prop · GN0355 · 2000-01-01 00:00:00 — Staten kan stödja ambitiös programverksamhet, antingen genom direkta bidrag eller genom sänkta koncessionsavgifter. Konsekvenserna för statsfinanserna måste därvid övervägas särskilt. Ändrade regler kan gälla endast för nya sändningstillstånd eller även för alla tillståndshavare. Om ändringarna innebär ökade åligganden för befintliga tillståndshavare kan frågan om ersättning bli aktuell. Stopplagen har sedermera förlängts och gäller numera till utgången av (SFS 1998:1710). I samband med den senaste förlängningen av lagen ifrågasatte Lagrådet om sådana särskilt viktiga skäl som avses i 2 kap. 13 § regeringsformen kan anses föreligga för en ytterligare förlängning av stopplagen. Mot bakgrund av pågående utred- ningsarbete uttalade emellertid Lagrådet att det inte ville motsätta sig att stopplagens giltighetstid förlängdes en sista gång i avvaktan på att ny lagstiftning antas av . tillstyrkte förslaget och beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 1998/99:1 utg. omr. 1, bet. 1998/99:KU14, rskr. 1998/99:97). 4.4 Lokal- och närradiokommittén beslutade regeringen att en kommitté skulle till- kallas med uppdrag att bl.a. lägga fram förslag om ändrade regler för lokala ljudradiosändningar (dir. 1995:123). Den parlamentariskt sammansatta kommittén, som antog namnet Lokal- och närradiokommittén, konstaterade att endast en mycket liten del av tillståndshavarna verkar under förhållanden som i alla delar sammanfaller med tankarna bakom lokalradioreformen. De lokala stationerna är enligt kommittén till övervägande del beroende av eller del av centrala programnätverk och omkring hälften av tillståndshavarna förmedlar rikssändningar med i bästa fall smärre regionala eller lokala fönster. Vidare menade kommittén att ägandet är koncentrerat och programutbudet endast till en mindre del består av program med lokal inriktning. Lokal- och närradiokommittén överlämnade sitt betänkande, Den lo- kala radion (SOU 1996:176), . Förslagen innebar i kort- het följande. Auktioner ersätts med ett urvalsförfarande baserat på programverk- samhetens inriktning och ägarförhållanden. En nämnd knuten till Radio- och handhar tillståndsgivning. Ingen automatisk förlängning av nuvarande sändningstillstånd som löper ut ; den som tidigare haft tillstånd skall dock kunna ges försteg vid tillståndsgivning. Tillstånden skall löpa med förnyad prövning . Tillstånden får inte överlåtas. Vid konkurs, dödsfall m.m. skall till- stånden återlämnas för ny utlysning. Ägarförändringar kan göras i begränsad omfattning efter avgörande av den nya nämnd som kommittén föreslår skall inrättas. Avgifterna sänks till i genomsnitt en tredjedel av dagens avgifter. Kravet på att en tredjedel av sändningarna skall vara egenproducerat material behålls och skärps genom en regel om att sådant material skall sändas . Vid remissbehandlingen av betänkandet instämde flera remissinstanser i kommitténs kartläggning av förhållanden och problem för lokalradion. Ett flertal remissinstanser ansåg att kommitténs uppdrag gavs för tidigt eftersom utvecklingen inom den digitala tekniken inte har kunnat beaktas fullt ut. Många remissinstanser påpekade att radioföretagen inte fått tid att utvecklas till en livskraftig bransch. Ett flertal av remissinstanserna redovisade allvarliga invändningar mot delar av förslaget. Flera av de juridiska instanserna avvisade bl.a. förslaget om att inte ge en förlängning av tillstånden . Med hänsyn till bl.a. remissinstansernas kritik ansåg regeringen att det inte var möjligt att genomföra förslagen. En särskild utredare gavs därför i uppdrag att lägga fram förslag om de framtida villkoren för den kom- mersiella lokalradion (dir. 1997:11). Förslagen skulle utformas i enlighet med målen för statens insatser på massmedieområdet: att stödja mångfald och reella yttrandemöjligheter, garantera massmediernas oberoende samt säkerställa tillgängligheten till massmedierna. Utredaren skulle också föreslå på vilket sätt den kommersiella lokalradions medverkan vid en introduktion av digitala ljudradiosändningar kan underlättas. Som tidi- gare framgått har utredaren överlämnat betänkandet Den framtida kom- mersiella lokalradion (SOU 1999:14). 