prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Denna skyldighet gäller samtliga nätoperatörer med egna nät för mobiltelefoni. Nätoperatörernas skyldighet att tillhandahålla nätkapacitet gäller om det finns tillgänglig kapacitet. En operatör behöver inte avhända sig kapacitet som behövs i den egna verksamheten. Upplåtelsen skall ske på villkor som är konkurrensneutrala och icke- diskriminerande. Ersättningen för upplåtelse skall bestämmas på marknadsmässig grund. antog regeringens förslag (bet. 1999/2000:TU8, rskr. 1999/2000:189). De nya reglerna trädde i kraft . I årets ekonomiska vårproposition (1999/2000:100) lade regeringen fram ytterligare ett förslag i syfte att främja konkurrensen på mobiltelemarknaden genom att underlätta etablering av nya mobilteleoperatörer. Förslaget i vårpropositionen innebär att nätoperatörer som har haft tillstånd är skyldiga att ingå avtal om s.k. nationell roaming. Roaming innebär att två operatörer avtalar om att respektive operatörs abonnenter skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt. Genom nationell roaming kan en ny operatör snabbt etablera sig på marknaden och övervinna den konkurrensnackdel det innebär att inte ha ett fullt utbyggt nät. Ändringarna föreslås träda i kraft . Ytterligare en aktuell fråga på teleområdet gäller nummerportabilitet för digitala mobiltelefonitjänster, dvs. möjligheten att behålla sitt gamla telefonnummer vid byte av mobilteleoperatör. har antagit föreskrifter och allmänna råd. Nummerportabilitet i mobila nät skall enligt föreskrifterna vara möjligt från . Regeringen lade fram en proposition om IT-infrastrukturen (prop 1999/2000:86) . I propositionen fastslås att staten skall stimulera till att det skapas en horisontell marknadsstruktur, innebärande att konkurrens finns på de flesta av de olika förädlingsstegen, i hela landet. Regeringen anför vidare att insatserna kommer att behöva utformas olika för olika delar av landet. I de tätt befolkade delarna bör det finnas konkurrens på såväl lednings- som operatörsnivå, i de glesare delarna bör målet i första hand vara att det skall finnas tillgång till öppen ledning för att möjliggöra konkurrens mellan flera tjänsteoperatörer. När det gäller de lokala accessnäten har regeringen gjort bedömningen att det finns stora risker för lokal monopolisering, bl.a. mot bakgrund av den mycket snabba utvecklingen av de nya fastighetsnäten där det i många fall bara kommer att finnas en operatör per bostadsföretag. Riskerna för monopolisering skulle bli mindre om användarna kunde välja mellan olika överföringssätt, t.ex. via kabel-TV eller trådlös överföring. Regeringen har därför givit i uppdrag till att utreda frågan om hur man kan förebygga monopolisering. Uppdraget har redovisats genom rapporten för monopol vid bredbandsutbyggnad. Ett utnyttjande av tillgång till accessnät fordrar i vissa fall investeringar, t.ex. i form av anslutningsledningar till och utrustning i de lokalstationer som accessnätet utgår ifrån. En lagreglering om tillgång till accessnät ger aktörerna på marknaden klara spelregler som bildar förutsättning för långsiktiga investeringar på ett sätt som inte torde kunna säkerställas om aktörerna hänvisas till att endast förlita sig på avtal som med all sannolikhet kommer att innehålla tidsbegränsningar. Starka skäl talar därför för att tillgång till accessnät görs möjlig och att detta skall ske genom lagstiftning. Den senaste tidens tekniska utveckling har emellertid inneburit att radio- och TV-tjänster samt andra tjänster som kräver hög överföringskapacitet, t.ex. kommunikation via Internet, kan förmedlas även genom telenätet. Detta innebär att vissa bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen aktualiseras även när det gäller telenät. Bestämmelsen i 3 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen innebär att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Det kan inte uteslutas att en skyldighet att ge tillgång till sitt accessnät innebär en begränsning av denna grundlagsfästa rätt för nätinnehavaren. Frågans förhållande till yttrandefrihetsgrundlagen måste därför övervägas innan något förslag till lagstiftning kan presenteras. Den sittande (Ju 1999:01, dir. 1999:8) skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . 6.5.6 Post De konkurrensbegränsande förfaranden från Posten som har ingripit mot har i huvudsak utgjorts av exklusivavtal och liknande klausuler, trohetsskapande rabatter samt selektiv prissättning. Det har även aktualiserats till vilka villkor övriga aktörers tillträde till den s.k. postala infrastrukturen, bl.a. postboxar, skall Begreppet postal infrastruktur har inte definierats i vare sig postlagen eller i förarbetena till denna än mindre framgår till vilka villkor övriga postoperatörer skall ges tillträde till den postala infrastrukturen. Den lagändring (1999:571) som trädde i kraft förväntas emellertid ge tydligare spelregler i detta avseende. Posten är fortfarande den klart dominerande aktören på den svenska postmarknaden vad gäller brevförsändelser. CityMail har en begränsad geografisk täckning och det 60-tal lokala distributörer som har vuxit fram har en än mer begränsad täckning. Det är mycket stora etableringskostnader förknippade med att i konkurrens med Posten erbjuda en rikstäckande brevbefordran. Därför kan Postens dominans förutses komma att kvarstå . Att gå från en reglerad marknad med en aktör till en öppen marknad med konkurrens har visat sig inte vara lätt på postmarknaden. Erfarenheterna av tillämpningen av konkurrenslagen har visat att den dominerande aktörens förfaranden och planerade åtgärder har lett till en mycket omfattande formell ärendehantering. I flera fall har prövning lett till att Posten har tvingats ändra sitt beteende. Vissa problem har tagits om hand genom särskild lagstiftning. Särlagstiftningens betydelse för att stödja utvecklingen mot en mer balanserad konkurrenssituation har emellertid inte varit densamma på postområdet som på teleområdet. De nya aktörerna på marknaden anser att ett antal svårigheter fortfarande existerar. Genomförda och pågående åtgärder Genom en lagändring som trädde i kraft (SFS 1999:571) är postoperatör skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra operatörer kan nå operatörens postboxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare. Sådan tillgång skall ges till skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande villkor. Den andra delen av den postala infrastrukturen, ett gemensamt system för adressändring och eftersändning, handhas av (SvAAB) som ägs av . Inför lagändringarna ansågs det viktigt att SvAAB agerar på ett konkurrensneutralt sätt på marknaden och att ägandet och inflytandet i SvAAB är viktiga inslag för att uppnå detta. Då det ansågs möjligt att aktörerna på marknaden, med PTS medverkan, själva skulle kunna uppnå en från allmän synpunkt tillfredsställande lösning lämnades frågan till dem för ytterligare överläggning innan lagstiftningsåtgärder övervägdes (prop. 1998/99:95, s. 25 ff). Överläggningarna ledde fram till att SvAAB från ägs till av Posten och till av CityMail. Styrelsen i SvAAB består av två personer från Posten och två från övriga postoperatörer. Vad gäller frågan om eftersändning har Posten och övriga aktörer hitintills löst frågan om eftersändning utanför eget distrikt genom avtal. Posten och övriga aktörer har emellertid olika uppfattningar om bl.a. storleken på ersättningen till Posten för utförda tjänster. Inför lagändringarna som trädde i kraft konstaterades att aktörerna även på detta område bör ges ytterligare möjligheter att lösa problemen, med PTS medverkan. påpekas att, om detta inte är en framkomlig väg, det kan bli aktuellt att återkomma till frågan om frågan bör regleras närmare. Postnummersystemet, som dåvarande inrättade i syfte att effektivisera postsorteringen har med tiden blivit en förutsättning för att upprätthålla en hög kvalitet i postgången. Även på andra områden har postnummersystemet kommit att spela en viktig roll, exempelvis för fastighetsregistret. Kritik har riktats mot Postens sätt att hantera postnummersystemet. Efter lagändringen har regeringen bemyndigats att utse en operatör för att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Innan några större förändringar görs i systemet måste dessa godkännas av PTS. Förvaltaren av postnummersystemet är vidare numera enligt lag skyldig att på andra postoperatörers begäran tilldela dem postnummer för postboxanläggningar i befintliga postnummerområden. 