prop · GN03106 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet en handlingsplan Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Regeringen har inlett en omfattande reformeringen av domstolsväsendet. Frågorna väcker ett stort intresse. Flertalet av de frågor som är aktuella kan regeringen själv besluta om, medan andra kräver medverkan. I skrivelsen lämnas en redogörelse för det pågående reformarbetet och planerna för det fortsatta arbetet. Redovisningen tar framför allt sikte på underrättsorganisationen och på domstolarnas inre arbetsorganisation. I skrivelsen redovisas bl.a. behovet av administrativt och judiciellt bärkraftiga domstolar. I skrivelsen redovisas också planerade förändringar av tingsrättsorganisationen. Regeringen avser att återkommande lämna redogörelser till om hur förändringsarbetet utvecklas. Innehållsförteckning 1 Inledning 4 2 Domstolarnas särskilda roll 5 3 Rättsväsendet i övrigt 6 4 Domstolarna i början av det nya seklet 8 5 Renodling av arbetsuppgifter och arbetsformer 15 5.1 och inskrivning enligt lagen (1984:649) om företagshypotek 16 5.2 Försöksverksamheten med stärkt beredningsorganisation vid vissa tingsrätter 17 5.3 18 5.4 i hovrätterna och kammarrätterna 19 5.5 Delegering 21 6 De anställda i domstolsväsendet 22 6.1 Domstolssekreterarna 22 6.2 IT-personal och andra specialister 24 6.3 Notarier och beredningsjurister 24 6.3.1 Notarie i länsrätt och tingsrätt 26 6.4 Rekrytering av domare 26 6.4.1 Domarutbildningen 27 6.5 Domstolschefens roll 28 6.6 Jämställdhet 29 6.7 Kompetensutveckling 30 6.8 31 7 Nämndemän 32 8 Säkerheten i domstolarna 33 9 IT-stödet i domstolarna 35 10 Förbättrat processuellt regelverk 36 10.1 Effektiviseringar av förfarandet i allmän domstol 37 10.2 Utredningen om processen i allmän domstol 38 10.3 Hovrättsprocessen 39 10.4 Prövningstillståndsreformen i de allmänna förvaltningsdomstolarna 40 10.5 Promemorian Inställda huvudförhandlingar 41 10.6 Promemoria om forumregler 41 10.7 och telefonkonferens i domstol 43 10.9 Översyn av förvaltningsprocessen 43 11 Domstolarnas organisation 44 11.1 Reformering av tingsrätternas domkretsar allmänna utgångspunkter 44 11.1.1 Organisatoriska lösningar 47 11.2 En stegvis regional reformering 49 11.3 och regeringens roller i förändringsarbetet 49 11.4 Regionala projekt 50 11.4.1 50 11.4.2 Tingsrätterna i 51 11.4.3 och tingsrätter 52 11.4.4 Tingsrätterna i 53 11.4.5 Tingsrätterna i 53 11.4.6 Pågående organisationsprojekt 55 11.5 Samordning av vissa tingsrätter och vissa länsrätter 56 11.6 Överinstanserna 57 11.7 Specialdomstolar och hyres- och arrendenämnderna 58 11.7.1 Hyres- och arrendenämnder 59 11.7.2 Patentprocessen 59 12 Resursförstärkningar 60 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 62 1 Inledning Rättsväsendet skall sörja för medborgarnas rättstrygghet och rättssäker- het. Medborgarnas rätt att få sin sak prövad i domstol är grundläggande i en demokratisk rättsstat. För att denna rättighet skall ha en faktisk innebörd fordras att domstolsväsendet fungerar väl. Alla mål och ärenden vid domstolarna skall handläggas på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt och med rimliga handläggningstider. har utvecklingen i samhället gått allt snabbare och kraven på våra myndigheter har ökat. Det gäller inte minst beträffande domstolarna. Målen har blivit alltmer omfattande och komplicerade. Det ökade tempot ställer också nya krav på domstolens förmåga att tillgodose de krav som medborgarna ställer på en snabb och ändamålsenlig hantering. I syfte att möta de krav som kommer att ställas på domstolsväsendet inledde regeringen ett omfattande utvecklingsarbete. Arbetet syftar bl.a. till att göra verksamheten mer flexibel och mindre sårbar, säkerställa och ytterligare höja kompetensen inom domstols- väsendet och se till att domstolarna är attraktiva arbetsplatser. Detta arbete befinner sig i ett intensivt skede. Som regeringen framhöll i budgetpropositionen (prop. 1999/2000:1 utg. omr. 4 avsnitt 