prop · GN0381 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:81 Forskning för framtiden - en ny organisation för forskningsfinansiering Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Regeringen lämnar i propositionen förslag till en ny myndighetsstruktur för forskningsfinansiering. Enligt förslaget skall tre nya forskningsråd och en ny myndighet för finansiering av forskning och utvecklingsarbete inrättas. Ett av de nya forskningsråden är . föreslås inrättas med stöd av lag. främsta uppgift skall enligt förslaget vara att ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapsområden. förs de ansvarsområden som handhas av , , , och . Dessa myndigheter avvecklas. Fler än hälften av ledamöterna i skall utses av forskarsamhället genom ett elektorsförfarande. Regeringen gör i propositionen bedömningen att det inom bör finnas ämnesråd för forskningsfinansiering inom vissa ämnesområden. Tre sådana ämnesråd inom - humaniora- samhällsvetenskap, medicin respektive natur- och teknikvetenskap - bör inrättas med ansvar för beslut om medelsfördelning. Fler än hälften av ledamöterna i ämnesråden skall utses av representanter för forskarsamhället genom ett elektorsförfarande. Vidare bör ett områdesinriktat forskningsråd för sociala frågor och arbetsliv inrättas. Rådet bör överta de ansvarsområden som handhas av samt delar av ansvarsområdet för . Till följd härav skall avvecklas. Ett områdesinriktat forskningsråd för miljö, lantbruk och samhällsplanering bör också inrättas med ansvar för de områden som handhas av Skogs- och jordbrukets forskningsråd och samt för delar av uppgifter och anslag inom forskningsområdet. Skogs- och jordbrukets forskningsråd och skall därmed avvecklas. Fler än hälften av ledamöterna i de ovan nämnda forskningsråden bör utses av representanter för forskarsamhället genom ett elektorsförfarande. Dessutom bör en inrättas för behovsstyrd forskning och utvecklingsarbete till stöd för innovationssystemet och en hållbar utveckling och tillväxt. bör överta de ansvarsområden som handhas av Kommunikationsforskningsberedningen, de FoU- finansierande delarna av Närings- och teknikutvecklingsverkets verksamhet och även delar av ansvarsområdet som handhas av . Kommunikationsforskningsberedningen och skall avvecklas. Slutligen bör ett inrättas med uppgift att verka för dialog och samverkan mellan forskare, forskningsfinansiärer, allmänheten och andra som direkt eller indirekt berörs av forskningen. Regeringen anser att en organisationskommitté bör inrättas med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av de nya myndigheterna. Myndigheterna bör kunna påbörja sin verksamhet . Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om 5 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Inledning 7 5 Ny myndighetsstruktur 10 5.1 Det forskningsfinansierande systemet 10 5.2 15 5.3 Ett forskningsråd för sociala frågor och arbetsliv 22 5.4 Ett forskningsråd för miljö, lantbruk och samhällsplanering 26 5.5 En myndighet för forskning och utveckling 33 6 Myndighetsövergripande frågor 40 6.1 40 6.2 Genomförande 42 7 Ekonomiska konsekvenser 43 8 Författningskommentar 44 Bilaga 1 Förteckning över instanser som inbjudits att yttra sig i ärendet 45 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 47 Rättsdatablad 48 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1. lag om , dels godkänner 2. riktlinjer för en ny myndighetsorganisation för forskningsfinansiering, dels godkänner vad regeringen föreslår om avveckling av 3. , , , , och (avsnitt 5.2), 4. (avsnitt 5.3), 5. , Skogs- och jordbrukets forskningsråd (avsnitt 5.4), och 6. Kommunikationsforskningsberedningen och (avsnitt 5.5). 2 Förslag till lag om Härigenom föreskrivs följande. 1 § För att ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapsområden skall det finnas ett forskningsråd, . 2 § Fler än hälften av ledamöterna i skall utses av elektorer som väljs av vetenskapligt kompetenta lärare vid de universitet och högskolor som regeringen bestämmer. 