prop · GN0328 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:28 Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslår regeringen att det av högskolelagen (1992:1434) skall framgå att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för personalen och studenterna vid högskolorna. Det föreslås också att en bestämmelse införs i högskolelagen som ytterligare markerar att studenterna skall ges möjlighet att få det inflytande som behövs för att på ett effektivt sätt kunna delta i och påverka arbetet i högskolan. Enligt lagförslaget skall högskolorna verka för att studenterna tar aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. I propositionen redogör regeringen för hur systemet för att garantera och utveckla kvaliteten i högskolans verksamhet bör utvecklas och förstärkas ytterligare för att kunna motsvara de krav som ställs på dagens och framtidens utbildning. kvalitetsgranskningar bör vara periodiskt återkommande och heltäckande på såväl lärosätesnivå som beträffande program och ämnen. Målen för den högre utbildningen skall ses över. Studenterna bör ses som medaktörer i skapandet av kunskap. En ökad medverkan i arbetet både av enskilda studenter och studentorganisationer eftersträvas. Regeringen avser att genom ändringar i högskoleförordningen (1993:100) ge studenterna ökade möjligheter att delta i och påverka arbetet. Regeringen avser att återkomma till med förslag i syfte att tydliggöra hur omprövning av examenstillstånd kan ske. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Kvaliteten en gemensam angelägenhet 6 5 Kvalitetssystem i olika länder 8 5.1 Terminologi 8 5.2 Kvalitet i högskolan en europeisk angelägenhet. 8 5.3 Nationella system för utvärdering och kvalitetsutveckling 9 5.4 Inriktning och metodik 11 6 Svenskt kvalitetssystem i utveckling 12 6.1 Den nuvarande ordningen 12 6.1.1 Bedömning av lärosätenas kvalitetsarbete 13 6.1.2 Nationella utvärderingar 14 6.1.3 Tillstånd att utfärda examina 14 6.2 Fortsatt utveckling 15 6.2.1 Lärosätesbedömningar 17 6.2.2 Ämnes- och programutvärdering 18 6.3 Översyn av målen för den högre utbildningen 20 6.4 Kvalitetssäkringen inom lärosätena 21 6.4.1 Lärosätenas interna kvalitetssäkring är grundläggande för kvaliteten 21 6.4.2 Kriterier för kvalitetssäkring av de allmänna målen 22 7 Förstärkt studentinflytande i högskolan 22 7.1 Deltagande och engagemang som förutsättningar för studentinflytandet 22 7.2 utveckling av studentinflytandet 24 7.3 Studenternas möjligheter till inflytande skall stärkas 25 7.3.1 Studentinflytande genom medverkan i beslutande organ 27 7.3.2 Studentinflytande genom medverkan i beredande organ 28 7.3.3 Studentinflytande genom kursvärderingar 29 7.3.4 Studentinflytande i anslutning till årsredovisningarna 31 8 Författningskommentar 32 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 34 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434). 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) Härigenom föreskrivs i fråga om högskolelagen (1992:1434) dels att 1 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 4 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 4 § Verksamheten skall avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i utbild- ningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. Det är en gemensam ange- lägenhet för högskolornas perso- nal och studenterna vid hög- skolorna att de tillgängliga resur- serna utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. De tillgängliga resurserna skall utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenterna. 4 a § Studenterna skall ha rätt att utöva inflytande över utbildningen vid högskolorna. Högskolorna skall verka för att studenterna tar en aktiv del i arbe- tet med att vidareutveckla utbild- ningen. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Studenternas engagemang i och inflytande över högskolans verksamhet är av stor betydelse för kvaliteten i utbildningen. Propositionen innehåller förslag om förstärkt studentinflytande, bl.a. för att uppnå en ökad kvalitet i utbildningen. Genomgående i propositionen avses såväl studenter inom den grundläggande högskoleutbildningen som inom forskarutbildningen när termen student används. Propositionen innehåller vidare regeringens syn på hur det kvalitetsarbete som bedrivs av högskolorna skall utvecklas och hur skall granska kvaliteten. Det läggs i den delen fram förslag som tar sikte på vissa frågor av direkt betydelse för studenternas inflytande över och delaktighet i kvalitetsarbetet. Kvalitetsarbetet berör dock även flera andra frågeställningar. Regeringen avser därför att ytterligare bereda bl.a. förslag som rör under vilka förutsättningar ett examenstillstånd kan