prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Det ledande företaget har därmed en helt annan möjlighet än konkurrenterna att försvåra eller förhindra att nya aktörer får fotfäste på marknaden. För att åstadkomma en marknad med mer lika konkurrensförutsättningar för aktörerna behövs regler som är asymmetriska i den meningen att de ger nytillträdande företag ett visst skydd. Den generella konkurrenslagstiftningen kan tillämpas för att motverka missbruk av en dominerande ställning, men är i första hand konstruerad för att motverka konkurrensbegränsningar på etablerade konkurrensmarknader. Konkurrensutsättning av marknader är i flertalet fall inte liktydigt med avreglering i ordets bokstavliga betydelse. I stället krävs ofta omreglering eller skapandet av nya regler som utgör ett stöd för en effektiv konkurrens. På marknader som har öppnats för konkurrens uppstår ett tryck som skapar gynnsamma effekter både för ekonomin i stort, för konsumenterna på det berörda produktområdet och för den enskilda köparen. De effekter som traditionellt brukar framhållas som resultat av en väl fungerande konkurrens är en effektiv fördelning av de samlade produktionsresurserna, inre effektivitet i producerande och distribuerande företag, att konsumenternas önskemål blir styrande för produktionens och distributionens inriktning samt ett omvandlingstryck som skapar nya företag, nya produkter och nya distributionsformer. De tre första effekterna kan i viss mån uppnås även på områden med offentligt eller privat monopol eller där rådande regelverk utesluter en fungerande konkurrens mellan de företag eller andra institutioner som tillhandahåller nyttigheter. Exempelvis kan system för noggrann planering, uppföljning och styrning fördela produktionsresurser till områden där de bedöms komma till störst nytta. Genom kontroll och ekonomiska krav på verksamheten kan en uppdragsgivare skapa incitament för ökad effektivitet. Konsumenternas önskemål kan avläsas och förmedlas på andra sätt än genom köphandlingen. Generellt är dock sådana regleringssystem vanligen mindre effektiva än det tryck som leverantörerna utsätts för genom hotet att köparen väljer ett annat företag eller en annan produkt. På en marknad där konkurrensen är hård slås de minst effektiva företagen ut då försäljningsintäkterna inte täcker kostnaderna. En sådan konsekvens för den leverantör som inte gör sina kunder nöjda är sällan en realitet på en reglerad marknad utan konkurrens. När det gäller den fjärde effekten, att skapa ett omvandlingstryck, finns däremot knappast något alternativ som är jämförbart med konkurrensmekanismen. Det är viktigt att understryka att konkurrensen, för att ge starka incitament till innovationer och uppfinningar, måste fungera i en väl avvägd balans med de immaterialrättsliga regler som ger upphovsmannen möjlighet att skörda frukterna av sin uppfinning. Genom den ständiga utmaning av gamla lösningar och etablerade institutioner som präglar en marknad där konkurrensen utgör den dominerande drivkraften skapas sålunda utrymme för nya idéer, nya företag och nya människor att pröva sin förmåga. Därmed skapas de nödvändiga förutsättningarna för en hållbar ekonomisk tillväxt. 7.4.2 Ägande och marknad Regeringens bedömning: Om en privatisering övervägs bör det först säkerställas att en balanserad och väl fungerande konkurrens har etablerats och att marknaden har visat sig tillgodose konsumenternas behov. Den tävlan om att tillfredsställa köparna som äger rum på en konkurrensmarknad inrymmer möjligheter till såväl framgång som misslyckande. Den säljare som uppskattas av många konsumenter får ekonomisk framgång medan motsatsen gäller den som inte lyckas tillfredsställa köparna. Den yttersta konsekvensen av marknadsmodellen är således att det företag som konsumenterna inte är nöjda med kommer att slås ut från marknaden. Detta sker i princip när verksamheten förbrukar mer resurser än köparna är beredda att avstå från för att få del av företagets