prop · GN03147 · 2000-01-01 00:00:00 — konvention är neutral i fråga om dubbelt medborgar- skap och överlämnar i stället till konventionsstaterna att själva bestämma i vilken utsträckning dubbelt medborgarskap skall tillåtas. har undertecknat konventionen med förbehåll för ratifikation. Konventionen trädde i kraft . konvention har i stora delar legat till grund för regeringens förslag i detta lagstiftningsarbete. Även FN:s konvention om barnets rättigheter, som har ratifice- rat, har beaktats i förslaget till ny lag om svenskt medborgarskap. Regeringen föreslog i prop. 1999/2000:43 att skulle byta namn till och att ändringen skulle träda i kraft . har godkänt förslaget (bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). I den nya lagen om svenskt med- borgarskap används därför genomgående i lagförslaget. används också som namn på myndigheten i texterna i övrigt när det gäller uppgifter för myndigheten som hör i hop med den nya lagen. Däremot används namnet i samband med redogörelser för den nuvarande medborgarskapslagen och för myndighetens remissyttrande. 5 Dubbelt medborgarskap 5.1 Inledning Den nuvarande svenska medborgarskapslagstiftningen bygger på att dub- belt medborgarskap i princip bör undvikas. De skäl som anförts för denna hållning hänger främst samman med att undvika rösträtt och valbarhet i flera länder, att dubbelt medborgarskap kan innebära problem när det gäller att ge konsulärt bistånd i det andra medborgarskapslandet, att begränsa skyldigheten att fullgöra värnplikt till ett land samt att dubbla lojaliteter kan innebära säkerhetsproblem. Det har vidare i olika sammanhang anförts att varje stat har ett berätti- gat intresse av att landets medborgare inte är medborgare i en annan stat och att det ur ordningssynpunkt är fördelaktigt med ett system som bara tillåter medborgarskap i en stat. Detta skulle t.ex. undanröja be- hovet av överenskommelser mellan olika stater för reglering av en persons medborgarrättsliga skyldigheter gentemot de olika staterna. Principen i fråga om dubbelt medborgarskap har i många delar varit avgörande för utformningen av lagen (1950:382) om svenskt medborgar- skap (MedbL). Flera av lagens bestämmelser har till syfte att begränsa uppkomsten av dubbla medborgarskap. Enligt 4 § återvinner en tidigare svensk medborgare inte svenskt medborgarskap om han inte styrker att han därigenom skulle förlora det utländska. Enligt 6 § femte stycket MedbL kan det vara ett villkor för naturalisation att sökanden styrker att han eller hon fått medgivande till befrielse från sitt tidigare medborgarskap. I 7 § MedbL föreskrivs att svenskt medborgarskap förlo- ras bl.a. av den som förvärvar utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke. 7 a § MedbL har till syfte att genom avtal be- gränsa antalet dubbla medborgarskap. Med begreppet dubbelt medborgarskap avses att en person har fler än ett medborgarskap. 5.2 Dubbelt medborgarskap godtas fullt ut Regeringens förslag: gällande princip om undvikande av dubbelt medborgarskap överges. Innehav av dubbelt medborgarskap blir därmed fullt ut möjligt. godkänner att europeiska konvention om begräns- ning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap sägs upp. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. ombudsmän och ifrågasätter dock om konsekvenserna för rösträtten vid val till har beaktats i tillräcklig utsträckning. Justitiekanslern anser att kommittén inte behandlat de återverkningar som de utökade möjligheterna till dubbelt medborgarskap kan få på det internationellt privat- och processrättsliga området, särskilt när det gäller familjerätten, och att denna brist bör botas under det fortsatta beredningsarbetet. har ingen erinran mot förslaget men menar att kommittén synes ha bagatelliserat de principiella invändningar som kan resas mot dubbelt medborgarskap. Försvarsmakten är negativ till förslaget och anser att grundprincipen att undvika dubbelt medborgarskap bör behållas. Försvarsmakten framhåller att personer med dubbelt medborgarskap kommer att vara uteslutna från vissa militära uppdrag, att det ur säkerhetssynpunkt är tveksamt om en person med dubbelt medborgarskap skall inneha en krigsplacering i särskilt känsliga befattningar samt att de folkrättsliga problem som kan uppstå med en ökning av dubbla medborgarskap inte beaktats och utretts tillräckligt av kommittén. Även Hovrätten för , , Riksrevi- sionsverket, vid och Akademikers ger uttryck för kritik även om de inte är direkt negativa till förslaget. efterlyser en närmare analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter MedbL trädde, som nämnts, 1951. Den tillkom som i flera avseenden skiljer sig markant från dagens förhållanden. har det