prop · GN03144 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:144 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I denna proposition föreslås en ändring i 22 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställningsskyddslagen). Förslaget innebär att en arbetsgivare vid uppsägning på grund av arbetsbrist får från turordningen undanta högst två arbetstagare som är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. De arbetstagare som undantas skall ha företräde till fortsatt anställning. Begränsningen till två personer skall gälla oberoende av hur många turordningskretsar som finns hos arbetsgivaren. Arbetsgivarens urval skall kunna prövas rättsligt även enligt anställningsskyddslagen. Lagändringen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd 4 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Nuvarande bestämmelser 6 5 Undantag från turordningen 9 6 Undantagsbestämmelsens omfattning 14 7 Konsekvenser 16 8 Ikraftträdande 17 9 Författningskommentar 17 Bilaga 1 Arbetsgruppens lagförslag 19 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser 22 Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag 23 Bilaga 4 Lagrådets yttrande 25 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 26 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1982:80) om anställningsskydd skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Vid uppsägning på grund av arbetsbrist skall arbetsgivaren iaktta följande turordningsregler. Innan turordningen fastställs får arbetsgivaren oavsett antalet tur- ordningskretsar undanta högst två arbetstagare som är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. En arbetstagare som undantas har företräde till fortsatt anställning. Har arbetsgivaren flera driftsenheter, fastställs en turordning för varje enhet för sig. Enbart den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats i sin bostad medför inte att den arbetsplatsen utgör en egen driftsenhet. Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal, fastställs en särskild turordning för varje avtalsområde. Finns det i ett sådant fall flera driftsenheter på samma ort, skall inom en arbetstagarorganisations avtalsområde fastställas en gemensam turordning för samtliga enheter på orten, om organisationen begär det senast vid förhandlingar enligt 29 §. Arbetstagarnas plats i turordningen bestäms med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. ger högre ålder företräde. Kan en arbetstagare endast efter omplacering beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren, gäller som förutsättning för företräde enligt turordningen att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet. Turordningen för de arbetstagare som inte undantagits bestäms med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. ger högre ålder företräde. Kan en arbetstagare endast efter omplacering beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren, gäller som förutsättning för företräde enligt turordningen att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning beslöt att bifalla arbetsmarknadsutskottets hemställan om att som sin mening skulle ge regeringen tillkänna att den utan dröjsmål bör återkomma till med förslag till ändring i 22 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställnings- skyddslagen) så att undantag medges från turordningsreglerna vad gäller totalt två personer i företag med färre än tio anställda (bet. 1998/99:AU8, rskr. 1998/99:179). Med anledning av beslut har en arbetsgrupp inom upprättat en promemoria, Undantag från turordningen, Ds 2000:6. Arbetsgruppens förslag till ändring av anställningsskyddslagen finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en remiss-sammanställning finns tillgängliga i (dnr N2000/918/ARM). Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. 4 Nuvarande bestämmelser Turordningsreglerna i 22 och 23 §§ anställningsskyddslagen innebär följande. En turordning fastställs för varje driftsenhet hos arbetsgivaren. Med driftsenhet avses i praktiken driftsställe, t.ex. en fabrik eller en butik. Om en arbetsgivare har två eller flera driftsenheter på en och samma ort skall driftsenheterna på begäran av den lokala fackföreningen läggas samman till en gemensam turordningskrets. Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal fastställs en turordningskrets för varje avtalsområde. Normalt leder detta till att arbetare och tjänstemän utgör separata turordningskretsar. Är arbetsgivaren inte bunden av kollektivavtal bildar hela driftsenheten en turordningskrets. Arbetstagarnas plats i turordningen bestäms med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Den som har längre anställningstid har företräde framför den som varit anställd och har äldre arbetstagare företräde framför yngre. Arbetstagarens sammanlagda anställningstid bestäms i förekommande fall med tillämpning av 3 § andra stycket anställningsskyddslagen. Enligt den bestämmelsen får arbetstagare tillgodoräkna sig en extra anställningsmånad för varje anställningsmånad som arbetstagaren har påbörjat efter fyllda . En arbetstagare får tillgodoräkna sig högst 60 sådana anställningsmånader. Arbetsgivaren är i princip alltid skyldig att försöka omplacera en arbetstagare som hotas av uppsägning. Detta följer av 7 § anställningsskyddslagen som anger att en uppsägning inte är sakligt grundad om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Denna allmänna omplaceringsskyldighet som gäller både vid uppsägningar av personliga skäl och vid arbetsbrist begränsas på så sätt att arbetstagaren måste ha tillräckliga kvalifikationer för att kunna göra anspråk på de nya arbetsuppgifterna. Även 22 § innehåller en omplaceringsregel. Enligt bestämmelsen kan en arbetstagare efter en driftsinskränkning få behålla sin anställning men inte sina gamla arbetsuppgifter. En sådan omplacering förutsätter inte att det hos arbetsgivaren finns en ledig befattning eller lediga arbetsuppgifter att omplaceras till. I stället innebär omplaceringen att en arbetstagare med kortare anställningstid eller lägre ålder sägs upp medan den som är äldre får stanna kvar. För att ha rätt till omplacering måste dock arbetstagaren även i detta fall ha tillräckliga kvalifikationer för de nya arbetsuppgifterna. Det är arbetsgivaren som fastställer vilka kvalifikationer som krävs för att någon skall kunna utföra sina arbetsuppgifter och arbetsgivaren behöver normalt inte organisera sin verksamhet på ett visst sätt för att tillgodose en arbetstagares intresse av fortsatt arbete, se t. ex. AD 1993 nr 42 och AD 1997 nr 98. Emellertid kan arbetsgivarens beslut underkännas efter en rättslig prövning, om de krav som arbetsgivaren ställer upp framstår som ett försök till kringgående av antingen lag eller avtal eller om förfarandet strider mot god sed på arbetsmarknaden, se t. ex. AD 1996 nr 54. Oberoende av turordningen skall arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och som på grund därav har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren ha företräde till fortsatt arbete enligt 23 § anställningsskyddslagen. En förutsättning är att det kan ske utan allvarliga olägenheter för arbetsgivaren. En annan turordningsregel vid sidan av anställningsskyddslagen är 8 § lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Bestämmelsen innebär att en facklig förtroendeman har företräde till fortsatt anställning om det har särskild betydelse för den fortsatta verksamheten på arbetsplatsen. En arbetsgivare som säger upp arbetstagare på grund av arbetsbrist skall normalt iaktta de turordningsregler som redovisats. Reglerna gäller oavsett antalet anställda hos arbetsgivaren. Bestämmelserna i 22 § kan enligt 2 § tredje stycket frångås genom kollektivavtal och sådana avtal, s.k. avtalsturlistor, är vanligt förekommande. Till skillnad från 22 § är däremot 23 § tvingande och kan alltså inte ersättas genom kollektiv- avtal. I 12 § lagen (1994:260) om offentlig anställning, , finns en turordningsregel för den statliga sektorn. Bestämmelsen innebär att hänsyn skall tas till att en myndighet på ett riktigt sätt fullgör sina rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter vid bestämmande av en arbetstagares plats i turordningen vid uppsägningar på grund av arbetsbrist. Motivet är allmänhetens intresse av en väl fungerande förvaltning (prop. 1993/94:65 s. 63). Det är således inte arbetsgivarens intresse av att organisera verksamheten efter vad han finner lämpligt som motiverar särregleringen inom detta område. För det statliga området gäller enligt kollektivavtal en reglering som avviker från vad som föreskrivs i anställningsskyddslagen. Här fastställs turordningskretsen genom att arbetstagarnas arbetsuppgifter jämförs med varandra. I avtalets 3 § anges att arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter skall ingå i samma turordningskrets. Kriteriet som definierar en turordningskrets blir därmed snävare än vad som följer av 22 § anställningsskyddslagen. Med hänsyn till detta har uttrycket i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter i praxis getts en vid tolkning (se t.ex. AD 1998 nr 136 och 1999 nr 24). reglering var 22 § anställningsskyddslagen utformad så att en arbetsgivare kunde i varje turordningskrets från turordningen undanta två arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning var av särskild betydelse för den fortsatta driften (SFS 1993:1496, prop. 1993/94:67, bet. 1993/94:AU4, rskr. 1993/94:103). Regeln trädde i kraft . Det var i princip inte möjligt att rättsligt angripa vare sig arbetsgivarens urval enligt undantagsregeln eller en uppsägning som föranleddes av att arbetsgivaren utövat möjligheten att undanta arbetstagare. Emellertid kunde enligt förarbetena arbetsgivarens rätt att undanta arbetstagare vara begränsad på grund av annan lagstiftning, t.ex. bestämmelserna om otillåten könsdiskriminering i jämställdhetslagen (1991:433) eller om föreningsrätt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen). Vissa kringgåenden av anställningsskyddslagen av otillbörlig natur ansågs även kunna angripas enligt allmänna regler. Tillämpligheten av undantagsregeln var inte knuten till antalet anställda, utan regleringen var formellt neutral i förhållande till företagets storlek. Genom att regeln medgav att två personer undantogs per turordningskrets fick den dock störst effekt för små företag, vilket även var avsikten. Möjligheten för en arbetsgivare att undanta två arbetstagare från tur- ordningen upphävdes på initiativ av den socialdemok- ratiska regeringen (SFS 1994:1685, prop. 1994/95:76, bet. 1994/95:76, bet. 1994/95:AU4, rskr. 1993/94:123). Motiveringen var bl.a. att möjligheten för en arbetsgivare att undanta två arbetstagare från turordningen ansågs rubba den balans mellan arbetsgivarens och arbetstagarens intressen som lagen bygger på. Det pekades på att arbetsgivaren ensam bestämmer om det föreligger arbetsbrist i företaget och att lagens regler om turordning i det läget innebär ett visst skydd mot godtycke på så sätt att arbetsgivaren inte får välja fritt vem som skall sägas upp. I sammanhanget framhölls också risken för att en arbetsgivare som vill göra sig av med en arbetstagare utan att öppet redovisa sina skäl kunde utnyttja turordningsreglerna i det syftet. Vidare framhölls att det är möjligt att avvika från turordningsreglerna genom kollektivavtal och att det därigenom är möjligt att i varje situation göra en avvägning som för båda sidor ter sig som den bästa lösningen. 5 Undantag från turordningen Regeringens förslag: En arbetsgivare skall från turordningen få undanta högst två arbetstagare som är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Dessa arbetstagare skall ha företräde till fortsatt anställning. Begränsningen till två personer skall gälla oberoende av hur många turordningskretsar som finns hos arbetsgivaren. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regerin- gens förslag. Att undantaget gäller oberoende av antalet turordnings- kretsar har dock inte angetts uttryckligen i arbetsgruppens förslag till lagtext. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna varken avstyrker eller tillstyrker att det i anställningsskyddslagen införs en möjlighet för arbetsgivare att undanta arbetstagare från turordningen. () tillstyrker förslaget men anger att begränsningen till två arbetstagare per arbetsgivare begränsar värdet av förslaget och att det innebär en olämplig avgränsning, när det finns flera turordningskretsar, som är svår att förena med att turordningsreglerna i övrigt utgår från kollektivavtalsområdet. () som också tillstyrker anger att frågor om turordning i första hand bör regleras genom kollektivavtal på grundval av framförallt verksamhetens krav och arbetstagarnas anställningstid. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), i (LO), () och akademikers centralorganisation () avstyrker förslaget. DO anser att förslaget lämnar ett alltför stort utrymme för en skönsmässig bedömning för arbetsgivaren. LO bedömer att nuvarande turordningsregler möjliggör för en arbetsgivare att behålla arbetstagare som är nödvändiga efter en driftsinskränkning, eftersom reglerna även tar hänsyn till kompetens och således innebär att inte endast anställningstiden är avgörande. Enligt LO innebär även de nuvarande reglerna ett skydd mot att arbetstagarna behandlas godtyckligt, särskilt äldre arbetstagare som av hälsoskäl inte är lika produktiva som yngre arbetstagare. TCO har samma grundläggande inställning som LO. TCO framhåller även att tur-ordningsreglerna måste vara ett objektivt urvalsinstrument samt att de först då blir förutsägbara och skapar trygghet för den enskilde individen. framhåller att en arbetsgivare redan med stöd av kravet på tillräckliga kvalifikationer för fortsatt anställning har stora möjligheter att behålla kompetent personal vid en driftsinskränkning. Vidare belyser promemorian enligt inte hur kravet på