prop · GN0372 · 2000-01-01 00:00:00 — Naturgasmarknadsdirektivet innehåller tre olika former av undantag från reglerna om tillträde till systemen och/eller marknadsöppning. För svensk del är det endast aktuellt med ett undantag om genomförandet av direktivet skulle orsaka allvarliga problem inom ett geografiskt begränsat område, i synnerhet när det gäller att utveckla infrastrukturen för överföring, och när syftet är att uppmuntra investeringar. Ett sådant undantag beslutas av . Stora nya investeringar i gasinfrastruktur riskerar att inte bli lönsamma i den typ av konkurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gas- marknadsdirektivet genomförs. Det är mot denna bakgrund som undan- taget har införts i direktivet, dvs. för att uppmuntra nya investeringar i områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas. Som framgått av kapitel 5 analyseras ett antal sådana investeringar i . Undantaget leder till en temporär begränsning av konkurrensen på naturgasmarknaden och syftar till att minska den ekonomiska risken i uppbyggnaden av infrastruktur för naturgas. Den aktuella risken kan dock också hänga samman med osäkerhet beträffande efterfrågan på naturgas i området i fråga. Osäkerheten om den framtida efterfrågan på naturgas kan dock också i hög grad bero på osäkerhet om den framtida beskattningen av naturgas jämfört med beskattningen av andra energislag (jfr kapitel 3). Undantagsregeln kan vidare gynna vertikalt integrerade naturgasföretag till nackdel för företag med en annan struktur på sin verksamhet. Nätverksindustrier har traditionellt byggts upp av vertikalt integrerade statliga företag. Det har emellertid skett då kapitalmarknaden varit betydligt mindre utvecklad än vad den är . Den välutvecklade kapitalmarknaden gör att det kan finnas andra möjligheter att bygga upp separata infrastrukturföretag. Om undantagsregeln skulle tillämpas finns det skäl att analysera effekterna av den. Det kan t.ex. vara motiverat att motverka kontraktsformer som gör att många kunder efter tioårsperioden är uppbundna av mycket långsiktiga åtaganden. Det finns annars en risk för att den tillfälliga undantagsregeln, vid en eventuell utbyggnad, kommer att bestå av ett antal regionala monopolmarknader. En annan form av undantagsregel än de som diskuterats ovan, är att ett naturgasföretag som råkar ut för, eller befarar att råka ut för, allvarliga ekonomiska och finansiella svårigheter på grund av take or pay-åtagan- den kan ansöka om ett tillfälligt undantag från reglerna om tillträde. Gasföretagen på den svenska gasmarknaden är uppbundna av traditio- nella och långsiktiga take or pay-åtaganden. AB:s importavtal med /S löper exempelvis ut , 2006 och 2010. Sådana åtaganden kan leda till stora förluster om näten öppnas för tillträde. En analys av kontrakt och hur dessa påverkar incitaments- strukturer indikerar att avtalstidpunkten kan ha betydelse. Om undantag skulle kunna fås för avtal som ingåtts efter det att EG:s naturgasmark- nadsdirektiv blivit känt kan det leda till att marknadens aktörer i prak- tiken får en möjlighet att styra över det regelverk som reglerar markna- den. För avtal som slöts innan EG-direktivet var känt, kan regelföränd- ringar som i efterhand ändrar förutsättningarna för kommersiella avtal medföra att marknadens aktörer blir ovilliga att ingå avtal med långsiktig verkan. Det är dock viktigt att eventuella undantag som beviljas är tids- mässigt bestämda så att marknadens aktörer ges klarhet om vilka spel- regler som kommer att gälla. Kapitel 9 innehåller en genomgång av hur arbetet med att införa natur- gasmarknadsdirektivet utvecklas i våra grannländer och i länder som kan anses ha särskild betydelse för den svenska gasmarknaden. De länder som analyseras är , , , och Tysk- land. I flertalet av dessa länder har dock arbetet inte slutförts, utan det pågår ett arbete för att anpassa lagstiftningen på naturgasområdet till direktivet. Mot bakgrund av detta är det i de flesta fall inte möjligt att redovisa vilka explicita ställningstaganden som gjorts. Det är emellertid möjligt att redovisa mer allmänna synpunkter. I finns det mycket som tyder på att ett förhandlat tillträde kommer att väljas. Det finns också mycket som tyder på att mark- nadsöppningen initialt begränsas till och att distributionsföre- tag inte blir berättigade kunder. I har en arbetsgrupp föreslagit reglerat tillträde. Eftersom landet inte är anslutet till det europeiska sam- mankopplade systemet saknar tillträdesformen i grund och botten be- tydelse. Det reglerade tillträdet innebär dock viss begränsad handel mellan större kunder. har en mycket begränsad inhemsk marknad och har ännu inte redovisat tillträdesform. har en fullständigt liberaliserad