prop · GN03122 · 2000-01-01 00:00:00 — 8.1.3 Utländska tjänstemäns befogenheter vid gränsöverskridande förföljande Regeringens förslag: De utländska tjänstemännen skall vid gräns- överskridande förföljande ha befogenheter att: omhänderta den förföljda personen till dess att svenska behöriga tjänstemän kan fastställa vederbörandes identitet eller frihetsberöva denna, visitera en förföljd person som har omhändertagits, vilket omfattar såväl rätt att skyddsvisitera personen i fråga som att söka efter föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller kan ha frånhänts någon genom brott i samband med frihetsberövande av en förföljd person omhänderta föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller ha avhänts någon genom brott, samt belägga den förföljda personen som frihetsberövats med handfängsel. De utländska tjänstemännen skall vara skyldiga att följa svensk lag och annan författning samt instruktioner som meddelas av svensk behörig myndighet, liksom att alltid kunna styrka sin behörighet och identitet. Det skall vara förbjudet för de utländska tjänstemännen att beträda bostäder eller andra platser som inte är öppna för allmänheten, eller använda tjänstevapen annat än i nödvärn. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. har betonat vikten av att utländska tjänstemän inte skall ha rätt att bereda sig tillträde till företagslokaler vid gränsöverskridande förföljande. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om de befogenheter som de utländska tjänstemännen skall ges enligt tullsamarbetskonventionen bör meddelas i lag. Utländska tjänstemäns befogenheter Enligt tullsamarbetskonventionen och förklaring i anslutning till undertecknandet av konventionen, skall behöriga tjänstemän från de medlemsstater i EU som har ratificerat konventionen som utför gränsöverskridande förföljande in i få beröva den flyende friheten här samt visitera vederbörande och därvid omhänderta föremål. Dessa åtaganden innebär överlämnande av myndighetsutövning till annan stats myndigheter och förutsätter således lagreglering. Den befogenhet att beröva den flyende friheten som utländska tjänstemän skall ges enligt tullsamarbetskonventionen, avser endast ett tillfälligt omhändertagande i avvaktan på att svensk behörig tjänsteman kan fastställa personens identitet eller frihetsberöva denne. När det gäller de utländska tjänstemännens befogenheter att kropps- visitera en flyende som har berövats friheten och att ta föremål i beslag, anser regeringen på liknande sätt som ifråga om internationellt polisiärt samarbete (prop. 1999/2000:64), att praktiska skäl talar för en tydligare reglering i svensk rätt än den som finns i tullsamarbetskonventionen. I tullsamarbetskonventionen, artikel 20.4, anges på liknande sätt som i att utländska tjänstemän som har frihetsberövat en flyende får omhänderta föremål i samband med att den flyende får underkastas säkerhetsvisitation. En bestämmelse bör införas med innebörd att de utländska tjänstemännen får visitera en förföljd person som har omhändertagits, såväl av säkerhetsskäl som för att söka efter föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller kan ha avhänts någon genom brott. Vidare bör de utländska tjänstemännen ges rätt att belägga den förföljda personen som frihetsberövats med handfängsel inom ramarna för vad svensk rätt medger samt, för det tredje, i samband med frihetsberövandet omhänderta föremål som kan förverkas enligt 36 kap. 3 § 2 och föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller ha avhänts någon genom brott. Detta ger de utländska tjänstemännen tillräckliga möjligheter att i anslutning till ett gränsöverskridande förföljande omhänderta föremål i avvaktan på att en svensk tjänsteman kan ta föremålen i beslag. I samband med gränsöverskridande övervakning ger tullsamarbets- konventionen inte de utländska tjänstemännen några befogenheter att använda tvångsmedel i den mottagande