prop · GN0399 · 2000-01-01 00:00:00 — Om skyldigheten enligt § att lämna information till en under- stödsförening som skall upprätta en gruppbaserad redovisning inte fullgörs, får förelägga den som skall lämna informationen att fullgöra sin upp- giftsskyldighet direkt till inspektio- nen. Ingår ett företag som omfattas av § i samma koncern som un- derstödsföreningen, får inspektio- nen kontrollera uppgifterna på plats hos företaget. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och rådet antog ett direktiv om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp (98/78/EG, försäkringsgruppsdirektivet, bilaga 1). EG:s hittillsvarande regler för solvenstillsyn är begränsade till den finansiella situationen i de enskilda försäkringsföretagen. Det saknas regler om hur ett försäkringsföretags ekonomiska ställning påverkas av soliditeten i andra företag med ägarrelationer till försäkringsföretaget. Direktivet syftar till att ge tillsynsmyndigheterna bättre möjligheter att bedöma ett försäkringsföretags ekonomiska ställning - i första hand storleken och kvaliteten på dess kapitalbas - med beaktande av dotterfö- retag och andra närstående företag. Konsumentskyddet stärks genom att skyddet för försäkringstagarnas tillgångar och försäkringsföretagens möjligheter att infria åtagandena enligt försäkringsavtalen ökas. Försäkringsrörelselagstiftningen är fortfarande i behov av den språk- liga och författningstekniska översyn som nämns i propositionen om änd- rade försäkringsrörelseregler (prop. 1998/99:87, s. 121). Denna översyn avvaktar dock fortfarande de reformer som enligt samma proposition bör utgöra grunden för ett sådant arbete. En promemoria om försäkringsgruppsdirektivets genomförande har upprättats på . Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställ- ning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi99/4916). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har också vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Lagrådets yttrande behandlas i avsnitt 9 samt i författningskommentaren (avsnitt 13). 4 Bakgrund 4.1 Nuvarande EG-regler för solvenstillsyn 4.1.1 Finansiell hemlandstillsyn Inom Europeiska gemenskapen gäller för bl.a. försäkringstillsynen att tillsynsmyndigheten i försäkringsföretagets hemland ansvarar för den finansiella tillsynen över företaget, s.k. hemlandstillsyn. Tillsynen skall omfatta ett försäkringsföretags hela verksamhet inom gemenskapen, så- väl den som bedrivs i hemlandet som den som bedrivs i andra medlems- länder inom gemenskapen - och även inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) - genom filial eller generalagentur eller genom s.k. gränsöverskridande verksamhet. Ramarna för hemlandstillsynen har dragits upp i EG:s försäkringsdi- rektiv, främst i tredje skadeförsäkringsdirektivet (92/49/EEG) och tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG). Direktiven innehåller en precise- ring av vad hemlandstillsynen skall omfatta - en beskrivning som dock inte är heltäckande. I den finansiella tillsynen skall således ingå kontroll av försäkringsföretagens hela verksamhet, av dess solvens samt av tek- niska avsättningar och de tillgångar som täcker dessa. Vidare skall hem- landsmyndigheten kräva att varje försäkringsföretag skall ha sunda meto- der för administration och bokföring samt adekvata rutiner för intern kontroll. För att hemlandsmyndigheten skall kunna ha regelbunden tillsyn över försäkringsföretagen skall dessa åläggas att till hemlandsmyndigheten upprätta ett bokslut som utvisar bl.a. solvensen. Dessutom skall företagen åläggas att periodiskt redovisa de uppgifter som tillsammans med viss statistisk dokumentation behövs för tillsynen. Förutom att reglera den finansiella hemlandstillsynens omfattning har genom försäkringsdirektiven vissa väsentliga områden genomgått en mi- nimiharmonisering. I detta sammanhang är det framför allt solvensreg- lerna som är av intresse. Det är väsentligt att notera att det även på detta område är hemlandets regler som gäller för ett försäkringsföretags hela verksamhet inom gemenskapen. 