prop · GO032 · 2000-10-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2000/01:2 Att förebygga väpnade konflikter Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för svenska och internationella ansträngningar för att främja förebyggandet av väpnade konflikter. Inledningsvis presenteras regeringens huvuduppgifter och prioriteringar för det svenska arbetet. Efter en redogörelse av den integrerade synen på förebyggande presenteras de instrument som kan användas i preventiva åtgärder. Skrivelsen redogör för utvecklingen på den internationella arenan och hur agerat för att förebygga väpnade konflikter. Ett antal exempel på framgångsrika preventiva insatser presenteras och följs av en diskussion kring erfarenheter, utmaningar och möjligheter. Skrivelsen avslutas med en genomgång av regeringens prioriteringar . Att förebygga väpnade konflikter ...................................................... Huvuduppgifter och prioriteringar för det svenska arbetet med att förebygga väpnade konflikter ............................................................ Att förebygga väpnade konflikter: en väg mot de utrikes-politiska Vad är konfliktförebyggande? Det integrerade ..................................................................synsättet Ekonomisk och social utveckling Ekonomisk integration och handel Instrument .........och åtgärder för att förebygga väpnade konflikter Instrument för strukturellt konfliktförebyggande Instrument för direkt konfliktförebyggande Vad gör internationella och regionala organisationer för att förebygga .........................................................väpnade konflikter? Vilka åtgärder har vidtagit för att förebygga väpnade Främja en global kultur för förebyggande 7.3Utveckla det internationella normsystemet och stärka 7.4Stärka det internationella ramverket och dess före 7.5Stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera Var har konfliktförebyggandet lyckats? I erfarenhetens ljus: utmaningar och möjligheter ............................ Den politiska viljan ........................................................... 9.2Den politiska förmågan: informationsinhämtning, analys och utvärdering....................................................... Arbetsfördelning och samordning..................................... 10 Särskilda prioriteringar för framtiden .............................................. Särskilda prioriteringar inom den svenska kapaciteten ..... Forum för kontakter med forskarvärlden ........ Integrerad användning av resurser .................. Det interna arbetet........................................... Särskilda prioriteringar inom FN-systemet ....................... Ekonomiskt bidrag till FN:s fond för förebyggande och till FN:s utbildningscenter Stöd till Internationella fredsakademin ........... Särskilda prioriteringar inom EU ...................................... Särskilda prioriteringar inom .................................. Särskilda prioriteringar i ...................... Särskilda prioriteringar i ........... Särskilda prioriteringar i och Särskilda prioriteringar i ....................... Handel och konfliktförebyggande................... Vattenbrist som konfliktorsak......................... Bilaga 1 arbete med konfliktförebyggande............................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Att förebygga väpnade konflikter Att medverka till att förebygga, förhindra och hejda väpnade konflikter är en viktig del av svensk utrikes- och säkerhetspolitik. Deltagande i FN-styrkor och andra fredsfrämjande förband har liksom internationella medlings- och förhandlingsuppdrag intagit en central plats i svensk solidaritets- och fredspolitik. Tyngdpunkten i våra insatser har dock - i likhet med det internationella agerandet överhuvudtaget - legat på militär och i viss utsträckning civil krishantering. Att förebygga väpnade konflikter har aldrig blivit en prioriterad uppgift för världssamfundet trots insikten om att det är bättre att