prop · GN0363 · 2000-01-01 00:00:00 — I trepartiöverenskommelsen liksom propositionen En uthållig energi- försörjning förordades att staten skulle förhandla med ägaren till Barse- bäcksverket om stängning av verkets båda reaktorer samt om ersätt- ningsfrågan i samband därmed. förordades främst därför att den bedömdes snabbare kunna leda till resultat som låg i de be- rörda parternas gemensamma intresse än en formell tillämpning av av- vecklingslagen med åtföljande domstolsförfarande. I efterhand kan konstateras att förhandlingarna inte har medfört att stängningen av reaktor B1 har kunnat genomföras snabbare. Däremot innebär det mellan parterna träffade Avtalet rörande ersättningsfrågorna att dessa kan regleras snabbare i anslutning till stängningen, med minskad osäkerhet som följd för de berörda. Om parterna inte hade varit överens om ersättningsfrågorna i samband med stängningen av reaktor B1, hade en domstolsprocess rörande ersättningen följt därefter, vilken kunde ha blivit långvarig. Den osäkerhet rörande ersättningen som hade blivit följden därav kunde ha skadat parterna. En avgörande fråga vid bedömningen av förhandlingsresultatet i ersätt- ningsfrågan är givetvis om detta är skäligt såväl för staten som för övriga parter. Som riktmärke för en sådan bedömning skulle ett hypotetiskt re- sultat av en domstolsprocess i ersättningsfrågan kunna tjäna, med beak- tande även av det tillkommande värde som ligger i att en domstolsprocess med åtföljande osäkerhet och kostnader för de inblandade parterna har kunnat undvikas. Det kan dock konstateras att resultatet av en tänkt domstolsprocess inte direkt kan uppskattas och konkretiseras i ekonomiska termer, utan att man främst har att utgå från bedömningar av de principer för värdering som finns i tillämpliga lagar. Till förhandlarens riktlinjer har hört att söka nå en överenskommelse i ersättningsfrågan som ligger inom ramen för de totala kostnader för sta- ten som kunde ha blivit resultatet av en domstolsprocess. Enligt regering- ens bedömning uppfyller Avtalet detta krav. Ett alternativt sätt att värdera statens ersättning enligt avtalet är att re- latera det och dess ingående komponenter till riktmärken på marknaden och marknadsmässiga bedömningar. Några sådana exempel kan här nämnas. Genom avtalet erhåller inte direkt ekonomisk ersättning för förlusten av reaktorn , utan en motsvarande produktionsresurs från i form av 25,8 procents ägarandel i RAB. Som ersättning för den överlåtna ägarandelen erhåller dels av staten, dels årliga kompensationsbelopp om av för produktionskostnadsskillnader samt slutligen 74,2 procents ägarandel i reaktorn . Den sammanlagda ersättningen som tillfaller uppgår till ca , vilket kan uppskattas motsvara ett värde av 0,80-0,/kWh för . Den bakom- liggande, implicita värderingen av torde vara icke obetydligt lägre, vilket återspeglas i överenskommelsen om årlig ersätt- ning från till för produktionskostnadsskillnader. Dessa värdeuppskattningar kan jämföras med bedömningar av de senast kända överlåtelserna av andelar i kärn-kraftverk som skedde 1997 i Forsmark, vid vilka köpeskillingarna har uppskattats till /kWh. De lägre värderingarna som Avtalet baserats på kan bl.a. ses som en följd av lägre elpriser och elprisförväntningar. Avtalet är baserat på bedömningar av bl.a. elpriser samt produktions- kostnader, produktionsförmåga och investeringsbehov i sex kärnkrafts- reaktorer fram . Det ligger i sakens natur att sådana bedömningar är komplexa, förenade med osäkerhet och därmed kan ifrågasättas. Vid alla värderingar av produktionstillgångar måste dock sådana överväganden göras av berörda parter. Bedömningar om ökade elpriser på är vanliga. () har bland andra givit uttryck för sådana bedömningar i samband med en rapport till klimatkommittén (dir. 1998:40). Bedömningarna av produktionskostnader, produktionsförmåga och in- vesteringsbehov har skett efter gemensamma analyser av en expertgrupp, i vilken förhandlaren och företagen varit företrädda. Därmed