4.5 Lokalradions verksamhet Det finns 84 utdelade tillstånd för analoga sändningar för- delade över 38 sändningsområden. Därutöver finns tio lediga tillstånd, fem av dessa avser områden där kommersiella lokalradiosändningar redan pågår; , , , och . De övriga lediga tillstånden finns i , och med vardera ett ledigt tillstånd samt två i . Huvuddelen av det material som sänds i lokalradio är centralt producerat och sänt över flera stationer. Detta är en följd av att några få nätverk med många anslutna tillståndshavare har en mycket hög grad av central programverksamhet. Om man utgår från enbart programsamarbete finns tre större nätbild- ningar. I två av dessa nätverk (och ) förses varje enskild tillståndshavare med samma pro- grammaterial. Också inom det tredje programsamarbetet (NRJ) förses flertalet tillståndshavare med ett centralproducerat material under två tredjedelar av dygnet. De tre nätverken organiserar närmare 60 av de 85 tillståndshavarna. Härutöver förekommer programsamarbete mellan Radio (Fria Media) på olika orter. Vid ett 20-tal stationer är i stort sett allt programmaterial egenproducerat. Programmen har hos de flesta av dessa stationer en tydlig lokal förankring. 4.6 Digitala ljudradiosändningar beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 1994/95:170, bet. 1994/95:KU47, rskr. 1994/95:369) att försöksverksam- het med digitala ljudradiosändningar skulle inledas. Verksamheten borde påbörjas , inledningsvis i ett begränsat antal områden i såväl storstadsregionerna som andra delar av landet. Såväl och Utbildningsradion som privata programföretag skulle ges möjlighet att delta i sändningarna. Regeringen bedömde att sändningsverksamheten skulle kunna finansieras av de medverkande företagen utan att staten anslog några särskilda medel. Syftet med att inleda sändningar i begränsad omfattning var att pröva den nya digitala sändningstekniken under svenska förhållanden. Det gällde bl.a. att utveckla kompetens hos svenska företag beträffande tek- niska aspekter, utveckling av nya programtjänster som den nya tekniken lämpar sig för samt att ge allmänheten möjligheter att bedöma fördelar och nackdelar med digital ljudradio. En första utvärdering av de digitala ljudradiosändningarna ansågs kunna göras när verksamheten pågått . För digitala ljudradiosändningar finns det ett rikstäckande frekvens- block och regionala frekvensblock i 19 olika områden tillgängliga. Till- stånd att bedriva digitala ljudradiosändningar meddelas av regeringen, efter förslag och beredning av Radio- och . Digitala sändningar i regi pågår . 5 Nya villkor för den kommersiella lokalradion Regeringens förslag: Nya regler för den kommersiella lokalradion införs i radio- och TV-lagen (1996:844) . Lokalradiola- gen (1993:120) och lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio, den s.k. stopplagen, upphävs. Regeringens bedömning: De lokala digitala ljudradiosändningarna bör inte omfattas av de nya reglerna för den kommersiella lokalradion. För dem som har tillstånd att sända enligt lokalradiolagen bör sär- skilda övergångsbestämmelser gälla. Utredningens förslag stämmer delvis överens med regeringens. De nya villkoren föreslås dock gälla från och omfatta såväl analoga som digitala sändningar. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser menar att det finns be- hov av förändringar på lokalradioområdet. Dagens lagstiftning anses ha uppenbara brister och flertalet remissinstanser tycker det är bra och klar- görande att reglerna för lokalradio förs in i radio- och TV-lagen. Radio- och anser att de nya villkoren bör träda i kraft med hänsyn till att sändningstillstånd inte har kunnat fördelas på grund av stopplagen. När det gäller digitala sändningar tycker många remissinstanser att det inte föreslagits tillräckligt kraftiga incitament för att den kommersiella radion snabbt och kraftfullt skall kunna inleda teknikskiftet. Skälen för regeringens förslag Nya villkor Syftet med införandet av lokalradion var att förstärka yttrandefriheten genom ökad mångfald i etern. Varje lokalradiostation skulle få en obe- roende ställning med inriktning mot sitt lokala spridningsområde och det skulle slås vakt om programverksamhetens självständighet och lokala karaktär. Detta skulle uppnås genom att de sökandes betalningsvilja avgjorde valet mellan flera sökande vid en öppen och offentlig auktion, trots att många remissinstanser hade varit kritiska mot en sådan ordning. Bland annat ansågs det att auktionsmetoden skulle få till följd att olika radio- stationer skulle komma att sända ut ett likartat programutbud. Det påpe- kades också att metoden skulle kunna leda till en kostnadsnivå som var för hög för små intressenter, med risk för konkurser och nätverksbildning som följd. Regelverket för lokalradion trädde i kraft . Redan i no- vember 1994 konstaterade att lokalradion inte hade utvecklats enligt de angivna intentionerna. Utskottet framhöll bl.a. att de lokala stationerna ofta är starkt beroende av centrala programnätverk. Detta bekräftas i de betänkanden som lämnats av Lokal- och närradio- kommittén och Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion. De kartläggningar som redovisas i betänkandena ger bl.a. vid handen att de lokala stationerna i stor utsträckning är starkt beroende av eller en del av centrala programnätverk. Programutbudet är ofta centralproducerat och består endast till en mindre del av program med lokal inriktning. Korsägande och ägarkoncentration karakteriserar flera av nätverken. När ett tillstånd överlåts, är det oftast redan etablerade ägargrupper som köper det. Bara i enstaka undantagsfall har överlåtelserna inneburit att någon ny ägare tillkommit. Mot denna bakgrund är det angeläget att införa nya villkor för den kommersiella lokalradion som skapar bättre förutsättningar att uppnå de ursprungliga syftet med införandet av lokalradion. De förändringar som föreslås i det följande syftar därför till att förstärka yttrandefriheten genom att öka mångfalden och den lokala förankringen i verksamheten. När radio- och TV-lagen infördes var tanken att skapa ett väl samman- hållet regelsystem för radio och TV. Lokalradiolagen fick emellertid läm- nas åt sidan i avvaktan på resultaten från det då pågående utrednings- arbetet. De nya villkoren för lokalradion och det regelverk som i övrigt skall gälla bör därför inordnas i radio- och TV-lagen. bör lokalradiolagen upphävas. Några tillstånd att sända lokalradio har inte fördelats efter det att stopplagen trädde i kraft . Stopplagen har förlängts och gäller numera till utgången av . Utredningen har föreslagit att de nya villkoren för lokalradion skall börja gälla . För att inte lediga radiofrekvenser skall stå outnyttjade än nödvändigt, bör de nya villkoren emellertid börja till- lämpas . Stopplagen bör upphöra att gälla . Befintliga tillstånd En väsentlig fråga när det gäller att införa nya villkor för den kommer- siella lokalradion är vad som skall gälla för dem som har fått tillstånd en- ligt lokalradiolagen. Enligt 8 § lokalradiolagen är varje tillståndsperiod . Den första tillståndsperioden omfattar tiden till ut- gången av . Om tillståndshavaren begär det före tillståndsperio- dens slut, skall tillståndet förlängas med ytterligare en tillståndsperiod. Lagrådet menade att konstruktionen med tidsbegränsade tillstånd i före- ning med de planer på en utvärdering av systemet, när det hade varit i bruk , som redovisades gör att de som söker tillstånd måste räkna med möjligheten att de inte får tillståndet förlängt på grund av skärpta krav i lokalradiolagen och att någon rätt till ersättning av sta- ten inte kan komma i fråga om det sker. Förändringar i lokalradiolagen i syfte att ge utrymme för skälighetsbedömningar måste enligt Lagrådet bedömas