särskild betydelse förhåller sig till det gällande kvalifikationskravet i anställningsskyddslagen. förordar att kravet på tillräckliga kvalifikationer ses över och förtydligas så att det kommer att inrymma ett skicklighetskrav bedömt utifrån verksamhetens behov. , , , , , , LO och TCO tillstyrker att ett undantag från turordningen kan prövas rättsligt enligt anställningsskyddslagen, medan , , , , Företagarförbundet Företagarforum och avstyrker att en sådan prövning skall kunna göras. (JämO) avstyrker att en rättslig prövning skall kunna ske enligt anställningsskyddslagen och förordar i stället att diskrimineringslagstiftningen skärps. Övriga remissinstanser tar inte ställning till denna fråga. DO, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, LO och TCO förordar vidare att en arbetstagare som blivit uppsagd som följd av att arbetsgivaren har utnyttjat möjligheten att undanta arbetstagare från turordningen skall ha en rätt till skriftlig information om de överväganden som arbetsgivaren gjort härvidlag. Bakgrunden till regeringens förslag: har anmodat regeringen att till återkomma med förslag om en undantagsregel i 22 § anställningsskyddslagen. uttalade i denna del följande. Reglerna i anställningsskyddslagen om turordning utgör en avvägning mellan arbetstagarnas intresse av anställningstrygghet och företagens intresse att för den fortsatta driften få behålla de anställda som för företagets överlevnad och utveckling är de viktigaste. Lagen om anställningsskydd kan dock sägas vara skriven med ett större företag som måttstock. Utskottet anser, i likhet med flera motionärer, att turordningsreglerna för de riktigt små företagen inte nödvändigtvis behöver vara desamma som för de stora företagen. För små företag kan det vara avgörande för att de skall kunna drivas vidare att de får behålla viss kompetens i samband med neddragningar av antalet anställda. Utskottet ser också ett undantag från turordningsreglerna som ett av flera sätt att stimulera såväl småföretagande som små företags möjlighet att öka kompetensen i företaget genom att kunna anställa välutbildad och kompetent personal utan att dessa försätts i en situation där de känner ett automatiskt hot om att bli de första som sägs upp vid arbetsbrist. Utskottet har länge hoppats på att parterna själva skulle kunna lösa denna fråga. Eftersom parterna uppenbarligen inte har lyckats komma överens anser utskottet nu att det är nödvändigt att lösa denna fråga med lagstiftning. Regeringen bör utan dröjsmål återkomma till med förslag till ändring i 22 § lagen om anställningsskydd så att undantag medges från turordningsreglerna vad gäller totalt två personer i företag med färre än tio anställda. Utskottet understryker att undantag alltså inte skall få göras för två personer per turordningskrets. Utskottet betonar också att en arbetsgivare inte skall kunna utnyttja möjligheten att undanta anställda från tur-ordningen på ett sätt som står i strid med jämställdhetslagens regler mot könsdiskriminering, förbud mot diskriminering enligt annan lagstiftning, föreningsrätten eller liknande. Utskottet motsätter sig en försvagning av arbetsrätten i övrigt. Det anförda bör ges regeringen till känna. Utskottet hemställde att som sin mening skulle ge regeringen tillkänna vad som anförts om att regeringen utan dröjsmål skulle lägga fram förslag om en undantagsregel i fråga om turordningen. Detta blev också beslut. Skälen för regeringens förslag: har särskilt uttalat att en arbetsgivare inte skall kunna utnyttja möjligheten att undanta anställda från turordningen på ett sätt som strider mot gällande antidiskrimine- ringslagstiftning. har vidare motsatt sig en mer allmän försvagning av arbetsrätten. Regeringens förslag avser att förena dessa två förutsättningar. De som undantas skall därför ha särskild betydelse för verksamheten och inga andra än de som uppfyller dessa krav skall få undantas. De som undantas skall ha företräde till fortsatt anställning. Till skillnad mot reglering skall begränsningen till två personer gälla oberoende av vilken turordningskrets de som undantas tillhör och oberoende av hur många turordningskretsar som finns hos arbetsgivaren. Särskild betydelse Regeringen instämmer således i arbetsgruppens förslag att endast arbetstagare som är av särskild betydelse för verksamheten skall kunna undantas. har anmärkt att det är oklart hur detta kriterium förhåller sig till kravet i 22 § på att en arbetstagare skall ha tillräckliga kvalifikationer för att kunna göra anspråk på fortsatt arbete efter omplacering. Enligt regeringens uppfattning bör det bli aktuellt att pröva om en arbetstagare