prop · GO032 · 2000-10-24 00:00:00 — Avsikten var att förebygga en allvarligare konflikt genom att villkora det långsiktiga biståndet till landet med att den politiska eliten visade upp en enighet i grundläggande frågor. erbjöds stöd för att en sådan enighet skulle kunna uppnås. Metoden visade sig framgångsrik, obyråkratisk och kostnadseffektiv. Insatserna i visar på behovet av och möjligheterna för samspel mellan utvecklingssamarbete och konfliktförebyggande och vikten av samarbete med enskilda organisationer och andra delar av det civila samhället. 9 I erfarenhetens ljus: utmaningar och möjligheter Skr. Erfarenheter visar att det internationella samfundet i flera fall har varit framgångsrikt med att förebygga väpnade konflikter. De exempel som ges ovan utgör några framgångsrika insatser, men det finns naturligtvis många andra, ibland inte offentliggjorda, fall av effektivt förebyggande. finns det anledning till kritik mot och granskning av otillräcklighet och brist på agerande i flera andra fall. FN-rapporterna om och och det mänskliga lidande vi har sett i t.ex. , och visar hur försök till konfliktförebyggande tragiskt misslyckats. Det internationella samfundets förebyggande insatser har varit ad hoc-baserade och inte alltid resultatet av långsiktiga överväganden om när, var och hur en åtgärd bör vidtas. Tydligare mål som relateras till bättre handlingsalternativ än väpnad konflikt har ofta saknats. Målstyrningen behöver förbättras. Den politiska viljan och förmågan att agera tidigt, genomtänkt och samordnat vid potentiella kriser måste stärkas. Förståelsen bör utvecklas för hur direkt och strukturellt förebyggande är relaterat och hur det integrerade synsättet kan främjas och förbättras. Att förhindra väpnade konflikter åligger i första hand parterna i konflikten. Först om dessa inte agerar eller misslyckas och behöver eller efterfrågar hjälp finns det anledning för utomstående att ingripa. Ofta tar det tid innan det internationella samfundet samlar sig till att ingripa, något som ofta beskrivs som brist på politisk vilja. Ett grundläggande problem är bristen på fokus från det internationella samfundets sida på vissa oroshärdar i olika delar av världen. Ofta saknas tillräcklig analys av konfliktorsaker och av möjligheter att påverka händelseförloppet. Även om konfliktförebyggande åtgärder är mindre kostsamma än fredsframtvingande insatser är det ändå förenat med såväl politiska som ekonomiska kostnader. Trots att vi gång efter annan sett de katastrofala konsekvenserna av att låta ett internationellt ingripande vänta tills bilderna av lemlästade civila förmedlas via media är det ofta först i detta akuta skede som resurser och stöd för en insats kan mobiliseras. Resultaten av insatserna räddade människoliv och förhindrad kapitalförstöring kan vara svåra att bevisa, både inför en politisk opposition och för den allmänna opinionen. En konflikt som aldrig blossade upp skapar inga tidningsrubriker och ger sällan omedelbar belöning för den som vidtar åtgärder. Konkurrensen på den internationella agendan är hård och vissa potentiella konfliktområden uppmärksammas inte av inflytelserika stater, vars agerande ibland påverkas av kortsiktiga nationella intressen. Enskilda staters bristande engagemang eller ovilja att agera kan försvåra mindre aktörers möjligheter till framgångsrikt agerande, t.ex. inom internationella organisationer. Utdragna beslutsprocesser, som kan uppfattas som trovärdighet och möjligheter för konfliktförebyggande. Att under ett tidigt skede av en konflikt identifiera en viss stat eller region som potentiellt riskområde kan vara politiskt känsligt och uppfattas som att den utpekade statens suveränitet och ansvar för att lösa interna problem inte respekteras. konfliktförebyggande åtgärder begränsas därför av att vissa felaktigt likställer prevention med intervention. Förhållandet är snarare det Även om effektivt förebyggande i viss utsträckning måste kombinera både positiva åtgärder