prop · GN03134 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:134 Ekonomiska förutsättningar för elproduktion från förnybara energikällor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I denna proposition föreslås riktlinjer för ett samlat system för att främja förnybar elproduktion med sikte på ikraftträdande . Systemet skall bygga på handel med certifikat kombinerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Certifikatshandel kombinerad med kvoter skall ersätta nu gällande stöd till förnybar och småskalig elproduktion. Andelens storlek skall kunna förändras över tiden. Härigenom främjas en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor som systemet ger upphov till en marknadsdynamik som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Införandet av det nya systemet skall ske på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen kan upprätthållas långsiktigt. I avvaktan på att ett system för certifikatshandel kombinerat med kvoter införs föreslår regeringen att det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion förlängs till utgången av . Stödnivån /kWh bibehålls . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Ärendet och dess beredning 4 3 Allmän bakgrund till regeringens förslag 7 3.1 stödsystem 7 3.2 Nuvarande stödsystem 8 3.3 Utvecklingen inom EU 10 3.4 Avreglering av elmarknaden - problem med nuvarande stödordning 13 4 Riktlinjer och mål med framtida stödsystem för förnybar elproduktion 15 4.1 Mål med framtida stödsystem 15 4.2 Vissa begrepp och definitioner 16 4.3 Riktlinjer för framtida stödsystem 17 4.4 Fortsatt utredningsarbete 20 5 Övergångslösning för att skydda småskalig elproduktion 23 5.1 Det nuvarande tillfälliga stödets utformning 23 5.2 Utformning av det nya stödet 24 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) 28 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden vid remissbehandling av betänkandet Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) 32 Bilaga 3 Sammanfattning av rapporten från förnybara energikällor - ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20) 35 Bilaga 4 Sammanställning av yttranden över rapporten från förnybara energikällor - ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20) 38 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om 1. ett samlat system för att främja förnybar elproduktion (avsnitt 4.3), 2. förlängning av det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion (avsnitt 5.2). 2 Ärendet och dess beredning beslutade att ett nytt regelverk för elmarknaden skulle träda i kraft (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Lagändringen genomfördes inom ramen för lagen (1902:71 s.1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Dessutom infördes en ny lag, lagen (1994:616) om handel med el m.m. (elhandelslagen). Genom de nya reglerna ellag öppnades elnäten för konkurrens i handeln med el. Syftet med elmark- nadsreformen var att bl.a. införa valfrihet för elanvändarna och skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. I elhandelslagen infördes bl.a. bestämmelser om leveranskoncession. Innehavaren av leveranskoncession var skyldig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskade byta elleverantör. Leveranskoncessionären var också skyldig att köpa el från produktionsanläggningar belägna inom området som kunde leverera en effekt om högst 1 500 kW. Leveranskoncessionären var den enda leverantör som fick leverera till kunder vars uttag inte mättes timme för timme. Leveranskoncessionärens priser övervakades av . Leveranskoncessionerna beviljades , dvs. Systemet med leveranskoncessioner skulle utvärde- ras och villkoren för avsättning av el från småskaliga produktionsanläggningar skulle ses över i detta sammanhang. beslutade om en ny ellag som trädde i kraft (prop. 1996/97:136, bet.1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Det materiella innehållet i den nya ellagen baseras i huvudsak på den gällande ellagstiftningen. arbete Regeringen beslutade om direktiv för utvärdering av systemet med leveranskoncessioner och bemyndigade chefen för att tillkalla en särskild utredare (dir. 1998:37). Utredningen antog namnet . Regeringen uppdrog genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:82) åt utredaren att med förtur analysera behovet och konsekvenserna av att undanta kunder med låg elförbrukning från grundprincipen om timvis mätning av el- användningen. Resultatet i denna del skulle redovisas till regeringen . I samband med beredning av prop. 1997/98:159 Genomförandet av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. redovisade i betänkandet 1998/99:NU4 