prop · GN03101 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 1999/2000:101 Åtgärder mot viss sparkasseverksamhet Prop. 1999/2000:101 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionens huvudsakliga innehåll Genom bestämmelser i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet undantas vissa små ekonomiska föreningar från kravet på tillstånd för att få bedriva bankrörelse respektive finansieringsverksamhet. Sådana små spar- och låneföreningar, som ofta benämns sparkassor, kan därför bedriva inlånings- och utlåningsverksamhet gentemot egna medlemmar utan att behöva iaktta de näringsrättsliga regler som gäller för banker och kreditmarknadsföretag. De står inte heller under tillsyn. har uppmärksammat att de aktuella undantagsbestämmelserna missbrukas och att sparkassor registreras för att därefter användas för olika former av olaglig och brottslig verksamhet, framför allt utomlands. En sådan utveckling är oacceptabel. Regeringen föreslår därför att undantagsbestämmelserna tas bort fr.o.m. . Spar- och låneföreningar som har registrerats hos fr.o.m. till föreslås få bedriva verksamhet med stöd av nuvarande undantagsbestämmelser endast till utgången av . För föreningar som har registrerats före föreslås emellertid att undantagsbestämmelserna skall fortsätta att gälla. Regeringen avser att återkomma med ställningstagande och förslag rörande dessa föreningars verksamhet. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Lagtext 4 2.1 Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) 4 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet 5 3 Ärendet och dess beredning 6 4 Bakgrund 7 4.1 Undantagen för små sparkassor 7 4.2 Motiven för undantagsbestämmelserna 8 4.3 Närmare om missbruket av undantaget för små sparkassor 8 4.4 Möjligheter att ingripa mot missbruket 10 5 Överväganden 11 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 13 7 Ekonomiska konsekvenser 15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 16 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617), 2. lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617) dels att 1 kap. 2 b § skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 1 kap. 2 c § skall betecknas 1 kap. 2 b §, dels att den nya 1 kap. 2 b § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 2 b § Ett företag som erbjuder kontoinsättningar enligt 2 a eller 2 b § skall vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring om kontotjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Ett företag som erbjuder kontoinsättningar enligt 2 a § skall vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring om kontotjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av insättnings- garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Innan ett kontoavtal sluts enligt 2 a eller 2 b § skall det kontoförande företaget informera insättaren om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin. Informationen skall lämnas skriftligen. Innan ett kontoavtal sluts enligt 2 a § skall det kontoförande företaget informera insättaren om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin. Informationen skall lämnas skriftligen. Om ett företag inte lämnar information som anges i första eller andra stycket eller som annars är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt, gäller marknadsföringslagen (1995:450). Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter skall fortfarande gälla för ekonomiska föreningar som har registrerats enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Föreningar som har registrerats efter den dagen men före ikraftträdandet får till utgången av fortsätta att bedriva inlåningsverksamhet med stöd av 1 kap. 2 b § i dess äldre lydelse. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet dels att 1 kap. 3 § första stycket 9 skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 1 kap. 3 § första stycket 10 och 11 skall betecknas 1 kap. 3 § första stycket 9 och 10. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter skall fortfarande gälla för ekonomiska föreningar som har registrerats enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Föreningar som har registrerats efter den dagen men före ikraftträdandet får till utgången av fortsätta att bedriva finansieringsverksamhet med stöd av 1 kap. 3 § första stycket 9 i dess äldre lydelse. 