3 § Regeringen får meddela närmare föreskrifter om uppgifter och interna organisation samt om hur ledamöterna i skall utses. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 3 Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen 1997 en kommitté med uppdrag att göra en översyn av den svenska forskningspolitiken (dir. 1997:67). Kommittén antog namnet Forskning 2000. I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att lämna förslag rörande utformningen av den svenska forskningsorganisationen och ansvarsfördelningen mellan berörda organ. Kommittén lade fram betänkandet Forskningspolitik (SOU 1998:128). I betänkandet föreslog kommittén bl.a. att en forskningsrådsorganisation bestående av fyra nya forskningsråd med ansvar för både grundforskning och tillämpad forskning (för humaniora och samhällsvetenskap, för medicin, för naturvetenskap och för teknik) skulle ersätta dagens forskningsråd och sektorsforskningsorgan. Betänkandet har remissbehandlats. Vid remissbehandlingen framfördes kritik mot framförallt förslagets befarade negativa konsekvenser för sektorsinriktad och behovsstyrd forskning och utveckling (FoU). Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att föreslå vilka myndigheter med forskningsfinansierande uppgifter som skall finnas samt precisera ansvarsområdet för var och en av dessa. Arbetsgruppen lade fram rapporten finansiera forskning och utveckling (Ds 1999:68). beslutade att tillsätta en utredning med uppgift att undersöka hur verksamheten vid de forsknings- finansierande myndigheterna inom departementets område kunde effektiviseras och samordnas. Utredningen lämnade rapporten om vissa myndigheter. Remissbehandlingen av Forskning 2000 gav ett omfattande underlag för den fortsatta beredningen av frågan om den framtida organisationen för forskningsfinansiering. Remissbehandlingen av arbetsgruppens och utredningens rapporter skedde därför genom att anordnade remissmöten . Ett antal skriftliga synpunkter har kommit in från medverkande vid dessa remissmöten samt från andra intressenter. Sammanställningar av synpunkterna finns tillgängliga hos och . 4 Inledning Forskning är en förnyande kraft i samhället genom att den bidrar till ökade insikter om den värld vi lever i, ger nya kunskaper att använda inom olika samhällsområden och utgör grunden för en utbildning av hög kvalitet. Forskningens betydelse ökar dessutom till följd av såväl samhällets som vetenskapens egen snabba utveckling och globalisering. Det moderna kunskaps- och informationssamhället kännetecknas av ett ökat beroende av kunskap och kunskapsutveckling, en allt snabbare kunskaps- och informationsöverföring samt en kraftig ökning av informationens mängd och komplexitet. Praktisk kunskap och erfarenhet i arbetsliv och samhälle ger viktiga bidrag till forskningen. Samspelet mellan forskningen och det omgivande samhället är en drivkraft för samhällsutvecklingen. Forskningen utgör själva grunden för kunskapsutvecklingen i samhället och spelar därmed en central roll på en lång rad områden. Forskning av hög kvalitet är av avgörande betydelse för att öka välfärden genom teknisk, ekonomisk, medicinsk, kulturell och social utveckling. Forskningen främjar demokratin genom att befordra ett kritiskt förhållningssätt, som den kan bidra med de beslutsunderlag som behövs för att möta förändringar i samhället. Forskningen kan medverka till ökad internationell förståelse och bidra med verktyg för att uppnå viktiga politiska mål som ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt uthålligt samhälle, jämställdhet mellan kvinnor och män, goda uppväxtvillkor för barn och ungdomar, samt ett samhälle präglat av tolerans och social, kulturell och etnisk mångfald. Forskning utgör , tillsammans med utbildning, en av de viktigaste tillväxtfaktorerna. Näringslivet, som verkar i ett utpräglat internationellt sammanhang, behöver ofta tillgång till hög kompetens, goda forskningsmiljöer och nya resultat från forskningsfronten