produkter. All verksamhet på en konkurrensmarknad är således en riskverksamhet. De resurser som har satsats för att bygga upp företaget, investera i anläggningar osv. kan gå förlorade om produkterna inte i tillräckligt hög grad uppskattas av köparna. Å andra sidan kan det företag som vinner framgång göra betydande vinster och expandera. Ekonomiskt risktagande är normalt en uppgift för det privata kapitalet och inte för det allmänna och de resurser som baseras på skattemedel. I praktiken är emellertid avgränsningen mellan den privata och den offentliga sektorns uppgifter inte så enkel. Den struktur i fråga om fördelningen mellan offentligt och privat som råder i den svenska ekonomin är i hög grad ett resultat av en historisk utveckling och de prioriteringar som tidigare gjorts i olika avseenden. En faktor som har påverkat denna avvägning är i vilken utsträckning det privata näringslivet haft förmåga att fullt ut tillgodose medborgarnas behov på ett visst område eller om det har varit nödvändigt för det allmänna att ta på sig ett särskilt ansvar. Det kan exempelvis handla om det sociala ansvaret, som på bostadsområdet, eller ansvaret för miljön, t.ex. i fråga om kärnkraften. Det kan också från samhällssynpunkt finnas skäl för det allmänna att som beställare främja utvecklingen av ny teknik när marknadsmekanismerna inte utgör en tillräcklig drivkraft. Vissa samhällsfunktioner är under alla omständigheter en given uppgift för stat och kommun medan avvägningen på andra områden kan förändras över tiden. På exempelvis området välfärdstjänster finns ett grundläggande ansvar gentemot medborgarna som är en uppgift för kommuner och landsting, som utförandet av vissa av dessa tjänster har förändrats över tiden med ett ökande inslag av privat verksamhet. På andra områden har utvecklingen gått i motsatt riktning. Kommuner bedriver i många fall verksamhet som tidigare enbart har utförts av enskilda näringsidkare. Detta har ibland lett till konkurrensproblem, i och med att man från de privata företagens sida har upplevt att den kommunala verksamheten inte bedrivits på lika villkor och därmed har haft en konkurrensfördel. Ansträngningar har gjorts för att så långt möjligt neutralisera skillnaderna mellan offentlig och privat verksamhet, exempelvis genom redovisningssystem som syftar till att motverka korssubventionering mellan offentlig näringsverksamhet och annan offentlig verksamhet eller genom organisatorisk åtskillnad. Att helt likställa offentlig och privat näringsverksamhet torde dock inte vara möjligt, med hänsyn till att privat företagande principiellt alltid är en riskverksamhet där satsade resurser kan gå förlorade om produkterna inte uppskattas av konsumenterna. Privatisering på en marknad utan fungerande konkurrens innebär endast att ett privat monopol skapas i stället för ett offentligt. En sådan åtgärd medför normalt inga fördelar för konsumenterna eller för den ekonomiska effektiviteten i stort. Även på marknader som öppnats för konkurrens kan en privatisering medföra fler nackdelar än fördelar. Så länge den tidigare monopolisten har en starkt dominerande ställning på marknaden kan den offentliga ägarkontrollen vara nödvändig för att hindra dominanten från att omintetgöra avsikten att skapa en marknad med konkurrens mellan ett flertal aktörer. Ägandet kan också vara en nödvändig förutsättning för att åstadkomma strukturella förändringar, exempelvis i de fall en separation behövs mellan det dominerande företagets operativa verksamhet och olika slag av teknisk infrastruktur. När en normalt fungerande konkurrensmarknad har etablerats, med ett antal mer jämstarka aktörer, kan det däremot finnas anledning att överväga behovet av att bibehålla ett av dessa företag i offentlig ägo. I en sådan situation är det angeläget att skapa lika konkurrensförutsättningar för företagen på marknaden, och offentligt ägande kan vara en faktor som ger det berörda företaget en särställning. Det kan också finnas anledning att överväga om det allmänna skall engagera sig och binda upp offentliga resurser på ett område där marknaden fullt ut förmår tillgodose konsumenternas behov. 