prop · GN0343 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. De flesta remissinstanserna understryker också vikten av att såväl sökanden som referenspersonen hörs muntligt i ärendet. föreslår dock att en utvärdering av det skriftliga förfarande som används genomförs innan kommitténs förslag om muntlig utredning blir huvudregel. anför att det enligt utredningens förslag skall krävas positiva indikationer på att ett förhållande är allvarligt menat. Det vore enligt tingsrätten lämpligt att något klargöra förslaget i denna del. framhåller att förslaget att uppehållstillstånd skall beviljas, om det framstår som sannolikt att ett förhållande är seriöst, innebär en skärpning jämfört med dagens regler. Det är viktigt med ett klargörande av vad som avses med denna skärpning. RFSL ställer sig tveksamt till vad utredningen anför om att det i princip är sökanden som skall visa att ett förhållande är av sådan beskaffenhet att det ger rätt till uppehållstillstånd. Om de krav som i detta sammanhang skall ställas på sökanden inte preciseras bättre, finns det stor risk för godtycklighet och att myndigheterna slentrianmässigt hänvisar till att sökanden inte kommit in med tillräckligt starka bevis. DO anser att det finns principiella betänkligheter mot att strängare krav skall ställas vid seriositetsbedömningen, om samhället inte skall påta sig en förmyndarroll. DO anser vidare att syftet, att undvika att utländska medborgare söker sig till på grund av anknytning, när risken bedöms som påtaglig att personen kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling av den i bosatta personen, inte kan väntas bli uppnått genom en skärpning av seriositetsbedömningen. avstyrker såväl grundligare utredningar som att strängare krav än skall ställas för att ett förhållande skall anses seriöst. Grundligare utredningar kan enligt samfundet ifrågasättas ur integritetssynpunkt. för kvinnojourer i anser inte att någon seriositetsprövning bör göras. Skälen för regeringens bedömning: Med seriositetsprövning avser en prövning av om det är fråga om ett seriöst förhållande. Enligt utredningens förslag till lagtext i 2 kap. 4 § andra stycket skall en förutsättning för att uppehållstillstånd skall få beviljas vara att det framstår som sannolikt att förhållandet är seriöst. Det förs ibland fram i den allmänna debatten att det skulle vara omöjligt att från början avgöra om det rör sig om ett skenäktenskap eller ett skenförhållande eller inte och att man därför i princip skulle godta parternas egna uppgifter om äktenskap eller sammanboende vid det första ansökningstillfället. Liknande tankegångar kommer fram i något remissyttrande. Regeringen delar inte denna uppfattning. Självfallet får ett avslagsbeslut inte grundas på någon form av subjektivt tyckande om att det inte rör sig om ett seriöst förhållande. Men det finns objektiva grunder som kan användas som stöd för bedömningen. ställs krav på att förhållandet har varat , att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till sedvänjor inom andra kulturer (se följande avsnitt 6.2 om arrangerade äktenskap). En god kännedom hos beslutsfattaren om andra kulturer kan vara av värde också när det gäller att bedöma om en anknytning är seriös eller inte. Sådana faktorer som nämnts och som läggs till grund för bedömningen av om det rör sig om ett seriöst förhållande eller inte bör enligt regeringen beaktas även i fortsättningen. En sådan ordning ligger också väl i linje med EU:s tidigare nämnda resolution mot skenäktenskap (se avsnitt 4.1.3). Som framhållit kräver en seriositetsprövning en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än att sätta sitt namn på ett papper som inte innehåller hela sanningen. Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest. Utgångspunkten måste således enligt regeringen vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. Med de bedömningsgrunder som angetts ovan bör en sådan prövning inte leda till att sökande i ett seriöst förhållande får svårigheter att komma hit. Den enda avslagsgrunden - utöver bestämmelsen i 2 kap. 4 § UtlL om att det skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel - som skulle kunna leda till ett sådant resultat är kravet på att förhållandet skall ha varat . Men i ett sådant fall kan sökanden ge in ytterligare en ansökan som då kommer att beviljas om förhållandet fortfarande består. har ansett att något strängare krav än skall ställas