prop · GN0391 · 2000-01-01 00:00:00 — En viktig principiell skillnad mellan efterlevandepension och förtidspen- sion är att den senare förmånen har till syfte att utgöra en fullständig för- sörjning för den försäkrade, medan efterlevandepensionen enligt reger- ingens synsätt (i vart fall när det gäller förmånen till vuxna) enbart är att anse som en kompletterande inkomst till den efterlevandes egna förvärvs- eller pensionsinkomster efter ett dödsfall. Efterlevandepensionen har alltså enligt vår uppfattning inte samma karaktär av fullständigt inkomstbortfallsskydd som förtidspensionen. Det framstår därmed som långt ifrån självklart att efterlevandepensionen skall vara beroende enbart av den avlidnes inkomster i viss anslutning till dödsfallet. Att endast låta inkomsterna i anslutning till dödsfallet vara avgörande innebär en risk för att tillfälliga inkomstminskningar eller inkomstökningar, som kan ha förekommit under något eller före dödsfallet, får stort genomslag. Härtill kommer att efterlevandepensioner, enligt nuvarande regler, är beroende av den avlidnes inkomster under större delen av den förvärvsaktiva perioden av livet. Detta gäller såväl när dödsfallet inträffar i förvärvsaktiv ålder som när det sker sedan ålderspension börjat uppbäras. Efterlevandepension betraktas alltså i en viss bemärkelse som en del av den avlidnes ålderspension eller en tänkt sådan pension. Vid valet av beräkningsmetod har regeringen även beaktat internatio- nella bestämmelser. Mot bakgrund av den alltmer ökande rörligheten på arbetsmarknaden, och med hänsyn till de EG-rättsliga regler som däri- genom kan bli tillämpliga bl.a. vad avser den sociala tryggheten, bör sär- skild hänsyn tas till att det nya systemet för efterlevandepension skall kunna fungera även i situationer där den avlidne har varit försäkrad i flera olika länder. Om efterlevandepension skulle baseras på inkomsterna före dödsfallet, skulle en efterlevande till en person som före dödsfallet kommit till från ett annat land kunna bli berättigad till lika stora efterlevandeförmåner som om den avlidne hade varit försäkrad och arbetat i under en betydligt . Detta innebär inte bara att en hög förmån i den situationen kan betalas ut till en efterlevande som är bosatt i , utan att dessutom kommer att, med hänsyn till reglerna i förordningen (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföre- tagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, vara skyldigt att exportera en sådan efterlevandeförmån inom EU/EES-om- rådet. Enligt nuvarande regler exporteras visserligen efterlevandepension från tilläggspensioneringen utan begränsningar, men en sådan förmån kommer, i de fall den avlidne arbetat i under endast ett fåtal år, att vara lägre än om den avlidne arbetat under en betydligt (med motsvarande årliga inkomster). Vidare bör i denna situation även beaktas att den efterlevande även får kompensation från ett annat land eller andra länder där den avlidne arbetat. Ytterligare en situation som har uppmärksammats är den då en person avlider efter att ha flyttat från . Oav- sett om personen vid dödsfallet varit försäkrad i det andra landet eller inte, kan det ifrågasättas om det inte bör utgå någon ersättning från till den efterlevande på grundval av den inkomst som den avlidne haft under sina år i det svenska förvärvslivet. Enligt regeringens uppfattning är de konsekvenser som en tillämpning av ett förtidspensionsunderlag kan få i ett internationellt perspektiv mindre lämpliga. Regeringen anser därför att ett pensionsunderlag där förmånernas storlek görs beroende av anknytningen till det svenska för- värvslivet bättre ligger i linje med de grundläggande principer inom EG- rätten som blir tillämpliga, när efterlevandepension skall betalas ut efter en person som har tjänat in rätt till förmåner från flera olika länder. Sammanfattningsvis anser regeringen att inkomstgrundade pensions- förmåner även i fortsättningen bör grundas på den avlidnes inkomster