prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — I dessa situationer har man att hålla sig till bestämmelserna i . Artikel 84 och 85 innebär att ett för- farande kan prövas parallellt, med tillämpning av EG-rätten, av kommis- sionen och en nationell myndighet. Det kan också noteras att nationella myndigheter är oförhindrade att fatta beslut enligt artikel 81.3. Utred- ningen framhåller att regleringen är ofullständig och lämnar ett antal frågor obesvarade. Det är tydligt att kommissionen med tillämpning av artikel 85 i fördraget endast kan fastslå att en överträdelse har skett men att kommissionen inte kan vidta några åtgärder. Åtgärder skall vidtas av medlemsstaterna, men det skall ske på kommissionens bemyndigande och enligt kommissionens villkor. Vad det i praktiken innebär är oklart, och frågan har, såvitt kunnat utrönas, aldrig ställts på sin spets, anför utredningen ytterligare samt tillägger följande. I de fall där kommissionen behandlat ett förfarande med stöd av artikel 85 och, eventuellt efter överenskommelser med de inblandade parterna, finner att förfarandet kan godtas, torde det inte uppstå några problem om den nationella myndigheten delar kommissionens bedömning. Det kan emellertid inte uteslutas att en nationell myndighet exempelvis finner att delar av ett avtal, som kommissionen är beredd att godta, får en sådan effekt inom det egna territoriet att myndigheten vill ingripa mot förfarandet med stöd av artikel 84. Bestämmelsen i artikel 10 i EG- fördraget om medlemsstaternas lojalitetsförpliktelser kan leda till att frågorna sällan behöver besvaras. En konkret slutsats för utredningens vidkommande är dock att bör få internrättslig behörighet att tillämpa artikel 81.3 för att verket skall kunna tillämpa artikel 84 fullt ut. 8.1.7 En jämförelse mellan de materiella bestämmelserna i de två regelverken Som tidigare nämnts är den svenska konkurrenslagens ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. EG:s konkurrensrätt har förutom detta ändamål till syfte även att främja integrationen mellan medlemsstaterna. En grundläggande skillnad mellan de materiella reglerna i konkurrenslagen respektive EG-fördraget är också att ett ingripande enligt EG-rätten förutsätter att handeln mellan medlemsstaterna påverkas. Samhandelskriteriet har emellertid tolkats vidsträckt; det räcker att påverkan på samhandeln är indirekt eller potentiell. Av konkurrenslagens förarbeten framgår att avsikten var att lagen i materiellt hänseende skulle likna EG-rättens konkurrensregler så mycket som möjligt, utom i fråga om samhandelskriteriet. Förbudsbestämmel- serna i 6 och 19 §§ konkurrenslagen bygger också helt på förbuden i artiklarna 81.1 och 82 i EG-fördraget. Motsvarande gäller bestämmelsen om undantag i 8 § konkurrenslagen, som bygger på fördragets artikel 81.3. De gruppundantagsförordningar som har utfärdats med stöd av konkurrenslagen har i stor utsträckning förebilder i EG-rätten. Be- stämmelsen i 7 § konkurrenslagen om civilrättslig ogiltighet överens- stämmer med artikel 81.2 i EG-fördraget. Konkurrenslagens materiella regler tolkas också mot bakgrund av den rättspraxis som har utvecklats i EG:s domstolar. Det finns emellertid även vissa materiella skillnader mellan regel- systemen. Ett exempel är 2 § konkurrenslagen, som stadgar att lagen inte tillämpas på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön eller andra anställningsvillkor. Någon motsvarande uttrycklig be- stämmelse finns inte i EG-rätten. Däremot finns domstolspraxis som, en- ligt utredningens och regeringens bedömning, synes ligga i linje med den svenska bestämmelsen. Även de undantag som gäller på lantbruksområdet är olika. Bestäm- melserna i 18 a c §§ konkurrenslagen omfattar inte bara jordbruk utan också skogsbruk. Så är inte fallet med motsvarande undantag i EG-rätten. Ytterligare en skillnad mellan den svenska rätten och EG-rätten kan föreligga i fråga om förfaranden som i skyddas enligt tryckfri- hetsförordningen och därför inte kan angripas med stöd av konkurrens- lagen. Som exempel kan nämnas att en tidning vägrar att ta in en viss annons. Det är ovisst om det finns något motsvarande tryckfrihetsrättsligt skydd i EG-rätten. En konsekvens av principen om EG-rättens företräde är att svensk rätt inte kan hindra att EG-rätten tillämpas och det gäller även om ett ifråga- satt förfarande skulle vara skyddat i inte enbart genom vanlig lag utan genom grundlag. 