prop · GN03150 · 2000-01-01 00:00:00 — Andelen kvarstående öppet arbetslösa sjunker snabbt . Av de som blev uppsagda 1997 är öppet arbetslösa och andelen är ännu lägre för dem som blev uppsagda . Enligt kan de goda resultat som uppnås delvis hänföras till att de statsanställda hävdar sig väl på arbetsmarknaden. Av de uppsagda som får nya arbeten (fasta och tidsbegränsade ) går till den statliga sektorn, till den kommunala och till den privata sektorn. Till de positiva resultaten bidrar också individanpassade arbetsformer. En annan bidragande faktor är att de uppsägande arbetsgivarna ofta skapar bra förutsättningar för omställningsarbetet. Enligt Trygghetsstiftelsens erfarenheter sköter de statliga arbetsgivarna i stort avvecklingen av personal på ett bra sätt. 7.5 Uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik har regeringens styrning av den statliga arbetsgivarpolitiken lagts om, från att i detalj föreskriva hur den skall bedrivas, till att ange dess ramar och utvärdera vad den åstadkommer. Detta ställer stora krav på uppföljning. I enlighet med vad som anfördes i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg. omr. 14, s. 78 ff.) införde regeringen ett uppföljningssystem för arbetsgivarpolitiken. Uppföljningen omfattar samtliga myndigheter som lyder under regeringen. Inom ramen för denna uppföljning begär regeringen in uppgifter från myndigheterna om deras arbetsgivarpolitik och de mål de har för denna. Varje myndighet skall , genom , redovisa personalens åldersstruktur, könsfördelning, rörlighet samt lönenivåer och löneutveckling. Detta skall göras dels per kategori av anställda, dels för myndigheten i sin helhet. Myndigheterna skall vidare direkt till regeringen redovisa i vilken omfattning myndighetens mål för kompetensförsörjningen avseende föregående budgetår uppnåtts, men även vilka mål som gäller för myndighetens kompetensförsörjning under innevarande budgetår och de två därpå följande åren. års uppföljning har regeringen särskilt begärt att myndigheterna skall redovisa vilka åtgärder som vidtas för att ge kvinnor och män lika möjligheter till utveckling och befordran samt vilket arbete som bedrivs för att kartlägga och eliminera osakliga löneskillnader mellan könen. Myndigheterna har även ålagts att redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller planeras att vidtas för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland personalen. Dessa uppgifter ligger sedan till grund för departementens löpande uppföljning av sina myndigheter och för regeringens övergripande bedömningar av den statliga arbetsgivarpolitiken. Mot bakgrund av revisorers förslag angående myndigheternas lönekostnader (1998/99:RR10) har begärt att regeringen skall ålägga myndigheterna att i årsredovisningarna särredovisa sina lönekostnader (rskr. 1999/2000:174). För att tillgodose detta avser regeringen ombesörja att myndigheterna från och med särredovisar sina lönekostnader i årsredovisningarna. Regeringen redovisar sina bedömningar av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall till . Senast detta gjordes var i Årsredovisning för staten 1998 (skr. 1998/99:150). I det följande redovisar regeringen sina övergripande iakttagelser och bedömningar . I de fall departementen gjort iakttagelser beträffande arbetsgivarpolitiken för enskilda myndigheter som bör informeras om, kommer dessa att redovisas under respektive utgifts-område i budgetpropositionen . redovisningar och regeringens bedömningar Regeringens övergripande iakttagelser och bedömningar gäller dels arbetsgivarpolitikens långsiktiga och strategiska inriktning, dels dess aktuella tillämpning inom enskilda områden, så som åldersstruktur, könsfördelning, rörlighet, lönenivåer och löneutveckling. Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att det löpande arbetet fungerar tillfredsställande på flertalet myndigheter. Ett antal verk behöver dock tydligare till regeringen redovisa sina mål för kompetensförsörjningen. Särskilt med tanke på åldersstrukturen i den statliga sektorn har många myndigheter anledning att arbeta mer aktivt med den långsiktiga planeringen. Arbetsgivarpolitikens långsiktiga inriktning Att myndigheterna bedriver en långsiktig och strategisk arbetsgivarpolitik är av stor vikt för att de statliga verksamheterna skall vara bärkraftiga . Av betydelse är bl.a. att ett aktivt arbete bedrivs för att skapa lika förutsättningar för män och kvinnor samt för personer med utländsk bakgrund. finns många kortsiktiga verksamhetsmål som kan innebära att myndigheterna har att ta delvis andra hänsyn. I årets redovisningar av myndigheternas kompetensförsörjning framkommer att ett antal myndigheter bedriver en medveten och strategisk arbetsgivarpolitik. , i , Kommers- kollegium, , och , och är exempel på detta. Gemensamt för dessa är att de har redovisat tydliga mål som är kopplade till de verksamheter de bedriver samt till hur kompetensförsörjningsläget ser ut och . Dessa myndigheter har också tydligt redovisat i vilken mån de uppnått de mål som ställts upp för kompetensförsörjningen . Exempel på andra myndigheter som har lämnat tydliga mål för sin kompetensförsörjning är , , , , och . En mindre del, , av myndigheterna har inte redovisat några mål för sin kompetensförsörjning och har ställt upp mycket vaga mål. En förutsättning för att delegeringen av befogenheter på det arbetsgivarpolitiska området, från regeringen till myndigheterna, skall fungera är att myndigheterna tar ett aktivt arbetsgivaransvar. Detta kräver att målen för kompetensförsörjningen och verksamheterna är tydligt sammankopplade. Delegeringen kräver även att myndigheterna redovisar hur arbetet bedrivs för att regeringen skall kunna följa utvecklingen. Observationer och bedömningar inom enskilda områden Åldersstruktur har medelåldern på arbetsmarknaden ökat kraftigt. I den lågkonjunktur med hög arbetslöshet som präglat årtiondet har framför allt de yngre fått allt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. tycks dock ökningen ha avstannat sett till arbetsmarknaden som helhet. Även i staten har det skett stora omstruktureringar. I denna process har många yngre, med kort anställningstid, fått sluta och nyrekryteringen har i flera myndigheter varit begränsad. Många anställda har även avgått med pension . Detta har varit ett sätt för myndigheterna att söka få en rimlig åldersstruktur på personalen. Medelåldern för de statligt anställda var 1999. Motsvarande för landstingen var , för kommunerna och för näringslivet . Det innebär att staten är den sektor av arbetsmarknaden som, i genomsnitt, har den äldsta personalstyrkan. En viktig förklaring till detta är att många av statens verksamheter kräver personal med hög utbildningsnivå. Andelen akademiker är högre i staten än i någon annan sektor på arbetsmarknaden. Som framgår av diagram 7.16 är åldersspridningen betydligt ojämnare i staten än på arbetsmarknaden totalt. Diagram 7.16 Åldersfördelning i staten och på arbetsmarknaden totalt, 1999 Procent Det stora antalet 40-talister, varav många anställdes när staten expanderade under 1970- talet, har hunnit bli mellan 50 . Denna åldersgrupp, med lång erfarenhet och även med flera aktiva år kvar till pensionen, har klarat sig förhållandevis bra från uppsägningar under 1990- talet, i relation till sin andel av de statligt anställda. Den s.k. ålderspuckeln kulminerar i åldersgruppen 50 , vilken utgör av samtliga anställda i staten. Diagram 7.17 visar hur åldersfördelningen förändrats . Diagram 7.17 Åldersfördelning i staten 1990 och 1999 Procent De allra närmaste åren är pensioneringstakten i staten måttlig. och framåt kommer dock ett stort antal statsanställda att gå i pension . av de statsanställda, över 80 000 personer, är eller äldre och kommer att gå i ålderspension . avgår dock även ett antal personer med pension , i samband med exempelvis omstrukturering av verksamheter, varför kan komma att förkortas. Detta kan leda till allvarliga problem med kompetensförsörjningen. Mycket kunskap och erfarenhet kommer att