prop · GN0394 · 2000-01-01 00:00:00 — Om möjligt bör undvikas att det i kapitaltäckningslagen införs uttryck som saknar definition eller har en definition vars reella innebörd kan vara svår att förstå. De nya bestäm- melser som införs i kapitaltäckningslagen bör därför ges en relativt all- män utformning. Vidare bör bemyndigandena utformas så att en lägre riskvikt endast kommer i fråga när det är motiverat från risksynpunkt. Det föreslås därför att det i kapitaltäckningslagen tas in nya bemyndi- ganden så att föreskrifter får meddelas om lägre riskvikt för positioner i den mån det är motiverat från risksynpunkt. Det betyder t.ex. att rege- ringen får föreskriva att en placering för vilken riskvikten annars tillämpas i stället skall ges riskvikten , om placeringen inte är mer riskfylld än andra placeringar för vilka riskvikten tillämpas. Föreskrifter om sänkt riskvikt kan naturligtvis meddelas endast i den mån det är förenligt med EG-rätten och kapitaltäckningslagen (jfr prop. 1999/2000:23 s. 139). Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skall föreskrifter om enskildas per- sonliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Sådana föreskrifter tillhör det obligato- riska området, och får inte delegera föreskriftsrätten inom detta område. har ifrågasatt huruvida föreskrifter om kapi- taltäckning inte är sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § regerings- formen. Föreskrifter om kapitaltäckning utgör ett medel för det allmänna att främja stabiliteten i finansiella företag och den finansiella sektorn. Vid införandet av kapitaltäckningslagen gjordes därför bedömningen att före- skrifter om kapitaltäckning är offentligrättsliga enligt 8 kap. 3 § rege- ringsformen och att delegation är möjlig, eftersom reglerna avser näringsverksamhet enligt 8 kap. 7 § regeringsformen (se prop. 1994/95:50 s. 285). Regeringen gör ingen annan bedömning . Enligt regeringens mening är således regleringen inte av sådant slag att den fal- ler inom det obligatoriska lagområdet enligt 8 kap. 2 § regeringsformen. 6 Ändrade kapitaltäckningskrav för marknads- risk 6.1 Kapitalkrav för råvaror och råvaruderivat Regeringens förslag: Det införs ett kapitalkrav för råvarurisker. Kra- vet skall beräknas med avseende på ett instituts hela verksamhet enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddelar. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar. uni- versitets juridiska fakultetsnämnd har kommenterat utformningen av lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Enligt CAD II är skyldigt att införa kapitalkrav som täcker råvaruriskerna i ett instituts totala verk- samhet. De derivat som tillhandahålls av instituten ger t.ex. industriella företag möjlighet att försäkra sig mot förändringar i priserna på viktiga insats- varor. Industrin kan också försäkra sig om att kunna avsätta sin produktion till ett känt pris. Genom att riskerna därigenom kan reduceras underlättas planering och ett effektivt resursutnyttjande. För instituten innebär handel med råvaruderivat risker. Dessa risker skiljer sig dock inte nämnvärt från riskerna vid handel med andra finans- iella instrument som t.ex. ränteterminer och ränteoptioner. För sådana risker skall det beräknas kapitalkrav. Enligt CAD II skall ett kapitalkrav för råvarurisk, liksom andra kapi- talkrav, åläggas kreditinstitut och värdepappersföretag. Termen råvara definieras inte i CAD II. Det står dock klart att ter- men används i en mycket vid betydelse och omfattar såväl obearbetade råmaterial som bearbetade eller på annat sätt förädlade produkter. Exem- pel på råvaror är metaller, pappersmassa, jordbruksprodukter, elektricitet och andra energiprodukter. Den avsedda betydelsen av termen råvara gör att termen handelsvara möjligen kan anses vara en bättre benäm- ning på vad som åsyftas än råvara (jfr den engelska termen commodity ). Guld omfattas inte av bestämmelserna för råvaror i direktivet. Risker på grund av positioner i guld