prop · GN03106 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredaren skall särskilt uppmärksamma frågor om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i förfarandet samt frågor om bevisning. Vidare skall utredaren undersöka om arbetet med domskrivning kan förenklas. Principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i förfarandet genomfördes strikt när trädde 1948. De har successivt mjukats upp, framför allt genom reformen , och utredningen skall nu se över möjligheterna att gå längre. I direktiven pekas olika möjligheter ut, t.ex. att i större omfattning göra det möjligt att låta skriftliga handlingar utgöra processmaterial, trots att de inte formligen föredragits under huvudförhandling i målet eller att införa möjligheter att begränsa en huvudförhandling till att avse enbart vissa frågor i målet och låta handlingarna i målet utgöra underlaget för avgörandet i övrigt. I direktiven framhålls också betydelsen av ett effektivt utnyttjande av modern teknik i rättegången, t.ex. videokonferens. Vidare ingår enligt direktiven att lösa ett problem som har med rättspsykiatriska undersökningar att göra. Problemet består i att nu gällande regler medför att en omfattande huvudförhandling kan behöva tas om på nytt med nya domare sedan domstolen beslutat om en sådan undersökning. I sådant fall måste allt det som har förekommit vid förhandlingen återupprepas. Utredningen har behandlat detta problem med förtur och kommer att lägga fram ett delbetänkande . Utredningsuppdraget skall i sin helhet vara redovisat till regeringen före utgången av . 10.3 Hovrättsprocessen I betänkandet Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) sam- manfattade hovrätternas uppgifter i rättsordningen i följande punkter: Hovrätterna skall rätta felaktigheter i tingsrätternas avgörande efter en kontroll av den materiella riktigheten. Hovrätterna skall kontrollera tingsrätternas formella handläggning. Hovrätterna skall ha ett ansvar för rättsbildningen. På grundval av utredningens betänkande föreslog regeringen ett system med generellt prövningstillstånd i ledet tingsrätt hovrätt (prop. 1996/97:131 Prövningstillstånd i hovrätten). Utredningens bedömning av hovrätternas uppgifter delades i propositionen av regeringen, en bedöm- ning som också gjordes av stora delar av remissinstanserna. Emellertid återkallades propositionen (regeringens skrivelse 1996/97:168) sedan det visat sig att erforderligt stöd inte fanns i . Inte minst från domstolshåll har även härefter efterlysts regeländringar som på olika sätt är avsedda att begränsa hovrätternas befattning med målen till vad som kan anses vara motiverat i det enskilda fallet. Det senaste exemplet på detta är en framställning från en arbetsgrupp, i vilken samtliga hovrätter har varit representerade. I framställningen föreslås olika regeländringar (Hovrätternas processgrupp, promemorian Effektivare hovrättsförfarande, dnr Ju1999/4445). Förslagen i promemo- rian innebär bl.a. en något utvidgad tillämpning av dagens regler om prövningstillstånd. Bland övriga förslag kan nämnas möjligheten att begränsa handläggningen av ett mål om överklagandet framstår som utsiktslöst. Arbete pågår med att söka finna den ordning som bör väljas för att hovrätterna på bästa sätt skall kunna fylla sina funktioner och här kan förslagen utgöra värdefulla bidrag. Mycket talar för att reformarbetet behöver gå fram längs flera vägar. En sådan kan vara att omedelbarhetsprincipen i vissa fall mjukas upp i enlighet med det som har nämnts i avsnittet 10.2. En annan väg kan vara att för vissa fall mer restriktiva bestämmelser införs när det gäller förebringande av muntlig bevisning i hovrätten. Den närmare inriktningen av det pågående arbetet avses att presenteras . 