prop · GN0330 · 2000-01-01 00:00:00 — Bedömningen kvarstår att resurserna för försvar av mot väpnat angrepp och hävdande av vår territoriella integritet kan reduceras i förhållande till försvarsbeslut när det gäller antal förband, beredskap m.m. Det krävs dock att har en sådan beredskap som gör det möjligt att möta de väpnade hot som direkt kan beröra vid en kris som utvecklas ur nuvarande omvärldsläge. Det är också nödvändigt att kan hantera svåra situationer som skulle kunna uppstå utan att vara väpnade angrepp från en annan stat. Vår försvarsförmåga måste också kunna anpassas till hot som vi kan komma att ställas inför . Regeringen bedömer att det finns anledning att återkomma till den säkerhetspolitiska utvecklingen i världen i en samlad bedömning av läget inför det slutliga ställningstagandet angående nästa försvarsbeslutsperiod. 4.1 Den internationella utvecklingen Beskrivningen av huvuddragen i den internationella utvecklingen bygger i stor utsträckning på Försvarsberedningens rapport säkerhet försvar (Ds 1999:55). Den oroliga situationen på har dominerat den säkerhetspolitiska scenen i genom den eskalering av som skedde och som resulterade i ett militärt ingripande av Nato. Problemen i Kosovo var tidigare väl kända men få hade förväntat att de skulle få så omfattande politiska, militära och humanitära konsekvenser för situationen på . Därtill påverkades internationella relationer och säkerhetspolitiskt samarbete mellan många länder långt utanför det aktuella konfliktområdet. Trots att händelseförlopp och enskilda konsekvenser inte förutsetts kvarstår i allt väsentligt regeringens bedömning av det säkerhetspolitiska läget som gjordes i propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74). Konflikten i Kosovo understryker behovet av förstärkta satsningar på konfliktförebyggande verksamhet och en förbättrad förmåga till gemensam krishantering. Regeringens bedömning är att såväl civila som militära internationella insatser kommer att vara nödvändiga på . Konflikten utvecklades till en svår prövning av det internationella samfundet och dess förmåga att agera. Nato-ländernas och inte minst relationer till och även var mycket ansträngda och det positiva samarbetsklimat som utvecklats det upplevdes som hotat. De hårdaste tongångarna från ryskt håll har dock avklingat och har i huvudsak övergått till att spela en konstruktiv roll i den fortsatta hanteringen av konflikten. Även om den ryska misstron mot Nato har stärkts synes landets regering ha kommit till insikt om att måste samarbeta med och och aktivt bidra till krishanteringen på . Det faktum att förutsättningarna för samarbetet inte helt urholkades av påfrestningar har visat att det ändå finns en grund för dess fortsatta utveckling. Nato lyckades trots både inre och yttre spänningar att hålla samman under hela flygoperationen. Efter det att Nato avslutat sin flygbekämpning kunde denna följas upp med en stor insats med marktrupp i enlighet med ett mandat från . I de uppföljande insatserna deltar även andra länder. Nato har därmed befäst sin roll som det centrala instrumentet för militär krishantering i . Vikten av att bibehåller sitt engagemang för säkerhet har bekräftats. Utan amerikanska resurser hade den omfattande flygoperationen inte kunnat genomföras i Kosovo. är det viktigt att konstatera att länder har påtagit sig ett avsevärt ansvar såväl politiskt som militärt i Kosovo. De europeiska ländernas truppbidrag i den Nato-ledda fredsfrämjande insatsen under FN-mandat i Kosovo (KFOR) är större än det amerikanska. EU kommer att stå för en stor del av återuppbyggnaden och europeiska politiker har spelat en viktig roll i hela processen. Milosevic-regimens upprepade kränkningar av mänskliga rättigheter visar med skrämmande tydlighet att det internationella samfundet behöver bättre förmåga och möjligheter att ingripa på ett tidigt stadium i en konflikt. Om det internationella samfundet på ett tidigare stadium kunnat enas om att ingripa i