återkallas vid fall av otillräcklig kvalitet. Det får därvid analyseras vilka konsekvenser ett sådant återkallande får för studenterna. Regeringen avser därefter att återkomma till med förslag. tillkännagav med anledning av propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12) att det är viktigt att studenternas inflytande stärks och att studenterna är delaktiga i hela verksamheten inom universitet och högskolor. Enligt utskottets mening borde det göras en översyn av studentinflytandet inom högskolan. Dåvarande utbildningsministern beslutade att tillsätta en arbetsgrupp (U 1997:K) för att se över studenternas inflytande i högskolan på alla nivåer. Arbetsgruppens uppdrag omfattade en översyn av den nuvarande situationen vad gäller såväl studenternas formella inflytande i beslutande och beredande organ som de enskilda studenternas inflytande på undervisningens uppläggning och genomförande. Arbetsgruppen skulle också analysera vilka åtgärder som kan genomföras för att förstärka studentinflytandet. Det angavs särskilt att gruppen skulle överväga om beslut av större betydelse för studenterna endast kan fattas av organ där studenterna har rätt att vara representerade. Arbetsgruppen fick i uppdrag att följa upp och utvärdera studenternas inflytande i högskolan på alla nivåer i detta vidare perspektiv. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en rapport, Studentinflytande inom högskolan (Ds 1998:51). Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga hos (Dnr U1998/3294/ST). anordnades en konferens i om studentinflytande och kursvärderingar av där utbildningsministern, representanter för högskolorna, studenterna, , och andra intressenter redogjorde för och diskuterade dessa frågor. 4 Kvaliteten en gemensam angelägenhet Regeringens förslag: Av 1 kap. högskolelagen (1992:1434) skall tydligt framgå att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenterna. Regeringens bedömning: Systemet för att garantera och utveckla kvaliteten i högskolan är i dagens situation otillräckligt och bör därför utvecklas och förstärkas ytterligare. Förändringarna berör universitet och högskolor, med offentlig huvudman och enskilda utbildningsanordnare, liksom . Det är viktigt att öka såväl de enskilda studenternas som studentorganisationernas medverkan i kvalitetsarbetet. Detta förhållande, tillsammans med angelägenheten av ökad studentmedverkan även i andra typer av frågor inom högskolan, gör det nödvändigt att finna former för ett ökat studentinflytande. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den högre utbildningens omfattning och kvalitet är en av de viktigaste faktorerna för utvecklingen av sysselsättning och tillväxt, den sociala och kulturella utvecklingen samt för att fördjupa vår demokrati. Den högre utbildningen har expanderat kraftigt och tillförs 2002 sammanlagt 89 000 nya utbildningsplatser. Utbildningsmetoderna förändras och en snabb internationalisering pågår. De hittillsvarande insatserna i på kvalitetsområdet har varit framgångsrika. måste blicken riktas mot frågan om hur kvaliteten skall utvecklas i dagens och framtidens utbildning. Kvalitetsarbetet behöver förnyas, fördjupas och intensifieras i betydande grad på alla nivåer och utifrån olika perspektiv för att möta nya krav. Som ett led i detta arbete behöver de enskilda studenterna och studentorganisationerna få bättre möjligheter att påverka utbildningen och därmed bidra till kvalitetsutvecklingen. måste understrykas att kvalitet inte är ett enhetligt begrepp, vilket också konstateras i bl.a. ett sätt att förbättra verksamhetens kvalitet vid universitet och högskolor? (1997:41). Olika uppfattningar om dess innebörd måste ständigt vara föremål för diskussion. Utvecklingen av verksamheten förutsätter därför inte att alla är överens, tvärtom kan denna debatt främja en framtida utveckling. Det intresse för den högre utbildningens kvalitet som finns världen över, återspeglar en växande medvetenhet om utbildningens betydelse för social, ekonomisk och kulturell utveckling. Studenternas ålder, sociala bakgrund och etnicitet har blivit mer varierad. En förändrad arbetsmarknad ställer också på förändrad kompetens. Konkurrensen om studenterna ökar också såväl nationellt som internationellt. Kvalitetsfrågans betydelse accentueras av den ökande globaliseringen som bl.a. medför att det internationella utbildningssamarbetet ökar i omfattning och att fler personer kommer att arbeta eller studera i ett annat land än hemlandet under kortare eller . För att stärka förmågan att samarbeta med omvärlden blir det t.ex. nödvändigt med förbättrade kulturkunskaper och färdigheter i främmande språk. Med det tilltagande intresset för att rekrytera studenter