prop · GN03129 · 2000-01-01 00:00:00 — Genomsnittliga kostnader för barnomsorg för olika familjetyper enligt regelsystem jämfört med maxtaxa Källa: HINK, Av diagrammet framgår att samtliga familjetyper kommer att få en betydligt lägre genomsnittlig månadskostnad för barnomsorg med maxtaxa än med dagens taxesystem. Till exempel beräknas ensamstående hushåll med ett barn i barnomsorgen kunna sänka sina avgiftskostnader från i genomsnitt till i genomsnitt . På motsvarande sätt kommer tvåbarnsfamiljer, där föräldrarna är gifta eller samboende, att minska sina genomsnittliga kostnader för barnomsorg från till . Familjernas disponibla inkomst Diagram 2 illustrerar maxtaxans effekt på barnfamiljernas justerade disponibla inkomst. Med ett hushålls justerade disponibla inkomst menas den summa som hushållet har kvar att disponera efter det att positiva och negativa transfereringar har gjorts. För att öka jämförbarheten mellan olika hushållstyper har summan dessutom justerats med hänsyn till att hushåll är olika stora och olika sammansatta. Justeringen har gjorts enligt den metod som används i officiella statistik. Familjerna är i diagrammet indelade i fem lika stora grupper, så kallade kvintiler. Kvintil 1 innehåller den femtedel av hushållen som har den lägsta justerade disponibla inkomsten, kvintil 2 den femtedel som har den därnäst lägsta etc. Samtliga hushåll har barn i förskoleverksamhet/skolbarnsomsorg. Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten för hushåll med barn i barnomsorgen. Procentuell ökning i olika inkomstgrupper Källa: HINK, Diagrammet visar hur stor den procentuella ökningen av barnfamiljernas justerade disponibla inkomst blir när maxtaxan införs. Som synes är det fördelningsmässiga resultatet av reformen mycket jämnt. De allra flesta hushåll kommer att få ekonomiska förbättringar på av sin disponibla inkomst. För den femtedel av hushållen som har högst inkomster begränsas förbättringen till . Maxtaxans effekt på den justerade disponibla inkomsten för samtliga hushåll. Procentuell ökning i olika inkomstskikt Källa: HINK, I diagram 3 visas maxtaxans effekt på inkomsterna för samtliga hushåll i landet, och alltså inte endast för de hushåll som har barn i barnomsorgen. Hushållen är här indelade i tio lika stora grupper, deciler, där hushållen med de lägsta justerade disponibla inkomsterna återfinns i decil 1 och hushållen med de högsta justerade disponibla inkomsterna i decil 10. Diagrammet visar att de hushåll som vinner mest på maxtaxan befinner sig i decilerna 1 3, dvs. de tillhör de av hushållen som har de lägsta inkomsterna. För dessa grupper kommer maxtaxan att innebära en ökning av den justerade disponibla inkomsten med i genomsnitt . För de av hushållen som har högst justerad disponibel inkomst kommer maxtaxan att innebära en ökning med . Detta är en följd av att barnfamiljerna generellt sett hör till de grupper i landet som har de lägsta disponibla inkomsterna. Maxtaxan bidrar således till att minska inkomstskillnaderna mellan hushåll med och utan barn. Avgifter för typfamiljer har kartlagt avgifterna i förskola och fritidshem för femton typfamiljer . Typfamiljerna skiljer sig åt när det gäller inkomst, antal barn och närvarotid i förskolan eller fritidshemmet. Avgifterna skiljer sig stort mellan kommunerna. De kan vara högre i en kommun än i en annan för samma typfamilj. I huvuddelen av kommunerna är dock inte skillnaderna så stora. I av kommunerna ryms avgifterna inom ett intervall där den högsta avgiften är ungefär en och en halv till två gånger så stor som den lägsta. De av kommunerna utgörs av de kommuner som återstår sedan de dyraste och de billigaste kommunerna räknats bort. I tabell 3 visas hur avgifterna för några av typfamiljer kommer att påverkas av maxtaxan. Av tabellen framgår att det blir en tämligen stor avgiftssänkning för stora grupper av barnfamiljer. Till exempel kommer en tvåbarnsfamilj med barnen i förskola , och en månadsinkomst på , att få en sänkning av månadsavgiften som i av kommunerna ligger i intervallet . I av kommunerna kommer sänkningen att vara högre, i lägre. För en lågavlönad ensamstående förälder med ett barn i förskola , kommer sänkningen på motsvarande sätt att ligga i intervallet . Avgifter för sex typfamiljer jämfört med avgiften i ett system med maxtaxa. Antal barn/ närvarotid Civilstånd Brutto- inkomst Avgift 1999 i av kommunerna Avgift med maxtaxa* Ett barn, , i förskola 33 h/vecka samman- boende 32 900 1 490 2 230 987 Ett barn, , i förskola 46 h/vecka ensam- stående 14 550 800 1 240 437 Två barn, , i förskola 33 h/vecka samman- boende 35 200 2 170 3 170 1 760 Två barn, , i förskola 40 h/vecka ensam- stående 13 150 900 1 490 658 Två barn, , i förskola 46 h/vecka samman- boende 44 100 2 600 4 290 1 900 (maxtak) Ett barn, , i fritidshem 26 h/vecka ensam- stående 18 950 520 1 110 379 * hänsyn har inte tagits till reduktion av avgiften för allmän förskola för fyra- och femåringar : Avgifter i förskola och fritidshem 1999. 