gasmarknad med ett reglerat tillträde där alla kunder fritt kan välja gasleverantör. I pågår ett arbete med utformningen av naturgaslagstiftningen. är emellertid inriktat på ett förhandlat tillträde samt att alla kunder skall vara berättigade. Överväganden och förslag Utredningen föreslår att en ny lagstiftning införs på naturgasområdet. Motivet till detta är att EG:s naturgasmarknadsdirektiv, som skall genomföras i svensk lagstiftning, är betydligt mer långtgående och om- fattande än den nuvarande svenska lagstiftningen på naturgasområdet som i huvudsak innehåller bestämmelser om koncession. Den nya natur- gaslagen reglerar i huvudsak verksamheter avseende koncession, led- ningsägarens skyldigheter, särredovisning och tillsyn. Koncession Tillkomsten av en större naturgasledning är en komplicerad process som kan innebära avsevärd påverkan på omgivningen. Genom den nuvarande rörledningslagen har samhället möjlighet att pröva tillkomsten och för- läggningen av vissa rörledningar för transport av bl.a. naturgas. Enligt vår bedömning har rörledningslagen fungerat tillfredsställande och därför behålls huvuddragen av gällande koncessionssystem. Vårt förslag är följande. Det bör krävas koncession för att dels dra fram och använda en natur- gasledning, dels för att uppföra och använda ett naturgaslager. Rege- ringen bör pröva frågan om koncession. Naturgasledningar som huvudsakligen skall användas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov eller uteslutande skall användas inom hamn- eller in- dustriområde bör dock undantas från koncessionsplikt. Koncession får meddelas endast under vissa förutsättningar. Natur- gasledningen skall vara lämplig ur allmän synpunkt. Sökanden skall från allmän synpunkt vara lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. Koncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller områdesbestäm- melsen inte motverkas får dock mindre avvikelse göras. Vid pröv- ningen skall vissa bestämmelser i tillämpas. En miljökon- sekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om koncession. Syftet med lämplighetsprövningen är främst att hindra att samhällsekonomiskt onödiga naturgasledningar dras fram, eller att naturgasledningar dras fram på ett sådant sätt att de medför onödigt stort intrång till skada för tredje man. Koncession skall avse naturgasledning med en i huvudsak bestämd sträckning. En koncession får förenas med villkor för att bl.a. skydda miljön. En koncession meddelas . Koncessionens giltighetstid får på ansökan av koncessionshavare förlängas med åt gången. Överlåtelse av koncession kräver särskilt tillstånd. Ny innehavares lämplighet prövas på samma sätt som vid ansökan om ny koncession. Koncession får återkallas om naturgasledningen inte längre används och inte heller behövs för att säkra energiförsörjningen, eller om kon- cessionshavaren missköter sig. Om en koncession upphör att gälla är den som senast haft koncession skyldig att ta bort naturgasledningen och vidta andra åtgärder för åter- ställning, om det behövs från allmän eller enskild synpunkt. Ledningsägarens skyldigheter I kapitlet redovisas de bärande principerna för att få till stånd en ökad konkurrens på gasmarknaden. Enligt utredningens uppfattning är det vik- tigt att naturgasmarknaden i öppnas för konkurrens. För att uppnå ökad konkurrens inom naturgashandeln måste köpare och säljare på naturgasmarknaden ges möjlighet att utnyttja naturgasledningarna. Naturgasmarknadsdirektivets bestämmelser om tillträde till systemet är, enligt vår uppfattning, de centrala verktygen för att åstadkomma ökad konkurrens på naturgasmarknaden. Det är möjligt att välja förhandlat och reglerat tillträde, eller båda dessa förfaranden. Tillträde och anslutning Utredningen föreslår att tillträde till naturgasledningarna skall baseras på ett reglerat förfarande med offentliggjorda tariffer. Det främsta motivet för vårt förslag är att ett reglerat tillträde är förenat med lägre kostnader och mindre osäkerhet än ett förhandlat tillträde och därför medför mindre hinder för marknadstillträde. Det har därmed de mest positiva effekterna på konkurrensen och i förlängningen på konsumentintresset. Det reglerade tillträdet förutsätter att säljare och köpare får tillgång till de naturgasledningar som behövs för leveranserna. En ledningsägare skall därmed vara skyldig att på skäliga villkor transportera naturgas för berättigade kunder. För att åstadkomma en naturgasmarknad i konkurrens är det inte till- räckligt att enbart öppna ledningarna för de berättigade kunderna. En förutsättning för att kunna leverera och ta emot naturgas är dessutom att kunden måste vara ansluten till en naturgasledning. Vi föreslår därför att ledningsägaren blir skyldig att ansluta