konflikten i Kosovo hade mycket mänskligt lidande och materiell förstörelse kunnat undvikas. I det framlagda handlingsprogrammet (Ds 1999:24) presenteras metoder och instrument för att hindra att konflikter trappas upp och leder till våld. I programmet betonas bl.a. vikten av att klart definiera sambanden mellan olika politikområden och att utforma en helhetssyn för att stärka den konfliktförebyggande kapaciteten. är det viktigt att understryka sambandet mellan konfliktförebyggande insatser och möjligheten för det internationella samfundet att vid behov kunna bruka vapenmakt. Det är viktigt att notera den avskräckande effekt som en sådan möjlighet kan ha. och senast utvecklingen på visar på vikten av att ha trovärdig och snabbt tillgänglig militär förmåga. Erfarenheterna från konflikten i Kosovo har förstärkt viljan bland länder att utveckla förmågan att delta i och genomföra internationella insatser. De beslut som fattats inom EU, VEU och Nato är konkreta steg på vägen mot en stärkt europeisk krishanteringsförmåga. Särskilt i de fall då väljer att inte agera i en konflikt är en utvecklad europeisk förmåga en förutsättning för att hantera konflikter i och dess närområde. Genom att Amsterdamfördraget trätt i kraft fördjupas den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU och krishantering, som omfattar humanitära insatser och räddningsinsatser samt olika typer av fredsfrämjande insatser, görs till en central uppgift för unionen. För att EU skall kunna utföra sina uppgifter när det gäller konfliktförebyggande och krishantering har medlemsländerna vid i åtagit sig att utveckla effektivare europeiska resurser för krishantering. Behovet av underrättelsetjänst, strategiska transporter och ledning lyfts särskilt fram. Vidare pekar på behovet av att stärka den europeiska försvarsindustrin. De pågående sexnations-förhandlingarna mellan , , , , och syftar till att underlätta en omstrukturering av europeisk försvarsindustri, vilket är nödvändigt för att bevara industrins internationella konkurrenskraft. Läget i och omkring republiken i södra har stadigt försämrats . Till stor del beror detta på den svåra ekonomiska och sociala situation som präglar hela norra , inte minst efter konflikten i åren 1994 - 1996. Oförmågan att lösa konflikter på politisk väg har lett till en våldsupptrappning som hotar att destabilisera hela norra . I har en allt hårdare maktkamp förts mellan olika grupperingar. Den folkvalde presidenten har mött allt större svårigheter att upprätthålla kontrollen i republiken. Kriminaliteten i såväl som dess grannrepubliker är utbredd, med kidnappningar och omfattande narkotika- och vapenhandel m.m. Konflikten åren 1994 - 1996 ledde i realiteten till att den ryska centralmakten förlorade greppet över . genomförde tjetjenska grupperingar en serie attacker mot byar i grannrepubliken . utfördes flera bombattentat mot bostadshus i och södra , med ca 300 civila dödsoffer. Attentaten sattes av ryska myndigheter i samband med oroligheterna i gränsområdet mellan och . Några bevis eller andra omständigheter som tyder på ett sådant samband har dock ej presenterats. inledde ryska federala förband flyg- och artilleribeskjutning mot vad som uppgavs vara terroristbaser i . Dessa följdes av insatser med ryska federala markförband. De ryska militära insatserna har drabbat civilbefolkningen i hårt och framkallat stora strömmar av internflyktingar. Situationen har förvärrats av att de ryska myndigheterna har spärrat av flyktvägarna från . Det allvarliga säkerhetsläget har försvårat de internationella hjälporganisationernas arbete i området. Det finns få tecken på att den väpnade konflikten i och omkring skulle mattas av. Även om så skulle ske, står det klart att kommer att förbli en oroshärd - med effekter för läget i såväl norra som södra - så länge en politisk lösning saknas om republikens status. En sådan måste föregås av förhandlingar mellan de ryska federala myndigheterna och företrädare för . När sådana