före dödsfallet. Regeringen föreslår därför att in- komstgrundade efterlevandeförmåner, dvs. omställningspension och barnpension, skall baseras på ett livsinkomstunderlag. Detta skall ske genom att beräkningen grundas på den avlidnes intjänade ålderspensions- rätt under hela livet. Genom att beräkna de inkomstgrundade efterlevandeförmånerna på den för den avlidne fastställda ålderspensionsrätten finns också förutsätt- ningar för att utforma den inkomstgrundade efterlevandepensioneringen så att den harmonierar med den reformerade ålderspensioneringen. Med ett ålderspensionsunderlag som beräkningsunderlag, oavsett när döds- fallet inträffar, kommer beräkningen att kunna ske på grundval av samma underlag, oavsett om den avlidne uppburit ålderspension eller inte vid dödsfallet. Uppgifter om den avlidnes inkomster fram till dödsfallet finns till- gängliga genom pensionsbehållningen i det reformerade ålderspensions- systemet. I de fall dödsfallet inträffar sedan den avlidne börjat uppbära ålderspension, kan pensionsbehållningen vid pensioneringstidpunkten lätt räknas fram och ger då uppgift om den avlidnes livsinkomst. Underlaget blir i princip detsamma som det på vilket den utgående ålderspensionen är baserad. Undantag gäller dock vid tidigt eller sent uttag av ålderspen- sionen, se avsnitt 7.6.3. Om dödsfallet i stället inträffar i förvärvsaktiv tid ger pensionsbehållningen emellertid endast uppgift om inkomsterna fram till denna tidpunkt. För att även i denna situation kunna lägga den avlid- nes livsinkomst till grund för beräkningen måste den faktiska pensions- behållningen kompletteras med pensionsrätt på en antagandeinkomst för tiden från dödsfallet till tidpunkten för ålderspensionering. Se avsnitt 7.3 och 7.4. En konsekvens av att olika underlag tillämpas vid beräkning av in- komstrelaterad förtidspension respektive inkomstgrundad efterlevande- pension kan bli att en person som inte är berättigad till förtidspension på grund av bristande anknytning till förvärvslivet i samband med ett för- tidspensionsfall senare kommer att kunna efterlämna efterlevandepen- sion, beräknad på grundval av sin tidigare förvärvsverksamhet i . Detta är visserligen en icke åsyftad följd av att olika underlag tillämpas vid beräkningen, men får enligt regeringens uppfattning, accepteras med hänsyn till fördelarna med att beräkna efterlevandepension på grundval av ett livsinkomstunderlag. 7.3 Förutsättningar för att antagandeinkomst skall beräknas Regeringens förslag: Under förutsättning att det för den avlidne har registrerats pensionsrätt under minst tre av de fem åren närmast före dödsfallsåret, skall vid beräkningen av efterlevandepensionsunder- laget tillgodoräknas pensionsrätt för tid fr.o.m. dödsfallsåret t.o.m. det år då den avlidne skulle ha fyllt , utöver intjänad pensionsrätt fram t.o.m. året före dödsfallet. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, som har yttrat sig i denna del, tillstyrker utredningens förslag. Tjänstemännens centralorga- nisation (TCO) menar att en preliminär pensionsrätt bör fastställas och grunda rätt till efterlevandepension när det är uppenbart att pensionsrätt kommer att fastställas vid en senare tillfälle. () tillstyrker att någon form av kvalifikationsvillkor skall ställas upp för att antagandeinkomst skall beräknas men menar att det föreslagna kravet är för högt och förordar att kvalifikationsvillkoret skall vara upp- fyllt om det finns pensionsrätt under minst två av före dödsfallet. Skälen för regeringens förslag: Om ett dödsfall inträffar under för- värvsaktiv tid, beräknas efterlevandepension från tilläggspensione- ringen som en viss andel av den förtidspension som den avlidne skulle ha beviljats, om förutsättningar härför hade förelegat för dödsfallet. Även i en till ålderspensionssystemet anpassad efterlevande- pensionering måste det finnas möjlighet till beräkning av en antagande- inkomst, om dödsfallet inträffar . För att antagan- deinkomst skall beräknas, bör