prop · GN031 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta kan jämföras med de som skulle ha gällt om avdragets grundnivå i procent av basbeloppet behållits och uppräkning skett enligt de ursprungliga intentionerna. För en person med genomsnittlig kommunalskatt innebär detta ett förhöjt skatteuttag med ca om denne enbart betalar kommunalskatt och med ca om även i statlig skatt tas ut. Den nedre skiktgränsen för uttaget av statlig skatt beräknas för ligga på vilket kan jämföras med de som skulle ha gällt vid full uppräkning enligt ursprungliga intentioner. Enligt skattelagstiftningen avser skiktgränsen den beskattningsbara inkomsten. För att erhålla brytpunkten, dvs. motsvarande taxerad inkomst (ung. = lön) måste hänsyn tas till inverkan av grundavdraget och, vilket är av större betydelse, till den avdragsgilla allmänna pensionsavgiften som för föreslås uppgå (se avsnitt 8.4) till av den pensionsgrundande inkomsten före avdrag för avgiften. Vid oförändrade regler för innebär det att brytpunkten detta år ligger vid ca . Med grundavdrag enligt skattereformen () och vid en skiktgräns på skulle brytpunkten i stället ha legat på . I detta sammanhang kan noteras betydelsen av de sedan skattereformen införda allmänna egen- avgifterna (numera den allmänna pensionsavgiften). Genom att dessa är avdragsgilla vid beräkningen av bl.a. statlig inkomstskatt har de successivt införda avgifterna bidragit till att hålla uppe brytpunkten för statlig skatt. I frånvaro av egenavgifter och vid ett grundavdrag på och en skiktgräns på skulle brytpunkten i stället ha legat på , dvs. lägre än vad som gäller i frånvaro av åtgärder. Allmänna egenavgifter introducerades som en del av den krisuppgörelse som gjordes , då en allmän sjukförsäkringsavgift om infördes . kompletterades denna med en allmän arbetslöshetsförsäkringsavgift på . 1995 höjdes, omvandlades och lades den senare avgiften samman med den tidigare sjukförsäkringsavgiften till en total sjukförsäkringsavgift på . infördes en allmän pensionsavgift på vilket gav ett totalt egenavgiftsuttag detta år på . Som en del av det ekonomiska saneringsprogrammet beslutade att sjukförsäkringsavgiften skulle höjas vilket skulle ge en sjukförsäkringsavgift på . Inför detta år omvandlades emellertid sjukförsäkringsavgiften till allmän pensionsavgift vilket gav en total egenavgift till pensionssystemet detta år på . I avsnitt 8.4 föreslås efter en uppgörelse mellan de partier som står bakom pensionsuppgörelsen att denna avgift höjs till . Även om den allmänna pensionsavgiften till betydande del ger sociala förmåner genom pensioner uppfattas den ändå av många som en skatt och bidrar till att höja den "synliga" marginalskatten och genomsnittsskatten. Effekterna mildras dock av att avgiften är avdragsgill vid beräkningen av underlagen för och statlig inkomstskatt. Nettobelastningen av pensionsavgiften vid några olika inkomstnivåer framgår av tabell 8.1. Tabell 8.1 Den allmänna pensionsavgiften, brutto och netto med hänsyn till avdragsgillhet mot inkomstskatt vid olika inkomstnivåer . Kronor och i procent av inkomst. Inkomst Avgift brutto Kr/år Avgift netto Kr/år Avgift netto procent av inkomst 30 000 2 100 1 439 4,8 60 000 4 200 2 878 4,8 90 000 6 300 4 317 4,8 120 000 8 400 5 766 4,8 150 000 10 500 7 195 4,8 180 000 12 600 8 634 4,8 210 000 14 700 10 072 4,8 240 000 16 800 11 511 4,8 270 000 18 900 9 170 3,4 300 000 21 000 10 189 3,4 330 000 21 000 10 189 3,1 360 000 21 000 10 189 2,8 390 000 21 000 10 189 2,6 420 000 21 000 9 139 2,2 Av tabellen framgår att nettobelastningen i kronor ökar med inkomsten upp till brytpunkten för uttag av statlig skatt. När inkomsten närmar sig brytpunkten sjunker nettobelastningen i kronor som en följd av att avgiften i tilltagande grad blir avdragsgill mot den statliga skatten. Därefter stiger återigen nettobelastningen i kronor upp till taket för uttag av pensionsavgift (). Därefter ligger nettobelastningen i kronor upp till brytpunkten för uttag av förhöjd statlig skatt () för