prop · GN0346 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen kan, om det finns anledning, närmare precisera sin syn i samband med de årliga utvärde- ringarna (se avsnitt 9). En hög förväntad avkastning kan oftast nås till priset av en högre risk. Avkastningen måste därför ställas i relation till risken i förvaltningen. Detta bör framgå av lagbestämmelse. I normal tillgångsförvaltning bru- kar risken definieras i termer av variationer i tillgångarnas värden. En sådan definition är emellertid inte tillräcklig när det gäller buffertfon- derna. Stora variationer i tillgångsvärdena kan vara förenlig med låga variationer i utgående pensioner om tillgångsvärdena uppvisar en hög grad av samvaration med åtagandesidan, t.ex. genom att såväl åtagande- sidan som tillgångssidan påverkas av tillväxten i ekonomin. Risken i buf- fertfondernas förvaltning bör i stället definieras med utgångspunkt i va- riationer i de utbetalda pensionerna. Det finns emellertid skäl att ytter- ligare precisera regeringens syn på risk i buffertfondernas förvaltning: Det reformerade pensionssystemet innebär att pensionsrätterna definieras utifrån inbetalda avgifter som räknats upp med den genomsnittliga in- komstutvecklingen. Avvikelser kan, som ovan konstateras, ske såväl uppåt som nedåt till följd av en aktiverad automatisk balansering eller en extra uppräkning av pensionsrätterna. En möjlighet är att ta utgångspunkt i den pensionsnivå som uppkommer vid en uppräkning med inkomst- index och definiera risken som avvikelser från denna pensionsnivå. Systemets buffertfunktion bör normalt hålla en låg riskprofil vilket kan motiveras av dess mer grundläggande sociala uppgift. Stor vikt bör läg- gas vid att undvika att den automatiska balanseringen aktiveras. Det är emellertid viktigt att konstatera att det fastlagda målet för förvaltningen inte är ett riskminimeringsmål. I stället är det pensionernas utveckling som bör stå i fokus. En portföljstrategi som endast har som syfte att mi- nimera risken för ett i tiden näraliggande avsteg från den indexering som följer genomsnittsinkomsternas utveckling skulle innebära ett alltför lågt risktagande i portföljen. Minskas risken i portföljen kommer sannolikheten för en snar inbromsning att reduceras till gagn för dagens pensionärsgeneration. minskar den förväntade avkastningen vilket kan öka risken för framtida inbromsningar och minska sannolik- heten för framtida uppräkningar av pensionen, något som drabbar fram- tida pensionärsgenerationer. Detta illustrerar en komplicerad avvägning av olika intressen mellan generationerna. Buffertfonderna bör i sin place- ringspolitik sträva efter att vara neutrala mellan olika pensionärsgenera- tioner. Första tredje fondstyrelserna har i sitt remissvar önskat en närmare vägledning när det gäller hur neutralitet mellan olika generationer skall uppnås. Ovanstående riskdefinition med fokusering på avvikelser från snittinkomstindexeringen innebär att förvaltningen inriktas mot att hålla pensionsnivån relativt den aktiva befolkningens inkomster över tiden, snarare än att försöka bibehålla en realt oförändrad pension över tiden. Det följer av att pensionssystemet genom snittinkomstindexeringen är konstruerad utifrån principen att pensionsnivån skall följa den aktiva befolkningens inkomstnivå. Flera remissinstanser, bland dem fjärde och femte fondstyrelserna har ansett att kravet på låg risk bör ersättas med ett krav på rimlig risk. Femte fondstyrelsen framhåller särskilt att risken i portföljen bör kunna varieras beroende på hur stor sannolikheten är för att den automatiska balanse- ringen skall slå till. Fondstyrelsernas utgångspunkt torde ha varit att ris- ken i förvaltningen skall definieras utifrån variansen i förmögenhetsmas- sans värde, en syn det fanns visst stöd för i den remitterade promemo- rians skrivningar. Med ovanstående definition av riskbegreppet är det möjligt att acceptera större svängningar i tillgångsmassans värde