prop · GN03149 · 2000-01-01 00:00:00 — Den - bygger på individdata av hög kvalitet De data som används i verksamhetsuppföljningen måste självfallet vara av hög kvalitet. Det faktum att det rör sig om mycket stora datamängder som skall hanteras snabbt, säkert och effektivt ställer krav på fungerande IT-lösningar. Siktet bör vara inställt på att utveckla generellt tillämpbara system för uppföljning. Dessa bör göra det möjligt för vårdansvariga att interaktivt registrera och följa den enskilde patientens väg genom vård- processen och därmed få bättre möjligheter att koordinera insatserna. Den enskildes integritetsskydd skall respekteras. - omfattar alla delar av hälso- och sjukvården Inriktningen skall vara att alla verksamheter inom hälso- och sjukvården skall omfattas av informationssystemen, oberoende av vem som utför insatserna landsting, kommun eller privat vårdgivare. - tillgodoser alla intressenters informationsbehov Utvecklingsarbetet rörande verksamhetsuppföljning har i huvud- sak varit producentorienterat. En ökad medborgarorientering mot pati- enter, befolkning, beställare/politiker är angelägen i det fortsatta arbe- tet. - uppfattas som användbar och värdefull En avgörande förutsättning för en fungerande verksamhetsuppföljning är att de mått, mätmetoder och arbetsformer som tillämpas uppfattas som användbara och värdefulla. Verksamhetsbeskrivningar måste vara indi- vidbaserade och utgå från de tjänster denne får. Snabb återföring till dem som lämnar uppgifter är väsentlig liksom konkretion och koncentration på det mest väsentliga. - omfattar underlag för analys Verksamhetsuppföljningen har i huvudsak varit begränsad till de- skriptiva redovisningar. Det är angeläget att skapa möjligheter till fördju- pad analys av olika aspekter på kvaliteten i vårdprocesserna, även sådana som spänner över flera vårdenheter och/eller olika huvudmän. Vidare bör ökad uppmärksamhet ägnas åt från effektivitetssynpunkt intressanta om- råden, t.ex. där det finns betydande variationer mellan olika enheter. Regeringen anser att det är det angeläget att intensifiera arbetet med att utveckla informationsförsörjningen och verksamhetsuppföljningen inom vården och att därvid lägga särskild vikt vid primärvården i landstingen, vården och omsorgen om äldre i kommunerna samt den psykiatriska vår- den. Här fordras ett långsiktigt arbete för att utveckla metodik och system. I detta arbete krävs samarbete mellan kommuner, landsting, privata vårdgivare och andra berörda samarbetspartners. Vidare krävs att centrala aktörer tar ansvaret för nationell samordning, gemensamt utvecklingsarbete och normering inom relevanta områden. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att, i samverkan med och Svenska Kommunförbun- det, svara för centralt stöd och nationellt utvecklingsarbete inom området. För uppdraget bör sammanlagt avsättas 2004. Regeringen avser att återkomma med förslag om medeltillskott i budgetpropositionen . Utvecklingsinsatser behövs inom de områden som redovisas i det föl- jande. Gemensam dokumentation Verksamhetsuppföljningen bör så långt möjligt bygga på uppgifter som fortlöpande dokumenteras i vården, i journaler och i annan löpande re- gistrering. Denna måste utvecklas så att patienten, och andra intressenter, kan följa hela vårdprocesser. Dagens journalsystem är splittrat mellan vårdenheter, huvudmän och yrkesgrupper. uppdrog regeringen åt att ut- reda omfattningen av administrativt arbete i vården och lämna förslag till åtgärder för att få bort onödig administration i hälso- och sjukvården. av administrationen i vården visar att merarbete uppkommer till följd av de splittrade journalsystemen, samt att patientsäkerheten och effektiviteten i hälso- och sjukvården begränsas av brister i informationsöverföringen, i synnerhet mellan verksamheter i samband med in- och utskrivning vid sjukhus. Journalföringen har foku- serats på dess formella och legala form och inte i tillräcklig utsträckning som källa för att