att där sjunka något p.g.a. den högre avdragseffekten. Ser man till effekterna av pensionsavgiften på det genomsnittliga skatteuttaget kan noteras att denna har en viss regressiv effekt då belastningen sjunker vid brytpunkterna och vid taket för avgiften. Men det framgår också att den allmänna pensionsavgiften bidrar till att höja marginalskatten upp till taket för uttag av avgiften och att den marginalskattehöjande effekten är störst för de som enbart betalar inkomstskatt. För de med statlig skatt höjer avgiften marginalskatten (för de med statlig skatt på ) respektive (för de med statlig skatt på ). Regeringen anser det angeläget såväl av fördelningspolitiska skäl som för att stödja arbetslinjen genom att gynna arbetsutbud, arbetsmarknadsdeltagande och utbildning att eliminera de effekter den allmänna pensionsavgiften har på såväl genomsnittsskatter som marginalskatter. För regeringen framstår pensionsavgiften som den mest besvärande av- vikelsen i förhållande till de skatteregler som infördes genom skattereformen och följaktligen den som det är mest angeläget att korrigera. Regeringen återkommer senare till andra angelägna förändringar. Åtgärder som syftar till att korrigera för den allmänna pensionsavgiften kommer av naturliga skäl att begränsas till de som betalar den. Detta omfattar personer med löneinkomster, inkomst av aktiv näringsverksamhet och olika slag av inkomstberoende transfereringar som sjukpenning, föräldrapenning och arbetslöshetsersättning. Däremot omfattas inte pensionärerna om de inte har pensionsgrundande inkomster. Frågan är då på vilket sätt en kompensation för pensionsavgiften skall ske. I den allmänna debatten har ofta tanken på ett förvärvsavdrag förts fram. Ett förvärvsavdrag skulle i princip innebära att man knöt ett särskilt avdrag till samma bas som gäller för uttag av pensionsavgiften, nämligen den pensionsgrundande inkomsten (före uttag av pensionsavgift, den s.k. brutto-PGI). Vid konstruktionen av ett avgiftskompenserande förvärvsavdrag ställs man inför ett antal frågor. Som framgår av tabell 8.1 beror pensionsavgiftens nettobelastning på inkomstnivån dels, genom att en stigande inkomst (under avgiftstaket) leder till en högre nettobelastning, dels genom att nettobelastningen beror av huruvida personen betalar statlig inkomstskatt eller ej. Särskilt det senare förhållandet innebär att ett perfekt kompenserande avdrag skulle få ett förhållandevis komplicerat utseende. Det skulle i princip vara nödvändigt att enbart medge avdrag vid beräkningen av underlaget för inkomstskatt. Ett avdrag mot såväl som statlig inkomstskatt skulle utan korrigeringar i övrigt ge en större skattelättnad för personer med statlig skatt, dvs. personer för vilka nettobelastningen av pensionsavgiften är lägre. Men även om avdraget enbart skulle göras mot kommunalskatt blir det komplicerat vilket beror på att det skattemässiga värdet av pensionsavgiftsavdraget varierar kring de olika brytpunkterna i skatteskalan. Ett perfekt kompenserande avdrag skulle behöva delas in i inte mindre än sex olika intervall där olika procentsatser skulle behöva tillämpas för inkomsten i varje enskilt intervall Det första skiktet skulle sträcka sig upp till den inkomstnivå där avdraget för avgiften börjar påverka den statliga skatten. ligger denna gräns vid summan av nedre skiktgräns på och grundavdraget på . Därefter skulle avdraget behöva trappas av för inkomster upp till den nedre brytpunkten, . Efter detta skulle avdraget i ett tredje skikt återigen öka upp till avgiftstaket, , varefter avdraget i ett fjärde skikt skall vara i kronor. I ett femte skikt, för inkomster mellan summan av den övre skiktgränsen på och grundavdraget på och den övre brytpunkten, , skall avdraget trappas ned (jfr. situationen under nedre brytpunkten). Därefter skall i det sjätte skiktet, för inkomster , avdraget återigen vara . Att införa ett avdrag av det slaget är av naturliga skäl inte lämpligt. I princip är det möjligt att åstadkomma vissa förenklingar och minska