6.5) skall förutsättningar skapas för att förändringsarbetet med kraft skall kunna drivas långsiktigt och planmässigt. gavs också i budgetpropositionen för en drivande och stödjande roll i förändringsarbetet (prop. 1998/99:1 utg. omr. 4 avsnitt 6.4.2). Regering- en uttalade i det sammanhanget att reformarbetet skall bedrivas i nära samarbete med domstolarna och domstolspersonalen. har ställt sig bakom regeringens uttalanden (bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). Utvecklingsarbetet i domstolsväsendet väcker ett stort intresse bland de verksamma i domstolarna. Men detta arbete berör naturligtvis också samhället i övrigt och alla medborgare. Förändringsarbetet inom dom- stolsväsendet skall givetvis genomföras med full öppenhet. Flertalet av de frågor som är aktuella har regeringen själv befogenheter att besluta om medan andra frågor kräver lagändringar och medverkan. Med hänsyn till domstolsväsendets betydelse i en demokratisk rättsstat avser regeringen att fortlöpande hålla väl informerad om pågående och planerade reformer som regeringen själv kan besluta om. I denna skrivelse lämnas en redogörelse för inriktningen av det pågående utvecklingsarbetet inom domstolsväsendet. Reformeringen tar framför allt sikte på underrättsorganisationen och på domstolarnas inre arbetsorganisation. Regeringen avser att återkommande lämna redo- görelser till om hur förändringsarbetet utvecklas. 2 Domstolarnas särskilda roll Sammanfattning: Reformeringen av domstolsväsendet skall ske med beaktande av domstolarnas och domarnas oberoende och särskilda roll i samhället. Domstolarna har en särställning jämfört med andra organ i samhället. Utmärkande för en demokratisk rättsstat är att den dömande makten utövas under lagarna och att verksamheten präglas av grundläggande principer om förutsägbarhet och likabehandling. Denna ordning förutsätter oberoende och oavhängiga domstolar. Domstolarnas särställning i detta hänseende betonas också exempelvis i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i stadgar om mänskliga rättigheter. I kommer denna särställning till uttryck i regeringsformen (RF) genom bestämmelser i 11 kap. 1 5 §§. Den grundläggande regeln om oberoende och oavhängiga domstolar finns i 11 kap. 2 § RF som anger att varken en myndighet eller får bestämma hur en domstol skall döma i ett enskilt fall eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. I 1 kap. 8 § RF anges att det för rättskipning finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter. Domstol får enligt 2 kap. 11 § RF inte inrättas för redan begången gärning eller för en viss tvist eller i övrigt för ett visst mål. Bestämmelsen tar främst sikte på orostider och innebär bl.a. ett förbud mot ståndrätter och andra liknande tillfälliga specialdomstolar inrättade för att döma över redan begångna gärningar. De två högsta domstolarna är nämnda i regeringsformen. I 11 kap. 1 § RF sägs att högsta allmänna domstol är och högsta . Andra domstolar inrättas med stöd av lag. Föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången skall enligt 11 kap. 4 § RF ges i lag. En särskild rättssäkerhetsgaranti är att domare när de väl utnämnts skall vara oavsättliga. Den enskilde domarens oberoende ställning garanteras genom bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF där förutsättningarna för att skilja en ordinarie domare från tjänsten anges. Av bestämmelsen följer att förflyttning av en ordinarie domare endast får ske till en annan jämställd domartjänst och endast om det är påkallat av organisatoriska skäl. Domstolarnas funktion som garanter för rättssäkerheten och rättstrygg- heten är omistlig i ett demokratiskt samhälle. Det är domstolarnas avgöranden som ytterst ger den materiella rätten genomslag, inte bara i det enskilda fallet utan också genom den handlingsdirigering som avgörandet kan innebära. Det är därför av avgörande betydelse att verksamheten i domstolarna är av hög kvalitet. Förändringar som t.ex. europeisering av