prop · GN03124 · 2000-01-01 00:00:00 — Den föreslagna ordningen innebär alltså att det, till skillnad från nuvarande ordning, kommer att gälla samma regler (regler) för tjänstemän vid och Kust- bevakningen samt för polismän när det är fråga om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av andra än resenärer. Förslaget om skyddsvisitation är utformat på grundval av den ordning som gäller enligt polislagen (jfr 27 § tredje stycket SL). Bestämmelsen har emellertid utformats så att den täcker in alla de ingripanden som görs med stöd av den nya smugglingslagen, således även sådana ingripanden som särskilt påtalat. S.k. ytlig kroppsbesiktning kan enligt 19 § första stycket VSL utföras utan någon särskild inskränkning beträffande den som är underårig. Enligt förslaget (27 § andra stycket SL) skall det krävas särskilda skäl för en sådan åtgärd när det är fråga om någon som är . Detta innebär alltså en begränsning av möjligheterna att företa sådan kroppsbesiktning. Förslaget avser de fall då det är fråga om ett i sig allvarligt brott eller då det annars rör sig om speciella förhållanden, såsom mer eller mindre systematisk brottslighet. Vad som i praktiken torde komma ifråga är sådana fall då smugglingsmisstanken gäller införsel eller utförsel av någonting som utifrån gängse samhällsvärderingar är särskilt skadligt eller farligt och som det finns ett klart uttalat samhällsintresse att genast ta hand om, exempelvis narkotika. Genom kontrollmöjligheten skyddas inte bara samhället mot införsel- eller utförselbrott av allvarligt slag. Kontrollmöjligheten motverkar nämligen också att barnet utnyttjas på ett sätt som uppenbarligen kränker dess integritet och människovärde. innebär begränsningen av kontrollmöjligheten en markering av att kontrollen måste utövas med iakttagande av de speciella integritetshänsyn som är påkallade när det gäller tvångsåtgärder mot barn. Kroppsvisitation i form av s.k. skärpt kontroll regleras i föreslagna 28 § SL. Regeringens förslag bygger på förslaget i promemorian. Det bygger i sin tur på betänkande Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131 s. 239 ff). Förslaget innebär att förutsättningarna för särskild kontroll skärps. Enligt förslaget får sådan kontroll genomföras endast för att ingripa vid misstanke om ett brott. Således slopas möjligheten att använda kontrollera efterlevnaden av gällande införsel- eller utförselbestämmelser. Vad det är fråga om är att ingripa vid misstanke om brott men där misstanken inte är tillräckligt konkret för att kunna riktas mot någon särskild person eller enbart en mindre personkrets. Åtgärden innebär närmare bestämt att får besluta om kroppsvisitation av varje resande som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven, kortare, tidrymd ankommer till eller avreser från en viss gräns- eller kustort eller annan plats som har förbindelse med utlandet. Detta är i princip i överensstämmelse med nuvarande ordning. Kontrollen har i förslaget begränsats till att omfatta enbart sådana fall där dels det finns anledning anta att någon sådan resande har begått eller står i begrepp att begå grov smuggling eller försök till det, dels åtgärden är nödvändig för att kunna ingripa mot brottet. Liksom enligt nuvarande ordning får ett beslut fattas endast av chefen för en tullregion och måste prövas av chef eller den han sätter i sitt ställe. Syftet med kroppsvisitationen skall vara att förhindra allvarliga brott, nämligen att förhindra sådan olaga införsel eller utförsel som utgör grov smuggling. För grov smuggling föreskrivs i 5 § SL fängelse lägst och högst . För grov narkotikasmuggling föreskrivs i 6 § tredje stycket SL fängelse lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall enligt 5 § SL särskilt beaktas om gärningen har inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. Vid grov narkotikasmuggling skall enligt 6 § tredje stycket SL särskilt beaktas om verksamheten