den grundläggande principen vara att så- dan beräkning skall ske endast om det med hänsyn till den avlidnes för- värvsmönster finns skäl att anta att han eller hon skulle ha fortsatt att för- värvsarbeta i , om dödsfallet inte hade inträffat. Ett sådant an- tagande bör grunda sig på den avlidnes förvärvsmönster före dödsfallet. Därför måste någon form av kvalifikationsvillkor uppställas, för att antagandeinkomst skall tillgodoräknas vid beräkning av underlaget för efterlevandepension. Enligt nuvarande regler skall antagandepoängberäkning göras, om den avlidne har tillgodoräknats pensionspoäng för minst två av de fyra åren närmast före dödsfallsåret. Som alternativregel gäller att sådan poängbe- räkning även skall ske, om den avlidne för dödsfallet hade en sjukpenninggrundande inkomst som uppgick till minst ett prisbasbe- lopp. Kvalifikationsvillkoret bör om möjligt konstrueras så att efterlevande- skyddet inte blir sämre än , som det inte skall vara möjligt att, med hänsyn till hur pensionsrätt tjänas in i det reformerade pensions- systemet, alltför snabbt uppfylla villkoret. Pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet fastställs från den första intjänande kronan under förutsättning att den försäkrade haft pensionsgrundande in- komster om av prisbasbeloppet, vilket motsvarar . Att, såsom PTK gjort gällande, behålla det nuvarande kvalifika- tionsvillkoret skulle innebära att efter en person som börjat förvärvs- arbeta i slutet av , och därefter arbetat påföljande år, skulle kvalifikationsvillkoret vara uppfyllt om inkomsterna under vart och ett av åren uppgått till av prisbasbeloppet. Antagandein- komst skulle således komma att beräknas efter den avlidne, även om denne inte fortsatte att arbeta i efter . Även om detta skulle vara till gagn för efterlevande till yngre avlidna, är en så lös och kortvarig anknytning till förvärvslivet enligt regeringens uppfattning inte tillräcklig för att man härav skall kunna dra några slutsatser om perso- nens fortsatta förvärvsaktivitet. Detta arbete skulle kunna bestå endast av feriearbete och utan att den avlidne haft för avsikt att stadigvarande ar- beta i . Regeringen anser därför att ett kvalifikationsvillkor inne- bärande att den avlidne har tjänat in pensionsrätt under av fyra före dödsfallet är en för att kunna göra ett antagande om att den avlidne skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta här om dödsfallet inte hade inträffat. För att antagandeinkomst skall beräknas, bör därför enligt regeringens uppfattning, ställas krav på att den avlidne har förvärvsarbetat fler år före dödsfallet. måste reglerna utformas så att dessa inte missgynnar efterlevande till yngre personer. Att bestämma antalet år i enlighet med det förslag som lämnats om beräkning av förtidspension, dvs. att den försäkrade arbetat minst fyra av de sex åren närmast före dödsfallet, anser regeringen vara att ställa ett för högt krav. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag om ett krav på pensionsrätt under minst tre av de fem åren närmast före det år då dödsfallet inträffade är väl avvägt. Regeringen föreslår därför att an- tagandeinkomst skall beräknas om pensionsrätt har tillgodoräknats den avlidne under minst tre av de fem åren närmast före det år då dödsfallet inträffade. Den avlidne kan då anses ha haft stadigvarande anknytning till förvärvslivet. är inte kravet satt så högt att det saknas utrymme för visst efterskydd, om den avlidne före dödsfallet hade slutat förvärvs- arbeta, t.ex. för att studera. Kvalifikationskravet kan också uppfyllas av yngre personer, som inte har hunnit förvärvsarbeta före dödsfallet. Vid bedömning av om kvalifikationskravet är uppfyllt skall hänsyn tas endast med fastställd pensionsrätt. Pensionsrätt i det reformerade ålderspensionssystemet skall fastställas senast året efter taxeringsåret, dvs. Detta kan innebära att pensionsrätten för före dödsfallet alltjämt är okänt. Hän- syn skall då inte tas till detta