prop · GN03143 · 2000-01-01 00:00:00 — Vilka grupper har ett mer respektive mindre krävande arbete? Vilka grupper kan sägas ligga på ungefär samma nivå? När rangordningen av de olika arbetena är klar finns grunden för att jämföra löneskillnader mellan kvinnor och män vid arbete som är att betrakta som lika och likvärdigt. Lämpligast är att först jämföra kvinnor och män inom samma grupp, dvs. arbetstagare med arbete som kan anses lika. Finns bara arbetstagare av det ena könet i gruppen säger det sig självt att ingen jämförelse kan göras. Finns däremot arbetstagare av bägge könen inom gruppen skall deras löneförmåner jämföras och orsaken till eventuella löneskillnader analyseras. Analyskravet får olika innebörd beroende på hur lönesystemet ser ut. Om det är individuell lönesättning som tillämpas måste man i regel gå ner på individnivå för att kunna bedöma om det finns något sakligt, av kön oberoende skäl för löneskillnad. Hela löneskillnaden skall kunna förklaras. Det räcker således inte med att ange ett antal tänkbara förklaringar till löneskillnaden. Om en arbetstagare utför sitt arbete på ett skickligare sätt än en annan kan detta givetvis vara en fullgod förklaring till en högre lön, förutsatt att prestationerna bedömts enligt samma kriterier och att dessa kriterier är könsneutrala. En stor del av analysarbetet kan förväntas röra sig just kring frågan om normer och kriterier för bedömning av arbetstagarna tillämpats på ett likartat sätt eller om, medvetet eller omedvetet, hänsyn tagits till att en man eller en kvinna utfört arbetet. finns särskilda omständigheter som förklarar storleken av en viss lön. Det kan exempelvis handla om arbetstagare som till följd av en arbetsskada omplacerats till ett mindre krävande arbete och som enligt kollektivavtalets regler fått behålla sin högre lön. En sådan lön kan självklart inte utgöra riktmärket för vad som är rätt nivå på lönen för det slags arbete som den omplacerade arbetstagaren utför. Tillämpas inte individuell lönesättning utan i stället ett tarifflönesystem eller ett system med betalningsgrupper eller lönegrads- och löneklassinplacering tar en granskning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män inom gruppen sikte på att kontrollera, om villkoren för en viss löneinplacering tillämpats lika oavsett kön. För att man skall kunna undersöka om lika lön betalas för likvärdigt arbete måste en jämförelse av lönerna göras mellan grupper som man anser utföra likvärdigt arbete. Jämförelsen syftar till att utröna om kvinnor och män med arbete på samma svårighetsnivå, likvärdigt arbete, behandlas lika. Det handlar med andra ord inte om att granska alla arbetstagares löner i förhållande till varandra, även om en lönejämförelse som görs med könsperspektiv i och för sig ger möjligheter att upptäcka också andra orättvisor som inte har med kön att göra. Förhållandet att man funnit att två grupper har likvärdigt arbete medför självklart inte i sig något krav på att lönerna skall vara desamma. Genomsnittslönen för en av de grupper som jämförs kan exempelvis ha påverkats av att en viss arbetstagare avtalsenligt fått behålla den högre lön som gällde före omplaceringen till det aktuella arbetet. Sådana förhållanden måste man ta hänsyn till vid analysen. Det måste med andra ord alltid finnas sakliga, av kön oberoende skäl för löneskillnaderna, om de skall godtas ur jämställdhetssynpunkt. Vid en eventuell prövning inför är den centrala punkten om arbetsgivarens analys berört frågan om löneskillnaden är saklig i den meningen att den saknar samband, direkt eller indirekt, med arbetstagarens kön. skall med andra ord pröva om det utförts en sådan analys som lagen föreskriver, däremot inte om det i det aktuella fallet gjorts en korrekt bedömning av könssambandet eller ej. Kvinnodominerat arbete Att ta ställning till om ett visst arbete är eller brukar vara kvinnodominerat torde för det mesta inte vara särskilt komplicerat och är för övrigt något som arbetsgivare