skall i stället behandlas på samma sätt som valutarisker. Metoder för att beräkna kapitalkravet för råvarurisk Kapitalkravet för råvaror och i råvaruderivat avser marknadsrisker i form av positions-, avvecklings- och motpartsrisk. Kravet skall beräknas för hela verksamheten och inte endast för handelslagret. Enligt direktivet skall kapitalkravet beräknas med en standardmetod eller en egen modell. Det finns två standardmetoder, nämligen löptids- metoden och förenklad metod. Båda metoderna bygger på att kapitalkra- vet beräknas med hjälp av en position bestämd i en standardiserad måttenhet (t.ex. vikt eller volym). Huvudregeln enligt löptidsmetoden är att ett instituts långa och korta positioner (bruttopositioner) skall beräknas separat för varje slag av råvara. Vid beräkningen får dock positioner i en viss råvara sammanläg- gas med underkategorier av råvaran, om en förpliktelse att leverera får fullgöras med råvaror tillhörande underkategorin. Det är även tillåtet att sammanlägga råvaror som är av likartat slag om råvarornas priskänslig- het är högt korrelerad. Bruttopositionen i en råvara delas därefter in i olika löptidsband utifrån de ingående derivatens löptid (se tabell 1). Fysiskt innehav av råvara räk- nas till gruppen med kortast löptid. Inom varje löptidsband skall därefter långa och korta positioner stäm- mas av mot varandra. Det belopp som har avstämts inom respektive löp- tidsband utgör en avstämd position för löptidsbandet . Den position som inte kan stämmas av inom respektive löptidsband utgör en icke avstämd position för löptidsbandet . En icke avstämd lång (kort) position i ett visst löptidsband som mot- svaras av en icke avstämd kort (lång) position i ett högre löptidsband ut- gör en avstämd position mellan två löptidsband . En icke avstämd lång eller en icke avstämd kort position som inte kan stämmas av mot en motstående position i ett högre löptidsband utgör en icke avstämd position . Löptidsband (1) Faktor (i procent) (2) 1 månad > 3 månader > 6 månader > 12 månader > > > 3 år 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 Institutets kapitalkrav för varje råvara beräknas därefter som summan av: i) De avstämda långa och korta positionerna, multiplicerade med rele- vant grundfaktor enligt kolumn 2 i tabell 1 och med råvarans avistapris. ii) De avstämda positionerna mellan två löptidsband. För varje löptids- band för vilket en icke avstämd position har överförts skall ett kapital- krav beräknas som positionen multiplicerad (överföringsfaktor) och med råvarans avistapris. iii) Återstående icke avstämda positioner multiplicerade (restfaktor) och med råvarans avistapris. Enligt den förenklade metoden skall ett kapitalkrav för varje råvara be- räknas som summan av: i) av den långa eller korta nettopositionen multiplicerad med råvarans avistapris samt ii) av den långa och korta positionen (bruttopositionen) mul- tiplicerad med råvarans avistapris. Genomförandet av direktivet Finansiellt instrument definieras i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument som fondpapper och annan rättighet eller för- pliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Begreppet om- fattar råvaruderivat som är avsedda för handel på värdepappersmarkna- den (se prop. 1990/91:142 s. 141 och prop. 1995/96:215 s. 83). Begreppet finansiellt instrument definieras inte i kapitaltäckningslagen men är avsett att ha samma betydelse som i lagen om handel med finan- siella instrument (se prop. 1994/95:50 s. 305). före- skrifter omfattar även derivat som inte är föremål för handel på en andra- handsmarknad (se 1 kap. 1 § 6 FFFS 1998:29). En råvara är inte ett finansiellt instrument (se prop. 1990/91:142 s. 141). Det är därför nödvändigt att ändra 4 kap. 1 § kapitaltäcknings- lagen så att råvaror kan räknas in i ett instituts handelslager. Kapitalkravet för ett instituts positioner i andra råvaror än guld samt finansiella instrument vars värde bestäms av sådana råvaror bör beräknas enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddelar. Ett sådant bemyndigande bör tas in i 4 kap. 8 § kapitaltäckningslagen. Regler om den löptidsbaserade och den förenklade metoden bör tas in i föreskrifterna. Där bör också tas in bestämmelser om kapitalkrav för av- vecklings- och motpartsrisker vid handel med råvaror enligt punkten 2 i bilagan till CAD II (jfr 4 kap. 5 och 6 §§ kapitaltäckningslagen). Enligt en övergångsbestämmelse kan en medlemsstat till tillåta vissa institut att använda en särskild tabell för beräkning av kapitalkravet för råvarurisk (se artikel 1.6 i CAD II). Det bör överlåtas till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, att avgöra i vad mån denna möjlighet bör utnyttjas. För att genomföra CAD II skall, som ovan sagts, guld behandlas som en valuta vid beräkning av kapitalkrav. En remissinstans har därför ansett att det är otillfredsställande att termen råvara omfattar såväl guld som andra råvaror och att det endast av en författning av lägre valör kommer att framgå att ett begrepp som används i lagen har en betydelse som av- sevärt avviker från allmänt språkbruk. Guld är enligt allmänt språkbruk en råvara. Det är därför inte lämpligt att i kapitaltäckningslagen definiera råvara som annan råvara än guld. Det är bättre att det i föreskrifter från regeringen eller anges vad som skall gälla för guld och valutor respektive för andra råva- ror än guld. 6.2 Kapitalkrav för positioner i guld Regeringens förslag: Det införs ett kapitalkrav för positioner i guld. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för förslaget: Enligt CAD II skall det vid beräkning av kapi- talkravet för valutarisk inte längre göras något avdrag med ett belopp motsvarande av institutets kapitalbas. I stället införs en tröskel för institut som i förhållande till sin kapitalstyrka har en låg valutarisk i verksamheten. Om nettopositionen i valuta inte överstiger av institutets kapitalbas behöver institutet inte beräkna något kapitalkrav. Nuvarande bestämmelser i kapitaltäckningslagen om kapi- talkrav för valuta behöver därför ändras. Kapitalkravet för innehav av råvaran guld skall enligt direktivet beräk- nas enligt de bestämmelser som gäller för valuta. Det har motiverats med att instituten hanterar positioner i guld på liknande sätt som positioner i valuta. För att genomföra CAD II i denna del föreslås att 4 kap. 8 § kapital- täckningslagen ändras så att regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, kan meddela de bestämmelser som behövs. Enligt en övergångsbestämmelse är det tillåtet att tillämpa nuvarande regler med det tillägget att positioner i guld skall inkluderas i beräk- ningen till . och har ansett att det är angeläget att optionen ut- nyttjas. Med hänsyn till att genomförandet av bestämmelserna om kapi- talkrav för valutarisker föreslås regleras i föreskrifter bör det överlämnas till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, att avgöra i vad mån optionen skall utnyttjas. 6.3 Placeringar i värdepapper som indirekt har säkrats med panträtt i bostadsfastigheter Regeringens bedömning: Riskvikten kan tillämpas på placeringar i värdepapper som indirekt har säkrats med panträtt i bostadsfastigheter. Bedömningen i promemorian överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot bedömningen i promemorian. har bedömt att värdepapperi- sering av bostadskrediter kan komma att få stor betydelse i den framtida bostadsfinansieringen i och bolag () har framfört att det inte är osannolikt att större fastighets- bolag i ökad omfattning kan komma att finansiera sig genom egen obli- gationsutgivning som har säkrats med panträtt i bostadsfastigheter. Enligt bolagets mening saknas anledning att bedöma sådana obligationer på annat sätt än obligationer som har getts ut vid värdepapperisering. har påpekat att värdepapperisering av bostadskrediter kan vara förenat med rättsliga risker. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 3 kap. 1 § första stycket C kapitaltäckningslagen skall riskvikten tillämpas på place- ringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden för vilka säkerheten utgörs av panträtt i bostadsfastighet eller tomträtt till sådan fastighet inom det uppskattade värde som institutet bestämt efter särskild värdering. Medlemsstaterna har genom artikel 1 i hypoteksdirektivet getts möjlig- het att tillämpa riskvikten på placeringar i värdepapper som har säkrats med panträtt i bostadsfastighet. Hypoteksdirektivet uppställer flera förutsättningar för att riskvikten skall få tillämpas på värdepapper som indirekt har säkrats med panträtt i bostadsfastighet. En viktig förutsättning är att värdepapperen inte är mer riskfyllda än sådana krediter på vilka riskvikten får tillämpas på grund av att krediten har säkrats med panträtt i bostadsfastighet eller i kommersiell fastighet. Enligt direktivet krävs också att tillsynsmyndigheten försäkrar sig om att värdepapperen är fullt ut och direkt säkrade genom ett antal sådana panträtter. Vidare uppställs ett krav på att innehavarna av värdepapperna själva eller genom någon annan har en godtagbar förmånsrätt i de underliggande krediterna och att förmånsrätten står i proportion till deras värdepappersinnehav. En placering i ett värdepapper av aktuellt slag får alltså, enligt hypo- teksdirektivet, typiskt sett inte vara mer riskfylld än en kredit som får åsättas riskvikten på grund av att den har säkrats med panträtt i fastighet. Enligt kapitaltäckningslagen skall riskvikten tillämpas på fordringar som har säkrats med panträtt i bostadsfastighet. Riskvikten torde därför i regel även kunna tillämpas på värde- papper utgivna vid värdepapperisering av sådana fordringar. Vilka placeringar som kan ges riskvikt bör prövas från risk- synpunkt och regleras i föreskrifter inom ramen för de nya bemyndigan- den som har föreslagits i avsnitt 5. 6.4 Fordringar med säkerhet i kommersiella fastigheter Regeringens bedömning: Riskvikten kan tillämpas på placeringar med panträtt i kommersiella fastigheter belägna i utlandet. Bedömningen i promemorian: I promemorian gjordes bedömningen att riskvikten bör tillämpas på placeringar som direkt eller indirekt har säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter, oavsett i vil- ket land fastigheten är belägen. Remissinstanserna: och har anslutit sig till bedömningen i promemorian. Inspektionen har framhållit att fastighetsmarknaden och särskilt kommersiella fastigheter historiskt sett starkt har bidragit till förluster i de . Inspek- tionen har noterat att andra EES-länder i vilka fastighetsmarknaden haft en betydlig stabilare prisutveckling än i kan komma att tillämpa riskvikten på fordringar säkrade med panträtt i kommersiella fastigheter belägna inom det egna landet. Försiktigheten bjuder, har inspektionen ansett, att riskvikten behålls för fordringar säkrade med panträtt i kommersiella fastigheter oavsett i vilket land fastigheten är belägen. Inspektionen har dock hållit öppet för en framtida sänkning av riskvikten för sådana fordringar, när det har förflutit en tillräckligt för att avgöra om prisutvecklingen på fastighetsmarknaden är stabil. har som en generell synpunkt framfört att kapitaltäckningsreglerna bör utformas så att de ger instituten incitament att ta säkerheter. har noterat att kapitaltäcknings- reglerna är föremål för översyn inom och EU samt att riskvikten för fordringar säkrade med panträtt i kommersiella fastigheter är . Mot bakgrund av detta har ansett att riskvikten för fordringar säkrade med panträtt i kommersiella fastigheter belägna i inte bör sänkas från till . har emellertid förordat att riskvikten skall tillämpas på fordringar säkrade med panträtt i kommersiella fastig- heter belägna i länder som har infört den riskvikten för sådana fordringar. En annan ordning, har påpekat, skulle innebära en konkur- rensnackdel för . har ansett att man får anta att den utländska tillsynsmyndigheten har fog för sin