prop · GN03102 · 2000-01-01 00:00:00 — Den främsta orsaken är kommunernas förberedelser inför skiftet och projekt styrelsen för civil beredskap bedrivit inom beredskap. Som en följd av förberedelserna har även informationsberedskapen förbättrats betydligt. Kommunerna erhöll i ersättning för beredskapsförberedelser och som bidrag för investeringar, bl.a. i räddningscentraler och reservkraft. Miljövård Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet. Ett av kommunens starkaste instrument för att bidra till en hållbar utveckling sker med hjälp av tillsyn enligt , som trädde i kraft . I och med har kommunerna fått ökade möjligheter att utöva tillsyn och även att ta ut avgifter för denna verksamhet. Kommunerna utför ett mycket viktigt arbete för en hållbar utveckling och insatserna påverkar möjligheterna att nå de uppställda målen för miljön. Kommunerna och sysselsättningen Arbetsmarknadspolitiken är ett centralt instrument för att nå regeringens övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Kom- munerna har möjlighet att ta över statens ansvar för arbetslösa ungdomar i åldern 18 . () har i en undersökning av försöksverksam- het med lokal samverkan funnit att insatser inom ramen för försöks- verksamheten i högre utsträckning leder till arbete jämfört med tradi- åtgärder. Undersökningar gjorda av marknadspolitisk utvärdering (IFAU) visar att projekt med aktivare användning av arbetslöshetsersättningen leder till mindre inlåsnings- eller undanträngningseffekter än traditionella åtgärder. Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA) leder däremot sällan till reguljära arbeten. Drygt häften av de ungdomar som genomgått det kommunala programmet för ungdomar har kunnat gå vidare till arbete eller studier och ungdomar i åldern 20 som deltagit i utvecklingsgarantin ser ut att hitta ett arbete eller påbörja en utbildning snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar. 1.3 demokrati och internationellt samarbete Ledning, uppgifter och organisation finns 20 landsting mot tidigare 23. Antalet kommuner har ökat med en och är nu totalt 289. Tre landsting och kommuns sjukvårdsverksamhet slogs samman till Västra . Försöksverksamheten med förändrad regional ansvarsfördelning, fortsatte och utökades med ytterligare ett län, . minskade det totala antalet styrelser/nämnder i kommunerna . I genomsnitt förändrade landstingen sju nämnder . Medborgarnas tilltro till det politiska systemet och tilltron till sig själva har ökat . Den politiska ojämlikheten har emellertid ökat när det gäller t.ex. utrikessvenskar. Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar. fanns 44.500 kommunalpolitiker vilket innebär en minskning med ungefär 10.000 personer . I många kommuner pågår emellertid ett arbete för att involvera medborgarna i lokala berednings- och beslutsprocesser. Den internationella kommunen har den svenska delegationen ändrats till följd av resultatet allmänna kommunalval i . En viktig del av kommitténs arbete har rört den allt mer aktiva roll i den pågående utvidgningsprocessen. fick drygt 130 projekt stöd till vänortssamarbete. Dominerande tema för projekten är demokrati, följt av miljö, skola och infrastruktur. 2 Kommunsektorns ekonomi 2.1 Inledning Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom- munallagens (KL) 8 kap. om ekonomisk förvaltning. I första paragrafen anges att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbeten till lagen anges exempel på vad som är att anse som god hushållning. Exempelvis är det i normalfallet inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft utgör en nedersta gräns för den kommunala ekonomin. Balanskravet innebär enligt 8 kap. 4 § KL att kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt 5 § skall, om kostnaderna för ett visst år överstiger intäkterna, det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren. Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste instru- menten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar av landet. Utgångspunkten är att alla kommuner respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av vilken nivå på service, effektivitet och avgifter som den enskilda kommunen väljer. Genom en långtgående inkomstutjämning skall alla kommuner och landsting ha en skattekraft som motsvarar genomsnittet för riket. Dessutom sker en utjämning av strukturellt betingade kostnads- skillnader mellan kommuner och landsting. Finansieringsprincipen tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun- sektorn (prop. 1991/92:150, bet.1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Ett förtydligande av principen gjordes 1994 (prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442). Utgångspunkten är att kommuner och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar höjs nivån på de generella statsbidragen och om kostnaderna minskar görs en motsvarande minskning av statsbidragen. 