antalet skikt genom att exempelvis justera skiktgränserna för att undvika avtrappade bidrag kring brytpunkterna. Men även efter sådana justeringar kvarstår betydande problem. Ett har att göra med att det inte råder full överensstämmelse mellan den pensionsgrundande inkomsten och den taxerade inkomsten. Ett betydligt större problem har att göra med att avdragets värde kommer att variera beroende på vilken kommun individen bor i. Ett enhetligt avdrag uttryckt som olika procenttal av den pensionsgrundande inkomsten i olika skikt kommer att få ett större skattemässigt värde för personer i högskattekommuner än för personer i lågskattekommuner. En sådan effekt blir felaktig med tanke på att pensionsavgiftens nettobelastning är lägre vid en och samma inkomst för personer i högskattekommuner. Problemet kan mildras genom att man i stället för ett inkomstberoende förvärvsavdrag använder en inkomstberoende skattereduktion. Men även vid en sådan konstruktion kvarstår behovet av att arbeta med olika intervall för skattereduktionen. Av ovanstående skäl framstår inte ett förvärvsavdrag som en framkomlig väg om man önskar att kompensera för den allmänna pensionsavgiften på ett träffsäkert sätt. Till detta kommer att ett förvärvsavdrag skulle vara ett helt nytt inslag i inkomstskattesystemet som skulle lagras över det existerande regelverket som redan är förhållandevis komplicerat, bl.a. genom förekomsten av ett variabelt grundavdrag i vissa inkomstintervall. En betydligt enklare metod är att utgå från att det är pensionsavgiftens nettobelastning för varje enskild individ som skall kompenseras. Antag att avgiften uppgår till 100 och att kommunalskatten ligger på . Detta innebär att nettobelastningen uppgår till 70. Denna nettobelastning kan elimineras genom två samtidiga åtgärder. Den första innebär att avdragsrätten för avgiften vid beräkning av underlaget för inkomstskatt tas bort vilket isolerat betraktat innebär en skatteskärpning på 30. Men denna åtgärd kombineras med en skattereduktion motsvarande hela avgiften på 100. Därmed har nettobelastningen på 70 eliminerats. Detta slag av kompensation fungerar tillfredsställande även för personer som betalar statlig skatt i vilket fall nettobelastningen på 50 (eller 45) elimineras genom den slopade avdragsrätten (-50 eller -45 för den enskilde) och skattereduktionen på 100. Metoden fungerar även tillfredsställande för personer som bor i kommuner med olika kommunalskatt. Vid en kommunalskatt på är nettobelastningen 66 som elimineras genom slopad avdragsrätt (-34) och skattereduktion på 100 medan vid en kommunalskatt på nettobelastningen är 73 som elimineras genom slopad avdragsrätt (-27) och skattereduktion på 100. Metoden innebär att den allmänna pensionsavgiftens effekter på såväl det genomsnittliga skatte- och avgiftsuttaget som på individens marginalskatt elimineras. Detta sker utan att uttaget av allmän pensionsavgift påverkas i något avseende. Avgiften tas liksom tidigare ut på ett oförändrat underlag upp till ett visst avgiftstak och avgiftsintäkterna tillförs pensionssystemet i ograverad omfattning. Det som händer är att den enskilde krediteras ett belopp motsvarande beskattningsårets pensionsavgift i form av en skattereduktion som minskar hans eller hennes övriga skatter. Den finansiella belastningen av skattereduktionen faller i sin helhet på statsbudgeten. För statens del uppkommer dock en motverkande effekt genom att intäkterna av den statliga skatten på förvärvsinkomster ökar (se dock nedan). Den slopade avdragsrätten innebär också att de kommunala skatteintäkterna ökar. Regeringens utgångspunkt är att detta skall regleras. Eftersom metoden inte påverkar uttaget av allmän pensionsavgift och intjänad pensionsrätt är den väl förenlig med pensionsuppgörelsen. Mot den slopade avdragsrätten kan möjligen invändas att denna bryter en grundläggande symmetriprincip i skattesystemet genom att de avgifter som är avdragsgilla grundar pensioner som vid utbetalning är skattepliktiga. Så är fallet i fråga