eller gärningen varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Det nu sagda är ytterligare specificerat genom lagtexten i dessa båda bestämmelser och behandlas i författningskommentaren. Det sagda innebär att bestämmelsen om särskild kontroll avser att möjliggöra ett direkt ingripande mot ett konkret brott och att bestämmelsen uppbärs av ett betydande skyddsintresse. Syftet med kontrollen är alltså inte något allmänpreventivt spaningssyfte eller något annat allmänt brottsspaningsändamål. Den föreslagna ordningen får anses utgöra ett nödvändigt medel för att i de enskilda fallen förhindra brott som skulle medföra allvarliga skador för enskildas liv eller hälsa eller för andra betydande samhälleliga skyddsintressen. Mot bakgrund av det anförda finner regeringen att bestämmelsen står i överensstämmelse med 2 kap. 6 och 12 §§ regeringsformen. Enligt 6 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kropps- visitation. Enligt 12 § får denna frihet dock begränsas genom lag. Det får emellertid ske endast för ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Regeringen finner vidare att förslaget inte står i strid med principerna för fri rörlighet inom EU. Sammantaget sett finner regeringen att förslaget om särskild kontroll bör genomföras. Smugglingslagens bestämmelser om förundersökning, tvångsmedel, åtalsbefogenhet och befogenhet att meddela beslut om förverkande föreslås bli generellt tillämpliga på brott enligt vissa andra författningar som särskilt rör verksamhetsområde. En förutsättning är att brottet rör in- eller utförsel av varor. Detta behandlas närmare i författningskommentaren till 1 § andra och tredje styckena SL. De lagar som avses är lagen om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker, privatinförsellagen, inregränslagen, punktskattekontrollagen och den föreslagna nya tullagen. Särskilt om beslag, husrannsakan samt kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning Lagrådet har föreslagit att de nuvarande möjligheterna för tjänstemän vid eller eller polismän att utan förordnande från undersökningsledare, åklagare eller domstol företa husrannsakan, kroppsvisitation, s.k. ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning begränsas till att gälla de fall då det är fara i dröjsmål. Lagrådet har vidare föreslagit att det införs en bestämmelse som skulle syfta till att en sådan tjänsteman eller en polisman alltid måste ha ett förordnande för att kunna ta i beslag försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag. Lagrådets förslag berör 22 § andra stycket SL (beslag), 26 § andra stycket SL (husrannsakan i magasin eller liknande utrymme) och 27 § andra stycket SL (kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning i samband med inresa till eller utresa från landet). Regeringen godtar Lagrådets förslag såvitt avser husrannsakan men inte övriga delar av förslaget. Skälen är sammanfattningsvis följande. Förslaget angående husrannsakan kan vara ägnat att öka rättssäkerheten och torde i praktiken inte ha någon negativ inverkan på effektiviteten i kontrollverksamheten. Det skulle emellertid medföra betydande omgång och därav följande effektivitetsförluster, om i varje särskilt fall förordnande av undersökningsledare, åklagare eller domstol skulle inhämtas när det är fråga om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning i samband med gränstrafiken. Härtill kommer att förslaget inte är ägnat att i någon påtaglig mån öka rättssäkerheten. Ett genomförande av förslaget avseende beslag skulle kunna leda till ökad införsel av framförallt narkotika utan att rättssäkerheten skulle öka påtagligt. Ett genomförande av det förslaget skulle dessutom kunna föranleda tillämpningssvårigheter med hänsyn till de särskilda kontroll- bestämmelserna i tullagen och inregränslagen. Det nu sagda utvecklas nedan i anslutning till vad Lagrådet anfört avseende respektive tvångsmedel. Enligt får en