prop · GN0360 · 2000-01-01 00:00:00 — ( ) En viktig uppgift för tullförvaltningar både vid gemenskapens yttre gränser och inom EU:s område är att bekämpa brottslighet i samband med införsel av varor. Grov kriminalitet inom bland annat narkotikaområdet är i hög grad internationell och väl organiserad. För att effektivt bekämpa kriminalitet av detta slag är det nödvändigt att tullmyndigheterna har ett väl utvecklat internationellt samarbete. Denna konvention syftar till att möjliggöra utbyte av information och ett gemensamt agerande av tullförvaltningarna vilket är av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. En central databas är under uppbyggnad. Ur den skall tullförvaltningarna kunna hämta och lämna personuppgifter samt andra uppgifter för användning i underrättelse- och spaningsverksamhet. har den åttonde medlemsstaten i unionen ratificerat konventionen vilket nu innebär att denna har trätt i kraft. Den svenska ratificerade konventionen under föregående år. Gemensamt arbetsprogram för tullsamarbete i tredje pelaren mellan , samt (den s.k. trojkan) De tre länderna har kommit överens om huvuddragen i ett gemensamt arbetsprogram för och . Syftet med denna överenskommelse är att förlänga arbetsprogrammet i syfte att behålla kontinuiteten och därmed ha större möjlighet att uppnå resultat. Parterna kom överens om att de viktigaste frågorna i programmet är ett snabbt och effektivt ikraftträdande av den s.k. om tullsamarbete och utveckling av nya metoder för bekämpning av bedrägerier i containertrafiken samt expressförsändelser. Den senare kategorin hänger dessutom samman med utnyttjandet av Internet. Samarbete mellan tullförvaltningar och företag skall utvecklas för att härigenom få bättre tillgång till information för bekämpning av narkotikasmuggling. Programmet innehåller dessutom bl.a. fortsatt gemensamt datasystem för informationsutbyte samt förslag till upprättande av en gemensam strategi för samarbete kring bedrägerier i handeln med . 36 Asyl och migration Arbetet inom EU har präglats av en rad nya och avgörande händelser. Den mest betydande har varit Amsterdamfördragets ikraftträdande vilket fört med sig att de asyl- och migrationspolitiska frågorna blivit del av gemenskapsrätten och att ramen för samarbetet delvis förändrats. Det har också inneburit att införlivats i EU och att och därmed deltar i denna del av samarbetet inom ramen för den s.k. blandade kommittén. En första ansats att arbeta med en pelaröverskridande metod har gjorts i Högnivågruppen för asyl och migration. Arbetet tar sikte på några ursprungs- och transitländer som genererar migrationsströmmar och för dessa länder har handlingsplaner utarbetats för att motarbeta ofrivillig flykt samt migration. En annan avgörande händelse var det särskilda Europeiska råd som hölls i . Temat för detta toppmöte var hur unionen på bästa sätt skall genomföra upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (se 5.2.2.) Kosovokrisen satte naturligtvis sin prägel på EU-arbetet bl.a. genom det extrainkallade rådsmötet för rättsliga- och inrikespolitiska frågor . Vid detta möte diskuterades den humanitära evakueringen och formerna för tillfälligt skydd i medlemsstaterna. 36.1 Övergripande frågor Genomförande av Amsterdamfördraget Förberedelserna inför Amsterdamfördragets ikraftträdande , och arbetet som bedrivits sedan fördraget trädde i kraft, har varit omfattande. (För en allmän redogörelse om Amsterdamfördraget, se 5 ovan). Amsterdamfördragets innehåll På det rättsliga och inrikespolitiska området innebar fördragets ikraftträdande betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroller, vilka behandlats i den mellanstatliga tredje pelaren, fördes över till en ny avdelning i den första pelaren. Avdelningen har rubriken . Enligt fördraget skall fri rörlighet för personer ha genomförts efter ikraftträdandet. gäller att besluten fattas med enhällighet. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniseras ytterligare, likaså asylpolitiken, där rådet skall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagande av asylsökande, bestämmande av flyktingskap samt minimiregler för hand- läggning av asylansökningar. Beslut om ansvarsfördelning skall fattas av rådet, invandringspolitiken skall jämkas samman till högre grad av gemensamma normer, frågor om kontroll vid yttre gränser harmoniseras och inga personkontroller skall företas vid inre gränser. har varit med i , då ett anslutningsavtal undertecknades av (angående Schengen- samarbetet, se också kapitel 37 nedan). innebär detta att fullt ut deltar i beslutsfattande, men ännu inte i det praktiska genomförandet, dvs. gränskontrollerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. I och med Amsterdamfördragets ikraftträdande blev en del av EG, enligt ett protokoll till fördraget. och har anslutit sig till samarbetet inom ramen för EG genom ett särskilt associationsavtal. Då fördraget genomförts kommer fri rörlighet för personer, oavsett medborgarskap, att råda mellan medlemsstaterna. och omfattas inte fullt ut av de nya reglerna. Framförallt omfattas inte dessa båda länder av förbud mot personkontroll vid inre gräns. omfattas inte av den nya avdelningen, men kan i efterhand i den mån som en fråga har koppling till självt bestämma om man vill omfattas av de nya beslut som rådet fattat. Detta bl.a. för att kunna fortsätta delta i och behålla den fria rörligheten i . Utöver medlemsstaterna kommer således också och att ingå i ett område med fri rörlighet för personer, i de delar som omfattas av , eftersom och deltar i detta samarbete. Genomförande En handlingsplan för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa antogs vid i (se 5.2.1). I handlings- planen anges vilka bestämmelser i om fri rörlighet för personer, asyl, invandring, civilrättsligt samarbete, polisiärt och straffrättsligt samarbete, som bör genomföras först och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden för de på detta sätt prioriterade områdena varierar mellan två och från det att Amsterdamfördraget trätt i kraft. Vid i bekräftades i stort de tidsgränser man överenskommit om i handlingsplanen. Kommissionen har, enligt uppdrag från Tammerforsmötet, inlett ett arbete med att sammanställa ett åtgärdsprogram (resultattavla) för de områden som återfinns i Amsterdamfördraget, baserat på fördraget, handlingsplanen och utfallet i . Detta kommer styra det kommande arbetet. Högnivågruppen för asyl och migration På nederländskt initiativ inrättade allmänna rådet en högnivågrupp för att upprätta en gemensam, integrerad och pelar- överskridande strategi med inriktning på situationen i de ursprungsländer som asylsökande och migranter huvudsakligen kommer ifrån. I det mandat som antogs för gruppen identifierades fem ursprungs- och transitländer. Dessa länder var , med angränsande region, , och . Även den antagna handlingsplanen för skulle följas upp. För dessa länder skulle handlingsplaner utarbetas . Handlingsplanerna har färdig- ställts och innehåller i sin sista del förslag till åtgärdsprogram. Dessa program är indelade i åtgärder på de utrikespolitiska, biståndspolitiska och migrationspolitiska områdena. Kommissionen har inlett arbetet med att verkställa de fem handlingsplanerna som antogs av Allmänna rådet den 11 (vad gäller handlingsplanen för med angränsande region antogs en interimsrapport). Informella expert- grupper har upprättats för att konkretisera åtgärdsprogrammen, så att även dessa kan godtas av rådet. I slutsatserna från uppmanas högnivågruppen för asyl och migration att rapportera tillbaka till om hur handlingsplanerna genomförts. Den pelarövergripande arbetsmetoden som präglat arbetet i högnivå- gruppen är helt i linje med helhetssynen i den svenska migrations- politiken och utgör ett värdefullt komplement till EU:s instrument. Det är angeläget att sambandet inom EU mellan utrikes-, bistånds- och migrationspolitiken stärks