prop · GN03114 · 2000-01-01 00:00:00 — Dessa motsättningar kommer till tydligare uttryck här än i många andra frågor då kategoriskt har hävdat att det är de industrialiserade ländernas ansvar att minska de ohållbara konsumtions- och produktionsmönstrena. I-länderna har dock inte kunnat peka på några konkreta framsteg. och EU:s ambition har därför varit att åstadkomma ett allmänt förbättrat förhandlingsklimat. På ett område har dock resultat uppnåtts inom CSD. FN:s riktlinjer för konsumentskydd har utökats till att även omfatta hållbar konsumtion. På svenskt initiativ introducerades frågan om resurseffektivisering vid FN:s extra möte med generalförsamlingen (UNGASS) som en långsiktig målsättning för världssamfundet. På svenskt förslag beslöts också att konsumtions- och produktionsmönster (liksom fattigdoms- bekämpning) skall behandlas som ett övergripande tema i CSD:s arbetsprogram fram . 2.3 Samordning med andra strategier och handlingsprogram Regeringens bedömning: Fastlagda riktlinjer för kemikaliepolitiken, i fråga om användningen av kemikalier i varor, för avfallshanteringen samt för resurseffektivisering bör ingå i en miljöorienterad produktpolitik. bör verka för att detta synsätt skall få genomslag såväl inom EU som globalt. Regeringen avser att inom ramen för EU:s sjätte miljöhandlings- program verka för en gemensam princip om minimering av produkters miljöbelastning och om producenters ansvar för produkters miljö- påverkan i ett livscykelperspektiv. Regeringen anser att det är viktigt att i arbetet med EU:s kommande program för forskning och utveckling beakta behoven av ökad kunskap för att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik. bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i huvudsak med bedömning avseende behovet av kunskap om produkters innehåll av farliga ämnen samt behovet av forskning. och Återvinningsindustrierna anser att bör ta initiativ till att integrera en miljöorienterad produktpolitik i arbetet med EU:s sjätte miljöhandlingsprogram. Skälen för regeringens bedömning En miljöorienterad produktpolitik omfattar såväl produktens miljö- som hälsomässiga aspekter under hela dess livscykel. Det är därför angeläget att arbetet samordnas med andra områden som tar sikte på miljöanpassning i olika stadier under en produkts livscykel, såsom avfalls- och kemikalieområdet. Genom att inom EU enas om gemen- samma strategier på dessa områden ges grunderna för att fortsätta utforma gemensamma regler som säkerställer grundläggande hälso- och miljökrav. Regeringen avser att verka för att EU:s kommande miljöhandlingsprogram stödjer utarbetandet av en miljöorienterad produktpolitik. Riktlinjer för kemikaliepolitiken Många kemiska ämnen som används i varor kan ha effekter på miljön under alla stadier i varornas livscykel. Vid produktionen kan arbetsmiljön påverkas och utsläpp till luft och vatten kan ge upphov till miljö- och hälsoproblem. Under användningen kan nötning eller avgång av ämnen som finns i varan påverka användarens hälsa eller miljön. Slutligen, när varan tjänat ut, kan de ingående ämnena ge upphov till miljöproblem om varan deponeras eller förbränns. Den förorening med kemiska ämnen som förekommer i miljön anses i allt större utsträckning bero på de diffusa utsläppen från varor och i allt mindre grad från punktutsläpp från tillverkande industri. Riktlinjerna för kemikaliepolitiken (prop. 1997/98:145, Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart ) innebär att ny- producerade varor som introduceras på marknaden inom 10 i huvudsak skall vara fria från: organiska, av människan framställda, ämnen som är långlivade och bioackumulerbara samt ämnen som ger upphov till dessa ämnen och av människan framställda ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande, inklusive fortplantnings- störande, samt kvicksilver, bly och kadmium och deras föreningar. Dessutom skall övriga metaller användas i sådana tillämpningar att de inte kommer ut i miljön i en