prop · GN0343 · 2000-01-01 00:00:00 — Om referenspersonen inte är svensk medborgare, kan uppgifter om brottslighet också framgå av akt i ärendet. För att minska risken för otillbörliga kränkningar av den personliga integriteten, bör myndigheternas möjligheter att hämta in utdrag ur polisens register rörande referenspersoner begränsas till uppgifter som avser brott mot 3, 4 och 6 kap. , dvs. brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid samt sexualbrott. Utdrag bör också innehålla uppgift om någon meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud. Den omständigheten att referenspersonen gjort sig skyldig till brott i allmänhet skall däremot inte ha någon betydelse vid tillståndsprövningen. Det kan exempelvis inte komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att referenspersonen i gjort sig skyldig till förmögenhetsbrott eller trafikbrott. Utlänningsmyndigheterna bör ha tillgång till uppgifter i såväl belastningsregister som misstankeregister. Det vore otillfredsställande om det inte skulle vara möjligt att beakta att referenspersonen är misstänkt för ett mycket grovt våldsbrott. Att en person förekommer i misstankeregistret som misstänkt för ett grovt våldsbrott bör dock normalt sett inte medföra ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i vart fall inte innan åtal väckts. I allmänhet bör självfallet utgången av en domstolsprövning avvaktas eller att åklagaren fattar beslut om att inte väcka åtal. De nya registerlagarna innehåller till skillnad från nuvarande lagstiftning endast mycket begränsade bestämmelser om vilka myndigheter som skall ha rätt att få ut uppgifter ur registren. I lagarna anges i stället att myndigheter i övrigt skall ha rätt att få ut uppgifter i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver. Genom ändring i de förordningar som utfärdats i anslutning till de ovan angivna registerlagarna har regeringen för avsikt att ange att de berörda myndigheterna skall ha rätt att få ut vissa uppgifter ur registren såvitt avser dels sökande och dels, när det gäller bl.a. den som åberopar anknytning genom äktenskap eller sammanboende, också någon annan än den som ärendet gäller. Avsikten är också att genom förordningarna skall få direktåtkomst till registren. Regeringen delar kommitténs uppfattning att den utredande myndigheten alltid skall upplysa referenspersonen om att registerutdrag kommer att hämtas in. Om det finns anledning till det bör vidare, som föreslagit, kontroll göras av referenspersonens uppgifter mot uppgifterna i det lokala folkbokföringsregistret. En sådan anledning kan vara att det vid utredningen kommer fram att den i bosatta personen inlett förhållanden, som kommit att vara endast , med personer bosatta i andra länder. I folkbokföringsregistret finns visserligen inte tidigare samboförhållanden registrerade, endast äktenskap. undersökningar visar emellertid att de flesta kvinnor som fått sitt första uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i bosatt man senare ingått äktenskap. De flesta förhållanden finns därför registrerade. Uppgifter om en persons tidigare äktenskap torde normalt inte vara föremål för sekretess. Om det skulle vara så i något enskilt fall att uppgiften omfattas av sekretess, torde det knappast finnas något hinder för utlänningsmyndigheterna att ändå få ut uppgiften. Enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) får nämligen en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. 6.5 Information till sökanden om den i bosatta personen bedömning:. De nuvarande reglerna om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för tillståndsprövningen och som sökanden inte känner till. Någon skyldighet för utlandsmyndigheterna att kommunicera material i ärendena, exempelvis registerutdrag, bör inte införas. Sökandena bör i stället på lämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten att begära att få del av uppgifter och material i ärendet. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört denna fråga. anser således att bestämmelsen i 11 kap. 2 § UtlL om undantag från förvaltningslagens bestämmelser om partsinsyn och kommunikation måste ses över. framhåller att det skulle innebära stora praktiska problem och ökade kostnader att tillämpa förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser när det gäller utlänningar som inte finns i . Skyldigheten att kommunicera handlingar bör därför begränsas till ärenden där sökanden finns i . Flera remissinstanser framhåller i annat sammanhang att det är ett oeftergivligt krav att allt material som utgör eller kan komma att utgöra beslutsunderlag kommuniceras med sökanden. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 16 § förvaltningslagen (1986:223) har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den sekretess som kan gälla beträffande uppgifter som rör referenspersonen hindrar inte detta (14 kap. 5 § sekretesslagen /1980:100/). Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, får dock uppgiften inte lämnas ut. I sådana fall skall myndigheten på annat sätt lämna sökanden upplysning om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att sökanden skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda. Enligt 17 § förvaltningslagen skall i ett förvaltningsärende en part underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra sig innan ärendet får avgöras. Enligt 11 kap. 2 § UtlL tillämpas bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen om parts rätt att få del av uppgifter i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i . I förarbeten till denna bestämmelse (Ds In 1971:5, prop. 1971:155) framgår skälen som legat till grund för den ordningen. Det framhölls där bl.a. att de praktiska svårigheterna att delge utlänningen utomlands skulle innebära avsevärd tidsutdräkt innan ärendet kunde avgöras. Beträffande uppehålls- och arbetstillstånd framhölls att utredningen ofta är ganska omfattande och ofta avser läget på bostads- eller arbetsmarknaden, som utlänningen inte har någon större möjlighet att yttra sig över. framhölls att bestämmelsen om undantag från skyldigheten att kommunicera material inte innebar något förbud mot kommunikation, om det var önskvärt t.ex. därför att personliga förhållanden berördes. Regeringen anser att utlänningsmyndigheterna inte bör hämta in uppgifter ur olika belastningsregister enbart för att vidarebefordra dem till en sökande som inte själv har möjlighet att komma åt dem. De integritetsaspekter som ligger bakom de strikta bestämmelserna om möjligheterna att få ut uppgifter ur olika belastningsregister bör inte sättas åt sidan, om inte mycket starka skäl talar för det. uppgift är inte att värdera det lämpliga eller realistiska i ett anknytningsförhållande. skall därför heller inte hämta in material som inte skall ingå i beslutsunderlaget. Det skulle i så fall innebära att verket skulle tvingas ta ställning till om uppgifterna borde delges sökanden för att ge sökanden möjlighet att återkalla sin ansökan om uppehållstillstånd. Som påpekat talar all erfarenhet mot att kvinnor som bestämt sig för att flytta samman med en man låter sig avskräckas av uppgifter om hans tidigare liv. De varningssignaler som det skulle kunna innebära, om det t.ex. kom fram att mannen tidigare behandlat någon partner illa, skulle i de flesta fall förmodligen också vara lätta att bortse från för den som redan beslutat sig för en framtid tillsammans med den i bosatta personen. Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen att ingen ändring bör göras av reglerna om kommunikation i ärenden om uppehållstillstånd. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall det således inte heller i fortsättningen finnas någon skyldighet att kommunicera material i andra fall än när sökanden är bosatt eller annars vistas i . I likhet med vad som gäller finns det ingenting som hindrar att myndigheten i det enskilda fallet bedömer att det behövs. Likaså har sökanden rätt att i alla ärenden själv begära att få ta del av samtliga handlingar. Den rätten gäller även i fråga om registerutdrag. Den tillståndsgivande myndigheten bör på lämpligt sätt underrätta sökanden om möjligheten att begära att få del av uppgifter och material i ärendet. 6.6 Samhällsinformation till sökanden Regeringens bedömning: bör genom de svenska utlandsmyndigheterna ge alla sökande skriftligt informationsmaterial där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt och lättförståeligt sätt. Den grundläggande samhällsinformation som tillställs invandrare i samband med ankomsten till bör lämna upplysning om vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få stöd och hjälp. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över denna fråga. betonar vikten av introduktionsplaner och samhällsinformation till alla nyanlända och säger sig i fortsättningen komma att beakta att all samhällsinformation innefattar information om vart man kan vända sig om man blir misshandlad. kommun betonar vikten av att den samhällsinformation som ges till invandrare innehåller upplysningar om vart den som utsätts för våld kan vända sig för att få hjälp och stöd. för kvinnojourer i anser att varje sökande måste ges information om orsakerna till ett avslag och att lättfattlig och utförlig information om vilka regler som gäller skall finnas på utlandsmyndigheterna. Skälen för regeringens bedömning: ger genom de svenska utlandsmyndigheterna alla sökande information om ordningen med uppskjuten invandringsprövning. Det är angeläget att utlandsmyndigheterna redan när någon söker uppehållstillstånd ger en utförlig information om vad uppehållstillstånd i innebär. Att sökandena får en grundlig information måste anses vara betydelsefullt även om sökandena av olika skäl, beroende på vilken situation de befinner sig i, kanske inte är beredda att tillgodogöra sig information om systemet med uppskjuten invandringsprövning och dess effekter. Den information som lämnas bör främst vara skriftlig och bestå av en utförlig beskrivning av den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser. Informationen bör vara enkel och lättfattlig. Det kan visserligen vara känsligt att i detta sammanhang ta upp frågor av negativ karaktär. Det måste dock vara betydelsefullt att sökandena får en konkret bild av de bestämmelser som gäller. Alla utlänningar som bosätter sig i har möjlighet att få information om det svenska samhället, oftast på sitt eget språk. Alla invandrare som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket har vidare rätt att delta i undervisning i svenska för invandrare. Genom svenskundervisningen får invandrare inte bara tillgång till svenska språket utan undervisas även om svenska normer, värderingar och lagstiftning. De som flyttar till på grund av anknytning till en här bosatt person och som av olika skäl inte deltar i svenskundervisningen kan få svårigheter i olika sammanhang. För dem som far illa i anknytningsförhållanden kan språksvårigheter och social isolering förvärra en redan svår situation. En anledning till att utländska kvinnor inte söker hjälp när de utsätts för våld i förhållandet är att de inte vet vart de skall vända sig. För att förbättra möjligheterna för dessa kvinnor att söka hjälp, bör den grundläggande samhällsinformationen till invandrare beröra även dessa problem. Den informationen bör de få på ett så tidigt stadium som möjligt efter ankomsten till . har i sitt remissyttrande förklarat att verket i fortsättningen kommer att beakta att all samhällsinformation till invandrare innefattar information om vart man kan vända sig om man blir misshandlad. 7 Uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning Regeringens förslag: Nuvarande ordning som innebär att uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning beviljas för personer som ansöker om uppehållstillstånd på grund av en i bosatt make, maka eller sambo eller blivande sådan när relationen etablerats skall behållas. Såväl att uppehållstillstånd får beviljas i sådana fall som att en ordning med uppskjuten invandringsprövning då skall tillämpas skall framgå direkt av utlänningslagen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs förslag eller lämnat det utan erinran. påpekar att reglerna om uppskjuten invandringsprövning också bör gälla minderåriga barn som följer med till . DO ställer sig tveksam till om ordningen med uppskjuten invandringsprövning skall behållas. Det vore mer tilltalande om systemet i stället tillämpas så att utvisning inom tvåårsperioden endast kan komma i fråga vid faktiska skenförhållanden. Om ordningen trots allt skall behållas, tillstyrker DO kommitténs förslag att den skall framgå av utlänningslagen. framför att systemet med uppskjuten invandringsprövning har skapat problem inte bara för misshandlade kvinnor utan även för invandrad part i homosexuella förhållanden. Detta bör beaktas vid lagöversynen. tillstyrker att systemet med uppskjuten invandringsprövning behålls. Samfundet föreslår dock en justering i kommitténs förslag till lagtext i 3 kap. 11 § så att ordet skall byts ut mot ordet bör . anser att en strängare seriositetsprövning bör vara en garanti för att det inte handlar om skenäktenskap och att ordningen med uppskjuten invandringsprövning då kan avvaras. anser att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början om det inte kommer fram något som gör att seriositeten kan ifrågasättas. för kvinnojourer i avstyrker att systemet med uppskjuten invandringsprövning behålls. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen i avsnitt 4.1.5 beviljas uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 (dvs. särskild anknytning till ) för den som inte tidigare är gift eller sammanboende med någon som bor här i landet och som skall komma hit för att ingå ett äktenskap eller inleda ett samboförhållande. Med hänsyn till att det rör sig om en stor grupp utlänningar bör det direkt av utlänningslagen framgå att uppehållstillstånd får beviljas i sådana fall. Ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen är en väsentlig del av regelsystemet för de personer som söker uppehållstillstånd i på grund av en inte tidigare etablerad anknytning till en här bosatt make, maka eller sambo. Härigenom prövas anknytningens seriositet och hållbarhet vid flera olika tillfällen innan ett permanent uppehållstillstånd beviljas. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att göra en mycket strikt och restriktiv prövning av ansökningar om uppehållstillstånd i dessa fall. Det är svårt att före inresan göra en tillfredsställande utredning av allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen med uppskjuten invandringsprövning till förmån även för sökandena. Ordningen med uppskjuten invandringsprövning är ett viktigt undantag från huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas från början. Principen har tillämpats och vad som från början utgjordes av praxis har blivit väl förankrat genom motivuttalanden i propositioner och i utskottsbetänkanden som godkänts av . Trots att har antagit riktlinjer om tillämpning av principen framgår den inte på något sätt av vare sig utlänningslagen eller utlänningsförordningen. Av såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska skäl bör denna centrala princip framgå direkt av lagen. Av det totala antalet personer som kommer till som make, maka eller sambo till en i bosatt person är det ungefär en tredjedel som får uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Det är otillfredsställande att en konsekvent tillämpad princip som är av stor betydelse för den enskilde och som berör en stor grupp människor inte går att utläsa av lagregleringen. Som kommittén föreslagit bör uppskjuten invandringsprövning i normalfallet tillämpas . I praxis ges oftast två tillstånd om vartdera innan permanent uppehållstillstånd beviljas . Regeringen vill stryka under att de tillämpande myndigheterna måste ha frihet att välja att ge uppehållstillstånd även för andra tidsperioder beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Endast huvudregeln att permanent uppehållstillstånd i normalfallet får beviljas bör som kommittén föreslagit läggas fast i lag. Regeringen vill vidare framhålla att permanent uppehållstillstånd enligt lagförslaget får beviljas före tvåårsperiodens utgång om det finns särskilda skäl till det. Ett sådant skäl kan exempelvis vara att parterna har gemensamt barn. 8 Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört Regeringens förslag: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget att fortsatt uppehållstillstånd under vissa förutsättningar skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller annan kränkning. Flera av remissinstanserna har dock synpunkter på hur allvarliga kränkningar som skall krävas för fortsatt uppehållstillstånd och vilket stöd som skall krävas för att ett påstående om våld eller kränkning skall godtas. vill starkt ifrågasätta om en kvinna som kommer från ett land dit hon utan vidare kan återvända skall beviljas permanent uppehållstillstånd i enbart därför att hon utsatts för kränkande behandling av en i bosatt man. Tingsrätten anser vidare i likhet med och att det bör krävas polisanmälan för att ett påstående om våld eller annan allvarlig kränkning skall godtas. framhåller att hänsyn även bör tas till faktorer som annan anknytning till eller till hemlandet. framhåller att bedömningen bör utgå från en sammantagen bild av förhållandena och att, eftersom svårigheter ofta uppkommer vid sådana bedömningar, det är av största vikt att förarbetena görs så tydliga och utförliga som möjligt. DO, , , och för kvinnojourer i anser att det inte skall krävas att kränkningen är allvarlig för att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas. De