är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten först om arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för arbetet. Utformningen av förslaget om möjlighet för arbetsgivare att undanta arbetstagare från turordningen är avsedd att dels tillgodose arbetsgivarens intresse av kompetensförsörjning, dels förhindra att arbetstagarna utsätts för godtycklig behandling. Förslaget innebär att en arbetsgivare från tur-ordningen skall kunna undanta endast de arbetstagare som är särskilt värdefulla för den fortsatta verksamheten. Det skall således vara fråga om personer som kan betecknas som nyckelpersoner. Som arbetsgruppen har framhållit är det inte möjligt att ge en för alla situationer gångbar och uttömmande beskrivning av vad som bör förstås med uttrycket särskild betydelse för den fortsatta verksamheten . Utgångspunkten skall dock vara den fortsatta verksamhetens behov. Arbetsgruppen ger några exempel där en arbetstagare skulle kunna vara av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Regeringen delar arbetsgruppens bedömning att dessa kan tjäna till ledning för vilka arbetstagare som skall anses vara av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Det kan således vara fråga om en arbetstagare som har en arbetsledande eller samordnande funktion, en arbetstagare som besitter särskilt viktig kunskap eller på annat sätt innehar en specialistfunktion i företaget, eller en som innehar upparbetade kundrelationer som är särskilt viktiga för arbetsgivaren. Ett annat exempel kan vara en arbetstagare vars arbetsprestation är särskilt värdefull för arbetsgivaren jämfört med arbetstagarens kollegors arbetsresultat. Beträffande arbetsprestationen för en enskild arbetstagare som grund för urvalet vill regeringen dock särskilt framhålla att det skall vara fråga om en påtaglig skillnad i arbetsprestationen för att den som undantas skall anses vara av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Möjligheten att undanta arbetstagare från turordningen får inte användas så att den utnyttjas för att säga upp arbetstagare som t.ex. är föräldralediga, förväntas vara föräldralediga eller därför att arbetstagaren varit ledig för vård av barn, alternativt förväntas vara ledig för vård av barn. Arbetsgivaren skall inte kunna särbehandla en arbetstagare på grund av hans eller hennes föräldraskap t.ex. för att han eller hon inte förväntas kunna stå till förfogande för att arbeta övertid i samma utsträckning som andra arbetstagare. Inte heller skall ålder eller nedsättning i arbetsförmågan på grund av sjukdom i sig motivera att undantag görs. Rättslig prövning Arbetsgruppen har föreslagit att kriteriet särskild betydelse för den fortsatta verksamheten skall, till skillnad mot regleringen 1994, kunna prövas rättsligt enligt anställningsskyddslagen. Arbetsgruppens förslag ger i denna del uttryck för en avvägning som syftar till att tillgodose företagens behov av manöverutrymme som den grupp av arbetstagare som kan undantas inte blir så vid att anställningstryggheten hotas. LO, TCO, och har framhållit att om förslaget genomförs är det nödvändigt att arbetsgivarens urval kan prövas med stöd av anställningsskyddslagen. har funnit att arbetsgruppens förslag utgör en rimlig balans mellan beställning att tillgodose rationella behov av kompetensförsörjning och de anställdas behov av anställningstrygghet. har vissa invändningar mot arbetsgruppens förslag och har föreslagit en alternativ utformning av regeln. Förslaget är utformat under den förutsättningen att undantagsregeln är tillämplig för alla arbetsgivare oavsett antal anställda. Förslaget har vidare ett mer begränsat tillämpningsområde, eftersom det syftar till att begränsa prövningen till de fall där arbetsgivarens undantagsbeslut är diskriminerande eller därför att en arbetstagare utnyttjat en lagstadgad rätt till ledighet. Enligt regeringens bedömning är en sådan begränsning inte tillräcklig för att motverka godtycklig behandling. De flesta remissinstanser som representerar arbetsgivarsidan, , , , och Företagarförbundet Företagarforum har å andra sidan avstyrkt att arbetsgivarens beslut att undanta en arbetstagare skall kunna underkastas rättslig prövning enligt anställningsskyddslagen. Regeringen delar arbetsgruppens bedömning att det finns ett behov av att kunna pröva arbetsgivarens beslut rättsligt även inom ramen för anställningsskyddslagen. I annat fall finns en beaktansvärd risk att arbetstagarna utsätts för en godtycklig behandling. Detta gäller inte minst småbarnsföräldrar som t. ex. utnyttjar sin lagstadgade rätt till hel föräldraledighet eller ledighet för tillfällig vård av barn.