prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Förslaget som i korthet innebär godkännande av avtalet om anslutning till jämte protokoll, tilläggsprotokoll och en svensk förklaring samt samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å den ena sidan och å den andra och har godkänts av (bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181). jämte protokoll och förklaringar har publicerats i SÖ 1998:49. I promemoria Polissamarbete m.m. med anled- ning av Schengen, Ds 1999:31, (Schengenpromemorian) lämnas förslag till vissa lagstiftningsåtgärder för att genomföra anslutning till . Promemorian har remissbehandlats. En samman- fattning av promemorian finns i bilaga 2, promemorians lagförslag finns i bilaga 3 och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (Ju/1999/3036/PÅ). I betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) lämnar Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) bl.a. förslag till ändringar i utlänningslagens straffbestämmelser. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5 och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr UD1999/310/MAP). Vidare lämnas i betänkandet Verkställighet och kontroll i utlännings- ärenden (SOU 1997:128) förslag angående s.k. inre utlänningskontroll. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6 och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig på i (dnr UD/97/1508/MAP). Andra förslag för att genomföra anslutning till Schengen- konventionen, som har aviserats i prop. 1997/98:42, lämnas i prop. 1999/2000:45, Överförande av straffverkställighet utan den dömdes sam- tycke, och promemorior Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, Ds 1999:56, och tillträde till om utlämning, Ds 2000:3. Dessa förslag har inte beretts i detta ärende. Regeringen har till Lagrådet remitterat lagförslag som bygger på förslagen i promemorian Ds 1999:56. undertecknades ett avtal mellan och om polisiärt samarbete i (bilaga 1). Justitie- departementet har i promemorian Avtal om polisiärt samarbete i Öre- sundsregionen, Ju1999/4715/PÅ, (den danska promemorian) föreslagit att avtalet skall godkännas och lämnat vissa lagförslag för att genomföra avtalet. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 7, promemorians lagförslag finns i bilaga 8 och förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En samman- ställning av remissvaren finns tillgänglig i (Ju1999/4715/PÅ). Vissa förslag är nya i förhållande till dem som har presenterats för remissinstanserna. Synpunkter på de ändrade eller nya förslagen har inhämtats under hand från Justitiekanslern, , Datainspektionen, , samt . Förslagen gäller 8 § andra stycket och 14 § förslaget till lag om internationellt polisiärt samarbete, förslaget till lag om ändring i , 7 kap. 41 § i förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 2 kap. 7 a § andra stycket, 5 kap. 6 § tredje stycket och 10 kap. 3 a § i förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), förslaget till lag om ändring i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 10. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar i det remitterade förslaget. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.3.4, 7.4.4, 7.7.3 och 7.8.3 samt i författningskommentaren. 4 i huvuddrag 4.1 bakgrund Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i för den inre marknaden, tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital. Den fria rörligheten för personer har i huvudsak förverkligats vad gäller den gemensamma arbetsmarknaden, fri etableringsrätt, erkännande av utbildningar m.m. Däremot har kontrollen av personer vid gränserna inte avskaffats och EU har således ännu inte blivit "ett område utan gränser", med fri rörlighet för personer, som den skulle ha blivit enligt ändringar i EG-fördraget som gjordes genom Europeiska enhetsakten 1986. En viktig orsak till att den fria rörligheten för personer inte har för- verkligats helt är att EU:s medlemsstater inte har kunnat enas om en gemensam tolkning av den relevanta artikeln i som har beteckningen artikel 14. Det gäller framför allt regler för en enhetlig kontroll av de gemensamma yttre gränserna. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer i anda ingick , och Beneluxstaterna 1985 ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga sam- arbetet mellan staterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EG, ingicks i gränsstaden i och benämns därför . undertecknades tillämpningskonventionen till Schengen- avtalet, med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Det är denna tillämpningskonvention, i fortsättningen kallad , som innehåller de viktigaste reglerna för samarbetet. började tillämpas och gräns- kontrollerna upphörde mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig till . Dessa var förutom grundar- staterna även och . ingick , och avtal om att ansluta sig till . undertecknade och omfattande samarbetsavtal. anslöt sig och fullt ut till det praktiska . Även kommer att ansluta sig till fullt ut. har bitvis tagit över bestäm- melser, det gäller exempelvis fri rörlighet för varor. Det ligger i linje med regel om att dess bestämmelser endast skall tillämpas i den mån de är förenliga med gemenskapsrätten. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande har Schengen- samarbetet införlivats i EU. Detta har skett i enlighet med de bestäm- melser som anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. Se vidare avsnitt 4.3.1, under . 4.2 De nordiska ländernas väg till medlemskap i stat som är medlem i EU har rätt att delta i . har tillsammans med de övriga nordiska EU-länderna och , då vi undertecknande anslutnings- avtalen, deltagit i berednings- och beslutande organ. och , som inte är medlemmar i och därför formellt inte kan fullt ut ansluta sig till , har träffat ett särskilt samarbetsavtal för att anknyta sig till . I samband med integrering i EU har detta samarbets- avtal kompletterats med ett associationsavtal med EU, med bestämmelser om bl.a. förfaranden samt rättigheter och skyldigheter mellan å ena sidan och och å andra sidan och . och deltar på grundval av detta avtal fullt ut i beredningsprocessen, men deltar inte själva i besluten utan godkänner dessa först i efterhand. Tillträde till kan sägas vara indelat i olika skeden. Sedan anslutningsavtalet undertecknats, deltar fullt ut i beredningsprocessen och besluten. För att slutligen skall kunna delta praktiskt och operativt i samarbetet krävs att vårt anslutningsavtal för och del gäller detta samarbetsavtalet har ratificerats. Vidare krävs att rådet tidigare den s.k. har fattat ett särskilt beslut om att avskaffa personkontrollerna vid de inre gränserna mot och att vi kan delta i det operativa samarbetet. De viktigaste förutsättningarna för ett sådant beslut är att den yttre gränskontrollen är anordnad i enlighet med Schengen- konventionens krav, att systemet för persontrafiken på flygplatserna uppfyller Schengen- konventionens krav, att bestämmelser om narkotika iakttas, att Schengens informationssystem (SIS) är infört samt att bestämmelserna i fråga om skydd för personuppgifter iakttas. 4.2.1 och I uttalar staterna sin avsikt att avskaffa personkontroller vid de gemensamma gränserna. Avtalet innehåller bestämmelser om åt- gärder som på kort och på lång sikt skall främja den fria rörligheten för personer mellan Schengenstaterna. artiklar innehåller, som nämnts, bestämmelser om praktiska åtgärder för att fullt ut uppnå syfte. Bestämmelserna gäller bl.a. polissamarbete och rättsligt samarbete, data- skydd, samarbete om narkotikabekämpning, harmoniserad viserings- politik och enhetliga yttre gränskontroller. Till konventionen är även kopplad en slutakt, ett protokoll och en gemensam förklaring av ministrar och statssekreterare. 4.2.2 Förberedelsearbete i Sedan har godkänt anslutning till (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr. 181), kan övriga nödvändiga förberedelseåtgärder påbörjas. Dessa innefattar främst nödvändiga lagstiftningsåtgärder, ombyggnader av flygplatser och åtgärder med avseende på gränskontrollen. Förberedelsearbetet har redan hunnit långt, bl.a. har en upphandling gjorts för uppbyggnaden av SIS, och en nationell handlingsplan för nödvändiga förändringar av gränskontrollen och andra praktiska åtgärder för att genomföra konventionsåtagandena håller på att utarbetas. Målsättningen är att samtliga åtgärder skall vara slutförda i sådan tid att beslut om att alla konventionskrav är uppfyllda och att kan inträda fullt ut i samarbetet kan fattas . En annan viktig målsättning är att alla nordiska länder skall kunna inträda som operativa medlemmar. 