4.1.2 Försäkringsdirektivens kapitalkrav Försäkringsdirektiven innehåller även bestämmelser om rörelsens bedri- vande. Hemlandet skall bl.a. föreskriva att alla försäkringsföretag skall ha ett tillräckligt stort buffertkapital i förhållande till sin totala verksam- het. gällande regler om kapitalkrav avser dock endast försäkrings- företagen på individuell nivå. Buffertkapitalet i ett försäkringsföretag måste överstiga solvensmargi- nalen som bestäms med utgångspunkt i verksamhetens art och omfatt- ning. Denna kapitalbuffert skall ha viss sammansättning och viss storlek. I solvensmarginalen skall enligt närmare regler i direktiven ingå främst - inbetalt aktiekapital i försäkringsaktiebolag respektive garantikapital (kapital som skjutits till av garanter i ömsesidiga försäkringsföretag), - hälften av aktiekapital eller garantikapital som ännu inte betalats in (om har betalats), - lagstadgade och fria reserver som inte motsvaras av ingångna försäk- ringsförpliktelser, - balanserad vinst, och - uttaxeringsbara fordringar som ett ömsesidigt försäkringsföretag kan ha på sina medlemmar, ett belopp som dock inte får överstiga vare sig hälften av skillnaden mellan vad som maximalt kan infordras och det som faktiskt har infordrats eller hälften av solvensmarginalen. Under vissa förutsättningar kan dessutom ytterligare poster ingå i sol- vensmarginalen. Vilken storlek solvensmarginalen skall ha beror på om det är livförsäk- ringsrörelse eller skadeförsäkringsrörelse ett företag bedriver. För livför- säkringsrörelse beräknas solvensmarginalen på summan av premiereser- ven och de positiva risksummorna. För skadeförsäkringsrörelse beräknas storleken på solvensmarginalen på det högsta av föregående års och genomsnittet av de senaste tre årens försäkringsersättningar. Dess- utom gäller för både liv- och skadeförsäkringsrörelse att beräkningen i viss mån beaktar omfattningen av avgiven återförsäkring. Som komplement till beräkningsreglerna ovan krävs en minsta nivå på storleken av solvensmarginalen. Denna minsta nivå (garantifonden) är för livförsäkringsrörelse . För skadeförsäkringsrörelse är den beroende av vilka försäkringsklasser ett företag bedriver och varierar mellan och . Solvensmarginalen skall motsvaras av tillgångar i företaget som är fria från alla förutsebara förpliktelser, med avdrag för immateriella värden. Medlemsländerna får dock inte fastställa några regler för valet av till- gångar som inte ingår i de tekniska avsättningarna. 4.1.3 Sanktioner vid överträdelser av solvensreglerna Som framgått är det den behöriga myndigheten i hemlandet som svarar för tillsynen av solvensen. Varje hemlandsmyndighet skall enligt direkti- ven ha tillräckliga befogenheter och resurser för att övervaka den verk- samhet som bedrivs av försäkringsföretag med huvudkontor inom respektive medlemsstats territorium i syfte att kontrollera att direktiven genomförs. Bland annat skall hemlandsmyndigheten ha möjlighet att in- hämta uppgifter eller begära in handlingar angående försäkringsrörelsen och göra inspektion på plats i ett försäkringsföretags lokaler. Om ett försäkringsföretags solvensmarginal underskrider kravet på solvensmarginalen skall hemlandsmyndigheten begära att företaget upp- rättar en plan för att återställa en sund finansiell ställning. Planen skall godkännas av hemlandsmyndigheten. Om hemlandsmyndigheten bedö- mer att företagets ekonomiska ställning kommer att försämras ytterligare, får myndigheten dessutom förbjuda eller inskränka företagets förfogan- derätt över sina tillgångar. Om däremot solvensmarginalen underskrider garantifonden skall hemlandsmyndigheten begära att företaget överlämnar en plan för kort- fristig finansiering. Även en sådan plan skall godkännas av myndigheten. Myndigheten får i en sådan