omfattning som medför att miljön eller människors hälsa kan komma till skada. Dessa riktlinjer syftar i första hand till att ge vägledning för företagens arbete. Riktlinjerna bör tjäna som utgångspunkt och mål för de strategier företagen upprättar. De kan också tjäna som en vägledning för hur företagen bör tillämpa allmänna hänsynsregler och principer. För att ge förslag till hur de nya riktlinjerna inom kemikaliepolitiken skall genomföras tillsatte regeringen (M1998:09). I uppdraget till utredningen anges att förslagen skall vara anpassade till och internationella konventioner, men att förslag till ändringar av och tillägg till dessa bör presenteras om utredaren finner att dagens regelverk inte är tillräckligt. Utredningen kommer att lämna sitt betänkande . Kemikaliearbetet inom EU Kommissionen arbetar med en vitbok om en gemensam kemikaliestrategi för EU. Detta arbete har kommit till efter ett alltmer utbrett missnöje bland samtliga aktörer med hur arbetet med riskbedömning och riskhantering av kemiska ämnen har framskridit. Kommissionen har för avsikt att presentera denna vitbok . En av de viktigaste frågorna kommer att vara hur de ämnen skall hanteras som används , men där det inte finns tillräcklig kunskap för att bedöma om de utgör en risk för hälsa och miljö. Många aktörer kräver att dessa ämnen inte längre skall få användas eller sättas på marknaden om tillräcklig kunskap inte finns framme inom en viss begränsad tid. För att en miljöorienterad produktpolitik skall fungera tillfredsställande måste alltså denna kunskap tas fram. Kemikaliearbetet på global nivå Vid (FN:s miljöprogram) nästa styrelsemöte kommer det globala arbetet med en kemikaliestrategi att diskuteras. kommer den globala konventionen om begränsad användning och utsläpp av långlivade organiska ämnen (POP:s) att slutförhandlas. Konventionen kommer att undertecknas vid en diplomatkonferens i . Syftet med konventionen är att i internationell handel avveckla eller begränsa användning och produktion av i första hand tolv kemiska ämnen med särskilt farliga egenskaper. Riktlinjer för avfallspolitiken Avfallsområdet har stått i fokus för regeringens arbete med produkters miljöbelastning. Avfallet omhändertas till största delen genom deponering och förbränning. Detta medför utsläpp till luft och mark. Även processer för återvinning av material kan ge upphov till utsläpp. har utsläppen i större utsträckning kontrollerats och diskussionen handlar i stället om att utnyttja avfallet som en resurs. anser (4748) att det för de flesta materialslag är miljömässigt motiverat att återvinna materialet i stället för att utvinna ny råvara. Detta eftersom energiåtgången är betydligt mindre vid produktionen av sekundär råvara. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att minska mängden avfall och dess farlighet, samt för att förbättra hantering och omhändertagande av avfall. Skärpta regler för deponering och förbränning av avfall samt införande av avfallsskatt är några exempel på sådana åtgärder. Regeringen framförde i propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart , att en övergripande riktlinje för avfallshanteringen bör vara att minska mängden avfall för slutlig behandling, att minska avfallets farlighet samt att behandla avfallet utifrån dess inneboende egenskaper. Arbetet med avfallsfrågor inom EU har varit pådrivande i EU:s arbete med att revidera gemenskapens avfallspolitik. I enlighet med den s.k. hierarkin för hantering av avfall skall avfall i första hand förebyggas. I andra hand bör avfallet återanvändas och återvinnas och i sista hand bortskaffas på ett säkert sätt. Materialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Regeringen anser att avfallshierarkin är en hörnsten i avfallspolitiken. EU:s industriministrar antog vid rådsslutsatser om återvinningsindustrins konkurrenskraft. Slutsatserna föranleddes av ett meddelande från kommissionen [KOM (1998) 463 slutlig] om återvinningsindustrins konkurrenskraft. Rådets