för att kunna öka sin konkurrenskraft och utveckla nya produkter. Det innebär att företag inom de expansiva och kunskapsintensiva framtidsbranscherna ofta söker sig till länder med högkvalitativ forskning och välutbildad arbetskraft. I görs betydande insatser inom forskning och utveckling (FoU). Huvuddelen av dessa insatser finansieras av näringslivet. Genom att ny kunskap är en förutsättning för en god och hållbar samhällsutveckling och en av främsta konkurrensfördelar, måste strävan vara att upprätthålla och förstärka ställning som ledande kunskapsnation. Genom att grundforskning och forskarutbildning är grunden för annan kunskapsbildning är de av största betydelse för samhällets, inklusive näringslivets, behov av kunskap och kompetens. De grundläggande principerna för den svenska forskningspolitiken slogs fast av i samband med behandlingen av propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94). Regeringen avser att återkomma till svensk forsknings framtida inriktning och resursfördelning i den forskningspolitiska propositionen samt i budgetpropositionen . En förutsättning för en internationellt konkurrenskraftig forskning är att finansieringsstrukturen är förändringsbenägen och framsynt. Finansieringssystemet måste förmå att finna de kvalitativt bästa forskningsinsatserna samt ge möjligheter att främja forskning som är relevant ur olika samhällssektorers perspektiv. För att åstadkomma detta behövs forskningsfinansiärer som satsar på grundforskning och forskarutbildning, som har en förbättrad förmåga till kraftsamling och profilering och som kan stödja utveckling av kreativa och dynamiska forskningsmiljöer. Finansieringssystemet måste också beakta behovet av att stödja forskning för att främja utvecklingen såväl inom näringslivet som inom den offentliga sektorn och andra delar av samhället och därmed bidra till att lösa aktuella samhällsproblem. Den snabba utvecklingen inom näringslivet och andra delar av samhället, i kombination med forskningens ökande betydelse inom dessa områden, ökar också behovet av samverkan mellan forskningen och det omgivande samhället. Företag, organisationer och andra utomstående aktörer måste tidigt få del av forskningens rön, som forskarsamhället i ett tidigt skede måste få kontakt med de många frågeställningar som reses i ett samhälle i snabb förändring. Forskningen är till stora delar internationaliserad. Det är därför angeläget att samtliga forskningsfinansiärer främjar såväl samverkan mellan forskningen och det omgivande samhället som internationellt samarbete. Ett väl utvecklat internationellt samarbete ger möjligheter att ta tillvara kunskap från den internationella forskningsfronten och är även en förutsättning för att utländska forskare och företag ska söka sig till . Kunskapsutvecklingen sker snabbt och ofta språngvis. Det gör att det är viktigt att , för att upprätthålla och utveckla sin ställning som framstående forskningsnation, kan satsa inom de nya angelägna forskningsområden som den vetenskapliga utvecklingen frambringar. Eftersom den banbrytande forskningen ofta sker i gränslandet mellan olika vetenskapliga discipliner behöver den mång- och tvärvetenskapliga forskningen goda villkor. Ett förstärkt genusperspektiv berikar forskningen och höjer dess kvalitet. Inom samliga forskningsområden bör därför en utveckling eftersträvas som innebär att genusperspektivet i ökad utsträckning får ett genomslag i forskningen. Statsmakterna anger på ett övergripande sätt forskningens inriktning. Det sker genom medelsanvisningar dels direkt till universitet och högskolor, dels till nationella forskningsfinansierande forskningsråd och andra myndigheter med ansvar för forskning inom olika områden. Dessa myndigheter svarar för den närmare inriktningen av forskningen genom de beslut som de fattar om fördelningen av de medel som statsmakterna anvisat. Det innebär att utformningen av organisationen för fördelning av de statliga forskningsmedlen är en central