torde dessa frågor ha genomlysts och behandlats på ett sakligt och balanserat sätt. För staten har det varit en viktig principfråga att förhandlingen om medverkan i uppgörelsen om ersättning till har förts på affärsmässiga grunder. Om så inte hade varit fallet, hade ställning och därmed statens intressen som ägare till allvarligt kunnat skadas. Det har även varit viktigt för staten att har behandlats skäligt, så att företaget och dess konkurrenssituation inte påverkas. Enligt uppgift har anlitat en utomstående part för att göra en oberoende be- dömning av Avtalets inverkan på företaget. Resultatet av denna bedöm- ning är enligt uppgift att Avtalet inte negativt påverkar företaget. 5.4 Statens ersättningskostnader för avställningen av reaktor B1 till följd av avtalet De ekonomiska ersättningar som staten enligt Avtalet skall lämna till det av och gemensamt ägda BKAB till följd av stäng- ningen av reaktor B1 leder till de kostnader för staten som framgår av nedanstående tabell. Med Skuldebrev B1 avses i tabellen det skuldebrev avseende ersättning för reaktor B1 som förutsätts erhålla som dellikvid för avstådd ägarandel i RAB och som avräknas från utdelningen till ägaren staten . Kostnaden för staten består således i att motsvarande utdelningsbelopp inte inlevereras till staten. Med Singeldrift B2 avses ersättning för de merkostnader som belastar driften av B2 när B1 genom avställningen upphör att bidra till täckandet av vissa gemensamma kostnader. Med Servicedrift B1 avses ersättning för mer- kostnader för att hålla B1 i ett vänteläge inför slutlig avveckling och rivning under betydligt än som skulle varit fallet om reaktorn ställts av först drift. De olika kostnadskomponenterna i tabellen redovisas närmare under avsnittet 5.2 Innehållet i avtalet mellan Staten, och . Statens ersättningskostnader för avställningen av reaktor B1 till följd av avtalet (mkr, prisläge ) År Skuldebrev B1 Singeldrift B2 Servicedrift B1 2000 660 182 248 2001 660 208 129 2002 660 208 128 2003 659 208 117 2004 Det bör observeras att de kostnader som redovisas i tabellen enbart avser ersättningskostnaderna för avställningen av reaktor B1. I det energipoli- tiska beslutet (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) angavs att reaktor B2 skulle ställas av , under förutsättning bl.a. att bortfallet av elproduktion kan kom- penseras. Regeringen avser att redovisa denna fråga för i budgetpropositionen . Vad gäller statens kostnader enligt Avtalet skulle ett beslut om avställning av reaktor B2 innebära ytterligare ersätt- ningskostnader för staten i form av avtalad ersättning, som fastställs efter en förhandling baserad på de utgångspunkter som anges i Avtalet. Principiellt kommer statens kostnader vid avställning av B2 att omfatta dels ersättning till för att bolaget avstår ytterligare en ägar- andel i RAB till samt för värdet av egen andel i produktionen från B2, dels en ersättning till SVKAB avseende mer- kostnader för avställnings- och servicedrift av B2. minskar dock statens kostnader genom att ersättning för singeldrift av B2 upphör. Som redovisas i avsnittet 7 Offentlig-finansiella konsekvenser uppstår vid en avställning av en reaktor även ett antal skatteeffekter, av vilka vissa innebär en kostnad för staten i form av bortfallna skatteintäkter som skulle ha inbetalats vid fortsatt drift. Som framgår av avsnitt 7 beräknas ett skattebortfall för om sammanlagt , som följd av stängningen av B1. Under de antagna förutsättningarna beräknas det årliga skattebortfallet till ungefär samma belopp . Skatteeffekter och andra indirekta effekter, som uppstår oavsett om ersättningsavtal träffas eller inte, är dock svårbedömbara i den meningen att den slutliga nettoeffekten bl.a. beror på hur stor ersättningsproduktion som kommer att ske i , samt hur elpriserna m.m. påverkas av omställningen av energisystemet. 