prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — Som påpekat är det ur principiell synvinkel viktigt att influtna pensionsavgifter och pensionsutbetalningar hålls åtskilda från statsbudgeten. Detta kan lämpligen ske genom att influtna pensionsav- gifter omgående överförs till fonderna och att sedan får rekvirera medel från fonderna för månadens pensionsutbetal- ningar. Det skall således inte vara tillåtet för att behålla influtna pensionsavgifter för att avräkna dessa mot månadens pensionsutbetalningar. Detta sker på så sätt att första tredje fondstyrelserna tillförs pensionsavgifter från Riksförsäk- ringsverket när avgifterna har influtit, vanligen den 13:e . Riks- försäkringsverket rekvirerar sedan medel för månadens pensionsutbetal- ningar den 18:e och den 19:e . För att klargöra att en brutto- överföring skall ske bör det i lagtexten anges att influtna pensionsavgifter omgående skall överföras till fonderna. anser vidare att de medel som rekvireras för månadens pensionsutbetalningar i första hand bör tas från de under månaden influtna pensionsavgifterna. Enligt regeringens mening bör det i stället ankomma på fonderna att av- göra med vilka tillgångar de fullgör sin skyldighet gentemot Riksförsäk- ringsverket. Uppgiften att till buffertfonderna fördela, överföra och från dem rekvi- rera penningmedel bör som framgått oförändrat skötas av Riksförsäk- ringsverket. I varje fonds förvaltning bör, liksom enligt gällande regler, ingå avkastningen på fondens medel. Varje fond bör såsom tidigare betala kostnaderna för sin verksamhet och för revision av sin förvaltning med de medel som fonden förvaltar. Dessutom bör fonderna betala sådan kostnad som regeringen har haft för att anlita särskild, extern fackkunskap för utvärdering av fondens verk- samhet. 10.3 AP fondernas ledning 10.3.1 Övergripande frågor Regeringens förslag: De nya AP-fonderna skall vara fristående från varandra och oberoende i sin löpande förvaltning gentemot regering och riksdag. Samverkan mellan fonderna får dock ske vad avser rent admi- nistrativa tjänster och vid analys av fondernas åtagandesida. För varje fond skall finnas en styrelse som ensam skall ansvara för verksamheten. Styrelsen skall utse en person att ansvara för den löpande förvaltningen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian innehöll emellertid inte något krav på att styrel- serna skall utse en person att leda den löpande förvaltningen. I promemo- rian föreslås också att regeringen ges möjlighet att i förväg ange en rikt- märkesportfölj för sin utvärdering och på detta sätt styra förvaltningen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. ifrågasätter AP-fonder- nas självständighet och föreslår att regeringen tar ett mer uttalat ansvar för fondernas övergripande förvaltningsstrategi inspirerad av styrsyste- met för statsskuldsförvaltningen. Tillämpad på AP-fonderna skulle den innebära att fonderna ges i uppdrag att lägga fram förslag till placerings- policy till regeringen för godkännande. Första femte fondstyrelserna anser det däremot inte lämpligt att regering eller riksdag lägger fast pla- ceringsinriktningen. Skälen för regeringens förslag: Ovan har, med undantag för nuva- rande sjätte och sjunde fondstyrelserna, föreslagits att placeringsreglerna inom AP-fondssystemet skall göras enhetliga och att fondkapitalet skall uppdelas på fyra identiska fonder. Som framgått i avsnitt 4 är de nuva- rande bestämmelserna om AP-fondens organisation mycket heterogena. Antalet ledamöter och sättet för utseende av ledamöter skiljer sig åt mel- lan fondstyrelserna. Fondstyrelserna är ensamma ansvariga för förvalt- ningen av de medel som styrelsen förvaltar, vilka uppgår till mycket stora belopp, men några krav på styrelseledamöternas erfarenhet och kunnande uppställs inte i nuvarande lagstiftning. Utgångspunkten bör vara att de nya AP-fondernas organisation skall utformas så att den på bästa möjliga sätt är ägnad att främja