ännu icke fastställda år. Om det därvid skulle visa sig att det för den avlidne har fastställts pensionsrätt för endast två av , får efterlevandepensionen beräknas som om kvalifikationsvillkoret inte är uppfyllt. Om det , med hänsyn till det sista årets inkomster, skulle visa sig att kvalifikationsvillkoret blivit uppfyllt, får efterlevandepensionen räknas om och retroaktiva utbetalningar göras. Vad som beskrivits kan, såsom TCO påpekat, synas komplicerat och opraktiskt och dessutom ologiskt med hänsyn till efterlevandeförmånernas syfte. Eftersläpningen i sig är emellertid en direkt följd av ålderspensionssystemets konstruktion och är därmed oundviklig. Det skall också nämnas att i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) har inte införts någon möjlighet för den allmänna att fatta ett preliminärt beslut om pensionsrätt. Även vid uttag av ålderspension kommer alltså en retroaktiv utbetalning av intjänad, men vid pensionstillfället ännu inte fastställd, pensionsrätt att ske. Eftersom underlaget för antagandeberäkning skall ske på tillgodoräknad pensionsrätt, synes det ologiskt att endast för beräkning av efterlevandefömåner införa en bestämmelse om möjlighet att fatta preliminära beslut om efterlevandepension, som i sin tur grundar sig på den avlidnes ålderspensionsrätt. En möjlighet till preliminära beslut medför dessutom ett administrativt merarbete. Med en ramtid torde den nu beskrivna problematiken också bli mer begränsad än om en kortare ramtid väljs. Pensionsrätten kommer i princip alltid att vara fastställd för minst fyra av de fem åren som är aktuella vid bedömningen. Regeringen föreslår att antagandeinkomst på samma sätt som skall beräknas t.o.m. det år då den avlidne skulle ha fyllt . Denna tidpunkt har samband med att garantipensionen i det reformerade ålders- pensionssystemet, till personer födda eller senare, kan utges när den försäkrade fyller . Även om det i det reformerade ålderspen- sionssystemet inte finns någon ålderspensionsgräns, och pensionsrätt skall kunna tjänas in även för tid efter det att den försäkrade har fyllt , anser regeringen att den tidpunkt som utredningen föreslagit är väl avvägd. 7.4 Beräkning av antagandeinkomstens storlek Regeringens förslag: Antagandeinkomst skall beräknas på grundval av det genomsnittliga pensionsunderlaget för de i inkomsthänseende mellersta tre av de fem åren närmast då dödsfallet inträffade. Utredningens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, som har yttrat sig i denna del, tillstyrker förslaget. och läns allmänna försäkringskassa har förordat ett av de förslag som redovisades av Pensionsarbetsgruppen, nämligen att an- tagandeinkomsten skall beräknas utifrån en viss del av pensionsrätten under samtliga år från och framåt. PTK menar att nuvarande regel där de högsta inkomsterna under två av de fyra åren närmast före döds- fallet beaktas skall bibehållas. Skälen för regeringens förslag: Enligt de regler som gäller be- räknas antagandepoäng fr.o.m året för dödsfallet t.o.m. det år den försäkrade uppnått enligt den förmånligaste av två alter- metoder. Det poängtal som skall tillgodoräknas den försäkrade bestäms som medeltalet av de två av de fyra åren närmast före dödsfallet som haft högst poängtal. Om det ger ett bättre medelpoängtal görs beräkningen i stället på grundval av medeltalet av hälften av samt- liga de år från 16-årsåret t.o.m. året före dödsfallet som har högst poäng- tal. Pensionsarbetsgruppens (PAG) skiss till hur antagandeinkomst skulle beräknas inom den reformerade förtidspensioneringen innebar också två alternativa beräkningsmetoder (betänkandet Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20)). Den ena var att antagandeinkomsten beräknades som genomsnittet av de pensionsrätter som tjänats in för de fyra storleks- mässigt mellersta pensionsgrundande inkomsterna och de pensions- grundande beloppen närmast före pensionsfallet och den andra att antagandeinkomsten beräknades på medeltalet av de