10.4 Prövningstillståndsreformen i de allmänna förvaltningsdomstolarna har det i olika etapper pågått ett arbete med att reformera instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. med detta arbete har prövningstillstånd införts i ledet länsrätt kammarrätt i ett antal stora målgrupper. har påbörjat ett projekt för utvärdering av reformen om prövningstillstånd. Utvärderingen har som utgångspunkt att både beskriva fakta, såsom verksamhetsstatistik och kostnadseffekter, samt kvalitetsfrågor. Kvalitetsfrågorna skall belysas såväl från domstols- synpunkt som från enskilda och myndigheter som deltar i domstols- prövningen eller på annat sätt får del av avgöranden från kammarrätterna. Exempel på kvalitetsaspekter är om omloppstiderna för mål (avgjorda måls ålder) förkortas till följd av bestämmelserna om prövningstillstånd och om antalet meddelade prövningstillstånd i kammarrätterna är tillräckligt många med utgångspunkt med hänsyn till rättsbildningen i landet. Projektet skall även belysa frågan om bör undantas från prövningstillstånd i kammarrätt. 10.5 Promemorian Inställda huvudförhandlingar Inställda förhandlingar är ett av de större problemen i de allmänna domstolarna. De resurser som går till spillo är betydande. Det resursslöseri som detta innebär är i sig allvarligt. Det verkligt stora problemet är dock att de inställda förhandlingarna kan urholka parters, vittnens, målsägandes och andras förtroende för domstolarnas arbete. Särskilt allvarligt blir det när de som kallats till domstol upplever att domstolarna inte gör tillräckligt för att förhandlingen skall kunna genomföras. I de allra flesta fall kan problemen med inställda för- handlingar inte lastas domstolarna men den som måste inställa sig till en domstolsförhandling som inte blir av upplever att domstolarna inte fungerar i detta avseende. En faktor som är avgörande för att minska antalet inställda förhandlingar är att förkorta tiden från brottets begående till dess att en misstänkt kan lagföras. De olika projekt som bedrivs för att korta handläggningstiderna kommer med största sannolikhet att leda till färre inställda förhandlingar. En annan viktig faktor är att söka få till stånd ett regelverk som bättre motverkar negativa effekter av personers underlåtenhet att inställa sig. inrättade en särskild arbetsgrupp, bestående av domare, advokat och åklagare. I promemorian Inställda huvudförhandlingar Förslag till åtgärder har arbetsgruppen lämnat olika förslag. I promemorian föreslås lagändringar som ökar möjligheterna att i brottmål döma i den tilltalades utevaro. Vidare föreslås att förutsätt- ningen att den tilltalade skall utebli vid två huvudförhandlingar för att fängelse skall få dömas ut tas bort. Tidsfristen för att påbörja huvudförhandling i mål där den tilltalade är häktad föreslås bli förlängd från en och möjligheten att häkta en misstänkt för lindrigare brott återinförs. Slutligen föreslås att möjligheterna att dela upp handläggningen av flera åtal mot samme tilltalade vidgas samt att en möjlighet att delge stämning i vissa brottmål genom s.k. förenklad delgivning införs. Promemorian är remitterad och remisstiden går ut . Regeringen avser att därefter bereda ärendet med sikte på en lagrådsremiss . 10.6 Promemoria om forumregler inrättade 1999 en särskild arbetsgrupp, bestående av domare, advokat och åklagare, som har sett över vissa forumförhållanden i allmän domstol. Resultatet av arbetet har presenterats i promemorian Vissa processrättsliga frågor rörande forumregler. Arbetsgruppen föreslår att nya bestämmelser införs i , och som innebär en möjlighet för tingsrätter inom ett län att samarbeta genom överlämnande av tvistemål och brottmål. Förslagen syftar till att skapa förutsättningar för en större flexibilitet inom domstolsorganisationen och ett effektivare utnyttjande av rättsväsendet i dess helhet. I promemorian föreslås dessutom att forumfrågan för konkursärenden, skuldsaneringsärenden, ärenden om företagsrekonstruktion, ärenden om felparkeringsavgift och de registreringsärenden som regleras i skall bestämmas av regeringen. Behörig tingsrätt föreslås vara den tingsrätt regeringen bestämt för det län eller del av län där gäldenären skall svara i tvistemål som angår betalningsskyldighet i allmänhet, vilket normalt är där gäldenären har sitt hemvist. För mål om felparkering föreslås att de överklagas till den tingsrätt som regeringen har bestämt för det län eller del av län där överträdelsen har ägt rum. Arbetsgruppens promemoria är tillsammans med en kompletterande promemoria av remitterad till . Regeringen avser därefter att bereda promemorian och remissynpunkterna med sikte på en lagrådsremiss . 