målet för förvaltningen. Organisationen skall således ge förutsättningar för en effektiv förvaltning av fondmedlen. Enligt regeringens uppfattning bör de enskilda fonderna även fortsätt- ningsvis ha en fri och oberoende ställning i sin löpande förvaltning gen- temot regering och riksdag. I promemorian föreslogs att regeringen skulle ges möjlighet att ange ett gemensamt riktmärke för fonderna som ett instrument att använda vid behov av samordning av placeringarna och matchningen mot åtagandesidan. har i sitt remissvar anfört att den föreslagna ordningen skapar ett oklart ansvarsförhållande och att regeringen borde ta ett mer uttalat ansvar för placeringsverksam- heten. Mer konkret anser man att AP-fonderna framöver bör lägga för- slag till placeringspolicy för godkännande av regeringen. Fördelen med denna modell vore enligt kontoret att en tydligare ansvarsfördelning mellan regering och AP-fonderna skapades. Första tredje fondstyrel- serna konstaterar i sitt remissvar att ett av regeringen fastställt gemen- samt riktmärke för fonderna riskerar att medföra en likriktning av fond- förvaltningen. Därmed riskerar också det förväntade mervärdet i fon- derna jämfört med riktmärket ligga nära noll medan den administrativa kostnaden för fyra parallella förvaltningsorganisationer blir hög. Fjärde fondstyrelsen anser att regeringen endast bör ges befogenhet att precisera förutsättningarna för skuldanalysen. Femte fondstyrelsen pekar på faran att regeringen styr buffertfonderna mot en "suboptimal" förvaltning om ett gemensamt riktmärke fastställs. Om fonderna relativt fritt tillåts att utforma sitt uppdrag erhålls en värdefull riskspridning, enligt fondstyrel- sen. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att även fortsättningsvis markera att pensionssystemet är autonomt och skall ha en hög grad av självständighet gentemot regeringen. Fondstyrelserna skall ha det fulla ansvaret för placeringsverksamheten. Verksamheten bör endast regleras i lag. Regeringen bör inte ges möjlighet att genom instruktioner, regle- ringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra över fonderna utöver vad som följer av rätten att utse styrelse. På detta sätt kan ett förtroende upprätthållas för att AP-fondernas medel endast används till nytta för pensionssystemet och de försäkrade och inte utnyttjas i andra syften. Det är också viktigt att stor försiktighet iakttas så att inte fördelarna med uppdelningen av organisationen på fyra parallella förvaltnings- organisationer försvinner genom en alltför stor likriktning av tillgångsförvaltningen. Regeringen delar därför fondstyrelsernas åsikt att fonderna själva bör utforma den närmare placeringsinriktning som man avser att arbeta efter. Regeringen bör därför inte ges utrymme att fastställs riktmärke för fonderna. Regeringen bör emellertid som ovan föreslås ha möjlighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt (se avsnitt 9). Fonderna skall vara inbördes oberoende och konkurrera med varandra när det gäller placeringsverksamheten, dvs. strategisk och taktisk till- gångsallokering. Det bör emellertid inte utgöra ett hinder för samarbete på andra områden om detta upplevs som kostnadseffektivt. Exempelvis bör fonderna kunna samarbeta när det gäller administrativa tjänster, t.ex. back-officetjänster, IT-system, ekonomi- och personaltjänster. Det bör också vara möjligt för fonderna att samarbeta när det gäller analys av pensionssystemets åtagandesida så länge den inte inkräktar på konkur- rensen när det gäller placeringsverksamheten. Varje fond skall dock ut- ifrån en sådan analys självständigt göra en tillgångsallokering som matchar åtagandesidan. Som konstaterats i avsnitt 9 bör fondernas obe- roende agerande vara förmål för regeringens årliga utvärdering. Enligt regeringens förslag överlämnas åt respektive fonder att utifrån generella mål och placeringsregler närmare bestämma inriktningen på medelsförvaltning. Placeringsbestämmelsernas