pen- sionsrättigheter som tjänats in fr.o.m. fram till pensionsfallet. Det är rimligt att antagandeinkomsten ges ett värde som schablon- mässigt kan anses motsvara den inkomst som den avlidne skulle ha haft, om dödsfallet inte hade inträffat. Utgångspunkten för denna bedömning bör, enligt regeringens uppfattning, vara inkomsterna närmast före dödsfallet. inkomster är inte tillräckligt som beräknings- underlag, eftersom detta år kan spegla en tillfällig inkomstminskning eller inkomstökning hos den avlidne. Beräkningen bör i stället ske utifrån ett genomsnitt av inkomsterna före dödsfallet. Som ovan redovisats är två av en för att kunna anta att den avlidne skulle ha fortsatt att förvärvsarbeta i , om döds- fallet inte skett. Mot denna bakgrund, och på grund av att med ett sådant system kan enstaka toppår eller enstaka år med låg inkomst ges ett alltför stort genomslag, har även det fortsatta arbetet med en reformerad förtids- pension inriktats på att med förvärvsarbete skall be- aktas vid beräkning av förtidspension. Med beaktande härav finner reger- ingen inte skäl att, såsom PTK föreslagit, behålla nuvarande regler inne- bärande att de högsta inkomsterna under två av de fyra åren närmast före dödsfallet skall utgöra grunden för beräkning av antagandeinkomsten. Genom att öka antalet år med pensionsgrundande inkomst som skall beaktas vid beräkning av antagandeinkomsten undviker man effekten av att tillfälliga inkomstökningar, eller inkomstminskningar, påverkar an- tagandeinkomsten på ett icke önskvärt sätt. När det gäller vilka inkomstår som skall beaktas är det från informationssynpunkt och av administrativa skäl värdefullt att sammanfaller med den tidsperiod som ligger till grund för bedömningen av om kvalifikationsvillkoret är upp- fyllt eller inte. En ramtid som föreslagits ovan beträffande kvalifikationsvillkoret är enligt vår uppfattning tillräckligt lång för att kunna jämna ut tillfälliga minskningar eller ökningar i den avlidnes in- komst. Inkomsterna kan således anses spegla den genomsnittliga standard på vilken familjen har levt. Enligt nuvarande regler beaktas de högsta inkomsterna av två av de fyra åren närmast före dödsfallsåret. På samma sätt bör vid beräkningen av antagandeinkomsten inte inkomsterna under samtliga läggas till grund för beräkningen. Beräkningen av antagandeinkomst bör ske på grundval av inkomsterna under samma antal år som ligger till grund för prövningen av om kvalifikationsvillkoret är uppfyllt, dvs. En regel som innebär att de tre åren med högst inkomst läggs till grund för beräk- ningen skulle dock inte i tillräcklig utsträckning förhindra att enstaka toppår ges alltför stort genomslag. I stället föreslår regeringen att beräk- ningen skall ske utifrån medeltalet av de tre i inkomsthänseende mellersta av de fem åren närmast före dödsfallsåret. Vid beräkningen av antagandeinkomsten skall således det år med högst inkomst och det år med lägst inkomst tas bort innan medeltalet beräknas. För att undvika att antagandeinkomsten skulle bli mycket låg för per- soner som på grund av hälsoproblem börjat reducera sin arbetstid eller tvingats byta till ett sämre betalt arbete, har bl.a. Försäkringskasseför- bundet förordat en alternativregel som PAG har förordat och som innebär att antagandeinkomsten beräknas utifrån viss del av pensions- rättigheterna under samtliga år till pensionsfallet. Enligt regeringens uppfattning, är det viktigt att upprätthålla kravet på att det är de aktuella inkomsterna som skall ha störst betydelse då det gäller att bestämma storleken på den inkomst som den avlidne skulle förväntas ha haft om dödsfallet inte hade inträffat. Detta gäller oavsett vilken pen- sionsform det rör sig om och på samma sätt som när det gäller det ovan diskuterade kvalifikationsvillkoret. Detta skulle inte bli resultatet om in- komster längre tillbaka i förvärvslivet skulle få lika stor betydelse som inkomståren närmast före dödsfallet. Om den avlidne före döds- fallet