prop · GN0325 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:25 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att antar en lag om försvarsunderrättel- severksamhet. Lagen innehåller bestämmelser om försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter och arbetsformer. Där anges att verksamheten skall bedrivas bl.a. för att kartlägga yttre militära hot mot landet samt att verksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. I lagen anges att verksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. I lagen finns också bestämmelser om utlandssamarbete i underrättelsefrågor och om insyn i underrättelseverksamheten. Lagen föreslås träda i kraft . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om försvarsunderrättelseverksamhet 4 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Bakgrund och utgångspunkter 5 5 Fyra grundprinciper för försvarsunderrättelseverksamheten 7 5.1 Statsmakternas intentioner 8 5.2 Landets yttre säkerhet 9 5.3 Landets egna behov 10 5.4 Syftet med utlandssamarbete 11 6 En lagreglering av försvarsunderrättelseverksamheten 12 6.1 Behovet av en lagreglering 12 6.2 Försvarsunderrättelseverksamhet 13 6.3 Arbetsmetoder 15 6.4 Utlandssamarbete 16 6.5 Förhållandet till polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet 17 6.6 Insyn 18 7 Underrättelseutbildning 18 8 Ikraftträdande 19 9 Ekonomiska konsekvenser av förslaget 19 10 Författningskommentar 19 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Underrättelsetjänsten en översyn (SOU 1999:37) 21 Bilaga 2 Betänkandets förslag till lagtext 25 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet 26 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 27 Rättsdatablad 28 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om försvarsunderrättelseverksamhet. 2 Förslag till lag om försvarsunderrättelseverksamhet Härigenom föreskrivs följande. 1 § Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. I verksamheten ingår att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete och att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen skall bestämma försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. 2 § Uppgifterna som anges i 1§ skall fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor skall rapporteras till och andra berörda myndigheter. 3 § De myndigheter som skall bedriva försvarsunderrättelseverksamhet får, enligt regeringens närmare bestämmande, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. 4 § Försvarsunderrättelseverksamheten får inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. 5 § En särskild nämnd under regeringen skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten enligt vad regeringen närmare föreskriver. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade om direktiv (dir. 1996:111) till en kommitté med uppgift att se över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade dåvarande chefen för , statsrådet , hovrättspresidenten , numera f.d. generaldirektören och f.d. ambassadören att vara ledamöter av kommittén. Kommittén, som antog namnet underrättelsekommitté, lämnade sitt betänkande Underrättelsetjänsten en översyn (SOU 1999:37). En sammanfattning av betänkandet jämte kommitténs lagförslag finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö1999/836/RS). 4 Bakgrund och utgångspunkter Den militära underrättelsetjänsten har varit föremål för granskning bl.a. av underrättelseutredning. På grundval av betänkande Den militära underrättelsetjänsten (SOU 1976:19) fastställde statsmakterna de nuvarande principerna för den militära underrättelsetjänsten (prop. 1975/76:189, bet. FöU 1975/76:40, rskr. 1975/76:373). uttalade i anslutning till det senaste försvarsbeslutet i bet. 1995/96:FöU1 att det för sin del ansåg det motiverat med en översyn av underrättelsetjänsten för att därmed säkerställa att den ges en sådan ledning och utformning som svarar mot de särskilda behov som inriktningen av totalförsvaret erfordrar. underrättelsekommitté har haft i uppgift att lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant tillgång till uppgifter, som är av betydelse för frågan om vad som behöver göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Kommittén har vidare haft i uppgift att lägga fram förslag som främjar en helhetssyn och en tydligare inriktning från regeringens sida, när det gäller underrättelseverksamheten i stort, liksom grunderna för underrättelsetjänstens inhämtning, bearbetning och avrapportering av information. Översynen skulle även omfatta organisatoriska frågor av betydelse i sammanhanget. Kommittén skulle också belysa Försvarets underrättelsenämnds verksamhet, nämndens roll och dess förhållande till regeringen. har i sitt betänkande lämnat förslag som kräver ställningstaganden när det gäller lagreglering av den militära underrättelseverksamheten, inrättandet av en samordningsfunktion för underrättelsefrågor i , grundprinciperna för underrättelsetjänsten samt insynen i och kontrollen av den militära underrättelsetjänsten. Förändringen