förbättra verksamheten och uppföljningen. Datajournalsystem finns numera i så gott som all vårdcentralverksam- het. Vid sjukhus förekommer däremot datajournaler ännu inte i någon större utsträckning. Samma förhållande gäller den kommunala vården. Det finns dock exempel där samtliga enheter inom ett landsting använder samma IT-baserade journalsystem och där även kommuner använder detta. Vårdadministrativa- och ärendehanteringssystem Kommuner och landsting använder som regel IT-baserade stödsystem för att underlätta den verksamhetsnära administrationen. Dessa system är utvecklade och verkar nästan uteslutande vid enskilda verksamheter hos en huvudman eller i en viss typ av verksamhet t.ex. vid vårdcentraler. Kommunernas ärendehanteringssystem är uppbyggda för , men har kompletterats med moduler för hälso- och sjukvårdsverksamhet. För att få till stånd och kunna beskriva sammanhållna vårdprocesser där ofta flera enheter är berörda krävs att de administrativa stödsystemen kan kommunicera med varandra. En sådan sammankoppling underlättar informationsöverföring i samband med in- och utskrivningar vid sjukhus, snabb kommunikation mellan patientansvarig läkare och personalen vid ett äldreboende, mellan vårdcentral och apotek etc. De aktuella systemen behöver fortlöpande utvecklas så att de innehål- ler uppgifter som är nödvändiga för ett ändamålsenligt verksamhetsstöd och uppföljning av verksamheten. Termer och tekniska standarder För en väl fungerande informationsförsörjning i hela vårdprocessen krävs IT-stöd för gemensamma journaler och integrerade administrativa stöd- system. För att dessa skall kunna genomföras krävs emellertid att några grundläggande förutsättningar uppfylls. De termer och begrepp som används i informationssystemen måste vara klart definierade, kända och accepterade av den personal och andra intressenter som använder informationssystemen. Informationssystemen behöver tillgång till databaser med sådana definierade begrepp som bör framställas nationellt, även om lokala kompletteringar kan behövas. Tekniska standarder utgör grunden för den funktionella samordning som krävs för att man skall kunna utbyta information mellan informa- tionssystem som utvecklats av olika leverantörer. Flera landsting bedriver ett omfattande arbete för att utveckla termi- nologin inom hälso- och sjukvården. Inom projektet har ett omfattande arbete lagts ned för att skapa en termdatabas där man samlat några existerande terminologier för t.ex. diagnoser och läkemedels- behandling. har tillsammans med och definierat några vårdadministrativa be- grepp. föreligger dock betydande skillnader i språkbruk mellan olika enheter, yrkesgrupper och huvudmän. Detta gäller i synnerhet mellan personal verksamma inom hälso- och sjukvård och socialtjänst. För att främja säkerhet och effektivitet i informationsförsörjningen är det nödvändigt att termarbetet intensifieras. fick i samband med att Spri upphörde ett utökat ansvar för terminologiarbetet och är ett nationellt i termfrågor. Standardiseringen av IT för vården hanteras i av HSS Hälso- och sjukvårdsstandardiseringen, som är auktoriserade av SIS att ansvara för dessa frågor. Ett omfattande arbete har bedrivits och lett till att det nu finns grund- läggande standarder för många typer av information som t.ex. labora- torieresultat, EKG, recept och hela journaler. Dessa används dock ännu inte i någon större utsträckning. Det krävs ett stort arbete med informa- tion och genomförande. Det är viktigt att centrala organ ger tydliga sig- naler om att standarder skall användas vid upphandling av nya system och att äldre system i möjligaste mån anpassas till det standardiserade informationsutbytet. De europeiska standarderna behöver i många fall kompletteras med svenska specifikationer som ger ytterligare precisering av de tekniska anvisningarna. Dessutom saknas ännu grundstandarder för många viktiga frågor där behov finns av en patientcentrerad information och verksam- hetsuppföljning. Bättre