försvinna från myndigheterna, som stora nyrekryteringar sannolikt kommer att behöva göras . Rekryteringsläget kan försvåras av att ung välutbildad arbetskraft med största sannolikhet kommer att bli en bristvara i takt med att befolkningen åldras. Generationsväxlingen kan emellertid utgöra en möjlighet för vissa myndigheter att få in ny kunskap i organisationen. En snabbt föränderlig värld skapar behov av nya arbetsformer och därmed ny kompetens. Åldersstrukturen ser dock olika ut i olika sektorer av staten . Som framgår av tabell 7.5 är medelåldern högst i sektorn uppdragsbaserad verksamhet. Här ingår myndigheter som exempelvis och . Försvaret är den sektor där medelåldern är lägst. Tabell 7.5 Medelålder i statens olika sektorer 1998 och 1999 Sektor 1998 1999 Uppdragsbaserad verksamhet 46,0 46,0 Kultur 45,0 45,7 Arbetsliv, omsorg, utbildning 45,5 45,6 Ekonomi 44,9 45,4 Länsstyrelser, regeringskansli, stabsmyndigheter 45,6 45,4 Miljö, teknik, jordbruk 45,2 45,3 Rättsväsendet 44,7 45,0 och infrastruktur 43,7 44,1 Universitet, högskolor, forskning 43,9 44,0 Försvaret 42,4 42,4 Staten totalt 44,4 44,6 Källa: . Medelåldern har ökat inom samtliga sektorer utom i uppdragsbaserad verksamhet och försvaret där den varit oförändrad samt i sektorn länsstyrelser, regeringskansli och stabsmyndigheter där medelåldern sjunkit något. Av tabellen framgår även att medelåldern för staten totalt har stigit med . har ökningen varit . Även om uppgången av medelåldern på arbetsmarknaden som helhet verkar ha avstannat ökar den fortfarande i staten. I myndigheternas redovisningar av kompetensförsörjningen har av myndigheterna uppgivit att de har problem med sin åldersstruktur. Flera stora myndigheter och myndighetskoncerner återfinns i denna grupp, bl.a. , kriminalvården, polisväsendet och flera länsstyrelser. Nästan uteslutande utgörs problemen av för hög medelålder och att man förutser problem med ersättningsrekrytering vid framtida pensionsavgångar. Flera myndigheter har också problem med att rekrytera personal i mellanåldrarna, 35 , en grupp som är förhållandevis liten i staten. av myndigheterna har uppgivit att de inte ser några problem med åldersstrukturen inom en överskådlig framtid. Denna andel utgörs framför allt av mindre och medelstora myndigheter. Vissa mindre högskolor, vars verksamhet har kunnat expandera , tillhör denna grupp. Av redovisningarna framgår även att flera myndigheter som ser problem framför sig prövar nya vägar för att underlätta generationsväxlingen. Några myndigheter arbetar med olika former av traineeprogram. Det gäller bl.a. länsstyrelserna i , och , men även , och uppger att de arbetar med detta. Andra exempel på nya vägar som myndigheterna prövar är ett närmare samarbete med högskolorna, utbytestjänstgöring mellan myndigheter för att bredda kompetensen och dubbelbemanning på strategiskt viktiga poster . Könsfördelning Andelen kvinnor i statsförvaltningen har ökat med drygt en procentenhet och uppgår nu till av de anställda. I landsting och kommuner finns flera kvinno- dominerade yrkesgrupper. Fyra femtedelar av personalen är kvinnor i dessa sektorer. Lägst är andelen i näringslivet där den uppgår till . Staten har därmed den jämnaste könsfördelningen av arbetsmarknadens sektorer. Könsfördelningen varierar dock kraftigt mellan olika statliga sektorer. Inom områden som ekonomi samt arbetsliv och omsorg är kvinnor, medan av personalen är kvinnor i försvaret och i sektorn affärsverk och infrastruktur. Exklusive Försvars- makten och affärsverken är andelen kvinnor i staten , vilket överensstämmer med andelen kvinnor på arbetsmarknaden totalt. Fördelningen av män och kvinnor inom staten skiljer sig även mycket åt inom olika befattningar. I uppföljningssystemets redovisning, där myndigheterna själva fått klassa sina anställdas arbetsuppgifter, framkommer att av de anställda med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet är kvinnor. I det högsta ledningsskiktet, verkscheferna, är däremot var fjärde kvinna. Bland personalen