situation även förbjuda eller inskränka före- tagets förfoganderätt över tillgångarna. I båda dessa fall gäller vidare att hemlandsmyndigheten får vidta alla behövliga åtgärder till skydd för de försäkrades intressen. Om en hemlandsmyndighet vidtar någon av dessa sanktionsåtgärder skall den underrätta myndigheterna i de andra länder där företaget bedri- ver verksamhet. De behöriga myndigheterna i dessa länder skall på begä- ran av hemlandsmyndigheten vidta åtgärder mot ett företags tillgångar på respektive territorium. Som en yttersta sanktion skall en auktorisation kunna återkallas om en av hemlandsmyndigheten fastställd plan inte följs av företaget. Även detta skall meddelas myndigheterna i de länder där företaget driver verk- samhet. En sådan myndighet har då rätt att förhindra företaget att inleda ny verksamhet i det egna landet. Både hemlandsmyndigheten och övriga myndigheter skall i samarbete skydda de försäkrades intressen och sär- skilt inskränka företagets förfoganderätt över tillgångar. 4.1.4 Informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter Enligt försäkringsdirektiven skall alla personer som arbetar eller har arbetat för behöriga myndigheter vara bundna av tystnadsplikt. Detta skall dock inte hindra myndigheterna att utbyta information i enlighet med direktiven. Vidare får myndigheterna ingå samarbetsavtal för utbyte av information med en försäkringstillsynsmyndighet i ett land utanför EES. Ett sådant samarbetsavtal förutsätter emellertid att den information som utlämnas blir föremål för sekretess på ett sätt som är likvärdigt direktivens. Den information som en myndighet fått från en annan myndighet får enligt direktiven endast användas för vissa syften, exempelvis för kontroll av solvensmarginalen. 4.2 Nuvarande svenska regler för solvenstillsyn har införlivat om solvens och tillsyn avseende för- säkringsföretag . Flertalet av reglerna från direktiven finns i 7 kap. 22-29 §§ försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL). I 1 kap. 8 a § FRL finns en allmän bestämmelse om att ett försäkringsbolag skall ha en tillräcklig kapitalbas. I viss mån är dessutom införlivade i den svenska rättsordningen genom regler från , framför allt genom allmänna råd (1998:15) om möjlighet för försäk- ringsbolag att räkna in förlagslån i kapitalbasen. I den svenska lagstiftningen har valts en något annorlunda terminologi än i försäkringsdirektiven. I stället för solvensmarginal används begrep- pet kapitalbas. Solvensmarginal används för den nivå ett bolags kapital- bas måste ha. Begreppet garantifond har bytts mot garantibelopp. De svenska försäkringsbolagen måste enligt före- skrifter (1997:30) om svenska försäkringsbolags skyldighet att lämna solvensdeklaration lämna en sådan deklaration till inspektionen. Solvensdeklarationen har en utformning som är likartad inom hela EES, enligt en överenskommelse mellan tillsynsmyndigheterna. När det gäller informationsutbyte har det vid genomförandet av försäk- ringsdirektiven gjorts bl.a. den bedömningen att sekretesslagen (1980:100) ger goda möjligheter att i tillsynsarbetet lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga myndigheter (se prop. 1994/95:184 s. 230 f). De svenska försäkringsrörelsereglerna har moderniserats samti- digt som tillsynsroll har renodlats. De nya reglerna trädde i huvudsak i kraft (se prop. 1998/99:87 Änd- rade försäkringsrörelseregler, bet. 1998/99:FiU28, rskr. 1998/99:227, SFS 1999:600). Genom de nya rörelsereglerna har försäkringstagarkollektivets intresse återigen slagits fast som det avgörande motivet för särskilda rörelseregler och tillsyn över försäkringsföretag. Intresset av att dessa företag skall kunna fullgöra åtagandena mot direktförsäkringstagarna och andra ersätt- ningsberättigade har dock genom reformen markerats på ett mera tydligt sätt i FRL . Detta har skett genom införandet av en stabilitets- princip inom ramen för en ny allmän rörelseregel