förhandlingar kan komma till stånd är oklart. Händelseutvecklingen i utgör ett exempel där det internationella samfundet kom att ingripa allt för sent för att förhindra omfattande mänskligt lidande och materiell förödelse. Den av ledda FN-insatsen som genomförs är dock ett första steg mot att återupprätta fred och ordning i . Även om insatsen borde kommit i ett tidigare skede så kan det konstateras att den inleddes relativt snabbt efter det att gett efter för det internationella samfundets påtryckningar. Den är också ett exempel på en insats där en tillfällig koalition av länder, under ett lands ledning, svarar för planering och genomförande av insatsen. Utvecklingen i andra delar av världen inger också oro. Detta gäller i synnerhet flera av de konflikter är inblandad i med grannländer såsom det skärpta tonläget och de militära maktdemonstrationerna gentemot och ordkriget med rörande dispyten i . Därtill kommer det fortsatt spända läget på och omkring den koreanska halvön. Militärkuppen i innebär ett steg bakåt i utvecklingen, vilket är särskilt oroande med tanke på kärnvapeninnehav samt inte minst intensifieringen av konflikten mellan och om Kashmir. Konflikterna i det för energiförsörjningen så viktiga Kaukasusområdet fortgår. Det finns anledning att återkomma till den säkerhetspolitiska utvecklingen i världen i en samlad bedömning av läget inför det slutliga ställningstagandet angående nästa försvarsbeslutsperiod. I det följande redovisar regeringen sin bedömning av i vilken utsträckning svensk säkerhets- och försvarspolitik bör påverkas av den internationella utvecklingen och då särskilt av konflikten i Kosovo och dess konsekvenser. 4.2 Konsekvenser för svensk säkerhetspolitik Den grundläggande positiva säkerhetspolitiska situationen i närområde kvarstår, även om också osäkerheten om politiska utveckling består. Det senaste årets utveckling på och särskilt i Kosovo har dock medfört konsekvenser för de säkerhetspolitiska relationerna såväl i som globalt. tryggas säkerheten främst genom ett successivt alltmer omfattande politiskt, ekonomiskt och kulturellt samarbete. Fördjupad demokrati, ökad respekt för mänskliga rättigheter, öppenhet och ökad välfärd bidrar till stabilitet och trygghet. Solidariska gemensamma insatser för att främja säkerheten och för att hantera uppkommande kriser utgör nödvändiga komponenter i ett långsiktigt hållbart euroatlantiskt säkerhetssystem. För del är vårt deltagande på stor bredd i det europeiska samarbetet och vårt bidrag till gemensam säkerhetsfrämjande verksamhet och krishantering centrala medel för att trygga också vår egen säkerhet. Härvid bör såväl civila som militära medel kunna komma till användning. bör främst inom ramen för sitt medlemskap i , , , sitt observatörsskap i VEU och sitt samarbete med Nato inom ramen för EAPR/PFF samt i faktiska krishanteringsinsatser utöka och förstärka sitt bidrag till gemensam säkerhetsfrämjande verksamhet och krishantering. Regeringen har inte funnit anledning att ompröva säkerhetspolitikens mål så som de senast kom till uttryck i den säkerhetspolitiska kontrollstationen . Ett utökat svenskt bidrag till gemensam säkerhetsfrämjande verksamhet och krishantering är fullt förenligt med militära alliansfrihet eftersom samarbetet inte innefattar försvarsgarantier i händelse av väpnat angrepp. Kosovokrisen har tydligt visat att civila och militära insatser från det internationella samfundet kommer att vara nödvändiga på . Det är viktigt att dessa insatser sker integrerat i bred och solidarisk internationell samverkan. bör aktivt medverka med både civila och militära resurser för att skapa en fredlig och demokratisk utveckling på hela . Enligt stadga tilldelas organisationen en central roll för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Det är av grundläggande betydelse att FN kan spela denna roll och att medlemsländernas ansvar för att följa dess stadga inte urholkas. bör fortsatt aktivt verka för att hävda säkerhetsrådets