förebygga en konflikt än att tvingas söka hejda den, och när det misslyckas, ta hand om dess följder. har emellertid förutsättningarna för konfliktförebyggande förändrats. Potentiella väpnade konflikter betraktas inte på samma sätt som tidigare i perspektivet av med stora risker för upptrappning och spridning. Det internationella samfundet kan därför på ett annat sätt än tidigare söka förebygga väpnade konflikter utifrån varje konflikts unika karaktär utan samma hänsyn till stormaktsrelationer. kan den minskade risken för en storkonflikt medföra minskade incitament till konfliktförebyggande. Vikten av att förebygga väpnade konflikter har fått ökad internationell uppmärksamhet. De mänskliga och materiella kostnader, som följer av väpnade konflikter, framträder tydligare , då merparten av de väpnade konflikterna är inomnationella eller i varje fall saknar en global dimension. Att de ofta snabbt får uppmärksamhet av massmedier runt om i världen förstärker denna trend. förflyttas tyngdpunkten i politik och folkrätt från nationell säkerhet och suveränitet till människors säkerhet, mänskliga rättigheter och demokrati. Det innebär att de konfliktorsaker som ett konfliktförebyggande arbete måste angripa omspänner ett mycket bredare fält än mellanstatliga motsättningar. Fattigdom och skriande välståndsklyftor, etnisk och religiös förföljelse och politiskt förtryck är konfliktorsaker som är mer framträdande . Det internationella samfundet i vid bemärkelse stater och internationella och enskilda organisationer samt andra samhällsaktörer måste genomsyras av ett konfliktförebyggande perspektiv eller, om man så vill, en förebyggandets kultur. Först då går det att få till stånd en prioritering av konfliktförebyggande, i synnerhet i form av långsiktiga åtgärder i situationer där risk för våldsutbrott är mindre akut. Av största vikt är också att det skapas system för att fånga upp och i det internationella samfundet sprida tidiga varningssignaler om olika slag av potentiella väpnade konflikter. Konfliktförebyggande är prioriterat i svensk och ett Skr. konfliktförebyggande perspektiv skall genomsyra svenskt internationellt Detta är en naturlig utveckling av traditionella fredsfrämjande solidaritetspolitik, som den Den roll kan och bör ta på sig är att vara konstruktivt pådrivande för att konfliktförebyggande successivt skall genomsyra politiken i internationella organisationer och i det mellanstatliga samarbetet. Vårt starka engagemang i FN och vår aktiva medverkan i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik ger oss här särskilda möjligheter. Syftet med denna skrivelse är att informera om regeringens arbete med att följa upp det svenska handlingsprogrammet Att förebygga väpnade konflikter (Ds 1999:24). Regeringen redogör också för långsiktiga huvuduppgifter och prioriteringar för den närmaste framtiden och skrivelsen utgör underlag för ett utvidgat svenskt stöd för att förebygga väpnade konflikter. 2 Huvuduppgifter och prioriteringar för det svenska arbetet med att förebygga väpnade konflikter Misslyckandet med att förhindra våldsutbrott, krig och folkmord som i och på har lett till enorma förluster av människoliv, livslånga fysiska och psykiska skador på både offer och våldsverkare och krossade sociala strukturer och nätverk. De ekonomiska kostnaderna i de drabbade länderna för förluster av socialt kapital, förstörda materiella värden och ekonomisk stagnation kan räknas i . Därtill kommer kostnader för diplomatisk krishantering, civila och militära fredsinsatser, flyktingar och återuppbyggnad. Enbart det internationella samfundets årliga kostnaderna för militära och civila insatser i f.d. beräknas till . Kostnaderna för fred är för det internationella samfundet avsevärt mycket lägre än kostnaderna för krig och våld. Vi i har tillsammans med andra länders regeringar och medborgare ett delat ansvar för global fred och stabilitet. Genom mer omfattande gemensamma ansträngningar i FN och dess specialorgan, de internationella