skett en utveckling som innebär att utlänningar med hemvist i i stor utsträckning kommit att jämställas med svenska medbor- gare. Denna utveckling har sin viktigaste förklaring i att hemvistprincipen kommit att tillämpas på allt fler områden, vilket innebär att den stadigvarande bosättningen fått ökad betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter. Medborgarskapet kan i motsvarande omfattning sägas ha min-skat i betydelse. Vidare har det sedan MedbL:s tillkomst skett en stark internationalise- ring. Det innebär bl.a. att det blivit vanligare att svenska medborgare arbetar och bor utomlands. Likaså förekommer internationellt studieutbyte på ett helt annat sätt . Därtill kommer att invandringen till lett till att vi numera lever i ett samhälle som allt mer präglas av etnisk och kulturell mångfald. Familjebildningar mellan svenska medborgare och utländska medborgare är en annan naturlig följd av internationaliseringen. Den nu beskrivna utvecklingen har också medfört att människor i högre utsträckning än tidigare känner verklig och djup anknytning till mer än ett land. I takt därmed har önskemålen om att få vara medborgare i mer än ett land blivit allt fler. Bland de praktiska fördelar för enskilda som följer av dubbelt medbor- garskap märks en möjlighet att utan särskilt tillstånd kunna bosätta sig och arbeta i vart och ett av medborgarskapsländerna. Ytterligare en fördel är att det enkelt, utan hänsyn till eventuella visumregler, går att besöka ursprungslandet. Det är självfallet även så att möjligheten att behålla det gamla medborgarskapet i olika avseenden underlättar för de människor som har tankar på att förr eller senare återvända till sitt ursprungsland. från den enskildes synpunkt medför dubbelt medborgarskap vidare som regel en möjlighet att delta i parlamentsvalet i de länder där han eller hon är medborgare. En person som har mer än ett medborgarskap har därmed möjlighet att påverka den demokratiska utvecklingen i flera länder. För den enskilde kan det vara svårt att avsäga sig sitt tidigare medbor- garskap med allt vad det bär med sig i form av identitet, traditioner och kulturarv. Att det för dessa människor upplevs som angeläget att ha dub- belt medborgarskap är lätt att förstå, i synnerhet om de har planer på att i ett senare skede återvända till ursprungslandet. I förlängningen kan även den trygghet som det innebär att ha det gamla medborgarskapet kvar bidra till ökad trivsel och en snabbare integrering i det nya samhället. Att få svenskt medborgarskap kan också i sig ses som ett viktigt led i integra- tionsprocessen. Detta talar för en mer öppen attityd till dubbelt medbor- garskap, men också för att underlätta för barn och ungdomar att förvärva svenskt medborgarskap. Att som kräva att sökanden skall avsäga sig det gamla medborgarskapet vid en ansökan om svenskt medborgarskap kan avhålla många från att söka medborgarskap. Detta kan i sin tur motverka integrationen i det svenska samhället. Önskemålen från enskilda att få ha dubbelt medborgarskap måste dock ställas mot de skäl mot dubbelt medborgarskap som är grunden för den nuvarande principen. Det är därför nödvändigt att göra en samlad bedöm- ning av för- respektive nackdelar med dubbelt medborgarskap. Regering- ens utgångspunkt vid denna bedömning är att den nuvarande ordningen bör bestå endast om betydande nackdelar kan påvisas med en ordning som i större utsträckning än tillåter dubbla medborgarskap. Vid denna bedömning bör även vägas in att det finns ett stort antal per- soner med dubbelt medborgarskap bosatta i och att de undantag från huvudregeln som finns innebär att principen om undvikande av dub- belt medborgarskap måste betraktas som i betydande grad modifierad. Det är, som sagts, främst fyra områden där problem kan uppstå till följd av att personer innehar dubbla medborgarskap. I det följande kommer dessa områden och deras betydelse för frågan om tillåtande av dubbelt medborgarskap att behandlas närmare. Rösträtten och valbarheten Den dubbla rösträtten kan med hänvisning till principen en individ, en röst ses som ett hinder mot att tillåta dubbelt medborgarskap. Principen gäller dock i första hand ett och samma val. Det är också i den situationen som principen gör sig gällande med störst styrka. Frågan är vilken tyngd principen bör tillmätas när det som handlar om valdeltagande i olika länder. En röst i ett parlamentsval innebär att den röstande bl.a. ger sitt stöd för en viss inriktning av det aktuella landets försvars-, utrikes- och säkerhetspolitik. Ur principiell synpunkt är det rimligt och önskvärt att en enskild är med och påverkar inriktningen av nämnda politikområden endast i ett land. I tidigare utrednings- och