forskningspolitisk fråga. Den nuvarande myndighetsorganisationen har vuxit fram . Den har utformats efter behov och förutsättningar som inte alltid är lika aktuella nu som när de olika myndigheterna inrättades. Den organisatoriska strukturen måste på ett flexibelt sätt ge utrymme för nya frågeställningar, kunskapsbehov och förutsättningar. som strukturen snabbt ska kunna fånga upp och ge kraftfullt stöd till angelägna forskningsområden, ska den också förmå avveckla stöd till områden som är lika angelägna. Organisationen med nationella forskningsfinansiärer skall ge garantier för att den fördelning av forskningsmedel som dessa finansiärer gör sker utifrån kvalificerade bedömningar. Detta är en förutsättning för att forskningen ska bedrivas på högsta internationella nivå. Syftet med föreliggande proposition är att skapa en ny organisation för forskningsfinansiering som gör det möjligt att kraftsamla på viktiga vetenskapliga områden, främja samarbete mellan forskning och utvecklingsarbete samt förbättra spridningen av information om forskningen och dess resultat. Den nya organisationen skapar vidare bättre förutsättningar för att stimulera tvär- och mångvetenskaplig forskning och att ge framstående forskarbegåvningar tillräckligt stöd för att kunna utveckla en självständig och nyskapande forskning. För att uppnå detta, men även sätta tydligare fokus på grundforskningens roll och öka kvalitetskraven genom förstärkt forskarstyrning, inrättas ett Vetenskapsråd samt två områdesinriktade forskningsråd inom de angelägna områdena sociala frågor och arbetsliv respektive miljö, lantbruk och samhällsplanering. skapas en mer effektiv och slagkraftig organisation för den behovsstyrda forskningen till stöd för det svenska innovationssystemet samt en hållbar utveckling och tillväxt genom att en inrättas. Organisationen syftar till att forskningen ska kunna ge viktiga bidrag till näringslivets och samhällets utveckling och att även i fortsättningen skall vara attraktivt för internationellt samarbete. Om kan attrahera framstående forskare från andra länder, kan detta bidra till att ytterligare höja kvaliteten inom svensk forskning. Det förslag som regeringen nu lägger fram och de bedömningar som regeringen gör avser endast organisationen av myndigheter som har som huvuduppgift att på nationell nivå fördela statliga medel för forskning och utveckling. Däremot behandlas inte organisationen vid universitet, högskolor och forskningsinstitut eller myndigheter med ett visst, men inte dominerande inslag av forskning eller forskningsfinansiering i sin verksamhet. Inte heller behandlas de krav som bör ställas på det interna arbetet inom dessa institutioner. Dessa frågor och andra som rör verksamheten vid landets lärosäten och forskningsinstitut har statsmakterna behandlat i andra sammanhang, bl. a. i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94). Regeringen avser även att återkomma till i dessa frågor i den forskningspolitiska propositionen . 5 Ny myndighetsstruktur 5.1 Det forskningsfinansierande systemet Den statliga FoU-finansieringen Det svenska forskningssystemet har sin bas i universitet och högskolor i hela landet där större delen av den statligt finansierade forskningen utförs. och högskolor bedrivs därmed både forskning på initiativ av forskare och på initiativ av företrädare för andra delar av samhället. Dessutom finns industriforskningsinstitut och ett fåtal andra forskningsinstitut. Den utförande delen av forskningssystemet behandlas ej i denna proposition. Den statliga FoU-finansieringen sker via ett stort antal organ. Regering och riksdag anslår medel för forskning och utveckling inom samtliga sektorer. Inom många områden finns forskningsråd eller andra myndigheter som har som huvuduppgift att finansiera forskning och utveckling vid universitet och högskolor, forskningsinstitut eller företag. Dessa forskningsfinansierande myndigheter stödjer ofta forskning där forskarna deltar i såväl problemidentifiering och