prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — I uppdraget bör även ingå att närmare analysera hur man kan specificera och skilja ut konkurrensutsatta verksamheter från övriga, samt att ta hänsyn till kommissionens ändringsförslag till transparensdirektiv (80/726/EEG)25 och hur fördelningen av kostnader och intäkter kan ske på grundval av konsekventa och sakliga redovisningsprinciper. 7.5 Regelverket 7.5.1 Konkurrenslagstiftning Regeringens bedömning: Konkurrensreglerna kräver en effektiv övervakning. Möjligheterna att skärpa bestämmelserna i konkurrenslagen i syfte att skapa effektivare verktyg för att spåra upp och ingripa mot karteller och andra allvarliga konkurrensbegränsningar, samt tydligare markera ett avståndstagande från förfaranden som sätter konkurrensen ur spel, bör utredas i särskild ordning. Särskilda bestämmelser behövs i vissa branscher med en stor andel småföretag. För att kunna motverka allvarliga konkurrensbegränsningar krävs ett ändamålsenligt regelverk och en effektiv övervakning. När det gäller att skapa goda förutsättningar för arbetet med att stärka konkurrensen till nytta för konsumenterna har regeringen ekonomiska vårproposition aviserat förslag om att skall få ytterligare medel. Regeringen avser att i budgetpropositionen återkomma till denna fråga. Införandet av konkurrenslagen , efter förebild från konkurrensregler, innebar en stor förändring jämfört med tidigare lagstiftning. De tidigare reglerna byggde i huvudsak på missbruksprincipen, dvs. ett ingripande kunde ske när en konkurrensbegränsning i det enskilda fallet bedömdes föranleda skadlig verkan från allmän synpunkt. Konsekvensen för det berörda företaget begränsades till att det kunde tvingas upphöra med att tillämpa förfarandet. De nuvarande reglerna utgör däremot en förbudslagstiftning. Överträds förbuden riskerar företagen att drabbas av sanktioner i form av konkurrensskadeavgift. Ett avtal som strider mot förbuden är i sig ogiltigt från sin tillkomst. Vidare kan skadeståndsskyldighet uppstå för ett företag som bryter mot konkurrenslagens förbudsbestämmelser. kan ålägga företag att upphöra med ett förbjudet förfarande och ett sådant åläggande kan förenas med vite. Den nuvarande konkurrenslagen bedöms härigenom ha en betydligt starkare preventiv effekt än tidigare konkurrenslagstiftning. Konkurrenslagstiftningen är det offentliga regelverk som syftar till att hindra marknadsaktörerna från att begränsa eller snedvrida konkurrensen, eller helt sätta den ur spel. Konkurrensregler kan utformas på olika sätt och har också i praktiken haft olika inriktning och länder. De grundprinciper som präglar de nuvarande svenska konkurrensreglerna ligger i linje med den internationellt dominerande synen på konkurrenslagstiftning och överensstämmer i hög grad med konkurrensreglerna i flertalet industriländer och i EU. Konkurrensreglerna utgår principiellt från konsumenternas eller andra köpares intresse, inte från producenternas. Konkurrensreglerna ses främst som ett medel att hindra vissa skadliga förfaranden och har därmed inte till ändamål att föreskriva ett visst beteende på marknaden. Företagen har således det fulla ansvaret för de åtgärder de vidtar och regelverkets roll är att sätta upp ramar som inte får överskridas. Det innebär bl.a. att konkurrensregler normalt inte ses som ett prisregleringsinstrument. I vissa situationer, särskilt på marknader som öppnats för konkurrens och där en balanserad konkurrenssituation med någorlunda jämstarka aktörer ännu inte har etablerats, kan det finnas skäl att mer direkt styra en marknadsaktörs beteende. Även om den generella konkurrenslagstiftningen ibland kan utnyttjas för sådana ingripanden är ofta särskild sektorlagstiftning ett mer effektivt verktyg för selektiva regleringsåtgärder. Konkurrensreglerna är inriktade på att motverka tre slag av åtgärder som kan skada konkurrensens effektivitet, nämligen gemensamma förfaranden som omfattar flera aktörer på marknaden, ensidiga förfaranden och strukturella