i den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden har påverkat den militära underrättelsetjänsten . Även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte konflikter och kriser försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått i form av migrationstryck, politisk och social instabilitet och påfrestningar på det ekologiska systemet. Härtill kommer risk för spridning av massförstörelsevapen, terrorism, etniska och kulturella konflikter m.m. Ansvaret för åtgärder mot nya säkerhetshot, som inte bedöms utgöra någon direkt fara för landet, ligger emellertid på olika civila statliga och kommunala myndigheter. Den militära underrättelsetjänsten bör emellertid inom ramen för uppdrag, kunna stödja dessa myndigheter med inhämtning och analys av information i särskilda fall. De ökade satsningarna på internationella fredsfrämjande insatser ställer också krav på underrättelseinformation. Försvarsmakten skall ha förmåga till anpassning till förändringar i omvärldsläget vilket ställer delvis nya krav på den militära underrättelsetjänstens förmåga att upptäcka indikationer på sådana förändringar. En tyngdpunktsförskjutning sker från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion från heltäckande operativ och taktisk militär förvarning mot strategiska underrättelser mot icke-militära underrättelser mot mer selektiv uppföljning av militär verksamhet i närområdet mot förändrade inhämtningsmetoder mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys. En utgångspunkt är emellertid att den militära underrättelsetjänsten även fortsättningsvis skall fullgöra centrala uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Försvarsmakten skall upprätthålla för försvar mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet. Regeringen har i budgetpropositionen för framhållit att den avser att inrätta ett särskilt organ för underrättelsefrågor i en samordningsfunktion bestående av en departementsövergripande beredningsgrupp på statssekreterarnivå stödd av ett samordningssekretariat. Samordningsfunktionen skall också få till uppgift att svara för kvalitetsutvecklingen när det gäller verksamheten hos underrättelsetjänstens organ. Samordningsfunktionen skall regelbundet följa utvecklingen av underrättelsetjänstens bevakning av säkerhetshot mot och göra bedömningar av underrättelseunderlaget i vid mening. Samordningsfunktionen skall medverka till att underrättelsetjänstens olika organ får en inriktning av sitt arbete som svarar mot säkerhetspolitiska behov. I arbetet skall särskilt beaktas vilka underrättelsebehov som föranleds av svensk medverkan i internationella krishanteringsinsatser. Funktionen skall också bevaka kvaliteten i underrättelsetjänstens arbete och föreslå erforderliga förändringar. anser inte, och regeringen har ingen annan uppfattning, att det finns anledning att vidta förändringar avseende den militära underrättelsetjänstens och Försvarets radioanstalts grundorganisation och ställning. Den militära underrättelsetjänsten bör således även fortsättningsvis ingå i Försvarsmakten och bör vara en självständig myndighet under regeringen. Konsekvenserna av kommitténs förslag innebär inte några ekonomiska förändringar av betydelse. Den militära underrättelsetjänstens framtida resursbehov och eventuella uppgifts- och organisationsändringar får bedömas närmast inom samordningsfunktionen i . Regeringen har i budgetpropositionen också anmält att den avser att låta förstärka . Regeringen avser att även fortsättningsvis lämna särskild information direkt till försvarsutskottet i frågor rörande den militära underrättelsetjänsten. I det följande behandlas regeringens ställningstagande till förslag om en lagreglering av den militära underrättelseverksamheten. Dessutom informeras om de förslag som kommittén lämnat till regeringen om fyra grundprinciper för underrättelseverksamheten och en samordnad utbildning inom underrättelseområdet. 5 Fyra grundprinciper för försvarsunder- rättelseverksamheten Med hänsyn till att det i den militära underrättelseverksamheten ingår att medverka i internationellt säkerhetssamarbete och att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred är det enligt regeringen erforderligt med ett begrepp för verksamheten som inte bara täcker underrättelseverksamhet till stöd för det militära försvaret. Regeringen anser därför att en lämplig benämning för den beskrivna underrättelseverksamheten är försvarsunderrättelseverksamhet. Grundprinciperna för den militära underrättelseverksamheten har sitt ursprung i olika propositioner (prop. 1975/76:189 och prop. 1991/92:102) och utskottsbetänkanden (bet. FöU1973:25, bet. FöU1975/76:40, bet. KU1987/88:40, bet. 1990/91:KU30 och bet. 1991/92:KU30). Grundprinciperna har kommit till uttryck i hemliga regeringsbeslut och regleringsbrev som ett led i den årliga styrningen av underrättelsetjänstens verksamhet. De finns fastlagda i ett öppet regleringsbrev för totalförsvaret för . De fyra grundprinciper för försvarsunderrättelseverksamheten som redovisas nedan återfinns till viss del i regeringens förslag till en lag om försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringen anser att det trots detta finns skäl att redogöra för grundprinciperna i sin helhet. 