prop · GN0394 · 2000-01-01 00:00:00 — Kammarkollegiet har framhållit behovet av kompletterande föreskrifter från regeringen eller vad gäller förutsättningarna för att tillämpa riskvikten på andra registrerade trossamfund än . Bakgrund: Relationen mellan staten och ändrades /2000. lämnade det allmänna och är ett registrerat trossamfund som regleras i lagen (1998:1591) om och lagen (1998:1593) om trossamfund. Övergångs- bestämmelser finns i lagen (1998:1592) om införande av lagen (1998:1591) om . Den ändrade relationen innebär bl.a. att församlingarna och samfällig- heterna i inte längre har rätt att uppbära skatt. Den som tillhör kyrkan skall dock betala lokal och regional kyrkoavgift (se 7 § lagen om ). har rätt till hjälp av staten med bestämmande, debitering och redovisning av avgifter från dem som tillhör (se 16 § lagen om trossamfund). Avgiften skall beräknas på grundval av den till inkomstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (se 3 § lagen [1999:291] om avgift till registrerat trossamfund). Vid bestämmande, debitering och redovisning av avgifter gäller skattebetalningslagen (1997:483). Andra trossamfund än kan ansöka om att bli registre- rade enligt lagen om trossamfund. Ett samfund som har registrerats är ett registrerat trossamfund (se 5 § 2 nämnda lag). Ett registrerat trossamfund kan ansöka hos regeringen om att få samma statliga hjälp som med att uppbära avgifter (se 16 § lagen om trossamfund). Relationsändringen mellan staten och gör att ford- ringar på i princip skall åsättas riskvikten . Enligt artikel 2.1.b i direktivet om utvidgad matris får riskvikten sänkas till för fordringar som religiösa samfund svarar för, om sam- fundet är en juridisk person bildad enligt offentlig rätt med rätt enligt lag att uppbära skatt. Den lägre riskvikten motiveras i ingressen till direktivet med att sådana samfund representerar en kreditrisk likvärdig med den som gäller regionregeringar och lokala myndigheter. Skälen för regeringens bedömning: Avgifter som och andra registrerade trossamfund har rätt att få hjälp från staten med att ta in utgör inte skatt i regeringsformens mening. Sådana avgifter är, som har framhållit, av privaträttslig natur (se prop. 1997/98:116 s. 62). Frågan om riskvikten kan tillämpas eller inte på fordringar som registrerade trossamfund svarar för kan dock inte avgöras med ut- gångspunkt i ett svenskt synsätt. Utgångspunkten för prövningen måste i stället vara direktivet om utvidgad matris. Bestämmelserna om riskvikt för fordringar på kyrkor och andra tros- samfund har tagits in i direktivet om utvidgad matris på initiativ av . har i strikt mening inte någon statskyrka. Däremot finns kyrkor vars ställning har befästs genom avtal (s.k. konkordat) mel- lan de olika tyska delstaterna och respektive kyrka. Dessa kyrkor har rätt att via det statliga skattesystemet ta upp betalning från sina medlemmar. Vad som gäller för sådana tyska kyrkor torde inte skilja sig nämnvärt från vad som gäller för registrerade trossamfund som har rätt till statlig hjälp med att ta in avgifter från sina medlemmar. Riskvikten bör alltså kunna tillämpas på ett sådant samfund, om samfundet från risk- synpunkt kan anses jämförbart med kommuner i allmänhet. Trossamfunden kan komma att skilja sig åt vad gäller kapitalstyrka och organisation. Ett registrerat trossamfund kan t.ex. ha självständiga orga- nisatoriska delar som var för sig kan förvärva rättigheter och skyldigheter mot tredje man (se 13 och 15 §§ lagen om trossamfund). Mot denna bak- grund är det lämpligt att regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, i föreskrifter närmare reglerar när riskvikten skall tillämpas. 