slutsatser formulerades i fem punkter där en punkt var att bilda ett forum för återvinningsindustrins konkurrenskraft. Andra element som lyftes fram i rådsslutsatserna var t.ex. återvinningens växande betydelse för att främja en hållbar utveckling, dess ekonomiska betydelse och bidrag till europeisk konkurrenskraft. Rådet såg meddelandet som ett viktigt exempel på strävan att integrera miljöpolitik och industripolitik. Återvinningsforumet bildades bestående av representanter från medlemsländerna och industrin under kommissionens ledning. Forumet har diskuterat de frågor som behandlades i kommissionens meddelande. Forumet överlämnade en rapport till kommissionen med en sammanställning av arbetet samt rekommendationer till hur arbetet bör fortsätta. Riktlinjer för en effektiv och långsiktigt hållbar material- och energianvändning I propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart , anger regeringen de riktlinjer som skall gälla för arbetet med att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning. Enligt riktlinjerna skall bl.a. flertalet varor vara materialsnåla och energieffektiva, uppgraderingsbara samt kunna återanvändas eller återvinnas med avseende på material och energi. I propositionen konstateras också att producenterna har ett stort ansvar i arbetet med att skapa energieffektiva och materialsnåla varor. I propositionen 1996/97:84, En uthållig energiförsörjning, presenterades regeringens riktlinjer för energieffektivisering. I strävan att nå miljömålet är det viktigt att stärka konkurrenskraften hos ny effektiv energiteknik. Det energipolitiska programmet innehåller därför bl.a. en långsiktig satsning på utveckling av ny energiteknik, ett effektivare utnyttjande av energin och en ökad användning av förnybara energikällor. Miljöhandlingsprogrammet EU:s miljöhandlingsprogram är ett viktigt verktyg i utvecklingen av miljöpolitiken. Översynen av det femte miljöhandlingsprogrammet har bekräftat betydelsen av programmets övergripande inriktning hållbar utveckling och sektorsintegrering men har visat att genomförandet av programmet varit otillräckligt. En utveckling på miljöområdet och ett förbättrat genomförande av miljöinsatser kräver attitydförändringar inte bara på samtliga samhällsnivåer, utan även regionalt och globalt. När det sjätte miljöhandlingsprogrammet tas fram är genomförandet av en politik för en hållbar utveckling inom alla sektorer av avgörande betydelse. Vid miljörådets möte i inbjöds kommissionen att presentera ett förslag till ett sjätte miljöhandlingsprogram före utgången av . Det nya miljöhandlingsprogrammet skall gälla av och bl.a. innehålla kemikalie- och avfallsfrågor. Det är angeläget att det nya miljöhandlingsprogrammet blir ett stöd för arbetet med en miljöorienterad produktpolitik inom EU och globalt. Inom ramen för miljöhandlingsprogrammet avser regeringen att verka för en gemensam princip om minimering av produkters miljöbelastning och om producenters ansvar för produkters miljöpåverkan i ett livscykel- perspektiv. EU:s ramprogram för forskning och utveckling EU:s femte ramprogram för forskning och utveckling gäller 2002. Programmet innehåller en rad programområden som stödjer produktrelaterad miljöforskning. påbörjas arbetet med det sjätte ramprogrammet för forskning och utveckling. Regeringen anser att det är viktigt att i arbetet med programmet beakta behoven av ökad kunskap för att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik. 3 En miljöorienterad produktpolitik kräver en helhetssyn 3.1 Livscykelperspektivet produkters miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv Regeringens bedömning: En produkts negativa påverkan på människors hälsa och på miljön skall minimeras under produktens hela livscykel. Det är viktigt att miljö- och hälsoaspekter, inklusive arbetsmiljöaspekter, integreras i livscykelns alla led. bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har kommenterat livscykelperspektivet. Samtliga av dessa instämmer