prop · GN0373 · 2000-01-01 00:00:00 — 4.4 Förfarandet vid bildandet Regeringens förslag: Frågan om bildandet av ett viltvårdsområde skall prövas vid en förrättning under ledning av en förrättningsman, om det inte är uppenbart att förutsättningar för bildandet saknas. får dock besluta att bilda ett viltvårdsområde utan förrättning, om alla fastighetsägare är överens om bildandet eller om förrättning annars inte kan anses nödvändig. Utredningens bedömning: Frågan om bildande av ett viltvårdsområde skall alltid hänskjutas till förrättning om de berörda fastighetsägarna inte är överens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar för- slaget. Några tillstyrker den föreslagna ändringen medan Länsstyrelserna i , och menar att den inte bör genomföras. Förslaget innebär enligt dessa remissinstanser att en för- rättning måste hållas trots att en sådan i många fall ter sig helt onödig. Detta innebär i sin tur att bildandet av ett viltvårdsområde tar och blir avsevärt dyrare. Skälen för regeringens förslag: Frågan om bildandet av ett jaktvårds- område skall enligt nuvarande regler utredas vid en förrättning under led- ning av en förättningsman, om det inte är uppenbart att förutsättningar för bildandet saknas. får dock besluta att bilda ett jaktvårdsområde utan föregående förrättning, om alla fastighetsägarna är överens om bildandet eller förrättning annars inte anses nödvändig. Motivet till denna ordning, som innebär att i princip kan välja den handläggningsform som framstår som lämpligast, var en önskan att förenkla och rationalisera bildandet (prop. 1979/80:180 s. 16 f). Som en allmän utgångspunkt gäller enligt regeringens uppfattning att förfarandet vid bildandet av ett viltvårdsområde inte bör vara mer komp- licerat eller kostsamt än vad som kan anses vara nödvändigt. Det saknas anledning att tynga förfarandet med ett förrättningssammanträde om det underlag som finns är så fullständigt och entydigt att en förrättning fram- står som en ren formalitet. Remissutfallet har inte visat några negativa si- dor av den nuvarande ordningen. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att behålla nuvarande ordning i den nya lagen. 4.5 beslutsbefogenheter 4.5.1 Viltvårdsområdeslagstiftningens förenlighet med regeringsformens normgivningsregler Regeringens förslag: En viltvårdsområdesförening får rätt att fatta beslut i frågor som rör den viltvårdsverksamhet som bedrivs inom området. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga syn- punkter på förslaget. och anser dock att en förenings rätt att besluta om verksamheten inom ett viltvårdsområde står i strid med bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsfor- men. Skälen för regeringens förslag: Vid den genomgång som utredningen gjort av de nuvarande bestämmelserna i lagen om jaktvårdsområden har fråga uppkommit hur den beslutanderätt som en jaktvårdsområdesföre- ning har enligt lagen förhåller sig till bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen (RF). Av remissinstanserna är det bara och som har kommit med synpunkter på det resonemang som utredningen för i frågan. Båda remissinstanserna anser att en jaktvårdsområdesförenings rätt att besluta i jaktfrågor får anses som en otillåten delegering av normgivningsmakt till ett enskilt rättssubjekt. Som en allmän bakgrund kan följande anföras. Normgivningsmakten fördelas i RF mellan och regeringen. I viss utsträckning är det möjligt dels för att överlåta sin normgivningskompetens i förs- ta hand till regeringen, dels för regeringen att delegera sin normgivnings- kompetens till förvaltningsmyndigheter och kommuner. RF medger där- emot inte att normgivningsmakt överlåts till ett enskilt rättssubjekt. Det finns däremot inget hinder mot att delegera en rätt att fatta beslut i enskil- da fall till ett enskilt rättssubjekt. Av 11 kap. 6 § tredje stycket RF fram- går sålunda att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller till enskild