prop · GN0372 · 2000-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till detta skall det i naturgaslagen införas en bestämmelse som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer, får meddela föreskrifter om avgifter för myndighets verksamhet som sker med stöd av naturgaslagen. Myndigheten kommer enligt naturgaslagen eller enligt föreskrifter som kommer att meddelas med stöd av naturgaslagen att hantera följande uppgifter. Beredning av koncessionsärenden, granskning av naturgasföretagens särredovisning av överföringsverk- samhet och lagringsverksamhet samt tillsyn när det gäller naturgasföretagens skyldigheter. De viktigaste bland dessa skyldigheter är anslutnings- och överförings- skyldigheterna. Samtliga åtgärder innebär myndighetsutövning och samtliga naturgas- företag kommer att bli föremål för dessa åtgärder. Myndigheten kommer inte att ha några andra uppgifter än de nu nämnda. Avgiften kommer alltså uteslutande att finansiera uppgifter som kan betecknas som en kollektiv motprestation gentemot de avgiftsskyldiga. Därmed är, enligt regeringens uppfattning, avgiften att betrakta som en offentligrättslig avgift och inte en skatt. Regeringen vill för övrigt påpeka att motsvarande konstruktion före- kommer på vissa andra områden. Som exempel kan nämnas de avgifter som utgår enligt förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elom- rådet. Avgifterna finansierar den statliga elsäkerhetsverksamheten, verk- samheten vid nätmyndigheten samt åtgärder och verksamhet enligt el- beredskapslagen (1997:288). Bemyndigande beträffande de två första avgifterna finns i 12 kap. 6 § ellagen (1997:857) och beträffande den sista avgiften i 15 § sista stycket elberedskapslagen. 10.4 Organisation av myndigheten förslag: Tillstånds- och tillsynsärenden samt normgiv- ning när det gäller både ellagen och naturgaslagen skall handhas av den myndighet som regeringen bestämmer. Värme- och gasmarknadsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att regeringen bör låta utreda huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen skall handhas av en självständig myndighet. Remissinstanserna: Statskontoret anser att tillsynsmyndigheten har en viktig roll i genomförandet av den nya naturgaslagen och denna verk- samhet kan komma igång senast när den nya lagen träder i kraft . Statskontoret anser att tillsynsverksamheten i ett inled- ningsskede bör ligga på men att det finns skäl att som en mer långsiktig lösning, som utredningen föreslår, utreda om nätmyndigheten och tillsynsmyndigheten för gasmarknaden bör föras samman i en från fristående myndighet. Riksrevi- sionsverket tar inte ställning till om tillsynen över både ellagen och naturgaslagen bör utövas av en och samma myndighet men instämmer i utredningens förslag att en samordning bör föregås av en utredning om inrättandet av en självständig myndighet. anser inte att frågan om huruvida tillstånds- och tillsynsärenden samt normgiv- ning avseende både ellagen och naturgaslagen skall handhas av en själv- ständig myndighet behöver utredas ytterligare. Frågan om de myndig- hetsuppgifter som avser ellagen skall handhas av en självständig myndig- het eller ej har utretts och analyserats grundligt , dels in- för inrättandet av vid Närings- och teknikutvecklings- verket 1995, dels inför inrättandet av . Vid båda dessa tillfällen ansågs övervägande skäl tala för att uppgifterna inte skulle handhas av en självständig myndighet. Enligt Statens energimyndighets uppfattning har inte några nya omständigheter framkommit som kan medföra att dessa ställningstaganden bör ändras och därmed inga skäl att än en gång utreda organisationsfrågan avseende tillsynen enligt ellagen och en kommande naturgaslag. elleverantörer anser att tillstånds- och tillsynsärenden samt normgivning avseende både ellagen och naturgaslagen bör handhas av en självständig myndighet. elleverantörer anser vidare att det är viktigt att en sådan myndighet har kompetens och kan arbeta självständigt och effektivt inom sitt verksamhetsområde. Risken för intressekonflikter om dessa frågor förläggs till en existerande myndighet är en annan viktig faktor som talar för en självständig myndighet. delar utredningens uppfattning att samma myndighet bör hantera både ellagen och naturgaslagen. vill dock påpeka att en sådan självständig myndighet inte onödigtvis tillåts expandera utan istället administrativt och till viss del kompetensmässigt tar hjälp av andra myndigheter så att eventuella skalfördelar utnyttjas. anser vidare att det mest effektiva är att är tillsynsmyndighet samt att detta medför att samordningsfördelar kan uppnås med annan verksamhet som