5.1 Statsmakternas intentioner Regeringens bedömning: Grundprincipen om statsmakternas intentioner bör lyda på följande sätt. Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete och fredsfrämjande och humanitära insatser och de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer. Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig har inte haft någon invändning mot kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I regleringsbrevet för totalförsvaret för anges när det gäller grundprincipen om statsmakternas intentioner följande: Underrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner. Härvid skall hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Försvarsunderrättelseverksamheten ligger självfallet liksom all annan statsverksamhet i linje med statsmakternas intentioner. Med hänsyn till verksamhetens speciella karaktär är det emellertid angeläget att detta betonas särskilt. Statsmakternas ansvar för inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten avser försvars-, utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Uppgiften för det svenska totalförsvaret att kunna stå till förfogande för säkerhetsfrämjande samarbete och fredsfrämjande och humanitära insatser är en naturlig del i denna princip. Underrättelseverksamheten får styras endast av "våra egna behov och prioriteringar". När det gäller samarbete med andra länder i fredsfrämjande operationer och krishantering har underrättelseinhämtningen som syfte att stödja en gemensam ofta internationellt sanktionerad insats. Restriktionen att underrättelseverksamhet får styras endast av våra egna behov bör i sådana operationer ges en sådan tolkning att en viss arbetsfördelning medges mellan de i operationen deltagande staterna. Detta bör komma till ett tydligare uttryck . Grundprincipen bör ha följande lydelse: Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete och fredsfrämjande och humanitära insatser och de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer. 5.2 Landets yttre säkerhet Regeringens bedömning: Grundprincipen om landets yttre säkerhet bör ha följande lydelse. Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Kommitténs bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig har inte haft någon invändning mot kommitténs bedömning. och har vad gäller kommitténs bedömning att den militära underrättelsetjänsten inte får ha en egen inriktning på underrättelser inom polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamhet framhållit att detta bör omfatta alla brottsbekämpande myndigheters verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Principen om landets yttre säkerhet formuleras i regleringsbrevet på följande sätt: Den militära underrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för landets yttre säkerhet och den får inte vara inriktad på uppgifter som ligger inom ramen för polisens brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. Bland de allmänna krav som ställs på försvarsunderrättelseverksamheten är att den har att utgå från att den endast får inhämta, bearbeta och lagra sådan information som är ägnad att öka eller befästa vår kunskap om andra länder i sådana avseenden som har betydelse för vårt lands yttre säkerhet. Försvarsunderrättelseverksamheten får sålunda inte vara inriktad på frågor som berör landets inre säkerhet. Den bör inte avse underrättelser inom polisens och andra brottsbekämpande myndigheters verksamhet. Den nuvarande principen bör vidgas något med hänsyn till försvarsunderrättelseverksamhetens uppgifter i fråga om det internationella säkerhetssamarbetet. Grundprincipen bör lyda: Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. 5.3 Landets egna behov Regeringens bedömning: Grundprincipen om landets egna behov bör lyda följande. Försvarsunderrättelseverksamheten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedrivas på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig har inte haft någon invändning mot kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Principen om landets egna behov formuleras på följande vis i regleringsbrevet: Underrättelse- och säkerhetstjänsten får inte bedriva verksamhet på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. Det är en självklar och grundläggande princip att försvarsunderrättelseverksamheten endast skall styras med ledning av den samlade svenska säkerhetspolitikens behov och krav. Verksamheten får därmed inte bedrivas på det sättet att andra underrättelser hämtas in än sådana som statsmakterna och det svenska försvaret har behov av för egen del. I sammanhanget bör dock beaktas att underrättelseorganen härvid kan komma i kontakt med "överskottsinformation". Inte heller får underrättelseorganen låta andra staters intressen gå före det egna landets intressen i det som annars