prop · GN0355 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt lokalradiolagen beslutar Radio- och om tillstånd att sända lokalradio i ett sändningsområde efter ett auktionsförfarande, om det finns mer än en ansökan om tillståndet. Tanken bakom denna ordning är att etableringsrätten i princip skall vara fri och att de enda inskränk- ningarna i denna rätt har sin grund i behovet att ta hänsyn till tekniska förutsättningar och önskemålet att motverka de risker för koncentration som följer av det begränsade sändningsutrymmet (prop. 1992/93:70 s. 6). Vid tillkomsten av lokalradiolagen diskuterade Lagrådet frågan om för- hållandet mellan bestämmelserna i 7 § i lagen, varigenom dagstidningsföretag utesluts från möjligheten att få lokalradiotillstånd, och grundlagsbestämmelserna i . Lagrådet anförde därvid att denna begränsning gjorts med tanke på yttrandefriheten och informationsfriheten och med syftet att utrymmet att sända lokalradio skall utnyttjas så att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och möjligheterna till mångfald tas till vara (a. prop. s. 164 ff.). En sådan begränsning fick enligt Lagrådets mening anses ligga väl i linje med grundlagsbestämmelserna om vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Detsamma ansåg Lagrådet vara fallet med de begränsningar som finns i 5 och 6 §§ lokalradiolagen och som avser antalet tillstånd som någon får ges respektive bl.a. programföretags rätt att få tillstånd. beslutade lagen om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. Lagen innebar att Radio- och inte fick meddela nya tillstånd att sända lokalradio. Lagrådet hade avstyrkt förslaget till lag med hänvisning till 3 kap. 2 § YGL (bet. 1994/95:KU25 s. 13 ff.) . Lagen gällde ursprungligen till utgången av men har senare getts förlängd giltighetstid till utgången av . I samband med det senaste förlängningsbeslutet ville Lagrådet inte motsätta sig att lagens giltighetstid förlängdes en sista gång i avvaktan på att ny lagstiftning antas av (bet. 1998/99:KU14 s. 8 ff.). I det utredningsarbete som föregått lagrådsremissen har olika förslag lagts fram om hur tillstånd att sända lokalradio skall fördelas. Lokal- och närradiokommittén föreslog i SOU 1996:176 att auktionerna skulle ersättas med ett urvalsförfarande baserat på programverksamhetens inriktning och ägarförhållanden. Remissinstanser kritiserade förslaget från grundlagssynpunkt (se SOU 1999:14 s. 75 f.). Utredningen om den framtida kommersiella lokalradion föreslog att urval bland flera sökande till ett lokalradiotillstånd skulle ske efter vissa kriterier som skulle bedömas av Radio- och . Fördelningen skulle medföra att medieutbudet inom sändningsområdet skulle präglas av mångfald och reella yttrandemöjligheter, att ägandet skulle medföra att antalet aktörer på den lokala marknaden ökar, att sändningarna i hög grad skulle utgöras av eget material samt att tillståndshavare skulle ha finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet. Vidare skulle sändningarnas "format" kunna beaktas i syfte att öka den "inre mångfalden". Formatkriteriet avsåg programverksamhetens art eller allmänna inriktning (SOU 1999:14 s. 174). Vid remissbehandlingen av förslaget möttes även detta av invändningar från yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter. Bl.a. gällde detta kriteriet angående sändningarnas format. I lagrådsremissen har också detta kriterium utgått men utredningens förslag till övriga kriterier som skall beaktas vid tillståndsgivningen har i stort sett förts vidare. En grundläggande fråga är då hur dessa kriterier förhåller sig till grund- lagsbestämmelserna i , framför allt den i 3 kap. 2 § andra stycket om riktmärke för fördelningen av radiofrekvenser. Denna bestämmelses för- arbeten ger inte mycken ledning till hur den skall tillämpas i praktiken. Vissa metoder att välja mellan flera konkurrerande sökande till sänd- ningstillstånd synes dock tämligen oproblematiska från grundlagssyn- punkt. Det gäller lokalradiolagens