polisman företa sådana tvångsåtgärder som det här är fråga om, under förutsättning att han har ett förordnande från undersökningsledare, åklagare eller domstol. Är det fara i dröjsmål får han företa åtgärderna utan förordnande. En polisman får även i andra situationer ta egendom i beslag utan att ha något förordnande. Så är fallet då en polisman påträffar egendom i samband med att han griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (27 kap. 4 § ). I 27 kap. 3 § föreskrivs att brev, telegram eller annan försändelse, som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. En polisman får inte göra ett sådant beslag utan att ha ett förordnande. Det gäller alltså även om det är fara i dröjsmål. bestämmelser är tämligen ingående redovisade i författningskommentaren till 22, 26 och 27 §§ SL). I det följande redovisas särskilda bestämmelser i smugglings- lagstiftningen. I VSL tillerkänns en tjänsteman vid eller samma rätt som en polisman att utan förordnande från undersökningsledare, åklagare eller domstol ta egendom i beslag och göra husrannsakan då det är fråga om brott enligt VSL (15 och 18 §§ VSL). Genom VSL tillerkänns såväl nämnda tjänstemän som polismän rätt att ta i beslag sådan egendom som skall förverkas, även i de fall det är fråga om andra situationer än de som räknas upp i . Det beror på att tullagstiftningen innehåller en mängd kontrollsituationer som inte finns beaktade i och i vilka nämnda tjänstemän och polismän måste kunna ta i beslag smuggelgods som skall förverkas. I lagrådsremissen har regeringen föreslagit att dessa befogenheter för nämnda tjänstemän skall kvarstå. Husrannsakan får enligt göras om det förekommer anledning att det begåtts ett sådant brott som det kan följa fängelse på (28 kap. 1 § ). Är det fråga om husrannsakan i en lokal som är tillgänglig för allmänheten, får husrannsakan göras även om det endast kan följa böter på brottet (28 kap. 3 § ). Med stöd av bestämmelsen i VSL kan husrannsakan dessutom göras i magasin eller liknande utrymmen även om det är fråga om ett bötesbrott. I VSL tillerkänns såväl nämnda tjänstemän som polismän rätt att utan förordnande göra husrannsakan i sådana utrymmen, även om det inte är fara i dröjsmål. I lagrådsremissen har regeringen föreslagit att även denna ordning skall bestå. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning (inklusive urinprovstagning) får enligt göras endast om det är fråga om brott som det kan följa fängelse på. Med stöd av VSL kan kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning göras i samband med gränspassage, om det finns anledning att anta att den resande har på sig gods som kan tas i beslag (19 § först stycket första och andra meningarna VSL). Åtgärderna får alltså företas även om det kan följa enbart böter på brottet (ringa smuggling eller ringa tullbrott). Med ytlig kroppsbesiktning förstås i princip en okulär kontroll av den misstänktes kropp. angivna åtgärder får beslutas av en tjänsteman vid eller . En sådan åtgärd får enligt VSL beslutas utan förordnande. Det finns således inte föreskrivet att det i sådant fall skall vara fara i dröjsmål. De nuvarande bestämmelserna infördes såvitt avser kroppsvisitation redan vid VSL:s tillkomst (prop. 1960:115 s. 127 f), ytlig kroppsbesiktning (SFS 1981:1079; prop. 1981/82:2, JuU 11, rskr 35) och urinprovstagning (SFS 1993:1408; prop. 1993/94:24 s. 55 f, 82 f och 120 f, JuU 7 och rskr 67). I lagrådsremissen har regeringen föreslagit att nu angivna befogenheter avseende kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning skall bestå när det gäller den som i samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i gränstrakt eller invid kusten eller inom eller i närheten av en flygplats eller något annat område med direkt utlandsförbindelse. I lagrådsremissen har regeringen dessutom föreslagit att tjänstemän vid och även skall få samma befogenhet som polismän att utan förordnande företa