individ. Kännetecknande för nor- mer eller rättsregler är att de är bindande för myndigheter och enskilda och att de inte avser ett konkret fall utan har generell giltighet. Regler av generell karaktär kan också uppställas genom privata rättshandlingar, t.ex. avtal. Sådana regler betraktas inte som normer i RF:s mening. Bestämmelserna i lagen om jaktvårdsområden innebär att en fastighetsägare eller jakträttshavare även mot sin vilja kan bli bunden av föreskrifter som ingår i områdets stadgar eller av beslut som fattas av dess beslutsorgan. Besluten och stadgarna inom ett jaktvårdsområde har alltså en otvetydig karaktär av ensidiga diktat, något som är utmärkande för offentligrättsliga föreskrifter. Det förhållandet att stadgarna fastställs av , att besluten överklagas hos samma instans och att med- lemmarna saknar befogenhet att upplösa föreningen och området innebär också att jaktvårdsområdesinstitutet har mer eller mindre offentligrättslig karaktär. Det torde kanske därför inte vara helt självklart att betrakta ett jaktvårdsområde som ett alltigenom privaträttsligt subjekt. Frågan om gränsdragningen mellan normer i RF:s mening och beslut i det enskilda fallet har tidigare berörts i flera lagstiftningsärenden. Rege- ringen har därvid gjort bedömningen att lokalt begränsade föreskrifter som riktar sig till ägare av vissa bestämda fastigheter eller till vissa där- med jämförliga rättshavare inte kan anses ha sådan generell giltighet som karaktäriserar en norm eller rättsregel. Detta har ansetts gälla även när de meddelade föreskrifterna är bindande inte bara för den aktuelle ägaren el- ler rättshavaren utan även för framtida sådana (se t.ex. prop. 1975/76:112 s. 64). Det saknas enligt regeringens mening skäl att göra en annan be- dömning av frågan . Regeringen anser alltså att de stadgar och beslut som tillkommer inom ett jaktvårdsområde och som ju har rättsverkningar endast för en bestämd personkrets inte har den generella karaktär som kännetecknar normgivning. Regeringen anser sammanfattningsvis att en jaktvårdsområdesföre- nings beslutsbefogenheter inte omfattas av normgivningsreglerna i 8 kap. RF. Det finns alltså inte några hinder mot att också i den nya lagen dele- gera rätten att fatta beslut i frågor som rör verksamheten inom området till en viltvårdsområdesförening. Endast på en punkt, nämligen vad gäller den befogenhet en jaktvårdsområdesförening har enligt 32 § lagen om jaktvårdsområden att ange vilka gärningstyper som skall beläggas med straff, anser regeringen, i likhet med utredningen, att det nuvarande regelsystemet bör ändras. Regeringen återkommer till frågan i avsnitt 4.5.4. Som utvecklas i nästa avsnitt finns det dessutom anledning att mer allmänt se över hur omfattade en viltvårdsområdesförenings beslutsbefo- genheter bör vara. Lagrådet anför i sitt yttrande att det finns anledning till tvekan när det gäller grundlagsenligheten av att till en viltvårdsområdesförening över- lämna att utforma stadgebestämmelser av den karaktär som föreslås i lag- rådsremissen. Som skäl för sitt ställningstagande anför Lagrådet att den geografiska begränsningen, innebärande en begränsning till vissa bestämda fastigheter, inte är den enda faktor som kan inverka på bedömningen av om en bestämmelse är att anse som en föreskrift i RF:s mening. Även andra omständigheter som t.ex. i vad mån bestämmelsen rör enskildas personliga förhållande inbördes bör beaktas. Enligt Lagrå- det får en viltvårdsområdesförenings stadgebestämmelser främst anses fylla funktionen av att reglera de deltagande fastighetsägarnas rättigheter och skyldigheter mot varandra när det gäller jakt och andra åtgärder rö- rande viltvården inom området. Det ligger enligt Lagrådets mening nära till hands att se bestämmelser av detta slag som sådana civilrättsliga före- skrifter som avses i 8 kap. 2 § RF. Vidare anför Lagrådet att bestämmel- sen i lagrådsremissens lagförslag om att föreningen får avstänga medlem eller