roll och ställa krav på särskilt de permanenta medlemmarna att leva upp till sitt ansvar. Det går dock inte att utesluta att det kan uppkomma situationer där säkerhetsrådet är låst på grund av ett veto eller hot om ett sådant. Grova kränkningar av mänskliga rättigheter kan då leda till militära ingripanden från det internationella samfundet. En humanitär intervention måste prövas från fall till fall med hänsyn till om grundläggande värden står på spel och huruvida alla andra vägar har prövats. Liksom i fallet Kosovo kan det dock bli svårt att i en folkrättslig bedömning finna en entydig grund för beslut om ett sådant ingripande. Om en intervention sker - utan säkerhetsrådsbeslut - måste strävan alltid vara att återföra frågan till rådet. Regeringen konstaterar liksom tidigare att EU är av grundläggande betydelse för att varaktigt trygga stabilitet och säkerhet i . EU:s fortsatta utvidgning och utökade samarbete med länder i EU:s närområde har stor betydelse på det säkerhetspolitiska planet. Medlemskap i förutsätter bl.a. en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter. Detta har redan haft avsevärda positiva effekter i kretsen av kandidatländer. Utsikterna till medlemskap har inneburit att kandidatländerna gjort stora ansträngningar för att lösa kvarvarande konflikter med sina grannländer. bör fortsatt verka aktivt för att knyta de länder som aspirerar på medlemskap närmare unionen. Även samarbetet med länder utanför kretsen av medlemmar och kandidatländer bör utvecklas. Ett fortsatt engagemang från EU-ländernas sida i de sydöstra delarna av har stor betydelse för att långsiktigt uppnå stabilitet även här. Europeiska unionens beslut i att långsiktigt arbeta för stabilitet och återuppbyggnad i regionen inom ramen för den s.k. stabilitetspakten utgör ett första steg i denna riktning. Det är i sammanhanget väsentligt att också ägna relation till EU särskild uppmärksamhet. Genom medlemskap i och geografiska närhet till EU är en god och nära relation av stort intresse. En förutsättning för detta är dock att lever upp till kraven på bl.a. respekt för mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter. Ett fortsatt fördjupat euroatlantiskt säkerhetssamarbete är av grundläggande betydelse för att hantera konflikter i och dess närhet. Genom de beslut som fattats vid i och i , har Europeiska unionen fått en tydligare roll i europeisk krishantering. bör även fortsättningsvis bidra till att utveckla EU:s förmåga inom detta område. EU:s beslut i att stärka den europeiska förmågan till krishantering bör få konsekvenser för utformningen även av svenska totalförsvarsresurser (se avsnitt 5.2.2). Europeiska unionen besitter en rad instrument för att förebygga konflikter och kriser. Dessa instrument har varit enbart av politisk, diplomatisk, ekonomisk och humanitär karaktär men kan nu också bli militära. Den militära kapaciteten i EU syftar till att hantera hela spektrumet av krishanteringsuppgifter (de s.k. Petersbergsuppgifterna), inte till att skapa någon gemensam stående armé, något gemensamt territorialförsvar eller utfästelser om säkerhetsgarantier. Europeiska unionen behöver institutionella strukturer för att utveckla sin förmåga att hantera kriser. De delar av VEU:s funktioner som på ett substantiellt sätt bidrar till att stärka unionens förmåga till krishantering bör därför i lämpliga delar överföras till EU. En militär kapacitet i EU kan öka förmågan till gemensamma krishanteringsinsatser. En förstärkt europeisk krishanteringsförmåga kan dock inte ersätta den amerikanska politiska och militära närvarons betydelse, som är stor inte minst för stabiliteten i norra inklusive . Det försvarsrelaterade samarbete som bedrivs mellan de nordiska länderna är en viktig utgångspunkt också för fördjupningen av den europeiska krishanteringsförmågan. De nordiska länderna har gemensamma värderingar och erfarenheter och kan gemensamt driva frågor och nå ökat inflytande. och likartade säkerhetspolitiska