prop · GO0352 · 2000-12-15 00:00:00 — Inom den kommunala räddningstjänsten finns stora resurser. Ca 4 100 brandmän är i tjänst vid knappt 750 brandstationer. Personalen går i skift. Vid omfattande räddningstjänstinsatser inom en kommun kan resursförstärkning ske genom att personal från fria skift inkallas och genom att bistånd begärs från andra kommuner. Detta har bl.a. skett i samband med de översvämningar som ägt rum . Det finns möjlighet att förstärka med personer som organiserats i räddningsvärn eller andra frivilliga (uttagning kan ske med tjänsteplikt enligt 44 § räddningstjänstlagen) samt med personer som utbildats för räddningstjänst under höjd beredskap och med vilka avtal slutits. Ytterligare en möjlighet är att efterfråga resurser från olika myndigheter, främst Försvarsmakten. Många kommuner har ännu inte säkerställt att kommuninnevånarna regelbundet kan informeras om på vilket sätt de skall nås av varning och information i samband med allvarliga olyckshändelser. resurser är en strategisk tillgång även vid andra fall än rena räddningstjänstinsatser. Många kommuner har valt att utnyttja räddningstjänstens ledningsorganisation för t.ex. den samordning som kommunen kan behöva utöva när lokala kriser uppstår. Denna form av samutnyttjande ger en god beredskap och stadga åt samhällets åtgärder på den lokala nivån mot olika former av påfrestningar på samhället. I det sammanhanget kan även nämnas att en arbetsgrupp med representanter för , och Social- styrelsen arbetar med att söka förbättra de tre organisationernas gemensamma förutsättningar vid insatser i samband med avsiktliga hot. har ett arbete i form av länsvisa seminarier bedrivits för att utveckla det regionala och lokala samarbetet på detta område. Målgruppen har varit räddningschefer, räddningsledare, polisinsats- chefer, övriga operativa chefer, ledningsläkare, ambulansöverläkare, ambulanschefer samt övrig berörd ledningspersonal, länsstyrelsepersonal samt personal från SOS Alarm. Totalt har över 1 000 personer deltagit i seminarierna. Syftet med seminarierna har varit att bedöma behovet av effektivitetshöjande samverkansåtgärder inom länet. Seminarierna avses följas upp med regionala och lokala övningar för att utveckla och fördjupa samverkansformerna i samband med insatser kopplade till avsiktliga hot. Behov av åtgärder på författningsområdet Räddningstjänstlagen (1986:1102) tillkom som en följd av ett omfattande utredningsarbete med syfte att effektivisera räddningstjänsten och åstadkomma en sammanhållen lagstiftning för samhällets räddningstjänst. Räddningstjänstlagen innehåller bestämmel- ser om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas med både olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Lagen innehåller också bestämmelser som rör enskilda, bl.a. avseende tjänsteplikt. Vid en räddningsinsats kan räddningsledaren bereda sig och medverkande personal tillträde till andras fastigheter, använda egendom eller företa andra ingrepp i annans rätt om det behövs för att hindra fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön. Sådana ingrepp får också företas av den kommunala nämnden eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndighet som svarar för räddningstjänsten. Därutöver reglerar räddningstjänstlagen frågor rörande sanering efter radioaktiva utsläpp. Räddningstjänstlagen reglerar även hur bistånd kan begäras från respektive lämnas till utländska myndigheter. Det finns även bestämmel- ser om ledning, ersättning till kommuner för medverkan i räddningstjänst, tillsyn, ansvar, räddningstjänst under krig m.m. Sedan räddningstjänstlagens tillkomst har lagen med tillhörande förordning ändrats och kompletterats vid ett flertal tillfällen, men någon övergripande översyn har inte genomförts. Regeringen har bl.a. mot bakgrund av detta uppdragit åt en särskild utredare att lämna förslag till en reformerad räddnings- tjänstlagstiftning (dir. 1999:94). Utredaren