berättigade kunders naturgasled- ningar. Skyldigheten att ansluta naturgasledningar och transportera naturgas gäller endast mot s.k. berättigade kunder. Dessa är inledningsvis led- ningsägare, kunder som har naturgaseldad kraftproduktion och vissa större slutförbrukare. anses alla som berättigade kunder, dvs. naturgasmarknaden öppnas fullständigt. Den relativt snabba och kraftiga marknadsöppningen kan dock på grund av take or pay-åtaganden leda till ekonomiska förluster för ledningsägarna. Den myndighet som regeringen bestämmer bör därför ana- lysera effekterna av den föreslagna marknadsöppningen och lämna för- slag till om öppningstakten bör förändras. Undantag Ett osäkerhetsmoment i vår bedömning är att har en begränsad infrastruktur på naturgasområdet och att en utveckling av denna in- frastruktur skulle förbättra marknadens funktionssätt. Det går inte att bortse från att vårt förslag till reglerat tillträde kan komma att påverka investeringsbenägenheten negativt. Det finns en risk för att stora nya in- vesteringar i naturgasinfrastruktur inte blir lönsamma i den typ av kon- kurrensutsatt marknad som kan tänkas uppstå när gasmarknadsdirektivet genomförs. I direktivet och i vårt förslag till lagstiftning finns emellertid ett undantag som införts för att uppmuntra investeringar i geografiskt begränsade områden som inte tidigare varit försörjda med naturgas. Inne- börden är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ansöka hos om ett tillfälligt undantag från reg- lerna om marknadsöppning. Ett annat osäkerhetsmoment är hur naturgasföretags lönsamhet kan komma att påverkas genom att de är uppbundna av långsiktiga take or pay-åtaganden. Sådana åtaganden kan leda till stora förluster om ledning- arna öppnas för tillträde. har det framgått att det under vissa premisser är möjligt att omförhandla kontrakten. Det är också sannolikt att det växer fram andra typer av kontraktsformer vid en mer kon- kurrensutsatt marknad. Utredningen är dock medveten om att ett tillträde till ledningarna kan åsamka företag förluster på grund av take or pay- åtaganden. Vi föreslår därför, i enlighet med direktivet, att naturgasföre- tag i sådana fall, efter ansökan hos berörd myndighet, kan få ett tillfälligt undantag från att ge tillträde till ledningarna. Transporttariffer Tariffer för transporter av naturgas måste utformas så att de uppfyller de krav som ställs på en konkurrensutsatt gasmarknad med kontraktsfrihet. Det skall vara enkelt att köpa och sälja naturgas med olika typer av kon- trakt, och olika aktörer skall ha denna möjlighet. Det skall därför räcka för en berättigad kund att vara ansluten till en punkt på naturgasledningen för att man skall ha rätt att använda alla andra ledningar som är anslutna till det svenska naturgasledningsnätet. Det är inte en uppgift för statsmakterna att meddela detaljerade före- skrifter om vilka tariffer som skall tillämpas av gasföretagen. Den när- mare utformningen av tarifferna är en fråga för ledningsföretagen. Det bör dock föreskrivas i naturgaslagen att transporttariffer skall vara skäliga och utformas på sakliga grunder. bör få i uppdrag att i sin tillsyn bedöma om transporttariffer och övriga villkor är skäliga och utformade på sakliga grunder. Ledningsägare bör, i enlighet med naturgasmarknadsdirektivet, vara skyldiga att offentliggöra sin transporttariff och andra villkor och skyl- digheter för att utnyttja systemet. Särredovisning För en effektiv reglering av ett naturligt monopol krävs att den reglerande myndigheten kan kontrollera verksamheternas ekonomiska resultat. Motivet till detta är bl.a. att ett monopolföretag kan försöka hindra tillträde genom att ta ut för höga priser. Företaget kan t.ex. också försöka påverka konkurrensen inom andra verksamhetsområden. Under förutsättning att ett naturgasföretag bedriver såväl monopolverksamhet som konkurrensutsatt verksamhet föreligger en uppenbar risk för kon- kurrensproblem genom att ett ekonomiskt överskott från monopolverk- samhet kan användas för att subventionera konkurrensutsatt verksamhet, s.k. korssubventionering. I en sådan integrerad verksamhet är det kompli- cerat att analysera prissättningen på de olika nyttigheterna. Det är som regel också mycket svårt att fastställa om överskott från monopolverk- samhet används för att subventionera den konkurrensutsatta verksam- heten. Genom en långtgående särredovisning ökas förutsättningarna för att skapa en effektiv tillsyn och riskerna för t.ex. korssubventionering mins- kar. Vi föreslår därför (med vissa undantag) att den verksamhet som be- drivs i integrerade naturgasföretag skall särredovisas för verksamhets- grenarna överföring, distribution och lagring av naturgas. Särredovisning av dessa