6.5.2 Fordringar på AP-fonderna Regeringens förslag: Riskvikten för placeringar och fordringar för vilka en AP-fond svarar sänks från till . Förslaget i promemorian överensstämmer i huvudsak med regering- ens förslag. I promemorian föreslogs dock att riskvikten inte skulle sän- kas för placeringar och fordringar för vilka Sjunde AP-fonden svarar. Remissinstanserna: m.fl. har uttryckt sitt stöd för förslaget i promemorian att riskvikten även fortsätt- ningsvis skall tillämpas på fordringar för vilka Sjunde AP-fonden svarar. Sjunde har ansett att riskvikten också skall tillämpas på fordringar som fonden svarar för. Skälen för förslaget: Nuvarande fondstyrelser inom Allmänna pen- sionsfonden är statliga myndigheter. I regeringens förslag till reglering av AP-fonderna föreslås det att det i lag anges att AP-fonderna är statliga myndigheter (se prop. 1999/2000:46 s. 133 ff). Från risksynpunkt är det därför inte motiverat att tillämpa annan riskvikt än . I promemo- rian föreslogs att riskvikten även fortsättningsvis skall gälla för fordringar som Sjunde AP-fonden (nuvarande sjunde fondstyrelsen) svarar för. Detta motiverades med att en sänkning av riskvikten till skulle kunna ge Sjunde AP-fonden en konkurrensfördel gentemot konkurrerande värdepappersinstitut. Vid bestämmandet av riskvikter och kapitalkrav måste utgångspunkten vara den risk som en viss typ av placering innebär. Mot denna bakgrund är det inte motiverat att sätta riskvikten för fordringar på Sjunde AP-fonden. Därtill kan man förutse att Sjunde AP-fondens upplå- ning på marknaden torde bli mycket begränsad. 6.6 Egna modeller Regeringens förslag: Finansiella företagsgrupper får, efter medgi- vande av , använda en egen modell för att beräkna kapitalkravet för marknadsrisker. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Skälen för regeringen förslag: Ett institut får, efter Finansinspektio- nens medgivande, använda en egen modell för att beräkna kapitalkravet för marknadsrisker (se 2 kap. 3 § och 4 kap. 9 § kapitaltäckningslagen). Egna modeller för riskberäkning har ansetts bättre kunna återspegla de marknadsrisker institutet är exponerat för. Användandet av sådana modeller har också bedömts kunna medföra en bättre hantering av mark- nadsrisker i instituten (se prop. 1998/99:1, volym 2, s. 63). Av samma skäl är det lämpligt att en egen modell, efter Finansinspek- tionens medgivande, får användas för att beräkna kapitalkrav för mark- nadsrisker i finansiella företagsgrupper. En bestämmelse i enlighet med detta bör tas in i 6 kap. 9 § andra stycket kapitaltäckningslagen. 7 Överskridande av gränsvärden för stora exponeringar i handelslagret Regeringens förslag: får medge att ett institut i handelslagret överskrider gränsvärdena för stora exponeringar. Ett institut som överskrider gränsvärdena för stora exponeringar skall uppfylla ett särskilt kapitalkrav och de villkor i övrigt som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, föreskri- ver. Bakgrund: Bestämmelser om stora exponeringar finns i 5 kap. kapi- taltäckningslagen och i föreskrifter och allmänna råd om stora exponeringar (FFFS 1998:30). Bestämmelserna genomför direktivet om stora exponeringar och kapitalkravsdirektivet. I kapitaltäckningslagen uppställs absoluta gränser för dels hur stor en exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknyt- ning högst får vara, dels hur högt det sammanlagda värdet av ett instituts stora exponeringar får vara i förhållande till dess kapitalbas. Gränserna får inte överskridas. Om någon av gränserna överskrids skall institutet utan dröjsmål anmäla detta till (se 7 kap. 11 § 2 st kapitaltäckningslagen). I kapitalkravsdirektivet (se punkt 8 i bilaga VI till direktivet) finns en möjlighet för medlemsstaterna att välja att under vissa förutsättningar tillåta ett institut att överskrida gränsvärdena. En första förutsättning är att tillsynsmyndigheten godkänner att gränsvärdena överskrids. En andra förutsättning är att överskridandet uteslutande hänför sig till handelslag- ret. En tredje förutsättning är att institutet uppfyller ett ytterligare kapi- talkrav för överskridandet. Härutöver uppställs vissa