utformning lägger således ett stort ansvar på de enskilda fonderna att själva utforma den närmare inriktningen på medelsförvaltningen. Storleken på det förvaltade kapita- let och verksamhetens art medför vidare ett mycket stort finansiellt ansvar för fondernas styrelser. Dessa omständigheter tillsammans med behovet av en klar och tydlig ledningsfunktion talar för att den nuvarande ordningen med en styrelse med fullt och odelat ansvar för verksamheten bör behållas i de nya fonderna (jfr bet. 1995/96:KU1 s. 5 f. samt prop. 1993/94:185 s. 9, bet. 1995/96:KU1 s 11 f. och SOU 1997:57 s. 118). I en organisation av AP-fondernas slag är det självklart att det måste finnas en person som ansvarar för skötseln av den löpande verksamheten. Samtliga nuvarande fondstyrelser har också utsett en verkställande direktör som ansvarar för den löpande verksamheten. Enligt regeringens mening bör denna ordning komma till uttryck lagen. Det bör därför före- skrivas att varje styrelse skall utse en person att sköta den löpande för- valtningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. erhåller verkställande direktören sina befogenheter genom dele- gation från fondstyrelsen. Det föreslås här att styrelsen även skall ha ett fullt och odelat ansvar för verksamheten. Den person som utses att sköta den löpande förvaltningen bör därför även er- hålla sina befogenheter från styrelsen. Några förvaltningsbefogenheter skall därför inte fastslås i lag. För den person styrelsen utser bör gälla samma formella kompetens- och jävsregler, se nedan, som för styrelse- ledamöterna. 10.3.2 Styrelsen Regeringens förslag: Varje skall bestå av nio leda- möter utan suppleanter. Ledamöterna utses av regeringen för av längst . Samtliga ledamöter skall utses på grundval av sin personliga kompetens att främja fondförvaltningen. Kompetenskravet skall också omfatta den person (verkställande direktör) som styrelsen utser att sköta den löpande förvaltningen. Av ledamöterna i styrelserna för buffertfon- derna skall två utses efter förslag från arbetstagarorganisationer och två från arbetsgivarorganisationer. Regeringen utser ordförande bland de ledamöter som utses utan förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: () an- ser att antalet styrelseledamöter bör utökas till 15 och att arbetsmarkna- dens parter ges rätt att föreslå majoriteten av dessa. i (LO) anser att andelen ledamöter som företräder arbetsta- garintressen är för liten, varför antalet styrelseledamöter bör utökas så att arbetstagarorganisationer utser tre ledamöter i respektive styrelse. LO anser vidare att styrelsen bör ha suppleanter och att regeringen vid ut- seende av ledamöter bör tillse att könsfördelningen blir jämn. Flera remissinstanser, däribland , , , , Pensionä- rers (), () och , framhåller vikten av att ledamöterna i fonder- nas styrelser utses på grundval av sin personliga kompetens att främja fondförvaltningen. SAF, , Företagarnas Riksor- ganisation, Svensk handel, , och anser vidare att leda- möterna i fondernas styrelser bör utses utan föregående förslag från organisationer som företräder arbetstagar- respektive arbetsgivarintres- sen. Några remissinstanser, SAF, och Företa- garnas , anser att ledamöterna bör utses av . anser att pensionärsorganisationerna bör få rätt att föreslå styrelseledamöter och ifrågasätter om arbetsgi- varintressen skall få påverka utseendet av styrelseledamöter. Arbets- givarverket anser att de statliga arbetsgivarna genom bör ges rätt att lämna förslag till ledamöter i fondstyrelserna enligt samma grunder som gäller för andra arbetsmarknadsorganisationer. Beträffande frågan om entledigande av ledamöter anser att sådant bör få ske endast om ledamoten brister i kompetens eller engage- mang och att ett beslut om entledigande från regeringen bör motiveras. I övrigt tillstyrker remissinstanserna promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Styrelsernas sammansättning och utseende av