hantering av koncessionsärenden. uppfattar utredningen som att den anser att en särskild tillsynsmyndighet bör inrättas gemensamt för tillsyn av ellagens och naturgaslagens bestämmelser. delar den uppfattningen, men självklart bör de administrativa kostnaderna minimeras. Skälen för regeringens förslag: () inrättades (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318). Till fördes i huvudsak verk- samheten i de tidigare myndigheterna , Statens in- dustriverk och Styrelsen för teknisk utveckling. fanns inom en myndighet, , organiserad. hade en särställning inom genom sin organisatoriska och resursmässiga självständighet. Detta motiverades i prop. 1994/95:222 enligt följande: verksamhet som nätmyndighet omfattar främst normgivning och tillsyn och skiljer sig i viktiga hänseenden från övriga verksam- hetsområden. Mot bakgrund av riktlinjerna i myndigheternas ledningsformer och regeringens övervägande i prop. 1994/95:150 kan konstateras att inte bör ges några beslutsbefogenheter när det gäller verksamhet som nätmyndighet enligt ellagen. I sammanhanget kan noteras att verksamhet som nätmyndighet utgör ett särskilt verksamhetsområde, vilket är en viktig förutsättning för nätmyndighetens självständighet. Regeringen avser att tillsätta ett s.k. insynsråd vid nätmyn- digheten för att bl.a. ge konsumenterna insyn i nätmyndighetens arbete. inrättades (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. bildades av de delar av som hade energin som sitt ansvarsområde. Motive- ringen till utbrytningen var att myndighetsfunktionen inom energiom- rådet borde tydliggöras och förstärkas, och då särskilt med hänsyn till de omställningsåtgärder som skall vidtas och samordnas med anledning av energipolitiska överenskommelse. Inför inrättandet av tillsatte regeringen en sär- skild utredning som bl.a. hade som uppgift att utarbeta förslag till organi- sation och uppgifter för myndigheten (Utredningen om en ny energimyn- dighet, N 1997:03). I detta uppdrag låg också att överväga nätmyndig- hetens dåvarande relativa självständighet i förhållande till övriga delar av myndigheten. I den då gällande instruktionen för hade organisationsfrihet begränsats vad gällde nätmyndighetens verksamhet på så sätt att det i instruktionen särskilt hade pekats ut att en enhet för elmarknad och nätverksamhet skulle finnas. Även i andra delar hade nätmyndigheten en särställning, exempelvis i frågan om vem som hade rätt att fatta beslut om föreskrifter och övriga ärenden enligt ellagen samt hur verksamheten skulle finansieras. Genom sin organisato- riska särställning hade nätmyndigheten också vissa egna specialistresur- ser, vilka inte delades med övriga . Utredningen kom fram till att framför allt den särställning i organisatoriskt och resursmässigt hän- seende som tillkom nätmyndigheten borde begränsas. I den nu gällande förordningen (1997:868) med instruktion för har nätmyndigheten inte en organisatorisk särställning. Vissa specialistresurser används numera också av andra delar av . Dock föreligger även nu en viss särställning vad gäller beslutsfrågor, eftersom det i instruktionen anges att det är chefen för den enhet som fullgör myndighetens uppgifter som nätmyndighet enligt el- lagen (1997:857) som skall besluta om föreskrifter och ärenden enligt ellagen, med undantag av de ärenden som anges i 2 § elförordningen (1994:1250). Vid myndigheten skall det dock enligt instruktionen finnas ett insynsråd som har till uppgift att bl.a. bevaka konsumenternas in- tresse. Vidare kan noteras att nätmyndighetens verksamhet fortfarande finansieras genom en särskild nätövervakningsavgift, se förordning (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. är organiserad i avdelningar där nätav- delningen är en avdelning med underenheterna Struktur- och företagsen- heten samt Tillsyns- och villkorsenheten. verksam- het är reglerad genom förordningen (1997:868) med instruktion för . Regeringen anser i likhet med Statskontoret att tillsynsmyndigheten har en viktig roll i genomförandet av den nya naturgaslagen och att denna verksamhet skall vara igång senast när den nya lagen träder i kraft . Regeringen ser därför ingen anledning att nu åter utreda om nätmyndigheten och tillsynsmyndigheten för gasmarknaden bör föras samman i en fristående myndighet. Tillsynsverksamheten bör i ett inled- ningsskede således ligga på och där ges samma ställ- ning som tillsynsverksamheten enligt ellagen.. Däremot instämmer rege- ringen i framförda åsikter om att frågan om en självständig myndighet bör föregås av en utredning. 