staten. Det finns inte heller några praktiska skäl för att gå längre än konventionen i det avseendet. De utländska tjänstemännens skyldigheter Tullsamarbetskonventionen innehåller regler som begränsar de utländska tjänstemännens rätt att utöva den gränsöverskridande verksamheten. Bl.a. finns föreskrifter om skyldighet för de utländska tjänstemännen att följa svensk lag och annan författning samt att de alltid skall kunna styrka sin identitet. Vidare innehåller konventionen regler om förbud som inskränker de utländska tjänstemännens befogenheter, t.ex. förbud att i beträda platser som inte är öppna för allmänheten och att använda tjänstevapen annat än i nödvärnssituationer. Om allmänheten har tillträde till en företagslokal, t.ex. ett varuhus, har de utländska tjänstemännen således rätt att gå in även där. Bestämmelser om de utländska tjänstemännens skyldigheter samt avgränsningar av befogenheterna bör enligt regeringens mening ges i anslutning till de bestämmelser där befogenheterna ges. En bestämmelse bör alltså införas som innebär att de utländska tjänstemännen är skyldiga att följa svensk lag och annan författning samt instruktioner som meddelas av svensk behörig myndighet. Vidare skall de alltid kunna styrka sin behörighet och identitet. De får inte bereda sig tillträde till bostäder eller andra platser som inte är öppna för allmänheten. Slutligen får de utländska tjänstemännen inte heller använda sina tjänstevapen annat än i nödvärnssituationer. 8.2 Frihetsberövande i avvaktan på provisoriskt anhållande 8.2.1 Tullsamarbetskonventionen I samband med gränsöverskridande förföljande kommer utländska tjänstemän under vissa förutsättningar att få frihetsberöva den flyende. Detta följer av tullsamarbetskonventionen och den förklaring som avgivit i samband med undertecknandet. En under sådana förutsättningar frihetsberövad person får enligt konventionen hållas kvar av lokala myndigheter för förhör i enlighet med nationella bestämmelser. Konventionen föreskriver vidare att utländska medborgare skall frisläppas senast efter ingripandet, timmarna från midnatt fram ej inräknade, såvida lokala behöriga myndigheter inte har mottagit en framställning om tillfälligt omhändertagande för utlämning i någon form, dvs. en begäran om s.k. provisoriskt anhållande. 8.2.2 Gällande rätt Kvarhållande för förhör Inom ramen för en pågående förundersökning finns regler om kvarhållande för förhör i 23 kap. . En person som inte är anhållen eller häktad får hållas kvar för förhör i högst , eller om det är av synnerlig vikt att den som är misstänkt är tillgänglig för fortsatt förhör . När förhöret är avslutat får den förhörde avlägsna sig, om inte åklagare beslutar att anhålla denne. Innan en förundersökning har inletts har polisen endast begränsade möjligheter att hålla förhör. Reglerna om kvarhållande för förhör är då inte tillämpliga. Både tull- och kustbevakningstjänstemän har enligt 14 § andra stycket varusmugglingslagen rätt att medtaga personer till förhör om de är misstänkta för varusmugglingsbrott eller har varit närvarande vid brottet. Det finns däremot inte något stöd i varusmugglingslagen eller RB att utan beslut om anhållande av åklagare hålla kvar en person efter att förhöret är avslutat. Utlämning för brott Svenska regler för utlämning finns i två lagar, dels lagen (1957:668) om utlämning för brott, dels lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . För att utlämning skall kunna ske från förutsätts att någon är misstänkt, tilltalad eller dömd i en främmande stat för en gärning för vilken det i är föreskrivet fängelse , eller avseende de nordiska länderna att det är stadgat fängelse för brottet i det landet. Svenska medborgare får under vissa angivna omständigheter utlämnas till de nordiska länderna men inte till andra länder. Den som kan bli föremål för utlämning får, om det finns en begäran om det från den stat som begär utlämning eller om det finns en efterlysning, anhållas (s.k. provisoriskt anhållande) eller åläggas rese- förbud eller anmälningsskyldighet. 