skall bl.a. beakta möjligheterna att minska detaljregleringen av den kommunala räddningstjänsten och i övrigt modernisera bestämmelserna i lagstift- ningen i syfte att skapa en effektiv räddningstjänst på såväl det kommunala som statliga området. Exempel på områden som skall utredas är kommunala räddningstjänstplaner och ledningen vid stora olyckshändelser. Lagstiftningen måste även med minskad detaljreglering tillgodose det behov av reglering som krävs för att stat och kommun skall kunna utöva tillsyn m.m. på ett ändamålsenligt sätt. Utredaren skall analysera om en reformerad räddningstjänstlagstiftning med en minskad grad av detaljreglering aktualiserar behovet av inledande bestämmelser med nationella mål för verksamheten. Utredarens förslag skall precisera skyldigheterna inom räddnings- tjänstområdet för olika statliga myndigheter, kommunerna och enskilda men räddningstjänstbegreppet skall, med undantag för vad som sägs om miljöräddningstjänst till sjöss, inte utvidgas jämfört med vad som följer av nuvarande räddningstjänstlag. Ekonomiska konsekvenser av det offentliga åtagandet för såväl stat som kommun skall övervägas och redovisas. Utredarens förslag skall vidare bl.a. omfatta de bestämmelser som krävs för att kommunernas olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Förmågan att klara störningar inom el, tele och IT förmåga att för den egna verksamheten klara störningar inom elområdet är förhållandevis bra. Mer än hälften av landets brandstationer har någon form av större reservelverk som kan strömförsörja prioriterade system och anläggningsdelar. Vidare är utalarmering och sambandsutrustning alltid försedda med batteri-back-up med uthållighetstider på ca . I kommuner där nya räddningscentraler byggs har dessutom sambandsnätens relästationer försetts med avbrottsfri kraft och reservkraft med minst en veckas kapacitet. har bedrivit en försöksverksamhet vad gäller reservkraft för brandstationer. Detta har skett mot bakgrund av att det i olika räddningstjänstregioner kan finnas behov av att säkra funktionen hos de brandstationer som ligger i kommuner som inte omfattas av utbyggnaden av räddningscentraler för höjd beredskap. Dessa brandstationer kan utgöra viktiga noder för samband inte bara för räddningstjänsten utan även för ledning, då olika centralutrustningar för intern och extern kommunikation finns placerade där. I regel utgör brandstationen även kommunledningens reserv- ledningsplats i händelse av höjd beredskap eller annan påfrestning i samhället. Den genomförda försöksverksamheten har haft som syfte att utarbeta riktlinjer för framtida åtgärder och statsbidrag. Tillämpningen har varit att staten lämnat bidrag av kostnaderna för reservkraftåtgärder till brandstationer ingående i kommunernas organisation för höjd beredskap. Erfarenheterna från genomförd försöksverksamhet i och är så goda att beslutat att permanenta stödet. Det har visat sig att det, vid sådana händelser och olyckor i samhället där resursförstärkning erfordras från räddningstjänsten, är viktigt att brandstationerna kan fungera och understödja såväl insatta som vilande räddningsstyrkor för att på bästa sätt kunna stödja samhället med olika lednings- och räddningsinsatser. Alarmeringsfunktionen är av vital betydelse för räddningstjänsten och ett antal andra funktioner i samhället. Alarmeringsfunktionen består av tre viktiga delar; Teleoperatörerna, och kommunernas räddningstjänster. I samband med IT-omställningen inför skiftet ägnades alarmeringsfunktionen särskild uppmärksamhet. Teleoperatörernas roll kommenteras inte vidare här då den behandlas under avsnitt 5.3 Telekommunikationer. har ett avtal med staten som syftar till att säkerställa en effektiv SOS-tjänst. Inför skiftet vidtog en rad åtgärder i syfte att säkerställa att IT-omställningen inte skulle påverka alarmeringsfunktionen. I samband med det genomfördes omfattande genomgångar av hårdvara, operativsystem och