10.7 Grupptalan I betänkandet Grupprättegång (SOU 1994:151) föreslår Grupptalanutred- ningen att grupptalan skall införas som rättegångsform i . Grupptalan kan förenklat beskrivas som en representativ taleform, där en representant för en grupp som har likartade anspråk kan föra en talan i domstol som blir bindande för hela gruppen utan hinder av att de som ingår i gruppen inte deltagit i rättegången som parter. Ett syfte med grupptalan är att göra det möjligt att i rättegång genomdriva skyldigheter som den materiella lagstiftningen på olika områden föreskriver, men där anspråken som varje person har sett för sig är för litet för att motivera en rättegång. Ett annat är att tillhandahålla en effektiv rättegångsform för olika typer av massanspråk som i annat fall skulle ge upphov till en mängd olika processer. Utredningen föreslår i sitt betänkande att grupptalan skall införas i tre olika former. Offentlig grupptalan som innebär att talan för en grupp förs av staten eller en kommun. Organisationstalan som innebär att en på visst sätt etablerad organisation ges rätt att föra talan för en grupp. Enskild grupptalan som innebär att en enskild person för talan som företrädare för gruppen. Utredningen föreslår vidare att grupptalan skall bli möjlig dels i allmän domstol för civilrättsliga anspråk, dels avseende förbuds- talan enligt den då gällande miljöskyddslagen och talan om skadestånd enligt den då gällande miljöskadelagen, dels för diskrimineringstvister enligt jämställdhetslagen. Betänkandet, som har remissbehandlats, fick ett blandat mottagande. Sammanfattningsvis kan sägas att företrädare för konsumentintressen och ideella organisationer är positiva till förslagen och ser ett klart behov av en möjlighet att föra en grupptalan. Företrädare för näringslivet liksom majoriteten av de domstolar som har yttrat sig är emellertid kritiska till förslagen. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju95/405). Regeringen gör bedömningen att en möjlighet till grupprättegång i avsevärd mån kan stärka enskildas förutsättningar att komma till sin rätt och i övrigt ge ett genomslag för de materiella reglerna, inte minst på konsumentområdet. Regeringen avser att lägga fram en lagrådsremiss om grupptalan /2001. På miljöområdet har rättsskyddet redan stärkts genom att vissa organisationer har getts rätt att överklaga flertalet domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt . 10.8 och telefonkonferens i domstol trädde lagen om försöksverksamhet med video- konferens i rättegång i kraft. Lagen innebär att det på försök är möjligt att använda videokonferens vid handläggningen av mål och ärenden i de allmänna domstolarna. Parter i brottmål och tvistemål kan under vissa förutsättningar delta i ett sammanträde inför rätten genom videokon- . Det är också möjligt att ta upp bevisning genom videokonferens. Just nu pågår försöksverksamhet vid 8 domstolar, , , , och samt , Hovrätten över och och Hovrätten för . Regeringen avser att överlämna en proposition till om videokonferens i allmän förvaltnings- domstol, m.m. I propositionen kommer det att föreslås att det på försök införs en möjlighet att använda videokonferens vid handläggningen av mål i allmän förvaltningsdomstol. Förslaget innebär att parter under vissa förutsättningar skall kunna delta i muntlig förhandling inför rätten genom videokonferens. Vidare kommer det att föreslås att bevisning, t.ex. vittnesförhör, skall kunna tas upp genom videokonferens. Syftet med försöksverksamheten är att ge domstolarna ett redskap som kan åstadkomma en mer flexibel handläggning av mål och erbjuda medborgarna ökad tillgänglighet till domstolarna. I propositionen kommer det vidare att föreslås att regler om användning av telefonteknik vid muntlig förhandling i allmän förvalt- ningsdomstol införs efter modell från de allmänna domstolarna. 