juridiken, den nya tekniken och svårare brottslighet påverkar naturligtvis också domstolarnas situation och medför att förändringar även inom domstolsväsendet behöver göras. Förändringar av domstolsväsendet och dess organisation är emellertid en grannlaga uppgift eftersom domstolsorganisationen i högre utsträckning än andra myndighetsorganisationer bör vara stabil över tiden. En förändring av dagens domstolsorganisation måste därför utformas så att den har förutsättningar att svara mot de krav som kommer att ställas inom en överskådlig framtid. En annan faktor som ger domstolarna en särställning är att de i högre grad än andra myndigheter är styrda av lagar och andra författningar när det gäller själva hanteringen av mål. Denna ordning är tillkommen för att garantera likformighet och förutsebarhet och är alltså av stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. En reformering av domstolsväsendet skall givetvis ske med beaktande av den särställning domstolarna och domarna har getts i regeringsformen. Ledstjärnan för reformarbetet bör vara att säkerställa att domstolarna också i fortsättningen har förutsättningar att utföra sina tvistlösande och rättskipande uppgifter på ett sätt som garanterar rättssäkerheten och rättstryggheten. I detta ligger att rättskipningen skall vara snabb och effektiv och att medborgarna i hela landet har tillgång till dömande av hög kvalitet. 3 Rättsväsendet i övrigt Regeringens bedömning: Det pågående arbetet med att reformera och utveckla rättsväsendet skall fortsätta. Rättsväsendet måste uppfylla medborgarnas krav på snabbhet, rättssäkerhet och hög kvalitet. Skälen för regeringens bedömning: Ett omfattande utvecklingsarbete har bedrivits inom rättsväsendet . Flera faktorer i samhället och i vår omvärld ställer nya krav som rättsväsendet måste ha förmåga att möta. Medborgarna ställer berättigade krav på snabbhet, rättssäkerhet och hög kvalitet i rättsväsendets alla verksamheter. innebär internationaliseringen och samhällsutvecklingen i övrigt att svårighetsgrad och komplexitet hos mål och ärenden i många avseenden ökar. Teknikutvecklingen ger rättsväsendet liksom andra samhällssektorer vissa verktyg att möta dessa krav, men kräver att verksamheterna och regelverken kring dem förändras för att kunna ta till vara de möjligheter som den nya tekniken ger. Regeringen avser att driva reformeringen och utvecklingen av rättsväsendet vidare. Med utveckling avses i detta sammanhang först och främst att rättsväsendet skall formas för att möta de krav medborgarna ställer. Rättsväsendet skall fungera som en helhet där samverkan och sambanden mellan myndigheterna måste poängteras. Det utvecklingsarbete som tidigare bedrivits har främst fokuserat på de enskilda myndighetsområdenas problem och behov. I fortsättningen bör det vara verksamheten och verksamhetens uppgift som står i fokus. Målet skall vara ett rättsväsende som utifrån ett helhetsperspektiv fullgör sina uppgifter. Detta leder bl.a. till att en förändring inom en myndighet alltid måste analyseras med utgångspunkt i hur förändringen påverkar verksamheten på andra områden. Det förhållandet att det finns ett samband mellan vad som sker inom rättsväsendets olika verksamhetsgrenar ställer krav på att samverkan dem emellan fördjupas och utvecklas både organisatoriskt och administrativt, allt givetvis inom ramen för myndigheternas olika roller inom rättsprocessen. Det kan handla om översyn av rutiner, harmonisering av organisationer, gemensamma utbildningsinsatser, ökad personalrotation mellan myndigheterna m.m. Frågan om bemötande av brottsoffer, vittnen och allmänheten i övrigt har också en naturlig plats i ett förändrings- arbete. Ett bra exempel på en sådan samverkan är projekten med snabbare lagföring som påbörjades i Handen och . Målsättningen i projekten är att korta ned genomströmningstiderna i vissa typer av brottmål. Målet skall uppnås genom ökad samverkan inom ramen för gällande regelverk inom rättsväsendet på dessa