kroppsvisitation och kroppsbesiktning (inklusive urinprovstagning). Lagrådet har inledningsvis anfört följande i frågan om tvångsmedel överhuvudtaget. Vad angår den ... frågan torde det bara i vissa särskilt frekventa fall finnas anledning att ge en tjänsteman vid eller Kustbevak- ningen eller en polisman vidare befogenheter enligt smugglingslagen att agera utan förordnande än vad som gäller för en polisman enligt . Den möjlighet att ingripa utan förordnande när fara är i dröjsmål som medger måste vara tillräcklig i de flesta tänkbara fall, särskilt med snabba och effektiva telekommunikationer. Under förhistorien till begränsningen i av en polismans befogenheter att genomföra husrannsakan utan föregående förordnande åberopade ett uttalande av Justitiekanslern av innebörd bl.a. att det förhållandet att en åtgärd kunde företas på ett lättare eller bekvämare sätt för myndigheten inte utgjorde motiv för att tillåta ingrepp mot den enskildes personliga frihet och integritet och att det inte utan starka skäl borde anförtros åt en enskild polisman att själv fatta beslut om husrannsakan (1988/89:JuU25 s. 29 f). Motsvarande synsätt gör sig gällande även i förevarande sammanhang. Endast om starka skäl talar för det bör medges att en tjänsteman vid eller eller en polisman får vidta tvångsåtgärder utan föregående förordnande i fall när inte ger motsvarande befogenhet. Sådan befogenhet bör därför i regel finnas endast när fara är i dröjsmål. Såvitt avser husrannsakan har Lagrådet föreslagit att en tjänsteman vid eller eller en polisman i enlighet med bestämmelser skall ha ett förordnande av undersökningsledare, åklagare eller domstol även vid husrannsakan i magasin eller liknande utrymmen, om det inte är fara i dröjsmål. Lagrådet har anfört att det inte kan finna att det finns något tillräckligt starkt behov av att en sådan tjänsteman eller en polisman skall få göra husrannsakan utan föregående förordnande ens om det är fråga om magasin eller liknande utrymmen, när det inte är fara i dröjsmål. Lagrådet har tillagt följande. Fallen kan inte vara mer frekventa än att förordnande i annat fall kan inhämtas med lätthet. Vid sidan av här föreslagna bestämmelser föreslås också i 6 kap. i den nya tullagen befogenheter för att vid behov med hjälp av våld eller tvång undersöka bl.a. områden för tillfälliga tullager och tullager och även lokaler inom samma områden. Regeringen godtar Lagrådets förslag. Skälen är väsentligen att den föreslagna ordningen kan vara ägnad att öka rättssäkerheten och att den i praktiken inte torde ha någon inverkan på effektiviteten i kontrollverksamhet. Som Lagrådet påpekat har genom tullagstiftningen vittgående befogenheter att utföra kontroller. Som exempel bör särskilt nämnas sådan kontroll som görs med stöd av 57 § tullagen (6 kap. 10 § förslaget till ny tullag). Med stöd av denna kan tjänstemän, utan att det finns någon brottsmisstanke, undersöka bl.a. områden för tillfälliga lager, tullager, frizoner och frilager samt områden på flygplatser och bangårdar där varor som står under tullkontroll (tullövervakning) förvaras och även lokaler inom sådana områden. Enligt samma lagrum kan de undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Vid införsel från EU-länder genomförs motsvarande kontroller av transportmedel etc. med stöd av 7 § inregränslagen. Med beaktande av det nu sagda och av de skäl Lagrådet i övrigt anfört finner regeringen att den av Lagrådet föreslagna ordningen inte kan anses inverka skadligt på effektiviteten i kontrollverksamhet. Lagrådet har vidare föreslagit att en tjänsteman vid eller skall få företa kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning i samband med gränspassage, om tjänstemannen har ett förordnande av undersökningsledare, åklagare eller domstol. Såvitt kan förstås är syftet med förslaget emellertid att sådana åtgärder skall få vidtas utan förordnande då det är fara i dröjsmål. Lagrådet har