174 7 Beräkningen av statsbidraget till maxtaxan Regeringens förslag: Statsbidraget till maxtaxan skall beräknas med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund. Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har haft synpunkter på förslaget till ersättningsmodell har varit positiva till den föreslagna modellen. kommun framhåller att det är viktigt att endast beakta kostnadsskillnader som beror på icke påverkbara faktorer. anser i sitt remissvar att varje kommun inledningsvis bör kompenseras för det faktiska avgiftsbortfallet och att kompensationen därefter skall beräknas i enlighet med hur barnomsorgsfaktorn i utjämningssystemet är uppbyggd. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , , och kommun menar att barnomsorgsmodellen i utjämningssystemet bör justeras med anledning av reformen. Skälen för regeringens förslag Ersättningssystemet De kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa för avgifterna i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall kompenseras för det intäktsbortfall detta medför. Det är viktigt att kompensationen är fördelningspolitiskt rättvis på kommunnivå, dvs. att kommuner med hög skattesats inte skall drabbas särskilt. Det är, enligt regeringens bedömning, orimligt att kommuner som valt att ta ut låga avgifter för barnomsorgen skall få lägre ersättning än kommuner som valt att ta ut höga avgifter, något som hade blivit följden om kommunerna skulle kompenseras för varje kommuns faktiska avgiftsbortfall. Regeringen föreslår därför att statsbidraget skall beräknas med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund. Denna modell innebär att fördelningen av statsbidraget mellan kommunerna kommer att påverkas av andelen barn i åldern 1 , föräldrarnas arbetstid, bebyggelsestrukturen samt skattekraften i kommunen. Kommunen med den högsta andelen barn, den längsta arbetstiden per innevånare, den tätaste bebyggelsestrukturen och den högsta skattekraften får den högsta ersättningen genom den föreslagna modellen, och vice versa. Fördelningsmodellen syftar till att fånga kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner som beror på icke påverkbara faktorer. Följaktligen har avgiftsnivåerna eller avgiftskonstruktionerna inte någon direkt påverkan på utfallet av denna ersättningsmodell. Den föreslagna modellen har de fördelarna att den är enkel för staten och kommunerna att administrera samt att den harmonierar med nuvarande statsbidragsgivning och stödjer en ökad sysselsättning. Vid utformningen av dagens barnomsorgsmodell togs av naturliga skäl ingen hänsyn till de effekter som föreliggande reformförslag medför. Regeringen gör bedömningen att barnomsorgsmodellen i utjämningssystemet bör ses över med utgångspunkt i de förändringar som reformen om maxtaxa, allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes och föräldraledigas barn medför. Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Utjämningssystemets grundläggande principer Ett viktigt mål är att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla likvärdig service vad gäller kvalitet och kvantitet vid genomsnittlig utdebitering. För att nå detta mål krävs dels en utjämning av kommunernas inkomster, dels en utjämning av strukturella kostnadsskillnader. För att utjämna strukturella kostnadsskillnader används för kostnadsutjämningen femton olika modeller för att beräkna kommunens strukturella verksamhetskostnader, dvs. vad det borde kosta för kommunen att tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av service med genomsnittlig produktivitet utifrån kommunens åldersfördelning etc. Utjämningssystemet skall fånga de kostnadsskillnader som kommunerna inte själva kan påverka. De modeller som omfördelar mest resurser avser äldreomsorg, barnomsorg, grundskola, gymnasieskola samt individ- och familjeomsorg. I kostnadsutjämningen beräknas för varje verksamhet/kostnadsslag en teoretisk kostnad för vad det bör kosta för varje kommun att tillhandahålla ett genomsnittligt utbud av t.ex. barnomsorg. Denna teoretiska kostnad benämns standardkostnad. Utifrån standardkostnaden för barnomsorg beräknas, enligt föreliggande förslag, varje enskild kommuns del av det totala statsbidraget för maxtaxan. Ju högre standardkostnad en enskild kommun har i förhållande till genomsnittet för riket, desto högre blir ersättningen för maxtaxan beräknad per invånare i kommunen. 