Vissa elmarknadsfrågor som sin uppfattning att LEKO- utredningens uppdrag borde skärpas och preciseras på visst sätt i de små elkonsumenternas intresse. Regeringen borde återkomma med förslag till nya bestämmelser som kunde träda i kraft . beslutade i enlighet med förslag (rskr. 1998/99:53). Mot denna bakgrund överlämnade den 22 decem- ber 1998 skrivelsen Övergripande bedömningar beträffande schablon- avräkning och det fortsatta utredningsarbetet avseende leveranskon- cessionssystemet (dnr. N1999/3176/ESB) till regeringen. På förslag av LEKO utredningen uppdrog regeringen åt att i samråd med föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skulle träda i kraft . De delar av uppdraget som avsåg krav på ändrad lagstiftning eller i övrigt krävde ställningstagande redovisades i rapporten till modell för schablonavräkning (dnr. N1999/5270/ESB). överlämnade sin slutredovisning av uppdraget i rapporten förslag till modell. Med anledning av ställningstagande och i enlighet med förslag gavs utredningen genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:19) i uppdrag att med förtur behandla vissa frågor som sammanhängde med införandet av ett system för scha- blonavräkning av elleveranser. Genom detta tilläggsdirektiv ändrades också tidpunkten för utredarens slutliga redovisning till regeringen till . Utredningen redovisade i rapporten elmarknad (SOU 1999:44) sina överväganden och för- slag rörande de frågor som hade en direkt koppling till införandet av schablonberäkning, inbegripet förslag till regleringar. redovisade i sitt slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) de övriga frågor som inte hade en direkt koppling till införandet av schablonberäkning, bl.a. frågan om de ekonomiska villkoren för småskalig elproduktion när leveranskoncessionssystemet upphör. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av remissyttrandena finns i bilaga 2. I regeringens proposition om införande av schablonberäkning på elmarknaden (prop. 1998/99:137) föreslog regeringen bl.a. att systemet med leveranskoncession skall upphöra i och med införandet av schablonberäkning. Som skäl till detta angavs att hela elmarknaden öppnas för konkurrens och att förutsättningarna för de företag som är leveranskoncessionärer därmed förändras på ett genomgripande sätt. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). Framtida ekonomiskt stöd för småskalig elproduktion Att leveranskoncessionssystemet upphörde innebar att det ekonomiska stöd som småskaliga elproducenter erhöll genom mottagningsplikten togs bort. I budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 21) behandlades frågan om ekonomiskt stöd till småskalig elproduktion. Regeringen föreslog att det för en övergångsperiod från till utgången av skulle införas ett tillfälligt stöd till småskalig elproduktion och att en långsiktig lösning för den småskaliga elproduktionen borde tas fram . beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115). beslutade regeringen att en interdepartemental arbetsgrupp skulle ta fram förslag till åtgärder som främjar elproduktion från förnybara energislag. Arbetsgruppen har till sitt stöd haft en referensgrupp bestående av företrädare för riksdagspartier (Socialdemokraterna, ), branschen och myndigheter. Denna arbetsgrupp presenterade rapporten från förnybara energikällor - ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. Rapporten har behandlats vid ett remissmöte . En sammanställning av de synpunkter som lämnades vid mötet och de synpunkter som lämnats skriftligt redovisas i bilaga 4. tillkallade en särskild utredare (dir. 1998:35) med uppgift att utreda förutsättningarna för lokalisering av vindkraftverk. I utredningens slutbetänkande (SOU 1999:75) Rätt plats för vindkraften lämnades förslag bl.a. om införande av möjlighet till statligt ekonomiskt stöd till förstärkning av elnät till följd av vindkraftsutbyggnad på land. Utredningens förslag kommer efter fortsatt beredning att övervägas i annan ordning. 