finansinstitutionerna och andra multilaterala samarbetsorganisationer kan vi genom framförhållning och tidiga insatser öka möjligheterna att styra in hotande konflikter i fredliga konflikthanterande procedurer. Vårt medlemskap i ger oss unika möjligheter att öka kraften i en förebyggandets strategi och praktik som omfattar hela medlemskretsen. Genom att agera i EU kan vi också stärka FN och det internationella multilaterala ramverket och genomföra tidiga preventiva insatser som svar på signaler om risker för våld och krig. Brott mot mänskliga rättigheter är en sådan tydlig varningssignal. Inom ramen för stöd för demokratisk utveckling och internationellt samarbete finns långsiktigt verkande medel och instrument för att tidigt påverka utvecklingen i fredlig riktning. Det finns många exempel på var man misslyckats med att förebygga Skr. 2000/01:2 konflikter och där civila och militära krishanteringsinsatser från det internationella samfundets sida setts som nödvändiga. Det internationella engagemanget har inte heller alltid resulterat i konkreta och effektiva åtgärder. har internationella insatser kommit till stånd först efter väpnade konflikter, i form av försoning och återuppbyggnad. Det finns emellertid också exempel på framgångsrikt förebyggande, ofta genom diplomatiska insatser, ekonomiska utvecklingsprogram och stöd för stärkande av demokrati och rättssamhälle. Att bevisa sambandet mellan sådana åtgärder och fredlig utveckling låter sig inte göras med säkerhet. Ändå vet vi att hotande utveckling har kunnat vändas till konstruktivt samarbete och upplösning av politiska och militära spänningstillstånd. i denna skrivelse ges exempel på sådana insatser i , i och i . Under det senaste årtiondet har den traditionella säkerhetspolitiken genomgått en perspektivförändring. Från en tidigare fokusering på militära säkerhetshot har insikten vuxit fram om att internationell säkerhet och regional stabilitet även förutsätter respekt för mänskliga rättigheter och ett demokratiskt styrelseskick. Även frågor om ekonomisk och social utveckling som kan främjas bl.a. genom internationell handel och investeringar, insatser för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män, åtgärder mot förstöring av människornas miljö och kamp mot kriminalitet och korruption är centrala aspekter. Denna breddning av säkerhetsbegreppet innebär ett helhetstänkande där såväl statens som individens säkerhet står i fokus. Mänsklig säkerhet är en förutsättning för den samhälleliga stabilitet som är avgörande för regional och internationell fred och säkerhet. Effektivt förebyggande kräver integrerade åtgärder baserade på ett helhetsperspektiv i vilket ekonomisk och social utveckling, byggande av demokratiska institutioner och förvaltning liksom säkerhetsskapande, rättsvårdande och militära insatser ses i ett sammanhang. Inom alla åtgärder skall ett jämställdhetsperspektiv beaktas. Nyckelelementen i den svenska utrikespolitiken och i det svenska internationella samarbetet verkar ofta direkt eller indirekt förebyggande. Också Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik verkar i sådan riktning. Genom att främja demokratisk utveckling, stärka respekt för folkrätten och minoriteters och kvinnors rättigheter och skapa förutsättningar för regional integration och ekonomiskt samarbete kan både strukturella riskfaktorer reduceras och utlösande konfliktorsaker motverkas. Dagens utmaning ligger i att alltmer medvetet föra in förebyggandeperspektivet i existerande verksamheter och att skapa större insikt om de olika åtgärdernas förebyggande effekt. Att stärka den svenska förebyggandepolitiken handlar mycket om att använda befintliga medel i ett delvis nytt, tydligare förebyggande syfte. Regeringen avsätter betydande resurser för arbetet med att förebygga väpnade konflikter. Inom anslogs för förebyggande insatser och aktiviteter. Sidas anslag för dialog- och säkerhetsfrämjande insatser med tydliga förebyggande aspekter uppgick till . Dessa