orter. Med projekten i och Handen som förebilder startas nu liknande projekt på flera orter i landet. Den speciella ställning som domstolarna har sätter i och för sig gränser för hur långt samordningen med dem kan och bör förändras. Domstolarnas självständiga och oavhängiga ställning får naturligtvis inte sättas i fråga. tillsattes inom ett projekt, Rättsväsendets modernisering. Projektet skall verka inom ramen för regeringens övergripande arbete med att ytterligare utveckla rättsväsen- det till en ändamålsenlig helhet. Projektets syfte är att säkerställa att utvecklingen inom rättsväsendets olika delar sker samordnat med respekt för den inbördes rollfördelningen och med beaktande av sambanden mellan de olika myndigheterna. Projektarbetet skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. 4 Domstolarna i början av det nya seklet Sammanfattning: Reformeringen av domstolsväsendet skall bedrivas med utgångspunkt i de krav som medborgarna har rätt att ställa på snabbhet, kvalitet och service och med beaktande av domstolarnas särskilda roll. Renodlingen av domstolarna och av domarnas arbete till dömande verksamhet skall fortsätta. Tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans. Kvaliteten i den dömande verksamheten skall säkerställas. Domsto- larna skall vara moderna och attraktiva arbetsplatser. Domstolsorganisa- tionen skall utformas för att garantera hög kompetens i allt dömande. Dömande verksamhet skall finnas nära medborgarna och bedrivas i alla delar av landet. För att skapa förutsättningar för att förverkliga dessa mål inriktas reformarbetet på att utveckla domstolsväsendets organisation och arbetsformer bl.a. genom att ge domstolar förutsättningar att ha en beredningsorganisation med notarier, beredningsjurister och domstolssekreterare, ökad kompetensutveckling för all personal, ge förutsättningar för en mer långtgående specialisering av domarnas arbetsuppgifter, bredda rekryteringen av domare, förenkla förfarandet i såväl underrätterna som överrätterna, utveckla domstolarnas teknikstöd, skapa större förutsättningar för samverkan mellan domstolar. Att genomföra dessa reformer kräver en yttre domstolsorganisation där verksamheten vid varje domstol är av tillräcklig omfattning för att nå högt ställda mål för kvalitet, snabbhet och service. skall domstolsorganisationen möta medborgarnas berättigade krav på geografisk närhet till dömande verksamhet. För att förena dessa mål krävs olika lösningar i olika delar av landet. Dagens domstolar tillhandahåller rättskipning som uppfyller högt ställda krav. Handläggningen är såvitt kan bedömas rättssäker och i de flesta fall snabb. Avgörandena håller hög kvalitet. De personer som arbetar i våra domstolar är kunniga och har hög integritet. De är dessutom mycket engagerade i sitt arbete och lojala mot den verksamhet som bedrivs i domstolen. Domstolarnas arbete och roll har delvis ändrats genom vårt medlemskap i och införlivande med svensk rätt. Domstolarna har fått ett ökat inflytande och därmed också ett större ansvar. De mål domstolarna handlägger tenderar dessutom att bli allt större och mer komplicerade. Ett skäl är att dagens verklighet är mer mångfasetterad än tidigare och därmed mer svårbedömd. Allmänheten har dessutom allt högre förväntningar på den offentliga verksamheten och då även på den verksamhet som bedrivs av våra domstolar. Domstolarna liksom andra myndigheter förutsätts ge en service av högsta kvalitet. Den tekniska utvecklingen har fört med sig att medborgarna förväntar sig snabba svar från de myndigheter de kommer i kontakt med. Förutom de grundläggande kraven på att domstolarnas dömande skall ske med infriande av högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet finns även förväntningar på att domstolarna skall kunna ge information och vägledning och vara tillmötesgående i kontakten med allmänheten. Det är naturligtvis också ett medborgarintresse att domstolsväsendet använder sina resurser