auktionsförfarande och också t.ex. ett lotteriförfarande där slumpen får styra urvalet. Att låta sådana kriterier som teknisk kapacitet och kvalitet samt finansiell stabilitet ha betydelse torde inte heller vålla grundlagsproblem. Mera svårbedömda ter sig krite- rier som i någon mening gäller innehållet i det som skall sändas eller vem som söker tillstånd. I viss mån bör hänsyn emellertid kunna tas också till detta slag av kriterier, t.ex. så att flera tillstånd avseende ett sändningsområde inte ges till samma sökande eller att dagstidningsföretag som redan är verksamma inom sändningsområdet får stå tillbaka för nya aktörer där (jfr Lagrådets yttrande vid lokalradiolagens tillkomst). Inte heller kan det anses oförenligt med YGL att ställa krav på eget material (jfr 22 § lokalradiolagen, som Lagrådet inte riktade någon invändning emot) eller det därmed jämförliga kravet på program med lokal anknytning. Vad som framstår som mera oklart är hur man skall se på förslagets krite- rier angående mångfald och reella yttrandemöjligheter samt ökat antal aktörer på den lokala marknaden. Med mångfald och reella yttrandemöj- ligheter avses i remissen goda förutsättningar för alla medborgare att ut- trycka tankar, åsikter och känslor eller meddela upplysningar oberoende av social tillhörighet, kön, yrke, geografisk belägenhet, etniskt ursprung eller funktionshinder (avsnitt 6.2.2). Beträffande ägarförhållanden bör enligt remissen bedömningen omfatta de medier som har det aktuella sändningsområdet som täcknings- eller upptagningsområde, vilket inne- bär att ägarförhållandena i radio och TV samt dagstidningar, såväl i pap- persutgåva som i elektronisk form, skall beaktas. Remissen saknar emellertid någon närmare diskussion om hur de senast berörda kriterierna förhåller sig till grundlagen. Analys av förhållandet till artikel 10 i saknas helt. Inte heller behandlas i nämnvärd utsträckning den utveckling på massmedieområdet som har skett , särskilt till följd av utvecklingen inom informationstekniken (IT). Avsaknaden av överväganden i dessa frågor försvårar ett ställningstagande till förslagets grundlagsenlighet. Även det förhållandet att de lokala digitala radiosändningarna har lämnats utanför remissförslaget är ur denna synvinkel ett problem. Enligt Lagrådets mening måste det för bedömningen av betydelsen av 3 kap. 2 § andra stycket YGL för förslaget vara en utgångspunkt att den yttrandefrihet som nämns där är den yttrandefrihet som grundlagen skall skydda. Att fastställa exakt vad denna innebär är dock svårt och föremål för delvis olika uppfattningar. Så mycket torde dock kunna sägas att YGL lika litet som TF bygger på någon tanke om "reell" yttrandefrihet i den mening som berörs i remissen, dvs. verklig möjlighet att få komma till tals. TF och YGL ger en frihet från ingrepp från det allmännas sida i den enskildes yttrandefrihet, inte en rätt att få komma till tals. Möjlighe- terna att använda medierna får främjas i andra former. (Se prop. 1990/91:64 s. 29 ff.) Att begränsa den i YGL skyddade yttrandefriheten i syfte att nå en "reell" yttrandefrihet ter sig därför som svårt att utan vidare godta från konstitutionell utgångspunkt när det är den förra yttrandefriheten som skall vara den vidaste möjliga. Riktigt vad som avses i remissen med reell yttrandefrihet är dock oklart. Ligger i förslaget bara att alla skall få delta i tillståndsgivningen på lika villkor utan att diskrimineras på grund av något av de angivna förhållandena social tillhörighet m.m. kan någon befogad invändning inte göras. Avses däremot att vissa kategorier sökande skall ges försteg i konkurrensen med andra synes regleringen vara mindre väl förenlig med grundlagen. Utformningen av remissen talar närmast för det senare alternativet, eftersom det förra skulle vara så självklart att saken inte behövde framhävas i lagen (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen). Det som avses med mångfald och ägarförhållanden i remissen synes också diskutabelt. Det