jakträttshavare som bryter mot bestämmelser som har beslutats av viltvårdsområdesföreningen (28 §) synes förutsätta att ifrågavarande reg- ler har karaktär av norm. Lagrådets resonemang utmynnar i slutsatsen att en komplettering av lagförslaget varigenom de tillåtna stadgebestämmel- serna preciseras skulle undanröja den tvekan som finns om förslagets grundlagsenlighet. Regeringen gör emellertid en annan bedömning än den Lagrådet gör i fråga om hur viltvårdsföreningens beslutsbefogenheter förhåller sig till RF:s normbegrepp. Till att börja med förtjänar det att framhållas att lag- rådsremissens lagförslag inte innehåller några nya beståndsdelar som kan medföra en principiellt ändrad syn på föreningsbeslutens konstitutionella karaktär. Den nu gällande lagen om jaktvårdsområden innehåller en mot- svarande om än betydligt mer vidsträckt befogenhet för en viltvårds- områdesförening att i sina stadgar reglera den verksamhet som skall be- drivas inom området. Det är naturligtvis riktigt att bestämmelser om förhållanden, enskilda emellan, i allmänhet har karaktär av författning i RF:s mening. Den i lag- rådsremissen föreslagna lagstiftningen har emellertid inte, som Lagrådet anför, i första hand funktionen av att reglera förhållandet mellan enskilda fastighetsägare inbördes. Lagstiftningens primära funktion är att tillhan- dahålla ett regelsystem för en från allmän synpunkt angelägen samord- ning av jakt och annan viltvård. En viltvårdsområdesförenings beslut i viltvårdsfrågor kan visserligen ha betydelse för enskilda fastighetsägares rätt att använda sin mark. Detta medför emellertid inte att besluten kan karaktäriseras som sådana privaträttsliga regler om enskildas rättigheter som normerar rättsförhållandet mellan fastighetsägarna. Utmärkande för sådana regler är bl.a. att de kan åberopas och göras gällande i tvister mel- lan enskilda. Någon sådan rätt följer inte av lagrådsremissens regelsy- stem. Bestämmelserna i lagrådsremissens lagförslag om en viltvårdsom- rådesförenings beslutsbefogenheter i viltvårdsfrågor har i stället en allt- igenom offentligrättslig karaktär. En viltvårdsområdesförenings beslut i sådana frågor är sålunda i det att de inte har generell giltighet att be- trakta som ett utslag av myndighetsutövning. Regeringen kan inte heller instämma i Lagrådets uttalande att bestäm- melsen om avstängning från områdesjakt skulle förutsätta att de beslut som avstängningen sanktionerar har karaktär av normer. Förekomsten av en sanktion vid överträdelse av en handlingsregel har betydelse för frågan om regeln är rättsligt bindande för den eller dem som den riktar sig till. Visserligen kännetecknas en föreskrift i RF:s mening i princip av att den är bindande för myndigheter eller enskilda. Detta kriterium saknar emellertid betydelse för gränsdragningen mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. Också förvaltningsbeslut kan vara bindande för den eller dem som besluten riktar sig till och det finns enligt regeringens mening inget rättsligt hinder mot att sanktionera innehållet i ett sådant beslut. Så har också skett i annan lagstiftning (se t.ex. påföljdsbestäm- melserna i 29 kap. 8 § punkten 2 ). Sammanfattningsvis anser regeringen att lagrådsremissens förslag om viltvårdsområdesföreningens beslutsbefogenheter i alla delar är förenligt med bestämmelserna i och att någon komplettering av de föreslagna reglerna följaktligen inte är nödvändig. 