prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — De åtgärder som kan bli aktuella är bl.a. att göra en organisatorisk åtskillnad av strategisk infrastruktur och bolagisering som åtskiljer kommersiell och icke-kommersiell verksamhet. Vidare bör den konkurrensutsatta andelen av statlig verksamhet öka, t.ex. genom att ställa krav på upphandlingsförfarande vid myndighetsinterna köp, konkurrensutsätta egenregiverksamhet och konkurrensupphandla statlig verksamhet på entreprenad. Befintliga tillsynsmyndigheter bör också förstärkas. 6.6.3 Offentliga välfärdstjänster I kommunerna har förändrings- och utvecklingsarbetet under 1990- talet gått mot ökade inslag av konkurrens, alternativa driftformer och brukarinflytande. Syftet har varit att nå högre effektivitet, bättre kvalitet och ökad välfärd för medborgarna. Inriktningen har i allmänhet varit att med bibehållet kommunalt ansvar och bibehållen offentlig finansiering söka nya former för att styra och driva verksamheten. Utvecklingen av alternativt drivna enheter inom den kommunala välfärden består nästan uteslutande av verksamhet som finansieras av allmänna medel och därmed är underställd politisk styrning genom avtal. Även om driften av en vårdcentral är privat, hör verksamheten till det offentliga utbudet av välfärdstjänster. Det innebär att landstingen och kommunerna har samma ansvar för att alla medborgare har lika tillgång till och samma rättigheter inom den privat drivna välfärden, där finansieringen är offentlig, som inom den offentliga drivna verksamheten. Utgångspunkten för regeringens konkurrenspolitik är att skapa effektiva marknader där så är rationellt och socialt rimligt. På effektiva marknader är priset bärare av relevant information. Alla producenter har tillträde till marknaden. Konsumenterna har många producenter att välja mellan. En stor del av den offentliga verksamheten bedrivs på marknader. Det gäller bl.a. områden som är föremål för offentlig upphandling, anläggningsarbeten och s.k. nätverkstjänster som gas, vatten, värme, tele samt person- och varutransporter. Här är det ofta möjligt att skapa rimligt effektiva marknader och en rad omregleringar har genomförts. Regeringen har framgångsrikt omreglerat och öppnat upp marknader. Regeringen menar dock att stor försiktighet måste gälla när det är fråga om välfärdstjänster som vård, skola och omsorg. Avgörande för regeringens politik är att skapa konsument- och medborgarnytta. Konkurrens är ett medel för att nå målen för regeringens politik. Marknader skall användas där de ger störst konsumentnytta och offentlig produktion där denna form lämpar sig bäst. För att marknader skall kunna bli effektiva förutsätts en rimlig grad av homogenitet för varor och tjänster. Det är en förutsättning för att konsumenten enkelt skall kunna bedöma kvaliteten i förhållande till priset. skall transaktionskostnaderna vara låga, dvs. det skall vara lätt att byta och tillgången till trovärdig information skall vara god. I marknadsekonomin skall priset bära information om kvalitet och kvantitet. Regeringens bedömning är att dessa krav sällan är uppfyllda när det gäller välfärdstjänster. I stället skulle en marknadsprissättning skapa snedvridningar i ekonomin och sociala problem samhället. Ett ytterligare problem är att befolkningsunderlaget, t.ex. när det gäller sjukhusvård, i regel är för litet för att det skall vara möjligt att skapa en reell konkurrens. Sjukhusen är i regel lokala monopol med betydande stordrifsfördelar och stora investeringsbehov. Priset på en marknad för välfärdstjänster skulle heller inte säga allt om kvaliteten och möjligheten att utvärdera denna inträffar ofta med lång tidseftersläpning. Det som skulle känneteckna flera av välfärdstjänsterna på en marknad är i stället att främja drivkrafter för producenterna att välja konsumenter och för konsumenter eller brukare att välja vilka brukare de vill se kring sig. Priset får funktionen att sortera brukarna efter betalningsförmåga. En skola som kännetecknas