för att ett förhållande skall anses vara seriöst. Det skall enligt utredningen finnas positiva indikationer på att förhållandet är allvarligt menat från båda parternas sida. Det är emellertid enligt regeringens bedömning i allmänhet inte möjligt att ställa upp krav på att det skall föreligga några särskilda positiva indikationer på att förhållandet är seriöst. I regel torde det få bedömas som sannolikt att förhållandet är seriöst, om det inte finns några indikationer på att det är fråga om ett skenäktenskap eller skenförhållande och det inte heller i övrigt föreligger några omständigheter som talar för att förhållandet inte är seriöst. Regeringen har därför utformat lagtexten i sista satsen i 2 kap. 4 § andra stycket så att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges . Grundligare utredningar kommer sannolikt att leda till att fler än kommer att få avslag på en ansökan om uppehållstillstånd som grundas på anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon som är bosatt i . Det innebär dock inte i sig någon strängare prövning utan endast att det i fler fall efter grundlig utredning kan komma fram omständigheter som talar mot att uppehållstillstånd beviljas. Utredningen och bedömningen bör vidare enligt regeringen och till skillnad mot förslag i princip vara densamma oavsett från vilket land sökanden kommer självfallet med de undantag som föranleds av de särskilda regler som gäller för nordbor och EU- medborgare. 6.2 Arrangerade äktenskap Regeringens bedömning: När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra. Det är i sådana fall av vikt att särskilt grundliga muntliga utredningar görs. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Röda Korset delar kommitténs bedömning när det gäller arrangerade äktenskap som parterna ingått i enlighet med sitt hemlands tradition och där äktenskapet ingåtts med parternas fria samtycke. Röda Korset pekar dock på att det kan förekomma att kvinnor kan känna sig tvingade att ingå äktenskap. För att man skall kunna motverka att tvång förekommer, anser Röda Korset att frågan måste utredas vidare. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd, FARR, tillstyrker kommitténs förslag men vill göra lagstiftaren uppmärksam på problemet med tvångsvis arrangerade äktenskap där parterna eller någon av dem vigts mot sin vilja. och anser inte att det finns anledning att göra särskilt grundliga utredningar när det är fråga om arrangerade äktenskap. för kvinnojourer i delar inte uppfattningen att något undantag från regelverket bör göras för arrangerade äktenskap. Detta traditionella kulturmönster bottnar enligt organisationen i ett patriarkaliskt system som innebär att kvinnor tvingas in i äktenskap mot sin vilja, vilket strider mot grundlag. Skälen för regeringens bedömning: Kommittén har i likhet med gjort den bedömningen att när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra. egna undersökningar tyder dock på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa. Att generellt vägra godta arrangerade äktenskap med bakgrund i ett traditionellt kulturmönster skulle emellertid enligt regeringens bedömning vara ett alltför stort ingrepp i människors liv. är det självfallet angeläget att i möjligaste mån förhindra att någon mot sin vilja tvingas in i ett äktenskap. För att förhindra att någon mot sin vilja tvingas in i ett äktenskap är det enligt regeringens bedömning av stor vikt att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Vid den utredningen är det mycket angeläget att den part som är bosatt i hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventuellt nödvändig tolk är opartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp fall där det kommer fram att kvinnan eller mannen känner sig tvingad att gå med på äktenskap. Enbart sökandens motivering att äktenskapet grundar sig på en traditionell sedvänja bör inte accepteras. Endast i de fall där förhållandet verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster och där äktenskapet ingåtts med parternas fria samtycke bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 4.1.5 accepteras inte månggifte och inte heller äktenskap mellan minderåriga. Det gäller självfallet även om det skulle stå i överensstämmelse med ett traditionellt kulturmönster. 