bedömning att riskvikten bör tillämpas och att bedömningen normalt bör kunna hållas för god. , , , , , och () har ansett att riskvikten bör kunna tillämpas på fordringar som har säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter. m.fl. har bl.a. påpekat att en viktig orsak till fastighetskrisen var den dramatiska omställningen i den svenska samhällsekonomin från hög inflation till mycket låg inflation. Det har sagts att det inte finns någon risk att detta upprepas. Vidare har, enligt föreningen, de svenska kreditinstitutens värderingsrutiner förbättrats . Sammantaget innebär detta, enligt föreningen, att man inte behöver be- fara någon upprepning av den föregående finanskrisens förluster på fas- tighetskrediter om EG-direktivets regler om 50 procents riskvikt införs i . Flera remissinstanser har angett att det är en allvarlig konkur- rensnackdel om svenska instituts utlåning mot säkerhet i utländska kom- mersiella fastigheter skall åsättas riskvikten , medan utländska institut endast behöver åsätta sådana fordringar riskvikten . Det har också konstaterats att förslaget i promemorian inne- bär att inte kommer att kunna förvärva utländska institut, på samma villkor som sina utländska konkurrenter, i länder som tillämpar riskvikten . Skälen för regeringens bedömning: Priserna på kommersiella fastig- heter är normalt mindre stabila än priserna på bostadsfastigheter. Detta beror bl.a. på att efterfrågan på kommersiella fastigheter är mer känslig för konjunktursvängningar än efterfrågan på bostadsfastigheter. Erfaren- heten från fastighetskrisen visar också att särskilt kommersiella fastigheters värde snabbt kan förändras. I Stockholmsre- gionen föll priserna på sådana fastigheter till bottennote- ringarna med (se riksbank, Finans- marknadsrapport nr 1 1998, s. 43). Institutens kreditförluster på krediter med säkerhet i kommersiella fastigheter var också betydande under dessa år. Att kommersiella fastigheter inte har haft en lika stabil prisutveckling som egna hem illustreras av figur 1. Figuren antyder också att det finns skillnader mellan olika kategorier av bostadsfastigheter. Prisutveckling för flerbostadshus ligger närmare prisutvecklingen för kommersiella fas- tigheter än prisutvecklingen för egna hem. Det är emellertid vanskligt att dra bestämda slutsatser om hur pass stabil prisutvecklingen är för olika typer av fastigheter. Jämförelser försvåras bl.a. av att antalet överlåtelser av kommersiella fastigheter är relativt lågt i jämförelse med antalet överlåtelser av flerbostadshus. En annan svårighet är att de olika katego- rierna inte är helt renodlade. För att göra en jämförelse måste indelningen i respektive kategori göras med ledning av fastigheternas huvudsakliga användningsområde. Prisindex baseras på köpeskillingskoefficienter, (Köpeskillingskoefficienten=Marknadsvärde/Taxeringsvärde). Med FLERBOSTADSHUS avses hyresfastigheter med huvudsakligen bostäder. Med KOMMERSIELLA avses hyresfastigheter med huvudsakligen kommersiella lokaler. Med avses villor. Källa: SCB och prognosenheten på . En bedömning av en fastighets karaktär är nödvändig vid tillämpning av kapitaltäckningsreglerna. Till ledning för gränsdragningen mellan bostadsfastigheter och kommersiella fastigheter har utfärdat allmänna råd (se allmänt råd till 7 kap. 12 § FFFS 1998:29). Enligt råden avses med bostadsfastighet fastighet som i sin helhet taxe- ras som småhusenhet eller hyreshus. Som bostadsfastighet räknas även bostadsrättsfastigheter, fritidshus och obebyggd tomtmark avsedd för småhusbebyggelse. En fastighet med färdigställd byggnad räknas som bostadsfastighet, om av byggnadens yta kan dispo- neras för bostadsändamål och fastigheten är eller kommer att bli bebodd eller uthyrd av låntagaren. Vidare bör, enligt råden, riskvikten tillämpas på fordran för vilken ställts säkerhet i form av panträtt i bostadsfastighet i utlandet, om säkerheten från risksynpunkt kan anses vara likvärdig med motsvarande säkerhet i svensk bostadsfastighet. har priserna stigit på såväl kommersiella fastigheter som bostadsfastigheter, även om prisutveckling mellan olika regioner uppvisar stora variationer. En analys som läggs till grund för en lägre riskvikt måste naturligtvis vara framåtblickande. Med hänsyn till den, som har påpekat, förhållandevis korta tid som förflu- tit sedan bank- och fastighetskrisen finns det emellertid anledning att vara försiktig. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att fordringar som säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter belägna i , , från risksynpunkt i regel inte kan anses likvärdiga med ford- ringar som har säkrats med panträtt i bostadsfastigheter. Det kan, som flera remissinstanser har framhållit, konstateras att missgynnas, om dessa skall tillämpa riskvikten på fordringar som har säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter belägna i utlandet medan, utländska institut endast behöver tillämpa riskvikten på sådana fordringar. En sådan ordning kan också innebära att inte på samma villkor som ut- ländska institut kan förvärva eller äga utländska dotterföretag vars ford- ringar har säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter. Även om dot- terföretaget, enligt det egna landets regler, får tillämpa riskvikten så måste det svenska moderföretaget tillämpa riskvikten vid beräkning av kapitalkravet för den finansiella företags- gruppen. Ur ett riskperspektiv kan den nuvarande gränsdragningen mellan bostadsfastigheter och kommersiella fastigheter i vissa situationer synas alltför fyrkantig. Det är dock inte lämpligt att föregripa resultatet av arbetet inom EU och . I vissa EES-länder kan, som och har påpekat, marknaden för kommersiella fastigheter vara sådan att det är motiverat att sänka riskvikten till . I de fall EES-länder tilläm- par riskvikten för fordringar säkrade med panträtt i inhemska kommersiella fastigheter kan, enligt regeringens mening, skäl finnas för att även vid utlåning mot sådan säkerhet bör få tillämpa riskvikten . Det kan förmodas att sådana fordringar i riskhän- seende ofta är att jämställa med fordringar säkrade med panträtt i bostadsfastigheter. Om så är fallet finns inget att invända mot att riskvikten även tillämpas vid beräkning av kapitalkravet för . Enligt hypoteksdirektivet får riskvikten även tillämpas på placeringar som med hänsyn till graden av kreditrisk är likvärdiga med fordringar som har säkrats med panträtt i kommersiella fastigheter. De svenska bestämmelserna bör dock endast ge utrymme för att riskvikten tillämpas på placeringar som i riskhänseende är att jämställa med sådana placeringar som avses i nya 3 kap. 1 § första stycket C 1 kapitaltäckningslagen. Frågan om en placering kan ges en lägre riskvikt bör prövas från risk- synpunkt mot bakgrund av det anförda och i förekommande fall regleras i föreskrifter inom ramen för de nya bemyndiganden som har föreslagits i avsnitt 5. 6.5 Andra ändringar av riskvikter 6.5.1 Fordringar på trossamfund Regeringens bedömning: Riskvikten kan under vissa för- utsättningar tillämpas på placeringar som och andra registrerade trossamfund med rätt till statlig uppbördshjälp svarar för. Bedömningen i promemorian överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Remissinstanserna: Enligt Kammarrätten i torde det vara förenligt med direktivet om utvidgad matris att tillämpa riskvikten på fordringar som registrerade trossamfund med rätt till statlig uppbördshjälp svarar för. , och har ifrågasatt om registrerade trossamfund med rätt till statlig uppbörds- hjälp kan anses ha rätt att uppbära skatt. har även ifrågasatt om andra registrerade trossamfund än kan an- ses bildade enligt offentlig rätt. har förordat att frågan om kommuners riskvikt skall tas upp till förnyad prövning. Enligt konto- rets bedömning bör riskvikten för fordringar på kommuner höjas från till . till trossamfund, och har ansett att riskvikten skall tillämpas på registrerade trossamfund.