mått i verksamhetsuppföljningen Verksamhetsuppföljning inom hälso- och sjukvården är begränsad till att i huvudsak avse prestationer i form av vårdtillfällen och öppen- vårdsbesök. Finans- och personalstatistiken medger inte en självklar koppling till utförda prestationer. Uppgifter som beskriver hälso- och sjukvårdens resultat är inom många områden bristfälliga. I synnerhet inom psykiatri, primärvård och äldresjukvård finns påtagliga behov av utvecklingsarbete för att en tillfredsställande vårdprocessbaserad verk- samhetsuppföljning skall uppnås. Brister finns även inom den sjukhus- baserade öppenvården, dagvård och medicinsk rehabilitering. pågår arbete med att utveckla informations- system där uppgifter om åtgärder och kostnader knyts till enskilda indivi- der. Inom pågår arbete med att gruppera olika öppen- vårdsinsatser. Styrelsen har till regeringen redovisat ett uppdrag där ett förslag till individbaserad statistik inom kommunernas vård och omsorg till äldre och funktionshindrade ingår. Utvecklingsarbete när det gäller verksamhetsuppföljning behövs bl.a. inom följande områden: - Beskrivning av hälso- och sjukvårdens tjänster. Inom öppen hälso- och sjukvård, psykiatri samt vård och omsorg om äldre behövs former för att beskriva och fortlöpande redovisa de tjänster som utförs. - Beskrivning och klassificering av patienten. Diagnosklassificering är inte alltid tillräcklig. I synnerhet i vård och omsorg om äldre med stora omvårdnadsbehov och i vården av människor med psykiska störningar bör beskrivningssätt som uttrycker aktuellt behov, förmågor och funk- tionsnedsättningar utvecklas. - Metoder för att redovisa kostnader för att utföra definierade tjänster inom öppen vård, särskilt inom psykiatri och vård och omsorg till äldre. - Metoder för mätning och löpande redovisning av utfall av insatta åt- gärder. - Möjligheter bör skapas att koppla samman uppgifter från finans-, per- sonal- och verksamhetsstatistik på aggregerad nivå för såväl arbets- enheter som vårdprocesser. - Metodik och forum för att presentera nationell statistik på ett lättill- gängligt och flexibelt sätt bör utvecklas för att motsvara olika intres- senters informationsbehov. 8 Uppföljning och utvärdering av handlingsplanen Regeringens bedömning: Handlingsplanen, avtalet om utveck- lingsinsatser och resurstillskottet bör följas upp och utvärderas ur olika perspektiv. bör ges i uppdrag att svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen. För detta uppdrag bör sammanlagt avsättas un- der perioden 2004. Skälen för regeringens bedömning: Denna nationella handlingsplan syftar, tillsammans med avtalet med och om utvecklingsinsatser och resurstillskottet 2004, till att stödja utvecklingen av hälso- och sjukvården. Planens huvudinriktning att göra primärvården i landsting och kom- muner till en väl fungerande bas i hälso- och sjukvården kräver insatser och utvecklingsarbete under en följd av år. Eftersom detta är djupgående förändringar kan man inte utlova snabba och omedelbara resultat på alla punkter. Desto viktigare är det att tillse att handlingsplanen, utvecklings- avtalen och resurstillskottet sammantaget år leder till sådana del- förändringar som kan förväntas ge avsedda effekter . med och med tillhörande lokala handlingsplaner i landstingen är särskilt viktiga som medel för att åstadkomma förändringar i enlighet med denna nationella handlingsplan. Det är därför avgörande att avtalet och de lokala handlingsplanerna följs upp. Regeringen har därför i utvecklingsavtalet med och kommit överens om att såväl utveck- lingsavtalet som de lokala handlingsplanerna skall följas upp och utvär- deras, både lokalt och nationellt. Enligt regeringen bör få i uppdrag att svara för uppfölj- ningen av såväl denna nationella handlingsplan som av avtalet om ut- vecklingsinsatser med och Svenska Kommunför- bundet. För detta uppdrag bör sammanlagt avsättas 2004. Regeringen avser att återkomma med förslag i budgetpropositionen . I avtalet ingår