lagstiftningssammanhang har två olika meto- der för att undvika dubbelröstande diskuterats och avvisats. Den ena lös- ningen är att en person med dubbelt medborgarskap skulle avge en för- säkran om att utöva sin rösträtt endast i det ena landet. Metoden har för- kastats därför att den bl.a. sannolikt strider mot folkrättsliga regler. Därtill kommer att rösträtten rimligen inte kan sägas vara föremål för individens dispositionsrätt på det sättet att han eller hon kan avtala bort den. Den andra metoden som diskuterats är ingående av bilaterala avtal. Mot denna metod har anförts att genomförandet skulle kräva omfattande och tidsödande internationellt förhandlingsarbete (DsA 1986:6 s. 123, prop. 1990/91:195 s. 94, återkallad genom skr. 1991/92:27). Regeringen gör ingen annan bedömning när det gäller dessa metoder. Enligt regeringens uppfattning är inte heller en lösning som in- nebär att endast i bosatta personer med dubbelt medborgarskap får rösta i riksdagsvalet en framkomlig väg för att begränsa möjligheten att rösta dubbelt. Det finns därför inte några nära till hands liggande lös- ningar när det gäller frågan om den dubbla rösträtten. Frågan är då i vilken utsträckning det kan förväntas att möjligheten att rösta dubbelt också utnyttjas. Det finns ingen statistik som visar i vilken omfattning dubbel rösträtt utnyttjas. I tidigare utrednings- och lagstiftningsarbete har emellertid den slutsatsen dragits att så sker endast i begränsad omfattning (DsA 1986:6 s. 101, prop. 1990/91:195 s. 94). Denna slutsats överensstämmer med vad medborgarskapskommitté erfarit i sina kontakter med i bosatta personer med dubbelt medborgarskap. Sammanfattningsvis kan den bedömningen göras att det sannolikt är förhållandevis få människor som verkligen utnyttjar sin dubbla rösträtt. Dubbelt medborgarskap leder även till dubbel valbarhet. Regeringen delar kommitténs uppfattning att detta med hänsyn till krav på närvaro, väljarkontakter och liknande är en närmast teoretisk fråga som inte be- höver tillmätas någon vikt i sammanhanget. Några remissinstanser berör problemet med val till . Instanserna pekar på att dubbelt medborgarskap i detta val kan leda till att en person har flera röster i ett och samma val. Enligt 1 kap. 4 § vallagen (1997:157) har unionsmedborgare rösträtt vid val till i under förutsättning att de har fyllt senast på valdagen, är folkbokförda här samt inte röstar i någon annan medlemsstat i EU. I de bindande och detaljerade EG-rättsliga bestämmelser som finns om val av företrädare till , främst den så kallade valrättsakten, fogad till rådets beslut 76/787/EKSG/EEG/Euratom, av och rådets direktiv /109/EG av om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare, stadgas att vid val av företrädare till församlingen får ingen rösta mer än en gång i samma val. I direktiv /109/EG finns vidare bestämmelser om att medlemsstaterna skall utbyta information för att säkerställa att ingen röstar mer än en gång. Valrättsaktens och direktivets bestämmelser har införlivats i vallagen. Det finns mot denna bakgrund inget som tyder på att detta utgör något problem . Med beaktande av det anförda anser regeringen att dubbel rösträtt och valbarhet inte är ett skäl mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut. Möjligheterna att ge konsulärt bistånd Problemen i fråga om möjligheterna att ge konsulärt bistånd har sin grund i att en stat enligt folkrätten i princip inte har rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den andra staten (jfr artikel 4 för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar). Detta innebär emellertid inte att en stat är helt utan möjlighet att hjälpa en av landets medborgare som befinner sig i något annat land där han eller hon också är medborgare. För det första anses diplomatiska under- handskontakter vara tillåtna så länge dessa accepteras av den andra staten. För det andra utesluter konventionsbestämmelsen inte heller ett ingripande i de situationer då detta kan anses vara påkallat av humanitära skäl. Möjligheterna för en stat att i sådana situationer agera för sina medborgare är emellertid i realiteten till stor del beroende av den andra statens goda vilja. Den som har dubbelt medborgarskap befinner sig således i dessa fall i en mer utsatt position än personer med enbart ett medborgarskap. Den som beviljas svenskt medborgarskap och som även tillåts att be- hålla sitt gamla medborgarskap uppmärksammas på de konsulära problemen i en bilaga som bifogar beslutet om svenskt medborgarskap. Den som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan eller anmälan är således informerad om de problem som kan uppstå och styr därmed huvudsakligen själv över risken att hamna i en