ytterligare förutsätt- ningar av teknisk natur. har inte utnyttjat den beskrivna valmöjligheten i kapitalkravs- direktivet. har i en skrivelse (dnr Fi1995/6914) begärt att skall utnyttja optionen. Gällande svenska regler begränsar, enligt föreningen, mindre värdepappersinstituts möjligheter att handla med bostadsobligationer. Detta har i sin tur en negativ inverkan på handeln med bostadsobligationer som sådan. För en väl fungerande obligationsmarknad krävs att placerarna utan problem kan köpa och sälja stora poster. Detta gäller särskilt de mellanhänder som har förbundit sig att upprätthålla en marknad (marknadsgaranter). I sådan verksamhet ingår att ställa köp- och säljpriser även på stora volymer. Gränserna för stora exponeringar kan hindra marknadsgaranterna från att förvärva större poster bostadsobligationer. Det kan i sin tur begränsa lik- viditeten på marknaden. Kapitaltäckningslagen har, enligt föreningen, snedvridit konkurrensen och försämrat likviditeten i handeln med viktiga bostadsobligationer. Detta kan, enligt föreningen, medföra högre bostads- räntor. Konkurrensförhållandet gentemot utländska institut har också anförts som motiv för att utnyttja optionen. Ett utnyttjande av optionen skulle även ha betydelse för garantigivning i samband med emissioner. har i en skrivelse (dnr Fi1995/6982) framställt samma öns- kemål som . Skrivelserna har remiss- behandlats. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: När Svenska Fondhandlareföreningens och framställningar remissbehandlades tillstyrkte flertalet av remissinstanserna förslaget. framhöll vikten av att begränsa riskkoncentrationen i förhållande till kapitalbasen. Enligt den bedömning som gjorde har inte gällande bestämmelser någon betydande negativ inverkan på marknadens funktionssätt. verkar emellertid i konkurrens med utländska institut som har möjlighet att överskrida de absoluta gränserna för stora exponeringar. Med hänsyn till detta och det extra kapitalkrav som skall uppfyllas vid ett sådant över- skridande ansåg att borde ges samma möj- lighet. pekade på möjligheten att begränsa rätten att överskrida gränsvärdena till att endast avse handel med bostadsobligatio- ner. avstyrkte att förslaget genomförs utan att det först görs en närmare undersökning av om det finns ett verkligt behov. Vid remissbehandlingen av promemorian har och tillstyrkt förslaget medan Riks- banken har avstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har antingen inte haft någon invändning mot förslaget eller avstått från att yttra sig i frå- gan. har anfört att den i sina stabilitetsrapporter pekat på vissa problem i reglerna om stora exponeringar, främst att reglerna inte omfattar flera viktiga slag av exponeringar, samt att den föreslagna möj- ligheten att i vissa fall överskrida gränsvärdena för stora exponeringar skulle ytterligare förstärka dessa problem. anför vidare att det verkar ologiskt att medge undantag från exponeringsreglerna för exempelvis mindre företag därför att riskhantering är förknippat med vissa stordriftsfördelar. Om det är så att viss verksamhet kräver att stora positioner tas gentemot individuella motparter är det, enligt , inte orimligt att endast institut av viss storlek kan delta, åtminstone i sådan omfattning som krävs av exempelvis marknadsgaranter inom vissa segment av marknaden. Enligt bedömning innebär de nuva- rande reglerna inga väsentliga problem när det gäller konkurrensen på obligationsmarknaden. Internationaliseringen av de finansiella markna- derna innebär enligt att risken för att konkurrensen inom aktuella marknadssegment hämmas av nuvarande regler är begränsad. Skälen för förslaget: Frågan om införande av en möjlighet att över- skrida gränserna för stora exponeringar behandlades i samband med infö- rande av kapitaltäckningslagen. Ett par remissinstanser pekade på att en sådan bestämmelse skulle underlätta garantigivning vid