samt att kontakter mellan ursprungs, transit- och mottagarländer intensifieras för att goda resultat skall uppnås. En särskild rådsarbetsgrupp bestående av experter från medlemsstaterna bistår rådet och kommissionen med utvärderingar av kandidatländerna inom det rättsliga- och inrikespolitiska området. Kandidatländerna deltar således inte i arbetet. Medlemsstaterna skickar eget material till rådets generalsekretariat från sina ambassader, delegationer och bilaterala institutionella förbindelser, som underlag för utvärderingen. Materialet rör kandidatländernas utveckling inom områdena asyl, invandring, gränskontroll, polisfrågor och rättsliga frågor samt tull och uppdateras efter behov. sammanställer materialet och anger var information saknas och var uppgifterna går isär. behandlades , och . Under det tyska ordförandeskapet, , arbetade rådsarbetsgruppen med , , och . Under det finska ordförandeskapet, , har , , , , och behandlats. För varje kandidatland samman- ställs en rapport som anger framsteg och brister. har rapporter sammanställts för och . Rapporter om och väntas läggas fram inför rådet under det portugisiska ordförandeskapet (angående utvidgningen och kandidatländerna se 3.1.4). Odysseusprogrammet Rådet antog en gemensam åtgärd om ett utbildnings-, utbytes- och samarbetsprogram inom politikområdet asyl, invandring och passerandet av medlemsstaternas yttre gränser, det s.k. Odysseus- programmet (EGT L 99, 31.3.1998, s 2). De projekt som pågick under Sherlockprogrammet integrerades i det nya, mer omfattande Odysseusprogrammet. Programmet gäller 1998 2002 och omfattar . Kommissionen beviljar medel efter ansökningar från medlemsstaterna till olika projekt inom området. Projekten kan röra samarbete mellan olika medlemsstater, men även med kandidatländerna. Ett sådant projekt var den internationella konferens om migration, utveckling och integration som arrangerades av enheten för migration och asylpolitik vid . Syftet med konferensen var att inspirera till en långsiktig migrationspolitisk helhets- syn på ett europeiskt plan. Konferensen förde samman akademisk expertis med chefstjänstemän och experter från EU:s medlemsländer, kandidatländerna samt några länder på och i . 36.2 Asylpolitiken Asylpolitiken har främst behandlats i asylgruppen, arbets- gruppen för Eurodac samt Cirea. Arbetet med asylfrågor har till en stor del haft samband med krisen i Kosovo. Regler om tillfälligt skydd och solidaritet har diskuterats återkommande, både generellt och med anknytning till Kosovo- konflikten. Även andra frågor har stått på dagordningen, såsom asylprocedurer och tillämpningen av . Vidare arbetade arbetsgruppen för asylfrågor inför i med ett förslag till en övergripande strategi för migrations- och asylpolitiken avsedd att läggas fast av stats- och regeringscheferna på toppmötet i . Det finska ordförande- skapet förde emellertid aldrig upp frågan. EU-budgetmedel har satsats på projekt för mottagande av asylsökande och återvändande/återvandring. Rörande återvändande/återvandring har framförallt Bosnien varit aktuellt, men även andra länder och områden har kommit ifråga. Vid Europeiska rådets möte i beslöts att asylsökande skall omfattas av gemenskapsinitiativet Equal som främst har som syfte att bekämpa arbetslöshet. Equal kommer att gälla för åren 2000 2006. Asylprocedurer Kommissionen har aviserat att man kommer lägga fram ett förslag till förordning eller direktiv om asylprocedurerna i EG . Förslaget kommer att basera sig på redan förhandlade resolutioner på området samt kommissionens diskussionsdokument om asylproce- durer, vilket lades fram , respektive de synpunkter som medlemsstaterna ingivit om kommissionens dokument. har informerats i frågan. Även utfallet vid kommer att utgöra grund för förslaget. kommer enligt uppgift att lämna sin åsikt om kommissionens dokument . Enligt handlingsplanen från och slutsatserna från i skall rådet vidta åtgärder på området före . har generellt