10.9 Översyn av förvaltningsprocessen har behörigheten att pröva ansökningar om resning och återställande av försutten tid i ärenden som slutligt avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet flyttats från Regeringsrätten till kammarrätterna. I övrigt ligger beslutsbehörigheten beträffande dessa s.k. särskilda eller extraordinära rättsmedel kvar hos Regeringsrätten. De grundläggande förutsättningarna för resning och återställande av försutten tid infördes i förvaltningsprocesslagen på grundval av förslag i betänkandet SOU 1992:138, Några frågor angående Regeringsrätten. I promemorian, Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen, En ny princip för prövning i fövaltningsdomstol, m.m. (Ds. 1997:29), föreslås regleringen i förvaltningsprocesslagen bli kompletterad med ytterligare regler om talerätt, inhibition och förfarandet vid bifall till ansökan. Rätten till resning begränsas enligt förslaget på så sätt att en regel införs om att resning inte får beviljas om det skäligen kunnat krävas att sökanden redan i den avgjorda saken åberopat det resningsgrundande förhållandet. I promemorian behandlas även frågor om domstolsprövningens inrikt- ning och omfattning. I de fall där den införda principen om domstolsprövning i allmän förvaltningsdomstol blir aktuell att tillämpa (22 a § förvaltningslagen [1986:223]) föreslås att anhängiggörandet av talan skall ske genom ansökan om rättens prövning. Det föreslås således att det i förvaltningslagen skall anges att talan mot ett förvaltningsbeslut hos domstol, företrädesvis länsrätt, skall väckas genom ansökan om rättens prövning. Rättsmedlet överklagande föreslås i princip bli förbehållet de fall då en talan fullföljs från en lägre myndighet till en högre eller till regeringen respektive från en lägre domstolsinstans till en högre. Avsikten med att införa rättsmedlet ansökan om rättens prövning i förvaltningsprocessen är att betona den skillnad som bör finnas mellan å ena sidan den överprövning som sker hos förvaltningsdomstolarna och å andra sidan den omprövning som sker hos myndigheterna. Avsikten är emellertid inte att minska ramen för domstolsprövningen eller på annat sätt göra avkall på den rättssäkerhet som de förvaltningsprocessrättsliga bestämmelserna är avsedda att trygga. Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna var postitiva till ändringarna i förvaltningsprocesslagen, men det rådde delade meningar om ändringen i förvaltningslagen. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr Ju1997/1333). Frågorna bereds inom med sikte på att, såvitt avser ändringen i förvaltningsprocesslagen, en proposition skall kunna överlämnas till . 11 Domstolarnas organisation att domstolarnas möjlighet att även framgent möta de förväntningar som har nämnts i avsnitten 5 10 är domstolarnas judiciella och administrativa bärkraft en avgörande fråga. De närmaste följande avsnittet tar därför i första hand sikte på verksamheten vid landets 95 tingsrätter. Dessutom behandlas samordningslösningar mellan tingsrätten och länsrätten på orten (se avsnitt 11.5). 11.1 Reformering av tingsrätternas domkretsar allmänna utgångspunkter Regeringens bedömning: Tillgänglighet, möjligheter för en stärkt beredningsorganisation, förutsättningar för återkommande kompetens- utveckling, möjligheter att specialisera verksamheten, möjligheter att rekrytera personal och geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter bör vara de allmänna principer som bildar utgångspunkt vid reformeringen av tingsrättsorganisationen. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om tingsrätternas domkretsar har varit föremål för utredningar . Den senaste större förändringen skedde (prop. 1969:44, 1LU 38, rskr. 283) då antalet domsagor (häradsrätter) och domkretsar (rådhusrätter) minskades från 141 till 100. Redan vid denna reform förespråkades att en domstol måste vara tillräckligt stor för att bereda sysselsättning åt minst tre domare. är alltjämt drygt en fjärdedel av landets tingsrätter mindre än så. Befolkningsomflytt- ningar, avkriminalisering, ny teknik, ökade delegeringsmöjligheter m.m. har också bidragit till att förändra arbetsunderlaget vid många tingsrätter. Dessa förhållanden och det faktum att de frågor som förekommer i domstol i vissa fall kräver sådana specialkunskaper att det inte är möjligt för en domare att behärska alla områden innebär också att frågan om att se över tingsrätternas domkretsar återigen har aktualiserats. Den viktigaste principen vid en utveckling av tingsrätternas organisation är att den nya organisationen i hela landet kan upprätthålla och ge förutsättningar för att förbättra dagens goda kvalitet i dömandet. För att skapa effektivare beredningsorganisationer, renodla domarrollen, göra en specialisering möjlig och för att ha underlag för vissa administrativa specialfunktioner behövs domstolar med verksamhet som ger en judiciell och administrativ bärkraft. Avgörande för domstolens bärkraft är hur stort målunderlag den har. Målunderlaget beror i sin tur i stor utsträckning på invånarantalet i domkretsen. Domstolarnas bärkraft står således bl.a. i relation till domkretsens befolkningsmässiga storlek. För att åstadkomma bärkraftiga domstolar behövs domkretsar med ett större målunderlag. behöver hänsyn tas till geografiska avstånd. I vissa regioner behöver särskilda organisatoriska lösningar väljas för att garantera såväl kvalitet som rimlig tillgänglighet. Frågan om lämpliga organisatoriska enheter inrymmer alltså både principiella och praktiska frågor. Den för varje område lämpliga lös- ningen får övervägas i regionala utredningar som tar hänsyn till varje områdes speciella förutsättningar. Även om det inte finns något generellt svar på frågan hur stor en domkrets skall vara gör regeringen bedömningen att många av dagens domkretsar är för små för att uppfylla målen för det framtida domstolsväsendet. När det gäller principerna för en förändring kan ett antal faktorer uppställas som behandlas nedan. Tillgänglighet Domstolarna bör finnas på sådana platser i landet så att de allra flesta medborgare har ett rimligt avstånd till en tingsrätt. En reformering av tingsrättsorganisationen som innebär att tingsrätter läggs samman kommer att innebära att en del medborgare kommer att få ökade restider. bör erinras om att en studie som gjordes på uppdrag av domstolskommitté och som finns redovisad i kommitténs grundmaterial (SOU 1998:135 bilaga 8), visade att studiebesök undantagna av befolkningen i sitt liv besöker en tingsrätt och att av befolkningen besöker en tingsrätt. De förändringar i tillgänglighet som domkretsreformer på många håll i södra och mellersta delarna av landet skulle innebära får betraktas som relativt små. Annorlunda är naturligtvis förhållandena vid en eventuell förändring i landets norra delar. att även klara en snabb och kompetent handläggning av mål och ärenden i domstol fordras en stärkt beredningsorganisation, som kan renodla domarens arbete till verksamhet som kräver domarens kompetens. För att åstadkomma detta behöver varje domstol ett större målunderlag än vad de allra minsta tingsrätterna har . Specialisering En viktig omständighet vid reformering av domstolarnas verksamhets- områden är att kunna bibehålla och förbättra kvaliteten i den dömande verksamheten. I den nuvarande organisationen finns det många domstolar där det inte är möjligt att specialisera sig. Framför allt beror det på att det inte finns ett tillräckligt målunderlag för specialisering. I domstolar med ett större målunderlag kan mål som kräver fördjupade kunskaper fördelas mellan domarna och andra medarbetare. Utbildningsinsatserna kan koncentreras till dem som är verksamma med just de aktuella målen. Rekryteringen En betydelsefull fråga som behöver beaktas är att även morgondagens