6.3 Risk för våld eller kränkning i förhållandet Regeringens förslag: Om särskilda skäl talar mot att uppehållstillstånd beviljas skall ansökan kunna avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbedömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. framhåller dock att det kommer att innebära svåra avvägningar. Verket påpekar också att undersökningar visar att referenspersoner som senare visat sig vara våldsamma sällan förekommer i brottsregister och att förmodligen mycket få ärenden därför kommer att avslås på denna grund. anser att det kan vara tveksamt att hindra ett allvarligt menat förhållande utan att det konstateras föreligga en mycket betydande risk för att utlänningen kommer att utsättas för våld eller kränkande behandling. för kvinnojourer i tillstyrker förslaget men anser att skrivningen risk för allvarlig kränkning bör ändras till risk för kränkning . Några remissinstanser är mer uttalat kritiska till förslaget. DO anser att även om det är en av samhällets viktiga uppgifter att motverka att människor far illa, kan det inte vara utlänningsmyndigheternas uppgift att avgöra om ett förhållande är lämpligt. Ur integritetssynpunkt och rättssäkerhetssynpunkt är detta en självklarhet. Insatser måste enligt samfundet i stället riktas in på att på olika sätt stödja kvinnor som kommer hit, bl.a. genom information. avstyrker också förslaget. anser att det troligtvis kommer att ha ringa effekt att tala om för den part som söker uppehållstillstånd att den i bosatta personen är våldsbenägen. Parterna kommer endast att hävda att det kommer att bli annorlunda. Skälen för regeringens förslag: Enligt förslag till utformning av 4 kap. 2 § andra stycket skall en ansökan om uppehållstillstånd kunna avslås om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Ett sådant skäl kan enligt utredningen vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden i förhållandet kommer att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning. En myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad som är bäst för den enskilde är oftast begränsad. Ingen myndighet kan hindra en person som bor i och en person som bor utomlands att träffas och inleda ett förhållande med varandra. När den part som bor utomlands bestämmer sig för att ansöka om uppehållstillstånd i , är det i de flesta fall fråga om ett ömsesidigt beslut om ett framtida liv tillsammans i . Om prövningen skulle ha utgångspunkt i någondera partens moraliska och mänskliga kvaliteter skulle det med rätta kunna uppfattas som en orättmätig diskriminering. Det är inte en uppgift för någon myndighet att värdera det lämpliga i en viss relation. I likhet med bedömer regeringen att det inte kan komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i enbart på grund av att den i bosatta personen är kriminell, lika litet som ansökan kan avslås på den grunden att den som bor i exempelvis har missbruksproblem. Hur välmenande mot den utländska parten ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, skulle det innebära en otillbörlig inblandning i parternas privatliv. Rättssäkerhetsskäl talar också mot en sådan ordning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle bli fråga om subjektiva värderingar. Det är inte möjligt att bortse från att det finns fall där den i bosatta partens bakgrund kan läggas till grund för bedömningen att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Det skulle i sådana fall kunna te sig stötande om myndigheterna med kännedom om dessa förhållanden ändå skulle bevilja sökanden uppehållstillstånd. Det gäller då främst fall där män upprepade gånger inlett förhållanden med utländska kvinnor som de sedan kränkt eller misshandlat. Av undersökningar framgår att sådana fall förekommer . Det finns starka skäl som talar för att myndigheterna bör ha möjlighet att beakta uppgifter om att referenspersonen tidigare behandlat närstående illa. Som flera remissinstanser framhållit kan det emellertid även riktas invändningar mot en ordning som innefattar att uppgifter om referenspersonen i vägs in i bedömningen av om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall beviljas. Myndigheterna saknar ofta uppgifter om omständigheter som är av betydelse för en sådan riskbedömning som det skulle bli fråga om. Även om nya rutiner införs och kontrollen av referenspersoner ökar kommer omständigheter som att referenspersonen tidigare kan ha gjort sig skyldig till våldsbrott i stor utsträckning att förbli okända, eftersom sådana brott ofta inte kommer till myndigheternas kännedom genom polisanmälan