8.2.3 Bestämmelse om provisoriskt frihetsberövande införs Regeringens förslag: En utländsk tjänsteman får frihetsberöva en person för i avvaktan på en begäran om s.k. provisoriskt anhållande inför utlämning för brott. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna Riksåklagaren () förordar att bestämmelsen bör formuleras så att det klart framgår att en svensk tjänsteman inte under alla förhållanden är skyldig att följa en utländsk tjänstemans begäran om att kvarhålla och förhöra en förföljd person. RÅ har vidare berört frågan hur tiden för förvarstagande skall behandlas om regelverket om utlämning inte blir tillämpligt. Hovrätten för och saknar ett klargörande av hur utlämningshinder, såsom t.ex. medborgarskap, beaktas vid brott som kan föranleda utlämning. Skälen för regeringens förslag: För att skall kunna uppfylla sina åtagande enligt tullsamarbetskonventionen att hålla kvar den flyende i avvaktan på en begäran om provisoriskt anhållande eller någon annan tvångsåtgärd för utlämning, måste svensk rätt kompletteras med en regel om frihetsberövande i den särskilda situation som kan föreligga efter ett gränsöverskridande förföljande. De svenska bestämmelserna som beskrivits ovan avser endast fall då förundersökning har inletts. I de fall där den flyende har avslöjats på bar gärning vid utförande av ett brott, eller är häktad och har rymt, är det oftast möjligt att inleda förundersökning i . Svensk domstol är nämligen behörig enligt 2 kap. 2 § första stycket om den flyende är svensk medborgare eller har hemvist i , eller om det gäller en utlänning och det aktuella brottet kan föranleda fängelse . Om förundersökning inleds blir, utöver reglerna om kvarhållande för förhör, även reglerna om frihetsberövande enligt 24 kap. tillämpliga. Det är dock inte möjligt att inleda förundersökning i alla fall där gränsöverskridande förföljande kan komma ifråga Syftet med tullsamarbetskonventionens bestämmelse och frihets- berövandets längd, synes i första hand vara att bereda möjlighet att hålla den flyende i förvar till dess att den stat denne har flytt från hinner göra en framställning om s.k. provisoriskt anhållande eller någon annan tvångsåtgärd. De svenska reglerna om kvarhållande för förhör däremot syftar till att säkerställa att ett förhör kan genomföras, varefter den förhörde har rätt att avlägsna sig om inte åklagaren beslutar att anhålla vederbörande. De svenska reglerna om kvarhållande för förhör synes därför inte räcka till för att uppfylla åtagande enligt tullsamarbetskonventionen att hålla kvar den flyende i avvaktan på en begäran om s.k. provisoriskt anhållande eller annan tvångsåtgärd. Att försöka uppfylla de aktuella åtagandet enligt tullsamarbetskonventionen med stöd av dessa regler vore, såsom påpekats i prop. 1999/2000:64 s. 106, att öppna för en användning av reglerna om kvarhållande för förhör som går utöver deras syfte. Inom ramen för en pågående förundersökning är det vidare möjligt att hålla kvar den flyende med stöd av reglerna i 24 kap. RB om frihetsberövande, när det finns förutsättningar för det. Inte heller dessa regler ger emellertid möjlighet att fullt ut leva upp till åtagandet, eftersom de inte blir tillämpliga i anslutning till varje form av gränsöver-skridande förföljande. För att skall kunna leva upp till sitt åtagande i de fall när varken eller någon av de bägge utlämningslagarnas regler är tillämpliga, anser regeringen att en särskild regel bör införas i den nya lagen. Regeln bör ge de svenska behöriga myndigheterna möjlighet att hålla kvar en person som omhändertagits i samband med ett gränsöverskridande förföljande, i avvaktan på begäran om s.k. provisoriskt anhållande eller annan tvångs- åtgärd. Den nya bestämmelsen bör följa den princip i tullsamarbets- konventionen som gäller för utländska medborgare, nämligen