med om nödvändigheten med ett livscykelperspektiv för att minska den negativa påverkan från produkter. anser dock att livscykelperspektivet bör kompletteras med ett innovationsperspektiv. Flertalet remissinstanser instämmer även i bedömning att kunskap om produkters miljöpåverkan hos många aktörer längs produktens livscykel är bristfällig och att ökad forskning och utveckling behövs på området. Flera remissinstanser menar också att det behövs ökad kunskap om olika styrmedel och metoder, bl.a. livscykelanalyser och miljöräkenskaper för att värdera produkters miljöpåverkan. och Arbetarskyddsstyrelsen betonar att även arbetsmiljöaspekter måste beaktas. Skälen för regeringens bedömning En produkt påverkar miljön i olika hög grad under de olika faserna i livscykeln. För att kunna sätta relevanta mål och för att effektivt kunna prioritera mellan olika åtgärder inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik krävs en ökad kunskap om olika produkters miljöbelastning under hela livscykeln. Produkters innehåll av kemiska ämnen får inte försvåra kretsloppsarbetet. Livscykelperspektivet kan vara svårt att tillämpa för vissa produkter då delkomponenter köps och säljs av en rad aktörer i andra delar av världen. Livscykeln kan i sådana fall bli lång och svår att överblicka. En produkts livscykel innehåller följande faser. Uttag av råvaror Miljöpåverkan kan uppstå genom uttag av hälso- och miljöskadliga råvaror och genom att skadliga biprodukter följer med vid råvaruuttaget. Uttaget i sig kan även innebära energiförbrukning, avfallsproduktion, utsläpp till mark, vatten och luft, markförstöring och minskad biologisk mångfald. Aktörer i denna fas är råvaruleverantörerna. Produktens tillverkning Miljöpåverkan kan uppstå vid produktionsprocessen genom resurs- och energiförbrukning, utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen till luft, vatten och mark och genom avfallsproduktion. I denna fas är producenterna huvudaktörer. Produktens användning (privata och offentliga användare) Under produktens användning kan en omfattande miljöpåverkan uppstå genom emission av hälso- och miljöskadliga ämnen, samt genom energi- förbrukningen. För många produkter sker den stora resursförbrukningen i användarledet. Som exempel kan nämnas elektriska produkter, t.ex. ett kylskåp, där det i ett livscykelperspektiv är energianvändningen som står för den största resursförbrukningen. Miljöpåverkan kan vidare uppstå genom att produkten, när den är förbrukad, inte tas om hand på lämpligt sätt. Bland aktörerna återfinns användarna, såväl de privata som de offentliga, dvs. hushåll, stat, kommun och landsting samt företag. Omhändertagande - återvinning, deponering eller annat bortskaffande Om produkten inte är miljöanpassad från början kan en negativ miljöpåverkan uppstå genom att hälso- och miljöskadliga ämnen frigörs vid produktens återvinning, deponering eller annat bortskaffande. Omhändertagande av avfall kan också ge upphov till energiförbrukning och produktion av mer avfall. I denna fas återfinns en rad aktörer, t.ex. kommuner, producenter (med producentansvar) och aktörer inom återvinningsbranschen. Marknadsföring, försäljning samt transporter Marknadsföring, försäljning och transporter sker i samtliga faser längs produktens livscykel. Vid marknadsföring och försäljning sker miljöpåverkan bl.a. genom avfallsgenerering och resursförbrukning. Aktiviteten är mycket viktig för att minska miljöpåverkan i kommande faser i livscykeln. Det är här mycket av kontakten med konsumenterna sker. I denna fas är det viktigt att den information som producenten lämnat om produkten vidarebefordras till konsumenten. Produkt- informationen påverkar även omhändertagandet av produkten. Producentens kunskap om varan måste därför delges aktörer i avfallsledet för att dessa på bästa sätt skall kunna omhänderta den uttjänta varan. Transporter är ett nyckelområde för arbetet med att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling. Transporter