ledamöter Enligt nu gällande bestämmelser utses ledamöterna och suppleanterna i samtliga fondstyrelser av regeringen. Flertalet ledamöter i första femte fondstyrelserna utses emellertid efter förslag av arbetsgivar- och arbets- tagarorganisationer och andra intressenter på arbetsmarknaden. Tanken med förslagssystemet är att fondstyrelserna skall innehålla representanter för de försäkrade och avgiftsbetalarna, vilka kan sägas vara intressenter i förhållande till de av styrelserna förvaltade tillgångarna (se prop. En annan princip är att försäkringstagarna och avgifts- betalarna vardera skall ha lika många företrädare bland de ledamöter som utses efter förslag. I förordningen (1984:287) om förslag på ledamöter i styrelserna för Allmänna pensionsfonden m.m. anges närmare bl.a. vilka organisationer som har rätt att lämna förslag till ledamöter och supp- leanter i första femte fondstyrelserna. För sjätte och sjunde fondstyrel- serna gäller inte förslagssystemet. Där utser regeringen samtliga leda- möter utan föregående nominering. Som tidigare framhållits är innebörden av de föreslagna placerings- bestämmelserna att det liksom i allt väsentligt har överlåtits på fon- dernas styrelser att besluta om sådant som placeringsinriktning, portfölj- sammansättning, riskprofil, risklimiter m.m. Ansvaret för dessa frågor och fondens verksamhet i övrigt ställer stora krav på styrelsernas kom- petens, särskilt i fråga om samhällsekonomi och kapitalförvaltning. Det finns mot bakgrund härav skäl att försäkra sig om att fondstyrel- serna innehar erforderlig kompetens rörande samhällsekonomi, kapital- förvaltning och andra frågor som är av betydelse för medelsförvaltningen och verksamheten i övrigt. Flera remissinstanser, däribland , , , Fondbola- gens Förening, (), () och , framhåller också vikten av att ledamöterna i fondernas styrelser utses på grundval av sin personliga kompetens i fråga om fondförvaltning. Ledamöterna bör därför utses på grundval av sin kunskap inom områden som är av bety- delse för fondernas uppgifter. Detta innebär inte att en person måste vara yrkesverksam på kapitalmarknaden för att komma ifråga som styrelse- ledamot. Det innebär endast att en tilltänkt ledamot bör besitta kunskaper som är till nytta för fondförvaltningen i stort. Som nämnts skall samma kompetenskrav gälla för den person som styrelsen utser att sköta den löpande förvaltningen. Pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna kan till stor del ses som lönekostnader respektive uppskjuten ersättning för arbete. Arbets- marknadens parter måste därför anses ha ett starkt intresse i fondens för- valtning. AP-fondens organisation har historiskt utformats så att fonden haft en stark anknytning till arbetsmarknaden. Detta har skett genom att organisationerna på arbetsmarknaden har rätt att föreslå ledamöter till fondstyrelserna. Denna ordning får anses ha en stark förankring i sam- hället och bidrar till att stärka allmänhetens förtroende för AP-fonden. I promemorian föreslås därför att arbetsmarknadens parter även i framti- den bör ha ett inte oväsentligt inflytande i AP-fonderna. Flera remissinstanser har från olika utgångspunkter synpunkter på promemorians förslag. LO och TCO anser å ena sidan att arbetstagarnas intressen i fondstyrelserna bör stärkas jämfört med promemorians för- slag. SAF, , , Svensk handel, , Svenska Fondhandlareföre- ningen och anser å andra sidan att ledamöterna bör utses utan föregående förslag från organisationer som företräder arbetstagar- respektive arbetsgivarintressen. Enligt regeringens mening utgör vad som framförs av remissinstanserna i denna del inte skäl att frångå den bedömning som görs i promemorian. Det nuvarande förslags- systemet bör därför i princip behållas. Organisationer som företräder arbetstagar- respektive arbetsgivarintressen bör således också fortsätt- ningsvis ha rätt att föreslå ledamöter till AP-fondernas styrelser. Detta innebär inte att de som