prop · GN0335 · 2000-01-01 00:00:00 — Sådan skyldighet föreligger inte heller, om sökanden därigenom får till- gång till ett sådant verk som inte får tillhandahållas enligt 26 b § andra stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. I fråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet om överklagande av beslut som avses i 7 § första stycket. Denna lag träder i kraft Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. justitierådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, 2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I 26 b § första stycket lagen om upphovsrätt till litterära och konst- närliga verk (upphovsrättslagen) föreskrivs att allmänna handlingar oavsett upphovsrätten skall tillhandahållas enligt 2 kap. tryckfrihets- förordningen (TF). Regeln utgör närmast en erinran om om allmänhetens rätt att ta del av myndigheters handlingar. Även utan regeln i 26 b § första stycket upphovsrättslagen hade vad där föreskrivs gällt direkt på grundval av reglerna i 2 kap. TF. I lagrådsremissen föreslås ett nytt andra stycke i 26 b § upphovs- rättslagen av den innebörd att allmänna handlingar, vari ingår verk, under vissa förutsättningar inte skall tillhandahållas allmänheten. Regeln har getts karaktären av undantagsregel till regeln i första stycket. Som ovan påpekats, har regeln i första stycket inte någon självständig betydelse i förhållande till reglerna i 2 kap. TF. Den föreslagna regeln i 26 b § upphovsrättslagen förutsätter att det är fråga om en allmän handling, vari verket ingår, och att denna handling inte heller är sekretessbelagd. I sistnämnda avseende medger 2 kap. 2 § TF att rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas i särskild lag (eventuellt i annan lag, vartill den särskilda lagen hänvisar), om det är påkallat med hänsyn till vissa i lagrummet angivna intressen. Den sär- skilda lag som här avses är sekretesslagen (1980:100). Syftet med den föreslagna regeln i upphovsrättslagen är emellertid inte att verk av visst innehåll skall undantas från reglerna i 2 kap. TF utan att överhuvudtaget allmänna handlingar, vari verk ingår, skall ges en specialreglering. Om en handling är allmän och någon tillämplig sekretessregel inte finns, skall handlingen tillhandahållas enligt de regler som finns härom i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Den föreslagna regeln i 26 b § upphovsrättslagen innebär att beträffande handlingar, vari verk ingår, undantag skall göras från reglerna om tillhandahållande i nu nämnda paragrafer. En dylik undantagsregel kan naturligtvis inte beslutas genom vanlig lag utan att TF innehåller uttryckligt medgivande härom. Den centrala frågan i lagstiftningsärendet är därför om förslaget är förenligt med . TF ges de grundläggande bestämmelserna om tryckfrihet, vilken enligt 1 § består i en rättighet att utgiva skrifter . I detta kapitels 8 § hänvisas beträffande upphovsrätten till litterära och konstnärliga verk samt fotografiska bilder till gällande lag härom. Den åsyftade lagen är upphovsrättslagen. Regeringens ståndpunkt är att inskränkningar i handlingsoffentligheten kan göras i upphovsrättslagen med stöd av bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF. Denna ståndpunkt överensstämmer otvivelaktigt med vad som kommit till uttryck i senare lagstiftningsärenden, se bl.a. prop. 1973:15 s. 154, SOU 1979:49 s. 122, SOU 1983:70 s 188 och bet. LU 1986/87:11 s. 12. Uttalandena har emellertid gjorts i sammanhang där det varit fråga om att i upphovsrättslagen ge uttryck för skyddet för handlingsoffentligheten, såsom vid tillkomsten av 24 a §, numera 26 b § första stycket, - och man kan då ha tagit det säkra för det osäkra. Oavsett hur därmed må förhålla sig kan dock uttalanden i senare lagstiftningsärenden inte tillmätas någon betydelse vid tolkningen. Avgörande är vad som förekommit vid tryckfrihetsförordningens tillkomst och vid den ändring av 1 kap. 8 § TF som skedde i samband med införandet av upp- hovsrättslagen; senare ändring i paragrafen saknar betydelse för den upp- komna frågan. (Beträffande tolkningsfrågan kan också hänvisas till , Upphovsrätten och informationsintresset, Det 35. nordiske juristmøte, 1999 s. 11 f.) Det kan anmärkas att inte heller hänvisningen till 1 kap. 8 § TF i 1 kap. 12 § yttrandefrihetsgrundlagen ger någon ledning för bedömning av frågan; handlingsoffentligheten regleras för övrigt i 2 kap. TF även med avseende på andra medier än det skrivna ordet. Till stöd för regeringens ståndpunkt har under föredragningen inför