att frisläppande skall ske senast efter frihetsberövandet, timmarna mellan midnatt och ej inräknade, om inte en svensk myndighet har mottagit en framställning om tillfälligt omhändertagande för utlämning. Regeln bör gälla också för svenska medborgare. När den utländske tjänstemannen påbörjar ett gränsöverskridande förföljande skall denne, som tidigare nämnts, inte behöva ta ställning till om en utlämning kan komma att bli aktuell i det enskilda fallet. I det skede när den flyende har omhändertagits av den utländske tjänstemannen och en svensk behörig tjänsteman har att ta ställning till frågan om att hålla kvar personen, finns det anledning att göra en bedömning av om utlämning kan komma att ske. I detta sammanhang bör beaktas om den omhändertagne är svensk medborgare, vilket ofta utesluter utlämning även till de nordiska länderna. Det kan då bli aktuellt att överväga att inleda en svensk förundersökning. Riksåklagaren har i sitt remissyttrande berört frågan vilka följder frihetsberövandet får om den andra staten inte begär utlämning. När en svensk förundersökning inletts, blir regler tillämpliga. Samma rutiner torde kunna tillämpas som när en person som är efterlyst grips och en begäran om utlämning görs till svenska myndigheter, men en svensk myndighet av något skäl istället inleder förundersökning. Så kan exempelvis ske därför att det är tydligt att en utlämning inte kan komma ifråga. Den nya bestämmelsen bör utformas med motsvarande bestämmelse i lagen om internationellt polissamarbete som förebild. 8.3 Utländska tjänstemäns straffrättsliga ställning 8.3.1 Tullsamarbetskonventionen I tullsamarbetskonventionen föreskrivs i artikel 19.8 att tjänstemän som är på uppdrag på en annan stats territorium skall behandlas likadant som de nationella tjänstemännen vad gäller överträdelser som de gör sig skyldiga till eller är offer för. 8.3.2 Gällande rätt Svenska tjänstemän åtnjuter i myndighetsutövning särskilt straffrättsligt skydd enligt 17 kap. , varigenom t.ex. våld eller hot mot tjänsteman utgör en straffbar gärning. Vidare är tjänstemän vid myndig- hetsutövning underkastade särskilt straffrättsligt ansvar enligt 20 kap. , då en tjänsteman kan dömas för tjänstefel. Därutöver omfattas svenska tjänstemän av bestämmelsen om olaga diskriminering enligt 16 kap. 9 § andra stycket . 8.3.3 Utländska tjänstemän jämställs med svenska tjänstemän Regeringens förslag: Utländska tjänstemän skall jämställas med svenska tjänstemän vad gäller straffrättsligt ansvar och skydd när de utför gränsöverskridande tullsamarbete på svenskt territorium. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) förordar att även 16 kap. 9 § andra stycket bör göras tillämpligt på utländska tjänstemän för att dessa skall jämställas med svenska tjänstemän. Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av att lagen avses kunna användas generellt ifråga om tullsamarbete är det - på motsvarande sätt som Lagrådet har framhållit i yttrande över remissen Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen - naturligt att likställa utländsk myndighetsutövning med svensk och beträffande skydd för utländska tjänstemän tillämpa samma lagrum som ifråga om svenska tjänstemän. En bestämmelse bör således införas varigenom regler om tjänstemäns straffrättsliga skydd görs tillämpliga på utländska tjänstemän. Svenska regler om straffrättsligt ansvar och skydd täcker fel eller försummelse som har begåtts vid eller i myndighetsutövning. En hänvisning i den nya lagen till dessa regler är tillräcklig för att jämställa utländska tjänstemän med svenska avseende straffrättsligt skydd och ansvar när de vid gränsöverskridande tullsamarbete befinner sig på svenskt territorium. Därutöver finns bestämmelser i 20 kap. 2 och 3 §§ om mutbrott och brott mot tystnadsplikt, som inte förutsätter att gärningen har begåtts vid myndighetsutövning och följaktligen inte kräver särskild reglering för att