6 Skattefrågor vid kärnkraftsavveckling 6.1 Ersättning för framtida inkomstbortfall, m.m. Regeringens förslag: Ersättning från staten för inkomstbortfall i sam- band med kärnkraftsavveckling med stöd av lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling skall vara skattefri. Avdrag medges inte vare sig direkt eller i form av värdeminskningsavdrag för utgifter som hän- för sig till en nedlagd reaktor om utgifterna får anses ha beaktats vid beräkningen av ersättningen. Ersättning som betalas för framtida utgifter får tas upp till beskattning allt eftersom beloppen betalas ut i stället för att det nuvärdesberäknade beloppet tas upp som intäkt. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens förslag, bortsett från att det inte finns någon bestämmelse om ersättning för framtida utgifter. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i princip inget att invända mot förslaget. anser att de skäl som åberopas i prome- inte har en sådan tyngd att vanliga skatteregler skall överges. Enligt förbundet kan det likväl finnas skäl att låta ersättningen vara skattefri om de normala principerna skulle kunna leda till ytterligare kostnader för parterna bl.a. på grund av komplexiteten i ärendet. anför att det bör tas in en paragraf efter den föreslagna 2 § varav skall framgå att parterna enligt lagstiftning eller avtal inte skall åsamkas större utgifter för skatt än vad bolagen skulle ha haft om transaktionerna enligt lag eller avtal inte hade genomförts. anser att det kopplade området kan medföra att ersättning för framtida utgifter enligt avtalet ersättning för singeldrift respektive avvecklings- och servicedrift skall tas upp till kapitaliserat belopp den dag ersättningen kan anses känd och att någon avsättning inte får göras. anför att det för tydlighets skull borde framgå av lagtexten att räntan på ersättningen inte omfattas av skattefriheten. Vidare förutsätter verket att det av avtalet går att utläsa vilka utgifter som kan anses omfattas av ersättningen. Bakgrunden till regeringens förslag: Ett beslut om avveckling av en kärnkraftsreaktor innebär ett stort ingrepp i verksamheten för de företag som är tillståndshavare och ägare av den avvecklade reaktorn. En stäng- ning av en reaktor med stöd av lagen (1997:1320) om kärnkraftens av- veckling (avvecklingslagen) är ett intrång som i princip jämställs med expropriation. Såsom nämnts i avsnitt 5.1. har ett företag som drabbas av intrånget rätt till ersättning som beräknas enligt expropriationsrättsliga principer. I avvecklingslagen anges hur ersättningen skall beräknas och en hänvisning görs till 4 kap. expropriationslagen (1972:719) varav fram- går att för en fastighet som exproprieras i sin helhet, skall löseskilling, enligt huvudregeln, betalas med belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Marknadsvärdet för en reaktorfastighet kan anses utgöras av nuvärdet av de sammanlagda kassaflödena som hade kommit företaget till godo om kärnkraftsreaktorn producerat kärnenergi som motsvarar dess kvarstående ekonomiska livslängd. På de inkomster som företaget hade haft på grund av reaktordriften hade företaget betalat inkomstskatt. Företaget hade vid beräkningen av resultatet i inkomstslaget näringsverksamhet haft rätt att göra avdrag för de utgifter som hänfört sig till driften. Expropriation är en sådan överlåtelse som omfattas av avyttringsbe- greppet i 44 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL) och 24 § 2 mom. första stycket den upphävda lagen (1947:576) om statlig inkomst- skatt, (SIL). Ersättning som utgår vid en expropriation är skattepliktig om den ersätter en skattepliktig inkomst. Av 31 kap. 5 § IL (2 § andra stycket den upphävda lagen (1990:663) om ersättningsfonder) framgår att avdrag får göras för belopp som sätts av till ersättningsfond om skattepliktig ersättning erhållits för inventarier, byggnader och markanläggningar eller för mark i samband med att en fastighet har tagits i anspråk genom expropriation eller ett liknande förfarande. En avsättning till en ersättningsfond innebär inte en definitiv skattelättnad. När fonden tas i anspråk utgör inte det ianspråktagna