3 Ärendet och dess beredning I en skrivelse till anmälde Finans- inspektionen med hänvisning till en skrivelse från inspektionen att otillåten verksamhet i svenska sparkassor alltjämt synes pågå i olika länder (dnr Fi 1998/2864). Den otillåtna verksamheten består enligt inspektionen i att sparkassorna inte håller sig inom de ramar som i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen (1987:617) anges för att verksamheten skall kunna vara undantagen från den lagens tillämpning. Inspektionen nämner också att sparkassor utbjuds via olika hemsidor på Internet som en möjlighet att köpa sin egen bank . I skrivelsen hemställer om att lämpliga lagstiftningsåtgärder för att stävja missbruket skyndsamt övervägs. Inspektionen framhåller därvid att det inom ramen för gällande regelverk är förenat med betydande svårigheter både att hindra nyregistrering av sparkassor av ovannämnd art och att få till stånd ett upphörande av påvisad otillåten verksamhet. Vid beredningen av ärendet har , , , , , och att lämna synpunkter. Lagrådets yttrande över lagförslagen har inte inhämtats. De lagar som föreslås bli ändrade berör visserligen ämnen som faller under Lagrådets granskningsområde. Av vad som anförts i avsnitt 5 framgår dock att det är uppenbart att skyndsamma åtgärder måste vidtas för att stoppa viss sparkasseverksamhet som inte är önskvärd. Regeringen anser därför att förslaget är så brådskande att den fördröjning av ärendet som granskningen skulle medföra är till avsevärt men. 4 Bakgrund 4.1 Undantagen för små sparkassor Enligt 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617) avses med bankrörelse verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj) av eller regeringen. Tillstånd får endast ges till banker. Genom en bestämmelse i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen undantas från bankrörelsebegreppet viss inlåningsverksamhet som bedrivs av ekonomiska föreningar. Dessa föreningar brukar vanligtvis benämnas sparkassor. Vad undantaget tar sikte på är små spar- och låneföreningar, som bedriver renodlad finansiell verksamhet genom att ta emot insättningar från sina medlemmar och ge krediter till dem. Dessa föreningar skall inte förväxlas med de ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet för sina medlemmar vid sidan av en huvudsaklig icke-finansiell verksamhet inom t.ex. konsument-, bostads- och lantbrukskooperationen. Förutsättningarna enligt bestämmelsen i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen för att bankrörelse inte skall anses föreligga är att den ekonomiska föreningen 1. tar emot insättningar endast från de egna medlemmarna, 2. har till ändamål endast att med användande av medlemsinsättningar tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna, 3. antar endast fysiska personer till medlemmar, samt 4. har högst 1 000 medlemmar. I 1 kap. 2 c § bankrörelselagen sägs att en förening som erbjuder kontoinsättningar vid marknadsföring av tjänsten skall informera om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Vidare skall föreningen innan ett kontoavtal sluts skriftligen informera insättaren om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin. Vid överträdelse av dessa bestämmelser gäller marknadsföringslagen (1995:450). Undantagsbestämmelserna innebär att spar- och låneföreningar som uppfyller de angivna kriterierna kan bedriva inlånings- och utlåningsverksamhet gentemot egna medlemmar utan att behöva iaktta reglerna i banklagstiftningen. De står inte heller under tillsyn och omfattas inte av penningtvättlagstiftningen. De spar- och låneföreningar som omfattas av undantagsbestämmelsen i bankrörelselagen skall såsom ekonomiska föreningar vara registrerade hos () i enlighet med lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Vid denna registrering sker en formell prövning. Dessutom sker beträffande spar- och låneföreningarna en kontroll enligt banklagstiftningen av att ordet "bank" inte ingår i firman samt att det angivna ändamålet för föreningens verksamhet, såsom det anges i stadgarna, inte går utöver den ram som framgår av undantagsbestämmelsen i bankrörelselagen. På samma sätt som i bankrörelselagen undantas i 1 kap. 3 § första stycket 9 lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet vissa ekonomiska föreningar från kravet på tillstånd att driva finansieringsverksamhet. Vilket av undantagen i de bägge lagarna som i praktiken är tillämpligt i det enskilda fallet beror på om inlåningen sker på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel (undantaget i bankrörelselagen är tillämpligt) eller om inlåningen sker på annat sätt (undantaget i lagen om finansieringsverksamhet är tillämpligt). Eftersom insättningsgarantin inte gäller för inlåning hos kreditmarknadsföretag finns det inte i lagen om finansieringsverksamhet någon motsvarighet till bestämmelsen i 1 kap. 2 c § bankrörelselagen. 