på samma sätt. Regeringen anslöt sig till Lagrådets bedömning (se prop. 1992/93:70 s. 26). De nuvarande tillståndshavarna har fått sina tillstånd på grund av att deras betalningsvilja varit störst. Givetvis har rätten att få tillståndet för- längt med ytterligare en period spelat en betydelsefull roll vid deras be- dömning av hur stor avgift de skulle kunna åta sig att betala för tillstån- den. Det krävs därför mycket starka skäl för att underlåta att förlänga tillstånden med ytterligare en period. Enligt utredningen har de ackumu- lerade förlusterna för lokalradion vid utgången av uppskattats till ca . Även detta talar för att tillstånden bör förlängas. Utredningen föreslår att de nuvarande tillstånden skall förlängas till ut- gången av och att tillståndshavarna i huvudsak skall fortsätta att betala den avgift som fastställdes för dem vid auktionsförfarandet. Re- missinstanserna är positiva till att tillstånden förlängs. anser att de nuvarande tillståndshavarna skall tillförsäkras rätt att fortsätta med de analoga sändningarna även och då med i taget, med hänsyn till osäkerheten beträffande den digitala tek- nikens inträde. Den främsta invändningen som kan resas mot att förlänga tillstånden för de nuvarande tillståndshavarna är att olika regler kommer att gälla för tillståndshavarna beroende på när tillstånden meddelades. De olägenheter och komplikationer som är förenade med detta är emellertid inte så stora att detta bör undvikas till varje pris. Att villkoren för verksamheten skulle kunna komma att justeras och att nya tillstånd skulle kunna förde- las i befintliga sändningsområden har stått klart från början (se prop. 1992/93:70 s. 12 och 43). Det torde således ha varit uppenbart för till- ståndshavarna att sändningarna skulle kunna bedrivas under olika förutsättningar beroende på när tillstånden fördelades. Att föränd- rade villkor för den kommersiella lokalradion skulle kunna medföra pa- rallella system framgår även av betänkande (bet. 1994/95:KU25 s. 4). Regeringen delar utredningens uppfattning att de befintliga tillstånden bör förlängas och att de avgifter som fastställts för dessa bör fortsätta att utgå. Detta innebär att det bör gälla särskilda övergångsbestämmelser för dem som har tillstånd enligt lokalradiolagen om nya villkor införs. I av- snitt 7 återkommer regeringen med förslag om i vilka avseenden de be- fintliga tillstånden skall undantas från tillämpningen av de nya regler som föreslås gälla för den kommersiella lokalradion. Avgifterna för befintliga tillstånd behandlas särskilt i avsnitt 8. Lokala digitala ljudradiosändningar beslutades att försöksverksamhet med digitala ljudradio- sändningar skulle inledas i ett begränsat antal områden i såväl storstads- regionerna som andra delar av landet. inledde sådana sändningar redan under . Några ytterligare tillstånd att sända digital ljudradio har emellertid inte meddelats, vilket innebär att kom- mersiella sändningar med digital teknik inte har påbörjats. Försöksverksamheten med lokala digitala ljudradiosändningar syftar till att pröva tekniken under svenska förhållanden, att utveckla kompetens hos svenska företag och att utveckla nya programtjänster. Vidare skall allmänheten ges möjlighet att bedöma för- och nackdelar med digital ljudradio. Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att föreslå på vilket sätt den kom- mersiella lokalradions medverkan vid en introduktion av digitala ljud- radiosändningar kan underlättas. Enligt utredningens förslag skall regleringen vara enhetlig oavsett om sändningarna sker med digital eller analog teknik. Vidare föreslår utred- ningen en fortsatt utbyggnad av det digitala nätet. Utbyggnaden bör ske med hänsyn till efterfrågan. I övrigt lämnar utredningen förslag som be- handlar utnyttjande av frekvensutrymmet, tillståndstidens längd, tilläggstjänster samt befrielse från koncessionsavgift . Eftersom tillgången på mottagare är begränsad i och kommersiella sändningar ännu inte har kommit till stånd, är