för försäkringsverk- samhet (se 1 kap. 1 a § första stycket). Denna regel kompletteras med detaljerade bestämmelser om krav på kapitalbas m.m. Enligt stabilitetsprincipen skall rörelsen bedrivas med en för rörelsens omfattning och beskaffenhet tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker. Vid införandet av bestämmelsen framhölls bl.a. att även förpliktelser och åta- ganden mot andra än försäkringstagare kan behöva beaktas. Detsamma anfördes i fråga om garantiförbindelser och andra åtaganden som inte tagits in i balansräkningen. I det sammanhanget betonades också att kra- vet på tillfredsställande likviditet även var relevant i fråga om kapitalba- sen. När det gällde omfattningen och beskaffenheten av rörelsen fram- hölls särskilt att det kunde finnas anledning att ställa högre krav på bl.a. soliditet i livförsäkring där avtalen normalt är långfristiga. Den allmänna rörelseregeln har - i motsats till den sundhetsregel som upphävs - utformats som en handlingsregel för bolaget i stället för som en handlingsregel för tillsynsmyndigheten. När det gäller tillsynsuppgifter har de genom lagändringarna renodlats till en övervakande roll med inriktning på att reglerna för näringsverksamheten följs. Efterlevnaden av stabilitetsprin- cipen och de bestämmelser som har samband med denna har anvisats som en huvuduppgift för tillsynen (se prop. 1998/99:87, särskilt s. 340 och 391 f). Vinstutdelning för svenska livförsäkringsbolag infördes i lag ett vinstutdelningsförbud för svenska s.k. traditio- nella livförsäkringsbolag. gjordes ett undantag för bolag som meddelar livförsäkring enligt den numera upphävda lagen (1989:1079) om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder, s.k. fondför- säkring. Årsvinsten på livförsäkringsrörelse i ett traditionellt livförsäkringsbo- lag skall avsättas till en återbäringsfond. Denna fond får i princip endast användas för återbäring till försäkringstagarna och för förlusttäckning. Om det finns särskilda skäl får medge att återbä- ringsfonden minskas i andra fall. Man brukar i detta sammanhang säga att livförsäkring drivs enligt ömsesidiga principer, även om det är ett för- säkringsaktiebolag, eftersom allt överskott skall återgå till försäkringsta- garna. Genom de nya försäkringsrörelsereglerna som trädde i kraft ges en möjlighet även för ett traditionellt livförsäkringsbo- lag att dela ut vinst till aktieägarna. Detta förutsätter emellertid att be- stämmelser om vinstutdelning finns i bolagsordningen. För redan kon- cessionerade livförsäkringsbolag kan bestämmelser om vinstutdelning tas in i bolagsordningen under vissa förutsättningar. De livförsäkringsbolag som fortsätter att driva icke vinstutdelande verksamhet skall upprätta en konsolideringsfond som skall kunna använ- das för förlusttäckning eller för återbäring till försäkringstagarna. Oavsett om ett bolag ombildas till vinstutdelande eller kvarstår som icke vinstutdelande måste de överskottsmedel som samlats upp i återbä- ringsfonden antingen gottskrivas försäkringstagarna eller, om bolaget inte skall kunna dela ut vinst, föras över till konsolideringsfonden. måste denna fördelning av återbäringsfonden ha skett. Konsekvenserna av dessa ändringar är att det kommer att finnas både livförsäkringsbolag som kan dela ut vinst till aktieägarna och sådana som fortsätter att drivas som icke vinstutdelande. I det senare fal- let kommer de överskott som uppstår inom livförsäkringsrörelsen inte att vara tillgängliga för ett moderföretag. Detsamma kommer att gälla även i vinstutdelande livförsäkringsbolag för den del som enligt bolagsord- ningen inte är tillgänglig för vinstutdelning. Detta får konsekvenser vid beräkningen av en gruppbaserad ekonomisk ställning, se nedan under avsnitt 7.4 och propositionens bilaga 5. 