emissioner. Regeringen ifrågasatte inte att mindre institut kunde ha ett sådant behov. Behovet av att överskrida gränsvärdena ansågs emellertid inte tillräckligt stort för att uppväga olägenheten av att införa så pass komplicerade reg- ler (se prop. 1994/95:50 s. 232). I de nu aktuella framställningarna från Svenska Fondhandlareföre- ningen och är det inte i första hand problem vid garanti- givning vid emissioner som har framhållits. I stället är det problem vid själva handeln med värdepapper och då särskilt de problem som kan drabba mindre marknadsgaranter som har lyfts fram. Dessa problem kan dock delvis ha minskat då marknadsstrukturen för bostadsobligationer ändrats något. har ansett att risken för att konkurrensen inom aktuella marknadssegment hämmas av nuvarande regler är begränsad. Enligt regeringens uppfattning bör dock kapitaltäckningsreglerna utformas så att de inte i onödan begränsar konkurrensen på de finansiella markna- derna eller försvårar nyetableringar. Hänsyn bör också tas till svenska instituts möjligheter att på lika villkor konkurrera på den gemensamma marknaden. har uppmärksammat att reglerna om stora expo- neringar lider av brister, främst att reglerna inte omfattar flera viktiga slag av exponeringar, samt att ett införande av undantagsregeln skulle förstärka dessa problem. har bedömt att om det är så att viss verksamhet kräver att stora positioner tas gentemot individuella mot- parter så är det inte orimligt att endast institut av viss storlek kan delta. Enligt direktivet förutsätter dock ett överskridande av gränserna för stora exponeringar att medgett detta och att ett särskilt kapitalkrav uppfylls. Från risksynpunkt borde det därför, enligt rege- ringens bedömning, inte finnas något som hindrar att regeln i direktivet införs. Det kan inte uteslutas att en undantagsregel kan ha en funktion att fylla även på andra områden än obligationsmarknaden och vid garantigivning vid utgivning av sådana obligationer. Det saknas därför skäl att generellt begränsa den föreslagna möjligheten till bostadsobligationer. Frågor av sådant slag får i stället lösas inom ramen för tillståndsgivning och till- synspraxis. För att utnyttja optionen i direktivet fordras att en detaljerad reglering införs. I lagen bör endast tas in en bestämmelse som anger att Finans- inspektionen får medge att ett institut överskrider gränserna för stora exponeringar. De närmare villkoren för detta bör tas in i föreskrifter meddelade av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finans- inspektionen. En bestämmelse i enlighet med detta föreslås tas in i nya 5 kap. 6 § kapitaltäckningslagen. 8 Förlagslån i kapitalbasen Regeringens förslag: Eviga och tidsbegränsade förlagslån skall kunna räknas in i kapitalbasen i den utsträckning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, föreskriver. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget och konstaterat att instituten har etablerade rutiner för att ta upp eviga för- lagslån. m.fl. branschorganisationer har väl- komnat förslaget. Kammarrätten i har kommenterat utform- ningen av lagtexten. Bakgrund: Minst hälften av kapitalbasen skall utgöras av primärt kapital. Den resterande delen får fyllas ut med supplementärt kapital. Förlagslån får räknas in i supplementärt kapital. Eviga förlagslån får, efter medgivande, räknas in i obegränsad utsträck- ning, dvs. upp till ett belopp motsvarande primärt kapital. Tidsbegränsade förlagslån får endast räknas in i supplementärt kapital till ett belopp motsvarande av primärt kapital. Tidsbegränsade förlagslån kan alltså utgöra högst hälften av supplementärt kapital. Rätten att räkna in tidsbegränsade förlagslån i kapitalbasen följer direkt av lag (se 2 kap. 6 § tredje stycket kapitaltäckningslagen). För att eviga förlagslån skall få räknas in i kapitalbasen krävs ett beslut av Finans- inspektionen i det enskilda fallet (se 2 kap. 6 § fjärde stycket samma