4.2 Motiven för undantagsbestämmelserna Undantagsbestämmelsen i bankrörelselagen trädde i kraft i samband med att definitionen av bankrörelse i 1 kap. 2 § bankrörelselagen ändrades (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU9, rskr. 1995/96:112). Små spar- och låneföreningar var dock inte någon ny företeelse utan de hade funnits . Före nämnda datum hade de kunnat bedriva in- och utlåningsverksamhet utan tillstånd enligt bankrörelselagen, eftersom de inte ansågs bedriva sin verksamhet gentemot allmänheten. När allmänhetsbegreppet togs bort ur bankrörelsedefinitionen per kom även inlåningsverksamhet som inte riktar sig mot allmänheten att fordra bankoktroj. Lagstiftaren ansåg dock att små spar- och låneföreningar även i fortsättningen skulle kunna bedriva verksamhet utan tillstånd. Ett uttryckligt undantag infördes därför i lagen. Undantaget för små spar- och låneföreningar motiverades med att de inte omfattas av så starka skyddsintressen att de måste inordnas under den finansiella lagstiftningen. De ansågs sakna nämnvärd betydelse från systemrisksynpunkt. De konsumentpolitiska kraven ansågs tillgodosedda om de medlemmar som valde att förlägga sitt sparande till en sådan förening klart och tydligt informeras om att föreningen står utanför den samhälleliga kontroll och det garantisystem som gäller för banker. 4.3 Närmare om missbruket av undantaget för små sparkassor Genom de beskrivningar som lämnat i sina skrivelser och via efterforskningar hos PRV har i huvudsak följande uppgifter framkommit beträffande missbruket av undantagsbestämmelsen i bankrörelselagen för små spar- och låneföreningar. fick kännedom om att ett mindre antal ekonomiska föreningar med ordet "sparkassa" i firman marknadsfört sig som banker utomlands och erbjudit personer i bl.a. att göra insättningar på respektive sparkassas konto i med löfte om mycket hög avkastning. Vid närmare granskning av föreningarna konstaterades att de var formenligt registrerade hos PRV. Belägg fanns dock för att föreningarna i praktiken inte följt sina stadgar som säger att endast insättning från och utlåning av pengar till egna medlemmar får ske och att de inte informerat om att den svenska insättningsgarantin inte gäller för insättningarna. Av uppgifter som erhållits från investerare/kunder samt polis och andra myndigheter, liksom av allmänt tillgängliga uppgifter på Internet, har vidare framkommit att sparkassorna använts för bl.a. investeringsbedrägerier och penningtvätt. De har utfört olika banktjänster och vänt sig till kunder i bl.a. . Sparkassor har vidare marknadsförts via Internet som en "fantastisk" möjlighet att köpa sin egen "EU-bank" till ett pris av ca . På aktuella hemsidor på Internet beskrivs ingående vilka tjänster som kan utföras genom den egna banken . Det rör sig om tjänster för vilka det krävs tillstånd enligt den svenska bank- lagstiftningen. Vidare uppges hur man kan förfara för att kringgå de villkor som gäller för att använda undantaget för små spar- och låneföreningar. Beträffande de sparkassor som granskat närmare och som kan misstänkas för olaglig verksamhet, har det kunnat urskiljas vissa likheter. Många av ansökningarna om registrering hos PRV har samma ingivare. I ett flertal fall anges en svensk medborgare som delgivningsbar person, firmatecknare eller styrelseledamot. Styrelsen i övrigt består av utländska medborgare med adresser såväl i som utomlands. Som svenska postadresser förekommer postboxar eller fiktiva adresser. Sparkassornas firmor påminner om existerande bankers eller andra kreditinstituts firmor. Sparkassans verksamhetsadress, telefonnummer, faxnummer etc. i är påhittade. Det kan inte med säkerhet sägas hur många ekonomiska föreningar det finns som bedriver verksamhet med stöd av de aktuella undantagsbestämmelserna i bankrörelslagen och lagen om finansieringsverksamhet, eftersom dessa inte är särskilt markerade i föreningsregistret hos PRV. Sökningar i registret efter föreningar med "sparkassa", "loan" eller "kredit" i firman har emellertid gett följande resultat. fram t.o.m. , dvs. året innan undantagsbestämmelserna för små spar- och låneföreningar infördes, registrerades ca 30 sådana föreningar. och fram till registrerades ca 25 nya sådana föreningar. Dessutom hade PRV per ca 35 inneliggande ansökningar för granskning och registrering, varav 32 inkommit . Enligt uppgift från PRV har det därefter även kommit in ytterligare ansökningar. Hur många av dessa föreningar som bedriver sådan verksamhet som är avsedd att omfattas av undantagsbestämmelserna t.ex. föreningar på olika arbetsplatser som erbjuder anställda spar- och finansieringsmöjligheter och hur många som kan misstänkas bedriva olaglig verksamhet kan inte med säkerhet avgöras. Att antalet föreningar som kan tänkas användas för olaglig verksamhet är betydande får dock starkt stöd av det faktum att antalet registrerade föreningar och antalet ansökningar om registrering har ökat kraftigt och särskilt . , liksom PRV, har dessutom kunnat konstatera ett visst mönster i föreningarnas formella struktur samt att många ansökningar har samma ingivare. 