om privat pensionsförsäkringssparande där avdragsrätt föreligger inom vissa ramar medan utfallande pensionsbelopp beskattas. En annnan symmetri finns mellan den avdragsgilla pensionsavgiften och motsvarande arbetsgivaravgift, ålderspensionsavgiften, som också är låt vara indirekt genom effekter på lönerna avdragsgill mot inkomstskatten. Denna invändning skulle vara relevant om den slopade avdragsrätten utgjorde en isolerad åtgärd. kombineras den emellertid med en skattereduktion som tillsammans med den slopade avdragsrätten resulterar i samma situation som skulle ha gällt i frånvaro av avgiftsuttag överhuvudtaget. En annan invändning som kan komma att riktas mot metoden är att den innebär en slags öronmärkning av en viss del av det samlade skatte- och avgiftsuttaget och att, som en konsekvens därav, det vore mer naturligt att föra samman uttaget av allmän pensionsavgift och det allmänna skatteuttaget. Vid en sådan lösning skulle det emellertid vara nödvändigt att bibehålla ett dubbelt inkomstskattesystem med hänsyn till det framtida pensionssystemet och kravet att en viss del av avgiften till detta skall baseras på inkomster av visst slag upp till ett visst tak. Det ena systemet skulle motsvara dagens gällande inkomstskattesystem och det andra innebära att en viss del av skatten tas ut på vissa inkomster upp till viss nivå. En sådan ordning skulle knappast vara enklare och inte heller på något bättre sätt uppfylla de krav på transparens som bör gälla för ett skatte- och avgiftssystem. Metoden innebär att underlaget för den statliga inkomstskatten ökar genom den slopade avdragsrätten och därmed att antalet personer som betalar statlig inkomstskatt ökar. Utan åtgärder i övrigt skulle detta vid ett hypotetiskt fullt genomförande innebära att den nedre brytpunkten skulle sjunka från till . Enligt regeringens bedömning är denna effekt inte acceptabel. För att eliminera denna effekt krävs att den nedre skiktgränsen höjs med ett belopp motsvarande avgiftsuttaget vid en inkomst på som uppgår till . För att hålla antalet personer med statlig skatt krävs alltså en höjning av den nedre skiktgränsen från till . Tillsammans med grundavdraget ger detta en oförändrad nedre brytpunkt på . Den slopade avdragsrätten får i princip samma effekt för den övre brytpunkten. För att inte antalet personer som betalar den högre statliga skatten skall öka krävs återigen vid ett hypotetiskt fullt genomförande detta år att den övre skiktgränsen höjs med ett belopp motsvarande den maximala pensionsavgiften, dvs. med eller från till . Tillsammans med grundavdraget på skulle detta ge en oförändrad övre brytpunkt på . De just skisserade skiktgränsjusteringarna kan ses som en med kompensationen för pensionsavgiften sammanhängande del. Såvitt gäller den nedre skiktgränsen finns anledning till ytterligare överväganden. I anslutning till arbetet med skattereform uttalades önskemål om att andelen skattskyldiga med förvärvsinkomster som skulle betala statlig inkomstskatt skulle ligga på en viss nivå. I anslutning till de analyser som gjordes av av skattereformen (, SOU 1995:104) beräknades denna andel till . En detaljerad redovisning av utvecklingen av denna andel, liksom för andra grupper av skattskyldiga, har lämnats i regeringens utvärdering av skattereformen (prop. 1997/98:1, bilaga 1, underbilagan). kan för andelen skattskyldiga till statlig inkomstskatt beräknas till eller till ca 1,3 miljoner skattskyldiga. I förhållande till en andel på är det överskjutande antalet statsskattebetalare ca 300 000 personer. Regeringen anser det angeläget att minska andelen skattskyldiga som betalar statlig inkomstskatt. Framför allt handlar det om att ge goda skattemässiga villkor för vidareutbildning och karriärutveckling. En höjning av den nedre skiktgränsen bidrar i kombination med den föreslagna kompensationen för den allmänna pensionsavgiften till en förhållandevis likformig reduktion av det genomsnittliga skatteuttaget för stora delar av löntagarna. Detta är betydelsefullt för