8.1.8 Moderniseringsarbetet inom EU I ett system där såväl kommissionen som nationella konkurrensmyndig- heter tillämpar EG:s konkurrensrätt måste det finnas former för sam- arbetet dels mellan de nationella myndigheterna och kommissionen, dels mellan de nationella myndigheterna inbördes. Kommissionen har i med- delandet om dess samarbete med nationella konkurrensmyn- digheter gett uttryck för kommissionens syn på samarbetets former. Även om meddelandet inte är en bindande rättsakt, har det stor betydelse. I den s.k. vitbok som kommissionen presenterade föreslås genomgripande förändringar modernisering av reglerna för tillämpningen av artiklarna 81 och 82. Enligt förslaget skall systemet för anmälan och individuellt undantag avskaffas. Systemet är tänkt att er- sättas med att bestämmelsen om undantag enligt artikel 81.3 genom en rådsförordning förklaras direkt tillämplig utan föregående beslut av kommissionen. Detta innebär att kommissionen inte längre ensam kan tillämpa artikel 81.3 och att denna artikel därmed i sin helhet blir direkt tillämplig och kan åberopas av enskilda. har diskuterats livligt sedan den presenterades. EU:s med- lemsstater synes vara eniga om att det gällande systemet inte är effektivt och behöver reformeras. Beträffande reformens innehåll går dock meningarna isär. Några konkreta förslag till regeländringar har ännu inte offentliggjorts. De nya regler som kan bli resultatet av modernise- ringsarbetet torde inte kunna träda i kraft förrän tidigast . Kommissionen avser att bedriva sam- arbetet med de nationella konkurrensmyndigheterna i enlighet med vad som anges meddelande. Detta ger således uttryck för kommis- sionens syn på de samarbetsformer som bör gälla tills vidare. Utredningen framhåller att det alltså i första hand är medde- lande som kommer i blickpunkten. Vidare framhåller utredningen följande. har utredningen försökt beakta vitboken och vad som kan tänkas bli följden av den. Ambitionen har varit att föreslå regler som skall göra det möjligt för de svenska myndigheterna att tillämpa , även om dessa ändras genom lagstiftning eller praxis. En annan sak är att ändringar i EG:s konkurrensrätt kan motivera änd- ringar även i den svenska konkurrensrätten. Konkurrenslagen bygger ju på tanken att dess regler skall överensstämma med EG-rätten. Om man sålunda inom EG avskaffar förfarandet med att avtal anmäls för undan- tag, kan det föranleda att motsvarande förfarande avskaffas även i kon- kurrenslagen. 8.2 Nationell tillämpning av för företag har i 2 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler bemyndigats att be- stämma vilken svensk myndighet som skall vara behörig vid tillämp- ningen av Europeiska gemenskapernas konkurrensregler. Av 3 § instruk- tionen för framgår att verket är den behöriga myndig- heten. Enligt utredningen är det med hänsyn till detta inte alldeles givet att det inte redan finns en internrättslig behörighet att tillämpa EG:s kon- kurrensrätt. Utredningen framhåller dock att det av lagens förarbeten framgår att detta inte har varit lagstiftarens avsikt. Med utgångspunkt i förutsättningen att det inte finns någon nationell reglering om sådan in- ternrättslig behörighet anför utredningen att den inte har funnit sakliga eller rättsliga hinder mot att införa en behörighet för svenska kon- kurrensmyndigheter att tillämpa artiklarna 81 och 82. Regeringen vill framhålla att det av den nämnda lagens förarbeten (prop. 1994/95:48 s. 9 f.) framgår att regleringen tar