av fria konkurrerande val utlöser därför starka segregerade tendenser. Prismekanismen skiktar olika sociala gruppers tillgång till likvärdiga tjänster. Det finns stor risk för oönskade effekter för ekonomin genom negativ påverkan på det mänskliga kapitalet. En marknadsstyrd skola skulle sannolikt innebära än större skillnader i befolkningens kunskaper än vad deras medfödda inlärningsförmåga möjliggör och minskar därmed möjligheten att utnyttja befolkningens hela produktiva förmåga. Konsumenternas betalningsförmåga sammanfaller normalt heller inte med när de har stort behov av att konsumera välfärdstjänster. Internationella erfarenheter talar för att finansierings- och produktionsformerna påverkar fördelningen av välfärdstjänster som sjukvård. Erfarenheten visar att det finns starka skäl för att hålla samma finansiering och produktion för god kostnadskontroll av offentliga medel. Regeringen menar att mycket stor hänsyn måste tas till hur organisationen av välfärdstjänster påverkar fördelningen. Regeringens grundläggande uppfattning är att en generell välfärdsstat innebär att alla medborgare oavsett sin inkomst, klass, kön, etnicitet och sociala grupper skall ha samma tillång till välfärdstjänster. En grundläggande utgångspunkt för regeringens politik är därför att vård, skola och omsorg skall vara demokratiskt styrd, gemensamt finansierad och ges till alla på likvärdiga villkor. Detta innebär inte att möjligheter till förnyelse och mångfald inte skall tas till vara på välfärdsområdet. Regeringen främjar inom detta område aktivt det pågående arbetet för att utveckla alternativa driftsformer, t.ex. genom olika typer av personalkooperativ eller entreprenadlösningar. Alternativa driftsformer är ett bra komplement till offentlig drift när den tillför verksamheten höjd kvalitet till samma kostnad, bibehållen kvalitet till lägre kostnad eller utökad verksamhet till samma kostnad. Utvecklingen Området offentliga välfärdstjänster präglades av en fortsättning på den tidigare kraftiga expansionen. Efter att under 1970- talet ha ökat med i förhållande till BNP fortsatte den reala kommunala konsumtionen att växa med . På hälso- och sjukvårdsområdet hade resurserna sjudubblats . De offentliga ambitionerna hade höjts på en rad områden, exempelvis inom barnomsorg, utbildning, kultur och kollektivtrafik, och ett stort antal uppgifter hade förts över från staten till landstingen och kommunerna. inleddes ett omfattande decentraliseringsarbete inom landsting och kommuner som omfattade både den politiska organisationen och verksamhetsorganisationerna. Exempelvis bildade ett stort antal kommuner kommundelsnämnder . Upprinnelsen till detta var den då utbredda diskussionen om behovet att förnya den offentliga sektorn och att öppna för ökat inflytande och ökad delaktighet på alla nivåer. prövade många kommuner och landsting att ersätta den traditionella anslags- och regelstyrningen med målstyrning. av i huvudsak oavbruten och kraftig konsumtionsökning innebar 1990-talets första hälft ett knappare ekonomiskt utrymme för kommuner och landsting. Det bidrog till att ett stort antal kommuner och landsting förändrade sina styr- och verksamhetsformer och att inslaget av alternativa driftsformer ökade. Beställarstyrning genom att separera uppgiften att formulera mål från produktionen blev ett naturligt steg i den s.k. beställar-/utförarmodell som var i fokus för utvecklingen första år. riktades intresset även mot olika slag av konkurrensmodeller. Steget från beställarstyrning till konkurrensutsättning kan bl.a. ses som ett medel för att avhjälpa vissa problem som uppstod för de kommuner och landsting som tillämpade beställar-/utförarmodellen. Därmed hade många kommuner och landsting skapat några av de grundläggande förutsättningarna för att konkurrensutsätta verksamheterna även externt. Bland annat hade i princip avgränsade beställare, ersättningssystem och avräkningsprinciper skapats. En omständighet som relativt sent kom in i bilden var kvalitetsfrågorna. var det först i samband med kontraktsskrivning med externa entreprenörer som man insåg att kvalitetsfrågorna behövde regleras. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () påpekade i en rapport (1988:1) att kvalitetsmått borde utvecklas för barnsomsorgen eftersom sådana saknades. konstaterade i rapporten i praktiken (Ds 1994:50) att endast en mindre del av alla entreprenadavtal som skrevs innehöll kriterier för kvalitet. Dessa brister rättades till och kvalitetsstyrningen blev allt viktigare både gentemot entreprenadlagd verksamhet och verksamhet i egen regi. Förekomsten av nya styrformer och privata alternativ Statskontoret har i rapporten , styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting (1999:38) redovisat hur omfattande inslagen av decentralisering och marknadsorienterade styrmodeller är. Av landstingen utövar hälften någon form av beställarstyrning, medan den andra hälften använder en traditionell styrmodell. Merparten av landstingen har , oavsett styrform, entreprenader inom kärnverksamheterna vanligast inom öppenvård såsom primärvård, psykiatri och tandvård. I ett par fall har landsting övergett beställarstyrformen . Å andra sidan har de nya sjukvårdshuvudmännen i och anslutit sig till en decentraliserad form av beställarstyrning. tillämpar ca en tredjedel av landets kommuner en styrmodell som i större eller mindre omfattning särskiljer beställarrollen från utförarrollen. Av Statskontorets rapport framgår att i av kommunerna upprättar facknämnderna en egen resultaträkning. har också egen balansräkning. Ett sätt att öka nämndernas oberoende är att ge dem ansvaret för eventuella underskott eller överskott. Enligt Statskontorets enkät till kommunerna har av landets kommuner sådana regler. Detta innebär att mellan av landets kommuner torde omfattas av marknadsorienterade styrmodeller. Statskontoret har också kartlagt kommunernas andel köpta tjänster från externa leverantörer . Enligt denna undersökning var det vanligast att kommunerna använder 93 av driftskostnaderna för egen produktion. Skillnaderna mellan kommunerna var emellertid rätt betydande. Effekter av konkurrensutsättning Enligt de studier som redovisar i rapporten fortsatt välfärd? (1999) har den ökande andelen alternativa driftformer medverkat till en effektivare resursanvändning. Detta har resulterat dels i minskade kostnader, dels i tydligare och mer preciserade krav på verksamheten. redovisar i en rapport en sammanställning av tidigare studier av äldreomsorg på entreprenad. Studien visar att det åtminstone på kort sikt har inneburit kostnadsbesparingar när anbudsupphandling använts. Eftersom många av de entreprenader man relaterar till var relativt nystartade, hade man svårare att bedöma om besparingarna kvarstår på . I de kommuner som intervjuades som underlag för för fortsatt välfärd? upplevs arbetet med framtagande av krav på utförande i samband med upphandlingar också ha lett till en ökad kvalitet. Med detta avses att man nått en högre grad av uppfyllelse av de mål och behov som kommunpolitikerna formulerat. Den egna produktionen eller egenregin tvingas i samband med konkurrensutsättning se över sin egen organisation, bemanning, system för intern kvalitetssäkring och kostnader. De undersökningar som har gjorts när det gäller kommunmedlemmarnas upplevelse av den service som de utnyttjar visar också att konkurrensutsättning och alternativa driftformer i de flesta fall medför att de är mer nöjda jämfört med den traditionellt bedrivna verksamheten. I sägs att merparten av de tidigare studier man granskat inte visar någon negativ påverkan på kvaliteten i verksamheten. Snarare finns flera studier där vårdtagarna gett mycket goda omdömen om den verksamhet som drivs på entreprenad. Problem vid användandet av konkurrensinslag på området välfärdstjänster Området offentliga välfärdstjänster har under präglats av både snabba och djupgående förändringar, som å ena sidan har öppnat möjligheter för effektivisering och ökad kundnytta, å