stött att gemensamma miniminormer för asylproceduren skall antas inom EU och att den gemensamma nivån blir så hög som möjligt. Tillfälligt skydd och solidaritet presenterade kommissionen två förslag till gemensamma åtgärder om "tillfälligt skydd för fördrivna personer" och "solidaritet vid mottagandet av fördrivna personer". Huvuddragen i de två förslagen kan sägas vara samma som de i ett tidigare förslag om tillfälligt skydd . Rörande förslaget var medlemsstaterna förhandlingar inte eniga om flera principiella frågor, varefter de två nya förslagen presenterades av kommissionen. De två förslagen var avsedda att ses som ett komplement till Genève- konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Förslagen har varit föremål för segslitna förhandlingar. Frågan har diskuterats i . I och med Amsterdamfördragets ikraftträdande har den rätts- liga omgivningen förändrats, och kommissionen kommer att presentera ett förslag till gemenskapsrättsligt instrument om tillfälligt skydd, det är dock oklart när. I handlingsplanen från och i slutsatserna från i sägs att rådet bör vidta åtgärder i frågan efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft. har i olika samman- hang förespråkat gemensamma EU-regler om tillfälligt skydd och ansvarsfördelning. Principen om första asylland grundar sig i stort på en tillämpning av principen om första asylland mellan EU:s medlemsstater. Konventionen har som syfte att säkerställa att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Enligt Amsterdamfördraget skall ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument framöver. En särskild kommitté, som sammanträder på ministernivå, har inrättats enligt artikel 18 i konventionen för att bl.a. besluta om tillämpningsföre- skrifter och pröva frågor om tillämpningen av konventionen. Kommittén har sammanträtt . Vid ett möte disku- terades ett förslag till beslut om mer detaljerade regler för när humanitära skäl kan utgöra grund för familjeåterförening, men kommittén kunde inte enas om förslaget, varför inget beslut fattades vid mötet. Den svenska inställningen var att ett sådant beslut var önskvärt. Tillämpningen i I begärde man att andra medlems- stater skulle ta ansvaret för asylsökande i ca 1 100 ärenden, vilket utgör av det totala antalet asylsökande . Efter sådan begäran av till andra medlemsstater accepterades ansvaret för runt 580 asylsökande av andra medlemsstater, eller av det totala antalet asylsökande . och Som en följd av och deltagande i skall dessa länder knytas till det samarbete som bedrivs inom ramen för . Kommissionen har lagt fram ett förslag om att rådet skall bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingar med och . Förhandlingarna syftar enligt förslaget till att ett gemenskapsavtal sluts, vilket stöds av rådets rättstjänst och samtliga medlemsstater. Frågan berör även , samt förhållnings- sätt till EG och Schengen. har vid ett flertal tillfällen informerats i frågan. Budgetmedel inom asylområdet Pilotprojekt 1997 1998 antogs rättsakter om budgetmedel för asylfrågor av rådet för rättsliga och inrikes frågor. Rättsakterna specificerade vad de inom EU anslagna medlen skulle användas till och satte ramarna för projekt till vilka kommissionen kan bevilja medel. De aktuella områdena var dels återvändande och återvandring, dels mottagande av asylsökande. har genomgående varit positiv till att projekt företagits inom de angivna områdena. Krisen i Kosovo antogs efter förslag av kommissionen ett beslut gällande till för de aktuella budgetmedlen, vilka då var totalt . I rättsakten har man utökat området något jämfört och också tagit med en artikel om akut stöd till medlemsstaterna för mottagande inom EU av de som flytt från Kosovo på grund av konflikten där. Medlemsstaterna har , efter ansökan ställd till kommissionen, beviljats medel av kommissionen (assisterad av en kommitté med representanter från medlemsstaterna) för delar av de kostnader som staterna