sikte på det bistånd som svenska myndigheter skall lämna kommissionen vid undersökningar enligt tillämpningsförordningarna (se 3 5 §§ i lagen). Den direkta till- lämpningen av EG-rättens materiella regler är inte åsyftad, och det saknas de för en sådan tillämpning nödvändiga reglerna om förfaranden, undersökningar och påföljder m.m. Vill man upprätthålla en ordning med nationell behörighet att tillämpa måste det nu skapas ett regelverk som möjliggör detta. Regeringens förslag: får tillämpa artikel 81 och 82 i EG-fördraget. Också och skall vara behöriga att tillämpa nämnda bestämmelser. När artiklarna tillämpas skall reglerna om undersökningar, sanktio- ner m.m. i konkurrenslagen (1993:20) vara tillämpliga. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som svarat tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Några remissinstanser menar emellertid att det finns skäl att avvakta till dess att EG-rätten ställer krav på medlemsstaterna att införa en natio- nell behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82. Skälen för regeringens förslag: De sakliga skäl som talar för att svenska konkurrensmyndigheter bör kunna tillämpa EG:s konkurrens- regler är enligt regeringens uppfattning bl.a. följande. Marknaderna blir allt mer internationella och genom att tillämpa artik- larna 81.1 och 82 i EG-fördraget kan den svenska myndigheten pröva ett konkurrensskadligt förfarande i dess helhet, alltså även till den del det sträcker sig utanför gränser och har effekter utomlands. Vidare har den nationella myndigheten allmänt sett bättre överblick över sin marknad än vad har. En möjlighet att tillämpa artik- larna 81 och 82 direkt på nationell nivå skulle därmed kunna göra kon- kurrensövervakningen mer effektiv och leda till vinster från samhälls- ekonomisk och konsumentpolitisk synpunkt. Till detta kommer att en viktig del i kommissionens planer på en modernisering av EG:s kon- kurrensregler så som de har presenterats i vitboken är att tillämpningen skall decentraliseras till medlemsstaterna. Det förutsätter att de nationella konkurrensmyndigheterna ges behörighet att tillämpa EG:s materiella konkurrensrätt. Regeringen anser mot den redovisade bakgrunden att det är angeläget att regler nu införs om en behörighet för att tillämpa . EG-rättens regler om förfarandet, sanktionerna osv. är förbehållna kommissionen. En tillämpning av på nationell nivå förutsätter således att nationella regler av det slaget kan komma till användning. Det finns vissa olikheter mellan EG-rätten och den svenska rätten när det gäller reglerna om förfarandet, sanktionerna m.m. Det senare behandlas i några av de följande avsnitten. Regeringen bedömer dock i likhet med utredningen att olikheterna inte är av den arten eller omfattningen att de skulle äventyra en effektiv nationell tillämpning av EG-reglerna. Regeringen vill även framhålla att det är angeläget så långt det är möj- ligt att samma regler om förfarande, sanktioner m.m. skall gälla, oavsett om det är EG-rättens eller konkurrenslagens materiella regler som skall tillämpas. 8.3 Innebörden av behörighet att till- lämpa EG-reglerna Regeringens förslag: skall vara behörigt att ta upp varje fall där EG:s konkurrensrätt är tillämplig. Det skall vara möjligt att tillämpa konkurrenslagens regler och EG-rätten parallellt på samma ifrågasatta förfarande. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: vid Univer- sitet anser att det är viktigt att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet görs klart vad det fakultativa momentet i prövning är av- sett att omfatta. anser att det inte finns anledning till att ge vidare behörighet än vad som följer av konkurrens- lagen, dvs. när påtagliga effekter av ett visst förfarande uppkommer i . vill från principiella utgångspunkter fram- hålla att nationella konkurrenslagar inte i materiellt hänseende bör inta en strängare hållning än EG-rätten. Däremot, menar man, bör det med hän- syn till nationella