om san- nolikheten för en automatisk balansering är liten. De synpunkter som fondstyrelserna lämnat torde därmed vara beaktade. I kravet på låg risk innefattas också att samtliga AP-fonder (inklusive nuvarande sjunde fondstyrelsen) bör, om inte analysen av åtagandesidan ger starka indikationer i en annan riktning, ha en god riskspridning mel- lan olika tillåtna tillgångsslag och en lämplig spridning mellan inhemska och utländska marknader. Under alla förhållanden bör en god risksprid- ning finnas inom varje tillgångsslag. Koncentration till enskilda företag, branscher, länder eller valutor skall undvikas. AP-fondssystemets huvudsakliga funktion att utgöra en buffert i ålderspensionssystemet, dvs. att ha beredskap att svara för utbetalningar till ålderspensionssystemet, gör det vidare motiverat att i målbestämmel- serna ange att buffertfonderna skall ha den nödvändiga beredskapen att kunna överföra medel till . Buffertfondernas uppgift är att stödja fördelningsdelen i pensionssyste- met, där pensionsnivån i huvudsak bestäms av andra faktorer än kapita- lets avkastning. De försäkrade bär endast indirekt, via den automatiska balanseringen, den finansiella risken i buffertfondernas placeringar. Nu- varande sjunde fondstyrelsen, som är en del av det fonderade premie- pensionssystemet, skiljer sig i det avseendet från buffertfonderna. Inom premiepensionssystemet definieras pensionsnivån av inbetalda avgifter och kapitalets avkastning. Den enskilde bär direkt den finansiella risken. Förvaltningsuppdraget bör därför definieras något annorlunda än för buf- fertfonderna. Den nuvarande lagfästa målbestämmelsen anger att sjunde fondstyrel- sen skall förvalta fondmedlen så att de ger så god avkastning som möjligt och att risken i förvaltningen av Premiesparfonden, där medlen för dem som inte gjort något val av fond skall förvaltas, skall vara låg. har antagit regeringens förslag om att sjunde fondstyrelsen skall förvalta också en särskild fond, benämnd Premievals- fonden, för dem som aktivt vill välja en statlig placering för premiepen- sionsmedlen. Den nu angivna målsättningen för förvaltningen, dock med undantag för kravet på låg risk, skall gälla också för den fonden (prop. 1999/2000:12, bet. 1999/2000:SfU6, rskr. 1999/2000:99). Även för sjunde fondstyrelsen är det viktigt att kravet på långsiktigt hög avkastning kommer i förgrunden för placeringsverksamheten. Hög avkastning ger, allt annat lika, goda pensionsvillkor för såväl de pen- sionssparare som inte gjort något val av fond och vars premiepensions- medel därmed förvaltas i Premiesparfonden som för dem som aktivt valt förvaltning hos sjunde fondstyrelsen. Avkastningen måste dock ställas i relation till risken i förvaltningen. Det gäller såväl för Premiesparfonden som för Premievalsfonden. Med risk i sjunde fondstyrelsens förvaltning avses förväntade genom- snittliga avvikelser såväl uppåt som nedåt från långsiktigt förväntad pensionsnivå. Större förväntade avvikelser innebär högre risk. För sjunde fondstyrelsen finns det emellertid en direkt koppling mellan å ena sidan kapitalets avkastning och variationer i densamma och å andra sidan pen- sionens storlek och variationer i denna. Risken i portföljen kan därmed för sjunde fondstyrelsen, till skillnad mot buffertfonderna, beskrivas i termer av variationer i tillgångsvärdena. Placeringshorisonten spelar dock en stor roll. Förvaltningen i Premiesparfonden skall även fortsättningsvis hålla en låg riskprofil. Vikten av detta understryks av det faktum att de sparare vars premiepensionsmedel förvaltas i just den fonden inte själva valt pla- cering för medlen och att det därför finns särskilda skyddsbehov för den gruppen. Underlåtenhet att välja bör inte resultera i en förvaltning med hög risk för negativa avvikelser från förväntad pension. Förvaltningen skall emellertid inte vara så försiktig att den förväntade premiepensionen för dessa sparare kraftigt avviker negativt från den förväntade