verksamheter skall ske som särskilda rörelsegrenar. Om mono- polverksamheten och den konkurrensutsatta verksamheten kan hållas isär finns det, enligt vår bedömning, från konkurrenssynpunkt, ingen väsent- lig skillnad mellan krav på särredovisning i den interna bokföringen och längre gående krav som t.ex. skilda juridiska personer. Erfarenheterna från ellagstiftningsområdet i talar dock för att det kan krävas detaljerade bestämmelser och kontroll. Enligt utredningens bedömning krävs således tydliga och klara riktlinjer för redovisningarna och att dessa redovisningar följs upp av tillsynsmyndigheten på ett aktivt sätt. De särskilda redovisningarna för verksamheterna överföring, distribu- tion och lagring av naturgas skall sändas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Revisor hos ett företag som bedriver överföring, distribution eller lag- ring av naturgas skall granska den särskilda redovisningen av dessa verk- samheter. Revisor skall även uttala om redovisningen skett enligt gällande bestämmelser. handel med naturgas skall ske i konkurrens uppstår frågan om nu- varande kommunalrättsliga regler är ändamålsenliga för de kommunala företag som agerar på naturgasmarknaden. De kommunalrättsliga regler som i huvudsak är aktuella är lokaliseringsprincipen, likställighetsprin- cipen och självkostnadsprincipen. som bedriver distribution av naturgas är för när- varande undantagna från likställighets- och självkostnadsprinciperna, och verksamheten skall därmed bedrivas på affärsmässiga grunder. Företagen är dock inte undantagna från lokaliseringsprincipen och verksamheten skall därför vara knuten till kommunens område eller dess innevånare. görs ingen skillnad i lagstiftningen mellan transport- eller ledningsverksamhet och handelsverksamhet vad avser naturgas. Då naturgaslagen träder i kraft kommer dock en åtskillnad att göras mellan dessa två verksamheter. En principiell fråga är om kommunernas möjligheter att bedriva näringsverksamhet bör underlättas ytterligare. När det gäller naturgas finns det, enligt vår bedömning, mycket som pekar på att ett undantag från lokaliseringsprincipen kan vara motiverat för kommunala företag som bedriver handel med naturgas. Även de kommunala företag som bedriver transport av naturgas i den egna kommunen bör få bedriva sådan verksamhet utanför kommun- gränsen. Undantaget från kommunallagens lokaliseringsprincip gäller dock endast om syftet är att uppnå en ändamålsenlig naturgasverksamhet. Verksamheten får därför endast bedrivas i geografisk närhet till företagets naturgasverksamhet i den egna kommunen. handelsverksamhet med naturgas är en konkurrensutsatt verksamhet och därför bör ett kommunalt naturgasföretag kunna agera på samma villkor som andra aktörer. Sådan verksamhet bör därför bedrivas på affärsmässiga grunder. För ett kommunalt naturgasföretags transportverksamhet kommer naturgaslagens bestämmelser om skäliga villkor för kunders tillträde till naturgasledningarna att gälla. Tillsyn Det är viktigt att naturgaslagens regler, och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av denna, följs. Därför bör det finnas regler om tillsyn. Tillsynen bör avse efterlevnaden inte bara av vad som före- skrivits om framdragande och användande av naturgasledningar, in- klusive olika naturgasanläggningar, utan även reglerna om återställning. Tillsynen bör vidare omfatta kontroll av skäligheten av villkoren för transport av naturgas för annans räkning samt för anslutning till natur- gasledningar. I denna tillsyn ingår också att bestämma vem som inled- ningsvis skall betraktas som en s.k. berättigad kund. För att kunna utöva tillsynen bör tillsynsmyndigheten ha rätt att in- fordra de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myn- digheten bör ha befogenhet att meddela förelägganden för att åstad- komma rättelse av felaktiga beteenden. I myndighetens övriga uppgifter ingår att utfärda föreskrifter och råd samt att bereda koncessionsärenden. Därutöver bör myndigheten lämna information och råd samt bedriva allmän uppföljnings- och bevaknings- verksamhet. verksamhet skall finansieras genom en årlig av- gift, som betalas av de naturgasföretag som skall sända in särredovis- ningar enligt naturgaslagen. Det föreligger många likheter vad gäller tillsynen enligt ellagen och naturgaslagen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att till- synsverksamheten enligt både naturgaslagen och ellagen har den styrka och självständighet som krävs för att fortsätta att driva avregleringen av naturgas- och elmarknaden på ett effektivt sätt. Vi föreslår att regeringen låter utreda huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen skall handhas av en självständig myndighet Lagrådsremissens lagförslag Förslag till naturgaslag Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser Lagens tillämpningsområde 1 § I denna lag ges föreskrifter om naturgasledningar och naturgaslager samt om handel med naturgas i vissa fall. Definitioner 2 § Med naturgasledning avses rörledning, mät- och reglerstation, linje- ventilstation, rensdonsstation och kompressorstation. 