6.5.7 Energi El Ett konkurrensbegränsande förfarande som uppträtt efter elmarknadsreformen är att energiföretag ger fjärrvärmekunder rabatt på fjärrvärmen om kunden även köper hela sitt behov av el till ett förutbestämt pris. För en fastighets- eller villaägare med fjärrvärme är kostnaden för denna betydligt högre än kostnaden för el. Detta innebär att en relativt liten rabatt på fjärrvärme motsvarar en väsentlig kostnadsreduktion eller mycket hög rabatt på el. Energiföretag som säljer både fjärrvärme och el med en sådan rabattkonstruktion får således en betydande konkurrensfördel i förhållande till ett företag som endast saluför el. Det är inte ovanligt att företag bedriver såväl monopolverksamhet som konkurrensutsatt verksamhet. Detta ger företaget möjlighet att använda ekonomiska överskott från monopolverksamheten till att subventionera den konkurrensutsatta verksamheten (korssubventionering) och sätta konkurrensen på marknaden ur spel. Enligt nuvarande regler i ellagen får en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte dessutom bedriva de konkurrensutsatta verksamheterna produktion och försäljning av el. Syftet med dessa regler har dock inte till fullo uppnåtts. Enligt en rapport från (Korssubventionering på elmarknaden, 1997) bedrev ungefär hälften av de omkring 200 elhandelsföretagen inte någon egentlig verksamhet i mitten av 1997. I stället var den personal som skulle svara för elförsäljningen anställd i nätbolaget. Detta bolag bedrev i praktiken, förutom elförsäljning, konkurrensutsatta verksamheter såsom elektriska installationsarbeten åt byggnadsföretag m.fl. Endast en femtedel av nätföretagen bedrev enbart nätverksamhet. framhåller vidare i rapporten att så omfattande utredningar som krävs för att utreda skälig avgiftsnivå bara kan göras avseende ett begränsat antal företag . Det har också visat sig vara svårt att slutföra en sådan skälighetsprövning än . De nuvarande reglerna för prisreglering av nätverksamhet har således visat sig otillräckliga för att hantera vissa brister i konkurrensen på elområdet. En orsak till detta är att nätverksamhet i praktiken oftast drivs tillsammans med andra verksamheter, vilket gör det svårt att med hjälp av särskilda regler för prissättningen anpassa nätavgifterna till en effektivt bedriven verksamhet. Det har inte heller varit möjligt att genom tillämpningen av reglerna tillräckligt klargöra vilka kostnader som hör till nätverksamhet eller att lägga fast vissa principiellt viktiga redovisningsprinciper. Genomförda och pågående åtgärder Regeringen har uppmärksammat problemen med reglerna för prisreglering av nätverksamheten och tillsatte en utredning . Utredningen antog namnet (N 1999:12). Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera regelverket för nätövervakningen och korssubventionering. Utredningen skall lägga fram sitt slutbetänkande med förslag på åtgärder . Naturgas Kommunala fjärrvärme- och gasanläggningar omfattades av självkostnads- och likställighetsprinciperna enligt kommunallagen (1991:900). I samband med elmarknadsreformen infördes dock bestämmelser om att distribution av fjärrvärme och naturgas från kommunala anläggningar inte längre skulle omfattas av dessa principer. råder således fri prissättning på naturgas. Värme- och gasmarknadsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1999:115) föreslagit mer omfattande undantag från dessa principer. EU:s energiministrar antog ett direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (98/30/EG). Naturgasmarknadsdirektivet bygger på samma principer som ligger till grund för elmarknadsdirektivet (tillgång till nätet, ömsesidighet, subsidiaritet och gradvis öppnande av marknaden), men beaktar de särskilda villkoren för naturgasmarknaden. I direktivet finns gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Där fastställs regler för naturgassektorns organisation och funktion och för tillträde till marknaden samt drift av systemen. Vidare preciseras vilka kriterier och förfaranden som skall tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaternas lagstiftning . Genomförda och pågående åtgärder I sitt slutbetänkande (SOU 1999:115) föreslår Värme- och gasmarknadsutredningen, som tillsattes med uppgift att se över den svenska lagstiftningen mot bakgrund av naturgasmarknadsdirektivet, att en ny lagstiftning införs på naturgasområdet. Motivet till detta är att direktivet är betydligt mer långtgående och omfattande än den nuvarande lagstiftningen på naturgasområdet. Den föreslagna naturgaslagen skall bygga på ett s.k. reglerat tillträde enligt allmängiltiga regler och offentliggjorda tariffer. Utredningen föreslår att marknaden öppnas för naturgasföretag, kunder med naturgaseldad kraftproduktion samt inledningsvis för kunder med en förbrukning . Detta skulle innebära en marknadsöppning på . tas gränsen vad gäller kunders förbrukning bort och marknaden öppnas för alla. Utredningen föreslår endast krav på särredovisning och inte krav på juridisk separation mellan monopolverksamheten (främst transport av gas i ledningarna) och konkurrensutsatt handel med naturgas. Förslaget innehåller även möjligheter till att bl.a. inom ett geografiskt område ge ägare till nybyggda ledningar tillfälligt undantag från kravet på att öppna ledningarna. Detta syftar till att undvika att investeringsviljan påverkas negativt i områden där naturgasnätet ännu inte är utbyggt. överlämnade regeringen en proposition (1999/2000:72) till . De förslag som lämnas i propositionen överensstämmer i huvudsak med Värme- och gasmarknadsutredningens förslag, förutom att regeringen föreslår en långsammare öppning av naturgasmarknaden. Regeringen föreslår att marknaden skall öppnas för naturgasföretag, kunder med naturgaseldad kraftproduktion samt inledningsvis för kunder med en förbrukning . Detta innebär att enbart ett fåtal industriföretag kommer att ha möjlighet att välja leverantör vid inköp av gas. Orsaken till att regeringen valt en långsammare marknadsöpppning är att många naturgasföretag har ingångna långsiktiga avtal (take-or-pay avtal), som gör att de måste köpa gas från en viss leverantör. 2003 kommer dock dessa långsiktiga, inlåsande avtal att löpa ut och regeringen kommer då att öppna marknaden för mer konkurrens. De nya reglerna föreslås träda i kraft . Fjärrvärme Distribution av fjärrvärme kan betraktas som ett s.k. naturligt monopol. Monopol omfattas i många fall av någon form av prisreglering, bl.a. för att konsumenterna inte skall drabbas av oskäligt höga priser. Det kan dock konstateras att det i samband med elmarknadsreformen kom att införas bestämmelser som innebar att prissättningen på fjärrvärme blev fri. Priserna på fjärrvärme varierar starkt mellan olika kommuner, vilket kan vara en indikation på att fjärrvärmeföretagen drar fördel av sin monopolställning vid prissättningen. Genomförda och pågående åtgärder Konkurrensproblemen på fjärrvärmeområdet har uppmärksammats av regeringen som uppdrog till () att efter samråd med och följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden i syfte att klargöra förutsättningarna för att skapa en väl fungerande konkurrens på den oreglerade fjärrvärmemarknaden. STEM skall bl.a. utreda om priskillnaderna mellan fjärrvärmebolagen beror på kostnadskillnader och i så fall vad som orsakar dessa. STEM skall också bedöma riskerna för korssubventionering mellan konkurrensutsatt och monopolskyddad verksamhet och lämna förslag till åtgärder som bör vidtas för att komma till rätta med problemen. Uppdraget skall redovisas . 