pensions- nivån för hela kollektivet av premiepensionssparare. Kravet på låg risk innebär att sjunde fondstyrelsen skall inrikta sin för- valtning av Premiesparfonden så att eventuella upp- och nedgångar i storleken hos den framtida premiepensionen kan förväntas blir små. Här- vidlag spelar placeringshorisonten för den enskilda pensionsspararen en betydande roll. En lång placeringshorisont innebär att kortsiktiga sväng- ningar i portföljens marknadsvärde kan accepteras. Sådana svängningar påverkar inte den slutliga pensionen. En kortare placeringshorisont krä- ver däremot en försiktigare placeringsstrategi. De enskilda spararnas kvarvarande tid till pensionen spelar således en avgörande roll för place- ringsinriktningen i Premiesparfonden. Placeringshorisonten för en genomsnittlig pensionssparare hos sjunde fondstyrelsen kommer sanno- likt att vara relativt lång. Att risken skall vara låg innebär också att Premiesparfondens risknivå normalt skall vara lägre än för den genomsnittliga privata förvaltaren av pensionskapital med samma placeringshorisont. Pension från premiepen- sionssystemet fyller en mer grundläggande social funktion än olika pri- vata pensionslösningar, vilka i de flesta fall utgör komplement till pen- sionen från det offentliga pensionssystemet. Sjunde fondstyrelsen bör därför i Premiesparfonden t.ex. normalt inte ha en större andel av kapi- talet placerat i aktier än vad jämförbara privata förvaltare har om inte en sådan större andel kan motiveras av ett lägre risktagande i fondens andra placeringar eller av en längre placeringshorisont. Generellt gäller att en måttlig risknivå uppnås genom en väl avvägd sammansättning av hela portföljen och fördelning av tillgångar inom varje tillgångsslag och inte genom att placera i enskilda tillgångar med låg risk. Låg risk kan uppnås genom en hög andel obligationer i värdepap- persportföljen. I den proposition som låg till grund för bildandet av sjunde fondstyrelsen nämndes, med hänvisning till vad som pekats på av den utredning som regeringens förslag om premiepensionen byggde på (Lag om premiepension, SOU 1997:131), som ett exempel att obli- gationer kan vara en sådan andel (prop. 1997/98:151 s. 423). Den nu nämnda andelen skall ses just som ett exempel. Som ovan konstaterats måste risken i portföljen kunna anpassas till den genomsnittlige placera- rens placeringshorisont. Det bör därför inte anges någon fast andel obli- gationer som ett riktmärke för alla situationer. Som redan angetts undantas den nya Premievalsfonden från kravet på att den totala risknivån skall vara låg. Detta bör alltjämt gälla. Skälen är att det i riktlinjer för pensionsreformen poängterats att en statlig kapitalförvaltare, för dem som vill välja en sådan lösning för sina premiepensionsmedel, måste verka på strikt marknadsmässiga villkor och i konkurrens med övriga aktörer inom premiepensionssystemet (prop. 1993/94:250 s. 119 f.). Någon skillnad i förhållande till vad som gäller för de privata kapitalförvaltare som verkar i systemet får enligt riktlinjerna inte förekomma. Syftet är att uppnå neutralitet mellan detta statliga valalternativ och de privata aktörerna. Något krav på låg risk bör därför inte ställas upp för den nya Premievalsfonden. 7.2 Verksamhetsplan Regeringens förslag: Styrelsen i varje buffertfond, liksom nuvarande sjunde fondstyrelsen, skall fastlägga en plan för verksamheten. Verksamhetsplanen skall innehålla en placeringspolicy, en ägarpolicy och en riskhanteringsplan. Sjunde AP-fonden undantas dock från kravet på ägarpolicy. I placeringspolicyn skall anges närmare mål för förvaltningen. Dessa skall vara mätbara och tidsbestämda. Vidare skall anges hur hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. I ägarpolicyn skall fastslås mål, medel, regler för beslutsfattande samt allmänna riktlinjer i ägarstyr- ningsfrågor. Buffertfonderna skall vara restriktiva med egen styrelse- representation. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser avstår från att kom- mentera förslaget eller har ingen erinran mot det. Fjärde fondstyrelsen pekar på behovet av att sekretessbelägga strategiska och taktiska övervä- ganden också på medellång sikt. , och betonar i ett ge- mensamt remissvar vikten av att buffertfondernas ägarpolicy följer de riktlinjer som ställs upp i promemorian, dvs. att ägarrollen entydigt skall utövas i syfte att uppnå en hög avkastning på de förvaltade medlen och inte vara ett närings- eller ekonomisk-politiskt instrument. understryker vikten av att uppställa mätbara mål som kan utvärderas efter viss tidsperiod. i (LO) anser det viktigt att fonderna utarbetar ambitiösa etiska riktlinjer och att man därvid bör vara angelägen att följa förutom vad svensk lag före- skriver även och . Skälen för regeringens förslag: De övergripande målen som före- slås bli intagna i lag måste operationaliseras så att varje buffertfond på egen hand lägger fast närmare mål för verksamheten. Ansvaret härför bör åvila fondens styrelse. En verksamhetsplan bör antas före verk- samhetsårets början. Att styrelserna formulerar verksamhetsplaner tjänar flera syften. Dels fungerar de som styrinstrument för verksamheten, dels ges regeringen möjlighet att utvärdera och vid behov bedöma relevansen av de närmare målen mot bakgrund av de övergripande mål och krav på verksamheten som gäller. Verksamhetsplanen bör innehålla en place- ringspolicy, en ägarpolicy och en riskhanteringsplan. I placeringspolicyn skall det övergripande målet om långsiktig hög av- kastning vid vald risknivå operationaliseras. En strategisk portfölj för buffertfonderna bör definieras på grundval av en analys av AP-fonds- systemets åtagandesida. Mål kan t.ex. sättas för avvägningen mellan no- minella räntebärande och reala tillgångar, för obligationsportföljens genomsnittliga löptid, för utlandsplaceringar och för aktieportföljens sammansättning. De närmare målen kan innehålla förvaltningsmål för de olika tillgångsslagen. Avvägning mellan avkastning och risk är en central del av den placeringspolicy som styrelsen fastlägger. I en fastlagd policy kan också ingå element som krävs för den interna styrningen. Exempel- vis kan fondens investeringsprocess närmare definieras i en sådan policy. Placeringspolicyn bör i så stor utsträckning som möjligt vara offentlig men hänsyn måste här också tas till att en framgångsrik placeringspolitik kan kräva att viss information, t.ex. om förestående omplaceringar, inte offentliggörs i förväg. Som fjärde fondstyrelsen påpekar i sitt remissvar kan även vissa strategiska och taktiska överväganden på medellång sikt behöva sekretessbeläggas. I första hand kan bestämmelsen i 6 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) komma i fråga i dessa fall. Ett annat syfte med att uppställa närmare mål är att möjliggöra upp- följning och utvärdering av verksamheten. För en meningsfull utvärde- ring krävs att uppsatta mål är mätbara och tidsbestämda så att det i efter- hand kan konstateras huruvida målen uppnåtts. En utvärdering måste i första hand ske över långa perioder med tanke på den placeringshorisont som gäller (se avsnitt 9). Närmare mål som är direkt förknippade med den ekonomiska utveck- lingen och som t.ex. lägger fast en strategi för portföljsammansättningen och eventuella förskjutningar i densamma, måste kunna bli föremål för en omprövning även under det löpande verksamhetsåret. Det kan t.ex. ske väsentliga förändringar i den analys av de samhällsekonomiska förut- sättningarna eller i andra variabler som legat till grund för målsättningen. I verksamhetsplanen skall beskrivas hur miljö- och etikhänsyn skall tas i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på de grundläggande för- valtningsmålen. Fonderna bör i årsredovisningen redovisa på vilket sätt sådan hänsyn tagits i medelsförvaltningen. Vad gäller inflytandefrågor tillhör AP-fonden gruppen institutionella pla- cerare tillsammans med