7.4.3 Tillgången till grundläggande funktioner Regeringens bedömning: Vid bedömningen av frågor om tillgång till grundläggande funktioner i form av s.k. infrastruktur t.ex. anläggningar, ledningar eller nödvändiga system i samband med regelreformering måste en avvägning göras i det enskilda fallet mellan att stimulera konkurrensen å ena sidan på en given infrastruktur, å andra sidan mellan alternativa infrastrukturer, inklusive de som ännu inte har lanserats. Myndighetsrollen bör renodlas på transportområdena, exempelvis luftfart och järnväg, så att konkurrensen inte snedvrids för olika operatörer som utnyttjar infrastrukturen. Med infrastruktur i vid bemärkelse avses alla de grundläggande funktioner som behövs för att samhället skall fungera, exempelvis ett rättsligt regelverk och institutioner för att hävda reglerna, kommunikationer som möjliggör förflyttning av personer, varor och information eller ett monetärt system som möjliggör överföring av ekonomiska resurser. På konkurrenspolitikens område handlar infrastrukturfrågorna främst om de fysiska anläggningar som är en nödvändig förutsättning för att tillhandahålla vissa tjänster. Typiska exempel är vägar, telefonledningar och utbetalningsautomater. I vissa fall kan även infrastrukturen vara en tjänst, exempelvis bokningssystem för resor eller adressändringssystem. De klassiska formerna av infrastruktur har setts som en uppgift för det allmänna att tillhandahålla. En orsak är de betydande kostnaderna för att förse ett land med ett järnvägsnät, kanaler för sjöfart eller ett rikstäckande telefoninät. Det viktigaste skälet har dock varit att det inte har uppfattats som realistiskt att skapa flera alternativa infrastrukturer. Infrastrukturerna har bedömts utgöra s.k. naturliga monopol. Karakteristiskt för naturliga monopol är att verksamhetens fasta kostnader är höga som de rörliga kostnaderna är mycket låga eller saknas helt. Konkurrens på områden som järnvägsspår eller el- och teleledningar skulle inte automatiskt leda till ett effektivt utnyttjande av investeringarna. I varje fall på kort sikt skulle det tvärtom kunna innebära samhällsekonomiska förluster. Även om det i en statisk analys kan visas att kostnaderna för att driva en verksamhet blir lägst när den inte delas upp på flera enheter är det emellertid inte givet att naturliga monopol alltid måste betyda faktiska monopol. De dynamiska effekter i form av effektivitetstryck och förändringskrav som normalt är ett resultat av en fungerande konkurrens kan, särskilt i ett längre perspektiv, väga tyngre än stordriftsfördelarna vid monopol. Förutsättningarna för konkurrens mellan olika tjänsteproducenter som utnyttjar en gemensam infrastruktur påverkas av om ägaren till infrastrukturen är helt fristående från operatörerna eller om denne själv bedriver verksamhet i konkurrens med övriga användare av infrastrukturen. I det förra fallet är normalt förutsättningarna gynnsamma för en effektivt fungerande konkurrens. Om det allmänna äger infrastrukturen är det en självklarhet att denna skall tillhandahållas på rimliga och icke-diskriminerande villkor så som fallet är med exempelvis det allmänna vägnätet. Även andra ägare till infrastruktur, som saknar koppling till viss användare, saknar anledning att diskriminera någon användare då det ligger i ägarens intresse att infrastrukturen utnyttjas effektivt. I det fall en av de konkurrerande tjänsteproducenterna är ägare till den infrastruktur som övriga operatörer behöver tillgång till finns uppenbara risker för konkurrensproblem. Infrastrukturägaren har i detta fall ekonomiskt intresse av att begränsa konkurrerande företags möjligheter att bedriva verksamheten eller åtminstone förbehålla sig möjligheten att utnyttja infrastrukturen på mer förmånliga villkor än konkurrenterna. Detta slag av problem är typiskt för tidigare