nämnda organisationerna anser vidare i likhet med att övergrepp bör tillmätas samma betydelse oavsett hur länge förhållandet bestått. DO anser att det heller inte bör krävas att våld eller kränkning faktiskt inträffat. Även när det finns en befogad fruktan för våld eller kränkning och ett förhållande därför upplöses, bör uppehållstillstånd kunna beviljas. för kvinnojourer i anser vidare att det inte bör krävas att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. RFSL vill stryka under att också andra skäl än misshandel eller annat våld skall beaktas vid bedömningen. Det kan exempelvis röra sig om att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i avsnitt 7 ovan föreslagit att ordningen med uppskjuten invandringsprövning skall behållas. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är som framhållits att förhindra missbruk av rätten till invandring. Det förhållandet att det finns starka skäl för att behålla denna ordning får dock inte hindra att åtgärder vidtas för att så långt det är möjligt förhindra de negativa konsekvenserna av bestämmelsen, främst att kvinnor av rädsla för utvisning stannar kvar i anknytningsförhållanden där de misshandlas eller eljest utsätts för allvarliga kränkningar. När ett förhållande upphör innan tiden för den uppskjutna invandringsprövningen gått ut, beaktas i praxis sådana omständigheter av humanitär natur som talar för att fortsatt tillstånd skall beviljas trots att förhållandet upphört. Vägledande vid den bedömningen är uttalanden i prop. 1983/84:144 (s. 73). Där uttalas att hänsyn i det enskilda fallet bör tas till samtliga omständigheter, främst till om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Ju närmare tvåårsgränsen äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör enligt propositionen kunna ställas på tyngden av sådana omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar trots att förhållandet har upphört. Enligt har utredningens genomgång av praxis visat att det ställs mycket stora krav på misshandelns svårighetsgrad och övriga skäl för att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när ett förhållande upphör före tvåårstidens utgång. Särskilt höga var enligt utredningen kraven i de fall där förhållandet varat endast eller när sökandens anknytning till hemlandet bedömdes vara starkare än anknytningen till . Regeringen anser att det är angeläget inte minst av rättssäkerhetsskäl att de principer som lades fast i den nämnda propositionen, prop. 1983/84:144, kommer till uttryck i lag. Bestämmelsen bör först och främst gälla fall där utländska personer eller deras barn i förhållandet utsatts för fysiskt våld eller för handlingar som innefattar allvarliga kränkningar av deras frihet eller frid. Om varje slag av våldshandling eller kränkning som sökanden eller sökandens barn utsatts för skulle medföra en obetingad rätt till fortsatt uppehållstillstånd, skulle regeln emellertid lätt kunna missbrukas för att kringgå invandringsbestämmelserna. Regeringen anser därför att enstaka mindre allvarliga våldshandlingar inte i sig bör medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i . Regeringen delar däremot i likhet med kommittén inte uppfattning att undantag från huvudprincipen bör kunna göras bl.a. om kvinnan uppträtt provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten om att mannen varit våldsbenägen. Övergreppen måste ses i sitt sammanhang. I varje ärende bör således hänsyn tas till under vilka omständigheter övergreppet har ägt rum, hur allvarligt det har varit och om det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp. För att det skall komma i fråga att bevilja fortsatt uppehållstillstånd på grund av att det förekommit våld eller allvarliga kränkningar under sammanboendet, bör omständigheterna också vara sådana att det kan antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund härav. Avsikten är således att det är i de fall där allvarliga eller upprepade övergrepp förekommit, vilket fått till följd att förhållandet upphört, som fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas. Det bör vidare krävas dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. De två senare förutsättningarna är nödvändiga för att förhindra missbruk av rätten till invandring. En samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall, om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas trots att ett förhållande upphört.