har om mottagandet av de som flytt från Kosovo, t.ex. för logi, uppehälle, läkarvård. beviljades medel om ca för mottagande av de som kom från Kosovo. Detta utgör av totalsumman som fördelades mellan medlemsstaterna, vilken som nämnts var i den första omgången . Nya projekt har också i en andra omgång beviljats medel för projekt om mottagande av asylsökande samt återvändande/återvandring. har ansökt om medel för ett tjugotal projekt och preliminärt beviljats medel för fem projekt. Det kan förväntas att frågan åter kommer upp på dagordningen , eftersom den nu antagna gemensamma åtgärden endast gäller . Eurodac trädde i kraft . Den har till syfte att identifiera vilket av EU:s medlemsstater som i sak skall pröva en asylansökan. Det säkraste sättet att konstatera om en person redan sökt asyl i ett annat land är att jämföra fingeravtryck. Kommissionen lämnade ett förslag till förordning om Eurodac till rådet. Förslaget bygger på ett konventionsutkast och ett utkast till tilläggsprotokoll som rådet enats om och . Rådsarbetsgruppen för Eurodac har arbetat med förordningsförslaget. Parlamentet yttrade sig över förslaget . Rådet enades vid sitt möte om en annan lydelse av bestämmelserna för verkställighetskommittén än den som föreslagits av kommissionen. På grund av denna förändring har förslaget återremitterats till Europa- parlamentet, som förväntas yttra sig på nytt . Frågan har diskuterats ofta i . har varit i kraft har medlems- staterna kunnat konstatera att avsaknaden av ett fungerande system för utbyte av fingeravtryck gör att konventionen inte kan tillämpas med full effektivitet. Från svensk sida framhålls Eurodac därför som en riktig åtgärd för att genomföra den samordning av hanteringen av asylpolitiska frågor som bl.a. Amsterdamfördraget är ett uttryck för. Utbyte av information Den arbetsgrupp inom asylpolitikens område som benämns Cirea (av information och diskussion i asylfrågor) har som målsättning att samla, utbyta och sprida information samt att ställa samman dokumentation om samtliga asylrelaterade frågor inom EU. I sin förlängning syftar arbetet inom Cirea till att samordna och harmonisera medlemsstaternas asylpolitik. Verksamheten består av två delar, möten genom vilka informationen sprids bland medlemsstaterna samt dokumentation av denna information. Ett nära samarbete mellan Cirea och UNHCR har tagit form, bland annat genom att UNHCR numera närvarar och bidrar med material vid Cirea:s möten. Arbetet i Cirea har främst varit inriktat på analyser av olika ursprungsländer varifrån de asylsökande i huvudsak kommer samt medlemsstaternas praxis i fråga om handläggningen av asylansökningar. Arbetet inom Cirea är vidare inriktat på ett mer allmänt utbyte av information om aktuell utveckling i medlemsstaterna på det asylrättsliga området. En mycket viktig del av Cirea:s arbete består av insamlande och analys av en mängd statistiska data. Under det tyska och finska ordförandeskapet har informationsutbytet och analysen kring flera viktiga ursprungsländer fortgått, bl.a. om , och . Vidare har ett allt större utrymme givits åt informationsutbyte kring andra asylrelaterade frågor av intresse för medlemsstaterna, t.ex. alternativt skydd, oklar identitet och förföljelse på grund av kön. Flera gemensamma möten har ägt rum med kandidatländerna samt och . Information och erfarenheter mellan länderna har utbytts. Framför allt kandidatländerna har alltmer kommit att deltaga i statistikutbytet inom Cirea. 36.3 Migrationspolitiken Med migrationspolitik avses i det här sammanhanget den form av migration som inte är direkt kopplad till s.k. skyddsfrågor (dessa behandlas under avsnittet asylpolitik, 36.2). Migrationspolitiken, som inkluderar olaglig invandring, har behandlats i migrations- gruppen (rätt till inresa och vistelse), återsändandegruppen och , reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring (Cirefi). Rätt till inresa och vistelse Arbetsgruppen för migration arbetade med ett förslag till en övergripande strategi för migrationspolitiken avsedd att läggas fast av stats- och regeringscheferna på toppmötet i . Frågan fördes emellertid aldrig upp till toppmötet under det finska ordförandeskapet. Gruppen har vidare diskuterat en gemensam hållning till konventionsförslag om situationen för personer som är varaktigt bosatta inom unionen. Arbetet pågår alltjämt inom . 