kvalitetsbedömning som utvärdering. Regeringen presenterar i denna proposition förslag till en ny organisation för sådan forskningsfinansiering. Utöver nämnda forskningsfinansiärer finns även en lång rad myndigheter som finansierar forskning som en mindre del av sin verksamhet. Ofta är syftet att stimulera kunskapsutveckling som kan ge stöd i myndighetsutövningen. Inom denna uppdragsforskning formuleras uppdragen av den finansierande myndigheten, som inte sällan har bestämda krav på hur uppdragen skall genomföras och när och hur dessa skall avrapporteras. Sådana myndigheter finns inom de flesta samhällsområden t. ex. det sociala området, samhällsplanering, kommunikationer, energi, näringsliv, kultur, försvar och internationellt bistånd. Forskningen är här en nödvändig del av kunskapsutvecklingen inom olika samhällsområden. Kunskapsfrågorna bör, enligt regeringens mening, sättas i fokus i allt fler sammanhang och regeringen har i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94) uttalat att det är angeläget att statliga myndigheter inom ramen för sina resurser ökar sin kompetens att beställa och nyttja forskning. Forskningsrön bör kunna tas till vara i hela den offentliga sektorn. Enligt regeringens uppfattning bör myndigheternas uppgifter i huvudsak renodlas till att antingen finansiera eller utföra forskning. Forskning och utveckling är mångtydiga begrepp som ofta sammanförs under samlingsbegreppet FoU. Det finns därför anledning att beröra användningen av dessa begrepp. En klar indelning i grundläggande, riktad och tillämpad forskning låter sig inte göras, och vore inte heller meningsfull på grund av vetenskapens snabba utveckling där problemställningar och metoder med olika utgångspunkt ofta korsbefruktar och berikar varandra. Likaså saknas i praktiken tydliga gränser mellan forskning och utvecklingsarbete. Olika forskningsområden skiljer sig också åt i dessa avseenden. Viktigare är distinktionen mellan forskning för olika syften, där en skillnad ligger i vem som tagit initiativ till och formulerat forskningsprojektet. I den fria, grundläggande eller nyfikenhetsbaserade forskningen är det forskarnas drivkraft att utöka det samlade vetandet som är den huvudsakliga grunden för forskningen, medan det inom den områdesinriktade forskningen är kunskapsbehoven inom berörda sektorer som utgör drivkraften för forskningen. I båda fallen kan det finnas forskning av mer eller mindre grundläggande eller tillämpad karaktär. Nyttoaspekten är starkare i det senare fallet men ej heller avseende nytta går det att dra tydliga skiljelinjer mellan olika typer av forskning den fria nyfikenhetsbaserade forskningens kunskapsuppbyggande har varit en förutsättning för framstegen inom forskning som syftar till att lösa specifika problemställningar. Det finns emellertid ej heller knivskarpa gränser mellan forskning som initierats av forskarna och forskning som syftar till att lösa specifika frågor i samhället. Det finns ofta komplexa motiv för forskarnas val av forskningsprojekt, där ett intrikat och svårfångat samspel mellan olika faktorer är av betydelse. Den inomvetenskapliga utvecklingen är den faktor som oftast nämns som avgörande, men även möjligheten till "nytta" kan vara en viktig faktor vilket är uppenbart inom t.ex. miljöforskning samt medicinsk och teknikvetenskaplig forskning - liksom möjligheten att erhålla finansiering av projektet. Möjligheten till finansiering beror ytterst av de kvalitativa förutsättningarna och statsmakternas värdering av resursbehovet inom olika områden. De olika beskrivningar av forskning och utveckling som används i det följande görs alltså mot bakgrund av dessa förhållanden. Kraven på forskningssystemet På forskningssystemet måste ställas krav på vetenskaplig kvalitet, relevans, flexibilitet, kraftsamling, internationalisering, samverkan och effektivitet. Enligt regeringens mening måste högt ställda krav på vetenskaplig kvalitet vara utmärkande för all forskning. Forskningens