såsom diplomatiska konsultationer och med mer tvingande insatser, prevention en samarbetsinriktad strategi. Genom att agera tidigare kan man i högre grad använda sig av positiva, samarbetspräglade åtgärder, av morötter i stället för piskor. Den otillräckliga politiska viljan att agera i tidiga skeden av en potentiell konflikt kan också ha en psykologisk förklaring. Det finns en djupliggande mänsklig benägenhet att skjuta problem ifrån sig så länge de inte är överhängande. En turbulent situation som riskerar att utvecklas till en väpnad konflikt ses vanligen som ett avlägset eller rent av hypotetiskt hot, som ur beslutsfattarens synvinkel kanske inte motiverar riskfyllda och kostsamma åtgärder. Det är heller inte ovanligt att somliga konflikter betraktas som så hopplösa fall att de inte förtjänar vare sig uppmärksamhet eller inblandning. Investeringen i förebyggande förefaller då alltför osäker. Nationella och internationella ledares politiska vilja att fatta beslut om förebyggande kan stärkas på flera, kompletterande sätt. Svårigheten att visa på lyckosamma konfliktförebyggande insatser skall, som nämnts, inte överdrivas. Problemet är snarare att fånga såväl politikers och andra beslutsfattares som allmänhetens intresse för de framgångsrika exempel som finns och skapa förståelse för vilka konsekvenser som sannolikt undveks genom vidtagna åtgärder. Preventiva insatser måste uppfattas som motiverade i allmänhetens och medias ögon. Det måste ligga i allmänhetens intresse att skattemedel används för konstruktiva förebyggande insatser i stället för till mer kostsam krishantering. Genom att sprida kunskap och information om konfliktförebyggande och om framgångsrika insatser kan vi bidra till att allmänheten ställer större krav på beslutsfattare att agera förebyggande. Exempel från preventivt tänkande inom områden som hälsovård, trafikplanering och brottsförebyggande kan användas för att förtydliga behovet av och självklarheten i att agera innan konsekvenserna blir för allvarliga. Vi måste också tydliggöra de mer specifika motiven för att agera förebyggande. Väpnade konflikter är förenade med ofantliga kostnader. Förberedelser för våldsanvändning, krigens förstörelse av människor, samhällsstrukturer, kulturer, värderingar, samförstånd och annat som hör till normala livsbetingelser samt återuppbyggnad och normalisering av samhällen slukar enorma resurser. De årliga kostnaderna för världssamfundets militära och civila insatser i f.d. beräknas till . En internationell kapacitet för att kostnadsberäkna potentiella och pågående väpnade konflikter skulle Skr. 2000/01:2 kunna ge regeringar goda argument för tidigt agerande. gemensamma förebyggande åtgärder få ökad trovärdighet. Incitamenten för förebyggande agerande blir tydligare om prevention ställs i relation till de alternativa strategier som står till buds. Även om konfliktförebyggande givetvis är förenat med såväl ekonomiska som politiska kostnader är de inte lika omfattande som för de storskaliga krishanteringsinsatser som internationella aktörer tvingas vidta då strålkastarljuset riktas mot döende civila eller tvångsrekryterade barnsoldater. Bristen på tidigt agerande resulterar ofta i ett växande politiskt och humanitärt krav på engagemang från staters och regionala och internationella organisationers sida. Den privata sektorn och affärsvärlden utgör en delvis outnyttjad kraft för att motivera politisk vilja. Handel och investeringar utvecklas bäst i en miljö som präglas av stabilitet och förutsägbarhet, demokratiska styrelseformer och respekt för mänskliga rättigheter. Ökad samverkan mellan regeringar, internationella och enskilda organisationer och näringslivet kan bidra till mer framgångsrikt förebyggande. Gemensam utveckling av metoder för hantering av hotande konfliktsituationer kan öka förebyggandets effektivitet såväl i det strukturella arbetet som i konkreta risksituationer. Bilden av konfliktförebyggande som en samarbetsinriktad strategi för att