belopp kan ses som riktmärken för regeringens arbete Inom det strukturellt förebyggande är det svårare att Skr. 2000/01:2 med exakthet mäta förebyggande insatser. Stora delar av utvecklingssamarbetet har tydliga förebyggande effekter. Genom att i än större utsträckning stärka det förebyggande perspektivet i utvecklingssamarbetet bidra regeringen till att använda dessa medel på ett än mer ändamålsenligt sätt. Fem angelägna huvuduppgifter för det långsiktiga svenska arbetet med att förebygga väpnade konflikter kan identifieras. Huvuduppgifterna för det långsiktiga svenska arbetet med att förebygga väpnade konflikter: ·Stärka respekten för de mänskliga rättigheterna och stärka kapaciteten för att i svensk utrikespolitik, i EU och i internationella organisationer agera tidigare och mer effektivt på signaler om brott mot mänskliga rättigheter, som ofta är den första varningssignalen om en förestående väpnad konflikt. ·Stärka , EU:s och det internationella samfundets förmåga att genom demokratiutveckling och rättsstatens principer skapa fredliga processer för att hantera konflikter och förhindra att de tar sig väpnade uttryck. ·Stärka vårt bidrag till rättvis global ekonomisk och social utveckling genom att identifiera och motverka strukturella riskfaktorer såsom ökade välståndsklyftor, fattigdom, ojämlikhet och snedfördelning av ekonomiska villkor. ·Stärka det internationella ekonomiska samarbetet, bl.a. i form av handel och investeringar, för att bidra till ökad integration och ömsesidigt beroende. ·Verka för regional och subregional integration som en väg att skapa gemensam säkerhet. Inom ramen för dessa huvuduppgifter finns ett antal prioriteringar för det framtida praktiska arbetet med att förebygga väpnade konflikter. Här nämns tjugo av dessa prioriteringar. En mer utförlig beskrivning av dessa och andra prioriteringar återfinns i kapitel tio. Regeringens prioriteringar för närmaste framtiden: ·Ytterligare integrera förebyggandeperspektivet i planeringen och det praktiska genomförandet av det svenska utvecklingssamarbetet. Kostnaderna för fred är för det internationella samfundet avsevärt mycket lägre än kostnaderna för krig och våld. ·Aktivt bidra till att anlägga ett tydligare jämställdhetsperspektiv i konfliktförebyggande, bl.a. genom att föra in jämställdhetsfrågan i analyser av insatser och i dialog med samarbetsparter. ·Stärka regeringens samarbete med frivilligorganisationer, som ett led i ansträngningarna att skapa bättre konfliktförebyggande insatser. ·Stärka FN:s förebyggande kapacitet genom att bidra till utvecklingen av en vängrupp till generalsekreteraren, arbeta för att upprätta en stående undersökningsmekanism samt bidra till FN:s fond för Skr. 2000/01:2 förebyggande. ·Verka för att i EU, FN, och andra internationella organisationer få till stånd regelbundna genomgångar av potentiella risker för väpnade konflikter samt rapporter om lämpliga förebyggande åtgärder. ·Främja samarbetet mellan EU, FN och genom regelbundna konsultationer och utbyte av information och kunskap. ·Driva på utvecklingen av en förebyggande politik inom EU och verka för att ett program för förebyggande presenteras i . ·Samarbeta med kommissionen i arbetet med att utveckla EU:s demokratiarbete och valövervakning som ett förebyggande instrument. ·Verka för att det inom ramen för etableras ett regionalt försoningsinstitut på för att bidra till stabil fred och återuppbyggnad i regionen. ·Främja som en mötesplats för samarbete och förståelse mellan olika kulturer. ·Verka för en långsiktig uppbyggnad av afrikansk kapacitet för konfliktförebyggande i samarbete med Afrikanska enhetsorganisationen (OAU) och de subregionala samarbetsorganisationerna för södra och västra (SADC och ECOWAS) och (IGAD). ·Effektivare motverka enskilda gruppers och individers egna ekonomiska intressen i väpnade konflikter, i form av illegal handel med lätta vapen, guld och diamanter, bl.a. genom att bidra till att stärka det internationella samarbetet för ökad