2.2 Kommunsektorn och samhällsekonomin Kommuner och landsting svarar för en betydande del av samhälls- ekonomin. I nedan redovisade siffror ingår även kyrkan, som har utgjort en del av den kommunala sektorn. Kommunsektorns utgifter motsvarade av BNP, varav konsumtion utgjorde . Kommunsektorns inkomster motsvarade av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde . I tabell 2.1 redovisas utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter . Tabell 2.1 Kommunsektorns finanser Skatteinkomsterna är den största inkomstkällan och utgjorde av kommunsektorns totala inkomster. Statsbidragens andel av inkomsterna uppgick till och övriga inkomsters andel till . Uppgifterna baseras på nationalräkenskapernas redovisning. Kommunernas och landstingens skatteinkomster periodiseras i nationalräkenskaperna så att den reglering av de preliminära skatte- inkomsterna som görs efter inkomståret, redovisas året efter in- komståret. Den slutavräkning avseende skatteinkomster som gjordes påverkar skatteinkomsterna och därmed det finansiella sparandet för . Statsbidragen inkluderar både generella och specialdestinerade statsbidrag, varav de generella bidragen utgör merparten. Att stats- bidragen har varierat över tiden beror bl.a. på att regeländringar och ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn har påverkat storleken på bidragen. redovisas statsbidragen netto efter avdrag för den avgift kommuner och landsting betalar till det inom kommunalt finansierade systemet för återbetalning av moms. Utjäm- ningsbidrag och utjämningsavgift ingår inte inom ramen för det kom- munala utjämningssystemet eftersom dessa utgör en omfördelning av medel mellan kommuner respektive mellan landsting, men är ett noll- summespel totalt sett för sektorn. Förutom höjningar av det generella bidraget infördes även ett särskilt bidrag till landstingen i samband med att ett första steg togs för överförandet av kostnadsansvaret för läkemedelssubventionerna till landstingen. I nationalräkenskaperna redovisas även vissa inkomster på utgiftssidan. Vid beräkning av den kommunala konsumtionen dras inkomster som har ett direkt samband med verksamheterna bort. Dessa försäljningsinkomster inkluderar även avgifter. Orsaken är att konsumtion avser den andel av verksamheten som är skattefinansierad, dvs. Finansierade med kommunalskattemedel och statsbidrag. Som framgår av tabell 2.1 ovan har det finansiella sparandet, dvs. skillnaden mellan inkomster och utgifter, varierat mellan åren. Det är dock inte det finansiella sparandet som är avgörande för om kommuner och landsting klarar det s.k. balanskravet, utan resultatet. Resultatutveck- lingen redovisas i avsnitt 2.4. Det som skiljer det finansiella sparandet från resultatet är bl.a. sättet att redovisa pensionsåtaganden och investeringar. Framtida pensionsförpliktelser periodiseras i den kom- munala redovisningen till det år då de intjänats och påverkar därmed resultatet, men inte det finansiella sparandet enligt national- räkenskaperna. Däremot ingår investeringsutgifterna vid beräkning av det finansiella sparandet, men inte vid beräkning av resultatet. I stället är det avskrivningarna av tidigare gjorda investeringar som påverkar resultatet. De kommunala konsumtionsutgifterna minskade i fasta priser för att åter öka . Den förhållandevis kraftiga ökningen förklaras dock till stor del av överföringen av läke- medelssubventionen till landstingen 1998. Exkluderas denna uppgår konsumtionsökningen till . Enligt det preliminära utfallet för ökade den kommunala konsumtionen . De kommunala konsumtionsutgifterna redovisas närmare i tabell 2.2. Med arbetsgivaravgifter avses såväl lagstadgade som avtalsenliga sociala avgifter som kommuner och landsting betalar i egenskap av arbetsgivare. Vissa av dessa avgifter definieras som produktionsskatter. Produktions- subventioner avser här statliga lönebidrag. Försäljningsinkomster om- fattar även avgifter som tas ut i den kommunala verksamheten. Direkt- konsumtion är individuell konsumtion av varor och tjänster, som kom- munen eller betalar utan att vara engagerad i någon vidare förädling av varan eller tjänsten. Som exempel på direktkonsumtion kan nämnas läkemedel i öppen vård samt förskoleverksamhet, skola och äldreomsorg i privat regi. ingår