applikationer. De tekniska problem som därvid identifierades klarades ut. Genomgångarna har inneburit att SOS Alarm AB:s förmåga att klara IT-störningar förbättrats. I den kommunala räddningstjänstens planering ingår att ta hänsyn till förutsägbara komplikationer vid el-, tele- och datorbortfall. Som nämnts ovan har kommunerna reservvägar för ingående och utgående alarmering för att kunna hantera störningar i el- och teletrafiken. I räddningstjänstens planering ingår att ta hänsyn till förutsägbara Skr. 2000/01:52 komplikationer vid el-, tele- och datorbortfall så att verksamheten ändå Däremot påverkas räddningstjänsten av allmänhetens förmåga att larma räddningstjänsten eftersom allmänheten är beroende av fungerande tele- och mobilnät för att snabbt kunna larma räddnings- tjänsten om fara uppstår. förmåga att i samband med mer allvarliga olyckor i fred kunna nå ut med varning och information till en bredare allmänhet är dessutom beroende av att TV, radio och andra media fungerar. 2.2Hälso- och sjukvård () Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) skall landstingen (motsvarande) erbjuda god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstingskommunen. Om någon som vistas inom landstings- kommunen utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, skall landstingskommunen erbjuda sådan vård (§ 4). svarar också för att det finns en ändamålsenlig organisation för sjuktransporter (§ 6). Landstingen baserar sin centrala katastrof- planering på framför allt denna lag men också på anvisningar från och utförda hot- och riskanalyser. Det övergripande ansvaret för psykiskt och socialt omhändertagande vid svåra olyckor och katastrofer, s.k. POSOM-verksamhet, ligger inom ansvarsområde medan svarar för vissa utbildningsinsatser. Myndigheterna har ett nära samarbete inom området genom en särskild samarbetsgrupp. Därutöver finns vid de flesta akutsjukhusen särskilda krisgrupper med psykologisk-psykiatrisk kompetens. 2.2.2Bedömning av läget för beredskapen Landstingens normala resurser räcker för "vardagliga" olyckor i mindre eller medelstor omfattning. De förändringar som hälso- och sjukvården genomgått har inneburit att sjukvårdsstrukturen blivit alltmer heterogen. Den s.k. ÄDEL-reformen innebar att kommunerna tog över en hel del av landstingens sjukvård. Till detta har kommit den hälso- och sjukvård som bedrivs i form av kooperativ, aktiebolag eller i annan privat regi. Vidare har man genom rationaliseringar och andra åtgärder minskat marginalerna inom akutsjukvården. Dessa förändringar har påverkat förutsättningarna för att sjukvården skall kunna klara en ökad belastning vid en svår fredstida påfrestning eller i krig. Katastrofberedskapen för fred och i krig hör inte till de prioriterade och lönsamma verksamheterna inom hälso- och sjukvården utan betraktas snarare som samhällets försäkring för det oväntade. Regeringens lagda proposition Sjukhus med vinstsyfte (prop. 2000/01:36) skall också ses i detta sammanhang. Den fredstida katastrofberedskapens möjligheter att möta mera omfattande påfrestningar måste ha en acceptabel grund att Skr. 2000/01:52 stå på. Enligt regeringens bedömning har den svenska akutsjukvården både betydande resurser och en hög grundberedskap att utgå ifrån. Med minskade resurser inom hälso- och sjukvården ökar betydelsen av en genomtänkt katastrofplanering. För att patienterna skall få en adekvat vård i en katastrofsituation krävs planering både för behandling och vård av ett kraftigt ökat antal patienter samt att också lokaler, utrustning och bemanning säkerställs. ställde 1999 till samtliga sjukvårdshuvudmän (landsting) frågan; "Med den fredstida katastrofberedskapen som grund - hur klarar sjukvården svåra påfrestningar på samhället i fred". Svaren visade att landstingen har en planering för sjukvårdens beredskap inför större olyckor och katastrofer. Förutom centrala katastrofplaner har majoriteten av landstingen