är här en brist att begreppen inte behandlas i belysning av IT-utvecklingen på medieområdet. Denna kan sammanfattningsvis sägas karaktäriseras av en alltmera differentierad massmedievärld där de "traditionella" massmedierna - radio och TV samt tidningar och andra tryckta skrifter - i ökad utsträckning konkurrerar med bl.a. elektronisk publicering via "world wide web", t.ex. på webbsidor på Internet. Härigenom kan enskilda, som i praktiken ofta har varit utestängda från de traditionella medierna, komma till tals till förhållandevis låg kostnad och med hela världen som mottagningsområde. blir det möjligt för allt fler att ta del av information via Internet från massmedier utanför hemorten och från andra enskilda som vill komma till tals. Att då se så snävt på mångfald och ägarförhållanden som görs i remissen framstår som omotiverat. Resultatet av en tillståndsgivning enligt de angivna riktlinjerna riskerar att framstå som tveksam från grundlagssynpunkt, eftersom bara en del av medieutbudet skall beaktas. Grundlagen måste vila på tanken att det är yttrandefriheten i dess helhet som skall vara den vidaste möjliga. Mot bakgrund av det anförda anser sig Lagrådet inte övertygat om att de föreslagna kriterierna avseende mångfald och reell yttrandefrihet samt ägarförhållanden på den lokala mediemarknaden är förenliga med YGL:s krav på att fördelningen av radiofrekvenser skall ske på ett sätt som är rimligt och möjligt med hänsyn till anspråk på sändningsutrymme eller som är ofrånkomligt även i ett demokratiskt samhälle. Inte heller är det klart att de förutsättningar som ställs upp i artikel 10 i europakonventio- nen för att yttrandefriheten skall få begränsas är uppfyllda. Eftersom för- slagets grundlags- och konventionsenlighet i dessa avseenden framstår som tvivelaktig, avstyrker Lagrådet att de nu behandlade kriterierna som de utformats skall läggas till grund för urval av tillståndshavare. Lagrådet föreslår att kriterierna mångfald och reella yttrandemöjligheter utgår och att det i fråga om ägarförhållanden görs en precisering i lagtexten av det slag som finns i 6 och 7 §§ lokalradiolagen. Förslaget till lag om ändring i lagen om koncessionsavgift på televisio- nens område 6 a § I första stycket föreskrivs att Radio- och i ett beslut om till- stånd att sända lokalradio skall ange den årliga avgift som tillståndshava- ren skall betala. Av andra stycket jämfört med 4 a § framgår emellertid att avgiften skall justeras med hänsyn till förändringarna i penningvärdet. Vad som kan anges i tillståndsbeslutet är således endast den fasta grundavgiften. Bestämmelsen i första stycket kan sedd i förhållande till andra stycket leda till missförstånd. Den synes inte heller fylla någon egentlig funktion och kan därför undvaras. Lagrådet föreslår att första stycket i paragrafen får utgå. Lagrådet tar under 5 kap. 19 § radio- och TV-lagen upp frågor som berör även denna paragraf. Lagrådet hänvisar till vad som där anförs. I paragrafen finns f.n. bestämmelser om anstånd med betalning av kon- cessionsavgift samt om befrielse helt eller delvis från skyldighet att betala avgift . Beslut meddelas av regeringen. I remissen föreslås tillägg av ett nytt andra stycke rörande anstånd och befrielse från avgift för tillstånd att sända lokalradio. I stycket, vilket motsvarar 36 § lokalradiolagen, hänvisas till 5 kap. 3 § och 9 kap. 4 § lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). I 5 kap. 3 § LPP anges förutsättningarna för att beskattningsmyndigheten skall kunna besluta om anstånd med betalning av skatt. I 9 kap. 4 § samma lag anges när nedsättning av eller befrielse från skatt, liksom åter- betalning av skatt, får ske. De båda lagrummen reglerar således samma frågor som nuvarande 12 § koncessionsavgiftslagen. Enligt Lagrådets mening saknas anledning att ha två stycken av i huvudsak samma innebörd. Det bör även framhållas att avgiften för lokalradion synes täckas av såväl första som andra stycket. Oklarhet kan därför uppstå