med kärnkompetens, dvs. sakområdeskompetens, var andelen . Flest kvinnor återfinns i stöd- och supportfunktionerna där de utgör . Andelarna är oförändrade jämfört med . Personalrörlighet En omvärld i snabb förändring ställer stora krav på flexibilitet i de statliga myndigheternas verksamhet. Ny kompetens och nya arbetsformer kan behövas. En förutsättning för att skapa denna förnyelse är rörlighet hos personalen. Om omsättningen blir alltför stor uppstår dock problem med kontinuiteten och kostnaderna för exempelvis inskolning av nyanställda blir höga. Det gäller med andra ord att skapa balans mellan förnyelse och kontinuitet. Var denna ligger varierar mellan olika verksamheter och olika tidpunkter. Varje myndighet bör fastställa vilken rörlighet som är lämplig för den verksamhet den bedriver. För statsförvaltningen i sin helhet ligger personalrörligheten på . Andelen är oförändrad jämfört med men högre än 1997. Som framgår av diagram 7.18 är rörligheten högst i åldersgruppen , för att sedan avta med stigande ålder. har rörligheten ökat för dem under . I åldersgruppen har rörligheten minskat något jämfört med . Diagram 7.18 Personalrörlighet för statsanställda fördelade efter kön och ålder, Procent Kvinnor har i genomsnitt något högre rörlighet än män. Personal med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet, dvs. chefer på olika nivåer, har i genomsnitt lägre rörlighet än övriga kategorier statsanställda. var det ca 18 700 personer som lämnade den statliga sektorn och nästan lika många som nyrekryterades. av de nyrekryterade var och var . Avgångarna är betydligt jämnare fördelade över åldersgrupperna (tabell 7.6). Tabell 7.6 Nyrekryteringar till och avgångar från den statliga sektorn 1998 och 1999 Nyrekryteringar % Avgångar % Ålder 1998 1999 1998 1999 34 55 57 34 35 35 54 39 39 37 38 55 6 5 29 27 Källa: . Etnisk och kulturell mångfald Regeringen har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av mångfald i arbetslivet. I den integrationspolitiska propositionen (prop. 1997/98:16) som antogs av framhåller regeringen att mångfalden bör genomsyra arbetslivet och att staten har ett särskilt ansvar som föredöme. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) betonar regeringen den kvalitets- och kompetenshöjning som kan uppnås genom ökad etnisk och kulturell mångfald hos personalen. Regeringen har därefter beslutat om olika åtgärder för att få ett integrationsper-spektiv att genomsyra utformningen och genomförandet av den allmänna politiken. Regeringen anser att personalen i staten bör avspegla den arbetsföra befolkningens etniska sammansättning. Detta är av stor vikt såväl för kvaliteten i verksamheterna som för den demokratiska legitimiteten. Som ett led i arbetet för att uppnå detta uppdrog regeringen åt samtliga myndigheter som lyder under regeringen att upprätta handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland sina anställda. I årets redovisningar av myndigheternas kompetensförsörjning kan noteras en ökad medvetenhet om mångfaldsfrågor ute på myndigheterna jämfört . Detta tar sig bl.a. uttryck i att arbetet med att ta fram handlingsplaner har satt igång. Andelen myndigheter som uppger att de har upprättat en handlingsplan uppgår till . har påbörjat detta arbete och uppger att de avser att starta arbetet . Exempel på åtgärder som ingår i planerna är översyn av rekryteringsrutiner och deltagande i seminarier för ökad kunskap. Åtgärder för att öka den etniska och kulturella mångfalden sker dock även utanför ramen av ett handlingsprogram. Aktiviteterna är ofta desamma och för flera myndigheter har utarbetandet av handlingsprogram bara varit ett sätt att formalisera det arbete som redan bedrivs. Totalt sett uppger av myndigheterna att de vidtagit någon form av åtgärd för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland personalen. Myndigheter med mer än 50 anställda har i högre grad än de mindre myndigheterna vidtagit åtgärder. Av dessa har upprättat eller påbörjat arbetet med att upprätta en