anges som för landet nyttiga informationsutbytet med utländska underrättelsetjänster. Både det internationella säkerhetssamarbetet och de nya hot och risker som hänförs till säkerhetspolitiken medför ett ökat behov av underrättelseutbyte med andra stater. Ansvaret för åtgärder mot de nya hoten ligger på de civila statliga och kommunala myndigheter, som har att bära ansvar för åtgärder inom respektive verksamhetsområde. Genom att föra in uttrycket "vårt lands säkerhetspolitiska intressen" vid formuleringen av principen ges ett vidgat utrymme för nya samarbetsformer och en kongruens erhålls med de tidigare angivna grundprinciperna. Säkerhetstjänsten bör tas bort ur sammanhanget. Grundprincipen bör lyda: Försvarsunderrättelseverksamheten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedrivas på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. 5.4 Syftet med utlandssamarbete Regeringens bedömning: Grundprincipen om syftet med utlandssamarbete bör ha följande lydelse. Försvarsunderrättelseverksamhetens utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna om sekretess och personuppgifter kan innebära. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig har inte haft någon invändning mot kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: I regleringsbrevet anges: Utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhets- tjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att av oss lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som den svenska sekretesslagstiftningen innebär. Försvarsunderrättelseverksamhetens samarbete med utländska underrättelseorganisationer måste självklart utgå från att det tjänar statsledningen och det svenska totalförsvaret och det får självfallet inte vara till skada för svenska intressen. Principiella ställningstaganden när det gäller arten och omfattningen av underrättelseutbytet med utländska underrättelseorganisationer träffas av överbefälhavaren respektive chefen för efter underrättelse till regeringen genom försvarsministern. Sekretesslagen och personuppgiftslagen reglerar i vilken utsträckning uppgifter får lämnas från svensk myndighet till utländsk myndighet. Principen bör nu kompletteras med en erinran även om vad som gäller på personuppgiftsområdet. Principen bör lyda: Försvarsunderrättelseverksamhetens utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen. I sammanhanget bör erinras om den begränsning i fråga om utlämnande av uppgifter som de svenska bestämmelserna om sekretess och personuppgifter kan innebära. 6 En lagreglering av försvarsunderrättelseverksamheten 6.1 Behovet av en lagreglering Regeringens bedömning: Det är i ett demokratiskt samhälle viktigt att de grundprinciper som styr försvarsunderrättelseverksamheten kommer till uttryck i lag. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i denna del har inte haft någon invändning mot den bedömning som redovisas i betänkandet. och Säkerhetspolisen har som enda remissinstanser invänt mot bedömningen och bl.a. anfört att de frågor som lagförslaget omfattar inte faller inom det obligatoriska lagområdet. Säkerhetspolisen har vidare anfört att kommitténs lagförslag innebär att endast ger bemyndiganden till regeringen i en rad avseenden och att kommitténs syfte att låta lägga fast och avgränsa underrättelsetjänstens uppgifter och befogenheter därför inte åstadkoms. Skälen för regeringens bedömning: Den militära underrättelseverksamheten är i många länder reglerad i lag. I de fall som den militära underrättelsetjänsten har sådana uppgifter inom den inre nationella säkerheten som även innefattar polisiära uppgifter är detta en naturlig sak. och den svenska regeringsformen innehåller krav på att begränsningar av visst innehåll av medborgarnas fri- och rättigheter endast får meddelas genom lag. Säkerhetspolisens verksamhet är följaktligen i dessa delar reglerad genom bestämmelser i bl.a. och polislagen (1984:387). Den militära underrättelsetjänsten i sysslar med rikets yttre säkerhet och har inte sådana uppgifter som enligt regeringsformen fordrar lagform. Även om lagform inte är obligatorisk, kan fatta beslut genom lag. Så har också skett i en inte obetydlig omfattning. Ett syfte kan vara att binda regeringen och andra berörda. Regeringen anser att det i ett demokratiskt samhälle är viktigt att en sådan betydelsefull och ofta uppmärksammad verksamhet som försvars- underrrättelseverksamheten är reglerad i lag. Det är angeläget att lägger fast ramarna för denna underrättelseverksamhet och anger dess huvudsakliga uppgifter och arbetsformer. Genom lagen kan ge de fasta utgångspunkterna för den närmare regleringen av verksamheten, som sedan kan ske med stöd av regeringens förordningsmakt. Underrättelseverksamheten är av sådan art att det av naturliga skäl inte är möjligt att i lagform reglera den i detalj. Genom att lagreglera försvarsunderrättelseverksamheten markeras vikten av en väl fungerande underrättelseverksamhet som bedrivs utifrån i ett demokratiskt samhälle godtagbara grundprinciper.