och utredning. Av undersökningar framgår också att det är ytterst ovanligt att män som utsatt kvinnor för våld i förhållandet tidigare är dömda för våldsbrott. Man måste också vara medveten om att det kan uppstå svårigheter för en kvinna som vägras uppehållstillstånd för att förena sig med en man här i . Om parterna redan ingått äktenskap kan det i vissa länder innebära en mycket svår situation för kvinnan, om hon skulle få avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Det kan också finnas en fara i att en tillståndsprövning som innefattar en kontroll och bedömning av referenspersonen i kan komma att uppfattas som någon form av garanti för att sökanden skall slippa våld och kränkningar i förhållandet. Vid en avvägning mellan de skäl som talar för och emot att i ett ärende om uppehållstillstånd beakta uppgifter om referenspersonen i , finner regeringen att skälen som talar för en sådan ordning väger tyngst. Regeringen anser att det är mycket angeläget att det vid tillståndsprövningen finns möjlighet att undvika att en sökande, som annars med stor sannolikhet skulle komma att fara illa i ett förhållande, lämnar sitt hemland för en osäker tillvaro i . Ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd kan i vissa fall innebära ett skydd för den sökande. Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att sökanden skall fara illa är påtaglig. En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas föreligga, om det kommer fram att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott. Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd. Vid prövningen bör hänsyn tas till när i tiden de föreliggande omständigheterna inträffat, vilken omfattning de haft och i vad mån de kan innebära risk för att sökanden skall fara illa. Om förhållandet är seriöst har i och för sig inte med risken för våld att göra. Det finns ändå skäl att väga in också hur länge förhållandet varat. Om det rör sig om ett etablerat förhållande där parterna måste ha fått en god kännedom om varandra, bör det krävas starkare skäl för att avslå ansökan om uppehållstillstånd än om det rör sig om ett etablerat förhållande. I likhet med vad som anförts ovan måste också vägas in om ett avslag skulle innebära att kvinnan hamnade i ett mycket svårt och utsatt läge i hemlandet. För att någon riskbedömning skall kunna göras krävs att kontrollen av framför allt referenspersoner ökar. Först och främst bör referenspersonerna tillfrågas om omständigheter som kan vara av betydelse vid riskbedömningen. Om det finns särskilda skäl till det, bör också vissa uppgifter ur polisens register kunna hämtas in (se följande avsnitt 6.4 om kontroll genom utredningar och registerutdrag). Sammanfattningsvis anser regeringen att det inom ramen för tillståndsprövningen skall finnas utrymme att vid behov beakta att sökanden kan komma att fara illa i ett anknytningsförhållande. Om risken för våld eller allvarliga kränkningar bedöms vara påtaglig, skall det finnas möjlighet att avslå ansökan om uppehållstillstånd även om förhållandet i sig bedöms som seriöst. Det bör självfallet gälla oavsett om sökanden vistas i eller inte. 6.4 Kontroll genom utredningar och registerutdrag Regeringens förslag: Referenspersoner i skall i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisens register skall kunna hämtas in rörande referenspersonen, om det finns särskilda skäl till det. Utdrag bör dock endast avse påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. , uppgift om besöksförbud samt i vissa fall uppgifter ur misstankeregistret. skall ha rätt till terminalåtkomst till polisens register. Uppgifter om äktenskap skall kontrolleras i det lokala folkbokföringsregistret, om det finns anledning till det. förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. NIPU har föreslagit att utdrag ur polisens register skall hämtas in mer regelmässigt och inte bara om det finns särskilda skäl till det. Remissinstanserna: NIPU:s förslag godtas av en majoritet av remissinstanserna men flera remissinstanser är också kritiska. Förutom de remissinstanser som överhuvudtaget inte anser att det skall finnas någon möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av risk för våld eller kränkning i förhållandet (se föregående avsnitt, 6.3) är tingsrätterna i och kritiska till att utlänningsmyndigheterna skall kunna hämta in uppgifter rörande referenspersoner ur polisens register. Tingsrätten i