behov och speciella omständigheter inte anses föreligga hinder mot att nationellt ha liberalare regler än EG-rätten. Skälen för regeringens förslag: Om nationella konkurrensmyndig- heter skall tillämpa EG:s konkurrensrätt, bör det innebära att de också skall tillämpa EG-rättens regler om konkurrensrättens territoriella till- lämplighet. Dessa regler får ses som en del av EG:s konkurrensrätt. Därför anser regeringen i likhet med utredningen att får bedöma konkurrenslagens tillämplighet med stöd av effektprincipen, medan EG-rättens territoriella tillämplighet får bedömas med ledning av befintlig EG-rättspraxis (bl.a. rättsfallet , jfr betänkandet s. 171 f.) och eventuell kommande rättspraxis från . Utredningen har dragit slutsatsen att rättsläget förmodligen är det att är behörig att ta upp varje fall på vilket EG:s kon- kurrensrätt är tillämplig och att på motsvarande sätt är behörigt att ta upp varje fall på vilket konkurrenslagen är tillämplig. Regeringen anser i likhet med utredningen att samma behörighetsregel bör gälla för som själv tillämpar och att verket skall vara behörigt att ta upp varje fall där EG:s kon- kurrensrätt är tillämplig. Det ankommer, generellt sett, på verket att av- göra för varje fall om detta bör tas upp till prövning. För en sådan lösning talar också praktiska skäl. Det kan nämligen förutses att Konkurrensver- ket kommer att få överlägga med och med konkurrensmyndigheter i andra medlemsstater om var vissa ärenden med tänkbar anknytning till flera stater bör tas upp. Då är det en fördel om inte binds i överläggningarna av inskränkande natio- nella behörighetsregler. En behörighetsregel av det tänkta slaget lär inte medföra några beak- tansvärda svårigheter för eller , eftersom dessa domstolar med ett undantag handlägger konkurrens- ärenden som har inletts hos . Den behörighetsregel som gäller för styr i praktiken därmed även vilka ärenden som skall handläggas i domstolarna. Undantaget gäller den särskilda talerätten enligt 23 § andra stycket konkurrenslagen. Om i ett visst fall beslutar att inte meddela ett förbudsföreläggande, får enligt den bestämmelsen ett företag som berörs av överträdelsen föra talan om saken i . När en nationell tillämpning av artikel 81 och 82 införs kan det, i vart fall teoretiskt, medföra att har att ta upp en sådan talan så snart det är fråga om ett förfarande som har genomförts någonstans inom gemenskapen. Frågan uppkommer därför om en sådan konsekvens bör motverkas genom att den särskilda talerätten begränsas. Regeringen anser i likhet med utredningen att problemet är i huvudsak teoretiskt, eftersom en dom av endast får verkan i och att en företagare som har fått avslag hos med all sannolikhet inte för talan i , om inte för- farandet har en sådan anknytning till att det motiverar att före- tagaren satsar de resurser som krävs för en rättegång med därav för- anledda utredningar. Regeringen förordar således sammanfattningsvis i likhet med utred- ningen att den behörighetsregel som gäller för kommissionen också skall vara tillämplig när skall tillämpa EG:s konkurrensrätt. Det torde inte vara nödvändigt att införa en uttrycklig bestämmelse om detta; för rättstillämpningen bör det räcka med det stöd som motivut- talanden kan ge. Behörighetsregeln kommer att omfattas av Konkurrens- verkets fakultativa prövning när det är fråga om ingripanden på verkets eget initiativ eller efter en anmälan av en tredje part. Enligt regeringens mening talar principiella och praktiska skäl för att verket bör ingripa i första hand mot förfaranden med en närmare anknyt- ning till . 