åtgärder. De gemensamma förfarandena avser avtal, överenskommelser eller samordning mellan konkurrerande företag i samma led (horisontella överenskommelser) eller mellan företag i olika distributionsled (vertikala överenskommelser). Ensidiga förfaranden förutsätter att företaget i fråga har en sådan marknadsmakt att det kan agera mer eller mindre autonomt, dvs. utan att behöva ta nämnvärd hänsyn till reaktioner från konkurrenter, affärsförbindelser eller konsumenterna. Företagets syfte med sådana förfaranden kan vara att tillskansa sig ekonomiska eller andra fördelar, t.ex. monopolvinster (s.k. exploaterande förfaranden). De ensidiga förfaranden som oftast kan angripas med stöd av konkurrensregler är de som syftar till att sätta konkurrensen ur spel, exempelvis genom att helt eliminera konkurrenter med konkurrensfrämmande metoder (s.k. exkluderande förfaranden). Med strukturella åtgärder avses företagsköp, företagssammanslagningar och andra åtgärder för att få ett kontrollerande inflytande över ett annat företag. Med stöd av konkurrensregler kan staten motverka att en sådan struktur uppkommer som i sig utesluter en effektivt fungerande konkurrens eller allvarligt begränsar förutsättningarna för konkurrens. En fråga som bör övervägas är om arbete för att spåra upp och ingripa mot skadliga konkurrensbegränsningar kan effektiviseras. De rättsliga verktyg som förfogar över kan ha betydelse, bl.a. för möjligheten att få information om existensen av förbjudna förfaranden. Genom ökad upptäcktsrisk minskar företagens benägenhet att gå in i ett kartellsamarbete eller andra beteenden som är oförenliga med konkurrenslagstiftningen. Regeringen tillkallar därför en särskild utredare med uppgift att analysera vissa frågor som rör effektiviteten hos det nuvarande regelverket för att motverka överträdelser av konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av en dominerande ställning. Utredaren skall föreslå de ändringar av regelsystemet som bedöms motiverade. I uppgiften ingår att pröva behovet av och förutsättningarna för regler om nedsättning av konkurrensskadeavgift för företag som avslöjar konkurrensbegränsningar, ett stärkt sekretesskydd för uppgifter om kartellsamarbeten eller andra konkurrensbegränsningar och om vem som lämnat information om sådana förhållanden, begränsning av eller hinder för gemensam styrelserepresentation i konkurrerande företag, vinnande parts rätt till ersättning för sina rättegångskostnader från tappande part. Vidare skall det utredas om befintliga regler om uppgiftsskyldighet och sekretess tillgodoser behovet av ett ändamålsenligt informationsutbyte mellan och konkurrensmyndigheter i andra länder för en effektiv konkurrensövervakning, erfarenheterna i rättstillämpningen eller andra omständigheter nu föranleder ett annat ställningstagande än tidigare i frågan om en kriminalisering av förbudsreglerna i konkurrenslagen och när det gäller regler om uppbrytning av företagskoncentrationer, nuvarande regler ger små företag som utsätts för andra företags konkurrensbegränsningar tillräckliga möjligheter att få överträdelsen att upphöra. Det skall ingå i uppdraget att behandla uppkommande frågor med beaktande av deras EG-rättsliga aspekter. Utredaren kan belysa även andra frågor som kan ha betydelse för en effektivare bekämpning av konkurrensbegränsningar. Förbudsbestämmelserna i konkurrenslagens 6 och 19 §§ är utformade med EG-fördragets konkurrensregler som förebild. Det ligger i sakens natur att dessa regler i första hand är utformade med sikte på stora företag, vars verksamhet har effekt på handeln mellan EU:s medlemsländer. De nationella konkurrensreglerna är generella och träffar därmed också små företag och näringsverksamhet vars effekter på samhandeln helt saknas eller åtminstone inte är märkbar. Erfarenheterna av tillämpningen av konkurrenslagen har visat att särskilda regler bör gälla i vissa branscher med stor andel småföretag. Därtill kommer betydelsen av att har en begränsad tillämpning p.g.a. den gemensamma