prop · GN0376 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:76 Lag om märkning och registrering av hundar Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en ny lag om märkning och registrering av hundar. Enligt lagen skall alla hundar märkas så att hunden kan identifieras och ägarskapet skall registreras i ett för landet centralt register. Enligt förslaget skall en hund, som påträffas utan märkning eller som inte har någon ägare registrerad, kunna omhändertas av polis- myndigheten om hunden utgör eller kan komma att utgöra en fara för människor eller andra djur eller om det annars finns särskilda skäl. Om ägaren till en omhändertagen hund inte låter märka hunden och anmäler sitt ägarskap till det centrala registret får polismyndigheten besluta att hunden skall säljas, skänkas bort eller avlivas. Ägaren till en omhändertagen hund skall stå för kostnaderna för omhändertagandet. får även meddela nödvändiga förelägganden, vilka får förenas med vite. Lagen föreslås träda i kraft . Bestämmelserna om omhändertagande skall dock gälla först . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om märkning och registrering av hundar 4 3 Ärendet och dess beredning 7 4 Lagen om märkning och registrering av hundar 9 4.1 Lagens tillämpningsområde 9 4.2 Hundar skall märkas och registreras 12 4.3 Hundar som inte är märkta får tas om hand 15 4.4 Straffbestämmelser 17 4.5 Ekonomiska konsekvenser 18 5 Författningskommentarer 20 Bilaga 1 Förteckning över remissinstanserna 24 Bilaga 2 Lagrådsremissens förslag 25 Bilaga 3 Lagrådets yttrande 27 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 31 Rättsdatablad 32 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om märkning och registrering av hundar. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om märkning och registrering av hundar Härigenom föreskrivs följande. 1 § En hundägare skall låta märka sin hund så att den kan identifieras. Märkningen skall vara bestående. 2 § Ägaren av en hund skall låta registrera sitt ägarskap i ett för landet centralt register. Hundägaren skall betala en avgift för registreringen och för utrustning för att läsa av märkningen. 3 § Bestämmelserna i 1 och 2 §§ gäller hundar som stadigvarande finns i . 4 § Registret får användas för att fastställa vem som är ägare av en hund. , , länsstyrelser, polismyndigheter och de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall ha direkt åtkomst till registret. 5 § är personuppgiftsansvarigt för registret. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får besluta att överlåta driften av registret till en annan myndighet eller till en organisa- tion. 6 § För behandling av personuppgifter gäller, utöver vad som sägs i 4 och 5 §§, personuppgiftslagen (1998:204). 7 § Påträffas en omärkt hund eller en hund utan någon ägare antecknad i det centrala registret, får polismyndigheten omhänderta hunden om den utgör eller kan komma att utgöra en fara för människor eller andra djur eller om det annars finns särskilda skäl. från omhändertagandet skall hundens ägare låta märka hunden och anmäla ägarskapet till det centrala registret. I annat fall får polismyndigheten besluta att hunden skall säljas, skänkas bort eller avlivas. Innan ett beslut om avlivning fattas skall yttrande inhämtas från en veterinär, om det inte finns särskilda skäl att avliva hunden omedel- bart. Om polismyndigheten har beslutat att hunden skall säljas, får polismyndigheten ta ut ersättning ur köpeskillingen för kostnaderna för omhändertagandet. Om det finns särskilda skäl, skall polismyndigheten avvakta med en åtgärd enligt andra stycket. 8 § Ägaren av en omhändertagen hund skall betala de kostnader som omhändertagandet medfört. Kostnaderna får förskotteras av allmänna medel. Om det finns särskilda skäl, får polismyndigheten i enskilda fall medge undantag från skyldigheten att betala kostnaderna. I sådana fall skall kostnaderna slutligt betalas av polismyndigheten. 9 § får meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I beslut om föreläggande får polismyndigheten sätta ut vite. 10 § Föreskrifter om den avgift som avses i 2 § andra stycket meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 11 § beslut enligt 7, 8 eller 9 § eller beslut om registrering som meddelas av eller av den som ansvarar för driften av registret får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. för det allmännas talan hos förvaltningsdomstol, om det överklagade beslutet har meddelats av en organisation. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt denna lag gäller , om inte något annat beslutas. 12 § Bestämmelserna i 22-28 och 30 §§ förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas, om beslutet har meddelats av en organisation. Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 7-9 §§ skall dock gälla först . Lagen skall inte tillämpas på hundar som vid lagens ikraftträdande är äldre än . 3 Ärendet och dess beredning Bestämmelser om hundar finns i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter samt i djurskyddslagen (1988:534) och djurskyddsförord- ningen (1988:539). I regelverken finns bestämmelser om tillsyn, skadeståndsansvar, omhändertagande, förbud m.m. I en departementspromemoria (Ds 1996:32) om förslag till lag om tillsyn över hundar och katter och i en lagrådsremiss om djurskyddet och tillsynen över hundar och katter av föreslogs bl.a. en ny lag om tillsyn över hundar och katter. I lagförslaget ingick att det skulle införas bestämmelser om märkning och registrering av hundar och katter. Någon proposition lämnades aldrig till . , , och har påtalat att det ofta föreligger stora problem med att fastställa vem som är ägare till en viss hund och att detta leder till att det blir svårt att ställa någon till ansvar för de skador som en hund kan ha orsakat. Särskilt har framhållits att det snabbt ökande antalet aggressiva och farliga hundar har gjort att problemet blivit ytterst påtagligt och akut. De nämnda myndigheterna och organisationerna har därför hemställt om att det skyndsamt införs krav på märkning och registrering av alla hundar i landet så att en ägare kan identifieras. Mot bakgrund av den framställning som gjorts och då frågan om märkning och registrering har varit aktuell har det inom gjorts en förnyad översyn av frågan i departementspromemorian (Ds 1999:74) Förslag till lag om märkning och registrering av hundar. I de tidigare förslagen om märkning och registrering har även katter omfattats. Att det nu lämnas ett förslag enbart beträffande hundar skall inte förstås som att märkning av katter är angeläget. Förslaget har främst sin grund i att de tilltagande problemen med hundar som attackerar människor och andra hundar kräver att märkning av hund införs möjligt. Förslaget i departementspromemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns i (dnr Jo1999/2666). Jordbruksministern har även hållit en hearing i frågan . En sammanfattning av de synpunkter som framkom vid hearingen redovisas i den nämnda remissammanställningen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådet har med hänvisning till rättsstatliga principer om likhet inför lagen och om proportionalitet allvarligt ifrågasatt om lagförslaget bör genomföras i föreliggande skick. Lagrådet har också, för det fall lagförslaget genomförs, anfört synpunkter på enskilda bestämmelser i förslaget. Lagrådets yttrande har föranlett regeringen att göra vissa ändringar och tillägg i förslagets påföljdsbestämmelser. Även i vissa andra bestämmelser har justeringar gjorts i enlighet med vad Lagrådet förordat. På ett par punkter har regeringen avstått från att följa Lagrådets förslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 4.1, 4.2 och 4.3 samt i författningskommentarerna. 4 Lagen om märkning och registrering av hundar 4.1 Lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: En ny lag om märkning och registrering av hundar införs. Syftet med lagen är att det skall bli enklare och gå fortare att fastställa vem som är en hunds ägare. Lagen skall gälla hundar som stadigvarande finns i . Departementspromemorians förslag: Förslaget överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Ett antal remissinstanser ifrågasätter dock om målet att komma till rätta med farliga och aggressiva hundar kommer att uppnås. Några remissinstanser, däribland , anser att förslaget om märkning och registrering av hundar bör inarbetas i lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter som den lagen ses över. De instanser som tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran är bl.a. Hovrätten för Nedre , Kammarrätten i , Riksåklagaren, , Datainspektionen, Försvarsmakten, , , , och frivilligorganisationer som representerar hundägare och djurskyddsintresset. Flera remissinstanser påpekar att en registrering är en positiv åtgärd även av andra skäl än att komma åt de farliga hundarna; bl.a. kommer tillsynsmyndigheternas djurskyddstillsyn att underlättas väsentligt. har inget att erinra mot förslaget om märkning och registrering men anser att omhändertagande av hundar enbart på den grunden att de inte är märkta och att i anledning därav vidta åtgärder inte kan anses vara en polisiär uppgift. delar uppfattningen att åtgärder måste vidtas för att komma till rätta med de ökande problemen med aggressiva och farliga hundar men avstyrker förslaget med hänvisning till proportionalitetsprincipen. avstyrker