4.4 Möjligheter att ingripa mot missbruket Vad gäller och möjligheter att ingripa mot föreningar som bedriver otillåten verksamhet kan följande noteras. Enligt 7 kap. 21 § bankrörelselagen skall förelägga den som driver bankrörelse utan att vara berättigad till det att upphöra med verksamheten. Föreläggandet får enligt 7 kap. 23 § samma lag förenas med vite enligt lagen (1985:206) om viten. Om inte ett sådant föreläggande följs kan inspektionen vända sig till domstol för att få vitet utdömt. Motsvarande regler finns i lagen om finansieringsverksamhet. har på grund av delgivningssvårigheter endast i ett fall kunnat använda sig av möjligheten att förelägga en sparkassa att vid vite upphöra med tillståndspliktig bankrörelse. Den i det fallet berörda sparkassan överklagade inspektionens beslut. Länsrätten avslog överklagandet och kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd. Den möjlighet till ingripande som finns för PRV är att initiera en tvångslikvidation av sparkassan. Enligt 11 kap. 4 § första stycket 4 lagen om ekonomiska föreningar skall rätten förordna att en förening skall träda i likvidation, om föreningens verksamhet drivs på ett sätt som uppenbarligen inte motsvarar de förutsättningar under vilka registrering har skett. Fråga om likvidation på den grunden prövas på anmälan av PRV. Däremot har inte behörighet att göra sådan anmälan. Inspektionen har dock tillskrivit PRV och hemställt att PRV i det nämnda fallet undersöker möjligheterna till anmälan om tvångslikvidation. PRV har också gjort en sådan anmälan till tingsrätten. 5 Överväganden Regeringens förslag: Bestämmelserna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet, som undantar vissa små spar- och låneföreningar från kravet på tillstånd för att få bedriva bankrörelse respektive finansieringsverksamhet, skall tas bort. Remissinstanserna: motsätter sig inte förslaget men anser det angeläget att det finns möjlighet för små spar- och låneföreningar att fortsätta bedriva seriös verksamhet utan krav på särskilt tillstånd. delar synen att det är angeläget att skyndsamma åtgärder vidtas för att stoppa missbruk men känner tveksamhet inför förslaget att ta bort undantaget för inlånings- och finansieringsverksamhet i små spar- och låneföreningar. Vidare ifrågasätter föreningen om inte omfattningen och det sätt på vilket missbruk sker behöver klarläggas ytterligare. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av allt att döma förekommer tillbaka ett missbruk av undantagsbestämmelserna i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen och 1 kap. 3 § första stycket 9 lagen om finansieringsverksamhet för små spar- och låneföreningar. Spar- och låneföreningar registeras hos PRV som ekonomiska föreningar och uppfyller därvid de formella krav som gäller för sådan registrering enligt lagen om ekonomiska föreningar. Missbruket består i att föreningarna i praktiken inte håller sig till den verksamhet som anges i stadgarna, dvs. att endast ta emot insättningar från medlemmar och tillgodose deras finansieringsbehov. I stället bedrivs verksamhet som går utöver de ramar som anges i de nämnda bestämmelserna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet och som därmed kräver auktorisation. Det finns starka indikationer på att vissa föreningar bedriver olika former av brottslig verksamhet utomlands, bl.a. investeringsbedrägerier. Dessutom finns tecken på att den otillåtna verksamheten tilltar i omfattning. För detta talar det faktum att sparkassor marknadsförs på Internet som en fantastisk möjlighet att köpa sin egen EU-bank i kombination med att antalet ansökningar om registrering av nya spar- och låneföreningar hos PRV har ökat påtagligt särskilt . Tydligen finns det ett intresse för att gentemot personer utomlands bedriva otillåten, bankliknande verksamhet med stöd av den officiella status som en registrering hos PRV innebär. Den beskrivna utvecklingen är givetvis oroväckande och det framstår som uppenbart att skyndsamma åtgärder måste vidtas för att stoppa den. Förutom att ett växande antal personer löper risk att bli utsatta för bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet står goda rykte på den internationella bank- och finansmarknaden på spel. Eftersom verksamheten till synes huvudsakligen bedrivs utomlands och riktas till personer utomlands är möjligheterna för det svenska rättsväsendet att på ett verkningsfullt sätt komma åt