andra sidan ställt helt nya krav på ansvariga kommuner och landsting. Helt nya modeller för styrning och drift har prövats, i vissa fall med inslag av konkurrensmekanismer. I i problem och förslag (2000:1) uppmärksammas en rad frågeställningar med anknytning till konkurrensproblem i hälso- och sjukvårdssektorn. I rapporten berörs bl.a. brist på konkurrens på lika villkor inom vissa sektorer, brister i samband med upphandling och problem vad gäller moms, det så kallade kommunkontosystemet. Vidare behandlas brister med anledning av den så kallade tredjepartsfinansieringen. Genom att finansieringen är avskild från konsumenten saknas normala mekanismer för kostnadskontroll. Slutligen redovisar verket problem som sammanhänger med höga in- och utträdeskrav för etableringar. Många av de instrument som används för att främja en god konkurrens tar sin utgångspunkt i att det redan finns en fungerande marknad. Det har t.ex. visat sig att lagen om offentlig upphandling () har varit ett bra redskap för de kommuner och landsting som upphandlat tjänster där det redan finns ett gott utbud av leverantörer. Så är fallet vad gäller bl.a. försörjningstjänster som lokalunderhåll och liknande. För de offentliga kärnverksamheterna är emellertid sällan så att det finns en etablerad fungerande marknad, åtminstone inte utanför storstadsområdena. De nya marknader som bildas när kommuner och landsting infört nya styrformer skiljer sig från den gängse bilden av en marknad. Verksamheterna är fortfarande offentligt finansierade inte kundfinansierade och ingår därmed i det offentliga serviceutbudet. Det råder vanligen inte heller någon etableringsfrihet, utan dessa marknader regleras såväl av statliga tillsyns- och tillståndsorgan som av kommuner och landsting. I den Nationella handlingsplan för utveckling och förnyelse av sjukvården som regeringen arbetar med kommer att framhållas betydelsen av en ökad mångfald av driftformer, med krav på sjukvårdshuvudmännen att i större utsträckning engagera privata, kooperativa och ideella operatörer i den öppna vården. som denna utveckling uppmuntras är det viktigt att inte kommersiella intressen försvårar möjligheten att upprätthålla de grundläggande principerna för en allmän hälso- och sjukvård. Sjukvården skall vara demokratiskt styrd, solidariskt finansierad och ges utifrån behov. För att dessa grundläggande mål skall kunna upprätthållas som alternativa driftformer släpps in är det nödvändigt att reglera vissa former av den konkurrensutsatta vården. En sådan reglering har tidigare inte ansetts nödvändig, med hänsyn till den offentligt drivna vårdens totala dominans. Regeringen finner att det inte finns skäl att särskilt reglera driftformerna i den öppna sjukvården. Däremot krävs regler för sjukhusvården. Sådan lagstiftning finns också i vår omvärld. Den tradition som dominerar i andra europeiska länder är att akutsjukhusen drivs utan vinstintressen. Däremot finns skillnader när det gäller verksamhetsformen, exempelvis offentlig regi, ideella stiftelser eller andra icke vinstsyftande organisationer. Regeringen avser mot denna bakgrund att lägga förslag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen med innebörden att ett landsting inte får överlämna uppgiften att ansvara för driften av ett akutsjukhus till den som driver verksamheten med syfte att skapa vinst åt ägare. 6.7 Styrmedel och konkurrens "Spelregler" är ett centralt begrepp när man diskuterar marknadens funktion. För att en marknad över huvud taget skall fungera måste det finnas någon form av regler som de olika aktörerna accepterar och håller sig till. Vissa regler är helt fundamentala, t.ex. ett rättssystem som gör det möjligt att ingå avtal i förvissningen om att de faktiskt kommer att följas. I ett utvecklat samhälle finns därutöver ett stort antal bestämmelser och normer som har tillkommit av helt andra skäl än att underlätta handeln med varor och tjänster på en marknad. Politiska beslut som syftar till att uppnå ett visst mål åtföljs