3 Allmän bakgrund till regeringens förslag 3.1 stödsystem Vid behandlingen av den nu gällande ellagstiftningen betonade rege- ringen att övergången till en fri marknad på kort sikt kan innebära vissa problem för småskalig elproduktion (prop. 1993/94:162). Närings- utskottet delade denna bedömning (bet. 1993/94:NU22) liksom bedöm- ningen att det föreslagna systemet med mottagningsplikt skulle ge ett tillfredsställande skydd för de små producenterna. Utskottet underströk betydelsen av att konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen noga belyses i samband med att systemet med leveranskoncession skulle ses över. Med småskalig elproduktion avses produktion i anläggningar som kan leverera el med en effekt av högst 1 500 kW. Dessa anläggningar utgörs av mindre vattenkraftstationer, vindkraftverk och mindre kraftvärmeanläggningar. Enligt Statens energimyndighets rapport på elmarknaden består de små kraftverken totalt av ca 1 200 vattenkraftverk och ca 400 vindkraftverk. Till detta kommer vissa kraftvärmeverk. Den småskaliga produktionen utgör av landets totala elproduktion eller knappt . Av detta står vattenkraft för ca och vindkraft för ca . De små kraftverken är anslutna på lokalnätsnivå. En relativt stor del av produktionen är koncentrerad till ett fåtal nätområden. Vindkrafts- produktionen är t.ex. koncentrerad till områden med goda vindför- hållanden, som och . av landets lokalnäts- ägare har småskalig elproduktion av mer betydande omfattning ansluten till sina nät. I ett fåtal fall är den småskaliga produktionen t.o.m. av sådan omfattning att den överstiger behovet hos den före detta leveranskoncessionär som hade mottagningsplikten. Bestämmelserna om leveranskoncession och s.k. mottagningsplikt upphörde att gälla . Mottagningsplikten innebar att det företag som hade leveranskoncession för ett visst område var skyldig att köpa el från småskaliga elproduktionsanläggningar inom området. Priset för el från småskaliga elproduktionsanläggningar övervakades av nätmyndigheten. I ellagen fanns krav på att detta pris skulle vara skäligt. I förarbetena till lagen anfördes att skälighetsbedömningen vad gäller priset för inköpt el från småskaliga elproduktionsanläggningar borde baseras på koncessionshavarens genomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året, minskat med avdrag för skäliga administrationskostnader m.m. samt skälig vinstmarginal. gjorde bedömningen att den småskaliga elproduktionen erhöll ett pris på i genomsnitt per kWh . 3.2 Nuvarande stödsystem Stöd till småskalig elproduktion För att skapa enhetliga inköpsförhållanden för den småskaliga elproduktionen gav regeringen i uppdrag att genomföra en upphandling av småskalig elproduktion. De genomsnittliga priserna i de vinnande anbuden låg för anbudsperioden på per kWh för både vindkraft och vattenkraft. Resultatet av denna upphandling har också utgjort ett viktigt underlag för att bedöma behovet av ytterligare stöd till den småskaliga elproduktionen. I budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett tillfälligt stöd för el producerad i småskaliga produktionsanläggningar sådana med en effekt mindre än 1 500 kW införs för perioden till . Det föreslagna stödet prövas av Europeiska kommissionen. Enligt ellagen skall innehavare av elproduktionsanläggningar med en effekt om högst 1 500 kW betala nätavgift enligt förenklade regler. Det innebär i praktiken en nedsatt nätavgift, så att den del av nättariffen som skall betalas motsvarar de faktiska kostnaderna för anslutning, avgift för mätare med tillhörande insamlingsutrustning och dess installation i inmatningspunkten samt årlig avgift för mätning och rapportering. Däremot betalar småproducenter i princip inte någon avgift för drift och underhåll av näten. Denna nedsättning, som införts av praktiska skäl, kan sägas vara till fördel för den småskaliga elproduktionen. Vidare gäller enligt ellagen att eventuella fördelar för nätägaren av att det finns lokal produktion ansluten till nätet, såsom minskade energiförluster i näten och lägre kostnader för anslutning till angränsande nät, skall tillfalla producenterna. Denna regel kallas för regeln om nätnytta och gäller för alla producenter generellt. Miljöbonus Den s.k. miljöbonusen infördes på initiativ av (bet. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:279). Införandet innebar att bestämmelserna i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) kompletterades med bestämmelser om att avdrag får göras i deklarationen avseende vindkraftsproducerad elkraft av den som är skyldig att betala energiskatt för elektrisk kraft (11 kap. 10 § fjärde stycket). För avdraget tillämpas den skattesats som gäller för hushållsförbrukning i (11 kap. 3 § första stycket 4), /kWh. Avdragets storlek är således oberoende av vilken skattesats som tillämpats vid leveransen av den vindkraftsproducerade kraften, dvs. det finns ingen direkt koppling mellan den skatt som faktiskt skulle ha betalats för en elleverans och det belopp med vilket avdrag får göras i deklarationen. Skattelagstiftningen innehåller inte några regler om i vilken utsträckning miljöbonusen skall föras vidare till producenten. förutsatte dock vid sin behandling av reglerna att så skulle ske och uttalade att miljöbonusen utgår utöver det