönebildning (), som bland annat omfattar regler vid förhandling och konflikt. Ett samarbetsavtal med delvis liknande innehåll har sedan ingåtts mellan arbetsgivarna och tjänstemännen inom handels- och tjänstesektorn. spelade en betydelsefull roll för den minskning av den nominella löneökningstakten som kom till stånd avtalsrörelse. Överenskommelsen hade troligen även stor betydelse för att avtalsrörelsen i stort sett blev konfliktfri. Diskussioner om framtida förhandlingsordningar och konfliktregler pågår även inom andra delar av arbetsmarknaden. På stora delar av arbetsmarknaden saknas dock fortfarande avtalsreglerade ordningar för förhandling och konflikt. De diskussioner som fördes mellan parterna om en tänkt allians för tillväxt, vilken även skulle innefatta spelreglerna för lönebildningen, resulterade inte i någon överenskommelse. Regeringen gav därför förre statsministern och generaldirektören i uppdrag att i egenskap av samsynsmän utreda möjligheterna för parterna att komma överens om spelreglerna för lönebildningen. Samsynsmännens rapport som lämnades visade att det finns betydande motsättningar mellan parterna om hur spelreglerna bör utformas men att en samsyn finns om vissa principer för lönebildningen. Utvecklingen skall ses i ljuset av att de grundläggande förutsättningarna för den svenska lönebildningen påtagligt förändrats . Internationellt låg inflation och låga nominella löneökningar Såväl inflationstakten som den nominella löneökningstakten har sjunkit i hela OECD-området och skillnaden i inflations- och löneökningstakt mellan länderna har minskat. I EU har processen påskyndats av de krav som ställts för medlemskap i den ekonomiska och monetära unionen (EMU) enligt de så kallade konvergenskriterierna. Skillnaden är i detta avseende betydande jämfört med 1970- och 1980- talen då den nominella löneökningstakten var betydligt högre och skillnaden i ökningstakt mellan olika länder var stor. Den penning- och valutapolitiska regimen övergång från fast till flytande växelkurs, införandet av ett preciserat inflationsmål samt de institutionella förändringar som i enlighet med beslut har genomförts i syfte att öka oberoende i ansvaret för penningpolitiken har förändrat karaktären på de penning- och valutapolitiska restriktionerna på lönebildningen. Fast växelkurs ställer krav på att de nominella produktionskostnaderna inom den konkurrensutsatta sektorn utvecklas i takt med produktionskostnaderna hos de viktigaste utländska konkurrenterna. Även en för snabb löneökningstakt inom den inhemskt orienterade delen av ekonomin kan försvaga industrins internationella konkurrenskraft eftersom den tenderar att sprida sig även till den konkurrensutsatta delen av ekonomin. För att minska denna risk har bl.a. i de nordiska länderna modeller för lönebildningen utvecklats där stark betoning ges till den konkurrensutsatta industrins lönenormerande roll. Vid flytande växelkurs och med en penningpolitik som styrs av ett inflationsmål, är det i stället inflationsmålet som sätter en gräns för hur snabbt de nominella produktionskostnaderna kan öka, utan att negativa effekter på sysselsättningen uppkommer. Ett uttalat inflationsmål innebär därför att en direktare restriktion finns för löneökningstakten även inom den inhemskt orienterade delen av ekonomin. Vid flytande växelkurs finns det ingen direkt koppling till de nominella produktionskostnadsökningarna i andra länder.