utbildningsval då den s.k. utbildningspremien är kopplad till inkomsten efter (genomsnitts- )skatt efter genomgången utbildning i förhållande till inkomsten efter skatt före utbildning. Uttryckt i de ekonomiska förhållandena för skulle en minskning av andelen skattskyldiga med statlig inkomst till motivera en höjning av skiktgränsen från den nivå som följer av den slopade avdragsrätten för egenavgifter, , till . Tillsammans med grundavdraget skulle detta ge en nedre brytpunkt på , dvs. personer med i månadslön skulle enbart betala inkomstskatt. De två åtgärder som här kortfattat beskrivits en kompensation för pensionsavgiften enligt den föreslagna metoden och en höjning av den nedre brytpunkten är för regeringen de mest angelägna korrigeringarna av den framtida inkomstskatten. Den tredje avvikelsen i förhållande till skattereformens skatteskala den lägre nivån för det allmänna grundavdraget har också bidragit till ett ökat skatteuttag. En uppjustering av grundavdragets nivå skall inte uteslutas men framstår i förhållande till de två övriga åtgärderna som mindre angelägen. En inkomstskattereform av det slag som skisserats ovan skulle innebära betydande skattesänkningar. Beräkningar 2000 visar på en total offentlig-finansiell kostnad på ca . Regeringen lämnar i nästa avsnitt förslag om ett första steg i den skisserade inkomstskattereformen. Regeringens förslag: ges en skattereduktion motsvarande av den allmänna pensionsavgiften för beskattningsåret. Vid beräkningen av underlaget för och statlig inkomstskatt medges avdrag av den allmänna pensionsavgiften. Vid uttaget av statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster skall den nedre skiktgränsen sättas till och den övre skiktgränsen till . Den tillfälliga skattereduktion som gällt förlängs till att gälla även för . Avsikten är att en förlängning skall ske även för åren därefter. En alternativ metod för att åstadkomma ett likvärdigt resultat kan dock komma att övervägas. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.2.1 har regeringen redovisat de allmänna riktlinjerna för en reformering av inkomstskatten . Ett huvudinslag vid denna reformering utgörs av en kompensation för den allmänna pensionsavgiften i form av en skattereduktion kombinerad med en slopad avdragsrätt för avgiften vid beräkningen av underlaget för och statlig inkomstskatt. Ett annat centralt inslag är en uppjustering av den nedre skiktgränsen vid beräkningen av statlig inkomstskatt så att enbart av de skattskyldiga med förvärvsinkomster skall betala statlig inkomstskatt. Som framgår av avsnitt 8.2.1 medför en reform med ovanstående utformning en betydande offentlig-finansiell kostnad. Kostnaden uppgår till ca (i de ekonomiska förhållandena för ). Genomförandet bör därför ske under efter en löpande bedömning av det ekonomiska läget och efter sammanvägning av olika angelägna resursanspråk. bedömer regeringen att det är möjligt att som ett första steg genomföra en fjärdedel av reformen vilket innebär en skattesänkning med ca . De olika inslagen innebär följande. Såvitt gäller kompensationen för allmän pensionsavgift utformas den i enlighet med vad som beskrivits i avsnitt 8.2.1 som en kombination av två åtgärder. För det första får skattskyldiga som betalar allmän pensionsavgift en skattereduktion motsvarande av avgiften. begränsas avdragsrätten för allmän pensionsavgift till av avgiften. Innebörden av dessa regler kan illustreras med ett exempel: Antag att pensionsavgiften uppgår till 100. Vid en kommunalskatt på uppgår nettobelastningen för individen till 70. De föreslagna reglerna innebär att skattereduktion medges med 25. uppkommer ett ökat uttag av kommunalskatt genom att avdrag inte medges för 25 av avgiften. Det senare leder till en skattehöjning på 7,5. Individens inkomst efter allmän pensionsavgift, skatter och skattereduktion kommer därmed att öka med 17,5 (25-7,5) vilket utgör en fjärdedel av den totala nettobelastningen på 70. En person som utöver kommunalskatt på även betalar statlig