epidemiberedskapsplaner, särskild planering för radioaktivt nedfall och kemikalieolyckor, medan endast ett fåtal landsting hade särskilda planer för en massflyktssituation. Samtliga landsting hade särskilda ledningscentraler för en katastrofsituation både för ledning på enskilt sjukhus och för central ledning av alla sjukhus inom ett landsting. Landstingen hade i princip inte något reglerat samarbete med andra landsting för att ta hand om patienter vid en katastrof. Om det förekom, avsåg det oftast samarbete inom det egna . Reglerat samarbete med andra verksamheter förekom främst vad avsåg kommunernas s.k. POSOM-grupper och den kommunala räddningstjänsten. För att uppnå balans mellan behov och resurser vid akuta sjukvårdsinsatser såväl vid stora olyckor och katastrofer som vid svåra påfrestningar på samhället krävs en effektiv sjukvårdsledning som optimalt kan utnyttja tillgängliga resurser inom ett landsting. För att detta skall vara möjligt krävs ett väl fungerande ledningssystem med bl.a. utbildad och övad personal och förberedda ledningsplatser både på lokal, regional och central nivå. Till detta skall ett gemensamt tekniskt stöd kunna anslutas/kopplas som kan presentera ett aktuellt beslutsunderlag för ledningsfunktionen. För att åstadkomma detta utvecklar ett IT-baserat ledningssystem (SWEDE) för akuta sjukvårdsinsatser. Systemet skall bl.a. omfatta information om sjukvårdens disponibla kapacitet, sjuktransportdirigering, hänvisning av drabbade till sjukvårdsinrättningar. Avsikten med detta ledningssystem är att det skall innefatta samtliga ledningsnivåer inom ett landsting med möjlighet att samverka med andra landsting samt övergripande samordning mellan landsting på nationell nivå. Systemet skall kunna användas både vid en svår påfrestning i fred och vid höjd beredskap. Katastrofmedicinskt kunnande utgör grunden för den medicinska beredskapen över hela hotskalan fred-katastrof-krig. Den förändrade hotbilden kräver i större utsträckning än tidigare spetskompetens inom relevanta områden. Det gäller bl.a. områdena strålningsmedicin, mikrobiologi, katastroftoxikologi, internationell katastrofhälsovård samt den allmänna nationella och internationella katastrofmedicinen. För att nå detta mål krävs en satsning på kunskaps- och forskningscentra inom redan befintliga organisationer. Ett sådant kunskapscenter för strålningsmedicin har inrättats vid Cancercentrum, /institutet med uppgift att ge medicinskt underlag för olyckor inom och utom landet och i samband med användning av Skr. 2000/01:52 kärnvapen. Ett kunskapscenter för mikrobiologisk beredskap har inrättats För att man inom sjukvården skall kunna ta hand om personer exponerade för kemikalier på ett adekvat sätt har särskild personlig skyddsutrustning för sjukvårdspersonal tagits fram. har köpt sådana dräkter för att användas vid höjd beredskap men lånar dem till landstingen för att kunna användas även vid fredstida händelser. Vidare har en speciell saneringsvagn för personsanering tagits fram. Vid sjukvårdsinrättningar pågår en uppbyggnad av saneringsanläggningar för personsanering. Studier pågår för att klargöra saneringsanläggningarnas säkerhet samt metoder för hur personsanering skall utföras. 2.2.3Behov av åtgärder på författningsområdet Det är angeläget att vid extrema situationer kunna prioritera resurser mellan olika landsting. finns inte denna möjlighet i fredstid. Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), innehåller i 33 § en bestämmelse om att regeringen bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Bestämmelsen tar således inte sikte på svåra påfrestningar på samhället i fred. kan inte med stöd av denna bestämmelse meddela bindande föreskrifter inom denna del av hälso- och sjukvården. saknas bestämmelser som ålägger landstingen att ha speciell medicinsk katastrofberedskap. finns det bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som säger att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom . Även de som inte är bosatta inom men som vistas där skall erbjudas omedelbar hälso- och sjukvård om dessa behöver detta. I detta ligger enligt regeringens uppfattning en skyldighet för landstingen att ha sådana resurser eller sådan beredskap att dessa kan hantera svåra påfrestningar. Mot bakgrund av vad som ovan nämnts anser regeringen att det bör prövas om det i hälso- och sjukvårdslagen finns behov av dels ett uttryckligt stadgande som ålägger landstingen att ha en medicinsk katastrofberedskap, dels ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för landstingens handlingsberedskap ur ett nationellt katastrofmedicinskt perspektiv alternativt att överlåta detta på . Dessa frågor bereds inom ramen för de inledningsvis redovisade departementala sektorsgenomgångarna och behandlas även av Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (dir. 1999:63). 2.2.4 Behov av övriga åtgärder Regeringen avser att ge i uppdrag att för hälso- och sjukvårdens planering och dimensionering utveckla en riskanalysmodell för olika händelser av svåra påfrestningar samt att med denna som grund genomföra riskanalyser för t.ex. en brännskadekatastrof, en stor kemisk olycka eller en svår smittspridning. Regeringen avser att ge detta uppdrag Skr. 2000/01:52 i regleringsbrev . 2.2.5Förmågan att klara störningar inom el och IT m.m. Störningar i el- eller vattenförsörjningen innebär en väsentlig risk för hälso- och sjukvården. Inom ramen för sitt funktionsansvar för hälso- och sjukvården inom det civila försvaret lämnar , , bidrag till reservanordningar för sjukhusens tekniska försörjnings- säkerhet. I princip samtliga akut- och närsjukhus har fått bidrag till säkerhetshöjande åtgärder och därmed förbättrat sin tekniska säkerhet. Det gäller såväl reservkraft som reservvatten- och reservvärme- försörjning. Det finns dock sjukhus som har mindre god reservförsörjning. Vid den riskbedömning som gjordes vid övergången till 2000 bedömde att akutsjukhusen skulle klara anpassningen av sina IT- beroende system så att patientsäkerheten inte skulle äventyras. Samma bedömning gjordes för den kommunala hälso- och sjukvården. Genomgångarna av systemen fick också till följd att säkerheten höjdes. I allmänna råd för polismyndigheternas organisation, ledning och planering av särskilda händelser (FAP 201-1) ges följande definition av en särskild händelse. "Med en särskild händelse förstås en befarad eller inträffad händelse, som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa uppgiften måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning." En rad olika åtgärder kan bli aktuella för polisen vid en inträffad särskild händelse. Till polisens uppgifter hör trafikreglering, larm, avspärrning/utrymning, bevakning, eftersökning/genomsökning, registrering, identifiering m.m. En särskild händelse omfattar även de situationer som benämns svåra påfrestningar på samhället i fred. Den principorganisation som i huvudsak tillämpas för planering, ledning och samordning av en särskild händelse är väl känd inom Organisationen finns dokumenterad i Rikspolis- styrelsens rapport 1996:7 "Polisledning. Bedömande och beslutsfattande. Lednings- och fältstaber vid särskild händelse". Polisen har totalt sett en god förmåga att leda och i övrigt hantera Inom polisorganisationen har det under de senaste åren skett stora organisatoriska förändringar. Dessa förändringar har skett bl.a. i syfte att förstärka den organisatoriska ledningsstrukturen och därmed skapa bättre förutsättningar för en operativ ledning vid särskilda Polisens ledningsfunktioner har koncentrerats och gjorts mer effektiva genom inrättandet av länsvisa staber. I många fall har staberna samma besättning som vid inträffade särskilda händelser, Skr. medan andra polismyndigheter har myndighetsgemensamma enheter för hantering av bl.a. särskilda händelser. Av 10 § förordningen (1989:773) med instruktion för styrelsen