det för tidigt att göra en meningsfull utvärdering av den digitala tekniken. I detta läge är det vanskligt att bedöma vilka förändringar av regelverket för lokala digitala ljudradiosändningar som bör göras. Dessutom är många remissinstanser kritiska till utredningens förslag och anser att det saknas tillräckligt kraftiga incitament för att den kommersiella radion skall kunna inleda teknikskiftet. Med hänsyn härtill är det inte möjligt att genomföra ut- redningens förslag. De lokala digitala ljudradiosändningarna bör således inte omfattas av de nya villkor som föreslås för den kommersiella lokal- radion. Frågan om hur verksamheten med digital ljudradio bör fortsätta och hur de kommersiella programföretagen skall kunna medverka bereds inom . 6 Nya tillstånd 6.1 Vem kan få tillstånd ? Regeringens förslag: Tillstånd att sända lokalradio får även i fortsätt- ningen lämnas till såväl fysiska som juridiska personer. Staten, landsting eller kommuner får inte inneha tillstånd att sända lokalradio, vare sig direkt eller indirekt genom 1. företag i vilket ett eller flera sådana subjekt har en del som för dem gemensamt motsvarar av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal har ett bestämmande inflytande, eller 2. ett företag som är ett dotterföretag till ett företag som avses i 1. Förbudet att ge tillstånd att sända lokalradio till tidningsutgivare samt programföretag som fått tillstånd av regeringen att sända ljudradio- eller TV-program skall avskaffas liksom förbudet för en tillståndshavare att inneha mer än ett tillstånd. Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som uttalar sig om för- slagen är den övervägande delen i princip positiva. Den kritik som fram- förs gäller främst förslaget om antalet tillstånd. De som är negativa till förslaget anser att förslaget kommer påverka mångfalden och yttrandefri- heten i negativ riktning. , medier och kom- munikation vid menar att förslaget kommer att skapa en kommersiell lokalradiomarknad som sannolikt bara rymmer ett eller två nationella nätverk, förmodligen kopplade till redan starka medieföretag. och Radio- och anser däremot att dagens förbud mot att inneha mer än ett tillstånd bör utgå, eftersom det inte är ägnat att öka mångfalden och det lätt har kunnat kringgås. menar att förslaget innebär en viss risk för ökad ägarkoncentration men att det troligen kommer att skapa förutsättningar för nya etableringar och därigenom en ökad mångfald. tillstyrker förslaget under förutsättning att nu- varande tillståndshavare skall kunna utnyttja denna förändring utan att hänsyn skall behöva tas till eventuellt nya urvalsregler. Enligt Tidnings- utgivarna är förbudet att inneha mer än ett tillstånd en omotiverad sär- reglering som bör utgå. Skälen för regeringens förslag Fysiska och juridiska personer Tillstånd att sända lokalradio kan, enligt 5 § första stycket lokalradio- lagen (1993:120), lämnas till en fysisk eller juridisk person. Tillstånd bör även i fortsättningen kunna ges till såväl fysiska som ju- ridiska personer. Staten, landsting och kommuner Enligt 6 § lokalradiolagen kan inte staten, landsting eller kommuner, vare sig direkt eller genom företag i vilket ett sådant organ på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensamt har ett bestämmande inflytande, få tillstånd att sända lokalradio. Syftet med bestämmelsen är att lokalradion inte skall fungera som språkrör för myndigheter (prop. 1992/93:70 s. 16). Detta skäl är fortfa- rande relevant. Förbudet för dessa organ att inneha tillstånd bör därför kvarstå. Utredningen föreslår dessutom att regeln bör skärpas i syfte att und- vika att den kan kringgås. Skärpningen innebär att inte heller sådana or- gan skall kunna få tillstånd som ägs, eller där motsvarande minst 20 pro- cent av samtliga aktier direkt eller indirekt ägs, av stat, landsting eller kommun. Regeringen anser att ett sådan begränsning bör införas. I enlighet med vad Lagrådet anfört bör bestämmelsen vara tillämplig också om två