främja människors säkerhet och internationell fred förtjänar också att stärkas. Förvisso innebär effektiv prevention ofta en kombination av positiva och tvingande åtgärder, av morötter och piskor. Att utforma demokratistödet så att det främjar integrationen av etniska grupper, att möjliggöra samtal mellan parter i en potentiell konflikt eller vidta riktade finansiella sanktioner mot en ledare som bidrar till systematisk utrensning är dock betydligt mindre intervenerande än en militär fredsframtvingande styrka. Genom ändamålsenliga mekanismer och institutioner, både inom och mellan olika aktörer, kan konfliktförebyggande utvecklas till en naturlig och mindre kontroversiell del av det internationella samarbetet. Regelbundna genomgångar av potentiella konflikthärdar bör bli rutin inom olika internationella och regionala organisationer. På så vis minskas farhågor för att stater eller regioner känner sig utpekade som riskområden. Att fatta beslut om förebyggande insatser blir då mindre politiskt känsligt, i synnerhet om åtgärderna är av det samarbetsinriktade slaget. Trots övertygande motiv är tidigt agerande på de flesta håll i världen fortfarande en vision som ännu inte omsatts i handling. Ett stort antal aktörer ställer sig till fullo bakom konfliktförebyggande som tanke, men i fylld av redan pågående krig och väpnade konflikter kan det vara svårt att frigöra resurser och energi att agera också i de fall då man bara ser indikationer på en möjlig våldsutveckling. Vi måste acceptera att det tar tid för förebyggandet att bli en självklar och naturlig strategi för att främja människors säkerhet, och att främjandet av förebyggande inte innebär att det internationella samfundet inte kan eller bör agera också i senare skeden. Redan nu bör emellertid resurser avsättas för förebyggande, både nationellt och inom internationella En metod kan vara att skapa och stödja fonder inom Skr. 2000/01:2 internationella organisationer som med tydliga beslutskriterier och direktiv kan finansiera förebyggande insatser. I stater som , och har befintliga anslag koncentrerats i en särskild fond för förebyggande. Effektivt resursutnyttjande kräver dessutom att det förebyggande perspektivet får större genomslag också i t.ex. utvecklingssamarbetet. Resursbristen och den tunga arbetsbördan bör ses som ytterligare ett argument för att främja det preventiva tänkandet och för att dagens situation inte är hållbar i längden. För att stärka den internationella förmågan och viljan att agera konfliktförebyggande krävs politiskt ledarskap. En krets av engagerade regeringar kan tillsammans med andra aktörer spela en central roll för att etablera förebyggandets normer och principer. Det är angeläget att söka formulera gemensamma mål där den enskilda människans överlevnad och utveckling står i centrum och enas om vissa grundläggande principer för att nå dessa mål. En central uppgift är att tydliggöra såväl möjligheterna som fördelarna med att låta tidiga varningssignaler följas av ett tidigt agerande. 9.2 Den politiska förmågan: informationsinhämtning, analys och utvärdering Den politiska viljan att fatta beslut om konfliktförebyggande är beroende av kunskap om hur en genomtänkt och effektiv insats kan utformas. Framgångsrikt förebyggande förutsätter att signaler om en potentiell väpnad konflikt inte bara registeras utan också analyseras och utmynnar i konkreta handlingsmöjligheter. En rättvisande och trovärdig analys är beroende av av information från olika källor om utvecklingen i riskområden. Fria medier kan vara viktiga förmedlare av saklig information och analys, men vi har också sett exempel på hur media bidrar till ryktesspridning, desinformation och propaganda. Enskilda organisationer med närvaro i regionen är en annan viktig informationskanal. Det finns en rad internationella nätverk och system för förvarning och den nya teknologin förbättrar möjligheterna för informationsspridning. Regelbundna regionala genomgångar av potentiella