3 § Med överföring av naturgas avses överföring genom såväl över- föringsledningar som distributionsledningar till naturgasföretag eller för- brukare av naturgas. Till överföring av naturgas hör också projektering, byggande och underhåll av naturgasledningar och annan verksamhet som behövs för att överföra naturgas. 4 § Till lagring av naturgas för annans räkning hör också projektering, byggande och underhåll av naturgaslager och annan verksamhet som be- hövs för att lagra naturgas. 5 § avses den som överför eller säljer naturgas samt den som lagrar naturgas för annans räkning. 6 § Med berättigad kund avses 1. förbrukare som har naturgaseldad kraftproduktion, och 2. övriga förbrukare som enligt ingångna inköpsavtal kommer att för- bruka mer än naturgas och förbruknings- ställe. 7 § Med transport av naturgas avses överföring av naturgas som inne- havaren av en naturgasledning gör för ett annat naturgasföretags räkning till ett naturgasföretag eller en berättigad kund. 8 § Med transporttariff avses avgifter och övriga villkor för transport av naturgas samt för att ansluta naturgasföretag och berättigade kunder till en naturgasledning. 9 § Med anslutning av en naturgasledning avses också återinkoppling av en befintlig naturgasledning, ändring av den avtalade kapaciteten i an- slutningspunkten samt ändring av tidpunkt för överföringen. 2 kap. Koncession Allmänt om koncession 1 § En naturgasledning får inte byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. Till byggandet av en naturgasledning räknas också sprängning, schaktning, skogsavverkning, markberedning eller liknande åtgärder för att bereda plats för ledningen. Koncession krävs inte för en naturgasledning som 1. är belägen efter en mät- och reglerstation, eller 2. uteslutande skall användas inom hamn- eller industriområde. Regeringen får föreskriva undantag från kravet på koncession enligt första stycket i fråga om vissa slag av naturgasledningar eller vissa slag av åtgärder med naturgasledningar. 2 § Ett naturgaslager får inte byggas eller användas utan tillstånd (koncession) av regeringen. Koncession krävs inte för ett naturgaslager som skall anslutas till en naturgasledning för vilken det inte krävs koncession. 3 § Om regeringen har meddelat koncession för en naturgasledning eller ett naturgaslager får förbud inte meddelas med stöd av mot att 1. dra fram och använda naturgasledningen eller 2. bygga och använda naturgaslagret. Förutsättningar för meddelande av koncession 4 § Koncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. 5 § Koncession får inte strida mot en detaljplan eller mot områdesbe- stämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. 6 § Vid prövning av frågor om meddelande av koncession skall be- stämmelserna i 2 4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § till- lämpas. En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om konces- sion. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskriv- ningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. . Vad som där sägs om tillståndsmyndighet skall gälla regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 7 § En koncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva den verksamhet som avses med koncessionen. Härvid skall särskilt beaktas om sökanden kan antas ha vilja och förmåga att dels utöva den verksamhet som avses med koncessionen, dels utöva verksam- heten enligt de föreskrifter och villkor som kommer att gälla för verk- samheten. Villkor för koncession 8 § En koncession för en naturgasledning skall ange rörledningens huvudsakliga sträckning. En koncession för en naturgasledning eller ett naturgaslager skall för- enas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Den skall också förenas med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller som behövs för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän syn- punkt. Det får anges som villkor för en koncession att naturgasledningen eller naturgaslagret skall vara färdigställt inom . Om det finns sär- skilda skäl kan den angivna tiden förlängas. Ansökan om förlängning skall göras före utgången av den angivna tiden. 9 § En koncession får för sin giltighet göras beroende av att den som innehar koncessionen ställer säkerhet för kostnaderna att ta bort natur- gasledningen eller naturgaslagret och att vidta andra åtgärder för åter- ställning.