vidare att handlingsplanerna i respektive landsting uti- från lokala förutsättningar skall beskriva vilka insatser som planeras samt vilka resultat som skall uppnås för att fullfölja utvecklingsavtalet. Hand- lingsplanerna skall redovisas till . Den lokala uppföljningen baseras på att det enligt utvecklingsavtalet åligger respektive landsting att följa upp de lokala handlingsplanerna. Landstingen skall åren 2003 2005 till redovisa hur de lokala handlingsplanerna har genomförts samt vilka re- sultat som uppnåtts. Därutöver åligger det landstingen att till redovisa en samlad bedömning av resultatet av utvecklingsinsatserna samt hur intentionerna i utvecklings- avtalet uppfyllts i respektive landsting. Regeringen avser att ge i uppdrag att med början 2002 till regeringen redovisa en samlad bedömning av hur ut- vecklingen i landsting och kommuner överensstämmer med intentionerna i handlingsplanen och utvecklingsavtalet. Av ekonomiska vår- proposition (prop. 1999/2000:100) framgår vidare att en kontrollstation skall finnas . Syftet med kontrollstationen är att analysera hur de avsatta medlen har använts och vilken effekt de har haft i verksam- heten. Avsikten är att redovisning skall baseras dels på landstingens lokala handlingsplaner och redovisade uppföljningar av dessa, dels på egeninitierade studier som skall belysa utvecklingen inom centrala områden som täcks av den nationella handlingsplanen och ut- vecklingsavtalet, exempelvis: - Satsningen på primärvården i landsting och kommuner görs för att åstadkomma en bättre balans mellan resurser och arbetsuppgifter och därmed främja den samlade effektiviteten i hälso- och sjukvården. I uppdrag bör därför ingå att initiera studier för att be- döma primärvårdens betydelse för systemeffektiviteten i hälso- och sjukvården. - Särskild uppmärksamhet bör också ägnas informationsöverföringen och samverkan mellan sjukhus och landstingens och kommunernas primärvård för gemensamma patientgrupper. En viktig fråga att belysa därvidlag är i vilken utsträckning de ökade resurserna i primärvården förmår bidra till ökad trygghet och kvalitet i vården av äldre män- niskor. - Patienternas möjligheter att etablera långsiktiga och förtroendefulla relationer med familjeläkaren och andra yrkeskategorier i primärvår- den och effekterna därav bör göras till föremål för studier. - Vidare bör utvecklingen för barn och ungdomar med psykisk ohälsa följas, bl.a. avseende hur psykiatrin i samverkan med andra förmår åstadkomma tidigt stöd samt hur övergången mellan barn- och ung- domspsykiatrin och vuxenpsykiatrin underlättas. 1999/2000:149 Bilaga 1 Avtal om utvecklingsinsatser inom vården och omsorgen för åren 2002 2004 Inledning Genom den s.k. försvarsuppgörelsen kommer att tillföras vården och omsorgen 2004. Av ekonomiska vårproposition framgår att medlen skall ingå i det generella statsbidraget till landsting och kommuner och fördelas till landstingen och till kommunerna, vilket innebär att den största delen av satsningen avser landstingens hälso- och sjukvård. En kontrollstation skall finnas . I samband med denna skall en bedömning göras av hur de avsatta medlen har använts och vilken effekt de har haft i verksamheten. Regeringen, och har i detta avtal enats om att med dessa utökade resurser stimulera utveck- lingsinsatser inom vården och omsorgen; primärvård, vård och omsorg om äldre, psykiatri samt tillgänglighet och mångfald. En väsentlig del i avtalet är att insatserna skall följas upp och utvärderas. Avsikten är att landstingen skall ta fram lokala handlingsplaner eller motsvarande som utifrån lokala förutsättningar preciserar hur intentionerna i detta utvecklingsavtal skall uppfyllas. kommer att ges i uppdrag att följa detta arbete och att svara för den nationella uppföljningen av detta utvecklingsavtal. Att träffa utvecklingsavtal och ta fram lokala handlingsplaner som följs upp är ett uttryck för ambitionen att resurstillskottet skall leda till kon- kreta effekter inom vården