8 Införandet av ersättningssystemet för maxtaxan Regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan skall införas successivt av . Övergångs-perioden skall utformas så att kommunernas intäktsminskning begränsas till per invånare samt per invånare . Samma begränsning skall gälla för de kommuner som får ökade intäkter genom den föreslagna modellen. Arbetsgruppens förslag: Stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna är det framför allt kommunerna som har synpunkter på det successiva införandet. menar att kommunerna bör ersättas för det faktiska avgiftsbortfallet. anser att en övergångsperiod är bra men att den bör vara längre och ha hela intäktsförändringen som grund. kommun är kritisk till övergångsperioden och menar att den felaktigt gynnar kommuner med höga barnomsorgsavgifter. Skälen för regeringens förslag: Ersättningssystemet för maxtaxan införs . För att undvika kännbara ekonomiska konsekvenser för enskilda kommuner är det nödvändigt att systemet införs successivt. Effekterna av systemet tillåts på så sätt slå igenom först efter hand. Antalet kommuner som får minskade sammanlagda intäkter vid införandet av en maxtaxa är störst bland förortskommunerna. Regeringen anser att det är viktigt att även dessa kommuner kan inse fördelarna med att anta erbjudandet om att införa maxtaxa. För att ge enskilda kommuner möjlighet att anpassa sig till en ny intäktsnivå föreslår regeringen därför en införandeperiod . Övergångsperioden utformas så att en kommuns intäktsminskning till följd av sänkta avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, begränsas till per invånare samt per invånare . Samma begränsning föreslås gälla för de kommuner som erhåller ökade intäkter genom den föreslagna modellen. Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om statsbidrag till de kommuner som väljer att tillämpa en maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. 9 Kvalitetssäkring Regeringens förslag: Ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder får lämnas till kommuner som har ett system med maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Statsbidraget skall fördelas med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund. Regeringens bedömning: Medlen bör främst användas för personalförstärkningar inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt kompetenshöjande åtgärder för personal. Medlen bör rekvireras från . För att få del av medlen bör kommunen uppge för vilket ändamål dessa är avsedda. bör ansvara för uppföljningen av hur medlen används. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen för (1999/2000:100) beräknat för att säkra och förbättra kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Under förutsättning av godkännande kommer medlen att användas till att införa ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder till de kommuner som har ett system med maxtaxa. Barnomsorgen har varit utsatt för besparingar. minskade kostnaderna med cirka en femtedel i förskolan och fritidshemmet. har kostnaden per barn ökat något, framför allt i förskolan. Kostnadsnivån är dock fortfarande betydligt lägre än . Barngrupperna har stadigt ökat i storlek under hela decenniet som personaltätheten minskat. Skillnaderna mellan kommunerna är betydande. Personaltätheten i förskolan varierar t.ex. från 3,8 till 7,5 barn per årsarbetare. Andelen småbarnsgrupper med 16 barn eller fler har fortsatt att öka som andelen personal med pedagogisk högskoleutbildning har minskat i småbarnsgrupperna. Flera remissinstanser påpekar att införandet av ett system med maxtaxa inte får innebära kvalitetsförsämringar inom barnomsorgen i form av t.ex. större barngrupper, lägre personaltäthet eller lägre utbildningsnivå hos personalen. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår därför att ett särskilt statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder skall lämnas till de kommuner som inför maxtaxan. Medlen skall fördelas enligt samma ersättningsmodell som maxtaxan, dvs. med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund. Medlen bör rekvireras från . Kommunen bör vid rekvisitionen av medlen uppge för vilka ändamål dessa är avsedda i den enskilda kommunen. Därmed finns också en tydlig grund för den uppföljning som bör göras av hur medlen för de kvalitetssäkrande åtgärderna används, och för vilken bör ansvara. bör även ansvara för att kommuninnevånare och allmänhet får kontinuerlig information om hur medlen för kvalitetsarbetet används i kommunerna. Medlen bör kunna användas för samtliga verksamhetsformer inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen och bör kunna disponeras för en period av i taget. Genom att summan i princip är densamma i en kommun, kan en mer långsiktig planering av medlen göras. Regeringen anser att medlen bör användas för att säkerställa och öka kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Som