i allmänhet av beslut om olika styrmedel för åstadkomma måluppfyllelse. skapas därmed en ny spelregel för marknaderna, även om det egentliga syftet var ett helt annat. Det grundläggande kravet på ett styrmedel är att det styr rätt, dvs. att det verkligen bidrar till att det uttalade målet uppnås. Dessutom skall detta ske på ett effektivt sätt, dvs. samhällets kostnad för den eftersträvade förändringen får inte bli så hög att den eliminerar merparten av den positiva effekten. Även styrmedel som är väl utformade för sitt speciella syfte kan den skapa en konflikt med andra mål och medel, t.ex. fungera som en dålig spelregel för konkurrensen. Att försöka undvika eller minska sådana konflikter blir därför allt viktigare när styrmedlen utformas. Strävan bör vara att inte skapa spelregler så att de hämmar konkurrensen och försämrar marknadens funktion. Bland de olika slagen av styrmedel skiljer man traditionellt mellan administrativa styrmedel och ekonomiska. betraktas också information som en särskild typ av styrmedel. Förutsättningarna för att skapa effektiva styrmedel som fungerar som sunda spelregler på marknaderna varierar mellan de olika typerna. 6.7.1 Administrativa styrmedel Med administrativa styrmedel menas i första hand olika typer av regleringar. Lagstiftningen på miljöområdet är ett exempel. Genom att t.ex. fastställa gränsvärden för utsläpp från olika verksamheter begränsas de negativa effekterna på miljön. Regleringar som är olämpligt utformade kan leda till att konkurrensen på marknaden snedvrids. För att marknader skall vara effektiva är det viktigt att aktörerna möter samma spelregler och att dessa tillämpas på ett enhetligt sätt. Så länge marknaderna är nationella finns det inga principiella svårigheter att undvika diskriminering av vissa aktörer. I praktiken är det dock långt ifrån självklart att en viss lagstiftning är neutral bara för att aktörerna möter samma lagar. utformas regler så att de kan tillämpas på skilda sätt för stora och små företag, i olika branscher eller i olika delar av landet. Dessutom kan det finnas ett förhandlingsutrymme inom ramen för de administrativa styrmedlen. Med goda argument eller olika typer av hot kan vissa aktörer ibland förhandla sig till generösare villkor och därmed lägre kostnader än deras konkurrenter. Ett exempel är att ett företag hävdar att det tvingas avskeda personal om de ställs inför tuffare miljökrav. Ofta kan det finnas rimliga motiv för en "flexibel" tillämpning av regleringar. Helt generella miljökrav skulle t.ex. på kort sikt kunna få negativa regional- eller sysselsättningspolitiska effekter. kan en diskriminerande behandling av olika företag leda till betydande nackdelar från konkurrenssynpunkt. Exempelvis har ett stort och etablerat företag ofta en betydligt starkare position än ett litet nystartat vid en förhandling med en myndighet om hur en reglering skall tillämpas. På så sätt kan regleringen hindra marknadstillträdet och bli ett allvarligt hinder mot en sund konkurrens på marknaden. Om marknaderna är eller kan bli internationella finns ofta en genuin konflikt mellan nationella regler och handel över gränserna. Varje skillnad i de olika ländernas regler riskerar att hindra handeln och därmed begränsa konkurrensen. Detta problem kan undanröjas genom överstatliga regler eller samordnade nationella regler. Även om många handelshinder har undanröjts genom såväl åtgärder för att förverkliga EU:s inre marknad som internationella handelsavtal inom WTO:s ram återstår mycket innan det finns harmoniserade internationella regler på alla områden. Administrativa regler bör utformas så att handelshindrande och konkurrenssnedvridande effekter så långt möjligt undviks. Reglernas syfte måste alltid vägas mot risken för negativa välfärdseffekter. Det är givet att också andra aspekter än effekterna för konkurrensen och frihandeln måste vägas in när man väljer och utformar administrativa styrmedel. Däremot är det svårt att se några rimliga motiv för att inte tillämpa