jordbrukspolitiken. Sådana regler måste ges genom särskilda bestämmelser i konkurrenslagen. Bland annat mot denna bakgrund finns i 18 a-c §§ ett legalundantag med särskilda bestämmelser för lantbruket. Som närmare redovisas i avsnitt 12 föreslår regeringen mot bakgrund av rättsutvecklingen vid tillämpningen av dessa bestämmelser en ändring av undantaget i fråga om samarbete i kooperativa primärföreningar inom lantbrukets område, som ger vidgade möjligheter till prissamarbete när föreningen svarar för försäljning. Regeringen har funnit att detta legalundantag även fortsättningsvis bör omfatta skogsprodukter. Vidare föreslås ett nytt undantag för taxiföretags samverkan i bland annat s.k. beställningscentraler. 7.5.2 EG-reglernas förhållande till den svenska lagstiftningen Regeringens bedömning: har alltmer utvecklats till ett generellt regelverk för företagens agerande i alla delar av den inre marknaden. För att öka effektiviteten i bekämpningen av konkurrensbegränsningar är det naturligt att låta den svenska konkurrensmyndigheten tillämpa dessa regler. hade ursprungligen karaktären av ett speciellt regelverk för de konkurrensbegränsningar som hade särskild betydelse för den inre marknadens funktion och förverkligande. Förfaranden som inte hade märkbar effekt på handeln mellan medlemsländerna berördes inte av dessa regler. Medlemsländerna hade ursprungligen i flertalet fall nationella konkurrensregler med annan utformning eller saknade helt konkurrenslagstiftning. Utvecklingen ledde emellertid till att EG:s konkurrensrättsliga principer fick allt större betydelse på medlemsländernas inhemska marknader. En orsak var att lade ökad vikt även vid en indirekt eller potentiell samhandelseffekt och att denna praxis bekräftades av . Detta innebar att mycket få fall av konkurrensbegränsningar, även när endast företag i ett och samma medlemsland var direkt inblandade, bedömdes sakna samhandelseffekt. Den andra orsaken var att i ökande utsträckning togs som modell när medlemsländer reformerade sin nationella lagstiftning eller införde en konkurrenslag. har flertalet EU-länder nationella konkurrenslagar som i hög grad ansluter till EG-reglernas principer. En av de grundläggande förutsättningarna för EU-samarbetet är att enhetliga konkurrensvillkor råder inom hela den gemensamma marknaden. Konkurrenspolitiken inom gemenskapen skall säkerställa att konkurrensen inte snedvrids på ett sådant sätt att den fria rörligheten för varor och tjänster över medlemsstaterna gränser hindras eller försvåras. Konkurrenspolitiken skall också säkerställa att det inte ställs upp nya protektionistiska hinder, oavsett om detta sker genom åtgärder av medlemsstaterna eller till följd av konkurrensbegränsningar från företagens sida. När det gäller konkurrensbegränsningar som har verkningar inom EU kan EG-fördragets konkurrensregler tillämpas om begränsningen kan påverka handeln mellan EU:s medlemsstater på ett märkbart sätt. EG- kommissionen har till uppgift att tillämpa EG-fördragets konkurrensbestämmelser i enlighet med gemenskapsrättens principer och och Första instansrättens rättspraxis. De nationella konkurrensreglerna tillämpas av de nationella konkurrensmyndigheterna på företags konkurrensbegränsande beteenden som får sin huvudsakliga effekt inom det egna landets territorium. Kompetensfördelningen mellan de nationella konkurrensmyndigheterna och Medlemsländerna kan i den nationella lagstiftningen ge de nationella konkurrensmyndigheterna behörighet att även tillämpa förbuden i EG- fördragets artiklar 81.1 och 82. Den svenska lagstiftningen ger inte någon sådan befogenhet. Regeringen föreslår en lagändring i detta avseende, se nedan kap. 8.1.3, där de möjligheter och problem som en tillämpning av kan medföra behandlas. De nationella domstolarna har däremot, genom EG-reglernas direkta effekt, behörighet att i civilprocess tillämpa artiklarna 81.1 och 82 jämsides med . När det gäller tillämpningen av artikel 81.3 om undantag från förbudet i 81.1 i individuella fall har endast