när det gäller vilka bestämmelser som skall tillämpas. Det synes inte heller klart om regeringen själv skall fatta alla dessa beslut. Lagrådet förordar med hänvisning till det anförda att det föreslagna andra stycket utgår. Ett alternativ är att ersätta den nuvarande regeln i första stycket med den reglering som föreslås i andra stycket, gemensam för de båda typerna av koncessionsavgifter. I båda fallen finns enligt Lagrådets mening anledning att överväga en uttrycklig delegationsmöjlighet för re- geringen när det gäller avgifter för lokalradio. Ikraftträdandebestämmelserna Enligt punkt 2 i de föreslagna bestämmelserna omfattar den nya lagen inte tillståndshavare som erhållit tillstånd med stöd av lokalradiolagen. Vad som avses gälla i dessa fall framgår inte av detta lagförslag. Bestämmelser härom finns emellertid i de föreslagna ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen (punkt 3.1). Innebörden härav är att de bestämmelser i lokalradiolagen som gäller avgift och betalning av avgift skall fortsätta att gälla för tillstånd som meddelats enligt lokalradiolagen, trots att nämnda lag upphävs. Lagrådet föreslår i det följande att det i radio- och TV-lagen skall införas en bestämmelse (1 kap. 6 §) som beträffande avgifter hänvisar till be- stämmelserna i koncessionsavgiftslagen. Enligt Lagrådets mening före- faller det därför mest naturligt att alla bestämmelser om avgifter för till- stånd att sända lokalradio - vare sig tillstånden meddelats enligt lokalra- diolagen eller enligt de nya bestämmelserna i radio- och TV-lagen - sam- las i koncessionsavgiftslagen. Lagrådet anser sålunda att ifrågavarande bestämmelser om avgift för tillstånd enligt lokalradiolagen bör föras över till avgiftslagens ikraftträdandebestämmelser. Lagrådet noterar vidare att förslaget innebär att avgiftsbestämmelserna i lokalradiolagen skall fortsätta att gälla allt framgent i fråga om de befint- liga tillstånden, trots att undantagen i övrigt från de nya bestämmelserna upphör vid utgången av . Detta kan synas märkligt. Om lokalra- diolagen upphävs gäller det ju samtliga bestämmelser, även om vissa be- stämmelser skall fortsätta att tillämpas övergångsvis. Förslaget kan också ifrågasättas från principiella utgångspunkter, då det medför att mycket stora avgiftsskillnader kan förekomma även sedan kraven på programin- nehåll m.m. blivit enhetliga. Enligt Lagrådets mening bör sålunda någon sluttidpunkt finnas även i fråga om de upphävda avgiftsbestämmelserna. Det synes mest konsekvent att bestämma denna tidpunkt till densamma som gäller för undantagen i övrigt från de nya bestämmelserna, dvs. till utgången av . Lagrådet föreslår med hänvisning till det anförda att punkt 2 av ikraftträ- dandebestämmelserna till koncessionslagen ges följande lydelse. "I fråga om den som vid lagens ikraftträdande har tillstånd enligt lokalra- diolagen (1993:120) tillämpas till utgången av bestämmelserna i 15-17 och 32-37 §§ lokalradiolagen i stället för bestämmelserna i denna lag." För det fall att Lagrådets förslag inte följs kan lokalradiolagen inte - med i vedertagen lagstiftningsteknik - upphävas utan måste finnas kvar i de delar som berör avgifterna för "gamla" tillstånd. Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen 1 kap. 6 § En ny paragraf som hänvisar till lagen om koncessionsavgifter kan ges följande lydelse. " I lagen (1992:72) om koncessionsavgifter på televisionens och radions områden finns bestämmelser om avgifter för tillstånd att sända TV-pro- gram i hela landet och för tillstånd att sända lokalradio." 