kvalitet skall granskas på ett opartiskt och sakkunnigt sätt. Kvalitet är en förutsättning för tillförlitliga resultat och måste därför genomsyra hela forskningssystemet. Kvalitetsbegreppet har givits delvis olika innebörd i olika delar av forskningssystemet, men grundläggande är krav på användning av vetenskaplig metod, möjlighet att upprepa resultaten, ett kritiskt analyserande och ifrågasättande samt användning av den samlade kunskapen inom området. När det gäller utvecklingsarbete är krav på ett praktiskt användbart, ofta ekonomiskt bärkraftigt, resultat en väl så viktig faktor. Det ökade kunskapsinnehållet inom snart sagt alla branscher medför emellertid att de vetenskapliga kraven även på utvecklingsarbetet med nödvändighet blir allt högre ställda. Enligt regeringens mening bör med kvalitet inom forskningen avses vetenskaplig kvalitet. Detta skall givetvis inte ställas i motsats till att även andra krav måste tillgodoses, särskilt vad gäller olika former av behovsstyrd forskning och utveckling. Ytterligare ett fundamentalt krav på forskningssystemet är dess förmåga att bedöma och premiera forskningens relevans. Grundläggande för relevansen är att forskningen håller hög kvalitet att den är tillförlitlig och tillför ny kunskap. Vanligtvis avses med relevans att forskningen ägnas åt frågeställningar som kan bidra till lösningen av utpekade problem i näringslivet eller samhället i övrigt. Detta gäller i hög grad också för utvecklingsarbete. De forskningsråd och myndigheter som bl.a. skall ge stöd till områdesinriktad forskning måste kunna fungera som kompetenta beställare av forskning och utvecklingsarbete. Dessa råd och myndigheter måste, i dialog med sektorns företrädare, kunna identifiera forskningsbehov och initiera och stödja forskning som i mer direkt mening är till nytta för sina respektive samhällssektorer. I detta ligger även att göra forskningsresultat tillgängliga för användarna. Vad som är relevant - eller mer kortsiktigt samhällsnyttig forskning förändras över tiden varför goda möjligheter till omprioriteringar mellan olika forskningsområden är viktigt. Relevansbegreppet kan även ges en vidare betydelse som innebär någon form av samhällsnytta. Med denna vida tolkning är all god forskning på lång sikt mer eller mindre relevant därför att den bidrar till att utvidga mänsklighetens samlade kunskap och just kunskap är ett av människans och samhällets grundläggande behov. Vidare ger forskningen värdefulla bidrag till samhället genom utveckling av vetenskapliga metoder. Forskningen främjar ett demokratiskt samhälle genom ett kritiskt och analyserande ifrågasättande. I det långa perspektivet har grundläggande, nyfikenhetsdriven forskning givit upphov till avgörande framsteg i samhällsutvecklingen. Samhället och vetenskapen befinner sig i ständig förändring och utveckling. Detta ställer krav på flexibilitet inom forskningssystemet och möjlighet till omprioritering. Kravet kommer bland annat från vetenskapens egen utveckling där nya forskningsområden uppkommer och traditionella gränser luckras upp. Den nyskapande forskningen bedrivs ofta just i mötet mellan olika vetenskapliga discipliner och traditioner. Metoder, begrepp och resultat från ett visst område kan ofta ge upphov till språngvisa framsteg när de tillämpas i ett nytt sammanhang. Det är därför angeläget att forskningssystemet effektivt kan främja framväxten av nya forskningsområden och även stödja unga, lovande forskare som använder nya angreppssätt och metoder på delvis nya områden. Flexibilitet är även nödvändig för att samhällets mångfacetterade och över tiden skiftande kunskapsbehov skall kunna tillgodoses. Nya frågeställningar och problem måste kunna bearbetas och snabbt ges ett adekvat stöd. Forskningssystemet måste medge kraftsamling kring stora, angelägna uppgifter. Som exempel kan nämnas forskning för en socialt och ekologiskt hållbar samhällsutveckling, vilket ur olika perspektiv är en angelägenhet för alla forskningsfinansiärer.