prop · GO034 · 2000-09-26 00:00:00 — Höge Representantens inrättande av PLIP (Property ) samt avlägsnande av obstruerande lokala politiker har även haft stor betydelse i sammanhanget. Även den regionala återvandringen har numera skjutit fart. Främst är det serber från som kunnat återvända hem. Den nya regeringen och presidenten i och allmänna val har möjliggjort denna positiva utveckling. Det finns emellertid ännu ca 40 000 kroatiska serber i , varför det fortfarande erfordras att praktiska åtgärder vidtas på kroatisk sida, bl.a. avskaffande av administrativa hinder för återvändande och samordning med Bosnien av egendomslagstiftningen. 2.1.2Vidarebosättning och andra åtgärder för flyktingar har genom organiserad överföring tagit emot ett antal flyktingar, ofta kallade kvotflyktingar. Resurserna till detta är inte begränsade till att användas för flyktingar i ordets legala bemärkelse. De kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara men som ännu inte lämnat sitt land. ansvarar för vidarebosättning av flyktingar i huvudsakligen i samverkan med UNHCR och IOM. Riktlinjer för vidarebosättning ges av regeringen. När det gäller inriktning samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för den nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor (NSHF). Under budgetåren 1999 och 2000 har anvisat medel motsvarande kostnaderna för 1 840 vidarebosatta flyktingar . Medlen har kunnat användas med viss flexibilitet. har anslagsmedel använts för att möjliggöra en överföring av 3 865 medborgare i som fördrivits från provinsen och som haft behov av tillfälligt skydd i . Vidare har och avsatts för medicinska insatser såväl i som i närområde för medborgare i Skr. 2000/01:4 . Medlen har även använts för samverkan mellan svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. . Innevarande år disponeras avsatta medel även för medicinska insatser i provinsen i . Verksamheten sker i samarbete med bl.a. UNHCR och IOM. avsattes 2,6 miljoner till disposition för regionala lösningar för speciellt utsatta personer i . Insatserna som huvudsakligen skulle genomföras skulle ske i samråd med UNHCR, enskilda organisationer och svenska ambassaden i . På grund av vissa initiala problem pågår projektet även . Dessutom har avsatts till en fond som UNHCR administrerar (for Enhancing Resettlement Activities). Syftet med fonden är att bredda kretsen av länder som tar emot vidarebosatta. Fonden bildades och skall vara ett försöksprojekt . Projektet kommer att utvärderas . överfördes 527 personer till , huvudsakligen flyktingar från och . har 176 personer överförts till . Dessa kommer främst från , , , och . Anledningen till att så få personer har överförts till är främst att många personer som tagits ut från norra och ännu inte erhållit utresetillstånd. Anhöriga, dvs. make/maka och ogifta barn , räknas som vidarebosatta om de kommer till i nära anslutning till flyktingens överförande. Resan hit anordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan ge ett behovsprövat bidrag, om det är fråga om familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till . finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och invandringspolitik. angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. , kvarstår som den grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår svenska lagstiftning bygger på. komplette- rades med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning Skr. till händelser som inträffat före och som regel utan dess geografiska begränsning till . innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses som flykting och föreskriver förbud mot avvisning eller utvisning av flyktingar till ett land där de riskerar förföljelse eller till ett land där de inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till ett land där de riskerar Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller vissa sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar. I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte generellt personer som flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt I ett par regioner finns särskilda överenskommelser med ett något om särskilda aspekter på flykting- problemen i omfattar även en person som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats utanför sagda land". För del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den deklaration, som berörda regeringar antog i . överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna ordningen". Såvitt gäller har flera viktiga länder inte ratificerat men har trots detta gett skydd åt flyktingar. har med stöd av första asylländer i godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i varje fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis avvisning och återsändande från dessa länder inte skall ske. staterna har inte gemensamt förbundit sig till en vidare flyktingdefinition än , men åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehålls-tillstånd som i vissa avseenden är generösare än . Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a. resolutioner från , kommit att utvidgas utöver det Av de drygt 22 miljoner människor som UNHCR gav skydd och hjälp utgjorde flyktingarna drygt hälften medan Skr. 2000/01:4 återstoden bestod av internflyktingar, återvändande samt andra som drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats. Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. I samband med att flyktingkonventionen har funnits har UNHCR inlett konsultationer i syfte att bekräfta konventionens roll som grundpelare för den internationella flyktingrätten. Efter Maastrichtsfördragets ikraftträdande har man inom EU fattat ett betydande antal beslut på invandrings- och asylområdet. Främst rör det sig om resolutioner och rekommendationer, ofta med uttryckliga referenser till nationell lagstiftning, s.k. soft law. Besluten rör bl.a. harmoniserad tolkning av flyktingbegrepp, minimigarantier för asylsökande, tredjelandsmedborgares möjligheter att resa in och vistas i EU samt ansvarsfördelning och olika åtgärder för att bekämpa olaglig invandring. I samarbetet mellan EU-stater märks vidare särskilt , som undertecknades , men trädde i kraft först . Som en följd av Amsterdamfördragets ikraftträdande har frågorna blivit en del av gemenskapsrätten. Den lagstiftning som trädde i kraft innebar tämligen omfattande förändringar i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha principiell rätt till skydd i . Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand personer som bedöms vara flyktingar enligt Genèvekonvention. Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i utlännings- lagen stämmer överens med konventionsdefinitionen. I 3 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs att med en flykting avses "en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin vistelseort under förutsättning Skr. 2000/01:4 att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Som skyddsbehövande enligt nedanstående grunder anses även en person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort, under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att få skydd i . Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra skäl än av flyktinggrundande orsaker och som känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under högst . Regeringen har i 2 kap. 4a § utlänningslagen bemyndigats att i en förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas . Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och internationella organisationer om fördelning av ansvar för att ge de drabbade stöd och skydd. Med stöd av det nyssnämnda bemyndigandet beslutade regeringen om en förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls- tillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen skulle medborgare i , som kom från provinsen och som inte kunde återvända dit på grund av förhållandena där, anses ha behov av tillfälligt skydd. Under förutsättning att personerna hade behov av skydd i fick de beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I förordningen angavs vidare att den första tillståndsperioden skulle vara 11 månader. Förordningen trädde i kraft . som den trädde i kraft genomfördes också en ändring i utlänningsförordningen (1989:547) som innebar att den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd av detta slag inte behövde ha pass vid vistelse i . Mot bakgrund av det ändrade läget i provinsen beslutade regeringen om den s.k. Kosovoförordningen. Dessa trädde i kraft och innebar dels att den första tillståndsperioden skulle vara längst till och med , dels att förordningen i sin helhet skulle upphöra att gälla sistnämnda datum. beslutades också en särskild förordning om bidrag till medborgare i som kom från provinsen och som ville återvända dit. Den innebar att bidrag fick lämnas med högst för varje person som ville återvända, dock med högst per familj. Bidrag fick även lämnas för vissa Skr. 2000/01:4 resekostnader. Förordningen upphörde att gälla vid utgången av maj Genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft (SFS 2000:292) har skyddet för kvinnor i anknytningsärenden förbättrats. Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnet frihet eller frid. Uppehållstillstånd skall kunna nekas trots att förhållandet framstår som seriöst, om det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet. 2.2.3Regeringens praxisgrundande beslut i enskilda utlänningsärenden När eller önskar regeringens vägledning i en problemställning rörande tillståndsgivning kan de lämna över enskilda ärenden som innehåller problemställningen till regeringen för beslut. Dessa beslut är sedan vägledande för myndigheternas beslutsfattande. Däremot kan inte regeringen begära att få fatta beslut eller påverka enskilda ärenden. Regeringen har fattat vägledande beslut i följande enskilda ärenden . Genom beslut i tre ärenden redovisade regeringen sin syn på frågan om för hur uppehållstillstånd skall ges när personer som har haft uppehållstillstånd enligt söker förlängning av sina tillstånd. Det var som hade överlämnat tre ärenden för att få vägledning. I två av ärendena handlade det om arbetstagare. Det