kontroll av oslipade diamanter. ·Verka för ökad nedrustning och icke-spridning av vapen, bl.a. genom att höja EU:s profil genom t.ex. fortsatt utveckling av gemensamma åtgärder och positioner. ·Verka för fortsatt internationellt samarbete för att förhindra okontrollerad spridning och destabiliserande ansamlingar av lätta vapen, bl.a. vid om illegal handel med lätta vapen, genom stöd till olika regionala och nationella projekt såsom ECOWAS-moratoriet samt fortsatt stöd till SIPRI:s arbete inom området. ·Verka för den fortsatta utvecklingen av förtroendeskapande åtgärder, bl.a. i form av öppna redovisningar av militära resurser och utbyte av personal vid militära utbildningar. ·Förbättra sanktionsinstrumentet för att bl.a. öka efterlevnad och träffsäkerhet och förhindra negativa humanitära konsekvenser för civilbefolkningen. ·Verka för att långsiktiga välståndsvinster blir mer attraktiva än kortsiktiga vinningar genom bruk av våld och utveckla möjligheterna att använda handel och investeringar i förebyggande syfte, bl.a. genom samverkan med näringslivet. · Utarbeta en strategi för att hur bilaterala och multilaterala insatser kan Skr. 2000/01:2 förebygga väpnade konflikter till följd av knappa vattenresurser. ·Stärka samarbetet med forskarvärlden genom att inrätta ett forum för regelbundna möten mellan forskare och praktiker. ·Utveckla en gemensam utbildning för ett integrerat agerande i svenska och internationella förebyggande insatser med olika aktörer. 3 Att förebygga väpnade konflikter: en väg mot de utrikespolitiska målen Målen för den svenska utrikespolitiken formuleras i allt större utsträckning med inriktning på den enskilda människans förhållanden. Det generella målet är att värna om den enskildes rätt, oavsett kön, ras, religion eller nationalitet, till liv, hälsa och frihet att utvecklas i enlighet med sina personliga förutsättningar. Ökad respekt för mänskliga rättigheter är en svensk nyckelfråga och grova brott mot grundläggande fri- och rättigheter är inte längre enskilda staters inre angelägenheter. Dagens breda säkerhetsbegrepp lyfter fram individen som central och främjandet av mänsklig säkerhet är en huvuduppgift. Mänsklig säkerhet tar fasta på individens behov av och rätt till fysisk trygghet och kroppslig hälsa, tillgång till livets materiella förnödenheter, rätt till en adekvat social och ekonomisk bas samt, inte minst, respekt för hennes eller hans personliga integritet och frihet. För att göra detta möjligt strävar den svenska utrikespolitiken efter att på den internationella nivån bidra till fred och säkerhet liksom till integration, samarbete och en hållbar och jämställd politisk, ekonomisk och ekologisk utveckling. På den regionala och subregionala nivån utgör integration och samverkan mellan grannländer ett alltmer framgångsrikt sätt att skapa en stabil fred med förutsättningar för demokratisk samhällsutveckling och ekonomisk tillväxt. Stärkandet av ett demokratiskt system och en demokratisk kultur är tillsammans med respekt för mänskliga rättigheter och möjligheten till social och ekonomisk utveckling för både kvinnor och män primära mål på den nationella nivån. har ensamt och tillsammans med andra framgångsrikt arbetat mot dessa generella mål, bl.a. genom att främja demokratiska reformer, stödja kvinnors rättigheter, stärka skyddet av minoriteters rättigheter, arbeta för nedrustning och verka för en jämställd och hållbar ekologisk, social och ekonomisk utveckling där kvinnors och mäns olika möjligheter och erfarenheter tas tillvara. Vi har en lång tradition av svenska konflikthanterande och andra fredsfrämjande insatser, såväl bilateralt som inom ramen för olika internationella och regionala organisationer. Utmaningen för och resten av det internationella samfundet är att flytta fokus från sen hantering av omfattande väpnade konflikter till att försöka förhindra att motsättningarna alls tar sig våldsamma uttryck. Skrämmande erfarenheter från t.ex. , och visar att metoderna och strategierna