bl.a. försäkringsbolag och värdepappersfonder. För sådana institutioner har ägarrollen utvecklats från en uttalat passiv till en tydligare och mer aktiv hållning. Med erfarenheter från ameri- kanska pensionsfonders ökande ägarengagemang har försäkringsbolagen och till viss del även värdepappersfonderna valt att konkretisera sin ägarroll i offentliggjorda policyprogram. Även nuva- rande fondstyrelser har i ökad utsträckning valt att precisera en ägarpo- licy. Tendensen är att stora institutionella placerare ökar sitt inflytande, bl.a. över bolagsstyrelsernas till- och sammansättning samt över stämmoförfarandena. För de nya buffertfonderna, som skall vara finansiella placerare, kan det emellertid aldrig bli fråga om någon utpräglad aktiv ägarroll. En sådan riskerar att bli överordnad avkast- ningsmålet. Å andra sidan är det inte rimligt att så stora institutioner som buffertfonderna enbart "röstar med fötterna". Genom sin storlek på aktiemarknaden kan ett sådant beteende negativt påverka fondens värdeutveckling och stå i motsatsställning till avkastningsmålet, vilket erfarenheterna från t.ex. de stora försäkringsbolagen har visat. För den nuvarande sjätte fondstyrelsen (vars regler inte berörs i det här lagstiftningsärendet) är situationen en annan. Med engagemang i mindre och medelstora företag under viktiga utvecklingsfaser är möjligheten att rösta med fötterna givetvis mycket begränsad. För denna fond är det nödvändigt att ta ett mer aktivt ägaransvar. För buffertfondernas del är det som framhållits angeläget att ägarrollen utövas med särskilt beaktande av den starka statliga prägeln samt med hänsyn till fondernas mål att vara till nytta för de försäkrade. Det är vik- tigt att ägarrollen entydigt utövas i syfte att bättre tillvarata möjligheterna till högre avkastning på förvaltade medel. Buffertfondernas ägande skall inte vara ett närings- eller ekonomisk-politiskt instrument. Utan att åsi- dosätta avkastningsmålet bör emellertid fonderna genom sin ägarroll kunna bidra till samhällsintresset genom att verka för de krav på miljö- hänsyn och etik som fastslagits i placeringspolicyn. Med tanke på AP-fondens storlek som aktieägare bör varje fond fastlägga en ägarpolicy vars syfte skall vara att bidra till det övergripande avkast- ningsmålet. Ägarpolicyn bör ingå i fondens verksamhetsplan. Sjunde AP- fonden har i sitt reglemente starka restriktioner på utövandet av rösträt- ten. Lagkravet att ha en ägarpolicy bör därför inte gälla för placerings- verksamheten hos den fonden. I buffertfondernas ägarpolicy bör fastslås mål för fondernas agerande, vilka medel som skall användas för att uppnå målen, regler för fondens beslutsfattande i ägarfrågor samt allmänna riktlinjer för fondernas age- rande i ägarfrågor, t.ex. när det gäller styrelseval. När det gäller egen sty- relserepresentation finns skäl för fonderna (exklusive den nuvarande sjätte fondstyrelsen) att vara restriktiva. Styrelserepresentation får inte bli en begränsning av fondernas möjlighet att avveckla ett engagemang. Buf- fertfonderna bör i sin årsredovisning redovisa hur ägandet utövats och de resultat som uppnåtts i den utsträckning detta är görligt. Varje fonds styrelse skall vidare upprätta en s.k. riskhanteringsplan i enlighet med god sed på finansmarknaden. Planen skall säkerställa en väl fungerande intern kontroll av risker, att ansvaret för riskhanteringen är klart fastställt och att det med ansvaret följer erforderliga befogenheter och en självständig ställning samt att ledningen är medveten om olika risker och hur de hanteras. Tydliga riskmandat bör ges för de olika place- ringarna. I planen bör ingå regler för hur olika slag av finansiella risker såsom ränterisk, kreditrisk, länderrisk, branschrisk, valutarisk och likvi- ditetsrisk skall hanteras liksom operationella risker. Regler för använd- ning av derivat är ett annat område som bör ingå i riskhanteringsplanen. 