anfört följande i anslutning till förslaget. I materiellt hänseende innebär andra stycket (anm: i 27 § SL) vid en jämförelse med vad som gäller enligt , att kropps- visitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning får genomföras även om fängelse inte ingår i straffskalan och vid en lägre grad av misstanke. Det kan diskuteras huruvida detta överensstämmer med föreskriften i 2 kap. 12 § regeringsformen att begränsningar i skyddet mot bl.a. kroppsliga intrång och kroppsvisitation aldrig får gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Lagrådet vill dock inte bestrida att det kan finnas fog för förslaget. Med hänsyn till den tveksamhet som sålunda vidlåder förslaget i materiellt hänseende bör det inte komma i fråga att en tjänstemän vid eller eller en polisman skall få vidta nu aktuella tvångsåtgärder utan föregående förordnande. Lagrådet förordar därför att första meningen i andra stycket avslutas med orden: -:-:- i 11 § tredje stycket, får kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning utföras på honom eller henne ." Regeringen finner att Lagrådets förslag inte bör genomföras. Skälen för detta är väsentligen att ett genomförande dels skulle medföra betydande omgång och därav följande effektivitetsförluster, dels inte skulle vara ägnat att i någon påtaglig mån höja rättssäkerheten. Regeringen konstaterar inledningsvis att de åtgärder som det här är fråga om är sådana som företas i samband med resandetrafiken till och från landet. Ordningen har tillkommit för att förebygga och förhindra smuggling i samband med denna trafik. Den nuvarande ordningen har såvitt avser kroppsvisitation funnits och såvitt avser ytlig kroppsbesiktning . Ordningen utgör en av grundvalarna för att förebygga och förhindra införsel av bl.a. narkotika till landet. Såvitt kan utrönas har ordningen fungerat utan några påtagliga problem. Kontrollbestämmelserna för resandetrafiken är utformade så att de skall kunna tillämpas i icke obetydlig omfattning. Först kan det konstateras att en kroppsvisitation som innebär undersökning av den resandes bagage kan med stöd av tullagstiftningen ske utan att tulltjänstemannen har underlag för någon misstanke om brott. I tullagen föreskrivs således att för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och fullständigt får undersöka handresgods (bagage), såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av resande vid inresa till eller utresa från EG:s tullområde eller av en person som kan stannas enligt viss angiven bestämmelse (förare av eller befälhavare på transportmedel som står under tullövervakning eller någon annan person om det finns anledning att anta att personen är anmälningsskyldig enligt tullagstiftningen). Denna långtgående befogenhet finns i 57 § tullagen och är även intagen i förslaget till ny tullag (6 kap. 10 §). Lagrådet har inte framfört någon erinran mot bestämmelsen i förslaget till ny tullag. För resande från eller till ett annat EU-land finns motsvarande bestämmelse i 7 § inregränslagen. Den bestämmelsen återfinns i detta lagstiftningsärende. Inte heller här har Lagrådet haft någon erinran. Bestämmelserna i tullagen och inregränslagen medför att bestämmelsen i smugglingslagstiftningen i praktiken torde bli tillämplig huvudsakligen i de fall då det är fråga om visitation av den resande själv. För att bestämmelsen skall kunna ha någon effekt, exempelvis då de resande passerar genom ett tullfilter, är beviskravet ställt lågt. Beviskravet är så lågt att det knappast finns utrymme för en undersökningsledare eller åklagare att göra någon meningsfull bedömning. Det räcker nämligen att det finns anledning att anta att den resande har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott enligt VSL eller SL (eller brott enligt narkotikastrafflagen). I praxis har bestämmelsen tolkats som så att en tulltjänstemans subjektiva bedömning att en resande i samband med tullkontroll ser nervös