11 Övriga frågor 11.1 Systemansvar ansvar för att teknisk balans upprätt- hålls i landets naturgassystem Regeringens bedömning: Det behövs ingen särskild myndighets- funktion för att upprätthålla systemansvaret, dvs. den tekniska balan- sen i landets naturgassystem. Ansvaret bör i stället, på avtalsmässiga grunder mellan naturgasmarknadens aktörer, åvila de naturgasföretag som bedriver handel med naturgas. Värme- och gasmarknadsutredningens bedömning: Överensstäm- mer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: vill i detta sammanhang särskilt framhålla vikten av en tydlig ansvars- och rollfördelning mellan markna- dens aktörer. Erfarenheter från andra avreglerade områden visar att detta bäst åstadkoms genom en klar boskillnad mellan den konkurrensutsatta verksamheten och monopolverksamheten. På elmarknaden har stamnätet och utlandsförbindelserna avskiljts och hanteras av ett särskilt företag, , med uppgift att svara för denna infrastruktur. Detta är en allmänt accepterad ordning som har visat sig fungera väl. Enligt bör erfarenheterna från elmarknaden tas till vara när den svenska naturgasmarknaden avregleras. Utredningen har inte redovisat några skäl som talar för att naturgasmarknaden inte borde organiseras på samma sätt som elmarknaden. Man bör således skapa ett stamnätsbolag som är oberoende av de kommersiella aktörerna. Detta bolag bör hantera såväl de större ledningarna i landet som ledningarna till andra länder. Bolagets främsta uppgift skulle vara att säkerställa tillgången till ledning- arna på icke-diskriminerande villkor för samtliga kommersiella aktörer. konstaterar att det finns klara synergieffekter att integ- rera hanteringen av ett stamnät för gas med stamnätet för el som bl.a. gäller planering, tillståndsfrågor, upphandling, underhåll och övervak- ning. anser att balansansvaret bäst hanteras genom att det fördelas mellan såväl nätdelen som handelsdelen samt att detta bör överlämnas till naturgasmarknadens aktörer att lösa. Säkerhets- kraven ligger på nätägaren och därför måste även denne omfattas av balansansvaret. Även , och anser att upprätthållandet av den tekniska balansen i landets naturgassystem är en skyldighet som, inte minst av säkerhetsskäl, skall hanteras av ägarna till naturgasnäten. Det fysiska ansvaret för natur- gasledningarna måste kopplas till äganderätten via en kontraktskedja mellan olika nätägare där det ekonomiska ansvaret vidare fördelas på samtliga aktörer. Bolagen anser detta vara en förutsättning för att natur- gasnäten ska kunna utnyttjas såväl säkert som optimalt. och delar utredningens uppfattning att det för när- varande inte föreligger behov av en särskild myndighetsfunktion för att upprätthålla balansen i det svenska naturgassystemet. Huruvida ansvaret för balansens upprätthållande skall åvila naturgasföretagens handelsverk- samhet eller annat naturgasföretag bör dock lösas av naturgasmarknadens aktörer på rent affärsmässiga grunder. Skälen för regeringens bedömning: Naturgassystemet skiljer sig ifrån elsystemet vad gäller behov av momentan balans mellan tillförsel och användning. Kraftsystemet måste alltid momentant vara i balans, medan naturgassystemet är ett trögt system och systemets line-pack (fyllnadsgraden eller mängden naturgas i ledningsnätet) hjälper till att balansera intag och uttag. Inom elområdet är systemansvarig myndighet. Ansvaret innebär bl.a. att säkerställa landets kortsiktiga elbalans, dvs. att se till att balans råder mellan tillförsel av el (inhemsk produktion och import) och uttag (inhemsk användning och export). För elsystemet skall för samtliga elanvändares uttagspunkter från el- kraftnätet finnas balansansvariga. Endast de som ingått avtal med kan vara balansansvariga. är drygt 40 energiföre- tag balansansvariga. De balansansvariga ansvarar ekonomiskt för att elsystemet tillförs lika mycket el som tas ut av de kunder den balansansvarige har balansansvar för. Ansvaret regleras tillsammans med övriga villkor i ett avtal mellan den balansansvarige och . Den balansansvarige måste timvis planera sin balans mellan tillförsel och uttag av el och alltså vidta åtgärder för att balansen mellan tillförsel och uttag så långt möjligt upprätthålls. utför balansavräkning baserat på det underlag som erhålles från de balansansvariga och elnätägarna. är den balansansvariges motpart vid köp och försäljning av regler- och balans- kraft. För naturgas erfordras ett balansansvar av samma typ som för el- systemet. Naturgasledningssystemet i sig är ett korttidslager. Det svenska naturgasledningarna har en lagerkapacitet på . Det finns ingen annan lagerkapacitet i än vad som finns i naturgasled- ningarna. Lagerkapacitet finns dock i , men något särskilt åta- gande från dansk sida föreligger inte