reglerna på ett likartat sätt när det gäller tillsynen. Ett grundläggande krav för att en lag skall fungera som en sund spelregel för konkurrens är att den tillämpas lika för alla som berörs av den. Om tillsynen brister så att en oseriös aktör kan bryta mot lagen utan nämnvärd risk för upptäckt blir effekten att konkurrensen snedvrids på ett allvarligt sätt. 6.7.2 Ekonomiska styrmedel Kännetecknande för de ekonomiska styrmedlen är att de direkt påverkar producenternas eller konsumenternas priser eller kostnader. De klassiska ekonomiska styrmedlen är olika typer av skatter, avgifter och subventioner. Dessutom finns det vissa styrmedel som inte är renodlat ekonomiska, men som påminner om dem eller fungerar på liknande sätt. Avgifter och skatter Motivet för att använda avgifter som styrmedel är att marknadspriserna för en vara eller tjänst inte alltid avspeglar alla de samhällsekonomiska kostnaderna för att producera eller konsumera den. Avgifterna syftar alltså till att korrigera marknadspriserna. Ett exempel är miljöavgifter på luftföroreningar, som syftar till att sätta ett pris på ren luft. En generell princip i detta sammanhang är att den som ger upphov till en skada på miljön också skall stå som ansvarig för detta. Alla miljöavgifter syftar dock inte i första hand till att internalisera miljökostnaderna i marknadspriserna. Vissa av dem är främst fiskala, dvs. är till för att öka skatteinkomsterna. I de fallen bestäms inte avgiftens eller skattens nivå med utgångspunkt i miljökostnaden. Också fiskala avgifter kan dock ha en styrande effekt, eftersom de påverkar marknadspriserna. I många fall motiveras sådana avgifter av både särskilda politiska mål och fiskala skäl, vilket gör det svårt att bedöma deras effektivitet som styrmedel. Att använda avgifter eller skatter som styrmedel har flera fördelar jämfört med regleringar. Ofta är de ekonomiska styrmedlen mer kostnadseffektiva. Teoretiskt är det inte svårt att utforma avgifter och skatter utan att skapa negativa effekter på konkurrensen. Däremot finns en rad praktiska problem. Subventioner Med begreppet subventioner avses vanligen olika former av statliga och kommunala ekonomiska stöd och bidrag som riktas till vissa utpekade verksamheter, företag eller organisationer. Syftet kan vara fördelningspolitiskt eller att staten vill stimulera viss verksamhet. Enligt om statsstöd räknas "alla insatser av ekonomisk natur som innebär fördelar för enskilda företag eller branscher" som stöd. Några exempel är bidrag, lån på förmånliga villkor, garantier, skattelättnader och reducering av avgifter. Däremot ingår inte generella skattelättnader eller sådana stöd som kommer allmänheten till del och inte ger specifika fördelar för enskilda företag eller branscher. Det kan gälla t.ex. bidrag till investeringar i infrastruktur. I WTO:s subventionsavtal definieras subventioner som varje finansiellt bidrag, inklusive inkomst- eller prisstöd, från regering eller offentlig myndighet som innebär en förmån för mottagaren. Problemet att subventioner snedvrider konkurrensen är klassiskt i och med att de sätter prismekanismen ur spel. Det gäller alla former av subventioner, men risken för direkta skadliga effekter på marknaden blir större ju mer riktade subventionerna är mot enskilda branscher, företag eller produkter. Enligt om statsstöd är i princip allt offentligt stöd som hotar att snedvrida konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna förbjudet. Det finns ett antal undantag från huvudregeln, bl.a. för subventioner som riktas till små och medelstora företag, för regional utveckling och utjämning, forskning och utveckling eller förbättringar av miljön där stödets positiva effekter under vissa förutsättningar bedöms uppväga en viss konkurrenssnedvridning. När subventioner används som styrmedel är syftet just att "snedvrida" marknaden. Det kan exempelvis handla om att stimulera vissa typer av angelägna investeringar som annars inte skulle komma till stånd i tillräcklig omfattning.