monopol som öppnats för konkurrens och där den dominerande aktören har kontroll över infrastrukturen, exempelvis tele- och postområdena. Ett medel att i sådana fall värna om konkurrensens effektivitet är genom särskild sektorlagstiftning, såsom telelagen. Förhållandet att en ägare till infrastruktur konkurrerar nedströms med andra företag som är beroende av att kunna utnyttja infrastrukturen kan emellertid förekomma även på andra marknader. Konkurrenslagens förbud mot missbruk av en dominerande ställning kan under vissa förutsättningar tillämpas i sådana fall. Inom EG-rätten har utvecklats en doktrin om s.k. nödvändiga faciliteter som innebär att en infrastrukturägare kan åläggas att ge konkurrenter tillgång, på skäliga och icke-diskriminerande villkor, till en infrastruktur som dessa inte har möjlighet att duplicera. Principen tillämpades första gången på ett färjerederi som ägde den hamn som övriga rederier var beroende av för att kunna driva en konkurrerande verksamhet. Begreppet nödvändiga faciliteter har också kommit till användning vid tillämpningen av den svenska konkurrenslagen. Frågan om hur kontrollen över infrastruktur påverkar konkurrensen är i hög grad beroende av möjligheterna att skapa en alternativ infrastruktur. Hindren kan vara av såväl teknisk som ekonomisk art. Den tekniska utvecklingen har inneburit att uppfattningen av infrastruktur som ett naturligt monopol har reviderats. Det fasta telenätet uppfattades en gång som den enda möjliga tekniken för att förmedla telefonsamtal som det framstod som ekonomiskt orimligt att bygga flera parallella telenät. är det möjligt att förmedla telefonsamtal fram till abonnenten såväl trådlöst som via el- och kabelTVnät när det gäller stomnätet torde alternativen vara långt fler. Det har därmed öppnats en möjlighet till konkurrens inte bara på en befintlig infrastruktur utan också mellan alternativa infrastrukturer. Frågor om tillgång till infrastruktur, i ett konkurrenspolitiskt sammanhang, uppkommer dels i samband med rättstillämpningen, dels vid regelreformering i syfte att öppna marknader för konkurrens eller för att förbättra konkurrensförutsättningarna på tidigare omreglerade marknader. I samband med regelreformering finns ett val mellan att främja konkurrens på en existerande infrastruktur och att stimulera framväxten av alternativa infrastrukturer. Detta är i hög grad ett val mellan effekter . Om företag utan svårighet och till låg kostnad får tillgång till anläggningar som konkurrenter har utvecklat ökar konkurrensen på kort sikt. Däremot försvinner motivet för dessa företag att själva utveckla tekniska system som kan ge konkurrensfördelar. Kortsiktigt kan det företag som ensamt kan utnyttja en infrastruktur tillgodogöra sig ekonomiska fördelar genom ett högre pris. Detta kan emellertid skapa incitament för andra företag att utveckla egna tekniska lösningar som utmanar de befintliga systemen, och därigenom driva utvecklingen framåt. Avvägningen mellan kortsiktig och långsiktig nytta för konsumenterna och den ekonomiska utvecklingen är aldrig självklar utan måste bedömas från fall till fall. På transportområdena finns ansvariga sektormyndigheter som i samma organisation förenar flera olika funktioner, exempelvis tillsyn och normgivning, tillhandahållande av infrastruktur samt produktion och utförande av tjänster. Produktionsdelen har i vissa fall en ensamställning på marknaden men konkurrerar i andra fall med privata tjänsteföretag. De olika rollerna kan medföra problem från konkurrenssynpunkt, både för operatörer som utnyttjar infrastrukturen och för tjänsteföretag som konkurrerar med tillsynsmyndighetens produktionsverksamhet. Regeringen avser att gå vidare med en organisatorisk uppdelning av transportmyndigheternas olika verksamhetsgrenar, i första hand på luftfarts- och järnvägsområdet. 