bli tillämpliga på utländska tjänstemännen. Såvitt avser straffrättsligt ansvar bör således 20 kap. 1 § göras tillämplig på utländska tjänstemän som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter enligt lagen om internationellt tullsamarbete, genom en hänvisning i 3 kap. 9 §. Ansvar enligt t.ex. 20 kap. 2 och 3 §§ förutsätter inte myndighetsutövning, varför bestämmelserna är tillämpliga på de utländska tjänstemännen utan särskild hänvisning. DO har anfört att förbudet mot olaga diskriminering enligt 16 kap. 9 § andra stycket bör vara tillämpligt även på de utländska tjänstemän som utför uppgifter enligt den nya lagen. Den aktuella bestämmelsen avser tjänstemän i allmän tjänst eller allmänt uppdrag som har att tillhandagå personer ur allmänheten i olika avseenden. I dessa situationer får tjänstemännen inte diskriminera någon på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse, genom att inte gå honom tillhanda på de villkor som tillämpas i verksamheten i förhållande till andra. Den nya lagen reglerar utländska tjänstemäns rätt att i vissa fall utföra gränsöverskridande övervakning och gränsöverskridande förföljande. Bestämmelsen om olaga diskriminering omfattar bl.a. den som är anställd i allmän tjänst. Den generella serviceskyldigheten för offentliganställda enligt sekretesslagen, förvaltningslagen och andra författningar kan emellertid inte anses gälla även för utländska tjänstemän som utför ett tillfälligt uppdrag här i form av gränsöverskridande övervakning eller gränsöverskridande förföljande. Dessa åtgärder kan, som framgått, bli aktuella bara under vissa förutsättningar. Gränsöverskridande övervak-ning kan ske av en person mot vilken det riktas en brottsmisstanke som är så konkretiserad att en förundersökning har inletts. Gränsöverskridande förföljande förutsätter att den som förföljs har iakttagits i färd med att begå ett brott. De personer som kan bli föremål för gränsöverskridande övervakning eller förföljande är således föremål för förhållandevis starka brottsmisstankar. I dessa situationer har de utländska tjänstemännen enligt regeringens uppfattning inte i något avseende att tillhandagå personer ur allmänheten på det sätt som avses i 16 kap. 9 § andra stycket . Regeringen anser det därför inte motiverat att för dessa situationer göra bestämmelsen om olaga diskriminering tillämplig på utländska tjänstemän. 8.4 Skadestånd 8.4.1 Tullsamarbetskonventionen Vid gränsöverskridande uppdrag kan utländska tjänstemän orsaka skador som enligt våra skadeståndsregler skulle medföra skadeståndsskyldighet för den utländska tjänstemannens arbetsgivare. Enligt artikel 19.5 i tullsamarbetskonventionen skall sådana skador ersättas på samma sätt som om den orsakats av en inhemsk tjänsteman. Artikel 19.5 i tullsamarbetskonventionen innebär vidare att skador som någon åsamkats av svenska tjänstemän i utlandet skall ersättas av den stat där den gränsöverskridande åtgärden utförs. 8.4.2 Gällande rätt För svensk del gäller skadeståndslagens (1972:207) regler i 3 kap. 2 § för skador som staten eller kommunen orsakar vid myndighetsutövning. Enligt denna bestämmelse skall stat eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Detta skadeståndsansvar gäller således för svenska tulltjänstemäns verksamhet. Däremot omfattar inte detta skadeståndsansvar skador som orsakas av utländska tjänstemän på uppdrag i förutom i vissa specialreglerade situationer, t.ex. enligt 70 § räddningstjänstlagen (1986:1102). 8.4.3 Regler om skadeståndsskyldighet införs Regeringens förslag: Den svenska staten skall ta ansvar för att tredje man ersätts för skador som utländska tjänstemän orsakar vid gränsöverskridande samarbete på svenskt territorium. I de fall skador orsakas av svenska tjänstemän vid gränsöverskridande åtgärder i en annan stat skall dock inte den svenska staten bli skadeståndsskyldig enligt svenska skadeståndsregler. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Den föreslagna bestämmelsen som begränsar svenska statens ersättnings-skyldighet vad gäller skador som har vållats av svenska tjänstemän i andra stater saknar dock motsvarighet i promemorian. Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget till reglering av skadestånd utan erinran. Justitiekanslern () har förordat att lagen kompletteras med en bestämmelse som utesluter att svenska staten blir skadeståndsskyldig enligt svenska skadeståndsregler i de fall skador orsakas av svenska tjänstemän i en annan stat. Skälen för regeringens förslag: I propositionen Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen (1999/2000:64) föreslås en reglering, som liknar den i räddningstjänstlagen (1986:1102), genom vilken staten åtar sig ersättningsansvaret gentemot tredje man för skador som utländsk polistjänsteman orsakar vid gränsöverskridande polisiärt samarbete i . En särskild bestämmelse med samma innebörd bör införas i lagen om internationellt tullsamarbete. Artikel 19.5 i tullsamarbetskonventionen innebär vidare att skador som någon åsamkats av svenska tjänstemän i utlandet skall ersättas av den stat där den gränsöverskridande åtgärden utförs. Som JK har påpekat i sitt remissyttrande beträffande Ds 1999:31 Polissamarbete m.m. med anled-ning av Schengen kan dock knappast de svenska ersättningsbestämmel-serna t.ex. i skadeståndslagen, tolkas så att de enbart är tillämpliga vid myndighetsutövning inom landets gränser. Därmed skulle en skade-lidande kunna rikta sitt anspråk både mot svenska staten och mot den mottagande staten. JK har ifrågasatt om det verkligen skall finnas en sådan dubbel ersättningsmöjlighet. Regeringen instämmer i JK:s bedömning. Tullsamarbetskonventionen innebär att den mottagande staten åtar sig att ersätta den skadelidande som om skadan orsakats av dess egna tjänstemän. En ordning där en skadelidande kan ersättas av båda de inblandade staterna skulle kunna leda till tillämpningssvårigheter eftersom förutsättningarna för skade- ståndsansvar liksom ersättningsnivåer kan variera kraftigt. Det skulle också kunna leda till höga administrationskostnader och missbruk. Lag- förslaget bör därför kompletteras med en bestämmelse som utesluter att svenska staten blir skadeståndsskyldig enligt svenska skadeståndsrättsliga regler i de fall skador orsakats av svenska tjänstemän i en annan stat. 8.5 Tjänstevapen 8.5.1 Tullsamarbetskonventionen Artiklarna 20 och 21 i tullsamarbetskonventionen reglerar gränsöver- skridande övervakning och gränsöverskridande förföljande vari tjänste- män ges möjlighet att ta med sig sina tjänstevapen in på annan stats territorium, om det inte uttryckligen förklarats otillåtet i den aktuella staten. Tjänstevapnen får dock användas endast i situationer av berättigat nödvärn. har i samband med undertecknandet av konventionen inte avgivit någon förklaring av den innebörden att det skulle vara otillåtet för utländska tjänstemän att bära vapen med sig i fall av gränsöverskridande samarbete på svenskt territorium. 8.5.2 Gällande rätt Enligt 2 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) krävs tillstånd för att inneha skjutvapen eller ammunition, liksom för att införa skjutvapen eller ammunition till . Enligt 1 kap. 8 § vapenlagen gäller tillstånds- plikten inte skjutvapen och ammunition som innehas av svenska staten, t.ex. polis, och . Undantaget gäller emellertid inte andra stater än . 8.5.3 Medförande av tjänstevapen tillåts Regeringens förslag: Användande av tjänstevapen skall begränsas till att omfatta endast nödvärnssituationer. Den nya lagen skall innehålla en upplysning om bestämmelsen i 11 kap. 1 § f vapenlagen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: () har påpekat att promemorians förslag ger intryck av att vapen får användas så snart en nödvärnssituation föreligger, vilket inte torde vara avsett. Bestämmelsen borde enligt EBM utformas så att tjänstevapen inte får användas.