Lagrådet åberopats - förutom de ovan nämnda uttalandena i senare års lagstiftningsärenden - dels ordalydelsen av 1 kap. 8 § TF, dels dess placering i 1 kap. TF vilken sagts göra den till en portalparagraf för hela TF inklusive 2 kap. om allmänna handlingars offentlighet. Bestämmelsen lyder numera: Om den rätt, som tillkommer upphovs- man till litterärt eller konstnärligt verk eller framställare av fotografisk bild, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud att återgiva litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt, som kränker den andliga odlingens intressen, gälle vad i lag är stadgat. Bestämmelsen utsäger inte något om handlingsoffentligheten. För att utröna om denna omfattas eller inte omfattas av bestämmelsen måste hänsyn tas till förarbeten och till det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer. Den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen TF var följande: Om den uteslutande rätt att genom tryck mångfaldiga litterära och musikaliska verk eller verk av bildande konst, som tillkommer upp- hovsmannen till sådant verk, gälle vad i lag är stadgat. Det är uppenbart att vid tillkomsten av stadgandet det centrala varit att rätten att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter eller meddela uppgifter och underrättelser inte skulle innebära någon rätt att kränka annans författarrätt. Allmänna handlingar omnämns endast i samband med frågan om upphovsrätten till sådana handlingar. (SOU 1947:60 s. 217 f, prop. Vid ändringen av bestämmelsen i samband med upphovsrättslagens tillkomst - varvid i förevarande sammanhang främst är av in- tresse utbytet av orden om den uteslutande rätt att genom tryck mång- faldiga --- som tillkommer upphovsmannen mot orden om den rätt, som tillkommer upphovsman - var syftet främst att skydda upphovs- männens ideella befogenheter. Det förekom ingenting som skulle kunna tyda på att en ändring var avsedd i fråga om förhållandet mellan upp- hovsrätt och handlingsoffentlighet. 1960:17 s.350 f.) Enligt sina respektive rubriker handlar 1 kap. TF om tryckfrihet och 2 kap. om allmänna handlingars offentlighet. Det finns ingenting i 1 kap. som tyder på att det skulle innehålla portalparagrafer avseende även 2 kap. De grundläggande reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet har endast ett vagt samband med tryckfriheten (egentligen endast som en källa till material för tryckta skrifter). Den offentlighets- princip som uttrycks i 2 kap. TF framstår i sin moderna tappning som frigjord från tryckfriheten i övrigt (se , Tryckfrihetsrätt, 13 u. 1999, s. 89). Saken har också i en av våra ledande grundlagskommentarer uttryckts sålunda: Placeringen i TF (av bestämmelserna om handlings- offentlighet) motiveras främst med det skriftliga materialets betydelse som nyhetskällor. Offentlighetsprincipen har emellertid betydelse långt utanför tryckfrihetsrätten. Den är en av våra viktigaste rättssäkerhets- garantier. (Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande för- fattningar, 1980 s. Med tanke på handlingsoffentlighetens karaktär av en hörnsten i den svenska demokratin - jämför det tidigare citerade kommentaruttalandet - är det föga sannolikt att grundlagsstiftarna skulle ha avsett att lämna fritt utrymme för att i vanlig lag reglera handlingsoffentligheten i fråga om upphovsrättsskyddade handlingar. Vid en jämförelse med den noggrann- het med vilken de i 2 kap. 2 § reglerat möjligheten att göra undantag från handlingsoffentligheten genom lagstiftning om sekretess ter sig en sådan släpphänthet i fråga om upphovsrättslig lagstiftning som i det närmaste utesluten. Lagrådet finner på grund av det anförda att regeringsförslaget strider mot 2 kap. TF och att bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF inte föranleder en annan bedömning. Lagrådet avstyrker därför lagförslagen. Lagrådsremissens lagförslag 1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att det i sekretesslagen (1980:100) skall införas en ny paragraf, 8 kap. 27 §, av följande lydelse. 8 kap. 27 § Sekretess gäller hos myndighet för uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, 1. om det av särskild anledning kan antas att verket inte har offentliggjorts i den mening som avses i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, 2. om det av särskild anledning kan antas att verket har kommit in till myndigheten utan rättighets- havarens samtycke, och 3. om ett röjande av uppgiften innebär ett upphovsrättsligt för- fogande, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att rättig- hetshavaren lider skada. Vid tillämpningen av första stycket skall ett verk som har till- handahållits enligt 2 kap. Tryckfri- hetsförordningen eller har lämnats från en myndighet till en annan inte därigenom anses offentlig- gjort. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk Härigenom föreskrivs att 9, 26 och 26 a §§ lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 9 § Upphovsrätt gäller inte till 1. författningar, 2. beslut av myndigheter, 3. yttranden av svenska myndigheter och 4. officiella översättningar av sådant som avses i 1 3. Upphovsrätt gäller dock till verk vilka ingår i en handling som avses i första stycket och är av följande slag: 1. kartor, 2. alster av bildkonst, 3. musikaliska verk eller 4. diktverk. Upphovsrätt gäller även till ett verk som ingår i en bilaga till ett beslut av en myndighet, om be- slutet avser rätten att ta del av den allmänna handling där verket ingår. 26 § Var och en får återge vad som muntligen eller skriftligen anförs 1. inför myndigheter, 2. i statliga eller kommunala representationer, 3. vid offentliga debatter om allmänna angelägenheter eller 4. vid offentliga utfrågningar om sådana angelägenheter. Första stycket 1 och 2 gäller dock inte uppgifter för vilka sekre- tess gäller enligt 8 kap. 27 § sekre- tesslagen (1980:100). Vid tillämpning av första stycket gäller dock Vid tillämpning av första stycket gäller 1. att skrifter vilka åberopas som bevis, utlåtanden och liknande får återges endast i samband med en redogörelse för det mål eller ärende i vilket de förekommit och endast i den omfattning som motiveras av ändamålet med redogörelsen, 2. att en upphovsman har ensamrätt att ge ut samlingar av sina anför- anden och 3. att det som anförs vid sådana utfrågningar som avses i första stycket 4 inte får återges i ljudradio eller television med stöd av den bestäm- melsen. 26 a § Var och en får återge verk, vilka ingår i de handlingar som avses i 9 § första stycket och är av de slag som anges i 9 § andra stycket 2 4. Upphovsmannen har rätt till er- sättning, utom när återgivningen sker i samband med 1. en myndighets verksamhet eller 2. en redogörelse för ett mål eller ärende i vilket verket före- kommit och verket återges endast i den omfattning som motiveras av ändamålet med redogörelsen. Var och en får återge verk, vilka ingår i de handlingar som avses i 9 § första stycket och är av de slag som anges i 9 § andra stycket 2 4. Detta gäller dock inte ett sådant verk som avses i 9 § tredje stycket. Upphovsmannen har rätt till er- sättning, utom när återgivningen sker i samband med 1. en myndighets verksamhet eller 2. en redogörelse för ett mål eller ärende i vilket verket före- kommit och verket återges endast i den omfattning som motiveras av ändamålet med redogörelsen. Var och en får återge handlingar som är upprättade hos svenska myndigheter men inte är sådana som avses i 9 § första stycket. Andra stycket gäller inte beträffande 1. kartor, 2. tekniska förebilder, 3. datorprogram, 4. verk som skapats för undervisning, 5. verk som är resultatet av vetenskaplig forskning, 6. alster av bildkonst, 7. musikaliska verk, 8. diktverk eller 9. verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls allmänheten i samband med affärsverksamhet. Denna lag träder i kraft . De nya bestämmelserna i 9 och 26 a §§ tillämpas även på verk som har fogats till beslut som meddelats före ikraftträdandet. Den nya bestämmelsen i 26 § tillämpas även på verk som ingår i en allmän handling som har kommit in till en myndighet före ikraftträdan- det. En åtgärd som före ikraftträdandet har vidtagits med ett sådant verk som avses i punkterna 2 och 3 och som då var tillåten kan inte angripas med stöd av de nya bestämmelserna. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: f.d. justitierådet , justitierådet , regeringsrådet . Enligt en lagrådsremiss () har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2. lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Bakgrunden till de föreslagna lagändringarna sägs i lagrådsremissen vara att det förekommer att rätten att ta del av allmänna handlingar an- vänds för att mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt skyddade verk till allmänheten. Att handlings- offentligheten kan användas på det sättet kan naturligtvis medföra stor skada för upphovsmannen. Syftet med förslaget är att åstadkomma ett erforderligt skydd för uppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en myndighet. Frågan är dock om den lösning