lag). har utfärdat föreskrifter om vilka villkor tidsbegrän- sade respektive eviga förlagslån skall uppfylla för att få räknas in i kapi- talbasen (se 4 kap. 8 11 §§ FFFS 1998:29). har också reglerat hur kapitalbasen skall vara sammansatt (se 10 kap. 2 § FFFS 1998:29). begärde i en skrivelse (dnr Fi1999/458) att kravet på tillstånd från för att räkna in eviga förlags- lån i kapitalbasen skall tas bort. Föreningen framförde att förutsättning- arna för att inräkna ett evigt förlagslån i kapitalbasen är tydligt reglerade i föreskrifter. Enligt vad föreningen anförde kan kravet på tillstånd orsaka onödig tidsutdräkt och osäkerhet. Detta kan i sin tur, enligt föreningen, medföra extra kostnader för att ta upp sådana lån. Föreningen anförde också, som en generell synpunkt, att en reglering i föreskrifter är att föredra framför krav på beslut av i varje enskilt fall. Föreningen förordade att den senare ordningen skall användas endast när internationella regler kräver det eller när det är omöjligt att entydigt precisera villkoren för en viss åtgärd. Det framhölls därvid att en reglering i föreskrifter inte behöver leda till en sämre kontroll. Kontrollen av att uppställda regler efterlevs kan i stället utföras som ett led i löpande tillsyn, ansåg föreningen. Skälen för regeringens förslag: För tidsbegränsade förlagslån som uppfyller kraven i gällande bestämmelser behövs inte något särskilt beslut för att dessa skall få räknas in i kapitalbasen. Det är naturligt att det ställs strängare krav på eviga förlagslån än tidsbegränsade sådana. Eviga förlagslån får ju inräknas i kapitalbasen i dubbelt så hög omfatt- ning som tidsbegränsade lån. Frågan är om det bör krävas ett beslut av i varje enskilt fall. Det kan konstateras att EG-rätten inte kräver detta. Bestämmelser om i vilken utsträckning eviga förlagslån får räknas in i kapitalbasen finns i artiklarna 2.1.6, 3.2 och 6.1 i kapitalbasdirektivet 89/299/EEG. Det för- tjänar att noteras att artikel 6.1 har ändrats genom artikel 1 i direktivet 91/633/EEG. och har konstaterat att det etablerats en fast praxis för hur eviga förlagslån skall vara utformade för att kunna räknas in i supplementärt kapital. Det synes alltså inte finnas några praktiska hinder mot att ersätta kravet på beslut i varje enskilt fall med en reglering i föreskrifter. Mot denna bakgrund föreslås att tillstånd inte skall krävas i varje enskilt fall för att räkna in eviga förlagslån i kapital- basen. En renodlad reglering i föreskrifter har också den fördelen att det blir enklare att genom nya föreskrifter anpassa villkoren för att eviga förlagslån skall få räknas in i kapitalbasen. Detta är normalt inte lika enkelt om ett institut efter ansökan har fått tillstånd att räkna in ett visst lån i kapitalbasen. I enlighet med det anförda bör en justering göras i 2 kap. 6 § kapital- täckningslagen. 9 Överklagande av normbeslut Regeringens förslag: Ett beslut om föreskrifter som Finansinspektio- nen, efter regeringen bemyndigande, har fattat (s.k. normbeslut) får inte överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Förslaget i promemorian överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i har tillstyrkt förslaget. Övriga remissinstanser har inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Föreskrifter som , efter regeringens bemyndigande, meddelar med stöd av lag och förord- ning (s.k. normbeslut) kan normalt inte överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol (se t.ex. 33 § lagen [1999:158] om investerarskydd). Normbeslut lämpar sig inte för domstolsprövning (jfr regeringens propo- sition Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., prop. 1997/98:101 s. 60 ff och 112). En justering bör därför göras i 7 kap. 16 § kapitaltäckningslagen så att ett normbeslut inte får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett överklagbart normbeslut får i stället överklagas till regeringen av den som har klagorätt. Detta följer av 5 § förordningen (1996:596) med instruktion för jämförd med 35 § verksförordningen (1995:1322). 