tredje ärendet rörde en pensionär som inte arbetat i . Alla hade haft femåriga uppehållstillstånd enligt för respektive kategori och hade sökt förlängning av tillstånden. I besluten konstaterade regeringen att det avgörande är vilket slags uppehållstillstånd personen i fråga hade ansökt om vid förlängningsansökan. Om permanent uppe- hållstillstånd sökts skall i normalfallet permanent uppehållstillstånd beviljas vid förlängningen. Om däremot ett nytt femårigt tidsbegränsat uppehållstillstånd sökts skall ett sådant tillstånd beviljas. Undantag kan göras med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, t.ex. om personen i fråga har begått allvarliga brott. meddelade regeringen beslut i ett ärende som gällde tillämpningen av . Enligt skall en asylsökande som huvudregel få sin asylansökan prövad i det första EU-land där han eller hon reser in. Ärendet gällde en familj bestående av bosniska muslimer som före ankomsten till vistats som asylsökande i . Familjen kom från en ort i i vilken serber var i majoritet för Regeringen konstaterade att och Skr. 2000/01:4 hade olika praxis i förhållande till medborgare från Bosnien- hade accepterat att ta emot familjen i enlighet med . Regeringen fann att familjen skulle kunna få sin sak prövad i och att det rent flyktingrättsligt inte fanns något hinder mot att sända dem dit. När det gällde skyddsbehov i förhållande till generellt sett konstaterade regeringen att tidigare praxis skulle ligga fast, bl.a. när det gällde att återsändande kunde ske till områden där den egna etniska gruppen var i majoritet. Regeringen ansåg därutöver att bosniska asylsökande numera kan finna en i stora delar av och att det i dessa fall inte längre finns grund för att bevilja flyktingstatus enligt Genèvekonvention. Med hänsyn tagen till UNHCR:s uppfattning om att ett återsändande i vissa fall kan försvåra genomförandet av och att en bedömning får göras i varje enskilt fall av normaliseringsprocessen på respektive ort, fanns det dock skäl att bevilja uppehållstillstånd. Normaliseringsprocessen innefattar såväl att ett återflyttande av fördrivna har kommit igång som att en demokratisering och normalisering har skett av samhällsfunktionerna, rättsväsendet, polisväsendet etc. Beslutet i ärendet blev att familjen inte avvisades till i enlighet med utan beviljades permanent uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. 2.2.4Svenska utlänningsärenden i och mot tortyr (CAT) har ett antal klagomål mot anförts till i av utlänningar som nekats uppehållstillstånd här i landet. har i detta sammanhang accepterat den internationella klagorätten. Kommissionen ersattes av . har liknande klagomål även anförts till mot tortyr i . I klagomålen anförs ofta att utlänningen, om han eller hon återsänds till sitt hemland, kommer att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Sådan behandling är förbjuden enligt artikel 3 i och artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling. I den svenska utlänningslagen finns ett absolut förbud mot att avvisa eller utvisa en person som riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr eller att utsättas för annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den som riskerar sådan behandling skall beviljas uppehållstillstånd här i landet som skyddsbehövande. Ärenden där tortyr åberopas är ofta svåra att utreda och innefattar komplicerade frågor om bevisvärdering. Som exempel kan nämnas att den som har blivit torterad kan ha svårt för att sakligt redogöra för vad han eller hon har varit utsatt för. Inte sällan finns den bevisning som åberopas i ärendet i ett annat land. har prövat 14 ärenden i sak avseende Skr. 2000/01:4 klagomål mot . Kommittén har uttalat kritik mot i sju I lika många ärenden har kommittén funnit att kritik inte kan riktas mot . Sju ärenden har avgjorts utan sakprövning. finns det tre öppna ärenden som rör i kommittén. har inte fällts i i något ärende avseende artikel 3 i . En förutsättning för att eller skall kunna kritisera ett land, t.ex. , är att landet har accepterat att enskilda personer kan anföra klagomål hos organet. Många länder har inte accepterat den individuella klagorätten. I flera länder med en utvecklad rättsordning och en rättssäker asylprocess ökar antalet ärenden som förs till internationella övervakningsorgan som har rätt att pröva klagomål från enskilda, i huvudsak . Detta kan ses som en naturlig följd av att förutsättningarna för att juridiskt driva en sak vidare genom stöd av aktiva juridiska ombud är större i dessa länder. Länder som har eller har haft fler individuella ärenden i är t.ex. , och . fäster stor vikt vid rätten för enskilda att klaga hos internationella övervakningsorgan. Det görs en noggrann analys av varje ärende där kritik har uttalats mot och på olika sätt förbättras rutinerna för handläggning av asylärenden. rättar sig alltid efter beslut som fattas av och . Ingen avvisning har skett i de fall där har kritiserats. Behovet av att kunna ta emot stora mängder människor som tvingats fly undan krig eller naturkatastrofer aktualiserades