pris som följer av reglerna i övrigt, dvs. dåvarande regler inom ramen för leveranskoncessionssystemet. beslutade Europeiska Kommissionen att miljöbonusen är förenlig med EG-fördraget (statsstödsärende NN143/96, Dnr. EUN96/1788). Enligt kommissonens praxis bör driftsstöd för elproduktion från förnybara energikällor vara tillfälligt. Vid utgången av kommer miljöbonusen att ha gällt under . I samband med ärendets behandling har regeringen hänvisat till den pågående översynen av de stödformer som tillämpas för förnybar elproduktion och att ett nytt stödsystem beräknas träda i kraft . Regeringen har därvid förbundit sig att i samband med införandet av det nya stödsystemet avskaffa miljöbonusen i dess nuvarande form. Frågan om den fortsatta hanteringen av miljöbonusen bereds i . Regeringen avser att i budgetpropositionen återkomma till med sitt ställningstagande i denna fråga. Investeringsstöd För investeringar i vindkraft, småskalig vattenkraft och biobränslebaserad kraftvärmeproduktion ges också investeringsstöd, vilket utgör en del av energipolitiska program (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). De uppsatta målen för investeringsprogrammet avser perioden , dvs. Målet med investeringsstödet till vindkraft är att tillföra ny elproduktion motsvarande . Bidrag lämnas med högst av investeringskostnaden för uppförande av nya vindkraftverk med en eleffekt på minst 200 kW. Bidrag lämnas om vissa tekniska och ekonomiska villkor är uppfyllda, bl.a kostnadseffektivitet, att aggregatet klarar vindlast och väderförhållanden på den valda platsen samt att det lokaliserats på en plats med goda vindförhållanden. Investeringsstödet motsvarar ett bidrag på /kWh. Målet med investeringsstödet till småskalig vattenkraft är att åstadkomma i ny elproduktion från småskalig vattenkraft. Bidrag lämnas med högst av investeringskostnaden till utbyggnad av vattenkraftverk med en effekt på minst 100 kW och högst 1 500 kW. Bidrag ges för uppförande av nya vattenkraftverk, upprustning av nedlagda vattenkraftverk eller komplettering av befintliga kraftverk med ytterligare effekt. Anläggningen bör vara kostnadseffektiv. Ett grundläggande krav är att det finns en gällande vattendom. Vattendom erhålls efter prövning av miljödomstolen, med stöd av (1998:808) och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I domstolens prövning ingår bl.a. att bedöma miljöeffekter, exempelvis effekter på djur- och växtliv, men även att granska de ekonomiska förutsättningarna för investeringens lönsamhet. Tillstånd får lämnas endast om verksamhetens fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt eventuella skador och olägenheter av den. Målet med investeringsstödet till biobränslebaserad kraftvärmeproduktion är att åstadkomma en ökning av den årliga elproduktionen från biobränslebaserade kraftvärmeverk med . Bidraget uppgår till /kW, dock högst av godkänd stödgrundande investering. Stödet motsvarar ca /kWh. Det kan lämnas både till nyinvesteringar, kompletterande ny eleffekt i befintliga kraftvärmeverk och konverteringar av hetvattenpannor till kraftvärme. Bidrag ges både till kraftvärmeverk som är anslutna till fjärrvärmenät och till mottrycksanläggningar i industrin. Med biobränsle avses i detta sammanhang bl.a. avverkningsrester, vissa slag av avfall, energigrödor, vass, halm, returlutar och tallbeckolja. Nuvarande stöd till elproduktion från förnybara källor. El från Nuvarande stöd Totalt 1998, mkr Vind Investeringsstöd, max . 42,61) 45 Småskalig vattenkraft Investeringsstöd, max . 0,21) Biobränsle Investeringsstöd, max . 13,71) Småskalig elproduktion, högst 1500 kW. 2) 1) Avser utbetalda stöd. 2) Stödet beräknas uppgå till ca år . Forskning och utveckling m.m. Utöver här nämnda stöd främjar staten utvecklingen av el från förnybara energikällor genom stöd till forskning och utveckling på universitet och högskolor samt genom s.k. energiteknikstöd och stöd till demonstrationsprojekt. Totalt avsattes energipolitiska program för att främja forskning, utveckling och demonstration av ny teknik på området. Inom EU pågår också ett arbete för att främja ny energiteknik inom OPET och ett program för att stimulera användningen av förnybara energikällor, ALTENER. 