beloppet skattepliktig intäkt. Å andra sidan får den skattskyldige inte avdrag för den utgift för vilken fonden tagits i anspråk. Vid ianspråk- tagande för avskrivning gäller i stället att avskrivningsunderlaget minskas med det ianspråktagna beloppet. En ersättningsfond skall återföras till beskattning om den inte tagits i anspråk för investeringar och dylikt senast under det beskattningsår för vilket taxering sker under det tredje taxeringsåret efter det taxeringsår som avdraget hänför sig till. får medge att fonden behålls till och med det beskattningsår för vilket taxering sker under det sjätte taxeringsåret efter det taxeringsår som avdraget hänför till. Om avdraget skall återföras skall ett särskilt tillägg om av det återförda beloppet tas upp som intäkt. Skälen för regeringens förslag: När ersättning bestäms för stängning av en reaktor på grund av ett avvecklingsbeslut, tas hänsyn till i vilken utsträckning ersättningen kommer att beskattas i ägarens näringsverk- samhet. I vår inkomstskattelagstiftning finns inga särskilda regler om skatte- frihet för expropriations- och liknande ersättningar. Det finns normalt inte heller skäl att behandla ersättningar av detta slag annorlunda än andra ersättningar vid skador och liknande oförutsedda händelser. Detta talar för att en ersättning som betalas ut på grund av att en kärnkraftsan- läggning, eller del av den, stängs på grund av ett avvecklingsbeslut inte bör behandlas på annorlunda sätt vid beskattningen. Ett beslut att stänga en kärnkraftsreaktor är i flera avseenden en unik företeelse. En sådan stängning av en kärnkraftsreaktor beslutas av rege- ringen. En stängning innebär ett stort ingrepp för de företag som drabbas. Att investera i en ny reaktor är för företaget inte möjligt. Företaget har förvisso möjligheter att sätta av belopp till ersättningsfond. Huruvida en fond kan tas i anspråk under den angivna tre- eller sexårsperioden är emellertid ovisst. Om ersättningen för stängningen beräknats brutto finns det naturligtvis inte skäl att behandla den förmånligare skattemässigt än andra expropri- ationsersättningar. Har ersättningen däremot beräknats netto efter in- komstskatt förhåller det sig annorlunda. Om ersättningen för framtida in- komstbortfall i sådana fall är skattepliktig för mottagaren blir ersätt- ningen som staten skall betala i motsvarande utsträckning högre (jfr punkt 7.2 i avtalet) medan företaget får återbetala skillnadsbeloppet till staten i form av skatt. Om ersättningen skall tas upp till beskattning inne- bär det att det kommer att dröja innan det slutliga ersättnings- beloppet och den slutliga kostnaden för staten kan fastställas. Storleken på skatten är som nämnts bl.a. beroende av i vilken utsträckning er- sättningsfonder har kunnat tas i anspråk. Vidare måste staten bevaka att skatten som inräknats i den utgivna ersättningen faktiskt betalats. Vid en sammantagen bedömning talar därför det mesta för att en er- sättning som betalas för att kompensera inkomstbortfallet för att en re- aktor stängs och som beräknats netto bör vara skattefri och i möjligaste mån motsvara den slutliga ersättningen från staten. Skattefriheten bör dock inte omfatta ränta som utgår på den fastställda ersättningen. Riks- skatteverket anser att det för tydlighets skull bör framgå av lagtexten att räntan inte är skattefri. Lagtexten i den föreslagna 3 § omfattar bara ersättning för framtida inkomstbortfall. Enligt regeringens bedömning kan bestämmelsen inte tolkas så att ränta på ersättningen omfattas av paragrafen. En sådan bestämmelse som föreslår behövs alltså inte. Om staten på grund av avtalet är skyldig att kompensera för en skatteutgift i företaget bör däremot den ersättningen vara skattefri. Som skatteutgift skall också räknas kostnadsränta vid anstånd enligt 19 kap. 6 § skattebetalningslagen (1997:483). har anfört att bestämmelsen i 4 § om att ersättning för skatt inte skall tas upp som intäkt kan missförstås. Om ersättningen för stängningen räknats brutto