och omsorgen. Principen om självstyrelse gäller. I detta avtal läggs inriktningen för satsningen fast, medan det ankommer på huvudmännen att själva ansvara för genomfö- randet. Resurstillskottet är inte att betrakta som en allmän förstärkning av kommunsektorns ekonomi. Landstingen tillförs 2004 resurstillskott enligt följande: , 2 , 2 . Kommunerna tillförs 2004 resurstillskott enligt följande: , 882, , 1 . och åtar sig att verka för att landstingen och kommunerna genomför insatser i enlighet med intentionerna i detta utvecklingsavtal. För nationellt utvecklingsarbete med inriktning att stödja landsting och kommuner att genomföra insatser i enlighet med detta utvecklingsavtal avsätts 2004 till och , fördelat lika mellan förbunden. Bakgrund Med stöd snabba medicinska utveckling har sjukvården genomgått en omfattande strukturomvandling som radikalt förändrat arbetsfördelningen mellan sluten och öppen vård och därmed mellan landsting och kommuner. Med allt kortare vårdtider vid sjukhusen har den öppna vården utanför sjukhusen fått ansvar för allt fler vårdkrävande patienter. Det gäller patienter som behöver långvarigt stöd och konti- nuerlig uppföljning för kroniska sjukdomar som t.ex. astma, diabetes, psykoser, högt blodtryck, hjärtsvikt och reumatism. Det gäller patienter som behöver fortsatt vård och rehabilitering efter olika insatser vid sjuk- hus. Det gäller också de, framför allt äldre men också yngre personer, som vårdas i särskilt boende eller i hemsjukvård, ofta med flera sam- verkande sjukdomar och personer med vård i livets slutskede. Strukturomvandlingen möjliggör för människor att i hög grad få sina sjukvårdsbehov tillgodosedda utanför sjukhus. Det är också något som de allra flesta människor önskar under förutsättning att de medicinska insatserna och tryggheten är tillfredsställande. Även med omfattande och långvariga sjukvårdsbehov skall det därför vara möjligt att bo kvar hemma. Strukturomvandlingen lider dock av en betydande obalans. Den öppna vårdens successivt ökade ansvar för allt mer vårdkrävande patienter har inte åtföljts av motsvarande resurstillskott. Denna eftersläpning i den öppna vårdens resurser orsakar tillgänglighets- och kvalitetsproblem i hela vården. primärvård har vare sig den kapacitet eller inriktning som är nödvändig för att i praktiken fylla funktionen som hälso- och sjukvår- dens bas. För de som insjuknar akut, framför allt på jourtid, är primär- vårdens tillgänglighet ofta allt för låg vilket gör att patienterna tvingas söka vård vid sjukhusens akutmottagningar även för sjukvårdsbehov som väl skulle kunna tillgodoses i primärvården. Det finns inte heller tillräck- ligt tydliga och praktiska förutsättningar för var och en i befolkningen att etablera en långsiktig och förtroendefull relation med en egen vald läkare. Genom Ädelreformen ansvarar kommunerna för delar av denna öppna vård. Det gäller den vård som ges i särskilda boendeformer och, i mer än hälften av kommunerna, för hemsjukvård. I båda fallen exklusive läkar- insatser. Även i denna vård finns brister. Den medicinska nivån på insatserna i särskilt boende och i hemsjukvård är inte tillfredsställande. Det gäller både medverkan från läkare och tillgången till annan hälso- och sjuk- vårdspersonal med tillräcklig kompetens; undersköterskor, sjukskö- terskor, sjukgymnaster, arbetsterapeuter, kuratorer, m fl. Inte heller den nödvändiga trepartssamverkan mellan sjukhus, lands- tingens primärvård och kommunernas vård och omsorg fungerar opti- malt, vilket medför bristande kontinuitet och sammanhang i vården. Detta har allvarliga konsekvenser för patienterna. När de medicinska insatserna i den öppna vården inte är tillräckliga finns risk för att patien- tens medicinska tillstånd försämras i sådan grad att inläggning vid sjuk- hus blir nödvändig. Om vårdinsatser och rehabilitering efter en vård- insats vid sjukhus inte håller tillräckligt hög medicinsk nivå blir inte resultatet av insatsen den bästa möjliga. Stödet till