över gränserna och för att utveckla samarbetet mellan lärosäten i olika länder ges möjlighet för studenterna att delta i kurser där respektive högskola har särskilt hög kompetens. Informationsteknologin är på väg att spränga gränserna för den traditionella utbildningsorganisationen. Det finns internetbaserade universitet och kurser som erbjuds över hela världen. Kvaliteten på dessa kurser skiftar. ger de tillgång till spetskompetens, i andra fall måste utbildningens kvalitet allvarligt ifrågasättas. Den svenska högskolans kvalitet vilar ytterst på högskolornas självständiga ansvar inom ramen för de principer och resurser som beslutas av riksdag och regering. arbete med uppföljning och utvärdering är också självklara inslag i arbetet för att stärka kvaliteten. Arbetet måste utvecklas för att dagens och framtidens studenter skall få en utbildning som möter högt ställda krav. Det finns skäl att vidta åtgärder för att svensk högskoleutbildning skall kunna bedömas och jämföras i internationella sammanhang. Samhället, alltifrån den enskilda medborgaren till utbildningens finansiär, behöver en granskning av utbildningens kvalitet för att kunna bedöma i vilken utsträckning de stora resursinsatserna svarar mot goda resultat. Högskolesektorns expansion och det ständiga behovet av att förnya verksamheten leder oundvikligen till att kvalitetsfrågorna måste hållas aktuella. Eleverna i gymnasieskolan har rätt att ställa frågan om kvaliteten i olika utbildningar när de överväger att ägna åt högskolestudier och att ta studielån. Är studier vid högskolan värda att satsa på? Möjligheter att ge bra svar på den frågan till alla grupper av potentiella studerande bidrar till att motverka den sociala och etniska snedrekryteringen. Även de som bryter upp från sitt arbete för att utveckla sin kompetens måste, liksom deras kommande arbetsgivare, kunna veta att högskolans utbildning håller erforderlig kvalitet. Studenternas medverkan i kvalitetsarbetet är nödvändig. De skall vara medaktörer i utbildningen. Studenternas lärande och utveckling skall stå i centrum i undervisningen. Det är därför naturligt att deras erfarenheter av utbildningen och uppfattningar om hur väl den svarar mot mål och förväntningar tas till vara i utvecklingsarbetet. Studenterna kan påverka högskolans verksamhet genom sitt direkta deltagande i utbildningen, via sina representanter i olika organ och genom sina organisationer. Utöver frågor som direkt kan hänföras till utvecklingen av kvaliteten, finns det även många frågor av mer allmänt eller övergripande slag som berör de studerande. Studenternas möjligheter att medverka och påverka behöver ses i ett helhetsperspektiv. Det är nödvändigt att finna former för ett ökat studentinflytande. Regeringen anser i detta sammanhang att det är viktigt att öka så väl de enskilda studenternas som studentorganisationernas medverkan i kvalitetsarbetet. Förstärkningen av studenternas inflytande innebär en vidareutveckling av deras roll i högskolan. Studenter som genomgår en grundutbildning kommer att ha den som bas för yrkeslivet och för ett livslångt lärande. Med dagens snabba kunskapsutveckling och dynamiska arbetsmarknad måste alla räkna med att fortlöpande lära mer, lära om och lära nytt. Grundutbildningen måste därför ge både stabila grundkunskaper och en ram och struktur för att inhämta ny kunskap. Pedagogiskt forsknings- och utvecklingsarbete har också på ett övertygande sätt visat att studenter måste vara engagerade och delaktiga i studierna för att lärandet skall få djup och för att kunskapen skall bli bestående. För att nå dit måste studenterna i ökad grad vara medansvariga för sin utbildning. Detta förutsätter ett ökat inflytande både för den enskilde studenten och genom studenternas organisationer. Mot den bakgrund som anförts ovan föreslår regeringen att det av 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) skall framgå att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenterna. Eftersom de krav som uppställs i 1 kap. högskolelagen skall uppfyllas av de enskilda utbildningsanordnarna kommer den föreslagna lagändringen att gälla även för dessa (jämför 2 och 3 §§ lagen [1993:792] om tillstånd att utfärda vissa examina). 