7.4.4 Konkurrens i offentlig sektor Regeringens bedömning: Det fortsatta arbetet med att utveckla alternativa styr- och driftformer på området offentliga tjänster bör drivas vidare. Uppgiften att tillgodose medborgarnas behov av sådana tjänster bör förenas med kravet på samhällsekonomisk effektivitet. Vård, skola och omsorg skall vara gemensamt finansierad, demokratiskt styrd och ges till alla på likvärdiga villkor. Upphandlingsregler och konkurrensregler är viktiga för att företag som är verksamma på det offentliga området eller angränsande områden i synnerhet små och nyetablerade företag skall få rimliga förutsättningar för sin verksamhet. Området offentliga tjänster har präglats av en mycket stark förnyelse. Kommuner och landsting har prövat och etablerat nya styrformer och alternativa driftformer som har inneburit betydande förändringar för såväl huvudmännen som berörd personal och de kunder som utnyttjar tjänsterna. Det har i sin tur ställt krav på en omfattande kunskaps- och kompetensuppbyggnad. Även om negativa effekter och mindre lyckade modeller har förekommit, bl.a. genom att strukturer från det privata näringslivet på ett okritiskt sätt har förts över i offentlig verksamhet, är den dominerande bilden att utvecklingen har varit av godo både från effektivitetssynpunkt och när det gäller kundnyttan. I allmänhet har den berörda personalen också funnit att förändringarna har lett till förbättrade arbetsförhållanden. Det är angeläget att denna utveckling drivs vidare, att negativa erfarenheter tas till vara för att förbättra systemen och att framgångsrika modeller får en vidare spridning. Initiativet för att driva processen vidare måste i allt väsentligt ligga hos kommuner och landsting och deras organisationer. System för ökat inslag av konkurrens i skola, vård och omsorg måste vara förenliga med principerna om att sådan verksamhet skall vara demokratiskt styrd, gemensamt finansierad och ges till alla på likvärdiga villkor. Statens ansvar är i första hand att se till att de regelverk som finns stöder utvecklingen och erbjuder verktyg för att komma till rätta med uppkommande problem. De konkurrensproblem som har observerats gäller dels anbudsgivarnas situation vid offentlig upphandling, dels konkurrenssnedvridningar när privata företag och offentliga aktörer verkar på samma marknad. Den offentliga upphandlingen utgör en speciell typ av marknad, där stat, landsting eller kommun ofta står som ensam köpare. På säljarsidan finns vanligen ett stort antal privata företag, ibland i konkurrens med den upphandlande enhetens egenregiverksamhet. Det är av flera skäl viktigt att det också på denna marknad finns spelregler som säkerställer en effektiv konkurrens. De regler som i vårt land har utvecklats på detta område har traditionellt satt köparperspektivet i fokus. Genom att utnyttja en effektivt fungerande konkurrens kan det allmänna ta tillvara besparingsmöjligheter. Efter hand som konkurrensupphandling på allt fler områden har kommit att ersätta tidigare modeller, där även produktionen helt skedde i offentlig regi, har uppmärksamheten också riktats mot kvalitetsfrågorna. EG-reglerna på upphandlingsområdet ser inte i första hand till besparingsintresset utan till den inre marknadens funktionssätt. Syftet är att säkerställa att de företag som vill lämna anbud vid offentlig upphandling har möjlighet att göra sig gällande i alla delar av den europeiska unionen utan att diskrimineras. Vid genomförandet av i svensk lagstiftning finns därmed både köparsidans effektivitetsintresse och de anbudsgivande företagens intresse av att delta på öppna och lika villkor med som motiv för att främja en effektivt fungerande konkurrens vid offentlig upphandling. Det är emellertid viktigt att beakta att dessa marknader är i vardande. Det kan således ligga en fara i att inte se distinktionen mellan att skapa och vårda en marknad. Det är därför viktigt både att nya småföretag kan komma till stånd inom dessa områden och att de kommuner och landsting som upphandlar i konkurrens, och i egen regi konkurrerar med privata företag, gör det på ett affärsmässigt sätt. Instrumenten för att