4.3 och andra internationella åtaganden 4.3.1 Europeiska unionen (EU) Den fria rörligheten för personer är, som nämnts, en av grundstenarna i för den inre marknaden. I och med att Unionsfördraget ingicks i fördes samarbetet mellan medlemsstaterna i rättsliga och inrikes frågor in under fördragets avdelning om rättsliga och inrikes frågor (avdelning VI), den s.k. tredje pelaren Samarbetet inom tredje pelaren är mellanstatligt och ligger alltså utanför gemenskapsrätten och det överstatliga beslutsfattandet. Syftet med tredjepelarsamarbetet är att främja EU:s mål och framför allt den fria rörligheten för personer och skapa ett område byggt på säkerhet och frihet. Tredjepelarsamarbetet bygger till stor del på mellanstatliga konventioner. En av de viktigaste är Europolkonventionen. Medlems- staterna kan, i de konventioner som antas inom ramen för tredje pelaren, komma överens om att skall vara behörig att tolka konventionernas bestämmelser och avgöra tvister om deras tillämpning. Vissa frågor som har sorterat under tredje pelaren, förs i och med Amsterdamfördragets ikraftträdande över till första pelaren, se nedan. I samband med förhandlingarna om medlemskap i förklarade sig berett att acceptera regelverket om personers fria rörlighet och Unionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Vi förklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den fria rörligheten för personer enligt EG-fördragets dåvarande artikel 7 a. gjordes två förbehåll; personkontrollerna vid de inre gränserna kan avvecklas först när samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är på plats och då endast på villkor att den nordiska passunionen kan bevaras. Amsterdamfördraget Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , för- ändras strukturen för samarbetet inom EU. De frågor som fördes över från tredje till första pelaren är bl.a. bestämmelser om yttre gränskontroll, fri rörlighet för personer, asyl och invandring. Utlänningsrättsliga frågor kommer således till stor del att omfattas av EG-rätten. Inom det mellan- statliga samarbetet inom EU:s tredje pelare har arbetet med invandrings- och asylfrågor dock redan lett fram till överenskommelser vars innehåll delvis motsvarar de åtgärder som avses i Amsterdamfördraget. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt samarbete och polissamarbete, för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredje pelar- arbetet skall EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Vidare har, enligt ett särskilt protokoll som genom Amsterdam- fördraget fogas till Unionsfördraget och EG-fördraget, Schengensam- arbetet införlivats med EU. Det innebär att detta samarbete nu äger rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner enligt de regler som gäller för den tredje pelaren, vad gäller det polisiära och rättsliga samarbetet. I frågor om asyl, invandring och gränskontroll gäller gemenskapsrättsliga regler. Tekniskt införlivas med EU genom att protokollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden som omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. Rådet, i en sammansättning av representanter för Schengenstaternas regeringar, ersätter . Det är alltså denna rådskonstellation som enhälligt beslutar om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om var inom EU:s rättsliga struktur olika delar av hör hemma, dvs. vilka bestämmelser i som skall hänföras till första respektive tredje pelaren. Vid dessa beslut deltar även och , som inte deltar i . Däremot deltar inte och i dessa beslut. Protokollet innehåller vidare bestämmelser som, tillsammans med vissa bestämmelser i ett särskilt protokoll om ställning, gör det möjligt att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet. Detta noterades särskilt och med uppskattning av i slutsatserna från Amsterdam- mötet. Bestämmelserna innebär i korthet följande. har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredje till första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. behåller därför samma rättigheter och skyldigheter i förhållande till övriga Schengenstater som tidigare när det gäller de delar av som förs över till första pelaren. Det betyder att i dessa delar behåller den mellan-statliga relation som innebär. När det gäller nya beslut inom ramen för som medlemsstaterna kommer att anta inom första pelaren skall besluta huruvida man skall genomföra dem i sin nationella lagstiftning. och har enligt Schengenprotokollet rätt att delta i endast delar av . Rådet skall efter ansökan från och besluta hur detta samarbete närmare skall utformas. Med och har ett samarbetsavtal på grundval av de nuvarande samarbetsavtalen med Schengenstaterna förhandlats fram och undertecknats. I det nya samarbetsavtalet regleras i allt väsentligt samarbetet mellan och och på samma sätt i samarbets- avtalet med . och får sålunda delta i alla förberedelser för beslut på alla nivåer, inklusive Coreper och minister- rådet, men ej delta i själva beslutet. De får i efterhand godta beslutet för egen del. För en närmare presentation av Amsterdamfördraget hänvisas till proposition 1997/98:58, Amsterdamfördraget. 