10 Informationsutbyte och sekretess 10.1 Nuvarande EG-regler på området för banker och andra kreditinstitut I artikel 12 i det s.k. första banksamordningsdirektivet (77/780/EEG) finns bestämmelser om tystnadsplikt och om utbyte av information mel- lan vissa myndigheter och organ som är verksamma på området för ban- ker och andra kreditinstitut. Bestämmelsen ändrades i det s.k. andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG, artikel 16) och fick sin nuva- rande lydelse genom det s.k. BCCI-direktivet (95/26/EG, artikel 4 punk- terna 2 4 och 6). Bestämmelserna har följande innebörd. Personer som arbetar eller som har arbetat för tillsynsmyndigheter har tystnadsplikt. Detsamma gäller för revisorer och experter som är verksamma för tillsynsmyndigheter. Tyst- nadsplikten innebär att ingen förtrolig information som erhålls i tjänsten får röjas till någon person eller myndighet utom i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av enskilda institut, dock med förbehåll för fall som omfattas av straffrättslig lagstiftning. Ett ytterligare undantag från tystnadsplikten finns i fall då ett kreditinstitut har försatts i konkurs eller underkastats tvångslikvidation. Förtrolig information, som inte berör tredje part engagerad i försök att rädda insti- tutet, får då yppas vid civilrättsliga eller kommersiella förfaranden (punkt 1). Tystnadsplikten hindrar inte tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna från att utbyta information i enlighet med direktiv som gäller för kredit- institut. För sådan information gäller dock tystnadsplikt (punkt 2). Medlemsstaterna får ingå samarbetsavtal för utbyte av information med tredje länders behöriga myndigheter, om den information som överlämnas är föremål för sekretess i mottagarlandet minst likvärdig den som föreskrivs i artikel 12 (punkt 3). Tillsynsmyndigheter som får förtrolig information enligt vad som sägs i punkterna 1 och 2 får använda informationen endast i verksamhet och där endast för fyra ändamål. Det första ändamålet är för att kontrollera att villkoren för att kreditinstitut skall få starta verksamhet är uppfyllda och för att underlätta gruppbaserad eller icke gruppbaserad tillsyn över sådan verksamhet, särskilt med avseende på kontroll av likviditet, soliditet, större engagemang och rutiner för administration, redovisning och intern kontroll. De andra ändamålen är för att ålägga sanktioner, för att använda informationen vid överklagande i administrativ ordning av beslut som fattats av tillsynsmyndigheten samt för att använda informationen vid domstolsförfarande som har inletts enligt artikel 13 eller enligt särskilda bestämmelser i direktiv antagna med avseende på kreditinstitut (punkt 4). Bestämmelserna i punkterna 1 och 4 hindrar inte att tillsynsmyndighe- ter i samma medlemsstat utbyter information och inte heller att till- synsmyndigheter i olika medlemsstater byter information i fall då infor- mationen lämnas till vissa myndigheter, organ eller personer. De myn- digheter som avses i detta sammanhang är sådana som ansvarar för tillsyn över andra finansiella organisationer och över försäkringsbolag samt myndigheter med ansvar för tillsyn över finansiella marknader. De organ som avses är sådana som har befattning med kreditinstituts konkurs eller likvidation eller liknande förfaranden och de personer som avses är sådana som ansvarar för obligatorisk revision av kreditinstituts och andra finansiella instituts räkenskaper. Informationen till dessa myndigheter, organ och personer får dock lämnas endast vid deras fullgörande av tillsynsuppgifter samt för utlämnande till organ för inlåningsskydd av sådan information som de behöver för sin verksamhet. För den information som lämnas gäller tystnadsplikt som sägs i punkt 1 (punkt 5).