förutsättningar, geografiska närhet och militära alliansfrihet gör det särskilt naturligt för länderna att ytterligare utveckla och fördjupa sitt inbördes samarbete och att agera gemensamt inom det europeiska säkerhetssamarbetet. Insatsen i Kosovo bekräftar Natos centrala roll som militär krishanterare i och behovet av ett brett samarbete om krishantering. Ett aktivt svenskt deltagande i PFF bidrar till att stärka vår förmåga att delta i internationella insatser. I syfte att ytterligare stärka vår förmåga att samverka med alliansanslutna och icke alliansanslutna länder bör ta aktiv del i utvecklingen av det fördjupade PFF. Det svenska deltagandet i det fördjupade PFF bör ske i enlighet med de rekommendationer som angivits i propositionen Förändrad omvärld omdanat försvar (prop. 1998/99:74). Sammanfattningsvis innebär detta en utveckling mot mer komplexa övningar, inte minst för att möjliggöra att större och mer sammansatta förband övas. Det innebär också en utveckling av datorstödda övningar och andra kostnadseffektiva former. Det innebär vidare ett fortsatt aktivt deltagande i planerings- och översynsprocessen (PARP), som även fortsättningsvis bör omfatta mark-, sjö- och luftstridsförband. Det är också av vikt att övningsverksamheten inom ramen för PFF blir en naturlig del i Försvarsmaktens verksamhet. Det är angeläget att PFF-samarbetet även efter toppmötet i fortsätter att bedrivas på bred front och att självdifferentieringsprincipen, d.v.s. att samtliga länder har möjlighet att välja i vilken grad man deltar i olika aktiviteter, fortsatt är styrande. Den uppdelning av PFF-samarbetet som kan skönjas efter i mellan länder som aspirerar på medlemskap i och länder som inte gör det är inte helt oproblematiskt ur svensk synvinkel. Det är viktigt att fortsatt utveckla det breda praktiska samarbetet i . De nordiska ländernas tilltagande samarbete sinsemellan och med främst de baltiska länderna ger ett väsentligt bidrag till säkerheten i regionen. Som en del av de säkerhetsfrämjande insatserna är det av stor vikt att bidrar till den långsiktiga utvecklingen av grundläggande totalförsvarsfunktioner under demokratisk kontroll i de baltiska staterna. Insatsernas tyngdpunkt bör ligga på rådgivning, kunskapsöverföring och utbildningsstöd. Som utvecklingen inte minst i Kosovo visat är det väsentligt att också inkluderas i det internationella säkerhetssamarbetet. De tre baltiska staterna eftersträvar medlemskap i både EU och Nato. Att de baltiska länderna genom Europeiska Rådets beslut i fått ett klart medlemskapsperspektiv i EU har stor betydelse för deras säkerhet. Det är också positivt att de baltiska länderna numera enligt besluten vid i beskrivs på samma sätt som övriga ansökarländer till Nato. Det är väsentligt att den av alla godtagna principen - att varje land har rätt att självt välja sin säkerhetspolitiska linje - upprätthålls. har varje land ett ansvar att se till hela säkerhet. Detta ansvar reducerar dock inte rätten att självt välja säkerhetspolitisk linje. De baltiska länderna har valt att söka säkerhet genom medlemskap i och Nato. En gynnsam säkerhetspolitisk utveckling för de baltiska länderna är till gagn för och hela regionens säkerhet. Regeringen framhöll i kontrollstationspropositionen att utvecklats till en central aktör i det europeiska säkerhetsarbetet. Wiendokumentet, Uppförandekoden om politiska och militära aspekter på säkerhet och (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe) om rustningsbegränsning utgör tillsammans kärnan i den europeiska rustningskontrollen rörande konventionella stridskrafter. undertecknades av Natos och medlemsländer . Avtalet är under omförhandling. Det är ett viktigt svenskt intresse att avtalets nuvarande begränsningar av den militära närvaron i flankområdena, vilket innefattar en del av vårt närområde, bevaras i det nya avtalet. Det nya avtalet kommer att innehålla en klausul för att möjliggöra anslutning av nya stater. Även om inte är avtalsslutande