föreslås behöver ha direkt koppling till organisa- tionen i fråga, utan denna kan mycket väl föreslå en extern person som organisationen har förtroende för. Det saknas däremot, såsom föreslår, skäl att vidga kretsen av organisatio- ner som har rätt att föreslå ledamöter till fondstyrelserna till andra än arbetsmarknadens parter. Principen att arbetsgivar- respektive arbetsta- garsidan skall ha rätt att föreslå lika många ledamöter var bör således inte ändras. De organisationer som bör komma i fråga vad gäller rätten att föreslå ledamöter är sammanslutningar för arbetsgivare, kommuner, arbetsta- gare, respektive personer som erlägger egenavgifter samt sammanslut- ningar inom konsumentkooperationen. Arbetstagar- och arbetsgivar- sidans styrelseplatser bör fördelas efter organisationernas relativa styrka på arbetsmarknaden. Den närmare utformningen av fördelningen av för- slagsrätten mellan organisationerna på arbetsmarknaden bör på samma sätt som gäller anges i en särskild förordning. För de ledamöter som föreslås av arbetsmarknadens parter skall gälla samma kompetenskrav som för övriga ledamöter. saknar rätt att föreslå ledamöter till fondstyrelserna. anser att verket som representant för de statliga arbetsgivarna bör ges en sådan rätt. Genom reformen angående det delegerade arbetsgivaransvaret erhöll visserligen ställning som fullt självständig arbetsgivarorganisation för myndigheterna, jämförbar med andra arbets- givarorganisationer på den svenska arbetsmarknaden. Enligt regeringens mening får emellertid statens behov av representation i fondernas styrel- ser som helhet anses tillgodosett genom de ledamöter som regeringen utser utan föregående förslag från arbetsmarknadens parter, vilka såsom framgår nedan föreslås bli fem. Enligt gällande regler utses ledamöter och suppleanter i fondstyrel- serna av regeringen. AP-fondstyrelserna anses vara statliga myndigheter (se närmare avsnitt 10.3.4) och fondförmögenheterna utgör statliga me- del. I promemorian görs därför bedömningen att det därför är naturligt att styrelseledamöterna utses av regeringen (jfr 11 kap. 9 § regerings- formen). Några remissinstanser, SAF, och anser att ett principiellt tilltalande alter- nativ är att ledamöterna utses i stället för av regeringen av . Utnämningsmakten ligger emellertid med några få undantag på rege- ringen. Enligt regeringen saknas tillräckliga skäl att frångå denna princip när det gäller AP-fonderna. Enbart den omständigheten att pensionssys- temet skall vara autonomt utgör inte skäl att göra avsteg från regeringens utnämningsmakt vad avser AP-fonderna. Något undantag från utnäm- ningsmakten har inte heller gjorts såvitt avser ledningen av Riksförsäk- ringsverket eller , vilka också har viktiga funktioner i pensionssystemet. Regeringen bör därför även i fortsätt- ningen utse ledamöterna i fondernas styrelser. Det bör också ankomma på regeringen att bland de ledamöter som utses utan förslag utse ordfö- rande och vice ordförande i styrelserna. Genom att regeringen utser ledamöterna kan också garantier skapas för att ledamöterna innehar er- forderlig kompetens. Regeringen bör därför ges rätt att vägra att utse en av en organisation föreslagen person till styrelseledamot, om regeringen bedömer att denne saknar erforderliga kvalifikationer. I denna situation bör regeringen ha rätt att utse ledamot i organisationens ställe. Rege- ringen skall dock innan den själv utser en ledamot bereda organisationen tillfälle att lämna ett nytt förslag. LO anser att regeringen vid utseende av ledamöter bör tillse att köns- fördelningen blir jämn. Regeringen strävar givetvis efter att könsfördel- ningen i AP-fondernas styrelser, liksom i andra statliga myndigheter, skall vara så jämn som möjligt. Förslagssystemet medför dock vissa begränsningar i regeringens inflytande över styrelsernas sammansättning i detta avseende. En följd av att fonderna skall vara från varandra obe- roende är att en och samma person