förslaget och föreslår att polisen i stället skall ges lagligt utrymme att avliva eller försälja omhändertagna hundar. och Svenska ifrågasätter behovet av lagen och avstyrker förslaget. Även och samt avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Lagen om märkning och registrering av hundar föreslås omfatta alla hundar, oavsett ras eller farlighet. Lagförslaget har dock sin grund främst i det tilltagande problemet med farliga och aggressiva hundar. Som exempel på problemet har polis- myndigheten i i en rapport redovisat att det 1999 till myndigheten kom in 40 anmälningar där s.k. kamphundar varit inblandade. Det har handlat om angrepp mot person, annan hund eller annat djur eller situationer där kamphundens närvaro upplevts som ett hot. anmärker i rapporten att det är sannolikt att många brott eller incidenter med hundar inte anmäls på grund av rädsla för repressalier. Antalet s.k. kamphundar i landet kan uppskattas till omkring 2 000 eller kanske så många som omkring 3 000. Lagen bör därför omfatta alla i landet befintliga hundar och inte enbart hundar som föds efter lagens ikraftträdande. Det är inte möjligt att hänföra de farliga hundarna till någon särskild hundras. Alla hundar oavsett ras kan utveckla aggressiva eller på annat sätt farliga egenskaper genom bl.a. felaktig avel eller felaktigt handhavande. Det är inte heller möjligt att på annat sätt effektivt fastställa vilka hundar som är potentiellt farliga hundar. Ett märknings- krav kan därför inte begränsas till vissa bestämda raser eller till s.k. farliga hundar. Det är därför inte heller lämpligt att, såsom Lagrådet förordat, i lagen om tillsyn över hundar och katter föra in kriterier för när hundar kan presumeras vara farliga. I likhet med många remissinstanser anser regeringen att det också finns andra viktiga skäl för införandet av ett hund- och ägarregister. Bland annat kommer myndigheternas djurskyddstillsyn att underlättas av att en ägare till en vanvårdad hund snabbt kan identifieras. En märkning och registrering är följaktligen en viktig åtgärd också från djurskydds- synpunkt. En registrerad ägare får säkrare och snabbare tillbaka en bortsprungen hund. Det blir lättare att avgöra vem som har ansvaret för skador som en hund orsakat. Behov av att kunna identifiera hundar finns även av smittskyddsskäl. Sannolikt kommer även möjligheterna att åter- få en stulen hund att öka om alla hundar är identitetsmärkta. Lagförslaget innebär en klar förstärkning av hundägarens ansvar och bör enligt regeringens mening även uppfattas som en ökad säkerhet för hunden och dess ägare. Regeringens bedömning är att förslaget även är ett viktigt steg på vägen till ett förbättrat djurskydd för landets hundar. Även om den föreslagna lagen följaktligen tjänar många syften finns det anledning att understryka den betydelse lagen kan få som hjälpmedel för polisen i dess arbete med att förebygga och bekämpa brott. När det gäller att komma till rätta med det förhållandet att hundar används på ett kriminellt eller gravt ordningsstörande sätt kan polisen i vissa fall stödja ett ingripande på bestämmelserna i lagen om tillsyn över hundar och katter. För ett omhändertagande enligt den lagen krävs emellertid att det först klarläggs att det är fråga om en bitsk hund. Enligt den föreslagna lagen bör en omärkt eller oregistrerad hund kunna omhändertas redan på den grunden att den utgör eller kan komma att utgöra en fara för människor eller andra djur eller om det annars finns särskilda skäl. Lagen ger därmed polisen utökade möjligheter att arbeta förebyggande genom att ingripa i de fall där det finns tillräckliga skäl att misstänka att ägarna kan använda sina hundar på ett farligt sätt. Detta kan i förlängningen förutsättas leda till kännedom om och kontroll över förekomst och innehav av farliga och aggressiva hundar. Också i andra sammanhang kan den föreslagna lagen i väsentlig grad underlätta polisens arbete. Det gäller i första hand hundar som tas om hand enligt lagen (1938:121) om hittegods men också när polisen omhändertar en hund eller lämnar biträdeshjälp enligt djurskyddslagen. Regeringen delar således inte den åsikt som några remissinstanser framfört att lagförslaget är för ingripande för att komma åt ett begränsat problem. Regeringen anser tvärtom att den föreslagna lagstiftningen tjänar många goda och efterfrågade syften. Lagrådet har allvarligt ifrågasatt om lagförslaget bör genomföras i föreliggande skick. Enligt Lagrådet föranleder förslaget erinringar med hänsyn till rättsstatliga principer om likhet inför lagen och om proportionalitet. Som grunder för sin kritik pekar Lagrådet på att det i motiven förutsätts att främst hundar