4.4 Översiktligt om gruppbaserad tillsyn för kreditinstitut och värdepappersbolag För kreditinstitut och värdepappersbolag (institut) som ingår i en finan- siell företagsgrupp gäller särskilda regler om tillsyn över gruppen (gruppbaserad tillsyn). Enligt direktivet om gruppbaserad tillsyn över kreditinstitut (92/30/EEG) skall gruppbaserad tillsyn över institut särskilt inriktas på att skydda insättarnas intressen och säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet. Regler om gruppbaserad tillsyn finns även i direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora expone- ringar (92/121/EEG) och direktivet om kapitalkrav för värdepappersfö- retag och kreditinstitut (93/6/EEG). Dessa tre direktiv har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expo- neringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Den gruppbaserade tillsynen kan sägas bestå av tre delar. Den första delen är den tillsyn eller övervakning som tillsynsmyndigheten skall ut- öva över företagsgruppen. Den andra delen är de beräkningar som skall göras av kapitalkrav för kreditrisker och marknadsrisker samt begräns- ningar av stora exponeringar. Den tredje delen omfattar den gruppbase- rade redovisningen och de olika metoder för sammanställningen (konsolideringen) som krävs. Tillsynen över ett instituts finansiella ställning sker genom konsolide- ring av andra institut och finansiella institut som är dotterföretag till institutet eller i vilka institutet har ett ägarintresse. Tillsynen omfattar emellertid även andra finansiella företagsgrupper än sådana som har ett institut som moderföretag. Företagsgrupper där moderföretaget är ett holdingföretag med finansiell verksamhet och minst ett av dotterföreta- gen är ett institut skall också omfattas. För koncerner där moderföretaget är ett holdingföretag med blandad verksamhet och minst ett av dotterfö- retagen är ett institut, föreskriver direktivet en skyldighet för moderföre- taget att lämna viss information. Med ägarintresse avses ett direkt eller indirekt innehav av eller mer av rösterna eller kapitalet i ett företag. Tillsynen innefattar kapitalkrav för kreditrisker och marknadsrisker samt kontroll av stora exponeringar. Vad som föreskrivs om detta skall således tillämpas även på den samlade ekonomiska ställningen för en finansiell företagsgrupp. Tillsynen omfattar vidare krav på tillfredsstäl- lande interna kontrollrutiner hos företag som skall upprätta eller ingå i en gruppbaserad redovisning. Huvudregeln när det gäller redovisningen av sammanställningen är att det skall ske en fullständig konsolidering. Proportionell konsolidering kan dock i vissa fall få användas när en finansiell företagsgrupp innefat- tar företag vari ägarintresse föreligger. 5 Allmänt om försäkringsgruppsdirektivet Försäkringsgruppsdirektivet syftar, som nämnts, till att ge tillsynsmyn- digheterna bättre möjligheter att bedöma ett försäkringsbolags ekono- miska ställning med beaktande av dotterföretag och andra närstående företag. I första hand avses storleken och kvaliteten på bolagets solvens- marginal. Som redogjorts för i avsnitt 4.2 används i svensk lagstiftning begreppet kapitalbas, medan solvensmarginal används för att beskriva den nivå ett bolags kapitalbas måste ha. I det följande kommer dock generellt direkti- vets terminologi att användas när det refereras till detta, och följaktligen svensk terminologi när den svenska rättsordningen behandlas. Direktivet kan sägas reglera tre slag av kontroller. Kontrollen av finansiella transaktioner med andra företag inom gruppen Den första kontrollen gäller transaktioner (lån, investeringar, etc.) mellan försäkringsföretaget och andra företag inom gruppen eller fysiska personer som är ägare till företag inom gruppen. Sådana transaktioner skall försäkringsföretaget rapportera till tillsynsmyndigheten, som skall vidta lämpliga åtgärder om det utifrån rapporten visar sig att försäk- ringsföretagets solvens äventyras eller riskerar att äventyras. Beräkning av försäkringsföretagets jämkade solvens - effekter av dubbelt utnyttjande av kapital