5 Kvalitetssystem i olika länder 5.1 Terminologi Den svenska terminologin på detta område är influerad av i första hand anglosaxiskt språkbruk. Kvalitetssäkring (quality ) anger den ordning som används inom ett lärosäte för att kontrollera och säkra kvaliteten. används begreppet så att det också inbegriper lärosätets system för kvalitetsutveckling. Bedömning av kvalitetsarbete (quality audit, academic audit) innebär en utvärdering av ett lärosätes processer för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling. Programutvärdering och ämnesutvärdering (quality assessment, programme/subject evaluation) anger en systematisk granskning av utbildningen inom ett program eller ämne. Den utgår från utbildningens mål och hur dessa uppnås. Den innefattar en bedömning av såväl utbildningens förutsättningar som dess genomförande och resultat. Detta gäller också då granskningen avser en enskild kurs i en kursvärdering. Ackreditering (accreditation, validation) innebär en prövning av att en utbildning uppfyller uppställda minimikrav. Det kan vara en branschorganisation som på detta sätt erkänner en viss utbildning. Det kan också vara en offentlig myndighet som genom ett sådant förfarande ger ett tillstånd att bedriva en viss utbildning eller ett helt lärosäte att bedriva en viss verksamhet. Rankning innebär en rangordning av utbildningar eller lärosäten utifrån data om verksamheten. Det är ofta data hämtade från ovan nämnda typer av utvärderingar som sammanställs i denna form. En internationell överblick visar att det oftast är förlag och tidskrifter som är initiativtagare till rankning. 5.2 Kvalitet i högskolan en europeisk angelägenhet. Kvalitetsfrågor har blivit en viktig fråga inom EU, inte minst för att främja förståelsen för medlemsländernas olika utbildningssystem och därmed också underlätta den fria rörligheten för studerande och arbetstagare. inom området fri rörlighet för personer och särskilt de generella direktiven om ömsesidigt erkännande av examensbevis, bygger på att det finns en ömsesidig respekt och ett förtroende för kvaliteten i medlemsländernas utbildningssystem. har utfärdat en rekommendation (10212/98) om europeiskt samarbete om kvalitetssäkring i den högre utbildningen. En god kvalitet i utbildningen är alla medlemsstaters mål. Gemenskapen uppmanas att bidra till det ständigt pågående kvalitetsarbetet genom att främja samarbete mellan medlemsstaterna och, om det är nödvändigt, stödja och komplettera deras insatser, som den fullt ut respekterar medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll, utbildningssystemets organisation samt den kulturella och språkliga mångfalden. De tekniska och ekonomiska förändringarna och deras konsekvenser för arbetsmarknaden innebär nya utmaningar för lärosätena. Den globala konkurrensen, såväl som den ständigt ökande tillströmningen av studenter till lärosätena, ställer medlemsstaterna inför uppgiften att organisera sina system för högre utbildning på ett sådant sätt, att man bl.a. upprätthåller gällande akademiska normer, utbildningsmål och kvalitetsnormer. Kvalitetssäkringssystemen kan bidra till det ömsesidiga erkännandet av akademiska eller yrkesmässiga kvalifikationer. Enligt rådsrekommendationen bör man beakta sambandet mellan kvalitetssäkring och annan befintlig gemenskapsverksamhet, särskilt inom Sokrates-programmet och samt gemenskapens regelverk. Det gäller vid erkännande av yrkesutbildningar. Av kommissionens vitbok , vitboken och grönboken framgår det att en hög utbildningskvalitet är viktig för sysselsättningen och tillväxten inom Europeiska gemenskapen och för dess konkurrenskraft på internationell nivå. I dessa dokument framhålls sambandet mellan, å ena sidan, utbildningens sociala och kulturella funktion och, å andra sidan, dess ekonomiska funktion. Det framgår tydligt av nämnda skrifter att rörlighet över gränserna kräver öppna utbildningssystem. Ett av målen för EU samarbetet inom utbildning är att uppmuntra rörligheten. Det betonas att rörlighet är till nytta för en utbildning av hög kvalitet. Erkännandet av examina spelar vidare en viktig roll. De som har avlagt examen i en medlemsstat skall ha möjlighet att komma in på hela den europeiska arbetsmarknaden. Utbildningens omfattning, inriktning och kvalitet avgör förutsättningarna för att lägga den grund på vilken bygger sin framtid. Det finns goda skäl att utveckla systemet för att säkra och förbättra kvaliteten i svensk utbildning för att den lättare skall kunna bedömas och erkännas i ett internationellt sammanhang. 