dessa läke- medelssubventioner i direktkonsumtionen för kommunsektorn, eftersom betalningsansvaret för dessa subventioner då överfördes till landstingen. Tabell 2.2 Kommunala konsumtionsutgifter genomförs en anpassning av de svenska national- räkenskaperna till det nya europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95). Dessutom sker en övergång till en ny metod för fastprisberäkningar (kedjeindex). Fördelen med denna metod är att volymberäkningarna baseras på aktuella vikter (priser), vilket gör att relativprisförändringarna över tiden fångas in. Eftersom basåret byts ut är det inte själv- klart hur volymutvecklingen över tiden för olika poster skall redovisas. Två vanliga metoder är att beräkna indexserier eller s.k. referensårsserier. Tabell 2.2 bygger på den senare metoden, som innebär att ett godtyckligt år väljs som utgångspunkt (referensår). Detta års värde i löpande priser skrivs sedan fram med de beräknade volymutvecklingstalen, varvid en fastprisserie erhålls. De priser som används vid sammanvägning till olika aggregat (summor) är inte från referensåret, vilket begränsar möjlig- heterna att addera delposterna. I tabell 2.2 summerar därför delposterna endast . Utvecklingen av de kommunala resurserna De förändringar som genomförs i de svenska nationalräkenskaperna innebär bl.a. att inkomster och utgifter skall periodiseras till det år den ekonomiska aktiviteten äger rum. tillämpades en kassamässig redovisning. har en revidering av tidigare utfall i enlighet med det nya systemet gjorts . Av denna anledning baseras redovisningen i detta avsnitt på det tidigare gällande nationalräkenskapssystemet. skedde ett trendbrott vad gäller den kommunala sektorns resursutveckling. Efter en mer eller mindre oavbruten expansion bromsades den reala utgiftsökningen upp . Utvecklingen framgår av diagram 2.1, i vilket även BNP-utvecklingen redovisas. BNP och bruttoproduktion, priser (index 1980=100). I diagram 2.1 redovisas bruttoproduktion, vilket enligt de tidigare gällande definitionerna omfattar utgifter för köp av materiel och tjänster (förbrukning), löner, kollektiva avgifter m.m. samt kapitalför- slitning. Produktionssubventioner ingick således inte. Kapitalförslit- ningen låg dessutom på en lägre nivån i de nya nationalräkenskaperna där den omfattar även förslitning av vägar, broar m.m. Antalet anställda eller sysselsatta i kommunsektorn minskade betydligt kraftigare än bruttoproduktionen. Enligt har minskade antalet sysselsatta med , medan bruttoproduktionen minskade med i fasta priser. För- klaringen till skillnaden är att medan lönesumman, som utgör den största delen av bruttoproduktionen, har minskat med så har förbrukning (dvs. köp av materiel och tjänster) ökat med . En bidragande orsak till denna utveckling är ökad användning av entreprenader. Dessutom har, särskilt inom sjukvården, personalminsk- ningarna gjorts bland kategorier med en lön som är lägre än genom- snittslönen. Därmed krävs en större minskning av antalet anställda för att åstadkomma en given utgiftsminskning, jämfört med om personalminsk- ningarna fördelats jämnt över hela lönespannet. Förändringar av antalet anställda kan även beror på förändringar i genomsnittlig arbetstid, för- ändringar i sjukfrånvaro m.m. Sysselsättningsutvecklingen beskrivs när- mare i avsnitt 2.7 Orsaken till att kommuner och landsting har tvingats att vara åter- hållsamma med utgifterna är främst den djupa lågkon- junkturen , vilket påverkade hela samhälls- ekonomin. BNP sjönk dessa år med sammanlagt (jfr. dia- gram 2.1). Den försämrade sysselsättningen påverkade de kommunala skatteintäkterna negativt, som socialbidragsutbetalningarna ökade. var staten tvungen att vidta åtgärder i syfte att komma till rätta med stora underskotten i de statliga finanserna, åtgärder som bl.a. har påverkat kommuner och landsting. Statsbidragen sänktes 1993 med och låg kvar på en i princip nominellt oförändrad nivå. Vidare har avdragsgilla s.k. egen- avgifter införts för hushållen (numera den allmänna pensionsavgiften) och ersättningsnivåerna sänkts i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna, vilket reducerat det kommunala skatteunderlaget. Ökade totala ersätt- ningar från arbetslöshetsförsäkringen innebar att kommuner och landsting till en del kompenserades för effekterna på skatteunder- laget av den försämrade sysselsättningen. Utvecklingen av kommunalskatterna ökade den genomsnittliga kommunalskattesatsen med per skattekrona eller . Skatten till är inte inräknad i de siffror som redovisas här. har inte församlingar och kyrkliga samfälligheter någon