4.3.2 Den nordiska passunionen Mellan de nordiska länderna uppnåddes fri rörlighet för personer . , , och under- tecknade 1954 ett protokoll om att inte längre ställa upp krav på pass och uppehållstillstånd för medborgare i dessa länder vid vistelse i annat nordiskt land än hemlandet. ingick staterna den nordiska pass- kontrollöverenskommelsen (PÖK). anslöt sig till protokoll och till PÖK . Dessa avtal utgör den nordiska passunionen, som bl.a. innebär att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiska länderna utan att behöva medföra pass vid passage av inre gräns. Uppehållstillstånd krävs inte heller för nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i ett annat nordiskt land. Icke-nordiska medborgare behöver i princip inte visa upp pass vid passage av en gräns mellan nordiska länder, men är skyldiga att medföra pass eller annan reselegitimation. Stickprovskontroller får utföras vid de inre nordiska gränserna. Samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vakt om den nordiska passfriheten. Att inte samtliga nordiska länder är medlemmar i inne- bär en komplikation i förhållande till , eftersom detta är utformat för EU-länder. har, i anslutning till förhandlingarna om EU:s yttre gränskonvention, gjort en förklaring som innebär att ingen yttre gräns i konventionens mening får upprättas mellan de nordiska länderna, dvs. att den nordiska passunionen måste bestå även om inte samtliga nordiska länder skulle ansluta sig till EG. och gjorde motsvarande förklaringar i samband med förhandlingar om medlemskap i . och har, som nämnts, slutit särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna för att anknyta sig till Schengen- samarbetet, för att den nordiska passfriheten skall bevaras. 4.4 huvudsakliga innehåll 4.4.1 grundtankar kan sägas innefatta två grundtankar, som är starkt sammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater inre gräns skall upphöra. Den andra grund- tanken, som delvis aktualiseras av den fria rörligheten för personer, är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. För att den fria rörligheten för personer inte som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten innefattar ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder i form av yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Ett hjälp- medel i dessa sammanhang är dataregistret Schengens informations- system, SIS. I detta avsnitt ges en översiktlig presentation av innebörd. Reglerna om yttre gränskontroll presenteras i avsnitt 6, reglerna om polisiärt samarbete i avnitt 7, SIS i avsnitt 8. I avsnitt 9 diskuteras ett antal skilda frågor avseende medförande av narkotiska läkemedel, skadestånd vid behandling av personuppgifter som inte sker i SIS samt begränsad användning av vissa upplysningar. 4.4.2 Fri rörlighet för personer En av grundstenarna i är den fria rörligheten för personer. innebär att Schengenstaterna har infört gemen- samma regler som syftar till att medge fri rörlighet för personer inom Schengenområdet på det sätt som är målsättningen inom EG. I konventionens inledning slås den grundläggande principen fast, att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genom- förs. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser respektive hamnar för reguljära färjeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenländer. För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater som för tredjelands- medborgare gäller att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare innebär det rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet eller, om vederbörande är viseringspliktig, hans eller hennes visering gäller. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestämmelser. I finns bestämmelser som behandlar av- skaffandet av personkontroller vid de inre gränserna och personers rörlighet, särskilda bestämmelser som reglerar passerandet av inre och yttre gränser, viseringar, villkor för utlänningars rörelsefrihet, gemen- samma bestämmelser om visering samt bestämmelser om inresa. 4.4.3 Yttre gränskontroll Yttre gränser i mening är alla Schengenstaters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konven- tionen inte räknas som inre gräns. Frågor om passerande av de yttre gränserna regleras i artikel 3 8 i . De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gräns- övergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. Dessa regler presenteras utförligt i avsnitt 6. Därutöver skall Schengenstaterna bevaka de yttre gränserna mellan gränsövergångsställena med rörliga enheter, vilket för svenskt vid- kommande till stor del blir till sjöss. 