part i och inte har för avsikt att ansluta sig, har detta avtal betydelse för säkerhet genom de militära begränsningar och den öppenhet som avtalet föreskriver också i närområde. Det amerikanska beslutet att inte ratificera avtalet om fullständigt förbud mot kärnsprängningar (det s.k. provstoppsavtalet) samt den fortsatta ryska oviljan att ratificera såväl provstoppsavtalet som inger oro vad gäller möjligheterna att i närtid göra ytterligare framsteg inom detta område. Det största hotet mot säkerheten i sammanhänger med en fortsatt instabilitet i och i synnerhet med de risker som kan förknippas med en svag institutionell struktur, söndervittrande samhällelig kontroll, en frustrerad krigsmakt, en utbredd brottslighet, starka maktstrukturer vid sidan om staten och svårigheter att förhindra misstag och olyckor vid militär verksamhet liksom vid civila och militära kärnanläggningar. Även om handlingsutrymmet är mycket begränsat, kvarstår en osäkerhet om inrikespolitiska utveckling och de konsekvenser den kan föra med sig för landets relationer till omvärlden. Den ekonomiska krisen i landet fortsätter. Utrymmet för vidmakthållande eller reformering av den militära kapaciteten är begränsat. De väpnade motsättningarna inom det oroliga Kaukasusområdet fortsätter. Av betydelse för säkerhet i vidare bemärkelse är avtagande förmåga att övervaka sina egna gränser och sitt sjöterritorium. som det är viktigt att uppmärksamma de risker som kan förknippas med osäkerheten om utvecklingen i är det väsentligt att bygga vidare på de positiva förändringar som också sker. Ett stabilt, demokratiskt och välmående är av avgörande betydelse för en varaktig fred på kontinenten. Europeiska unionen har i medvetenhet om detta vid toppmötet i antagit en gemensam strategi avseende . Den har som huvudsakliga mål att stärka demokratin, rättsstatsprincipen och offentliga institutioner i , att integrera i ett europeiskt ekonomiskt och socialt samarbetsområde, att samarbeta för att stärka stabilitet och säkerhet i och utanför samt att samarbeta inom områden av gemensamt intresse och ömsesidigt beroende som energipolitik, kärnsäkerhet, miljöpolitik och kamp mot organiserad brottslighet. Kosovokrisen har visat på betydelsen av att deltar i europeisk krishantering på ett konstruktivt och ansvarsfullt sätt. Samarbetet med bör också bidra till att ett sådant ryskt deltagande kan ske. Det kan således konstateras att säkerhetspolitik alltmer vävs in i ett brett internationellt samarbete om säkerhet i . Detta breda samarbete är av grundläggande betydelse för de stora förbättringar som skett i vårt säkerhetspolitiska läge sedan det slut. Ett invasionsföretag syftande till ockupation av ter sig inte möjligt att genomföra , förutsatt att vi har en grundläggande försvarsförmåga. Regeringen anser att det är risken för att dras in i ett krig mellan två maktblock som hotar säkerhet. Däremot finns det risker förknippade med regionala och lokala konflikter och med förekomsten av auktoritära regimer, sönderfallande stater och bristande samhällskontroll. Aktörer som kan tänkas agera mot och hota vår säkerhet är inte i första hand stormakter med överväldigande militära resurser utan snarare stater eller organisationer och grupper, kanske geografiskt långt från , som med hot och påtryckningar, våld och skadegörelse kan tänkas vilja påverka oss. Utsatta blir då våra svaga punkter, t.ex. vårt beroende av en fungerande infrastruktur. Opinionen kan också förväntas påverkas starkt av hot mot medborgares liv. I den säkerhetspolitiska kontrollstationen gav regeringen följande exempel på den typ av hotsituationer som ligger inom ett vidare spektrum och ter sig som tänkbara och mest troliga : -Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad omfattning, som kan sättas in med kort förvarning, det kan t.ex. röra sig om fjärrstridskrafter (flyg, kryssningsmissiler, ballistiska missiler) som kan utgå direkt från sin fredsgruppering, -angrepp av förtäckt typ, dvs.