8.3.1 Svensk lag respektive EG-reglerna Det finns inte några EG-rättsliga hinder mot att tillämpa nationell rätt parallellt med EG:s konkurrensrätt. Det normala i de medlemsländer som tillåter nationell tillämpning av EG-rätten torde vara att nationell rätt och EG-rätt tillämpas parallellt. Enligt utredningens mening har en sådan parallell tillämpning flera fördelar. En konkurrensmyndighet kan däri- genom bedöma ett förfarande i dess helhet, dels samhandelsaspekterna, som EG-rätten tar sikte på, dels mer nationella aspekter. Det torde också i många fall vara svårt för en nationell myndighet att redan i inledningen av en undersökning avgöra om ett förfarande påverkar samhandeln och därmed att ta ställning till vilket regelverk som är tillämpligt. Kon- kurrensverket bör därför ha rätt att tillämpa såväl EG:s konkurrensrätt som konkurrenslagen på samma förfarande. Det bör emellertid framhållas att en sådan tillämpning inte är problemfri. Undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget får meddelas bara av kommissionen. En nationell konkurrensmyndighet som anser att ett förfarande strider mot artikel 81.1 men är kvalificerat för undantag enligt artikel 81.3 är således ur stånd att slutföra ärendet, framhåller utredningen vidare. En särskild fråga är huruvida i ett visst fall skall kunna avstå från parallell tillämpning och i stället välja att tillämpa an- tingen konkurrenslagen eller EG-rätten. I det föregående har konstaterats att inte har någon allmän skyldighet enligt den natio- nella rätten att ingripa mot varje ifrågasatt förfarande. Inte heller torde det finnas någon EG-rättslig skyldighet för nationella konkurrensmyn- digheter att tillämpa EG-rätten i samtliga fall där den är tillämplig. Rege- ringen anser att det ligger bäst i linje härmed att som huvudregel får bestämma om endera regelverket eller båda skall tillämpas i ett enskilt fall. Även i fall av detta slag skall naturligtvis bedömningen ske utifrån objektiva grunder, exempelvis att lika fall skall behandlas lika. Erfarenheterna i rättstillämpningen av en sådan ordning får följas. 8.3.2 Begränsningar i den nationella behörigheten till följd av EG-rättens innehåll behörighet att tillämpa EG-rätten begränsas dels av kommissionens rätt att ta över handläggningen av ett ärende enligt artikel 9.3 i förordning 17/62, dels av kommissionens monopol på att meddela undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget. Verkets behörighet begränsas också av beslut av kommissionen i vilka kommissionen konstaterat att en överträdelse skett, liksom av individu- ella beslut om undantag. Verket får nämligen inte fatta beslut som strider mot sådana kommissionsbeslut. Motsvarande gäller enligt huvudregeln beträffande gruppundantag enligt en EG-förordning. Vilken verkan ett beslut av kommissionen om icke-ingripandebesked har är däremot osäkert. Än mer tveksamt är det om och i vilken mån comfort letters be- gränsar behörighet. I förhållande till andra nationella konkurrensmyndigheter begränsas inte verkets behörighet att tillämpa EG-rätten av några särskilda bestämmelser. Regeringen anser att dessa frågor måste prövas i rättstillämpningen. 8.3.3 Anmälan, ansökan och klagomål hos Den som anhängiggör ett ärende hos genom att anmäla ett avtal för undantag enligt 8 § konkurrenslagen eller genom att ansöka om icke-ingripandebesked enligt 20 § konkurrenslagen har rätt till beslut i ärendet. Verket kan således inte avstå från att fatta beslut i dessa fall. På motsvarande sätt är skyldig att meddela beslut med anledning av ansökningar om icke-ingripandebesked enligt artikel 2 i förordning 17/62 och anmälningar för undantag enligt artikel 4 i förord- ningen. Till skillnad från kan kommissionen dock i stället utfärda ett comfort letter, om parten i fråga går med på det. När det gäller ärenden som anhängiggörs på dessa sätt har således varken Kon- kurrensverket eller kommissionen något utrymme för att underlåta att ta upp ärendet till behandling och avgöra ärendet. Annorlunda ligger det till när en fråga aktualiseras genom att en tredje part som kanske anser sig lida skada av ett konkurrensskadligt för- farande anmäler förfarandet till verket eller kommissionen. Såväl Kon- kurrensverket som kommissionen kan i dessa fall avgöra diskretionärt huruvida anmälan skall föranleda en närmare