2 kap. 2 § I paragrafen regleras vilken myndighet det är som meddelar sändningstillstånd beträffande olika former av television och radio. I första stycket anges när regeringen är tillståndsmyndighet och i andra- fjärde styckena när tillståndsmyndighet är Radio- och . I femte stycket anges i första meningen att regeringen meddelar tillstånd i vissa undantagsfall och i andra meningen att tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar också meddelas av regeringen. Den sistnämnda meningen har mer samband med tillståndsgivningen enligt första stycket än med den enligt första meningen i femte stycket. Lagrådet förordar därför att sista meningen i femte stycket flyttas till första stycket och där förs in som en ny andra mening med följande lydelse. "Regeringen meddelar också tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar." 5 kap. 2 § Beträffande första stycket hänvisar Lagrådet till det som anförts under rubriken , såvitt gäller mångfald och reella yttrandemöjligheter. Tilläggas kan att det bör här vara fråga om mångfald "i medieutbudet" eller liknande uttryck och inte mångfald i allmänhet (jfr 5 kap. 10 § i för- slaget). Vidare bör det av paragrafen framgå att flera tillstånd kan meddelas be- träffande samma sändningsområde (jfr 5 § första stycket sista meningen i lokalradiolagen). Övervägas bör också en motsvarighet till tredje stycket i 5 § lokalradiola- gen där det föreskrivs att sändningsområdena skall utformas så att ett stort antal sändningstillstånd kan lämnas. Ett sådant tillägg till lagförslaget ter sig motiverat med hänsyn till 3 kap. 2 § andra stycket YGL. 5 kap. 3 § I paragrafen, som är ny, föreskrivs att Radio- och , när ett till- stånd för ett sändningsområde blir ledigt, skall kungöra detta. Vidare in- nehåller paragrafen föreskrifter om vad som skall tas upp i kungörelsen. I tredje meningen anges att det i kungörelsen skall upplysas om att den som ansöker om tillstånd anses ha förklarat sig beredd att betala en årlig avgift för lokalradio. I fjärde meningen föreskrivs att i kungörelsen skall även anges att ansökan om tillstånd skall innehålla en redovisning av de förhållanden som avses i 10 §. I 10 § anges de kriterier som skall ligga till grund för urvalet i en konkurrenssituation vid fördelning av sändningstillstånd. Beträffande förslaget i tredje meningen hänvisar Lagrådet till vad Lagrå- det anför i anslutning till 5 kap. 8 §. Vad angår fjärde meningen är enligt Lagrådets mening hänvisningen till 10 § alltför oprecis och ger ingen di- rekt ledning för vad som måste anges i kungörelsen. Det får också anses mindre lämpligt att i lagbestämmelser om kungörande ge föreskrifter av det slag som det här är fråga om. Behövs det några särskilda föreskrifter får de lämpligen tas upp i en förordning. Mot bakgrund av det anförda föreslår Lagrådet att tredje och fjärde meningarna i paragrafen får utgå. Beträffande första meningen hänvisar Lagrådet till vad som sägs under 5 kap. 8 § och föreslår att meningen skall lyda: "När ett sändningsutrymme för ett område blir ledigt skall Radio- och TV- verket kungöra detta." 5 kap. 4 § I andra stycket av paragrafen föreslås vissa generella inskränkningar för staten, landsting och kommuner när det gäller tillstånd att sända lokalra- dio. Dessa får sålunda inte inneha sådant tillstånd vare sig direkt eller in- direkt genom företag i vilket ett sådant organ har en del som motsvarar av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal ensamt har ett bestämmande inflytande. Bestämmelsen motsvarar delvis 6 § lokalradiolagen, men innebär en skärpning vad gäller den angivna ägarandelen. Den föreslagna bestämmelsen ger anledning till vissa frågor. Mot bak- grund av syftet med bestämmelsen - att lokalradion inte skall fungera som språkrör för myndigheter - kan sålunda ifrågasättas om den inte bör vara tillämplig också om två eller flera av de angivna subjekten tillsammans äger angiven del i samma företag, t.ex. samverkande kommuner som har var. Detta synes med den föreslagna avfattningen inte möjligt. Om inte avsikten är att träffa endast fall då ett ensamt subjekt är dominerande ägare kan bestämmelsen jämkas på så sätt att "ett sådant organ" ändras till "ett eller flera sådana subjekt", vidare att orden "för dem gemensamt" infogas före "motsvarar .." samt att ordet "ensamt" utgår. Lagrådet vill dessutom påpeka att en tillämpning av bestämmelsen synes utesluten också i det fall tillstånd söks för ett dotterföretag till ett företag som till ägs av stat eller kommun. 