avstyrker bestämt att uppgifter rörande referenspersonen skall få hämtas in från polisens register. Man måste enligt tingsrätten fråga sig hur många presumtiva misshandlare som skulle kunna ringas in på detta sätt och hur många av kvinnorna i dessa förhållanden som skulle ha avstått från att flytta till , om de i förväg fått kännedom om att det fanns en risk för att de skulle komma att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling. framhåller att det inte finns något statistiskt underlag för tanken att utdrag ur polisens register skulle kunna hindra misshandel i anknytningsärenden. Ett par remissinstanser vill gå något längre än och NIPU när det gäller möjligheterna att hämta in utdrag ur polisens register. Länsrätten i län finner det tveksamt att begränsa de uppgifter som skall hämtas in via polisregisterutdrag till att enbart gälla brott enligt 3, 4 eller 6 kap. . Det finns enligt länsrätten andra allvarliga brott som kan vara en indikation på att sökanden och eventuellt medföljande barn kommer att fara illa. Länsrätten anser därför att det bör övervägas om man inte rutinmässigt bör hämta in fullständiga registerutdrag. för kvinnojourer i anser att utdrag ur polisregister rörande referenspersoner alltid skall hämtas in och att kontroll mot uppgifterna i folkbokföringsregister alltid skall göras. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i föregående avsnitt, 6.3, tagit ställning för att det inom ramen för tillståndsprövningen måste finnas utrymme för att beakta risken för att sökanden skall fara illa i ett anknytningsförhållande. Det skall alltså vara möjligt att vägra sökanden uppehållstillstånd, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst, om det finns en påtaglig risk för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Om det finns uppgifter i ett ärende som tyder på en sådan risk, är det angeläget att det finns möjlighet för utlänningsmyndigheterna att kontrollera riktigheten av dessa uppgifter. Om risken grundar sig på uppgifter om att referenspersonen är kriminellt belastad, bör det gå att kontrollera den uppgiften. Det bör därför finnas möjlighet för utlänningsmyndigheterna att hämta in uppgifter rörande referenspersoner ur polisens register. har antagit nya lagar om register hos polisen, nämligen lag (1998:620) om belastningsregister, lag (1998:621) om misstankeregister och polisdatalag (1998:622). Polisdatalagen trädde i kraft och lagarna om belastningsregister och misstankeregister . Enligt 7 § lagen om belastningsregister skall en myndighet som har rätt att få uppgifter ur registret i varje särskilt fall noga pröva behovet av information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet som det innebär för den som berörs. Motsvarande bestämmelse finns i 6 § lagen om misstankeregister. Bestämmelserna ger uttryck för att vad som kallas behovs- och proportionalitetsprinciperna skall tillämpas då uppgifter begärs ur registret. Behovsprincipen innebär att en myndighet alltid skall pröva om uppgifter om en persons kriminalitet behövs i det aktuella ärendet eller om ärendet kanske kan avgöras ändå. Proportionalitetsprincipen innebär att uppgifter inte skall hämtas in, om det kommer att innebära ett med hänsyn till motstående intressen oförsvarligt intrång i den personliga integriteten. Myndigheten skall med andra ord pröva om de uppgifter som är nödvändiga kan hämtas in på något annat sätt. Att hämta in utdrag ur polisens register rörande referenspersonen innebär otvivelaktigt ett intrång i den personliga integriteten för en person som själv inte är sökande i ärendet. Det är å andra sidan som tidigare framhållits mycket angeläget att inom ramen för tillståndsprövningen kunna beakta att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa i ett anknytningsförhållande. Om det finns särskilda skäl till det bör därför, som föreslagit, utdrag ur polisens register kunna hämtas in rörande referenspersoner. Av integritetsskäl och med beaktande av de behovs- och proportionalitetsprinciper som skrivits in i de nya registerlagarna, bör det däremot inte komma i fråga att regelmässigt hämta in utdrag ur polisens register rörande alla referenspersoner i anknytningsärenden. Ett särskilt skäl att hämta in utdrag ur polisens register kan vara att det vid utredningen i ärendet kommit fram att referenspersonen är kriminellt belastad. Det kan exempelvis komma fram genom uppgifter från någon av parterna.