riskområden, övervakning av mänskliga rättigheter och identifikation och analys av konfliktorsaker bidrar med ytterligare underlag. Information om potentiella oroshärdar och konfliktrisker framkommer också ofta i andra fora. I rapporterna till FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna framkommer t.ex. värdefull information som kan och bör användas i det förebyggande arbetet. En förebyggande insats måste föregås av en heltäckande analys som innefattar kartläggning av de involverade aktörernas intressen och värderingar, identifiering av de grundläggande konfliktorsakerna och en tydlig riskbedömning. Utifrån en god förståelse för hur de förebyggande instrumenten används och kombineras för att anpassas till den specifika situationen kan ett antal konkreta handlingsalternativ presenteras. Analysen måste också identifiera den tidpunkt i en potentiell konflikt som Skr. 2000/01:2 är bäst lämpad för en förebyggande insats och bör kompletteras med en bedömning av alternativa kostnader - om krig bryter ut. Utformandet av en effektiv förebyggande insats kräver dessutom inte bara beslut om innehållet utan också en medvetenhet om möjliga implementeringsproblem och hur insatsen bör avslutas. Genom noggranna analyser av varningssignaler skapas också möjlighet att urskilja de situationer där risken för väpnad konflikt är som störst och behovet av internationella insatser mest akut. Det är också viktigt att systematiskt utvärdera genomförda insatser - lyckade såväl som misslyckade - för att tydligare kunna identifiera de mest effektiva instrumenten och strategierna. De exempel på förebyggande insatser som redovisades i kapitel åtta visar att framgångsrik prevention ofta är multilateral. Det finns ingen organisation som ensam har all kapacitet och kompetens för effektiva insatser. En mängd olika aktörer fyller viktiga funktioner när det gäller konfliktförebyggande. Behovet av koordination och integration av olika åtgärder blir större ju närmare ett akut krisskede som en insats görs, särskilt eftersom konflikter vid närmare analys framstår som alltmer komplexa. Framgångsrikt förebyggande kräver samverkan, även i de fall då en aktör i praktiken måste ta på sig en ledande roll för att insatserna skall bli effektiva. brister det ofta i information och koordinering mellan de aktörer som är involverade, särskilt i långsiktiga insatser. Detta är ett problem som kanske är lika allvarligt som brist på information om själva konflikten. verkar på olika sätt, bl.a. inom FN, för att samla de länder som gemensamt vill agera för att stärka konfliktförebyggande som en central del av internationellt freds- och säkerhetsfrämjande. Därmed vill vi skapa ett politiskt utrymme och stöd för en förändring av tänkande och agerande i en förebyggande riktning. fastlägger att stater har ett juridiskt ansvar att lösa sina tvister med fredliga medel, medan säkerhetsrådet har ett huvudansvar för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Stadgans kapitel VIII möjliggör ett nära samarbete mellan FN och regionala arrangemang. Ansvaret är således delat såväl stater som FN och regionala organisationer har ett tungt ansvar för att förebygga väpnade konflikter inom och mellan länder. En genomtänkt arbetsfördelning behöver inte utgå från det organisatoriska perspektivet, utan kan ställa den potentiella konflikten och dess specifika problem i centrum. En insats måste involverar aktörer med tillgång till alla de instrument som efterfrågas. Det är förvisso viktigt att det internationella samfundet talar med en röst i de frågor som berör konflikten i ett land eller i en region, men alla aktörer behöver nödvändigtvis inte inkluderas i samtliga insatser. Med dagens Skr. 2000/01:2 resursbegränsningar är detta inte heller möjligt En möjlig modell för arbetsfördelning mellan olika nivåer kan ta sin utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen. Förebyggande insatser bör initieras av de lokala aktörerna, eftersom huvudansvaret för