som valts på enklast möjliga sätt ger ett effektivt skydd. De föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 27 § sekretesslagen har en mycket komplicerad uppbyggnad, såväl rättstekniskt som språkligt. En rad förutsättningar uppställs av inte alldeles lättillämpad art. Av lagråds- remissen framgår att förutsättningarna är nödvändiga av två skäl. De skall dels motivera en placering av paragrafen i sekretesslagen, dels passa in på det konkreta fall som föranlett lagförslaget (fallet med "Scientologibibeln"). Just paragrafens placering i sekretesslagen har medfört att det objekt som skall åtnjuta skydd anges som "uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk". Här uppstår, åtminstone i fråga om uttryckssätt, en divergens mellan sekretess- och upphovsrättslagstiftningen. Medan det upphovs- rättsliga skyddet avser verket som sådant, omfattar sekretesskyddet endast uppgifter i verket. Det kan dock på goda grunder antagas att någon saklig skillnad egentligen inte är åsyftad. Vidare har verk ansetts kunna beredas skydd enligt den föreslagna paragrafen endast i ekonomiskt hänseende. Någon möjlighet att skapa skydd även för de ideella värdena har inte ansetts föreligga, eftersom ett sådant skydd inte skulle kunna inordnas bland de intressen som enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen kan läggas till grund för en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. En tredje förutsättning, som passar in på fallet med "Scientologi- ", är att verket inte har offentliggjorts i den mening som avses i lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Det kan ifrågasättas om en bestämmelse om sekretesskydd för verk endast skall avse icke offentliggjorda verk. En rättighetshavare kan också lida skada om ett redan offentliggjort verk lämnas in till en myndighet och därigenom blir en allmän handling, som inte omfattas av någon sekretessregel. Allmänheten kan då kostnadsfritt ta del av verket "på stället" (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen), och om handlingen kopieras (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen) kommer det allmänna att få ersättning för kopieringen, men rättighetshavaren kommer att stå utan någon ersättning. Fallet med "Scientologibibeln" har fäst uppmärksamheten på en svag punkt i den svenska offentlighetslagstiftningen. Det visar att en person endast genom att lämna in ett verk till en myndighet utan annat syfte än att underminera någons upphovsrätt kan göra verket allmänt tillgängligt. Inlämnaren av verket behöver således inte ha för avsikt att påverka myn- dighetens handläggning av något ärende eller vidtagande av andra åtgär- der. Myndigheten utnyttjas helt enkelt endast som en förvaringsplats för verket ifråga. Att komma till rätta med detta viktiga problem är knappast möjligt inom ramen för sekretesslagstiftningen. Det hänger i stället samman med hur begreppet allmän handling definieras i 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen. Enligt kapitlets 11 § första stycket räknas vissa handlingar inte som allmänna, om de lämnats in till eller upprättats hos en myndighet för ett visst angivet ändamål. I denna paragraf skulle som en särskild punkt i första stycket kunna läggas till orden "5. ett upphovsrättsligt skyddat verk som utan rättighetshavarens samtycke inlämnas till en myndighet för förvaring". Med en sådan enkel regel skulle konstruktionen "uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat verk" kunna undvaras, de ideella värdena förknippade med verket skyddas och även offentliggjorda verk beredas skydd. Genomförandet av förslaget i lagrådsremissen brådskar på grund av vissa omständigheter. Det kan därför inte komma ifråga att nu överväga en grundlagsändring. Lagrådet konstaterar att förslaget till följd av de begränsningar som 8 kap. 27 § sekresslagen kommer att innehålla har stöd i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och godtar de föreslagna lag- ändringarna som ett provisorium. Lagrådet finner det dock angeläget att en mera långsiktig och heltäckande lösning på problemet sökes. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offent- lighetsprincipen Lagen omtryckt 1992:1474. Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1997:790 Lagen omtryckt 1992:1474. Lagen omtryckt 1992:1474. Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 Senaste lydelse 1993:1007 /2000:35 Bilaga 1 1999/2000:35 Bilaga 2 1999/2000:35 Bilaga 3 1999/2000:35 Bilaga 4 1999/2000:35 Bilaga 5 1999/2000:35 Bilaga 6 1999/2000:35 Bilaga 7