kommissionen behörighet att fatta sådana beslut. Företagskoncentrationer som har gemenskapsdimension, dvs. överskrider vissa tröskelvärden, omfattas av EG:s fusionskontrollförordning 4064/89. Medlemsstaterna har ingen behörighet att behandla sådana ärenden parallellt med kommissionen. Kommissionens behörighet att behandla vissa fall av konkurrensbegränsningar utesluter dock inte att en nationell konkurrensmyndighet har rätt att behandla samma fall med tillämpning av nationell konkurrenslagstiftning. Kommissionen har avgivit ett meddelande ( 97/C 313/03 ) om samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter för handläggning av ärenden som omfattas av artiklarna 85 och 86 (numera 81 och 82) i EG-fördraget. I meddelandet drar kommissionen upp riktlinjer för hur bl.a. ärenden som faller under både tillämpningsområdet för artiklarna 81 och 82 och tillämpningsområdet för nationell konkurrenslagstiftning skall behandlas. Enligt meddelandet handhar kommissionen oftast ärenden som rör nya rättsliga problem, ärenden där tillträdet till en marknad påtagligt försvåras för aktörer från andra medlemsstater eller ärenden som på annat sätt är av särskilt intresse ur gemenskapens synvinkel. Enligt rättspraxis kan en nationell konkurrensmyndighet vidta åtgärder med stöd av den nationella konkurrenslagstiftningen även om samma förfarande utreds av kommissionen. Förutsättningen för detta är att tillämpningen av de nationella konkurrensreglerna inte skadar en fullständig och enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten samt verkan av de rättsakter som antagits för att genomföra gemenskapsrätten. Tillämpning av nationella konkurrensregler får inte heller hindra den fulla effekten av de åtgärder som vidtas för att upprätthålla gemenskapsrätten. EG-rätten har företräde framför nationell rätt om båda kan tillämpas och står i konflikt med varandra. En nationell konkurrensmyndighet, som finner att en tillämpning av nationell konkurrenslag står i strid mot ett existerande beslut av kommissionen, är skyldig att ta hänsyn till kommissionens beslut. Om samma situation föreligger men kommissionen ännu inte har fattat något beslut måste den nationella konkurrensmyndigheten vidta lämpliga åtgärder, vilket kan vara att avvakta handläggningen av det nationella ärendet eller att samråda med kommissionen. Ett företag kan i princip drabbas av påföljder för ett och samma konkurrensbegränsande förfarande enligt både nationell lagstiftning och . Vid bestämmande av påföljd enligt det ena regelsystemet måste därför hänsyn tas till om företaget tidigare drabbats av påföljd för samma förfarande enligt det andra regelsystemet. De materiella reglerna i EG:s konkurrensrätt gäller således redan i i den mån ett förfarande berör handeln mellan medlemsstater. Av flera skäl bör nu även svenska konkurrensmyndigheter ges nationell behörighet att tillämpa . En möjlighet att tillämpa reglerna direkt på nationell nivå gör konkurrensövervakningen mer effektiv och leder till vinster från samhällsekonomisk och konsumentpolitisk synpunkt. I avsnitt 8 redovisas närmare regeringens förslag att får tillämpa artikel 81 och 82 i EG- fördraget. Också och föreslås bli behöriga att tillämpa dessa artiklar. Därvid föreslås konkurrenslagens regler för undersökningar, sanktioner m.m. bli tillämpliga. 7.6 Underlätta tillträdet till marknader 7.6.1 Byggsektorn Regeringens bedömning: Det är angeläget att en fungerande europeisk inre marknad på byggproduktområdet utvecklas. Regeringen bör därför verka för att EG:s byggproduktdirektiv utvecklas så att en sådan marknad snabbt kommer till stånd. Särskilda insatser behövs för att påverka pris- och kostnadsmekanismerna i byggmaterialsektorn. , och skall analysera orsakerna till pris- och kostnadsskillnader på byggmaterialområdet mellan och övriga . En mer transparent prissättning bör främjas bl.a. genom ökad uppmärksamhet i den konkurrensrättsliga prövningen, bl.a. av olika typer av trohetsrabatter. Både och Byggkostnadsdelegationen har