situation av det nu aktuella slaget. Finns det en sådan risk, kan han eller hon låta bli att resa till landet i fråga och därmed undgå problem. Företas resan ändå, så är det i vart fall i medvetande om att de svenska myndig- heternas möjligheter att bistå vid vistelse i det andra landet är begränsade. Den enskilde kan även välja att söka befrielse från det andra medborgarskapet. Mot bakgrund härav är, enligt regeringens uppfattning, eventuella svå- righeter att lämna konsulärt bistånd inte något starkt skäl mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut. Skyldigheten att fullgöra värnplikt Frågor som hänger samman med dubbelt medborgarskap och fullgörande av värnplikt regleras europeiska konvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap (SÖ 1969:24) samt protokoll om ändring av konventionen (SÖ 1978:117). har på området vidare träffat särskilda överenskommelser med övriga nordiska länder samt med och . Frågorna regleras även konvention. Gemensamt konvention och de särskilda överenskommel- serna liksom konvention är att de syftar till att den som är medborgare i mer än en avtalsslutande stat inte skall behöva göra värn- plikt i mer än en av dem. Eventuella problem är därmed i praktiken be- gränsade till personer som är medborgare i och i ett land som varken har tillträtt någon av konventionerna eller träffat en särskild över- enskommelse med . Som regel uppstår dock inte heller i dessa situationer något problem vilket beror på att flertalet stater generellt intar den ståndpunkten att värnplikt i princip endast skall fullgöras i en stat även om personen i fråga har dubbelt medborgarskap. Av 4 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt framgår att den som har dubbelt medborgarskap även om den andra medborgarskaps- staten inte är ansluten till konvention kan befrias från värnplikt här om han har fullgjort militärtjänst i sitt andra hemland. Det är tillräckligt att den enskilde väljer att göra militärtjänst i ett annat land om det också står klart att tjänstgöringen kommer att fullgöras i det andra landet, allt under förutsättning att utbildningen till längd och effektivitet är likvärdig med den svenska. I det motsatta fallet, dvs. att någon först gjort värnplikt i och därefter rest till sitt andra hemland, kan det däremot inte uteslutas att denne kan komma att tvingas göra militärtjäst även där. Den aspekten på problemet synes emellertid vara av huvudsakligen teoretisk art. Mot denna bakgrund och med beaktande av de konventioner och över- enskommelser som finns på området framstår problemen med skyldighe- ter för personer med dubbelt medborgarskap att fullgöra värnplikt i mer än ett land sammantaget som relativt små. De utgör således inte något hinder mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut. Säkerhetsaspekter m.m. Säkerhetsaspekter har av tradition ansetts vara ett viktigt skäl mot att till- låta dubbelt medborgarskap. Med säkerhetsaspekter avses i detta sam- manhang främst frågan om dubbelt medborgarskap kan öka benägenheten att medverka i brottslighet riktad mot statliga intressen. har sin grund i uppfattningen att dubbelt medborgarskap skulle kunna leda till dubbla lojaliteter mot länder och således till lojalitetskonflikter. Försvarsmakten uttalar i sitt remissyttrande att den inte kan dela kom- mitténs slutsats att fördelarna för den enskilde att ha dubbelt medborgar- skap överväger de problem som uppkommer om dubbelt medborgarskap tillåts i en ökad omfattning. Försvarsmakten anser att den nuvarande principen att undvika dubbelt medborgarskap skall behållas. Försvarsmakten pekar i sitt yttrande särskilt på följande. Beträffande en del internationella uppdrag, främst fredsbevarande operationer, kan en persons dubbla medborgarskap vara direkt olämpligt och utesluta perso- nen från sådana uppdrag. har genom överenskommelser med andra stater, främst i s.k. säkerhetsskyddsavtal, åtagit sig att inte vidarebefordra hemlig information som erhållits från en annan stat till utländska medborgare. Till denna kategori torde höra personer med dubbelt medborgarskap. Vidare är dubbelt medborgarskap en av de aspekter som bör vägas in vid den säkerhetsprövning som Försvarsmakten har att göra enligt 11 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). Vid denna prövning kan det uppstå tvekan om en person med dubbelt medborgarskap skall inneha en krigsplacering i särskilt känsliga befattningar. Anställda inom Försvarsmakten med dubbla medborgarskap kommer att vara uteslutna från vissa uppdrag och härigenom föreligger en risk för särbehandling av dessa personer. Slutligen anser Försvarsmakten att kommittén inte i tillräckligt stor utsträckning har tagit hänsyn till och