som utgör eller kan komma att utgöra en fara för människor eller andra djur kommer att omhändertas och att försäljning eller avlivning av omhändertagna hundar inte är en åtgärd som står i proportion till syftet att åstadkomma märkning. Som anförts ovan motiveras införandet av en märknings- och registreringsskyldighet av ett flertal skäl. Alla dessa skäl motiverar inte ett ingripande i form av ett omhändertagande. kan det vara tillräckligt med ett föreläggande. Detta följer av proportionalitets- principen. Bedömningen av i vilka fall ett omhändertagande skall ske kom tidigare till uttryck i motivtexten. Denna bedömning bör dock även komma till uttryck i lagtexten. Lagtexten bör därför kompletteras så att det framgår att omhändertagande får ske om en hund utgör eller kan komma att utgöra en fara för människor eller andra djur eller om det annars finns särskilda skäl. Lagrådet har anfört att de åtgärder som föreslås enligt 7 §, dvs. främst försäljning eller avlivning, knappast kan anses stå i proportion med lagens syfte att åstadkomma märkning av hundarna. Som anförts ovan är ett av syftena med märknings- och registreringsskyldigheten att komma åt problemet med farliga och aggressiva hundar. Det är främst denna grupp som kan bli föremål för omhändertagande. Mot bakgrund härav anser regeringen inte att de åtgärder polisen ges befogenheter att vidta är oproportionerliga. Med hänsyn till att Lagrådet har anmärkt på den korta tid som står ägaren till buds för att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla lagens krav har dock regeringen funnit att polisen i vissa fall skall vara skyldig att avvakta med vidare åtgärder och ge en hundägare en längre frist än . En sådan dispens kan exempelvis bli aktuell om en hundägare, trots allvarliga försök att åstadkomma en märkning och registrering, inte hinner detta inom föreskriven tid. Med dessa ändringar finner regeringen att lagförslaget är förenligt såväl med principen om likhet inför lagen som med proportionalitetsprincipen. Lagen föreslås omfatta alla hundar som mer stadigvarande finns i . Från lagens tillämpningsområde bör således göras undantag bara för hundar som tillfälligt vistas här, t.ex. för utställnings- eller tävlingsändamål. Det bör som utgångspunkt åligga hundägaren eller den som handhar hunden att vid tveksamhet i detta avseende visa att hunden endast tillfälligtvis vistas i landet. I detta sammanhang kan nämnas att ett av flera införselkrav för utländska hundar undantaget är att de är identitetsmärkta. Frågan hur tillsynen enligt djurskyddslagstiftningen skall vara ordnad är föremål för beredning i . Ett av de förslag som diskuteras är en tillsynsorganisation som skall kunna ta över en del av de uppgifter som ligger hos polisen. Skulle översynen leda till en betydande förändring av hur tillsynen är organiserad kan det finnas skäl för att se över polismyndighetens roll också enligt den nu föreslagna lagstiftningen. Det är främst den olösta tillsynsfrågan som hindrar regeringen från att, såsom några remissinstanser och Lagrådet föreslår, lösa problemet med farliga hundar inom ramen för lagen om tillsyn över hundar och katter. Det är dock regeringens avsikt att så snart tillsynsfrågan fått sin lösning göra en översyn av lagen om tillsyn över hundar och katter och övrig lagstiftning på området. Avsikten är att skapa ett samlat regelverk med skärpta bestämmelser och vidgade möjligheter för samhället att ingripa mot oönskade beteenden. 4.2 Hundar skall märkas och registreras Regeringens förslag: Hundar skall märkas så att de kan identifieras. Ägaren skall låta registrera sitt ägarskap i ett centralt register för vilket är registeransvarigt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, får dock överlåta driften av registret till annan myndighet eller organisation. Registreringen och utrustningen för att läsa av märkningen skall finansieras med avgifter. Registret får användas för att fastställa vem som är ägare till en hund. , , länsstyrelser, polismyndigheter och de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall ha direkt åtkomst till registret. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De synpunkter som särskilt lämnats om märkning och registrering rör bl.a. vilka märkningsmetoder som bör godtas, vid vilken ålder en hund skall märkas, vilka uppgifter som skall finnas i registret och vem som skall utses till registerförare. Frågan om vilken myndighet eller organisation som bör föra registret kommenteras av flera instanser. Några instanser anser att denna fråga bör prövas förutsättnings- löst och att ingen registerförare bör pekas ut. Vissa instanser anser att registret med nödvändighet skall föras av en ansvarig och neutral myndighet medan andra anser att det viktigaste är att registret är tillförlitligt och att kostnaden för hundägaren hålls så låg som möjligt. Datainspektionen och redovisar en rad synpunkter på registret, bl.a. att det i lagen bör fastställas vilket organ som skall vara personuppgiftsansvarigt, vilka som skall ha tillgång till registret och om uppgifterna skall få säljas för marknadsföringsändamål. Skälen för regeringens förslag: Vid märkningen skall en metod väljas som ger hunden en bestående märkning. Ett halsband med uppgifter om ägaren är inte att anse som bestående märkning. Ett halsband kan enkelt avlägsnas eller förvanskas och det kan även förloras genom en olyckshändelse. Exempel på metoder som innebär en bestående märkning är tatuering eller mikrochips. Det är således fråga om en märkning som hundägaren själv normalt inte kan utföra, utan något som skall utföras av veterinär eller annan för ändamålet utbildad person. Bland remissinstanserna råder det olika meningar om vilken av dessa märkningsmetoder som är den mest lämpliga. Både tatuering och chipsmärkning förekommer och båda metoderna har för- och nackdelar. Regeringen förutsätter att den märkningsmetod väljs som för den aktuella hunden innebär minsta möjliga smärta. För att avläsa identitetsnumret från ett mikrochips krävs det en särskild avläsningsutrustning, en s.k. scanner. Regeringens bedömning är att båda metoderna kan betraktas som lämpliga för en bestående märkning. Det bör finnas en åldersgräns vid vilken märkningen skall ha utförts. Valpar överlåts vanligen vid cirka åtta veckors ålder. I allmänhet har uppfödaren då redan märkt valpen. I de fall detta inte har skett bör den nye ägaren få skälig tid på sig att göra detta. Vid ett ägarbyte bör den nye ägaren också få på sig att ordna med registreringen. Detsamma bör gälla för en ägare till en utländsk hund som förs in landet för att stadigvarande hållas här. Föreskrifter om detta bör meddelas av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I sitt förslag har regeringen valt att från lagens tillämpningsområde undanta hundar som vid lagens ikraftträdande är äldre än . Äldre hundar bör slippa att utsättas för den påfrestning som en märkning kan innebära. Regeringen är medveten om att det kan innebära svårigheter att fastställa en hunds ålder. I de allra flesta fall bör det dock inte vara några svårigheter för en hundägare att genom olika dokument rörande hunden få kunskap om hundens ålder. Frågan om en hund på grund av sin ålder skall omfattas av lagen kommer att utgöra ett problem bara efter lagens ikraftträdande. Med ledning av den märkning hunden har skall det på ett enkelt sätt kunna fastställas vem som är hundens ägare. För detta krävs att ett register förs över hundar och ägare. Detta register skall föras centralt och omfatta alla hundar och ägare. Registret skall vara tillgängligt för berörda myndigheter. Regeringen föreslår att Jordbruks- verket ges ansvaret för registret. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, bör få överlåta driften av registret till en annan myndighet eller en organisation. Att driva registret innebär att utföra uppgifter för att behandla och registrera inkomna anmälningar om ägarskapsregistrering samt att hålla registret tillgängligt och aktuellt. Regeringen anser att om det blir aktuellt att utse en organisation som driftsansvarig för registret så bör den organisation väljas där förutsätt- ningarna för ett effektivt och administrativt smidigt system är störst. Det är särskilt viktigt att övergången för de redan registrerade hundägarna blir så okomplicerad som möjligt. finns ett ägarregister hos som lämpligen bör kunna utnyttjas. register är öppet för alla hundar, såväl renrasiga som blandraser och registrering kan ske även om man inte är medlem. har dessutom som krav att en hund som lämnar en uppfödare som är medlem i skall vara identitetsmärkt. Vid överlåtelse av en sådan hund skall registreringsbevis eller intyg om pågående registrering bifogas överlåtelsehandlingen. Detta innebär att de hundar som efter registrerats i är märkta. Om utses som ansvarig för driften av registret kommer de drygt 500 000 hundar som finns i klubbens register att överföras till det centrala registret. Ägarna till hundar som är märkta och registrerade i en annan förening eller klubb kommer i så fall att behöva ansöka om registrering i det centrala registret, men någon ny märkning kommer sannolikt inte att bli nödvändig. Ett ägarregister motsvarande finns även hos Blandis Hundregister och Svenska . Enligt regeringen bör den föreslagna märkningen och registreringen ses som en påbyggnad av det befintliga frivilliga systemet.