måste göra för att kunna följa andra regler om det aktiva jämställdhetsarbetet. I 9 § jämställdhetslagen, en bestämmelse som handlar om rekrytering av underrepresenterat kön, används begreppet en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare . Enligt förarbetena till denna bestämmelse (se t.ex. prop. 1978/79:175 s. 85) avses härmed att vartdera könet är representerat med av arbetstagarna. Måttet är endast en riktpunkt för bedömningen, vilket innebär att det måste finnas ett utrymme för visst skön. I första hand bör bedömningen om ett visst arbete är kvinnodominerat utgå från förhållandena i arbetsgivarens egen verksamhet. Om av arbetstagarna inom visst arbete eller viss kategori av arbetstagare är eller brukar vara kvinnor, så är arbetet ifråga att klassificera som kvinnodominerat. Det bör betonas att det inte är meningen att man på arbetsplatsen skall göra "historiska" efterforskningar angående könsfördelningen i olika arbeten. Går det inte att på ett enkelt sätt på den egna arbetsplatsen komma till någon slutsats om ett arbete är kvinnodominerat eller ej bör förhållandena hos arbetsgivare med likartad verksamhet vara vägledande. När grupp med kvinnodominerat arbete skall jämföras med grupp/er/ utan sådan kvinnodominans är det jämförelse med grupper där kraven i arbetet ligger på samma nivå som skall tilldra sig särskilt intresse. Eftersom det är värderingen av själva arbetet som är i fokus för denna del av jämställdhetsanalysen, måste man ta fram uppgifter om lönenivåer och lönespridning inom respektive grupp. Finns grupp med lägre krav i arbetet men som trots detta har högre lönenivå bör sådan grupp också tas med i jämförelsen och analysen. Orsakerna till eventuella skillnader mellan grupperna skall analyseras. Vid denna analys skall man söka utröna om det direkt eller indirekt finns ett samband mellan lönesättning och kön. Förklaringar av typ att man betalar enligt kollektivavtal eller att lönerna ligger i linje med vad andra arbetsgivare brukar betala eller att arbetstagare med det kvinnodominerade arbetet inte har någon alternativ arbetsmarknad ger inte svar på frågan, om det finns ett samband mellan lönesättning och kön. Denna typ av förklaringar kan därför normalt inte vara tillräckliga för att lagens krav på analys skall vara uppfyllt. Analysen måste gå ett steg längre och kritiskt granska hållbarheten i dessa generella förklaringar. Vad slutligen gäller frågan i vilken utsträckning en arbetsgivare kan vitesföreläggas att genomföra lönejämförelser över gruppgränserna kan ett föreläggande avse att en arbetsgivare skall undersöka om det finns grupp med kvinnodominerat arbete med likvärdigt arbete i förhållande till annan grupp eller att lönejämförelser mellan grupperna skall göras på sätt lagen anvisar. Jämställdhetslagens systematik SAF har liksom andra arbetsgivarorganisationer anfört att kopplingen av kartläggningsbestämmelsen till lönediskrimineringsförbudet rubbar systematiken i jämställdhetslagen, bl.a. på det sättet att arbetsgivaren tvingas ta fram material som senare kan komma att användas av den fackliga motparten vid en rättslig prövning av påstådd lönediskriminering. , JämO och DO har framfört motsatt uppfattning angående systematiken och uttryckt tillfredsställelse över att man beträffande jämställdhetsarbetet med löner nu inför samma typ av samband mellan diskrimineringsförbud och aktiva åtgärder som gäller på andra ämnesområden inom jämställdhetslagen. Den systematik som präglar jämställdhetslagen innebär att de krav som ställs på arbetsgivare att vidta aktiva åtgärder ansluter till diskrimineringsförbuden. Denna ordning bör gälla också i fråga om det aktiva arbetet att få bort osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Tanken är att arbetsgivaren, när sådana löneskillnader uppdagas, i samverkan med sina fackliga motparter skall åtgärda problemen. Det är således ett tvisteförebyggande arbete. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att också övriga regler om aktiva åtgärder i jämställdhetslagen utgår från att förhållandena på arbetsplatsen skall kartläggas och analyseras samt att man skall göra upp en konkret planering för problemens lösning. Det gäller för att ta några exempel rekryteringsrutiner, fysisk och psykisk arbetsmiljö, arbetsorganisation och arbetstider, förhållanden som dels rör arbetsgivarens arbetsledningsrätt dels också i hög grad berör enskilda individers situation på arbetsplatsen. Den reglering som föreslås skall gälla jämställdhetsarbetet med löner och går inte längre än vad som redan gäller i fråga om andra förhållanden som också ligger inom arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. En diskrimineringslagstiftning sätter med sina tvingande bestämmelser vissa gränser för arbetsgivarens handlingsutrymme. har valt att lägga ett särskilt ansvar på parterna att lösa diskrimineringsproblem genom partssamverkan varför det ligger det i sakens natur, att de aktiva åtgärderna måste ansluta till diskrimineringsförbuden om de skall leda till resultat. Vad slutligen gäller det ifrågasatta behovet av en lagreglering har regeringen uppfattningen att osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män är ett allvarligt jämställdhetsproblem som kräver att man söker nya och mer effektiva lösningar än som stått till buds. Att avvakta ytterligare undersökningar och forskningsrapporter för att få kunskap om exakt hur könsdiskrimineringen ser ut, procentuellt eller i olika branscher, synes inte meningsfullt. Det aktiva arbetet för att upptäcka och eliminera lönediskriminering ute på arbetsplatserna är mycket viktigt. Det är på arbetsplatsen man bäst kan bedöma om eventuella löneskillnader beror på kön. 9.5 En handlingsplan för jämställda löner skall upprättas Regeringens förslag: Arbetsgivaren skall upprätta en handlingsplan för jämställda löner och där redovisa resultatet av kartläggningen och analysen. I planen skall anges vilka lönejusteringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att uppnå lika lön för arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Planen skall innehålla en kostnadsberäkning och en tidsplanering utifrån målsättningen att de lönejusteringar som behövs skall genomföras och senast . En redovisning och en utvärdering av hur de planerade åtgärderna genomförts skall tas in i efterföljande års handlingsplan. Skyldigheten att upprätta handlingsplan skall inte gälla arbetsgivare som vid senaste kalenderårsskifte sysselsatte färre än tio arbetstagare. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att resultatet av kartläggning och analys i enlighet med det syfte och den metod som föreslås av utredningen skall redovisas översiktligt i jämställdhetsplanen. Härvid skall arbetsgivaren redovisa vilka åtgärder som planeras. En sådan åtgärd kan bestå i en mer omfattande analys som kan begränsas till ett visst område och pågå än . I jämställdhetsplanen skall då redovisas vad och vilka förhållanden som närmare skall analyseras med angivelse av en tidsplan för detta arbete. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har följande inställning till promemorians förslag. LO, TCO och tillstyrker förslaget till handlingsplan. SAF avstyrker och menar att det utgör ett ingrepp i lönebildningen. anser att förslaget ingriper i lönebildningen och avstyrker likaledes. framhåller att handlingsplanen såvitt gäller de kommunala arbetsgivarna kommer att vara offentlig handling, vilket man anser olämpligt. tillstyrker förslaget men efterlyser närmare besked om vad som kan bli föremål för vitesföreläggande. DO anser viktigt att kravet på handlingsplan får gälla för alla arbetsgivare. JämO betonar vikten av att handlingsplanen blir en del av jämställdhetsplanen. Skälen för regeringens förslag: Den information man får fram vid kartläggningen och analysen av lönerna skall naturligtvis komma till användning såväl vid löneförhandlingarna som i jämställdhetsarbetet på arbetsplatsen. Regeringen