för att främja individers säkerhet och Skr. 2000/01:2 internationell fred måste förbättras. Att förebygga väpnade konflikter är ett sätt att spara liv och samhälleliga resurser. Genom att blottlägga och angripa grundläggande riskfaktorer och konfliktorsaker och mildra effekter av uppblossande konflikter och förhindra våld, främjar vi den enskilda människans säkerhet och utveckling. Konfliktförebyggande är en kompletterande, mindre resurskrävande och mer samarbetsinriktad strategi för att nå de grundläggande målen för svensk utrikespolitik. En betoning av tidiga förebyggande åtgärder utesluter inte att vi också kommer att behöva en betydande beredskap för att kunna vidta åtgärder även i sådana fall då en situation urartar till väpnad konfrontation. för sydöstra , som är inspirerad av tankarna bakom skapandet av den Europeiska unionen, illustrerar vikten av att relatera förebyggande insatser till de övergripande målen. För att förhindra att väpnade konflikter åter bryter ut syftar till att integrera regionen i det europeiska samarbetets strukturer, stärka det regionala samarbetet och bidra till politiska och ekonomiska reformer. 3.1Vad är konfliktförebyggande? Konflikter är en naturlig och ofrånkomlig del av den politiska vardagen i alla samhällen, även i demokratier, och kan ofta driva samhällsutvecklingen framåt. Utmaningen för det konfliktförebyggande arbetet är att bidra till att konflikterna hanteras så att våldsanvändning och mänskligt lidande kan undvikas. Genom att förebygga väpnade konflikter skapas också möjligheter att använda politiska och ekonomiska resurser till samhällsutveckling och institutionsbyggnad i stället för till krig eller annan destruktiv verksamhet. Konfliktförebyggande syftar med andra ord till att på ett konstruktivt sätt kanalisera, eller transformera, konflikter, i meningen samhällsmotsättningar, genom fredliga procedurer och strukturer och förhindra att de tar sig väpnade uttryck. Demokrati är det bästa system vi känner för att hantera konflikter på fredligt sätt. Konfliktförebyggande är en central och integrerad del av ansträngningar inom freds- och säkerhetsfrämjande. Förebyggande är tillsammans med krishantering och insatser efter det att omfattande våldshandlingar har upphört metoder för att hantera väpnade motsättningar. De ges ofta samlingsnamnet konflikthantering. Framgångsrikt konfliktförebyggande innebär effektiv konflikthantering som sparar både mänskliga och materiella värden. De flesta fredsfrämjande åtgärder som vidtas är emellertid mer omfattande och kostsamma civila och militära krishanteringsinsatser, som genomförs efter en väpnad konflikts utbrott. Lika resurskrävande är insatser efter det att omfattande våldshandlingar har upphört, dvs. Detta kan innefatta ett brett spektrum av insatser såsom stöd till social, institutionell och ekonomisk återuppbyggnad, stabiliserande närvaro av militär trupp eller åtgärder som syftar till politisk försoning. Att vidta sådana åtgärder är nödvändigt för att förhindra att väpnade konflikter åter Länder som varit i väpnad konflikt löper stor risk för Skr. 2000/01:2 återfall. är mer än hälften av pågående väpnade konflikter sådana Det råder en överlappning mellan dessa tre skeden av konflikthantering och det är i praktiken inte alltid möjligt eller önskvärt att dra tydliga gränser mellan dem. Medlingsförsök och undersökningsmissioner som initierats före en väpnad konflikts utbrott kan t.ex. fortsätta att vara viktiga under pågående krig, och civilpoliser som verkat i ett akut väpnat skede behövs ofta än mer när den akuta konflikten är över. På samma sätt kan insatser för att bygga upp ett fungerande demokratiskt system och ekonomisk infrastruktur efter ett ingånget fredsavtal bidra till att förebygga att nya konflikter blossar upp. Konflikthantering inkluderar således ett brett spektrum av möjliga insatser för att hantera problem av militär, humanitär, socioekonomisk och politisk-institutionell karaktär i olika skeden av en konflikt.