för att upprätthålla en viss lager- nivå. En del av naturgasen säljs på s.k. swing basis. Det innebär att en kund har erhållit rätt att begära av producenten att denne skall öka eller minska sin produktion för att anpassa leveransen efter kundens uttag. Balansen i ett naturgassystem, dvs. att lika mycket naturgas tillförs systemet som tas ut från systemet, åstadkommes i huvudsak på fyra olika sätt. Genom att anpassa naturgasleveransen från producenten eller leve- rantören. Genom att ha avbrytbara leveranser med kunder, som enkelt kan byta till annat bränsle eller tillfälligt avstå från naturgasförsörjning. Genom att göra uttag från naturgaslager. Genom att utnyttja naturgassystemets korttidssystem, s.k. line-pack. De svenska naturgasföretagen svarar själva för att de har tillräckligt med naturgas för att försörja sina kunder och att tillräcklig transportkapa- citet finns. Det finns ett väl utbyggt och fungerande system för mätning av naturgasvolymer hos såväl producenter, naturgasleveran- törer som kunder. Det är också regeringens bedömning att det inte erford- ras någon överordnad myndighetsfunktion för att tillse att naturgasaktö- rerna fullgör sina skyldigheter i avsett förhållande. 11.2 Allmännyttiga tjänster Regeringens bedömning: Naturgasföretag bör inte åläggas att till- handahålla allmännyttiga tjänster. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör följa upp utvecklingen och behovet av allmännyttiga tjänster och konsekvenserna av sådana tjänster. Värme- och gasmarknadsutredningens bedömning: Överensstäm- mer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna lämnar utredningens förslag utan invändning. och anför att inte bara nationellt utan även internationellt är det viktigt att konkurren- sen inte snedvrids. med hänsyn till de signaler som har erhållits från andra länder om införande av allmännyttiga tjänster är det viktigt att den svenska myndigheten är mycket uppmärksam på dessa förhållanden så att svenska naturgasföretag inte drabbas negativt. anser att man inte har kunnat visa att det föreligger något behov av s.k. allmännyttiga tjänster, varför denna fråga kan avföras från diskussionen. föreslår att det tillsätts en utredning som får i uppdrag att följa utvecklingen och behovet av allmännyttiga tjänster och vilka konsekvenser ett tillämpande av sådana kan få. Skälen till regeringens bedömning: Förfarandet med allmännyttiga tjänster kan bl.a. påverka möjligheten för andra företag att få tillträde till systemet och därmed möjligheten att få till stånd en effektiv konkurrens. Enligt naturgasmarknadsdirektivets artikel 17 får naturgasföretag vägra tillträde till systemet om detta skulle hindra dem från att utföra de all- männyttiga tjänster som åläggs dem. föreligger inte uppgifter om huruvida, och i vilken grad, andra medlemsstater kommer att ålägga naturgasföretag att tillhan- dahålla allmännyttiga tjänster. Det är dock uppenbart att sådana åläggan- den inskränker konkurrensen och kan förhindra t.ex. svenska naturgas- företag att agera på andra länders marknader. Andra länder kan dock agera på den svenska marknaden när det, som ovan framgått, inte föreslås tillhandahållande av allmännyttiga tjänster. Även om det inte är aktuellt att föreslå tillhandahållan- de av allmännyttiga tjänster kan det bli aktuellt . Ett problem i sammanhanget är att begreppet allmännyttiga tjänster inte är klart defini- erat. Medlemsstaterna har själva frihet att definiera vad som är tjänster av allmänt intresse och den närmare organisationen av dessa. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och andra obalanser. Regeringen bedömer därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kommer att följa utvecklingen och behovet av allmännyttiga tjänster och vilka konsekvenser ett tillämpande av sådana kan få. 11.3 Företagens behandling av kommersiellt känsliga upp- gifter Regeringens bedömning: Några regler om tystnadsplikt för företag på naturgasmarknaden bör inte införas. Värme- och gasmarknadsutredningens bedömning: Överensstäm- mer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Utredningens bedömning lämnas utan invändning av remissinstanserna. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artiklarna 8 och 11 i naturgasmarknadsdirektivet skall överförings-, lagrings- och distribu- tionsföretag utan att det påverkar tillämpningen av artikel 12 eller nå- gon annan laglig skyldighet att lämna uppgifter behandla kommersiellt känsliga uppgifter som det erhåller under bedrivandet av sin affärsverk- samhet konfidentiellt. Bland aktörerna på den svenska naturgasmarknaden finns såväl ett halvstatligt aktiebolag (, vilket till ägs av ), som kommunala och privata företag. Bestämmelser om sekretess finns i sekretesslagen (1980:100). Med sekretess avses förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligt (tystnadsplikt) eller genom att allmän handling lämnas ut (handlingssekretess) eller på annat sätt. Med handling avses en framställ- ning i skrift eller bild, eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt endast med hjälp av något tekniskt hjälpmedel (TF 2 kap. 3 §). Handlingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där. Sekretes- sen gäller mot enskilda personer (1 kap. 2 § sekretesslagen) och myndig- heter (1 kap. 3 § sekretesslagen). I 1 kap. 9 § sekretesslagen anges att aktiebolag, handelsbolag, ekono- miska föreningar och stiftelser i vilka kommun, landsting eller kom- munalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen. Även bestämmelserna i 2 kap. TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet gäller i tillämp- liga delar också handlingar hos dessa företag. Ett rättsligt bestämmande inflytande har kommuner och landsting, vad gäller aktiebolag, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller annars förfogar över så många röster i detta. Sådant inflytande föreligger också om de har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen. Samma kriterier gäller för ekonomiska föreningar. Beträffande handelsbolag föreligger ett kommunalt rättsligt bestämmande inflytande om samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän är kommuner eller landsting. Vad gäller stiftelser gäller ett sådant inflytande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse. I 6 kap. 1 3 §§ och i 8 kap. 10 § sekretesslagen finns regler om affärs- sekretess. Bestämmelserna i kapitel 6 tar sikte på att skydda det allmän- nas (exempelvis det kommunala företagets) intressen medan kapitel 8 främst avser skydd för enskilds (myndighetens eller det kommunala företagets motparts) ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller, enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen, i myndighets affärs- verksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftsförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myn- dighetens bekostnad om uppgiften röjs. Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse eller användning av bl.a. egendom, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Av 6 kap. 3 § sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighetens verksamhet för upplåning om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare försämras om uppgiften röjs. Enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För sådant kommunalt företag som uppfyller kraven i 1 kap. 9 § sek- retesslagen gäller med andra ord sekretess i dess affärsverksamhet för uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden, dvs. Sekretessen gäller dock endast om det kommunala företaget kan peka på och konkretisera den skada som anges i de ovannämnda reglerna om affärssekretess (vid upphandling gäller dock absolut sekretess). Detta får dock anses förenligt med kraven i artiklarna 8 och 11 i naturgasmarknadsdirektivet, eftersom där endast anges att företag skall behandla kommersiellt känsliga uppgifter konfidentiellt. Med kommersiellt känsliga uppgifter bör, enligt regeringens mening, avses sådana uppgifter vars röjande kan antas skada bl.a. den enskilde. Statliga aktiebolag och enskilda företag omfattas inte av sekretess- lagen. Frågan är om de, på grund av artiklarna 8 och 11 i direktivet, skall åläggas att behandla kommersiellt känsliga uppgifter konfidentiellt. Det mest ingripande vore att införa regler om tystnadsplikt. Bestämmelser om tystnadsplikt finns, förutom i sekretesslagen, även i en rad andra författningar t.ex. lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i . Det främsta moti- vet till att exempelvis privat anställd sjukvårdspersonal har tystnadsplikt är hänsynen till enskilds, dvs. patientens, personliga integritet. Det ter sig därför något främmande för den svenska rättsordningen att införa tyst- nadsplikt i bl.a. enskild verksamhet för kommersiella uppgifter. Därför bör, enligt regeringens mening, en sådan tystnadsplikt inte införas. Rege- ringen är medveten om att medlemsstaterna, enligt artiklarna 6 och 9 i direktivet skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att överför- ings-, lagrings- och distributionsföretagen handlar i enlighet med artik- larna 8 och 11, dvs. behandlar kommersiellt känsliga uppgifter kon- fidentiellt. Medlemsstaterna avgör dock själva hur detta mål skall uppnås. Det ligger i det enskilda företagets eget intresse att kommersiellt känsliga uppgifter inte lämnas ut.