vissa grupper med psykisk ohälsa måste förbättras. Det gäller barn och ungdomar som drabbas av psykisk ohälsa för vilka tidiga insatser måste sättas in. Det gäller också psykiskt funktionshindrade som har både somatiska och psykiatriska vårdbehov som inte uppmärksam- mas tillräckligt. Vidare har många äldre psykiatriska vårdbehov som inte ges tillräcklig uppmärksamhet. Hälso- och sjukvårdens lednings-, organisations- och arbetsformer kan utvecklas ytterligare i syfte att stärka patientfokuseringen, förbättra arbetsmiljön och höja kostnadseffektiviteten. Olika alternativa drifts- former i vården och omsorgen kan frigöra innovationskraft och ny- tänkande. Genom att bejaka privata, ideella och kooperativa entrepre- nörer kan nya erfarenheter vinnas av arbetsorganisation, former för service och bemötande som även kan berika huvudmännens egna befintliga verksamheter. En nödvändig förutsättning för att komma till rätta med vårdens pro- blem är att med utökade resurser förbättra kapaciteten och kvaliteten i den öppna vården. Syftet är att skapa positiva systemeffekter. Det hand- lar alltså om att ge bättre förutsättningar för vårdens olika delar att i samverkan åstadkomma goda resultat. Men att det behövs mer resurser får inte dölja det samtidiga behovet av ett förbättrat utnyttjande av tillgängliga resurser. Det gäller att minska onödiga insatser i alla vårdprocesser, inte minst genom förbättrad in- formationsöverföring och samverkan, och att kontinuerligt utvärdera värdet av olika åtgärder och system. Det kräver kontinuerligt arbete med verksamhetsutveckling som syftar till att vården oavsett huvudman och oavsett driftsform skall bli mer patientfokuserad, kunskapsbaserad och kostnadseffektiv för att både kunna åstadkomma goda resultat och kunna rekrytera nödvändig personal. Tillgängligheten i primärvården kan förbättras på olika sätt. Redan pågår, med stöd från , projekt i landstingen som syftar till att både skapa förbättrad tillgänglighet och större lyhördhet till patienternas önskemål om tidpunkt för besök. I ett första steg har skapats mottagningar inom primärvården som förmår att ge varje patient som så önskar tid för besök som kontakt tas. Primärvård Av den ändrade Hälso- och sjukvårdslagen framgår att primär- vården, som en del av den öppna vården, utan avgränsning vad gäller sjukdomar, ålder eller patientgrupper, skall svara för befolkningens be- hov av sådan grundläggande medicinsk behandling, omvårdnad, före- byggande arbete och rehabilitering som inte kräver sjukhusens medi- cinska eller tekniska resurser eller annan särskild kompetens. Begreppet primärvård betecknar alltså inte en specifik organisationsform utan en vårdnivå; den nivå som skall kunna tillgodose befolkningens behov av grundläggande hälso- och sjukvård. Primärvård som vårdnivå inkluderar därmed även den sjukvård som kommunerna bedriver i särskilt boende och, i drygt hälften av kommu- nerna, i ordinärt boende. Det har under funnits en bred politisk enighet om att primärvården skall fylla funktionen som befolkningens bas i det svenska sjukvårdssystemet. Även om enigheten om behovet av att utveckla primärvården till en väl fungerande bas inom hälso- och sjukvården varit påfallande, har allt för lite hänt i praktiken. Primärvården har tvärtom fått allt svårare att leva upp till denna funktion eftersom dess resurser inte utvecklats i takt med successivt ökade arbetsuppgifter. Trots en generellt sett mycket hög läkartäthet i svensk sjukvård är antalet specialister i allmänmedicin i primärvården per invånare inter- nationellt sett låg. För att primärvården skall kunna fullgöra funktionen att svara för befolkningens grundläggande sjukvårdsbehov krävs både ökad mottag- nings-, hembesöks- och utredningskapacitet och bättre fungerande sam- verkan med andra delar av vården. Med sjukvårdens tilltagande specialisering aktualiseras även behovet av att utveckla informationsstödet till patienterna, inte minst i valet mellan olika behandlingsformer.