instämmer därför i förslaget i promemorian att en handlingsplan för jämställda löner skall upprättas. I planen skall redovisas resultatet av kartläggningen och analysen jämte de åtgärder arbetsgivaren avser att vidta. På samma sätt som när en jämställdhetsplan skall upprättas bör krävas att en tydlig målsättning anges och att de åtgärder som planeras är konkreta. På löneområdet handlar detta i praktiken om att kostnadsberäkna och tidsplanera de lönejusteringar man finner erforderliga. Det kan också bli fråga om att planera andra typer av åtgärder som befrämjar en jämställd löneutveckling. Kanske vill man satsa på kompetensutveckling för vissa arbetstagare i avsikt att ge dem möjligheter att påverka sin löneutveckling. Det kan också handla om åtgärder som syftar till att på olika sätt förändra löneformer eller lönerutiner som man funnit anledning att kritisera ur jämställdhetssynpunkt. För att det viktiga arbetet med att minska och förhoppningsvis eliminera osakliga löneskillnader på grund av kön skall prioriteras av arbetsmarknadens parter, är det lämpligt att i lagen ange att lönejusteringarna skall kostnadsberäknas och tidsplaneras med målet att de skall vidtas och senast . Det är således utifrån denna målsättning som handlingsplanen skall upprättas. De tre åren skall räknas från den tidpunkt då den årliga kartläggningen och analysen av lönerna är klar. Den föreslagna lagregleringen kan beskrivas som bindande anvisningar för hur ett beslutsunderlag skall tas fram, ett beslutsunderlag som skall underlätta parternas arbete att förhandlingsvägen lösa likalöneproblemen. Hur de problem skall lösas som eventuellt uppdagats vid jämställdhetsanalysen ankommer det på parterna och ytterst arbetsgivaren att besluta om. Det faktum att en treårsplan skall upprättas innebär inte att en arbetstagare är frånhänd sin rätt att göra gällande brott mot lönediskrimineringsförbudet. I detta sammanhang bör emellertid framhållas att förhållandet att en lön enligt den skriftliga handlingsplanen skall bli föremål för justeringar inte automatiskt betyder att det rör sig om lönediskriminering i lagens mening. Lönekartläggningen ger stora möjligheter att rätta till löner ur jämställdhetssynpunkt utan att det föreligger brott mot likalöneprincipen. Det kan t.ex. handla om att en arbetsgivare anser lämpligt att minska lönegapet mellan en kvinnodominerad grupp och en grupp med mansdominerat arbete, trots att de inte har likvärdigt arbete. Det faktum att en viss lön skall justeras enligt handlingsplanen för jämställda löner kan alltså inte tas till intäkt för att det handlar om att rätta till en lagstridig lön. En arbetsgivare som iakttagit bestämmelserna om lönekartläggning bör tvärtom ha nytta av ett seriöst genomfört kartläggnings- och analysarbete, om det senare skulle bli tvist till följd av en anmälan om lönediskriminering. En utfästelse att inom treårsgränsen korrigera en lön som befinns vara diskriminerande, måste rimligen påverka skadeståndsmätningen vid en eventuell rättslig prövning. Kartläggning och analys av löneskillnader mellan kvinnor och män skall ske . Detta innebär i normalfallet inte att helt nya treårsplaner skall göras upp där man så att säga rullar lönejusteringarna framför sig. Emellertid kan den planering man gjort föregående år behöva revideras, dels till följd av förändringar bland de anställda och deras arbetsuppgifter, dels beroende på vad man kommer fram till vid utvärderingen av det föregående årets arbete. skall vid ansökan om vitesföreläggande kunna pröva om en handlingsplan upprättats och om den innehåller de delar som lagen föreskriver. Ett vitesföreläggande kan avse ett förpliktande att upprätta en handlingsplan om detta försummats. Det kan också handla om att vid vite förplikta en arbetsgivare att kostnadsberäkna lönejusteringarna eller att tidsplanera desamma inom ramen för treårsregeln. Färre än tio arbetstagare I den nu gällande kartläggningsbestämmelsen är arbetsgivare som vid