sker i alla led i en produkts livscykel och den negativa påverkan på miljön och människors hälsa är omfattande. För att minska miljöbelastningen från transporter behövs mer miljöanpassade transportsätt och en bättre organisation och samordning av transporterna. Aktörer längs produktens livscykel Ett flertal aktörer som kan påverka produkten och därmed bidra till att minska den totala belastningen på miljön är således involverade under produktens livscykel. Aktörskedjan består vanligen av råvarul- everantörer, tillverkare av tillsatsvaror och slutprodukter, handelsaktörer (importör, exportör, distributör, grossist- och detalj-handel), konsumenter, privata och offentliga användare samt avfallsaktörer. Samtliga intressenter måste ta sitt ansvar för att målet med miljö- anpassade produkter skall nås. Ansvarsbegreppet kan inbegripa ekonomiskt och fysiskt ansvar samt en skyldighet att informera andra berörda. Varje aktör bör ha ett ansvar såväl bakåt som framåt i kedjan. Här ingår även ett ansvar för att arbetsmiljön uppfyller uppställda krav i lagstiftning och att arbetet kan utföras på ett säkert sätt. Aktörerna är viktiga av flera skäl. De påverkar materialflödet och flödet av produkter i kedjan. De påverkar också varandra genom att ställa miljökrav på och efterfråga miljöinformation av varandra. Aktörerna spelar även en viktig roll som diskussionsparter för att nå samförstånd. För en fungerande miljöorienterad produktpolitik är aktörernas syn på den egna rollen, det egna ansvaret och de egna möjligheterna att förbättra miljön av största vikt. Lika väsentlig är de olika aktörernas förmåga att samverka med varandra. Aktörerna och deras roller redovisas närmare i kapitel 4. Innovation och produktutveckling Att beakta en produkts miljöbelastning redan under utvecklingsskedet, och att fokusera på materialflöden och utsläpp redan vid källan, medför avsevärt ökade möjligheter att förebygga miljöproblemen och undvika att de förflyttas till andra delar av livscykeln. En produkts miljöpåverkan bestäms således till stor del redan då den utformas. Detta innebär att det finns en stor potential för miljörelaterad produktförbättring i företagens innovativa verksamhet. I den miljöorienterade produktpolitiken bör miljöpolitiken och innovationspolitiken mötas kring gemensamma intressen. Nya och mer miljöanpassade produkter bör tas fram och den utvecklingskraft som ligger i eventuella marknadsfördelar av miljöanpassade produkter bör tas till vara. Mycket av den teknik- och produktutveckling som sker har stora förutsättningar att bidra till det hållbara samhället. Eco-design eller miljöanpassad produktutveckling är ett verktyg som utvecklats alltmer i men också i övriga . Eco-design innebär att miljöhänsyn förs in i utvecklingen av produkten och att miljöaspekterna kan integreras tidigt i processen. Regeringen har uppdragit åt Form och designkommittén (Ku 1999:01) att utreda statens ansvar för formgivning och design. Utredningen skall bl.a. belysa formgivnings- och designområdets betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling samt ange hur sambanden mellan dessa områden kan förstärkas. Utredningens arbete har ett nära samband med såväl konsumtion som produktion av varor och tjänster. Slutbetänkandet skall redovisas till regeringen . 3.2 Styrmedel och andra drivkrafter i en miljöorienterad produktpolitik Regeringens bedömning: Regeringen avser att inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik verka för att befintliga och nya styrmedel för produkter samordnas så att möjliga synergieffekter tas till vara. I detta arbete är det viktigt att även eventuella målkonflikter uppmärksammas och i möjligaste mån minimeras. Målet är att producentansvaret bör utvidgas till att omfatta merparten av produkterna. Regeringen har tillkallat en särskild utredare som skall utföra en bred översyn av producentansvaret. I utredarens uppdrag ingår bl.a. att mot bakgrund av utvärderingen undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar. Skälen för regeringens bedömning Regeringen har under en följd av år bedrivit ett aktivt arbete med att främja en miljöanpassad produktutveckling och en rad styrmedel har utvecklats. Möjligheten att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik ökar om aktörerna förfogar över ett brett spektrum av styrmedel där avvägningar mellan olika handlingsalternativ kan göras. Ett viktigt syfte med en miljöorienterad produktpolitik är att samordna och optimera dessa styrmedel så att de var för sig och i samverkan ger snabb och effektiv omställning till ett hållbart samhälle. Vid denna samordning är det viktigt att även uppmärksamma och i möjligaste mån undvika de eventuella målkonflikter som uppstår. I detta avsnitt presenteras exempel på styrmedel som enligt regeringens bedömning är viktiga för att nå målet med en miljöorienterad produktpolitik. Lagstiftning och ekonomiska styrmedel Myndigheternas roll har traditionellt varit att påverka miljöarbetet inom industrin och andra aktörer genom regler som är generella och fastställer en miniminivå som samhällets samtliga aktörer skall leva upp till. bestämmelser om kemikalier och avfall, renhållnings- förordningen och förordningarna om producentansvar är exempel på lagstiftning på detta område. Inom det geografiska område där reglerna gäller ges aktörerna samma förutsättningar och reglerna blir därmed konkurrensneutrala. I den mån de nationella reglerna är strängare än i andra länder kan detta dock påverka konkurrensförhållandet negativt. kan konkurrensfördelen av att vara bättre än andra påverkas när den allmänna nivån höjs. Dagens miljöproblem och ibland ineffektiva användning av resurser beror till stor del på svårigheter att åstadkomma en prissättning som avspeglar de kostnader som varans miljöbelastning ger upphov till under hela dess livscykel. Kostnaderna kan internaliseras med hjälp av olika ekonomiska styrmedel. Skatter och avgifter kan fungera effektivt under förutsättning att de tillämpas i direkt anslutning till det aktuella miljöproblemet. Fördelen med ekonomiska styrmedel är att aktörerna ges ett incitament till anpassning och att denna anpassning kan göras på ett kostnads- effektivt sätt. Eftersom det ligger i aktörernas intresse att anpassa sig, kan lönsamheten i olika teknologier påverkas när kostnaderna ändras. Ekonomiska styrmedel kan därigenom stimulera till teknisk utveckling. Nackdelen är att det kan vara svårt att i förväg bedöma om målet med det ekonomiska styrmedlet uppfylls eftersom det kan råda osäkerhet om den optimala nivån för en miljöskatt eller avgift. Marknadsdrivna styrmedel Med hjälp av marknadskrafterna har företagens miljöarbete möjlighet att komma längre än vad som föreskrivs i lagstiftningen. En sådan utveckling av företagens miljöarbete bör ha en återverkan på hur lagstiftningen utformas. efterfrågas i allt högre grad miljöanpassade varor och tjänster. Miljön har därmed kommit att bli ett argument i marknadsföringen, vilket skapar en miljödriven affärsutveckling. Marknadskrafterna verkar inte bara inom nationen, utan även globalt. Ett företag utsätts för konkurrens på marknaden och ett effektivt sätt att hålla kostnaderna nere är att hushålla med resurser. Material kan göras lättare, användas i mindre omfattning, produktens storlek kan minskas, livslängden kan ökas, återvinningsgraden höjas etc. Den ökade kunskapen om och intresset för miljöfrågor från allt fler grupper i samhället har till viss del även förändrat myndigheternas arbete. Från att huvudsakligen använda bindande åtgärder för att nå miljö-förbättringar kan myndigheterna driva på utvecklingen genom att stimulera marknadsdrivna styrmedel. På detta sätt breddas möjligheten att påverka fler grupper i samhället att ta ansvar och agera för en hållbar utveckling. Efterfrågan på varor och tjänster påverkas i stor utsträckning av information och utbildning. Alla aktörer måste få insikt om sitt ansvar och integrera miljötänkandet.