ut är tillräcklig grund för att utföra en åtgärd enligt denna bestämmelse (jfr exempelvis JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 245). Den föreslagna lagen innebär ingen ändring i detta hänseende och Lagrådet har inte uttalat att den nya smugglingslagen i det hänseendet borde ha någon annan utformning än gällande rätt. Här bör även pekas på att regeringen föreslår en särskild bestämmelse om behörighetskrav för den som skall besluta om tvångsåtgärder eller verkställa beslut om sådana åtgärder (30 § SL). Enligt bestämmelsen måste tjänstemannen inneha en befattning som är förenad med sådan befogenhet och ha hunnit genomgå erforderlig utbildning för ändamålet. Bestämmelsen är väl ägnad att stärka rättssäkerheten. Härtill kommer att det är fråga om åtgärder som är mycket vanligt förekommande och i allmänhet är av rutinmässig karaktär. Ett krav på förordnande från undersökningsledare, åklagare eller domstol i varje särskilt fall skulle därför otvivelaktigt medföra en betydande omgång och därav följande effektivitetsförluster. Det kan påpekas att detta utgör sådana omständigheter som Lagrådet har godtagit som skäl för att beslag enligt SL skall kunna ske utan förordnande huvudsakligen i samma omfattning som gäller. Det bör här tilläggas att ett genomförande av Lagrådets förslag torde öka användningen av sådana bestämmelser som kan möjliggöra att den enskilde kvarhålls i avvaktan på ett beslut av undersökningsledare eller åklagare. Det skulle även aktualisera frågan om införande av ytterligare sådana bestämmelser. Att öka användningen av de befintliga bestämmelserna eller att införa ytterligare bestämmelser framstår emellertid inte som önskvärt. Varken i VSL (eller SL) eller finns det några bestämmelser om rätt att kvarhålla någon för kroppsvisitation (jfr 28 kap. 11 § RB). En sådan bestämmelse har ansetts obehövlig (jfr prop. 1993/94:24 s. 52 f). Däremot gäller enligt att den som skall kroppsbesiktigas får kvarhållas för det ändamålet eller, om det finns synnerliga skäl, (28 kap. 12 §). Denna regel torde anses tillämplig även vid ytlig kroppsbesiktning enligt 19 § VSL (jfr a. prop. s. 53 m och JO:s beslut , dnr 1889-1995 /ej refererat i ämbetsberättelsen/). När det gäller urinprovstagning enligt 19 § VSL (27 § andra stycket SL) finns det ett särskilt förbud mot kvarhållande (jfr a. prop. s. 56 f). Lagrådet har vidare föreslagit att den nya smugglingslagens särskilda bestämmelse om beslag (22 § andra stycket SL; motsvarar 15 § första meningen VSL) inte görs tillämplig på sådana försändelser som avses i 27 kap. 3 § . Lagrådet har i anslutning till detta anfört följande. Lagrådet kan förstå att beslag är så vanligt förekommande och så rutinmässiga i tullverksamheten att det skulle medföra betydande omgång och därav följande effektivitetsförluster, om i varje särskilt fall förordnande av undersökningsledaren skulle inhämtas. Detta får anses gälla även med beaktande av att åtskilliga situationer täcks av bestämmelsen i 27 kap. 4 § första stycket och att det i många andra fall kan vara fara i dröjsmål. Bestämmelsen bör därför kunna godtas. Undantag bör dock göras för försändelser som avses i 27 kap. 3 § . Dessa får enligt 27 kap. 4 § andra stycket inte utan förordnande beslagtas av en polisman ens om fara är i dröjsmål, om det inte är fråga om fall som avses i första stycket av paragrafen. Till andra stycket bör därför läggas en ny andra mening av förslagsvis följande lydelse: Detta gäller dock inte i fråga om en försändelse som avses i 27 kap. 3 § ." Regeringen finner att Lagrådets förslag inte bör genomföras. Skälen för detta är väsentligen följande. Ett genomförande av förslaget skulle kunna leda till ökad införsel av framförallt narkotika utan att rättssäkerheten skulle öka påtagligt. Ett genomförande skulle dessutom kunna föranleda tillämpningssvårigheter med hänsyn till de särskilda kontrollbestämmelserna i tullagen och inregränslagen.