kan bestämmelsen tolkas så att ersättningen skall vara skattefri till den del den avser kompensation för skatt. Förslaget i 4 § har förtydligats så att det klart framgår att skattekompensationen bara är skattefri om er- sättningen för framtida inkomstbortfall beräknats netto efter skatt. Om ersättningen beräknas netto efter skatt är det sannolikt att det vid beräkningen tas hänsyn, förutom till förlorade framtida inkomster, också till att företaget skulle ha haft rätt till avdrag för utgifter som hänför sig till den avvecklade reaktorn. Så har också skett i avtalet om stängningen av . Vid inkomstbeskattningen bör företaget som får ersätt- ningen i sådana fall inte få göra avdrag för utgifter som hänför sig till den avvecklade reaktorn om de har beaktats vid beräkningen av ersättningen. Det gäller såväl direkt avdragsgilla utgifter som sådana som skall dras av genom värdeminskningsavdrag. Det skattemässiga värdet för inventarier vilkas värde har beaktats vid beräkningen är sålunda noll. Motsvarande gäller byggnader och markanläggningar. För kapitaltillgångar vars värde beaktats vid beräkningen skall omkostnadsbeloppet anses vara noll. Före- taget som får ersättningen skall varken ta upp eller dra av en kapitalvinst respektive kapitalförlust. Om lagertillgångar beaktats vid beräkningen av ersättningen skall lagret anses vara nedskrivet med ett belopp som mot- svarar det skattemässiga värdet på dessa tillgångar. Om en tillgång som omfattas av ersättningen däremot avyttras efter avstängningen blir hela ersättningen på grund av avyttringen skatte- pliktig. Detta bör dock inte gälla om tillgången som får anses ersatts överlåts på grund av avtalet. I sådana fall bör överlåtelsen kunna ske utan skattekonsekvenser. anför att det måste framgå av avtalet vilka utgifter som omfattas av ersättningen. Det är knappast möjligt att i ett ramavtal ta in detaljerade uppgifter om bokförda och kvarvarande skattemässiga värden på olika tillgångar. Regeringen utgår ifrån att det utifrån upp- rättade avtal inkl. underavtal och räkenskaper går att avgöra vilka till- gångar som kan anses ha beaktats vid fastställandet av ersättningen. När det gäller de årliga på förhand bestämda ersättningar som staten betalar för singeldrift av B2 respektive avvecklingsdrift av B1 gör rege- ringen följande bedömning. De årligt på förhand bestämda ersättningarna som staten betalar för singeldrift av B2 respektive avvecklingsdrift av B1 motsvarar vissa konkreta merutgifter. Merutgifterna är avdragsgilla enligt allmänna regler det år de uppkommer men det kan diskuteras hur ersättningarna skall behandlas skattemässigt. Överskott eller underskott i inkomstslaget näringsverksamhet beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. En inkomst skall tas upp som intäkt och en utgift dras av som kostnad det beskattningsår som de hänför sig till enligt god redovisningssed om inte annat följer av IL eller av en annan lag. I 29 kap. IL finns bestämmelser om näringsbidrag som lämnas från staten till en näringsidkare. Enligt dessa regler har den skattskyldige en möjlighet att ta upp intäkten till beskattning som de kostnader som ersättningen avser att täcka uppkommer. Om man ser på en upp- görelse av det slag som är i fråga ur ett helhetsperspektiv kan det te sig främmande att betrakta ersättningar för framtida merutgifter i form av avvecklingskostnader och singeldrift som näringsbidrag. Skilda synsätt är möjliga och dessa kan sträcka sig från att ersättningarna utgör aktie- ägartillskott och därför inte är skattepliktiga till att det nuvärdesbe- räknade beloppet av samtliga framtida ersättningar skall intäktsföras . För att undanröja varje osäkerhet bör en uttrycklig regel införas där det framgår att ersättningarna får tas upp som intäkt det år de betalas ut. 6.2 Försäljning av elkraft Regeringens förslag: Om ett företag på grund av ett avtal om avveckling av kärnkraftverk skall sälja elkraft till ett pris som under- stiger marknadsvärdet eller produktionskostnaden, skall