av hälsoskäl tvingats minska sina inkomster, är det inte heller orimligt att detta skall påverka bedömningen av vilken standard som familjen levt på och skulle förväntas ha levt på efter dödsfallet. Om den avlidne hade minskat sina inkomster för att t.ex. ta hand om små barn hade det visserligen kunnat förväntas att inkomster- na åter skulle komma att öka . I sådant fall kan emellertid in- komstbortfallet helt eller delvis komma att kompenseras av att pensions- grundande belopp för barnår kan tillgodoräknas den pensionsberättigade och att sådan pensionsrätt, enligt vad som kommer att utvecklas i avsnitt 7.5, kommer att ingå i beräkningsunderlaget. Mot bakgrund av det ovan anförda har regeringen inte funnit skäl att föreslå en alternativ beräkningsregel där hänsyn tas till inkomster längre tillbaka i tiden vid beräkning av den tänkta framtida inkomsten. Av samma skäl finns inte heller anledning att, såsom vissa remissinstanser föreslagit, låta den nu redovisade alternativregeln utgöra huvudregel för beräkning av antagandeinkomstens storlek. Det skall emellertid i detta sammanhang framhållas att inkomsterna längre tillbaka i tiden än alltid kommer att beaktas vid beräkningen av den avlidnes faktiskt in- tjänade pensionsrätt fram till dödsfallstidpunkten, även om de inte kom- mer att påverka beräkningen av antagandeinkomstens storlek. 7.5 Närmare om pensionsunderlaget Regeringens förslag: Underlaget för beräkning av efterlevandepen- sion skall utgöras av den pensionsbehållning som registrerats för den avlidne i det reformerade ålderspensionssystemet (faktisk pensionsbe- hållning) jämte i förekommande fall pensionsbehållning beräknad på grundval av antagandeinkomst (antagen pensionsbehållning). Pen- sionsbehållningen skall därvid i sin helhet beräknas som om pensions- rätt tillgodoräknats endast som inkomstpension i fördelningssystemet och där utgjort av ålderspensionsunderlaget. Till grund för beräkningen av efterlevandepension skall läggas så- väl pensionsgrundande inkomster som under förutsättning att den avlidne uppfyllt eventuellt förvärvsvillkor året innan dödsfallet inträffade pensionsgrundande belopp. Under vissa förutsättningar skall förvärvsvillkoret kunna uppfyllas genom antagandeinkomsten. Den faktiska ålderspensionsbehållning som skall ligga till grund för beräkningen av efterlevandepension skall vara den behållning som är registrerad sedan den räknats om i förhållande till förändringarna av inkomstindex och med tillägg för s.k. arvsvinster och avdrag för för- valtningskostnader, allt t.o.m. ingången av dödsfallsåret. Vid beräk- ningen av antagandeinkomsten skall pensionsunderlaget för vart och ett av de fem åren som utgör underlag för beräkningen räknas om med inkomstindex t.o.m. ingången av dödsfallsåret. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. I betänkandet föreslogs emellertid att om förvärvsvillkoret för rätt till tillgodoräknande av pensionsrätt för pensionsgrundande belopp för barnår och plikttjänstgöring kunde uppfyllas genom en fiktivt beräk- nad antagandeinkomst skulle även kvalifikationsvillkoret för rätt till an- tagandeinkomstberäkning kunna uppfyllas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag. läns allmänna försäkringskassa och Center- kvinnorna anser att förvärvsvillkoret inte skall behöva vara uppfyllt för att hänsyn skall tas till pensionsgrundande belopp för pliktjänstgöring och barnår. Skälen för regeringens förslag: I det föregående har fastslagits att efterlevandepension skall beräknas på grundval av den avlidnes intjänade pensionsrätt fram till dödsfallstidpunkten och under vissa förutsättningar även på grundval av pensionsrätt på framtida antagna inkomster. Beräk- ningen av inkomstgrundade efterlevandeförmåner skall därmed ske på grundval av den årliga pensionsrätt som registrerats för den avlidne inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet och som resulterat i en pensionsbehållning i ålderspensioneringens fördelningssystem.