utrett de folkrättsliga problem som kan uppstå, exempelvis på grund av förbudet att tvinga en motparts medborgare att delta i krigsoperationer som är riktade mot deras land. Vid de kontakter som kommittén under utredningsarbetet hade med /Säkerhetspolisen och Försvarsmakten framkom att det erfarenhetsmässigt är andra faktorer än ett eventuellt dubbelt medborgar- skap som är avgörande för om en person kommer att ägna sig åt brottslig verksamhet som utgör en säkerhetsrisk för ett land. Av betänkandet fram- går vidare att inte något av de länder som tillfrågats i kommitténs under- sökning uppgav sig ha erfarenhet av att innehavet av dubbelt medborgar- skap haft någon betydelse i samband med brott mot rikets säkerhet. Även i övrigt visade resultatet av undersökningen tydligt att de säkerhetsmäs- siga aspekterna på dubbelt medborgarskap internationellt inte upplevs som något problem. Det som Försvarsmakten framfört i fråga om den internationella verk- samheten och eventuella folkrättsliga problem bör enligt regeringens mening kunna hanteras genom att personal med dubbelt medborgarskap inte ges uppdrag där just innehavet av dubbla medborgarskap bedöms utgöra ett problem. Enligt 7 § 3 säkerhetsskyddslagen skall en säker- hetsprövning göras i syfte att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet. Säkerhetsprövningen skall klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt (11 § säkerhetsskyddslagen). Vid den lämplighets- och säkerhetsbedömning som således föregår en anställning inom försvaret kan även dubbelt medborgarskap vägas in som en av flera omständigheter. Sammantaget anser regeringen att inte heller säkerhetsaspekter utgör ett hinder mot att tillåta dubbelt medborgarskap fullt ut. Andra frågor En situation av annat slag där dubbelt medborgarskap i och för sig skulle kunna tänkas skapa problem är då begär en person med dubbelt medborgarskap varav det ena svenskt utlämnad till på grund av brott. Riktas begäran mot den andra stat som personen är medborgare i, finns det risk för att begäran avslås eftersom många länder inte tillåter att man lämnar ut sina egna medborgare för lagföring i något annat land. Samma förhållanden gäller i den motsatta situationen, dvs. att ett annat land begär en person med bl.a. svenskt medborgarskap utlämnad från . Situationen är emellertid i praktiken mycket ovanlig och har, såvitt känt, aldrig råkat ut för ett avslag på sådana grunder. Det bör i sammanhanget understrykas att ett vägrat utlämnande inte nödvändigtvis är liktydigt med att personen i fråga undgår rättegång. I många fall övertar vistelsestaten lagföringen för det aktuella brottet. Om reformen om att tillåta innehav av dubbelt medborgarskap fullt ut skulle visa sig medföra ökade problem vad gäller utlämning på grund av brott, kan det dock bli aktuellt med en översyn av dessa bestämmelser. I regeringsformen (RF) och vissa andra författningar finns krav på svenskt medborgarskap för att inneha vissa anställningar och uppdrag (se t.ex. 11 kap. 9 § RF). Den som är svensk medborgare uppfyller detta krav, oavsett om personen är medborgare även i ett annat land. I de fall en särskild säkerhetsprövning skall göras kan dock dubbelt medborgarskap vägas in som en aspekt i bedömningen (se resonemanget ovan under Säkerhetsaspekter m.m.). I sammanhanget kan hänvisas till Kommittén om medborgarskapskrav i lagstiftningen som skall redovisa sitt arbete (dir. 1999:4 och 2000:3). I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att pröva relevansen av befintliga krav och vid behov föreslå författningsändringar. Ett annat förhållande som bör beaktas är att det, som nämnts ovan, finns ett stort antal personer bosatta i med dubbelt medborgarskap. medborgarskapskommitté har med utgångs- punkt i ett statistiskt underlag gjort bedömningar och uppskattningar av hur många personer som kan antas ha dubbelt medborgarskap. Enligt kommitténs beräkning rör det sig om ungefär 300 000 personer. Att anta- let kunnat bli så stort beror på att gällande lagstiftning och praxis i förhållandevis många situationer medger undantag från huvudregeln om att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Som nämnts ovan har hemvistprincipen kommit att tillämpas i allt högre utsträckning framför nationalitetsprincipen i den internationellt pri- vat- och processrättsliga lagstiftningen. Om dubbelt medborgarskap skulle tillåtas fullt ut, skulle detta därför inte få några nämnbara återverkningar på det området. Ett annat exempel på uppluckringen av principen om att undvika dub- belt medborgarskap hänger samman med ändring av 1 § MedbL, som innebar att ett barn alltid förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen om modern är svensk.