8 Placeringsbestämmelser 8.1 Regler för buffertfonderna 8.1.1 Placeringstillgångar Regeringens förslag: Buffertfondernas tillgångar skall placeras i finan- siella tillgångar på kapitalmarknaden såsom värdepapper, fondandelar eller andra finansiella kontrakt. Aktier och fordringsrätter som fonderna placerar i skall som huvudregel vara föremål för omsättning och mark- nadsnotering. Undantag från kravet på marknadsnotering ges för av de totala fondmedlen. Placering i onoterade aktier skall ske på indirekt väg via fond eller riskkapitalföretag. Kraven på omsättningsbarhet och marknadsnotering omfattar inte fastighetsaktier. Dessa krav gäller inte heller derivatinstrument, repor och värdepapperslån. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås emellertid ingen ram för onoterade vär- depapper. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att erinra mot huvuddragen i förslaget. Första femte fondstyrelserna, Riksgäldskonto- ret, , , i (LO) och () anser att även onoterade värdepapper skall tillåtas som placering. Sveri- ges föreslår att av fondernas tillgångar skall få placeras i onoterade aktier. och anser att frågan om möjligheten att placera i onoterade aktier bör ses över för att på bästa sätt även fortsättningsvis skapa mångfald i riskkapitalutbudet. Behovet av att upprätthålla en mångfald kapitalkällor för riskkapitalmarknaden har även framhållits av företaget i ett brev ställt till (Dnr Fi 1999/3381). Femte fondstyrelsen vill att också konvertibler, teckningsoptioner och liknande instrument på onoterade aktier skall tillåtas. Sjätte fondstyrelsen vill att en mindre del av buffertfondernas kapital skall kunna placeras i s.k. private equity- fonder. Första tredje fondstyrelserna anser också att fonderna skall tillåtas att ge direktlån och placera i råvaror. LO vill tillåta placering i direktägda fastigheter. KF anser att fonderna även framgent bör tillåtas att placera andelar som risk- kapital i ekonomiska föreningar. Skälen för regeringens förslag Krav på omsättningsbarhet och marknadsnotering En gemensam nämnare för de placeringsmöjligheter som bör gälla för buffertfonderna är att medlen placeras i finansiella tillgångar såsom vär- depapper, fondandelar eller andra finansiella kontrakt som utges på kapitalmarknaden. Därmed utesluts placeringar i råvaror, ädla metaller och liknande som, utöver att de ofta kräver särskild kompetens, i princip inte ingår i traditionell förvaltning av pensionskapital. Visserligen skulle sådana placeringar under vissa omständigheter kunna motiveras t.ex. genom att de kan bidra till en lägre risknivå i fondernas portföljer. Buf- fertfonderna bör emellertid, som en del i det grundläggande sociala trygghetssystemet, ha relativt konservativa placeringsregler. Råvaror förekommer knappast i andra pensionsförvaltares portföljer. Buf- fertfonderna bör därför inte ges möjlighet att gå in på denna mark- nad. En grundläggande placeringsregel för fonderna bör vara att de aktier och fordringsrätter fonden placerar i, är omsättningsbara och marknads- noterade. Ett krav på omsättningsbarhet är motiverat av att en buffertfond skall hålla nödvändig betalningsberedskap. Att tillgångarna är omsätt- ningsbara innebär att önskade förändringar i portföljen faktiskt kan genomföras. Vidare bör placeringar i största möjliga mån göras på en börs eller annan reglerad marknad. Med ett krav på marknadsnotering ökar utvär- deringsmöjligheterna. Den löpande förvaltningen underlättas också genom att bättre underlag för portföljbeslut kan erhållas. Sammantaget borde detta medföra en effektivare förvaltning. Undantag från kravet på marknadsnotering Ett stort antal remissinstanser har anfört att buffertfonderna inte bör stängas ute från de marknader som utgörs av onoterade värdepapper och då särskilt aktier. Första tredje fondstyrelserna har även framhållit vär- det av att kunna placera i onoterade räntebärande värdepapper t.ex. svenska statsobligationer som inte är s.k. benchmarkslån samt i bostadscertifikat.