4.4.4 Polisiärt och rättsligt samarbete Det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de s.k. kompensa- toriska åtgärder som syftar till att personkontrollen vid de inre gränserna skall kunna avskaffas. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks. bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl informations- utbyte som operativ samverkan. Polissamarbetet i de delar som avser operativt samarbete behandlas närmare i avsnitt 7. När det gäller informationsutbyte kan nämnas att det vardagliga bilaterala informationsutbyte som förutses i artiklarna 39 och 46 i , utgår ifrån att varje stat skall handla inom ramen för sin gällande rätt. Det rättsliga samarbetet omfattar frågor om inbördes rättshjälp i brott- mål, tillämpningen av principen "non bis in idem" (inte två gånger för samma sak), utlämning, överförande av verkställighet av brottmålsdom samt bekämpande av brottslighet som avser narkotika och vapen. Här berörs endast några frågor om utlämning och överförande av straff- verkställighet som är av betydelse för vissa nu aktuella förslag. Schengens informationssystem, SIS, är ett efterlysnings- och spanings- register. SIS är ett hjälpmedel i det polisiära samarbetet, och i någon mån även det rättsliga samarbetet. Se vidare avsnitt 8. Utlämning bestämmelser om utlämning avser att komplettera och underlätta tillämpningen av den europeiska utlämnings- konventionen från samt vissa regler i Benelux- avtalet som inte rör . I förbinder sig staterna bl.a. att till varandra utlämna personer som är åtalade eller mot vilka straff skall verkställas för brott mot bestämmelser om punkt- och mervärdesskatter samt tull- avgifter. Där finns vidare bestämmelser om preskription, om ett förenklat utlämningsförfarande vid samtycke m.m. Liksom på andra områden gäller även beträffande utlämning, att Schengenstaterna är oförhindrade att tillämpa bilaterala avtal som innebär ett mer omfattande samarbete än det som föreskrivs i . En registrering i Schengens informationssystem (SIS, se avsnitt 8) med uppgifter angående en person som har efterlysts för utlämning har, enligt artikel 64 i , samma verkan som en begäran om provisoriskt anhållande i enlighet med konvention. I svensk rätt finns en regel om s.k. provisoriskt anhållande i ett utlämningsärende i 23 § lagen (1957:668) om utlämning för brott. När det gäller utlämning mellan de nordiska länderna finns motsvarande regel i 17 § lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och . Överförande av straffverkställighet innehåller även bestämmelser om överförande av verkställighet av frihetsstraff i artiklarna 67 69. Dessa avser att komplettera europeiska konvention om överförande av dömda personer (överförandekonventionen). bestämmelser om överförande av straff- verkställighet kan, enligt artikel 68.1, tillämpas när en medborgare i en Schengenstat, som genom lagakraftägande dom dömts till en frihetsberövande påföljd i en annan Schengenstat, genom att fly till sitt hemland undandrar sig verkställighet av straffet. Om den dömde påträffas i hemlandet kan den stat där lagföringen har ägt rum göra en framställning till den andra staten om att verkställigheten av straffet överförs dit. Då kan överförandet, enligt artikel 69, ske utan den dömdes samtycke. Vidare medför bestämmelsen i artikel 68.2 i att den stat där lagföringen ägt rum kan begära av den andra staten att den frihetsberövar den dömde eller på annat sätt säkerställer dennes närvaro till dess framställningen om överförande har prövats. 4.4.5 består av det ursprungliga , samt senare anslutna staters anslutningsavtal respektive samarbetsavtal för och som inte är medlemmar i . Därtill kommer beslut och deklarationer av samt beslut fattade av Centralgruppen. till konventionen beslutas efter Amsterdamfördragets ikraftträdande av rådet. Det är här fråga om föreskrifter som reglerar den rent praktiska hanteringen, dvs. bestämmelser vilkas motsvarighet i svensk rätt i regel ligger på myndighetsnivå. har till övervägande del, i samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande, givits rättslig grund i fördragen om Europeiska gemenskaperna respektive Europeiska unionen. Exempel på tillämpningsföreskrifter till är besluten om för vilka länders medborgare det skall gälla viseringsplikt.