påtalat bristande konkurrens på byggproduktområdet. Brister i har angivits som en förklaring då de standarder som regelverket förutsätter ännu inte har utarbetats. EG:s byggproduktdirektiv (89/106/EEG) förutsätter att harmoniserade standarder finns som anger de tekniska detaljkrav som byggprodukter skall uppfylla. Standardiseringsarbetet på detta område har emellertid tagit väsentligt än på andra områden. Vidare avviker byggproduktdirektivet från övriga direktiv enligt den s.k. nya harmoniseringsmetoden, då uppfyllande av standarder enligt byggproduktdirektivet de facto är obligatoriskt. I andra direktiv enligt den nya metoden är standarderna frivilliga, men produkt som uppfyller standard förutsätts uppfylla direktivets tvingande krav. Om industrin väljer att inte tillverka enligt standard måste man genom särskild provning eller kontroll visa att varan ändå uppfyller de tvingande kraven i respektive direktiv. I avvaktan på att de europeiska byggproduktstandarderna utarbetas tillämpar varje EU-land nationella krav på byggprodukter. De svenska kraven på byggprodukter är så utformande att de i mycket ringa utsträckning försvårar import av material som uppfyller kraven i andra länder. Någon gemensam marknad för byggprodukter inom EU har dock inte etablerats. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att en fungerande europeisk inre marknad på byggproduktområdet utvecklas och att risker som kan finnas för att byggproduktdirektivets utformning hindrar en sådan utveckling undanröjs. Regeringen kommer därför i EU att aktivt verka för att byggproduktdirektivet utvecklas på ett sätt som leder till att en inre marknad snabbt kommer till stånd. Särskild uppmärksamhet bör i det arbetet ägnas åt hinder som föreligger för att en fungerande inre marknad skall etableras. Andra orsaker till problemen med bristande konkurrens på byggmaterialområdet är, enligt och Byggkostnadsdelegationen, bl.a. att det finns få stora byggentreprenadföretag och många små som ofta fungerar som underentreprenörer. Ett stort antal företag producerar byggmaterial, men även här finns några stora som dominerar marknaden. Det anges att företag försöker utestänga konkurrenter genom att t.ex. vägra leverans av övriga komplementprodukter till kunder som har köpt delsortiment av nischföretag. Vidare anges att företag vägrar leverans av kompletteringsköp om det ursprungliga köpet av byggmaterial har skett utomlands. Svårigheter uppges finnas för byggentreprenadföretag att få anbud på enbart på installationstjänster eftersom installationsföretag nästan uteslutande lämnar anbud på både arbete och material. Byggkostnadsdelegationen har i sitt betänkande Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44) berört prissättningen på byggprodukter med förekommande rabattsystem etc. och en situation där nettopriset ofta inte är bekant. Synliga priser riktade direkt till konsument på byggvaror och tjänster bör enligt byggkostnadsdelegationen åstadkommas. I bostadsutskottets betänkande (bet. 1999/2000:BoU9) anförs att mycket tyder på att bristerna i konkurrensen vad gäller byggprodukter står att finna i marknadsstrukturer och prismekanismer samt attityder och traditioner inom byggsektorn som kan vara svåra att påverka med statliga regelsystem. De konkurrensproblem inom byggsektorn och byggmaterialområdet som kan hänföras till marknadsaktörernas beteende kan ha till effekt att den effektiva konkurrensen hämmas. Det kan därmed inte uteslutas att sådana förfaranden står i strid med förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen. Som närmare framgår av avsnitt 7.5.1 har regeringen beslutat tillsätta en utredning med uppgift att undersöka behovet av skärpta legala verktyg för att spåra upp och ingripa mot allvarliga konkurrensbegränsningar. Regeringen anser det vara av största vikt att staten med kraft kan ingripa mot förekommande försök från marknadsaktörernas sida att sätta konkurrensen ur spel inom byggsektorn. Till den del den bristande konkurrensen kan hänföras till