inkomstskatt på och för vilken den totala nettobelastningen uppgår till 50 får en ökning av inkomsten efter allmän pensionsavgift, skatter och skattereduktion på 12,5 (25-12,5), dvs. även i detta fall sker en kompensation med en fjärdedel av nettobelastningen. Den begränsade avdragsrätten för allmän pensionsavgift innebär att brytpunkten för uttag av statlig inkomstskatt sjunker. Därmed kommer antalet personer som betalar statlig inkomstskatt att öka. Vid gällande regler för ligger brytpunkten vid . Vid denna inkomst uppgår den allmänna pensionsavgiften till . Genom att avdrag vägras för en fjärdedel av denna avgift, dvs. för , krävs en uppjusterering av den nedre skiktgränsen med samma belopp, dvs. med från till (efter viss avrundning) . Denna uppjustering av skiktgränsen beräknas minska inkomsterna från den statliga inkomstskatten med ca . Ovanstående uppjustering av skiktgränsen kan ses som en med kompensationen för allmän pensionsavgift sammanhängande del. För att minska andelen personer som betalar statlig inkomstskatt utifrån målsättningen att den skall sjunka till krävs en ytterligare uppjustering av den nedre skiktgränsen. Om justeringen baseras på en fjärdedel av den beräknade totalkostnaden för den fulla uppjusteringen av skiktgränsen erhålls som resultat att den nya nedre skiktgränsen skall ligga på vilket ger en brytpunkt på . Denna ytterligare uppjustering beräknas medföra att antalet personer med statlig inkomstskatt kommer att sjunka med ca 75 000 i förhållande till vad som följer av gällande regler. Kostnaden för denna uppjustering beräknas uppgå till ca . Den begränsade avdragsrätten för allmän pensionsavgift medför också att antalet personer som på marginalen betalar statlig inkomstskatt kommer att öka. För att hålla antalet personer som betalar denna skatt krävs alltså en liknande uppjustering som den som föreslås för den nedre skiktgränsen. Vid den aktuella inkomstnivån utgår allmän pensionsavgift med (se avsnitt 8.4). Följaktligen krävs en uppjustering av övre skiktgränsen med vilket efter viss avrundning ger en ny övre skiktgräns på . Kostnaden för denna åtgärd beräknas till . gäller en särskild skattereduktion som utgår till personer med pensionsgrundande inkomst. Reduktionsbeloppet uppgår till för inkomster och trappas därefter av för överskjutande inkomst, vilket innebär att reduktionen upphör vid en inkomst på . Denna reduktion infördes i avvaktan på en större inkomstskattereform. För att ge ett tillfredsställande fördelningspolitiskt utfall av de samlade regeländringar som föreslås för behålls reduktionen med oförändrad utformning även för . Avsikten är att en förlängning skall ske även för åren därefter. Ett belopp motsvarande skattereduktionen för har därför avsatts i inkomstberäkningarna . En alternativ metod för att åstadkomma ett likvärdigt resultat kan dock komma att övervägas. Effekterna för löntagare i olika inkomstskikt av de olika regeländringarna framgår av tabell 8.2. Redovisningen görs både med och utan beaktande av förlängningen av den tillfälliga skattereduktionen. Uppgifterna i tabellerna baseras på beräkningar för faktiska individgrupper efter framskrivning av inkomster hämtade från taxeringsutfallet för . Löntagarna (=individer utan folkpensionskod) har grupperats i 20 000- kronors intervall upp till en taxerad inkomst på . För individer utöver denna gräns blir effekterna i kronor ungefär desamma som de för individer i det högsta redovisade skiktet de föreslagna åtgärderna innebär ju att skattesänkningen i kronor blir densamma över vissa inkomstgränser. Avdrag för allmän pensionsavgift tillgodoförs skattskyldiga genom att den taxerade förvärvsinkomsten minskas med på beskattningsåret belöpande avgift enligt 50 § kommunalskattelagen (1928:370). Förslaget innebär alltså att detta avdrag begränsas till av avgiften. Avdraget föreslås avrundas uppåt till helt hundratal kronor. Skattereduktion för allmän pensionsavgift kan regleras antingen i en särskild lag eller i skattebetalningslagen (1997:483).