ett angeläget område för kvalitetssäkring i de kommuner som ansluter sig till maxtaxan vill regeringen särskilt framhålla frågan om personalförstärkningar i barngrupperna. Personaltätheten är mycket skiftande i kommunerna. Det råder brist på förskollärare i vissa regioner, i andra planerar kommunerna nedskärningar p.g.a. vikande barnunderlag. Regeringen anser att det finns anledning för många kommuner att generellt se över barngruppernas storlek och personaltätheten i förskola och fritidshem. En kompetent och välutbildad personal är en av de viktigaste garantierna för en god kvalitet inom barnomsorgen. Det är kommunerna som ansvarar för den reguljära fortbildningen av personalen i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Regeringen anser dock att det särskilda statsbidraget för kvalitetssäkrande åtgärder även bör kunna användas för kompetenshöjning riktad till förskollärare, fritidspedagoger och barnskötare som arbetar inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Det är därvid viktigt att framhålla att sådana kompetenshöjande åtgärder inte skall ersätta den fortbildning som kommunen ansvarar för, utan vara något som personal kan erhålla utöver denna. Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om statsbidraget. 10 Ikraftträdande av reformen Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen (11985:1100) när det gäller tillhandahållande av förskoleverksamhet för barn till arbetslösa föräldrar skall träda i kraft och för barn till föräldralediga föräldrar . Ändringarna i skollagen om allmän förskola för fyra- och femåringar skall träda i kraft . Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen redovisar fyra alternativa sätt att genomföra reformen. Det första alternativet innebär att samtliga delar av reformen införs , det andra att allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes barn införs och maxtaxan , det tredje att maxtaxan införs i två steg, och 2002 och förskoleverksamhet för arbetslösas barn samt allmän förskola . Det fjärde alternativet innebär att maxtaxan införs , förskoleverksamhet för arbetslösas barn införs och allmän förskola införs . Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig över genomförandet av reformen förordar det första alternativet, dvs. att samtliga delar av reformen införs . De skäl som anges är att förväntade personalminskningar kan motverkas och att detta alternativ ger ett enhetligt budskap. Flera remissinstanser, däribland , anser att det andra alternativet är att föredra, dvs. att maxtaxan införs som steg två i reformen. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i den ekonomiska vårpropositionen för (prop. 1999/2000:100) beräknat medel för införandet av allmän förskola, maxtaxa inom barnomsorgen, förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas barn samt kvalitetssäkrande åtgärder till en sammanlagd kostnad av . För att medlen skall rymmas inom den givna budgetramen är det nödvändigt med ett stegvist införande av reformens olika delar. Regeringen föreslår att förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är arbetslösa införs i ett första steg . Enligt vad som föreslagits i kapitel 8 införs i ett andra steg, , statsbidraget till maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. införs även förskoleverksamhet för barn vars föräldrar är föräldralediga. införs som det tredje steget allmän förskola för barn . Kommuner som av administrativa eller andra skäl önskar starta tidigare med förskoleverksamheten för barn till arbetslösa och föräldralediga och allmän förskola för fyra- och femåringar kan givetvis göra det. Statsbidrag kommer dock att erhållas först fr.o.m. datum för ikraftträdanden. 11 Uppföljning av reformen Regeringens bedömning: Reformen allmän förskola, förskoleverksamhet för arbetslösas eller föräldraledigas barn samt maxtaxa inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bör följas upp. bör bli ansvarig myndighet för uppföljningen. Arbetsgruppens bedömning: Stämmer överens med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser påpekar vikten av en uppföljning av reformen. Som områden att följa upp nämns förändringar i efterfrågan och vistelsetider, kvaliteten i verksamheten och de samlade ekonomiska effekterna för kommunerna. De flesta remissinstanser som yttrar sig över uppföljningen av reformen anser att den bör göras av . Skälen för regeringens bedömning Den i föreliggande proposition föreslagna reformen består av tre delar varav två, allmän förskola och förskoleverksamhet för arbetssökandes eller föräldraledigas barn, kommer att grundas på lagstiftning. För dessa bägge delar av reformen kommer kommunerna att ersättas i enlighet med finansieringsprincipen, genom en ökning av det