4.5.2 Jakten och viltvården Regeringens förslag: I den nya lagen regleras tydligare vilka beslutsbe- fogenheter en viltvårdsområdesförening har. Föreningen får rätt att fatta beslut som kan innebära ingrepp i den enskildes äganderätt endast i de frågor och under de förutsättningar som anges i lagen. I föreningens stad- gar skall det anges hur föreningen avser att utnyttja sina beslutsbefogen- heter. I den mån det är förenligt med jaktlagstiftningens bestämmelser om jakttider och om tillstånd till jakt, får föreningen en generell rätt att besluta om områdesjakt, gemensamhetsjakt och avskjutningens omfattning när det gäller älg, kronhjort och dovhjort. Om det uppenbart behövs för att begränsa skadegörelse får en viltvårdsområdesförening också besluta om områdesjakt och gemensamhetsjakt efter björn, lo, varg, järv, vildsvin och rådjur. Dessutom får föreningen besluta om avskjutningens omfattning när det gäller rådjur, om det uppenbart behövs för att inte existens skall äventyras. En ny bestämmelse införs i lagen som innebär att beslut med stöd av lagen inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av en fastighet inom området. Om områdesjakt skall bedrivas får föreningen rätt att ställa innehav av jakträttsbevis som villkor för att få delta i sådan jakt. Föreningen får där- vid rätt att föreskriva viss areal för att mer än ett jakträttsbevis skall utfärdas per fastighet. Föreningen får också rätt att besluta om områdesjakt och jakträttsbevis i fråga om jakt efter småvilt. Sådana beslut gäller dock inte för fastighetsägare som inte vill delta i områdesjakt efter småvilt. Utredningens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser, bl.a. Svens- ka , anser emellertid att en förening bör ha större befo- genheter att fatta beslut om småviltsjakten. menar också att en förening skall kunna besluta om hundanvändning och jakttider samt om mindre ingripande viltvårdsåtgärder. Några remissinstanser, däribland i , anser att en förening i princip bör ha obegränsade beslutsbefogenheter i fråga om jakt efter allt vilt. Skälen för regeringens förslag: En jaktvårdsområdesförening har en mycket långtgående beslutanderätt som kan medföra väsentliga inskränkningar i en jakträttsinnehavares möjlighet att utnyttja sin jakträtt. En kvalificerad majoritet av fastighetsägarna kan t.ex. bestämma att jak- ten skall bedrivas gemensamt inom jaktvårdsområdet. Ett sådant beslut kan innebära att jakträttshavarna får jaga inom hela jaktvårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna. En fastighetsägare måste därmed tåla att alla medlemmar med jakträtt jagar på hans mark trots att han kanske varit motståndare till att bilda jaktvårdsområdet. Han kan också tvingas att mot sin vilja tåla att personer som inte äger mark inom jaktvårdsom- rådet och inte heller är medlemmar i föreningen jagar på hans mark. Vi- dare kan han tvingas tåla inskränkningar i sin rätt att upplåta jakträtten på sin egen mark. En jaktvårdsområdesförening kan också besluta i frågor om vilka jaktmedel som skall tillåtas inom området, hundanvändningen, jakttider och avskjutningens omfattning. Slutligen kan en fastighetsägare få tåla att det uppförs viltvårdsanläggningar på hans mark. Det förhållandet att en förening kan fatta för den enskilde mycket in- gripande beslut leder särskilt som beslutens lämplighet inte kan bli fö- remål för prövning inte sällan till meningsskiljaktigheter och irritation hos fastighetsägare och jägare. Utredningen har framhållit att en viltvårdsområdesförening endast skall ha rätt att fatta beslut i frågor där det föreligger en klar balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar och där allmänintresset i allmänhet väger över. Enligt förslaget kan inskränkningar och annan reglering i jaktutövningsrätten vara befogad vid jakt efter främst älg men också efter kronhjort och dovhjort. De inskränkningar som kan vara befogade är enligt utredningen beslut om områdesjakt, gemensamhetsjakt och avskjutningens omfattning. Med områdesjakt avses enligt utredningen att alla som har rätt att jaga inom viltvårdsområdet har den rätten över hela området, således även vid enskilt bedriven jakt. Gemensamhetsjakt innebär enligt utredningens definition att områdesjakt inte får bedrivas enskilt utan endast tillsammans med övriga jakträttshavare. Beträffande övrigt vilt bör enligt utredningens förslag generella rådig- hetsinskränkningar inte få beslutas. Om det uppenbart behövs för be- gränsning av viltskador inom ett viltvårdsområde