senaste kalenderårsskifte sysselsatte färre än tio arbetstagare undantagna. Denna lösning valdes för att anknyta till den avgränsning som enligt lagen gäller i fråga om skyldigheten att upprätta årlig jämställdhetsplan. Regeringen konstaterar emellertid att alla arbetsgivare utan undantag är skyldiga att bedriva ett målinriktat jämställdhetsarbete. Undantaget gäller således endast kravet att upprätta jämställdhetsplan. I lagens avsnitt om aktiva åtgärder ges närmare föreskrifter om arbetsgivarens skyldigheter i olika hänseenden. Endast beträffande kartläggningsregeln gäller att arbetsgivare med färre än tio anställda är helt undantagna. Kravet på att löner skall kartläggas och analyseras bör enligt regeringens mening gälla alla arbetsgivare oavsett antal anställda, på samma sätt som det i gällande lag finns krav på att alla arbetsgivare skall arbeta aktivt i övriga jämställdhetsfrågor. Det finns ingenting som tyder på att problem med osakliga könsbaserade löneskillnader minskar med antalet anställda. Många typiskt kvinnliga arbeten som traditionellt varit undervärderade finns för övrigt inom detaljhandeln och på andra yrkesområden, där företag med ett fåtal anställda är vanliga. Det kan med visst fog hävdas att det för en arbetsgivare med ett fåtal anställda är betydligt enklare att hålla kontroll över att kvinnor och män får lika lön för lika och likvärdigt arbete än det är för en arbetsgivare med ett stort antal arbetstagare. I alla delar bör dock inte samma typ av krav ställas på arbetsgivare med färre än tio arbetstagare vid senaste . Undantag bör göras i fråga om kravet på att upprätta en skriftlig handlingsplan. Därmed åstadkoms samma reglering som när det gäller upprättande av jämställdhetsplan. Någon handlingsplan behöver alltså inte upprättas av arbetsgivare som vid senaste kalenderårsskifte sysselsatte färre än tio arbetstagare. I övrigt skall jämställdhetsanalysen i tillämpliga delar genomföras. Det betyder att de löneregler som tillämpas av arbetsgivaren skall granskas ur jämställdhetssynpunkt och att man skall analysera förekommande löneskillnader vid lika och likvärdigt arbete. Därmed erhåller också arbetsgivare med färre än tio anställda den information och det underlag som behövs för att kunna vidta erforderliga åtgärder. Jämställdhetsplanen Att analysresultatet skall komma till användning vid lönerevisioner och andra tillfällen då beslut om löner fattas är givet. Analysresultatet behövs som ett underlag i lönesättningen. En särskild fråga är om kopplingen mellan jämställdhetsplan och lönekartläggning skall behållas. Enligt nuvarande bestämmelser skall, såsom anges i 11 § andra stycket jämställdhetslagen, resultatet av lönekartläggningen översiktligt redovisas i jämställdhetsplanen. Regeringen anser lämpligt att behålla samma typ av reglering, vilket innebär att handlingsplanen för jämställda löner betraktas som en del av jämställdhetsplanen. På samma sätt som gäller i fråga om resultatet av lönekartläggningen skall arbetsgivare översiktligt redovisa innehållet i handlingsplanen i jämställdhetsplanen. Arbetsgivaren kan också välja att låta den utgöra en bilaga till jämställdhetsplanen. Vid sidan av lönejusteringar kan andra typer av åtgärder bli aktuella som ett resultat av kartläggning och analys. Kanske finner man lämpligt att satsa på kompetensutveckling för vissa arbetstagare. Kanske beslutar man om att utarbeta bättre kriterier för individuell bedömning av arbetstagarnas prestationer. Det är naturligt att sådana åtgärder redovisas i jämställdhetsplanen. Ett ärende om lönekartläggning har varit föremål för prövning (dnr ä 97 1). I detta ärende gjorde nämnden vissa uttalanden om syftet med lönekartläggning och om förutsättningarna för att ett vitesföreläggande skall kunna utfärdas. I beslutet uttalade sig nämnden också i frågan om en arbetsgivare är skyldig att lämna ut uppgift om enskilda arbetstagares löner till fackliga organisationer. Nämnden ansåg inte att det förelåg en