på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Reformeringen av domstolsväsendet syftar till att domstolarna skall uppfylla dessa höga krav med bibehållande av sin författningsenliga särställning. Renodling av arbetsuppgifter och arbetsformer En av utgångspunkterna för det reformarbete som rör domstolarna har varit att tyngdpunkten i dömandet skall ligga i första instans. Hovrätternas och kammarrätternas uppgift skall i första hand vara att överpröva domar och beslut av underinstanserna. De högsta domstolarna skall främst ha en prejudikatbildande funktion. En annan utgångspunkt för reformarbetet när det gäller domstolarna har under varit att renodla domstolarnas verksamhet och så långt det är möjligt föra bort verksamhet från domstolarna som inte utgör dömande verksamhet. Därigenom kan domstolsresurserna koncentreras till de uppgifter som kräver domarmedverkan, dvs. att lösa tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna samt att avgöra brottmål. Ett viktigt steg var den reform som genomfördes och som innebar att den summariska processen flyttades från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. Senast beslutades att fastighetsinskrivningen skall koncentreras till sju tingsrätter och att bouppteckningsverksamheten skall föras över från domstolsväsendet till skatteförvaltningen (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr. 1999/2000:78). Regeringen gör den bedömningen att renodlingen av domstolarnas verksamhet bör fortsätta. Domstolarnas resurser bör koncentreras till de tvistlösande och rättsskipande uppgifterna där det behövs domarmedverkan. Frågor som rekrytering, kompetens, specialisering, rollfördelning och renodling behandlas närmare längre fram i detta avsnitt och i avsnitten 5 och 6. Det är av stor betydelse att förutsättningar skapas för att kunna vidareutveckla och förstärka dömandet i första instans så att tyngd- punkten i domstolsväsendets verksamhet också framöver skall kunna ligga där. Sådana viktiga frågor är bl.a. att även fortsättningsvis kunna rekrytera skickliga medarbetare till samtliga domstolar i hela riket och att också skapa möjligheter till en fortsatt och systematisk kompetens- utveckling för de olika personalkategorierna som finns i domstolarna. Domstolarna bör givetvis vara attraktiva arbetsplatser med en god arbetsmiljö. En bibehållen hög kvalitet i dömandet förutsätter vidare att domarna kan tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på olika områden. En mera långtgående specialisering än behövs för att möta de behov som följer av bl.a. internationaliseringen och komplexiteten i samhället. Domstolarnas behov av specialkompetens bör i ökad utsträckning beaktas både vid rekryteringen av domare och andra medarbetare samt vid planeringen av den fortsatta kompetensutvecklingen. En möjlighet till specialisering är också en viktig komponent i att bibehålla attraktionskraften i domaryrket. Domarna bör i möjligaste utsträckning beredas utrymme att ägna sig åt den dömande verksamheten och åt sådant förberedelsearbete som kräver kvalificerade domarinsatser. Domstolssekreterare, notarier och bered- ningsjurister bör ges ansvar för en större del av beredningsarbetet. En sådan ordning innebär att domarkompetensen används där den bäst behövs. Genom att de ordinarie domarna koncentrerar sig på det mer kvalificerade arbetet frigörs resurser som kan användas för att stärka beredningsorganisationen och ge all personal möjlighet till kompetens- utveckling. En sådan ordning innebär också att dömandet i ökad utsträckning utförs av ordinarie domare. Detta hindrar emellertid inte att enklare mål och ärenden också avgörs av andra jurister vid domstolen. Försök med en förändrad beredningsorganisation har bedrivits vid ett stort antal tingsrätter, f.n. ca 30 (av totalt 95 tingsrätter). Försöket regleras i förordningen (1997:139) om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter. Syftet med projekten har varit att renodla domarens arbete och dessutom få en förstärkt