5 kap. 5 § Enligt den föreslagna bestämmelsen skall Radio- och avvisa ansökan om en sökande inte finnes behörig. Vem som är behörig anges inte i lagtexten. I författningskommentaren anförs att härmed avses den som inte är utesluten från att få tillstånd enligt 4 §. Enligt Lagrådets mening kan dock en prövning enligt 4 § komma att medföra vissa ställningstaganden i sak ("särskilda skäl" i första stycket, "ett bestämmande inflytande" i andra stycket), varför gränsdragningen mellan avvisning och avslag kan diskuteras. Några bärande skäl för att ha en särskild avvisningsregel för vissa ansökningar synes inte föreligga, särskilt som avvisningsbeslut enligt förslaget skall kunnas överklagas i samma ordning som avslagsbeslut (13 kap. 1 a §). Lagrådet föreslår därför att 5 § utgår och att Radio- och således även i dessa fall skall besluta om avslag på ansökningen. (Jfr med vad som gäller beträffande närradio.) 5 kap. 7 § Av paragrafen framgår att varje tillståndsperiod skall vara och att den första perioden skall räknas . Lagtexten ger inget besked i frågan hur länge ett tillstånd skall gälla som exempelvis meddelas . Skall tillståndsperioden då vara kortare än eller skall tillståndet gälla till ? Av motiven framgår emellertid att syftet med bestämmelsen är att ett tillstånd att sända lokalradio skall gälla i högst och att de tillstånd som meddelas under den första tillståndsperioden skall samtliga gälla till utgången av . I exemplet ovan skall alltså tillståndet gälla till ut- gången av sistnämnda år. Även fortsättningsvis löper tillstånden efter förlängning ut vid slutet av fyraårsperioder. Vad som anförts bör framgå av lagtexten. Lagrådet förordar att till paragrafen fogas en ny tredje mening av följande lydelse: "Ett tillstånd gäller till utgången av den till- ståndsperiod under vilken tillståndet meddelats." 5 kap. 8-10 §§ Eftersom det kan förväntas att antalet fall där det är fler än en sökande per möjlighet att få sändningstillstånd är betydligt större än antalet fall där det bara finns en sådan sökande, bör 8 § flyttas ned efter 9 och 10 §§ i remissförslaget. I 8 § och andra lagrum används uttrycket "ledigt sändningstillstånd". Ut- tryckssättet är mindre adekvat och bör ersättas med t.ex. "ledigt sänd- ningsutrymme". I punkten 1 i 8 § första stycket föreskrivs som förutsättning för tillstånd enligt det "förenklade" tillståndsförfarandet med bara en som söker ett tillstånd att denne skriftligen godtar de villkor som Radio- och avser att förena tillståndet med. Bestämmelsen synes obehövlig med tanke på 5 kap. 13 § i förslaget där det föreskrivs att en sökande skall ges tillfälle att ta del av och yttra sig över sådana villkor. Tillståndsgivningen är en "ensidig" rättsakt från myndighetens sida och i och för sig inte beroende på någon accept från sökandens sida. Punkten kan förefalla vara en relikt från den tid då koncessionsvillkor för radio- och TV meddelades i form av avtal med programföretagen (jfr prop. 1995/96:160 s. 82 ff.). I sakens natur ligger å andra sidan att tillstånd knappast utan vidare ges till den som inte är beredd att iaktta de villkor som ett tillstånd förenas med. Även ur denna synvinkel synes punkten obehövlig. Enligt punkten 2 i 8 § första stycket är en annan förutsättning för tillstånd i det förenklade förfarandet att avgiften enligt lagen om koncessionsavgift på televisionens och radions områden betalas från det att underrättelsen om eventuellt kommande tillstånd skickats ut. Bestämmelsen är inte förenlig med den föreslagna 6 a § i avgiftslagen som anger att avgift skall betalas före utgången av januari månad det kalenderår som avgiften avser. Skall den sist nämnda bestämmelsen gälla också för tillstånd som meddelats i det förenklade förfarandet, bör punkten 2 utgå. Behövs någon form av ekonomiskt åtagande, kan detta i stället ske genom att en ensamsökande skall ställa säkerhet för avgiften för första året.