följer att vid särskilda händelser på begäran av en polismyndighet får besluta om polisförstärkning från ett eller flera polisdistrikt till andra polisdistrikt. Betydelsen av detta framgick i samband med polismorden i . Av utredning om polisinsatserna med anledning därav framgår att det vid en sådan händelse finns behov av att kunna leda och samordna polisinsatserna inte bara över områden som omfattar flera polisdistrikt utan också nationellt. Enligt utredningen visade händelserna också på behovet av en förbättrad kapacitet hos polisen att leda och samordna polisinsatserna över större geografiska områden, liksom nödvändigheten av väl fungerande rutiner för snabba personalförstärkningar. 2.3.2Bedömning av läget för beredskapen Läget för beredskapen bedöms generellt sett som god. Vad särskilt gäller beredskapen med avseende på terrorism hänvisas till avsnitt 5.1. 2.3.3Behov av åtgärder på författningsområdet Inom ramen för arbetet med redovisningen har en genomgång gjorts av den lagstiftning som bedöms vara relevant dels för polisens möjligheter att förebygga uppkomsten av en sådan situation som är att betrakta som en svår påfrestning i fred, dels för polisens möjligheter att ingripa på olika sätt när en sådan situation uppkommit. Vad gäller avgränsningen av genomgången i denna del bör framhållas att det i det löpande lagstiftningsarbetet kontinuerligt görs avvägningar mellan olika intressen, exempelvis när det gäller polisens möjligheter att ingripa med tvång i olika situationer. Det är därför inte möjligt, och inte heller önskvärt, att i ett sammanhang omvärdera grundläggande ställningstaganden av detta slag. Genomgången i denna del har därför särskilt inriktats på att identifiera uppenbara brister/luckor i lagstiftningen i nu aktuellt avseende. Följande författningar har gåtts igenom inom ramen för de departementala sektorsgenomgångarna: ·Polislagen (1984:387) ·Ordningslagen (1993:1617) ·Polisregisterlagstiftningen (polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:621) om misstankeregister och lagen (1998:620) om belastningsregister) ·Lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning ·Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål ·Lagen (1980:578) om ordningsvakter · Lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att Skr. 2000/01:52 tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens Polislagen (1984:387) Polislagen ger själva ramen för det polisiära arbetet. I lagen finns således bestämmelser om polisverksamhetens ändamål, polisens uppgifter, dess samverkan med andra myndigheter och polisorganisationen. Närmare bestämmelser om polisens organisation och uppgifter finns i polisförordningen (1998:1558.) I polislagen finns vidare bestämmelser om de allmänna principer som gäller för polisingripanden och om vissa befogenheter för polismän, såsom användning av våld, tillfälliga omhändertaganden, avlägsnanden, kroppsvisitation, särskilda befogenheter till husrannsakan och liknande åtgärder samt särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten. Vad gäller de allmänna principer som gäller för polisingripanden bör särskilt nämnas behovs- och proportionalitetsprinciperna som kommer till uttryck i 8 § polislagen. Behovsprincipen innebär att ett polis- ingripande får ske endast då det är nödvändigt för den aktuella farans eller störningens avvärjande eller undanröjande. Proportionalitets- principen innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet. Den enskilde polismannen har således att göra en avvägning mellan dessa olika intressen i samband med varje typ av ingripande. Ordningslagen (1993:1617) Ordningslagen innehåller särskilda föreskrifter om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar samt föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i övrigt vid sammankomster och tillställningar, på offentliga platser, vid vissa anläggningar och verksamheter samt i viss kollektiv persontrafik.