domstolar skall ha möjlighet att rekrytera kvalificerade domare och andra medarbetare i hela landet. har såväl rekrytering till ordinarie domaranställningar som rekryteringen till domarbanan inte lockat lika många jurister som . Detta gäller särskilt domstolar utanför storstadsområdena. Det finns naturligtvis flera olika förklaringar till detta. En betydelsefull faktor i sammanhanget för att säkerställa ett brett rekryteringsunderlag är att se till att domstolarna är attraktiva arbetsplatser, med god arbetsmiljö och som ger bra möjligheter till personlig utveckling för de anställda. Vid reformeringen av tingsrätts- organisationen är rekryteringsfrågorna enligt regeringens mening av stor vikt. Kompetensutveckling Dagens arbetstagare kan inte enbart klara sig med de kunskaper som de förde med sig när de anställdes på en arbetsplats. Detsamma gäller naturligtvis även i domstolarna. Det är också så att de anställda ställer höga och berättigade krav på kontinuerlig fortbildning och vidareutbildning. Tingsrätterna bör därför vara så organiserade att arbetsgivarens och arbetstagarnas behov av utbildning kan tillgodoses. Geografisk samordning med rättsväsendets övriga myndigheter Dagens tingsrättsorganisation har en i de flesta fall godtagbar handlägg- ningstid av mål och ärenden. Detta hindrar inte att snabbheten och effektiviteten i förfarandet kan förbättras ytterligare. En fråga som är särskilt viktig när det gäller hanteringen av brottmål är den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. Det är inte ovanligt att häktade personer får transporteras långa sträckor för att inställa sig till en förhandling med höga kostnader för kriminalvården som följd och med sämre möjligheter för domstolen och åklagaren att få till stånd ett effektivt utnyttjande av resurserna. Starka praktiska skäl talar därför för en bättre geografisk samordning, framför allt med åklagarnas organisation. 11.1.1 Organisatoriska lösningar Regeringens bedömning: Den organisatoriska lösningen bör vara att tillskapa större domkretsar. Det kan ske genom att lägga samman tingsrätter, att verksamheten bedrivs i en domkrets (en myndighet) med perma- nent verksamhet på flera orter, att i de fall arbetsunderlaget inte bär permanent verksamhet på mer än en ort, tillgängligheten och den lokala förankringen tillgodoses genom att domstolen har tingsställe vid en eller flera orter. Skälen för regeringens bedömning: En organisatorisk lösning som i de flesta fall i landets södra och mellersta delar kan tillgodose de principer som behandlats i avsnitt 11.1 är en sammanläggning av två eller flera domstolar till större bärkraftigare enheter. I de mindre tätbefolkade delarna av landet är det långt mellan tingsrätterna. Frågan är hur verksamheten skall organiseras för att klara den målsättningen i dessa områden i fråga om domstolar som är så små att de saknar egen bärkraft. En sådan domstol kan inte specialisera sig som den har skyldighet att handlägga alla förekommande måltyper. En betydelsefull utgångspunkt är ju att det skall finnas rättskipning och domstolar över hela landet. Avstånden mellan tingsrätter innebär i många fall att en avveckling av den dömande verksamheten på en ort inte är en lämplig åtgärd även om målunderlaget i sig inte är tillräckligt stort. Andra lösningar får därför sökas. Den lösning som regeringen förordar i dessa regioner är att göra domkretsarna större och behålla dömandet vid mer än en ort. Detta är en lösning som i första hand är lämplig när avstånden är stora. Den kan också vara lämplig där dömande verksamhet bör behållas på en ort av andra skäl än att det geografiska avståndet blir alltför stort. Verksamhetsorterna skall även fortsättningsvis fastställas av regeringen som på motsvarande sätt som i förväg anmäler förändringar för . Det kommer alltså inte att vara den enskilda domstolen som bestämmer var domstolsverksamheten i regionen skall bedrivas. Den gemensamma domkretsen gör det möjligt att koncentrera mål av visst slag till en verksamhetsort.