utredning. I detta avseende bedöms anmälningarna på samma sätt som verkets respektive kommis- sionens egna initiativ. Enligt regeringens mening bör följa samma prin- ciper som redan nu gäller för verket när det tillämpar konkurrenslagen och för kommissionen när den tillämpar EG-rätten. Den diskretionära prövningsmöjligheten skall utövas på objektiva grunder. Viktiga faktorer torde vara den enskilda anmälans vikt och verkets tillgängliga resurser. Om anser att det inte finns skäl att utreda en an- mälan, skall kommissionen underrätta anmälaren om det. Denne har sedan rätt att lämna synpunkter till kommissionen innan beslut fattas om att avvisa anmälan. Kommissionen måste motivera ett avvisningsbeslut. Anmälaren har rätt att väcka ogiltighetstalan på formella grunder med anledning av kommissionens beslut att inte ta upp anmälningen till be- handling. En anmälare kan således få kommissionens handläggning av ärendet prövad i domstol. Däremot kan han inte på egen hand föra talan i EG:s domstolar om en överträdelse av . Hos anses en anmälare normalt sakna partsställning. Det medför att han inte har rätt att klaga på ett beslut att inte ta upp hans anmälan till behandling. I stället finns den särskilda talerätten enligt 23 § andra stycket konkurrenslagen, som innebär att får besluta om ålägganden på talan av ett företag som berörs av överträdel- sen. En anmälare kan således under vissa förutsättningar få till stånd en prövning i sak, om beslutar att inte ta upp hans an- mälan. EG-rätten och den svenska konkurrenslagen uppvisar alltså åt- minstone formellt sett skillnader när det gäller en anmälares ställning i förfarandet. Skillnaderna väger emellertid delvis upp varandra. Regeringen ser i likhet med utredningen inte skäl att föreslå några änd- ringar i detta avseende; de svenska reglerna kan tillämpas även i EG- rättsliga ärenden. 8.3.4 Bagatellregler allmänna råd om avtal av mindre betydelse (bagatellavtal) som inte omfattas av förbudet i 6 § konkurrenslagen bygger i stor utsträckning på kommissionens motsvarande meddelande . Rådet innehåller, i likhet med kommissionens meddelande, generella kvantitativa kriterier som bygger på marknadsandelar. I princip bedöms enligt rådet vertikala avtal som tillåtna, om de deltagande före- tagens marknadsandelar inte överstiger femton procent. Motsvarande tillåtna marknadsandel enligt kommissionens meddelande är . När det gäller horisontella avtal är de marknadsandelar som anses tillåtna . De avtalstyper som anses förbjudna är desamma i rådet respektive kommissionens meddelande. Kommissionens meddelande innebär att samverkan mellan små och medelstora företag anses, med vissa inskränkningar, generellt undantagen från förbudet i artikel 81.1. allmänna råd innehåller ett motsvarande undantag för företag, vilkas sammanlagda omsättning understiger , om deras andel av den relevanta marknaden inte över- stiger femton procent. Det finns alltså vissa skillnader mellan kommissionens meddelande och allmänna råd i fråga om tillåtna marknadsandelar och generella undantag. Kommissionens meddelande undantar förfaran- den i större utsträckning än vad allmänna råd gör, framför allt genom meddelandets generella undantag för små och medel- stora företag. Det allmänna rådet och meddelandet är visserligen inte bindande utan endast vägledande, men de har stor praktisk betydelse. Om skulle följa sitt eget allmänna råd när verket tillämpar EG-rätten, skulle det medföra att verket kunde komma att ingripa mot förfaranden som främst genom det generella undantaget för små och medelstora företag undantas enligt kommissionens meddelande. Det skulle kunna leda till en splittrad praxis. Regeringen anser det i likhet med utredningen naturligt att verket till- lämpar kommissionens meddelande när verket överväger att ingripa med stöd av EG-rätten. Någon anledning att styra rättstillämpningen genom särskilda föreskrifter i detta avseende föreligger inte , enligt regeringens bedömning.