får dock vid enstaka tillfällen förekomma områdesjakt och gemensamhetsjakt beträffande stora rovdjur och annat klövvilt än älg, kronhjort och dovhjort. Om det behövs för bevarandet av rådjursstammen inom ett område får föreningen även i fråga om rådjur besluta om inskränkningar beträffande avskjut- ningens omfattning. Detta gäller främst områden norr om , Da- larna och . Inskränkningar i den enskildes rätt att jaga småvilt skall inte få göras om en fastighetsägare motsätter sig sådana åtgärder. De flesta remissinstanserna ansluter sig till förslaget eller lämnar det utan erinran. En del remissinstanser ställer sig dock avvisande till de fö- reslagna begränsningarna i beslutanderätten, särskilt vad gäller rätten att besluta om småviltsjakten. För att de krav som föreslås gälla vid bildandet av ett viltvårdsom- råde i praktiken inte skall bli innehållslösa är det enligt regeringens upp- fattning nödvändigt att också införa bestämmelser som reglerar vilka be- slutsbefogenheter en viltvårdsområdesförening skall ha. Regeringen delar alltså utredningens uppfattning att verksamheten inom ett viltvårdsområ- de bör regleras tydligare än vad som gäller . Det bör av föreningens stadgar tydligt framgå i vilken utsträckning föreningen avser att utnyttja sina beslutsbefogenheter. Utgångspunkten bör vara att en förening skall få fatta beslut som innebär inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja sin egendom endast om det är angeläget av hänsyn till viltvården. Av det ställningstagande som utredningen gjort vad gäller villkoren för en tvångsbildning och som regeringen huvudsakligen ställt sig bakom, näm- ligen att en samordning av jakten efter småvilt inte kan anses vara ett an- geläget allmänt intresse i grundlagens mening, följer att en förening inte bör få fatta beslut angående vården av småvilt om beslutet kan medföra inskränkningar i en enskilds äganderätt. Med hänsyn till vad regeringen sålunda anfört i det föregående om bl.a. jaktens ringa betydelse för små- viltets population är regeringen trots det till viss del mycket negativa re- missutfallet beredd att föreslå att utredningens förslag i den här delen ge- nomförs. Också utredningens förslag att en förening inte bör få en generell rätt att besluta om inskränkningar i den enskildes äganderätt av hänsyn till vården av rådjur, vildsvin och de stora rovdjuren är en konsekvens av de överväganden som utredningen gjort i samband med översynen av villko- ren för en tvångsbildning. Beslut som innebär inskränkningar i den en- skildes bestämmanderätt bör få fattas endast i den utsträckning det finns ett starkt behov av en samordning kring jakten. För rådjurens del innebär det att en samordning i syfte att trygga rådjursstammens existens bör få förekomma i vissa delar av landet. Dessutom bör beslut kunna fattas i fråga om rådjuret liksom vad gäller vildsvinet och de stora rovdjuren för att begränsa skador av sådant vilt. Vad gäller utredningens förslag om vilka inskränkningar som bör tillå- tas är det i princip endast som har framfört syn- punkter. menar att en viltvårdsområdesförening även bör ges behörighet att besluta om hundanvändning och jakttider. En vilt- vårdsområdesförening bör enligt dessutom ha rätt att be- sluta om mindre ingripande viltvårdsåtgärder utan berörd fastighetsägares samtycke. Regeringen anser i likhet med utredningen att det utan vidare finns skäl att låta en viltvårdsområdesförening besluta om områdesjakt, gemensam- hetsjakt och avskjutningens omfattning beträffande älg samt kron- och dovhjort mot en fastighetsägares vilja. Som framhållits i det föregående har jakten för dessa viltslag en utomordentligt stor betydelse som antals- reglerande faktor och det måste därför under normala förhållanden anses angeläget från allmän synpunkt att jakten efter dessa arter samordnas. Det bör som utredningen också föreslagit även finnas en möjlighet för en förening att vid enstaka tillfällen besluta om områdesjakt