att förhindra eskalering till väpnad konfrontation ligger hos parterna. Är dessa ansträngningar otillräckliga bör det finnas beredskap hos och möjlighet för regionala aktörer att involveras och först därefter träder FN in. Engagemang från en regional aktör utesluter emellertid inte att andra regionala organisationer eller FN involveras. Det finns även möjlighet för regionala aktörer som EU att i samverkan med FN agera utanför sina gränser. Arbetsfördelningen har såväl för- som nackdelar. Å ena sidan minskar belastningen på FN, men dess medverkan skulle å andra sidan aktualiseras först i ett sent skede, då konflikten har fördjupats och blivit mer svårhanterlig. Inom regionala organisationer finns dessutom en risk för att enskilda betydelsefulla stater tillåts spela en alltför stor och inte alltid opartisk roll. FN-systemet, och i synnerhet säkerhetsrådet, måste därför ha löpande information om, och stå i kontakt med, de förebyggandeprocesser som hanteras av subregionala eller regionala organisationer. FN har alltid möjlighet att, om situationen så kräver, engagera sig redan på ett tidigt stadium. Det är viktigt att etablera modeller för horisontell arbetsfördelning och samordning mellan aktörer på olika nivåer. Lokala diskussioner mellan parterna kan underlättas om t.ex. en enskild organisation agerar som medlare. På regional nivå kan enskilda grannländer och individer komplettera den regionala organisationens agerande och FN:s insatser kräver kanske stöd från andra internationella aktörer som t.ex. enskilda länder, de internationella finansinstitutionerna eller EU. Exakt hur samverkan ser ut i varje enskilt fall måste variera - varje konflikt har sina egna förutsättningar och sin egen dynamik. Parterna och sammanhangen varierar, liksom viljan till internationellt engagemang. Alla konflikter är olika och måste analyseras utifrån sina egna grundläggande förhållanden. Det kan därmed inte finnas färdiga mallar för hur en förebyggande insats skall se ut. 10 Särskilda prioriteringar för framtiden Förebyggandet av väpnade konflikter är och kommer att fortsätta vara en prioriterad utrikespolitisk fråga och kommer att genomsyra vårt internationella engagemang i olika fora och regioner. Preventiva insatser är generellt sett mindre kostsamma än krishantering och återuppbyggnad. Effektivt konfliktförebyggande kräver en klar länk mellan kunskap och insikt om verkligheten å ena sidan och det konkreta underlaget för politiskt beslutsfattandet å den andra. Ett verksamt förebyggande arbete bör vara integrerat mellan olika sektorer och omfatta både nationella och internationella aktörers arbete. De bör fokusera på Skr. 2000/01:2 gemensamt identifierade och tydligt definierade mål. Handlingsprogrammets fem huvudmål fortsätter att vara vägledande för det svenska engagemanget. För att stärka den svenska och internationella kapaciteten att agera förebyggande bör dessa övergripande målsättningar i än större utsträckning än kopplas till operativa förslag. 10.1Särskilda prioriteringar inom den svenska kapaciteten En stor del av UD:s och andra departements och myndigheters arbete är relaterat till konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad. Det sker en betydande samverkan mellan olika politikområden och nya problemområden. Frågor om handel med lätta vapen och om krigsmaterielexport har t.ex. identifierats och blivit föremål för särskilt samråd. Genom att arbeta i projektform med andra nationella aktörer har börjat anpassas till att bättre kunna hantera konfliktförebyggande verksamhet. Regeringens ambition har varit att integrera ett konfliktperspektiv i landstrategiprocesserna. I de riktlinjer till Sida för stöd till regionalt samarbete som regeringen antog anges att stöd på det säkerhetspolitiska området bör syfta till att förebygga och hantera konflikter. Fortsatt vikt kommer att läggas vid att analysera potentiella konfliktorsaker i samarbetsländerna för att i ett tidigt skede kunna angripa strukturella