handlingsplan och uppger att de har vidtagit någon form av åtgärd på området. I föregående års redovisningar uppgav av myndigheterna att de vidtagit aktiva åtgärder för att öka den etniska och kulturella mångfalden. De aktiva åtgärderna för ökad mångfald har därmed ökat betydligt ute på myndigheterna . Utöver de uppgifter som framkommit i myndigheternas redovisning av sin kompetensförsörjning har ytterligare ett antal myndigheter redovisat sitt arbete separat till Kulturdeparte-mentet. Sammantaget ger detta en än mer positiv bild av myndigheternas arbete med att ta fram handlingsplaner. Lönenivåer och löneutveckling /94 infördes ramanslagssystemet, vilket var en förutsättning för att regeringen skulle kunna delegera arbetsgivaransvaret och ombilda den statliga arbetsgivarorganisationen. De statliga myndigheterna har fullt kostnadsansvar för den lönepolitik de bedriver. Sedan reformerna genomfördes har myndigheterna genomfört lokala lönerevisioner i enlighet med de centrala löneavtalen RALS 1993 1995, RALS 1995 1998 samt RALS 1998 2001 . RALS 1998 2001 slöts av parterna och löper . Parternas bedömning var då att avtalen skulle resultera i sammantagna kostnadsökningar på (kedjat) , inklusive den av parterna uppskattade löneglidningen. Avtalen speglade därmed de avtal som träffades inom arbetsmarknadens övriga sektorer. En viktig slutsats som kan dras av den jämförande lönestatistik som finns tillgänglig för tiden efter de arbetsgivarpolitiska reformerna är att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet följer den på arbetsmarknaden i övrigt. Som framgår av diagram 7.19 är löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet i paritet med den på arbetsmarknaden i övrigt. Den relativt låga löneutvecklingen i staten 1998 förklaras till stor del av att endast ett mindre antal myndigheter hade genomfört den första lönerevisionen enligt RALS 1998 2001 vid mättidpunkten. Diagram 7.19 Ackumulerad procentuell löneutveckling inom olika sektorer på arbetsmarknaden Den statistik som ligger till grund för diagrammet är rensad för löneförändringar som beror på förändringar i ålder, kön och utbildning. Den variabel som vanligen har störst förklaringsvärde vid lönevariationer är yrke. Denna variabel har dock inte kunnat användas vid strukturrensningen eftersom den saknas . Utbildning samvarierar dock med yrke och har därför använts som substitut. Lönenivåer Den genomsnittliga månadslönen inom det statliga kollektivet låg på . Männen tjänar genomgående mer än kvinnorna över ålderskategorierna. Den genomsnittliga månadslönen för män var att jämföra med motsvarande för kvinnor på . Detta motsvarar en kvinnlig löneandel på av männens lön. Skillnaderna är minst bland de yngsta och ökar med stigande ålder (diagram 7.20). Diagram 7.20 Genomsnittslöner för statsanställda fördelade efter kön och ålder, Förklaringarna till löneskillnaderna mellan könen är flera. Att de statsanställda männen i genomsnitt har högre utbildning och oftare innehar högre befattningar är två viktiga faktorer som påverkar lönen. Vid jämförelser där hänsyn tas till likartade arbetsuppgifter ökar kvinnornas andel av männens lön till . De resterande har dock inte kunnat förklaras med stöd av statistiken. Regeringen har ålagt myndigheterna att redovisa vilket arbete som bedrivs för att kartlägga och eliminera osakliga löneskillnader, men även vilka åtgärder som vidtas för att män och kvinnor skall få lika möjligheter till utveckling och befordran. Drygt hälften av myndigheterna uppger att de vidtar aktiva åtgärder för att eliminera osakliga löneskillnader. Flertalet av dessa gör löpande översyner av eventuella skillnader i samband med lönerevisionerna. av myndigheterna uppger att de vidtar åtgärder för att män och kvinnor skall få samma möjlighet till utveckling och befordran. Lite mer än en fjärdedel av myndigheterna har dock inte kommenterat dessa frågor i redovisningarna, varför osäkerheten i uppgifterna är stor. De större myndigheterna, med mer än 50 anställda, redovisar