och av inbördes finansiering Den andra kontrollen innebär en beräkning av försäkringsföretagets jäm- kade solvens. Inom ramen för denna kontroll beräknas försäkringsföreta- gets gruppbaserade solvensmarginal med avdrag för poster som också kan ingå i ett annat försäkringsföretags solvensmarginal. Har flera försäkringsbolag ägarförhållande till varandra är det nämligen vanligt förekommande att samma värden täcker flera företags kapitalkrav. Denna dubbla användning av riskkapital brukar på engelska betecknas double- gearing . Ett exempel på en sådan situation är när det egna kapitalet som skall täcka solvensmarginalen i ett dotterföretag är finansierat av aktie- ägartillskott från moderföretaget. I ett sådant fall ingår samma värde i moderföretagets solvensmarginal genom värdet på aktierna. En obeståndssituation i dotterföretaget kan då medföra att även moderföreta- get får solvensproblem. Vid denna beräkning skall solvensmarginalen också reduceras med belopp som härrör från inbördes finansiering med ett annat företag i gruppen. Det är fråga om poster som får ingå i ett försäkringsföretags solvensmarginal och som skapas i balansräkningen utan att nytt kapital kommer in utifrån, exempelvis eviga förlagslån. Sådana poster skall på liknande sätt bortses från vid en beräkning av det gruppbaserade kapital- kravet. Direktivet anger alternativa beräkningsmetoder med vilka man räknar ut företagets jämkade solvens. Vid beräkningar görs avdrag för de poster som i första hand kan utnyttjas på annat håll (se direktivets bilaga I). Den sålunda jämkade solvensen ger en mer rättvisande bild av företagets verkliga finansiella stabilitet. Kompletterande beräkning av moderföretagets fördelning av tillgångar inom gruppen Om försäkringsföretaget är ett dotterföretag till ett försäkringsholdingbo- lag, ett återförsäkringsföretag eller ett försäkringsföretag med hemvist utanför den Europeiska gemenskapen blir beräkningen av den jämkade solvensen delvis annorlunda. Detta dels med hänsyn till att holdingbola- get inte självt bedriver försäkringsverksamhet och inte har ett krav på solvensmarginal, dels med hänsyn till att återförsäkringsföretag inom den Europeiska gemenskapen - eller försäkringsföretag utanför gemenskapen - behöver inte omfattas av om kapitalkrav. I detta fall behöver kontroll också ske av hur moderföretaget fördelar resurserna mellan olika företag i gruppen. En snedfördelning av de finan- siella resurserna mellan försäkringsföretaget och övriga företag inom gruppen kan utgöra en risk för försäkringsföretagets stabilitet. Det finns även en risk för att ett moderföretag för över tillgångar från ett i övrigt stabilt försäkringsföretag för att täcka eget eller ett annat dotterföretags underskott. Direktivet innehåller en beräkningsmodell för detta fall enligt vilken moderföretagets fördelning av de finansiella resurserna mellan detta och dess dotterföretag och intresseföretag kontrolleras (se direkti- vets bilaga II). Informationsregler För att den gruppbaserade tillsynen skall fungera, krävs att finansiell in- formation ges inte bara från försäkringsföretagen utan även från andra närstående företag. Direktivet innehåller därför regler om informations- plikt för försäkringsföretag också vad gäller andra närstående företag som inte står under tillsyn. Vidare anvisas möjligheter för den behöriga myndigheten att verifiera informationen genom kontroll på plats även hos de företag som inte står under tillsyn. Direktivets regler om samar- bete och utbyte av information mellan behöriga myndigheter är också en förutsättning för att den utökade tillsynen skall fungera. 6 Allmänna utgångspunkter Försäkringsgruppsdirektivets syfte ligger väl i linje med utgångspunk- terna för de reformerade försäkringsrörelsereglerna (se avsnitt 4.3). Direktivet kan därför utan större svårigheter införlivas i FRL. För understödsföreningarna har EG:s gemenskapsrätt ännu inte genomförts.