faktorer som riskerar leda till väpnade konflikter. Ökad vikt kommer således att läggas vid att anlägga ett konfliktförebyggande perspektiv i hela utvecklingssamarbetet. Den pågående parlamentariska utredningen om politik för global utveckling beaktar konfliktförebyggande. Det är väsentligt att de erfarenheter och den expertis som svenska diplomater, militärer och annan personal skaffat sig genom sina ansträngningar inom internationell förebyggande diplomati och krishantering samlas och sprids inom UD, till andra relevanta departement och myndigheter samt till andra aktörer. kommer att ta initiativ till en utbildningssatsning som syftar till att höja vår kapacitet att agera förebyggande. Utbildningen bör involvera berörda departement och myndigheter och inkludera utbyten med t.ex. enskilda organisationer. Satsningen bör syfta till ökad kompetens att identifiera strukturella och direkta konfliktorsaker, förstå samhällsomvandling och potentiella konfliktförlopp och förbättra samordning och informationsutbyte. Förmågan att presentera konkreta handlingsalternativ baserade på analys av information från olika aktörer Skr. 2000/01:2 bör utvecklas. Det är viktigt att kompetensutvecklingen utformas så att den aktuella målgruppens behov tillgodoses. Dess kärna bör utgöras av arbetsseminarier där praktiska exempel och övningar används för att utveckla deltagarnas kunskaper om konfliktanalys, förebyggandeinstrumentens användbarhet och planering och genomförande av insatser. Aktuella forskning bör ingå, liksom folkrörelsernas och företagsvärldens erfarenheter från området. Lärdomar bör inhämtas från såväl interna program som andra aktörers verksamhet. Den av Sida och UD gemensamt utvecklade utbildningen för mänskliga rättigheter, demokrati och barns rättigheter är en god inspirationskälla, liksom Sidas interna utbildning i förebyggande. Arbetet som utförts av Utredningen om samordning av civil och militär utbildning för internationella insatser utgör en annan viktig källa till kunskap för att utveckla relevanta utbildningsprogram. FN:s utbildningscenter i , , bedriver en utbildningsverksamhet för FN:s fältpersonal som kan ge underlag för utveckling av en svensk konfliktförebyggande kompetensutveckling. 10.1.3 Forum för kontakter med forskarvärlden verkar för att utveckla samverkan mellan och de delar av i första hand den svenska, men även den internationella, forskningsvärlden som har kompetens och specialkunskaper med relevans för regeringens arbete med att förebygga väpnade konflikter. En ökad sådan samverkan bör kunna underlätta för regeringen att hålla sig ajour med nya forskningsrön inom ett brett spektrum av akademiska discipliner som har beröring med förebyggandefrågor och människors motiv och beteenden i konfliktsituationer. Genom intensifierad dialog med forskare kan den kunskapsbas stärkas och bättre förutsättningar för det internationella förebyggandearbetet skapas. Arbete pågår därför, som föreslås i handlingsprogrammet, med att upprätta ett forum för regelbundet samråd mellan forskare och praktiker. Som ett led i detta arbete pågår sonderingar vid svenska universitet och andra forskningsinstitutioner för att öka kunskapen inom om aktuell forskning. Dessa sonderingar har överlag mötts av positiva reaktioner. Många forskare ser gärna ett ökat utbyte med praktiker, inte minst för att kunna öka egna förutsättningar att ge policyrelevanta bidrag om konfliktorsaker och metoder för konfliktförebyggande. 10.1.4 Integrerad användning av resurser Ett integrerat svensk förebyggande tänkande och agerande förutsätter en strategisk användning av anslagna medel. Ett möjligt förfarande är att förfina etablerade beslutsformer så att de tillgodoser behovet av ett integrerat perspektiv med målet är att göra beredningsprocesserna kortare. 2000/01:2 Utrikesrådskretsen förstärkt med representanter för berörda UD-enheter och andra departement blir ett centralt forum för gemensam beredning av konfliktförebyggande insatser.