beredningsorganisation. Vid dessa domstolar har notarier och domstolssekreterare genom förändrade delegationsbestämmelser och ändrade arbetsrutiner tillförts nya och mer kvalificerade arbetsuppgifter. I , Hovrätten över och , Hovrätten för , Kammarrätten i och Kammarrätten i pågår projekt som syftar till att pröva om en särskild beredningsorganisation kan leda till en effektivare verksamhet eller om ändrade arbetsformer kan ge motsvarande resultat. I är den avdelning som inrymmer den nybildade dubbelt så stor som en normalavdelning. Även här har beredningsarbetet organiserats på ett nytt sätt. Regeringen kan konstatera att försöken med en ändrad bered- ningsorganisation i tingsrätterna visar goda resultat, bl.a. mer ändamåls- enlig arbetsfördelning och snabbare handläggning. Regeringen kan vidare konstatera att det är domstolarna själva som bäst känner de egna förhållandena, och de bör därför ges ett stort inflytande över hur arbetsuppgifterna organiseras och fördelas. Domstolarna fick också 1999 större möjligheter att själva bestämma sin avdelningsindelning (prop. 1998/99:1 utg. omr. 4 avsnitt 6.4.3, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). För de försök som pågått gör regeringen bedömningen att permanenta förutsättningar för en utvidgad beredningsorganisation bör ges. Domstolarnas skiftande arbetsbörda och storlek medför behov av olika lösningar vid olika domstolar. De anställda i domstolsväsendet En annan nyckelfråga är som nämnts att skapa förutsättningar för att även framgent kunna rekrytera skicklig personal till domstolarna runt om i landet. Det handlar om domstolarnas arbetsmiljö och attraktionskraft. Rekrytering, rollfördelning, kompetensutveckling och ekonomiska förutsättningar är några av de mera betydelsefulla frågorna. Som ett led i detta arbete har tillsammans med anställda i domstolarna tagit fram en omfattande utbildningsplan. Utbildningsplanen syftar till att erbjuda all personal möjlighet till ökad kompetensutveckling. Regeringen anser också att det är värdefullt att de svenska domarna har en så bred yrkesbakgrund som möjligt och avser därför att verka för att domarna, vid sidan av den traditionella domarbanan, också rekryteras bland jurister med andra erfarenheter, t.ex. advokater, åklagare och jurister från näringslivet. I sammanhanget bör nämnas att har lämnat förslag om en reformering av för domstolsväsendet verksamhet. I avsnitt 6.8 behandlas förslag. När det gäller notarier anser regeringen att notarier behöver rekryteras till tingsrätterna och länsrätterna i åtminstone samma omfattning som . Renodlingen av domstolarnas arbete och en förstärkning av beredningsorganisationen innebär att notarietjänstgöringens innehåll framför allt i tingsrätt förändras. Den framtida notarieutbildningen bör i ökad utsträckning fokuseras på juridiskt arbete. Notarieutbildningen kan också utvecklas på så sätt att den fullgörs vid både tingsrätt och länsrätt. Sådan utbildning finns i och . Uppgifter som inte kräver juristutbildning bör i högre utsträckning än utföras av domstolssekreterare. En viktig uppgift blir då att med olika åtgärder utveckla domstolssekreterarnas yrkesroller. Den moderna tekniska miljön förutsätter också att domstolsväsendet kan rekrytera personer med specialkompetens som exempelvis skall svara för kvalificerad service åt de andra medarbetarna i domstolarna. Domstolschefens ansvar för domstolens ekonomi, personalfrågor, utvecklingsfrågor, resultatuppföljning m.m. har betonats , något som lett till att kraven på domstolschefen som ledare och chef har ökat. Regeringen gör den bedömningen att rollen som domstolschef och som chef för avdelningar och andra organisatoriska enheter bör ägnas större uppmärksamhet liksom frågorna om en jämnare fördelning mellan kvinnor och män på dessa befattningar. Domstolschefens roll är en av de frågor som f.n. behandlas i den av regeringen tillsatta utredningen, Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare (). Utredningen skall vara klar .