5.3 Nationella system för utvärdering och kvalitetsutveckling Nationella system för utvärdering och kvalitetsutveckling av den högre utbildningen finns i tio av EU-länderna: , , , , , , , , och . I de övriga länderna har uppbyggnaden av sådana system påbörjats. Utbildningsansvaret i är knutet till delstaterna. I några av dessa har motsvarande ordning etablerats. I , , , och har regeringarna inrättat och finansierar särskilda organ med ansvar för den nationella granskningen av den högre utbildningens kvalitet. Dessa har en autonom ställning och en verksamhet som bedrivs under ledning av en egen styrelse. Ett sådant organ, , inrättades i i samband med högskolereformen 1993 och inordnades i . I , , och har motsvarande funktioner inrättats av högskolornas samarbetsorganisationer. I finns dessutom ett inspektorat som på regeringens uppdrag granskar utvärderingsarbetet och hur uppföljande åtgärder genomförs. Nationella system för utvärdering och kvalitetssäkring är inte en unik företeelse för EU-länderna. En motsvarande uppbyggnad pågår i de flesta europeiska länder, men också i många andra länder världen över. I finns en omfattande och långvarig tradition på detta område. Det förekommer också internationella kvalitetsgranskningar som organiseras genom nätverkssamarbeten mellan universitet och högskolor i olika länder eller av internationella organisationer som CRE (numera ) och IMHE (in Higher Education) inom . De nationella granskningarna kan avse enskilda utbildningsprogram, som exempelvis i och , eller ett helt lärosäte som i . I den förra typen av utvärdering granskas kvaliteten i programmet i förhållande till dess specifika mål. Detta är inte möjligt då en bedömning av en hel högskolas samlade verksamhet skall göras. I stället fokuseras granskningen på förutsättningarna för att lärosätet skall kunna erbjuda en verksamhet med god kvalitet och på de metoder som används för kvalitetssäkring. Flera nationella utvärderingar planeras vara återkommande. På detta sätt kan resultaten och effekterna från den ena utvärderingen till den andra följas upp. Cyklernas längd varierar i hög grad mellan länderna. I planeras återkommande utvärderingar till samma lärosäte efter åtta till . Det kortaste intervallet, , gäller för granskningen av kvalitetsarbetet vid svenska högskolor. I påbörjas nu en tredje granskningsomgång efter två tidigare sexårsperioder. Den svenska ordningen har stor bredd. Den innehåller både lärosätes- och programutvärderingar. Den skiljer sig från övriga EU-länder genom inslaget av prövningar av tillstånd att utfärda examen. Detta innebär en bedömning av hur lärosätet uppfyller minimiförutsättningarna för att bedriva en viss verksamhet. I används detta förfaringssätt i stor skala. Diskussionen om de nationella systemens utformning har varit livlig i . Det genomförs förändringar i flera länder. I exempelvis görs en genomgripande översyn av systemet. 5.4 Inriktning och metodik Formerna för utvärdering av den högre utbildningens kvalitet varierar mellan länderna men hålls samman av två huvudsyften: att främja kvalitetsutveckling respektive att kontrollera och redovisa utbildningens kvalitet eller kvalitetsarbetet. Dessa båda funktioner finns företrädda i de olika ländernas granskningsordning men med olika betoning. I framhävs kontrollaspekten i de utvärderingar av olika utbildningar som genomförts av det anslagsbeviljande organet. I syftar utvärderingarna till att främja utvecklingen av utbildningarna som kravet på kvalitetsredovisning till statsmakterna är uttalat. I har främjandesyftet varit mera markerat än redovisningssyftet. Dessa skillnader i de nationella kvalitetsgranskningarnas funktion visar inget entydigt samband med de olika organisationsformerna, dvs. om regeringarna eller högskolornas samarbetsorganisationer inrättat utvärderingsorganet. Detta konstateras i en studie som genomförts på uppdrag av (Evaluation of European Higher Education: A Status Report. Det finns ett gemensamt ramverk för metodiken. varierar dock i sina tillämpningar beroende på skillnader i högskolans organisation och utbildningstradition i de olika länderna. Huvudpunkterna är följande: Planering och genomförande av de nationella kvalitetsgranskningarna sker oberoende av såväl statsmakten som högskolorna. För det lärosäte, program eller ämne som utvärderas redovisar man en självvärdering som också omfattar relevanta data om verksamheten. En grupp sakkunniga granskar detta material och besöker berörda lärosäten. Gruppen skriver en granskningsrapport som vanligtvis offentliggörs. En gemensam grundsyn är att utbildningen skall bygga på samma kritiska förhållningssätt och strävan mot kvalitet som karaktäriserar all professionell verksamhet. Självvärderingen ses därför som det bärande elementet och grunden för kvalitetsarbetet. Den skall liksom inom forskningen kunna utsättas för sakkunniga kollegers kritiska granskning. Kolleger från andra högskolor dominerar granskningsgrupperna. I liksom i flera andra länder ingår också någon student och avnämare. I vissa länder görs enkätundersökningar som komplement till självvärderingarna. Det danska evalueringscentret gör regelbundet brukarundersökningar bland studenter, utexaminerade och arbetsgivare. I , och finns rapporter från externa examinatorer om studieresultatens kvalitet att tillgå som underlag för utvärderingen.