och gemensam- hetsjakt beträffande stora rovdjur, rådjur och vildsvin. Ett sådant beslut bör, som just nämnts, få fattas endast om åtgärden uppenbarligen behövs för att förebygga skador av berört vilt. Självfallet förutsätter ett sådant beslut i likhet med föreningens övriga beslut om hur jakt skall bedrivas att det är fråga om en jakt som jaktlagstiftningen tillåter. I vissa delar i norra där rådjursstammens existens är hotad kan det dessutom vara angeläget att samordna jakten i syfte att bevara arten. I dessa områ- den bör därför, om det uppenbart behövs för bevarandet av rådjursstam- men i området, en viltvårdsområdesförening ges möjlighet att meddela inskränkningar i fråga om avskjutningens omfattning. Det kan däremot inte anses nödvändigt från viltvårdssynpunkt att tillåta inskränkningar i den enskildes rätt genom beslut om områdesjakt och gemensamhetsjakt. Som utredningen och även i sitt remissvar konstaterat är hundanvändningen väl reglerad i gällande lagstiftning. Om det behövs till skydd för viltet eller av andra särskilda skäl får dess- utom enligt 19 § jaktförordningen meddela föreskrifter om inskränkning- ar i reglerna om hundanvändning. Det finns enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl att tillåta ytterligare inskränkningar inom enskilda viltvårdsområden. Regeringen fattar beslut om jakttider. Innan beslut tas har frågan om jakttiderna beretts i flera instanser. Enligt 2 § jaktförordningen får läns- styrelsen meddela föreskrifter om begränsning av den allmänna eller sär- skilda jakttiden för viss viltart om det behövs med hänsyn till snö-, is- och klimatförhållanden. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte finns anledning att föreslå att ytterligare inskränkningar skall kunna ske inom enskilda viltvårdsområden. Inte heller i övrigt finns det enligt regeringens mening skäl att tillåta att en förening skall få meddela inskränkningar i enskilds jaktutövningsrätt. Utredningen har vidare föreslagit att den enskilde inte längre skall vara skyldig att tåla att viltvårdsanläggningar uppförs på hans mark mot hans vilja. Remissinstanserna har nästan genomgående tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Regeringen, som delar utredningens uppfattning att sådana tvångsåtgärder inte kan anses nödvändiga för en ändamålsenlig viltvård, förordar att det införs bestämmelse om detta i den nya lagen. Utredningen har i det här sammanhanget också övervägt om det i en- lighet med 2 kap. 18 § RF bör införas en bestämmelse som möjliggör för en fastighetsägare eller jakträttshavare att få ersättning vid beslut som in- skränker användningen av marken. Utredningens slutsats är emellertid att en sådan regel av olika skäl inte bör införas utan att det i stället bör fast- slås i lagen att beslut med stöd av lagen inte får vara så ingripande att den toleransnivå som är grundlagsfäst i RF överskrids. Pågående markan- vändning får inte avsevärt försvåras inom den berörda delen av en fastig- het. Regeringen ansluter sig till detta förslag. Slutligen har utredningen föreslagit att systemet med s.k. jakträttsbevis som tillämpas skall lagfästas. Den föreslagna ordningen innebär att en viltvårdsområdesförening får möjlighet, i de fall områdesjakt får be- drivas efter älg, kron- eller dovhjort, att ställa innehav av jakträttsbevis som villkor för att få delta i sådan jakt. Föreningen föreslås vidare få möjlighet att föreskriva viss areal för att fler än ett jakträttsbevis skall ut- färdas per fastighet. Den av utredningen föreslagna ordningen med jakt- rättsbevis överensstämmer med det system som redan tillämpas. I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Regeringen förordar därför att bestämmelser om jakträttsbevis införs i lagen. Reglerna om jakträttsbevis bör dock enligt regeringens mening gälla inte bara när områdesjakt skall bedrivas efter älg, kron- och dovhjort utan också när sådan jakt skall förekomma efter övrigt klövvilt och rovdjur.