generella statsbidraget. Den tredje delen av reformen, maxtaxan, kommer enligt regeringens förslag att vara frivillig för kommunerna att införa och kommunerna skall ersättas genom ett statsbidrag som lämnas för ändamålet. Medlen för maxtaxan föreslås fördelas med barnomsorgsmodellen i det kommunala utjämningssystemet som grund. Därutöver tillskjuter regeringen för kvalitetssäkrande åtgärder för de kommuner som inför maxtaxan. Medlen uppgår till av beräknade medel för maxtaxan. Avsikten är att medlen skall säkerställa kvaliteten i barnomsorgen i de kommuner som inför maxtaxan. Utöver den beräknade volymökning som den allmänna förskolan för fyra- och femåringar samt den utvidgade skyldigheten för kommunerna att erbjuda förskoleverksamhet även för arbetslösas eller föräldraledigas barn kommer att leda till, kan reformen också komma att innebära andra förändringar inom verksamheterna. För att få en indikation på hur föräldrar skulle agera om en maxtaxa infördes i barnomsorgen ställdes, på uppdrag, frågor i föräldraenkät om man som förälder skulle ändra sin arbetstid och barnens omsorgstid vid ett eventuellt införande av en maxtaxa. Svaren måste tolkas med försiktighet eftersom frågeställningen utgick från en maxtaxa på högst 700 respektive i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. av föräldrarna uppgav att de skulle öka sin arbetstid. En något mindre grupp, av föräldrarna, skulle i stället välja att gå ner i arbetstid. av föräldrarna uppgav att de inte skulle påverkas i detta avseende av att en maxtaxa infördes. Bland dem som arbetade deltid var det en betydligt större andel som ville gå upp än ner i arbetstid, medan förhållandet var det motsatta bland de föräldrar som arbetar heltid. Resultatet indikerar att maxtaxan skulle ge barnfamiljerna ökade valmöjligheter att lägga upp arbetsliv och familjeliv på ett sätt som passar familjen. För de barn som stod utanför förskoleverksamheten i åldern 1 önskades enligt svaren i enkäten en plats för 45 000 barn, vilket är över hälften av barnen i denna grupp, om maxtaxan infördes och kommunernas regelsystem vid arbetslöshet och föräldraledighet tillät det. En annan indikation av betydelse är resultatet av LO:s studie av ofrivilligt deltidsarbete. Enligt LO:s bearbetningar av arbetskraftsundersökningarna arbetade över 100 000 kvinnor i åldern 25 och nära 30 000 män i samma ålder, av arbetsmarknadsskäl, mindre än de skulle vilja göra. Med den nu pågående förbättringen av arbetsmarknaden finns det skäl att anta att många deltidsarbetande skulle välja att gå upp i arbetstid . Även om dessa resultat visar att en maxtaxa skulle innebära förändrade förutsättningarna för barnomsorgen, anser regeringen att det inte är möjligt att med någon säkerhet bedöma dessa effekter innan reformen genomförts och fått verka . Regeringen är därför av den uppfattningen att det är nödvändigt med en kontinuerlig uppföljning av de samlade ekonomiska konsekvenserna av reformen för kommunerna. Frågor för uppföljning Införandet av maxtaxan kommer att bli frivilligt för kommunerna. Regeringens förhoppning är att alla kommuner uppfattar reformen och dess finansiering som så positiv att de väljer att gå med. En av uppgifterna för uppföljningen bör vara att redovisa genomslaget av denna del av reformen. Om någon eller några kommuner har valt att stå utanför bör orsakerna till det beslutet belysas. Andra frågor av betydelse i en uppföljning av reformen bör vara i vilken mån vistelsetiderna för de barn som är inskrivna förändras till följd av maxtaxan. föräldraenkät indikerar att maxtaxan kan leda såväl till att föräldrar ökar som minskar omsorgstiden. Eventuella förändringar av efterfrågan på förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg bland de familjer som inte utnyttjar denna verksamhet är ett annat område för uppföljningen. Härvidlag skall orsakerna till en förändrad efterfrågan så långt som möjligt klarläggas. Dynamiska effekter av en eventuell volymökning i form av ökat kommunalt skatteintag som en ökad sysselsättning leder till i kommunerna är ytterligare exempel på förändringar inom verksamheterna som reformen kan leda till och som behöver undersökas. Trots att avgifterna genom maxtaxereformen regleras genom att en högsta avgift för varje familj anges finns det en möjlighet för kommunen att inom maxtaxans ramar bedriva en egen avgiftspolitik, t.ex. införa avgiftsfria månader eller en lägre taxa för kort vistelsetid. Även utvecklingen inom detta område bör följas upp. Regeringen fäster stor vikt vid kvalitetsfrågorna, t.ex. barngruppernas storlek, personaltäthet och utbildningsnivån hos personalen. En maxtaxa får inte leda till kvalitetsförsämringar i dessa avseenden. Den allmänna förskolan bör också följas upp noga.