3.3 Utvecklingen inom EU Utvecklingen av förnybara energikällor är ett viktigt mål för gemenskapens energipolitik. I kommissionens vitbok : renewable sources of energy har kommissionen anfört att förnybara energikällor bör ha en marknadsandel på inom unionen som helhet jämfört med . Enligt Europeiska kommissionens arbetsdokument Electricity from renewable energy sources and the internal electricity market har garantipris och mottagningsplikt varit den mest framgångsrika metoden för att skapa snabb tillväxt av förnybar elproduktion. Enligt kommissionen är en nackdel med garantipris och mottagningsplikt dock att sådana system inte ger upphov till konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, varför kostnadspressen kan vara låg och teknikutvecklingen kan hämmas. I det avseendet anser kommissionen att stödsystem som styr efterfrågan, såsom inköpskvoter, är bättre. Detta eftersom de skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, vilket ger incitament för teknikutveckling och sjunkande priser. bör man därför enligt kommissionens mening prioritera stödsystem som på detta sätt bättre kan utnyttja marknadskrafternas förmåga att sänka kostnaderna för produktionen. Många av medlemsländerna delar kommissionens åsikt att konkurrensbaserade lösningar är den väg man bör sträva mot. Ambitionen är ändå att skapa gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. Flera medlemsländer har introducerat marknadsbaserade stödsystem såsom gröna certifikat, kvothandel och upphandlingsmodeller. Till dessa länder hör , , , och . Direktiv om främjande av förnybara energikällors tillträde till den inre marknaden för el Europeiska unionens råd antog direktivet (96/92/EG) om gemensamma regler för den inre marknaden för el (elmarknadsdirektivet). Enligt direktivet skall medlemsländerna ha genomfört direktivet i nationell rätt. Enligt elmarknadsdirektivet skall kommissionen före utgången av efter ikraftträdande till och överlämna en rapport om behovet av harmonisering som inte följer av bestämmelserna i direktivet. Om det är nödvändigt skall kommissionen till rapporten bifoga alla harmoniseringsförslag som är erforderliga för en fungerande inre marknad för el. och skall yttra sig över dessa förslag efter överlämnandet. Kommissionen presenterade den första harmoniseringsrapporten [7121/98 LIMITE 29]. I harmoniseringsrapporten konstaterades att det kommer att uppstå problem i funktionssättet för den inre marknaden för el när det gäller elproduktion från förnybara energikällor. I rapporten betonas också vikten av att inte avvakta med åtgärder som kan säkerställa gemensamma regler för den inre elmarknaden. I den rådsresolution som antogs vid energiministerrådsmötet uppmanas kommissionen att beakta behovet av förslag i syfte att avlägsna hinder för ett utökat utnyttjande av förnybara energikällor. I de rådsslutsatser som antogs vid energiministerrådsmötet betonas att en ökad användning av förnybara energikällor är nödvändig dels utifrån krav på hållbar utveckling och dels utifrån åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Det betonades även att ett regelsystem bör utformas på ett sådant sätt att det inte motverkar utvecklingen av teknik för elproduktion från förnybara energikällor som det är av största vikt att stödsystemen till förnybara energikällor utformas på ett sätt som innebär minsta marknadspåverkan. Kommissionen uppmanades att presentera ett konkret förslag till ramverk för den förnybara elproduktionens tillträde till den inre marknaden för el. Vid energiministermötet presenterade kommissionen förslag till principer för ett framtida ramverk som kan stimulera utvecklingen av förnybara energikällor. Rådet diskuterade kommissionens förslag till principer och inbjöd kommissionen att presentera sitt förslag till ett direktiv för de förnybara energikällornas tillträde till den inre marknaden för el. beslutade kommissionen om ett direktivförslag. Förslaget skall presenteras på energiministermötet . om statsstöd och inträde i EU innebär att stöd till näringslivet måste godkännas av Europeiska kommissionen. Reglerna om statligt stöd återfinns i artiklarna 87-89 i EG-fördraget. I artikel 87.1 finns ett antal kriterier som om de uppfylls innebär att åtgärden betraktas som statligt stöd. Varje åtgärd betraktas som statligt stöd om inte annat sägs i fördraget eller om den innebär att ett enskilt företag, en enskild sektor, en enskild region eller en viss produktion gynnas av det offentliga eller med offentliga medel så att konkurrensen snedvrids i sådan utsträckning att det påverkar handeln mellan medlemsstater. Formuleringen är bred och täcker in många olika åtgärder. För att kommissionen skall kunna godkänna ett stöd som anmälts måste det finnas en formell grund, dvs. det måste finnas stöd i någon av kommissionens riktlinjer. Med driftsstöd avses ett stöd som minskar kostnader som företaget annars normalt måste stå för som en del av den dagliga verksamheten. Kommissionens allmänna inställning till driftsstöd är att sådana inte bör godkännas.