beskattningsrätt längre. har staten vidtagit åtgärder i syfte att förhindra eller motverka kommunala skattehöjningar. tillämpades ett skattestopp, dvs. kommuner och landsting fick enligt lag inte höja skatten. fick de kommuner och landsting som inte höjde skatten en särskild ekonomisk kompensation genom att ökade skatteinkomster till följd av sänkt grundavdrag inte drogs in. tillämpades inga åtgärder i syfte att motverka skattehöjningar. återinfördes sanktioner, nu i form av statsbidragsindragningar för de kommuner och landsting som höjde skatten. Åtgärden kom att tillämpas i praktiken på fem kommuner . Sammantaget ökade den genomsnittliga skattesatsen under åren 1990- 2000 . sjönk den genomsnittliga skattesatsen från . har den genomsnittliga skattesatsen ökat till varav kommuner av landstingens (på grund av avrundningar summerar inte skattesatserna för delsektorerna till genomsnittet för hela sektorn). Huvuddelen av höjningen förklaras av höjda landstingsskatter. Även vissa kommuner har höjt skatten, men har andra kommuner sänkt skatten. Utvecklingen framgår av dia- gram 2.2. Diagram 2.2 Genomsnittlig kommunalskatt 1980-2000, procent 2.3 Kommunala finansieringskällor I tabell 2.1, under avsnitt 2.2 kommunsektorn och samhällsekonomin, åskådliggörs kommunsektorns finanser, baserade på nationalräkenskap- ernas redovisning. I detta avsnitt baseras uppgifterna på räkenskaps- sammandraget (RS), som i sin tur bygger på kommunernas och lands- tingens räkenskaper. I den kommunala resultaträkningen görs en periodi- sering av betalningsströmmarna. Det som därmed redovisas är årets intäkter och kostnader. Skillnaden mellan intäkter och kostnader utgör årets resultat. Nedan visas fördelningen mellan kommunernas huvudsakliga inkomst- källor för perioden . Tabell 2.3 Kommunsektorns olika finansieringskällor, procentuell andel, 1995-1998 De direkta skatterna är kommunernas största inkomstkälla och dess andel av de totala inkomsterna har varit relativt oförändrad under senaste delen av . Ökningen av statsbidragen och framåt har bidragit till att deras procentuella andel av inkomsterna har stigit något. Andelen taxor och avgifter minskar bl.a. till följd av att delar av den kommunala affärsmässiga verksamheten har förts över till kommunägda företag. 2.4 Ekonomiskt resultat och ställning Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrko- kommunernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställ- ning, vilka kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredje- del i landstingen. Kommunerna I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1993- 1997. Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning åren 1993 1997 Årets resultat har förbättrats , men förbättringen beror i huvudsak på att de extraordinära intäkterna har ökat. För alla åren , utom har de extraordinära posterna sammantaget bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extra- ordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt betydande poster i ett mindre antal kommuner. Exempel på en extraordinär intäkt är en rea- vinst vid försäljning av ett kommunalt företag. Från och med upprättar kommuner och landsting sin redovisning enligt lagen (1997:614) om redovisning. Detta innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis annat sätt än tidigare, vilket i viss mån försvårar jämförelser . I följande tabell redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1998- 1999 enligt den nya uppställningen. Uppgifterna för bygger på preliminärt utfall från 274 kommuner. Tabell 2.5 Kommunernas resultaträkning 1999 Årets resultat försämrades jämfört med och det blev negativt . Årets resultat 1999 beräknas till . Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, räknas dessa bort skulle resultatet ha blivit sämre. gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Totalt 123 av landets 288 kommuner redovisade ett positivt årets resultat , vilket är fler än då motsvarande siffra var 73. är det preliminärt 108 av 278 kommuner, som redovisar ett positivt resultat, vilket är en något mindre andel än . Enligt en enkätundersökning som genomförts av () på uppdrag av anger 44 av 252 svarande kommuner att resultatet för beräknas bli negativt. Uppgifterna grundar sig på budgeten som fastställts för . Svaren visar att en relativt stor andel av dessa kommuner utifrån fattade beslut klarar kravet på en balanserad budget. 32 av de kom- muner som svarat på enkäten som enligt planerna redovisar ett negativt resultat sammantaget. Enkätsvaren visar en viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt resultat . Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning när svaren jämförs länsvis. Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock kraftigt. varierade resultatet i förhållande till summan av avgifts- intäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag mellan +6,och - . Diagram 2.3 visar spridningen mellan kommunerna i årets resultat , där resultatet är omräknat till procent av respektive kommuns sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag. Diagram 2.3 Spridning i resultat för kommunerna 1997-1998 Diagrammet visar att spridningen i resultatet minskat något . En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska samband med faktorer som skattesats och invånarantal. Varia- tionerna i det ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inte heller något tydligt geografiskt mönster. En analys av skillnaderna mellan kommungrupper (storstäder, förortskommuner, större städer, medelstora städer, industrikommuner, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, övriga större samt övriga mindre kommuner) visar emellertid att medel- stora städer, förortskommuner, industrikommuner och övriga större kommuner sammantaget redovisar positiva årets resultat till skillnad från övriga kommungrupper. Landstingen I tabellen nedan redovisas landstingens resultaträkning för åren 1993- 1997. Tabell 2.6 Landstingens resultaträkning åren 1993 1997 Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats och har varit negativt . Extraordinära poster på- verkar resultatet marginellt. När nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag ökar så minskar utrymmet för att finansiera t ex räntor på lån och reinvesteringar. gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resultaträkningen och andra principer för redovisning av pensionsför- pliktelser, vilket påverkar jämförelser . I det följande redovisas landstingens resultaträkning . Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats 1998. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt, med undantag för . Årets resultat försämrades med jäm- fört med trots att skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med mellan dessa år. uppgår årets resultat preliminärt till -5,. Endast två landsting redovisar ett positivt resultat. Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av SCB på uppdrag av budgeterar 13 av samtliga 20 landsting ett positivt resultat . Följande diagram visar spridningen mellan landstingen i årets resultat , räknat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag. För hela perioden är det 4 landsting som inte klarar balanskravet enligt nuvarande planer. Diagram 2.4 Spridning i resultat för landstingen 1997-1998 Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting, men spridningen var ungefär densamma . Variationen är dock inte lika stor som för kommunerna. redovisade endast två landsting ett positivt resultat. Ekonomiskt resultat åren 1995 1998 för enskilda kommuner respektive landsting Ett sätt att följa målet om god ekonomisk hushållning är att studera en- skilda kommuners och landstings ekonomiska resultat summerat av . Det skall sägas att detta inte är en fullständig metod för att följa måluppfyllelsen eftersom begreppet god ekonomisk hushåll- ning är vidare än enbart frågan om ekonomiskt resultat. Huruvida verk- samheten går med över- eller underskott utgör emellertid en viktig del i frågan om måluppfyllelse (se avsnitt 2.4). Det bör också sägas att ekonomin i sektorn påverkats av den djupa lågkonjukturen . Nedanstående tabell visar årets resultat exklusive extraordinära poster summerat uppdelat på olika intervall. Tabell 2.8 Sammanlagt resultat före extraordinära poster, uttryckt som andel av nettokostnaderna Tabellen visar bl.a. att en fjärdedel av kommunerna och ett av tjugotvå landsting har haft ett sammanlagt positivt resultat för den studerade perioden. Soliditeten i kommuner och landsting Kommunernas och landstingens ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Beräkningen och redovisningen av pensionsskulderna har som nedan beskrivits förändrats inför . Det har bl.a. påverkat det egna kapitalet och soliditeten. Utfallet för är därför endast delvis jäm- förbart . Skillnaden i soliditet mellan koncern- och kommunnivå för kommunerna går dock fortfarande att jämföra och den har ökat . uppgick koncernernas soliditet till vilket var lägre än kommunernas. Det är alltså betydligt vanligare att koncernernas tillgångar är lånefinansierade. Soliditeten ligger på en hög och relativt stabil nivå för kommuner och landsting, vilket framgår av nedanstående diagram.