i större utsträckning än de små att åtgärder vidtas på detta område. Av dessa uppger att de vidtar åtgärder för att eliminera osakliga löneskillnader och hälften att de vidtar åtgärder för att män och kvinnor skall få samma möjlighet till utveckling och befordran. Regeringen prioriterar frågan om jämställdhet och eliminering av osakliga löneskillnader. Inför planeringen av de årliga mål- och resultatdialogerna mellan myndighetschefer och den politiska ledningen betonas vikten av att dessa frågor tas upp till diskussion. Regeringen bereder även ett förslag om att skärpa jämställdhetslagen för att komma till rätta med de osakliga löneskillnaderna. Löneutveckling Mellan ökade lönerna i staten . Den uppmätta löneökningen gäller för identiska individer, dvs. individer som varit anställda vid samma myndighet vid båda mättillfällena. Det innebär att förändringar i personalens sammansättning, t.ex. vad gäller ålder och yrkesprofil, som kan uppstå vid avgångar och nyanställningar, inte påverkar uppgifterna. Samtliga löneökningar till följd av tariffuppflyttningar och befordringar m.m. får dock fullt genomslag i den uppmätta löneutvecklingen. Som framgår av diagram 7.21 har kvinnorna i genomsnitt fått större löneökningar än männen. Endast i åldersgruppen har löneökningarna varit lika mellan könen. Detta visar sig också genom att kvinnornas andel av männens lön har ökat en procentenhet mellan , från . I huvudsak beror dock detta på att polisen ännu inte genomfört någon lokal lönerevision enligt RALS 1998 2001 . I och med att denna grupp är starkt mansdominerad kan den relativa löneutvecklingen komma att ändras när ett nytt avtal får genomslag. Diagram 7.21 Genomsnittlig procentuell löneutveckling för statsanställda fördelade efter ålder och kön, Av lönestatistiken framgår tydligt att personal i den yngsta åldersgruppen har fått de högsta löneökningarna i såväl absoluta som procentuella tal. Därefter avtar ökningstakten med stigande ålder. Löneskillnaderna mellan den yngsta och den äldsta ålderskategorin har därmed minskat något jämfört med föregående år. Förändringen är dock marginell. Mönstret i lönestatistiken har stora likheter med uppgifterna om personalrörlighet. Detta är ett tecken på att lönebildningen används som ett aktivt instrument ute på myndigheterna för att driva en verksamhetsanpassad arbetsgivarpolitik. Lönebildningen är ett verktyg med vars hjälp myndigheterna kan motverka den höga rörligheten i de yngre åldersgrupperna, en rörlighet som bl.a. beror på den hårdnande konkurrensen om välutbildad arbetskraft. Uppskattad årstakt för löneutvecklingen har gjort beräkningar på löneutvecklingen under den innevarande avtalsperioden, dvs. RALS 1998 2001. Beräkningarna utgår från hela det statliga kollektivet exklusive polisväsendet . Mätt på detta sätt uppgick löneutvecklingen, exklusive strukturella effekter, till mellan . Med utgångspunkt i de bedömningar som gjordes i samband med att avtalet slöts, nämligen att arbetskraftskostnaden skulle öka inklusive den av parterna uppskattade löneglidningen, synes detta löneökningstal högt. Till stor del förklaras detta av att flertalet myndigheter inte hann sluta lokala avtal innan förra mätperioden var slut och därmed har genomfört två lönerevisioner under den senaste mätperioden. har dock beräknat en uppskattad årstakt för löneutvecklingen, exklusive polisväsende och strukturella effekter, under nuvarande avtalsperiod på . Av denna ökning härrör från de lokala lönerevisionerna. Resterande hänförs till övriga löneökningar som myndigheterna lagt ut . När de lokala avtalen nu har slutits och därmed fått genomslag i lönemätningarna kan man med andra ord konstatera att utfallet varit större än förväntat. Även för statens olika sektorer har beräknat årstakter för löneökningarna enligt RALS 1998 2001, vilka återges i diagram 7.22. Dessa beräkningar gäller exklusive löneglidning och är jämförbara med ovan nämnda för staten totalt. Diagram 7.22 Beräknad årstakt för löneökningar enligt RALS 1998 2001