långsiktigt gynna en samhällseffektiv utveckling inom dessa områden kan skilja sig från de instrument som används för att vårda en fungerande konkurrens. Det är angeläget att det bedrivs ett fortlöpande utvecklingsarbete med att söka etablera en god sed för det offentliga agerandet inom detta fält. Detta skulle gagnas av ett nationellt övergripande synsätt. Parterna, dvs. kommuner, landsting, fackliga organisationer samt privata verksamheter, såväl med kommersiella som ideella förtecken, skulle tillsammans kunna formulera en gemensam policy. När det gäller regler för offentlig upphandling har (dir. 1998:58) till uppgift att göra en översyn av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och tillsynen enligt lagen i syfte att effektivisera den offentliga upphandlingen. Regeringen lämnar i särskild ordning förslag som ytterligare främjar och effektiviserar den offentliga upphandlingen. följer också det arbete som pågår såväl i som inom EU med att klargöra hur långtgående miljökrav kan ställas vid offentlig upphandling. 7.4.5 Konkurrensproblem i gränslandet mellan offentlig och privat sektor Regeringens bedömning: Arbetet med att undanröja kvarvarande hinder mellan offentlig och privat sektor bör drivas vidare. skall bl.a. mot bakgrund av arbete och det s.k. transparensdirektivet i EU analysera och föreslå närmare regler för statliga myndigheters avgiftsfinansierade och konkurrensutsatta verksamhet. Frågor om offentlig konkurrensutsatt verksamhet behandlas av Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (). Rådet skall redovisa sina slutsatser och förslag . En interdepartemental arbetsgrupp ledd av har vidare i promemorian Konkurrensproblem när och privat näringsverksamhet möts en probleminventering med inriktning på frågan om rättslig prövning presenterat en preliminär teknisk lösning till kompletterade regel i konkurrenslagen av innebörd att konkurrenssnedvridande effekter av offentlig näringsverksamhet skall kunna bli föremål för rättslig prövning. har härefter i samråd med inhämtat synpunkter på promemorian från berörda parter. Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats och fortsatta arbete kommer ett mer detaljerat underlag i frågan om rättslig prövning av konkurrenssnedvridande effekter av offentlig näringsverksamhet att presenteras i en departementspromemoria . Regeringen avser att efter remissbehandling av promemorian och slutsatser ta ställning till om och i så fall vilka åtgärder som bör vidtas. I Statskontorets rapport som kommersiell aktör (2000:16) har närmare belysts effekterna av staten som aktör på konkurrensmarknader. Där framförs att det ofta i styrningen av myndigheter, via instruktioner eller regleringsbrev, saknas ett uttalat motiv för varför myndigheterna bedriver kommersiell verksamhet. Problemet blir särskilt tydligt då begreppet uppdragsverksamhet inte är definierat och då det sällan är definierat eller reglerat exakt vad en myndighet får göra respektive inte göra inom ramen för uppdragsverksamheten. Detta har lett till att begreppet har olika innebörd för olika myndigheter. Statskontoret pekar vidare i sin rapport på att i den mån konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet bedrivs inom samma myndighet eller inom samma bolag eller koncern finns risk för att den skyddade verksamheten subventionerar den konkurrensutsatta. Ekonomisk åtskillnad bör alltid gälla mellan avgiftsbelagd verksamhet och sådan verksamhet som är finansierad med anslag. För all kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av statliga aktörer bör dessutom gälla ett generellt krav på särredovisning, åtminstone om den kommersiella verksamheten är av en viss omfattning. skall mot bakgrund härav få i uppdrag att med utgångspunkt i erfarenheterna från verksamhet och slutsatserna i Statskontorets rapport analysera hur krav på särredovisning av kommersiell konkurrensutsatt verksamhet kan utformas och vilka konsekvenser ett sådant förslag kan få för berörda myndigheter.