uttagsbe- skattning inte ske. Promemorians förslag: Några särskilda regler vid överlåtelse av elkraft till underpris finns inte i promemorians förslag. Remissinstanserna: föreslår att en särskild regel tas in av vilken det framgår att uttagsbeskattning inte skall ske även om elkraft säljs till ett pris som understiger produktionskostnaden. Skälen för regeringens förslag: Enligt praxis drivs kärnkraftsverken i i produktionsbolag utan egentligt vinstsyfte. I stället får ägarna förvärva elkraften till självkostnadspris i förhållande till sina ägarandelar. Överlåtelse av elkraft till självkostnadspris kan bara ske om företagen kan lämna koncernbidrag med skatterättslig verkan. En förutsättning för koncernbidrag är att moderbolaget äger av andelarna i dotterföretaget. Vidare krävs bl.a. att andelarna ägts under hela beskatt- ningsåret. Ett flertal kärnkraftverk ägs av flera delägare vilket innebär att koncernbidragsreglerna inte är tillämpliga. För att underlätta en samver- kan inom näringslivet infördes en dispensregel i 2 § 3 mom. SIL (35 kap. 8 § IL) som ger möjlighet att lämna koncernbidrag även om förutsättningarna inte är uppfyllda. Dispensregeln är i första hand avsedd att göra det möjligt att medge undantag från 90-procents ägande men kan också tillämpas om koncernbidragsförhållandet inte bestått under hela beskattningsåret. I det nu aktuella avtalet kommer ägarna av att betala olika pris för kraften. SVKAB betalar plus medan betalar mindre än självkostnadspriset . Prisskillnaden beror bl.a. på att det är billigare att producera kraft i Ringhalsreaktorerna än i Barse- bäcksreaktorerna. Avtalet förutsätter att regeringen medger företagen koncernbidragsdispens. har uppmärksammat att en dispens inte helt neutraliserar skatteeffekterna i de aktuella fallet. I RAB uppkommer en vinst på på grund av att betalar självkostnads- priset plus . Koncernbidrag utgör en förmögen- hetsöverföring och en koncernbidragsdispens är därför inte ett lämpligt medel att eliminera vinsten. har vidare anfört att lagförslaget inte behandlar frågan om den riktade ersättningen kan komma att bedömas som en skattepliktig intäkt för såsom för ersättning för aktier i eller på annan grund. Skillnaden i pris skulle kunna ses som en anskaffningsutgift för ande- larna som SVKAB erhåller i RAB genom andelsbytet och inte som en driftskostnad. Avdrag skulle i sådant fall först komma i fråga när ande- larna avyttras. skulle å andra sidan beskattas för det kapitalise- rade värdet vid avyttringstillfället. Några beskattningskonsekvenser skulle dock inte uppkomma om regeringens förslag i nästa avsnitt ge- nomförs enligt vilket överlåtelser som sker på grund av ett avtal om av- veckling i princip inte skall medföra några inkomstskattekonsekvenser. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att vid beskattningen vägra SVKAB avdrag för det avtalade priset för kraften såsom för driftskostnad. Regeringen anser att det är rimligt att om ett företag på grund av ett avtal om avveckling av kärnkraftverk säljer eller köper kraft till ett pris som avviker från marknadsvärdet skall beskattning ske med utgångspunkt i det avtalade priset. En dispens skulle visserligen medföra att RAB inte skall uttagsbeskattas för försäljningen av kraft till underpris till . Såsom konstaterats utgör en koncernbidragsdispens inte någon lösning för att motverka att vissa skatteeffekter uppkommer i RAB. Regeringen föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse om att försäljning av kraft till ett pris som understiger marknadsvärdet i enlighet med ett avtal om avveckling av kärnkraftverk inte skall för- anleda uttagsbeskattning. Det innebär för de nu aktuella företagen att det inte uppstår några skattekonsekvenser på grund av prissättningen. Rege- ringen anser däremot inte att det behövs någon regel som anger att en sådan prissättning inte skall anses utgöra ersättning för avyttring av aktier. 6.3 Omstrukturering på grund av beslut om avveckling av en kärnkraftsreaktor