särskilt i samband med krisen i Kosovo . Inom EU pågår beredningen av ett direktiv om tillfälligt skydd vid massiv inströmning av fördrivna personer som behöver internationellt skydd. Europeiska kommissionens förslag (8871/00, Asile 26, KOM(2000)303) i frågan lämnades . Den har strävat efter en reglering av frågan, innefattande spörsmål om sociala förmåner m.m. Frågan var utestående när ändringarna i utlänningslagen gjordes 1997. lämnade regeringen en proposition Utlänningar i en massflyktssituation, sociala förmåner m.m. (1999/2000:83; återkallelse av proposition 1999/2000:42) till . När propositionen behandlades i socialförsäkringsutskottet gick det inte att samla en bred majoritet bakom förslaget. Det ledde till att regeringen återkallade propositionen. Regeringen har därefter fört samtal med UNHCR, samtliga riksdagspartier och enskilda organisationer i frågan och avser att bereda frågan vidare. tillsattes en utredning som fick till uppdrag att ta ställning till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas. Även vissa likartade frågor som rör adoption av barn ingick i uppdraget. Utredningen, som antog namnet Utredningen om uppehållstillstånd vid adoption, överlämnade betänkandet Uppehållstillstånd för adopterade (SOU 2000:32). Ärendet bereds inom . Enligt nuvarande ordning beviljas såväl vuxna som underåriga adopterade uppehållstillstånd på grund av anknytning till sina föräldrar om de uppfyller de i utlänningslagen angivna kraven på tidigare sammanboende. När de kraven inte är uppfyllda prövas ärendet om uppehållstillstånd enligt en bestämmelse som anger att uppehållstillstånd får ges om en person har särskild anknytning till . När det gäller vuxna barn, såväl biologiska som adopterade, är det inte ovanligt att de inte uppfyller lagens krav på tidigare hushållsgemenskap. En ingående prövning görs då av om kravet på särskild anknytning till är uppfyllt. Andra underåriga än de som adopterats har oftast tidigare varit hemmavarande barn till de i bosatta föräldrarna och beviljas på denna grund uppehållstillstånd. I praxis anses i regel underåriga adopterade redan genom adoptionsbeslutet ha sådan särskild anknytning till som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas. Utredningen föreslår sammanfattningsvis när det gäller den rättsliga regleringen att utlänningslagstiftningen bättre anpassas till de adopterades situation. När det gäller adopterade som är eller äldre skall även i fortsättningen uppehållstillstånd beviljas på grund av att det finns en särskild anknytning till . Utredningen föreslår dock ett förtydligande så att det direkt av utlänningslagen framgår att med särskild anknytning till avses såväl släktanknytning som annan särskild anknytning. På det sättet omfattas vuxna adopterade som inte tidigare haft hushållsgemenskap med sina adoptivföräldrar på ett tydligt sätt av bestämmelsen. Såvitt gäller adopterade underåriga föreslår utredningen att en särskild bestämmelse förs in i utlänningslagen där underåriga adopterades principiella rätt till uppehållstillstånd framgår. I betänkandet behandlas också frågan om adoptioners rättsverkningar i uppehållstillståndsrättsligt hänseende. Där slås fast att den familje- anknytning som uppkommit genom ett adoptionsbeslut som meddelats av svensk domstol alltid skall godtas av utlännings-myndigheterna. Beträffande utländska adoptionsbeslut, som gäller i i enlighet med lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption, finns det enligt nuvarande ordning utrymme att i ett ärende om uppehållstillstånd beakta om adoptionen kommit till stånd huvudsakligen för att den adopterade skall få en förmånligare ställning i ärendet, och att i ett sådant fall frånkänna adoptionen verkan. Utredningen anser att det även fortsättningsvis finns ett behov av ett sådant utrymme. Utredningen föreslår vidare att svenska domstolar som handlägger adoptionsärenden regelmässigt skall inhämta yttrande från Migrations- verket när adoptionen avser en utomnordisk medborgare som är Skr. 2000/01:4 eller däröver, om yttrandet inte är uppenbart obehövligt. utredningen förslag till en förbättrad information om lagstiftningen eftersom brister i detta avseende kan leda till rättsförluster för den enskilde. Arbetet med en ny instans- och processordning inom utlännings- och medborgarskapslagstiftningens område har fortsatt. Den parlamentariska kommitté som utrett frågan, NIPU (instans- och processordning i utlänningsärenden), presenterade betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). NIPU föreslog bl.a. att skulle fatta beslut i första instans med länsrätt och kammarrätt som överinstanser. Efter remissbehandling av NIPU:s betänkande fann regeringen att ekonomiska beräkningar för den lösning som NIPU föreslagit samt ett alternativ med specialdomstol skulle utredas närmare. redovisade den interdepartementala arbetsgrupp som tillsatts för ändamålet sitt arbete, En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45). har arbetsgruppens departementspromemoria gått ut på remiss. Reglerna om anhöriginvandringen ändrades 1997.