sådan skyldighet, eftersom det inte av lagtexten framgår att en sådan skyldighet skulle föreligga och syftet med en lönekartläggning, enligt nämndens bedömning, inte är att synliggöra enskilda kvinnors och mäns löner. Det faktum att de bestämmelser om kartläggning och analys av löneskillnader som regeringen nu föreslår har ett annat innehåll än gällande 9 a § jämställdhetslagen får konsekvenser för vad ett vitesföreläggande kan avse. kommer att vid vite kunna förelägga en arbetsgivare att genomföra de olika led i arbetet som beskrivs i de föreslagna bestämmelserna. Exempel på vad ett vitesföreläggande kan avse ges i anslutning till de avsnitt där kartläggning, analys och handlingsplan beskrivs. Som närmare utvecklas i avsnittet om de fackliga organisationernas medverkan kan ett vitesföreläggande under vissa omständigheter även avse informationsskyldighet gentemot en arbetstagarorganisation. 9.6 Arbetstagarorganisationernas medverkan Regeringens förslag: Arbetsgivaren skall förse en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med den information som organisationen behöver för att kunna samverka vid kartläggning och analys av lönesystem och löneskillnader och upprättande av handlingsplanen för jämställda löner. Avser informationen uppgifter om lön eller andra förhållanden som berör en enskild arbetstagare gäller reglerna om tystnadsplikt och skadestånd i 21, 22 och 56 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet respektive i det allmännas verksamhet 14 kap. 7, 9 och 10 §§ sekretesslagen (1980:100). Utredningens och promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag är dock i flera avseenden mer begränsat än regeringens förslag. Arbetsgivare skall enligt utredningen samråda med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken det finns kollektivavtal. Detta samråd skall avse hur kartläggningsarbetet skall bedrivas. Arbetsgivare skall också vara skyldig att informera organisationen om kartläggningen och analysen därav. Samrådet och informationen skall ske vid sammanträde. Arbetsgivare skall gentemot arbetstagarorganisation inte vara skyldig att tillhandahålla uppgifter om löner som avser arbetstagare utanför organisationen. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i frågan anser det naturligt att de fackliga organisationerna skall samverka med arbetsgivaren för att motverka osakliga löneskillnader mellan könen men har olika uppfattning om vad samverkan bör innebära. LO, TCO och tillstyrker promemorians förslag och anför att bägge parter självklart måste ha tillgång till nödvändig information, särskilt uppgift om lönerna, för att kunna ta ansvar för att lönediskriminering inte förekommer. De anser vidare att det bör klargöras att den fackliga organisationen som huvudregel har rätt till denna information, eftersom det nästan aldrig är möjligt att göra en meningsfull analys utan dessa uppgifter. JämO tillstyrker förslaget i promemorian men efterlyser klarare besked om vad samverkan konkret innebär. Även DO och är positiva till förslaget. SAF avstyrker förslaget i promemorian och anför att det skulle medföra ett ingrepp i den personliga integriteten. SAF anser vidare att förhållandet att uppgift i det enskilda anställningsavtalet lämnas till en arbetstagarorganisation kränker den negativa föreningsrätten, eftersom den enskilde gjort ett medvetet val att inte tillhöra organisationen. reser frågan om vem samverkan skall avse och framhåller svårigheterna för kommuner att samverka med alla arbetstagare. anför att förhållandet att löner är offentliga inom statsförvaltningen inte får tas till intäkt för att det skulle vara lämpligt att på andra avtalsområden eller hos andra arbetsgivare lämna ut uppgifter om löner. vid anser att arbetstagarorganisationer inte har behov av löneuppgifter för individer under kartläggningsarbetet och att det dessutom är tveksamt om en informationsplikt om löner står i överensstämmelse med artikel 8 i , en åsikt som även SAF framfört.