1998 lade fram ett förslag om informationskampanjer i ursprungs- och transitländer. prioriterades diskussionen kring detta förslag till de länder som är aktuella i högnivågruppen för asyl och migration. kan informationskampanjer även komma att prövas i förhållande till andra länder. Migrationsgruppen har inte haft några sammanträden . Anledningen till detta är att man väntat på att kommissionen skall lägga fram ett förslag till direktiv om familjeåterförening, som kommer att presenteras . Detta förslag skall ses i ett större sammanhang. Kommissionen kommer att ta initiativ till ytterligare tre direktiv om tredje- landsmedborgare. Ett av direktiven kommer att behandla arbetstagares och egenföretagares villkor för inresa och vistelse, ett annat direktiv kommer gälla villkoren för studenters och praktikanters inresa och vistelse och det tredje direktivet kommer behandla den rättsliga ställ- ningen för de tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i en medlemsstat. Här kan påpekas att just frågan om vilka rättigheter och skyldigheter tredjelandsmedborgare som vistas i medlemsstaterna skall ha, är en svensk prioritering som även uppmärksammats i slutsatserna från Tammerforsmötet, där det sägs att deras ställning bör kunna jämföras med EU-medborgarnas. Återsändande Amsterdamfördraget föreskriver att rådet skall besluta om åtgärder vad gäller återsändande av utlänningar som inte har rätt att uppehålla sig på en medlemsstats territorium. Vad rör återsändande kan understrykas att i bekräftade att unionen fullt ut skall leva upp till om flyktingars rättsliga ställning och andra relevanta instrument för mänskliga rättigheter, samt solidariskt möta humanitära behov, och på så sätt garantera att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse. Arbetet inom EU med återsändandefrågor har inte uppkommit med Amsterdamfördraget utan har tidigare behandlats inom det mellanstatliga samarbetet i den tredje pelaren. Genom Amsterdamfördragets ikraftträdande har införlivats i EU:s samarbete. Frågor förknippade med återsändande av personer diskuteras i återsändandegruppen. Flera av dessa frågor kan anses ha koppling till det tidigare . Nedan följer några av de frågor som är under behandling. Mandat för gemenskapsavtal Genom Amsterdamfördraget har kompetens tillförts gemenskapen att ingå avtal med tredje land i fråga om återtagande av personer, s.k. återtagandeavtal. Återtagandeavtal är avtal som reglerar ansvar och procedurer mellan stater för återtagande av personer, vilka inte har rätt att vistas på den ena avtalsslutande partens territorium. 1994 togs en mall fram för utformningen av de bilaterala återtagandeavtal som medlems- staterna sluter med tredje land. Den nya kompetensen för gemenskapen innebär att gemenskapen, och inte enbart medlemsstaterna, kan bli part i ett återtagandeavtal. Kompetensen är emellertid konkurrerande och bilaterala avtal kan slutas med ett tredje land, åtminstone så länge gemen- skapen inte slutit något återtagandeavtal med samma land. Gränsen för medlemsstaternas kompetens är flytande på så sätt att möjligheten till bilateralt avtal minskar från den tidpunkt gemenskapen inleder förhand- lingar med samma avtalspartner. Det är kommissionen som förhandlar om återtagandeavtal för gemenskapens räkning. arbetas med att ta fram ett mandat till kommissionen att förhandla, som rymmer medlemsstaternas önskemål om innehållet i ett framtida gemenskaps- återtagandeavtal. Kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen har varit föremål för diskussion i .