den otillåtna och brottsliga hanteringen begränsade. Som framgår av den tidigare beskrivningen är även och nuvarande möjligheter att ingripa mot den här typen av olaglig verksamhet begränsade och alltför tidskrävande för att vara verkningsfulla. I likhet med vad som anfördes i lagmotiven vid införandet av undantagsbestämmelserna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet för små spar- och låneföreningar anser regeringen att det varken från systemrisksynpunkt eller av konsumentskyddsskäl i och för sig finns tillräcklig anledning att låta den finansiella regleringen omfatta verksamheter som bedrivs inom de i undantagsbestämmelserna angivna ramarna. Problemet är således egentligen inte undantagen i sig utan att det saknas effektiva medel att förhindra eller stoppa att de används som bas för otillåten eller brottslig verksamhet. Den närmast till hands liggande åtgärden vore därför att förse och/eller PRV med effektivare möjligheter att ingripa. Detta låter sig emellertid inte göras på ett enkelt sätt, särskilt inte om en snabb åtgärd eftersträvas. Utökade sanktions- eller ingripandemöjligheter för inrymmer viktiga principiella överväganden och bör göras i ett större sammanhang. Detsamma gäller med avseende på PRV. Det skulle i så fall innebära att ingrepp måste göras i lagen om ekonomiska föreningar. Eftersom det är fråga om en lagstiftning som gäller generellt för ekonomiska föreningar behöver även ett sådant ingrepp övervägas i ett vidare perspektiv än det som är för handen. Ändring i en sådan central associationsrättslig lagstiftning fordrar dessutom en grundligare analys och beredning. Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte är en framkomlig väg att i detta sammanhang ge eller PRV ett vidgat handlingsutrymme, vilket annars vore önskvärt. Ett i och för sig tänkbart alternativ är att införa ytterligare begränsningar i undantagsbestämmelserna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet och därigenom inskränka tillämpningsområdet för undantag. Mot detta talar att de sparkassor som bedriver otillåten verksamhet uppfyller de formella kraven vid registrering hos PRV. Det finns därför inte skäl att tro att enbart införande av ytterligare förutsättningar i de aktuella undantagsbestämmelserna skulle kunna bryta detta handlingsmönster. Detta alternativ kan därför avfärdas. Den åtgärd som synes återstå för att få ett verkningsfullt och snabbt stopp på fortsatt missbruk är att förhindra registrering hos PRV av nya spar- och låneföreningar. Detta kan uppnås genom att den legala grunden för att bedriva verksamheten, dvs. undantagen i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen och 1 kap. 3 § första stycket 9 lagen om finansieringsverksamhet, tas bort. En ansökan om registrering hos PRV av en ekonomisk förening kan därefter inte baseras på undantaget, eftersom inlåning och utlåning till medlemmar i föreningen kommer att kräva tillstånd enligt någon av de nämnda lagarna. Av 15 kap. 4 § lagen om ekonomiska föreningar följer att PRV inte får registrera en förening som ämnar bedriva verksamhet som strider mot lag. I linje med vad som anförts föreslår regeringen att undantagen i 1 kap. 2 b § bankrörelselagen och 1 kap. 3 § första stycket 9 lagen om finansieringsverksamhet utmönstras. Det innebär i sin tur att det behöver tas ställning till vad som skall gälla för de spar- och låneföreningar som är registrerade hos PRV när undantagen försvinner. Denna fråga behandlas i nästa avsnitt. 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Spar- och låneföreningar som fr.o.m. till registreras enligt lagen om ekonomiska föreningar får bedriva verksamhet med stöd av nuvarande undantagsbestämmelser i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet endas till utgången av . För föreningar som har registrerats före skall undantagsbestämmelserna fortsätta att gälla. Remissinstanserna: anmärker att det finns en risk för att PRV sätts under stor press att utföra registrering av nya sparkassor som kommer in med ansökan härom före ikraftträdandet. anser att det borde finnas en övergångsbestämmelse som skiljer de legitima föreningarna från de som kan antas bedriva illegal verksamhet. Endast de förra borde enligt inspektionens uppfattning få fortsätta att bedriva verksamhet med stöd av de aktuella bestämmelserna efter ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Med tanke på att tillströmningen av ansökningar om registrering av nya spar- och låneföreningar hos PRV ökar och att det finns goda grunder anta att dessa föreningar är avsedda att användas för otillåten verksamhet är det angeläget att den föreslagna lagstiftningsåtgärden kan träda i kraft . Detta bör ske .