eller flera av de angivna subjekten tillsammans äger angiven del i samma företag, t.ex. om två samverkande kommuner har vardera. Lagrådet har vidare påpekat att en tillämpning av bestämmelsen förefaller utesluten i det fall tillstånd söks för ett dotterföretag till ett företag som till ägs av stat eller kommun. För att hindra kringgående bör, enligt regeringens mening, även sådana dotterföretag omfattas av förbudet. Tidningsföretag att sända lokalradio får, enligt 7 § lokalradiolagen, inte ges till den som ger ut en dagstidning eller till den som har ett bestämmande in- flytande i ett företag som ger ut en dagstidning. Inte heller får ett tillstånd ges till ett företag i vilket någon av de nämnda har ett bestämmande in- flytande. Bestämmelsen motiverades med att tidningsföretag annars skulle kunna öka sitt inflytande över nyhetsförmedlingen och opinionsbildning i stället för att antalet självständiga röster skulle bli flera (prop. 1992/93:70 s. 17). Den har emellertid visat sig vara lätt att kringgå. Den kartläggning som utredningen gjort visar att flera tidningsföretag är delägare, direkt eller indirekt via dotterbolag, i programföretag som sänder lokalradio. Ur mångfaldssynvinkel ter sig denna utveckling mindre lyckad. skall det framhållas att tidningsföretagen har en kompetens som är till nytta för lokalradion. I andra länder är det vanligt att tidningsutgivare tillåts att ha tillstånd för radiosändningar men att vissa begränsningar gäller t.ex. att en tidningsutgivare inte får äga mer än en viss del av en nationell radiolicens. Utredningen föreslår att förbudet för tidningsföretag att inneha tillstånd att sända lokalradio skall tas bort och att förhållandet i stället skall beak- tas när tillstånden fördelas. Endast ett fåtal remissinstanser har kommen- terat förslaget. Utredningens förslag kan medföra oönskade konsekvenser i vissa fall. Som exempel kan nämnas orter där ett tidningsföretag har en domine- rande ställning. Om detta tidningsföretag också får tillstånd att sända lo- kalradio, dess inflytande över nyhetsförmedling och opinionsbildning kunna förstärkas och lokalradion blir inte den motvikt till tidningsmono- polen som den annars skulle kunna vara (prop. 1992/93:70 s. 17 ff.). Så- dana konsekvenser kan dock undvikas genom att ägarförhållanden och mångfaldsaspekter beaktas när tillstånden fördelas (se avsnitt 6.2.2). Sak- nas det andra behöriga sökande kan emellertid den beskrivna situationen uppkomma. Alternativet är att det lediga tillståndet skulle komma att stå outnyttjat, vilket inte skulle gynna yttrandefriheten. Regeringen ställer sig mot denna bakgrund bakom utredningens för- slag. Förbudet för tidningsföretag att inneha tillstånd att sända lokalradio bör således avskaffas. Programföretag med tillstånd av regeringen 6 § lokalradiolagen kan inte programföretag med tillstånd av rege- ringen att sända ljudradio- eller TV-program, vare sig direkt eller genom företag i vilket ett sådant programföretag på grund av aktie- eller an- delsinnehav eller avtal ensamt har ett bestämmande inflytande, få till- stånd att sända lokalradio. Skälet för att utesluta dessa företag från möj- ligheten att sända lokalradio var att det ansågs främja mångfalden (prop. 1992/93:70 s. 16). Utredningen föreslår att även de programföretag som fått tillstånd att sända ljudradio- eller TV-program av regeringen skall kunna få lokal- radiostillstånd. De remissinstanser som yttrat sig om förslaget är positiva. Det finns inte något hinder för den som har tillstånd att sända lokal- radio att också få tillstånd av regeringen att sända ljudradio- eller TV- program. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och den konkurrens som råder på medieområdet, bör inte programföretag med erfarenhet och ekonomisk styrka generellt undantas från möjligheten att sända lokalradio. Däremot finns det anledning att beakta förhållandet när tillstånden fördelas (se avsnitt 6.2.2). Mot bakgrund härav bör utredningens förslag genomföras.