attityder och traditioner anser regeringen att de åtgärder som har redovisats under avsnitt 6.8.3, där ett led bl.a. är den europeiska bostadsmässan i , verksamt bör bidra till att föra in ett nytt tänkande på området. Regeringen har därmed givit uttryck för sin syn i de frågor som har berört i sitt betänkande (1999/2000:BoU9). Regeringen har ställt medel till , och förfogande för att myndigheterna i ett gemensamt projekt skall analysera faktiska pris- och kostnadsskillnader mellan och övriga , där bristande genomslag för en ökad konkurrens kan hänföras till svårigheter att få en fungerande inre marknad. En sektor som bör uppmärksammas i denna analys är byggmaterialområdet. Enligt uppdraget skall myndigheterna redovisa konkreta förslag till användning av anvisade medel . 7.6.2 Detaljhandeln Gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln Regeringens bedömning: Som en följd av arbetet i EU med att ersätta nu gällande gruppundantag med mer generella regler för undantag från konkurrensreglernas förbud mot samverkan mellan företag bör de svenska gruppundantagen revideras. Det svenska gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln bör mot den bakgrunden i sin nuvarande form inte fortsätta att gälla efter det att undantaget löper ut . Ett gruppundantag för kedjor i detaljhandeln har funnits sedan konkurrenslagen trädde i kraft den l . Undantaget, som inte har sin motsvarighet i EG-rätten, motiverades bl.a. med att samarbete i frivilliga kedjor i regel bidrar till att förbättra distributionen och till att detta slag av samarbete ökar möjligheterna för små och medelstora företag att möta konkurrensen från större detaljhandelsföretag. Gruppundantaget innebar vidare administrativa lättnader för företagen och . Gruppundantaget, som är tidsbegränsat, har förlängts i olika omgångar och senast till utgången av . Den senaste förlängningen motiverades med det pågående arbetet i EU med att ersätta befintliga sektorgruppundantag med mer generella paraplygruppundantag och riktlinjer för vertikalt (mellan företag i olika led i distributionskedjan) och horisontellt (mellan företag i samma led) samarbete. Kedjor i detaljhandeln kan beroende på konstruktion ha såväl vertikala som horisontella inslag. Det svenska kedjegruppundantaget omfattar de vanligaste samarbetsformerna såsom inköpssamarbete, gemensam marknadsföring, samarbete vid bestämmande av priser i den gemensamma marknadsföringen (härmed avses rätt att ange cirkapriser vid kampanjer), kalkyleringsstöd, samarbete om butiksetablering, finansiella och administrativa tjänster samt tjänster för butiks- och personalutveckling. Gruppundantaget omfattar samarbeten inom frivilliga kedjor av tillförseln till den svenska marknaden. Kedjor med en marknadsandel har en mer oinskränkt rätt att samarbeta. Gruppundantagets utformning har inneburit att flertalet frivilliga kedjor såväl i livsmedelshandeln som i övrig handel under vissa förutsättningar har undantag för sina samarbetsformer. För franchisekedjor gäller ett särskilt gruppundantag, både enligt EU:s och det svenska regelverket, som medger ungefär samma samarbeten dock utan marknadsandelsgräns. har i rapporten i under 1990- talet föreslagit att gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln inte skall förlängas ytterligare. Motivet för detta är att undantaget inte har någon motsvarighet i EU och därmed inte bygger på den mångåriga erfarenhet som ligger till grund för övriga undantag. Det finns därför en risk att undantaget leder till förfaranden som inte är acceptabla vid en individuell prövning enligt 8 § KL. Verket menar också att blockbildningen i svensk handel utgör en barriär mot marknadsinträde av nya produkter och företag. I EU har antagits ett nytt generellt paraplygruppundantag för vertikalt samarbete (t.ex. avtal mellan tillverkare och återförsäljare). Gruppundantaget, som träder i kraft , ersätter tre nu gällande gruppundantag, nämligen gruppundantagen för franchiseavtal, ensamåterförsäljaravtal och exklusiva inköpsavtal.