6.5.8 Läkemedel genomfördes den s.k. läkemedelsreformen. Syftet med reformen är bl.a. att läkemedel fullt ut skall betraktas som en del av hälso- och sjukvården och ingå i hälso- och sjukvårdshuvudmännens samlade prioriteringar inom området. Som ett led i reformen skall sjukvårdshuvudmännen ta över kostnadsansvaret för läkemedel och förhandlingar pågår därför mellan staten och om formerna för denna huvudmannaskapsförändring. I och med huvudmannaskapsförändringen kommer både ansvaret för förskrivning av läkemedel och det finansiella ansvaret för läkemedelsförmånen att knytas till samma huvudman, vilket är en förutsättning för att öka effektiviteten och rationaliteten i läkemedelsanvändningen och öka kontrollen över kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånen. En viktig fråga i anslutning till att sjukvårdshuvudmännen skall ta över det fulla kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen är om det finns skäl att ändra det nuvarande systemet för direkt priskontroll av produkter inom läkemedelsförmånen, det s.k. prissättningssystemet. trädde en ny läkemedelslag i kraft. I och med införandet av den lagen frigjordes priskontrollen för läkemedel från produktkontrollen i enlighet med reglerna inom EU. Detta innebär att prissättningen i på läkemedel i princip blev fri. Undantaget från detta är emellertid priserna på de läkemedel som producenten vill ha subventionerade inom ramen för läkemedelsförmånen. De subventionerade läkemedlen utgör den största delen av alla läkemedel som säljs. Läkemedelslagen innehåller inga regler för prissättning av läkemedel. Sådana regler återfinns i stället i lagen (1996:1150) om högkostnadsskydd vid köp av läkemedel m.m. som trädde i kraft . Enligt gällande regler skall () fastställa apotekens utförsäljningspris (AUP) på läkemedel inom läkemedelsförmånen. Det förmånsgrundande priset består av apotekens inköpspris (AIP) och handelsmarginal för den aktuella produkten. RFV prövar och fastställer sålunda både AIP och handelsmarginal. RFV skall även fastställa pris på övriga produkter inom läkemedelsförmånen, dvs. medel som förskrivs i födelsekontrollerande syfte och vissa förbrukningsartiklar. Utöver detta skall RFV också besluta om referenspriser. Det s.k. referensprissystemet infördes och innebär att RFV skall besluta om ett högsta rabattgrundande pris för läkemedel där det finns generiskt likvärdiga läkemedel registrerade i . Det blir detta s.k. referenspris som skall läggas till grund för beräkningen av subventionen. För läkemedel som har ett högre pris än referenspriset får patienten själv betala mellanskillnaden. Genomförda och pågående åtgärder Regeringens bedömning är att det kan vara lämpligt att genomföra vissa förändringar av det nuvarande prissättningssystemet för läkemedel inom läkemedelsförmånen för att bättre anpassa det till de nya förutsättningarna för läkemedelsförmånen, däribland den förestående huvudmannaskapsförändringen. Inriktningen är därför att regeringen i en proposition /2001 skall lägga förslag till förändringar i prissättningssystemet som kan träda i kraft . Avsikten är att denna proposition även skall behandla frågor som har anknytning dels till fastställandet av handelsmarginal, dels till tillämpningen av det s.k. referensprissystemet. Läkemedelsförmånen i sin helhet är föremål för en översyn av en särskild utredare (dir. 1999:35). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . 6.5.9 Sammanfattande bedömning Erfarenheterna visar att en regelreformering som syftar till skapa förutsättningar för konkurrens på en marknad eller att öka konkurrenstrycket oftast endast är inledningen på en lång process. Vare sig det handlar om att ersätta ett monopol med en marknad med flera aktörer, eller att upphäva en marknadsreglering som begränsat befintliga och potentiella aktörers handlingsfrihet, har de för konsumenterna gynnsamma effekterna av konkurrensutsättningen vanligen inte fått fullt genomslag på kort sikt. I vissa fall har nya problem uppträtt på marknaden som kommit att undanskymma de faktiskt uppnådda fördelarna. I andra fall har den åsyftade konkurrensen utvecklats långsamt och under betydande svårigheter. Omregleringarna har i många fall inneburit att tjänster som har tillhandahållits i offentlig regi kommit att utföras antingen av privata företag eller av statliga eller kommunala bolag på kommersiell basis. Förändringsprocessen har medfört olika slag av positiva effekter men i många fall även skapat problem från konsumentskyddssynpunkt. Den enskilde konsumenten har i vissa fall haft svårt att t.ex. förhandla sig fram till gynnsamma priser och villkor, medan stora kunder har haft ett bättre förhandlingsläge. Det sociala ansvar som normalt har förväntats av offentliga organ och myndigheter kan inte självklart överföras på privata aktörer. Från konsumentskyddssynpunkt betyder förändringarna av verksamheten och närmandet mellan offentlig och privat tjänsteproduktion att nya regler måste tillskapas för att skydda konsumenternas intressen. Leverantörernas och konsumenternas rättigheter och skyldigheter måste vila på en stabil grund. För att de nya marknaderna skall fungera effektivt krävs vidare att konsumenterna ges reella möjligheter till rådgivning och information samt att det finns forum för klagomål som är lätt tillgängliga, snabba och effektiva. På marknader som varit legala eller faktiska monopol har en fortsatt hög koncentration och stark dominans för den tidigare monopolisten utgjort grunden för många av de observerade konkurrensproblemen. Det dominerande företaget har genom sin styrka och etablerade ställning på olika sätt kunnat motverka att nya konkurrenter får fäste på marknaden. Särskilt stora har möjligheterna att sätta konkurrensen ur spel varit i de fall där dominanten kontrollerar sådan infrastruktur som konkurrenterna behöver tillgång till för att kunna verka på marknaden. Olikheten i konkurrensförutsättningar för offentliga och privata aktörer har ibland bidragit till att förstärka obalansen mellan det etablerade företaget och de nya utmanarna. På flera områden framstår bristen på effektiva regler som en viktig orsak till att utvecklingen mot en mer balanserad konkurrensmarknad inte har gått snabbare. Konkurrenslagen har utnyttjats för att främst ingripa mot förfaranden som har utgjort missbruk av en dominerande ställning. Lagtillämpningen har på vissa områden tagit stora resurser i anspråk som det har visat sig svårt att komma till rätta med de bakomliggande orsakerna till de svårigheter som nya aktörer på regelreformerade marknader har mött. En rimlig slutsats är att konkurrenslagen i första hand är ägnad att motverka konkurrensbegränsande förfaranden på mer normala konkurrensmarknader och att det därmed, åtminstone , krävs en komplettering med särskilda regelverk för en framgångsrik konkurrensutsättning. Sådana regler har också skapats för de berörda marknaderna, men erfarenheterna visar att de kan behöva vidareutvecklas när konkurrensen i praktiken inte utvecklas på det sätt som avsågs. Som exempel kan nämnas regler för tillträde till infrastruktur och regler för att förhindra korssubventionering mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. På områden där det på grund av regleringar eller monopol inte har funnits möjligheter att aktivt välja mellan olika leverantörer eller produkter innebär öppnandet för konkurrens att nya krav ställs på konsumenternas vilja och förmåga att informera sig om olika alternativ. För att en regelreformering skall bli framgångsrik kan det därför på vissa områden finnas behov av åtgärder från samhällets sida för att höja konsumenternas medvetenhet och kunskaper, exempelvis genom att göra informationen om existerande alternativ och deras egenskaper mer lättillgänglig. I vissa fall har flera aktörer funnits på en marknad före regelreformeringen.