inte bör utses till ledamot i flera AP- fondstyrelser, liksom att en styrelseledamot inte bör vara anställd hos eller inneha annat uppdrag för en annan AP-fond. Däremot är det inte något som hindrar att den person som styrelsen utsett att handha den löpande förvaltningen också är ledamot av fondens styrelse. Som ytterligare förutsättningar för att komma i fråga som styrelsele- damot bör krävas att vederbörande inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Vidare bör inte den som är försatt i konkurs eller den som är underkastad näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud få vara ledamot i en fondstyrelse. Som framgår av avsnitt 10.5 föreslås att de nya AP-fonderna skall vara statliga myndigheter. Enligt 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen får endast den som är svensk medborgare vara styrelseledamot i myndighet som lyder under eller regeringen. Ett sådant formkrav måste därför införas, även om det hade varit önskvärt att tillåta även andra än svenska medborgare att vara styrelseledamöter. Första tredje fondstyrelserna har var och en nio ledamöter. Fjärde och femte fondstyrelserna har vardera fjorton ledamöter. För varje ledamot i nu nämnda fondstyrelser utses en suppleant. Antalet personer i första femte fondstyrelserna uppgår således till inte mindre än 110, inklusive suppleanter. Sjätte fondstyrelsen består däremot av endast fem ledamöter och sjunde fondstyrelsen av sju ledamöter, i båda fallen utan suppleanter. Detta talar i sig för att det finns skäl att överväga om inte en reducering av antalet ledamöter kan bidra till att förbättra effektiviteten i fondstyrel- sernas arbete. Det nuvarande systemet har, om man bortser från sjätte och sjunde fondstyrelserna, även visat sig vara tungrott. Förutom leda- möterna är i stor utsträckning också suppleanterna närvarande vid styrel- sesammanträdena. Förklaringen härtill står att finna i den beslutförhets- regel som säger att ett ärende inte får tas upp till behandling om inte så- vitt möjligt samtliga ledamöter, eller vid förfall för någon av dem, en suppleant för denne har fått tillfälle att delta i ärendets behandling. För fjärde och femte fondstyrelserna har detta kommit att innebära att så många som 28 ledamöter och suppleanter kan vara närvarande vid sty- relsesammanträdena. Härtill kommer verkställande direktören och even- tuellt ytterligare någon eller några personer från fondstyrelsens kansli. bör för att utgöra ett effektivt ledningsorgan inte bestå av alltför många ledamöter. Detta gäller också styrelser inom den statliga förvaltningen, särskilt om det är styrelsen som ensam är ansvarig för verksamheten (se prop. 1993/94:185 s.14). En vanlig åsikt är att en från effektivitetssynpunkt optimal styrelse bör bestå av 5 9 personer inklu- sive eventuella suppleanter. Mot denna bakgrund framstår de befintliga reglerna om fondstyrelsernas storlek som mindre ändamålsenliga. Anta- let ledamöter och suppleanter i varje fondstyrelse bör därför begränsas. I promemorian görs bedömningen att en lämplig storlek får anses vara att varje styrelse i fortsättningen består av nio ledamöter. Med nio ledamöter möjliggörs en bred förankring hos arbetsmarknadens parter, som det ges möjlighet att tillföra styrelserna en bred kompetens inom områden som är av betydelse för verksamheten utan att antalet kan anses vara så stort att det hämmar effektiviteten. TCO anser i sitt remissvar att antalet ledamöter bör uppgå till 15. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian om behovet av att begränsa antalet ledamöter i sty- relserna. bör således i fortsättningen består av nio leda- möter. I promemorian görs också bedömningen att det inte föreligger något behov av att utse suppleanter för ledamöterna. LO anser i sitt remissvar att det bör finns suppleanter för ledamöterna för att organisa- tionsintressena skall vara företrädda även vid förfall för en ledamot som föreslagits av en organisation.