prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Det kan innebära att de får en starkt dominerande ställning på den betydligt mindre nationella marknaden. I princip skedde en kraftig utvidgning av den svenska nationella marknaden i och med att den inlemmades i EU:s inre marknad, först genom och följande år genom EU-medlemskapet. I praktiken har det emellertid inte gått att påvisa någon dramatisk effekt på konkurrenssituationen i efter anslutningen till EU. En orsak kan vara att redan tidigare hade få handelshinder. När det gäller handeln med tredje land har EU-medlemskapet i vissa avseenden t.o.m. inneburit en ökad avskärmning av marknaden. Ett annat skäl kan vara att många marknader har förblivit relativt lokala till sin karaktär av praktiska skäl eller på grund av att etablerade handelsmönster och konsumentbeteenden ännu inte har hunnit förändras. Dock har inflödet av utländska direktinvesteringar ökat kraftigt, bl.a. som en följd av det svenska EU-inträdet (, EU och den inre marknaden, B 1998:7). I den mån konkurrensen från den inre marknaden hämmas av åtgärder från marknadsaktörernas sida, eller av befintliga strukturer och regelverk i vårt land, är det av stor betydelse för den svenska marknadens funktionssätt att sådana hinder uppmärksammas. har , jämfört med flertalet EU-länder, legat i täten när det gäller att öppna nya marknader för konkurrens. Det gäller bl.a. el, tele och post samt flera transportområden som taxi, buss, järnväg och inrikes flygtrafik. Regleringarna på det finansiella området liberaliserades med början . Jordbruksområdet har traditionellt pekats ut som ett exempel på hur regleringar hindrar konkurrens och effektiva marknader. hade tagit flera viktiga steg mot ett avreglerat jordbruk. Reformerna avbröts dock när blev medlem i EU och anslöt sig till den gemensamma jordbrukspolitiken, som bygger på omfattande regleringar och subventioner. som framstår som något av ett föregångsland när det gäller att regelreformera marknader för att öka konkurrensen finns det också områden som är mer reglerade här än i andra länder. Hyresmarknaden, detaljhandeln med läkemedel och handeln med vin och sprit är exempel på områden där vi i låter sociala hänsyn väga tyngre än konkurrensaspekterna. En faktor som är svår att mäta, men som torde ha en grundläggande betydelse för konkurrensens effektivitet i ett land, är den allmänna inställningen till betydelsen av en effektivt fungerande konkurrens, d.v.s. ett lands "konkurrenskultur". framhålls ofta som ett land där näringslivet har en djupt rotad respekt för konkurrensreglerna och där företagsledare i sin dagliga verksamhet noga undviker situationer som kan skapa misstanke om obehöriga kontakter med konkurrenter. I kontrast utpekas ibland andra länder som typiska "kartellkulturer", där aktiv konkurrens uppfattas som "illojal" och samarbete mellan konkurrenter ses som en legitim åtgärd till skydd mot nya utmanare. I har synen på konkurrensens betydelse utan tvekan förändrats i positiv riktning . Avskaffandet av prisregleringspolitiken och införandet av en betydligt skarpare konkurrenslagstiftning var tydliga signaler från statsmakternas sida, liksom även de nämnda omregleringarna av olika tjänstemarknader. I många kommuner har konkurrensinslag prövats och vidareutvecklats när det gäller både s.k. hårda tjänster och kärnan av välfärdstjänster. Med förändringar följer såväl positiva som negativa erfarenheter. De försök som har gjorts att kvantitativt beräkna konkurrensens effektivitet i jämfört med andra länder är givetvis förenade med stora svårigheter och brister. De ger dock en säkrare bild av den rådande situationen än beskrivningar av utvecklingen i vårt land, med hänsyn till dels bristen på information om motsvarande utveckling i andra länder, dels avsaknaden av ett kvantifierbart mått på konkurrensen i utgångsläget. (Ds 2000:12) Benchmarking av näringspolitiken redovisar kvantitativa indikatorer på hur väl hävdar sig jämfört med andra länder på åtta områden, bl.a. fungerande marknader och konkurrens. Enligt rapporten lyckas nästan alla andra länder nå bättre resultat för de indikatorer som har studerats på detta område. De svenska konsumenternas prisnivå översteg sålunda den genomsnittliga EU-nivån med , och EU-nivån översteg i sin tur den amerikanska med . Positiva indikatorer på konkurrensområdet är mycket låga stöd till industrin och den låga inflationen. Däremot är stödet till andra sektorer, exempelvis transportsektorn, högre och den offentliga sektorn är en större tjänsteproducent i än i andra länder. Rapporten erinrar om att den bristande konkurrensen länge har varit föremål för regeringens uppmärksamhet och att en mängd lagar har stiftats för att förbättra läget. Vidare påpekas att det är mycket kvar att göra och att en konkurrenspolitisk proposition därför kommer att läggas på bord . Slutsatsen i att konkurrensen i lämnar mycket i övrigt att önska, och att jämförelsen med andra länder faller ut till nackdel, får också stöd av vissa andra undersökningar. I Nationell rapport om ekonomiska reformer: Produkt- och kapitalmarknader (), som ingår i EU:s s.k. Cardiff-process under , redovisas en uppföljning av åtgärder med anledning av Rådets rekommendationer (1999/570/EG) till beträffande produktmarknaderna. Dessa rekommendationer innebär att bör öka konkurrensen inom detalj- och grossisthandeln och i byggsektorn samt genomföra förändringar i konkurrenslagen, förbättra effektiviteten inom offentlig sektor, fortsätta arbetet med reformer av samhällsnyttiga tjänster samt reducera verkan av konkurrensbegränsande regleringar inom livsmedelssektorn. Enligt rapporten finns det tydliga indikationer på att fortsatta förbättringar av marknadernas funktionssätt är viktiga i . Även om en priskonvergens mot EU-genomsnittet har skett inom flera sektorer är den totala prisnivån i fortfarande högre än i EU. Det gäller framför allt konsumentpriserna, vilket tyder på att effekten av genomförda reformer i för låg utsträckning har nått konsumenterna. Slutsatserna i den nationella rapporten om ekonomiska reformer bekräftas också i Economic Survey (1999) avseende strukturella reformer i . Därutöver pekar på att har en mindre dynamisk småföretagssektor än andra länder. 6.2 Hög koncentration 6.2.1 Begreppet koncentration Med koncentrationsgrad avses antalet aktörer på en marknad och hur stark ställning dessa har. Begreppet är centralt vid en bedömning av konkurrensförhållandena, eftersom konkurrens endast uppkommer när det finns ett val mellan flera alternativ och företrädarna för dessa alternativ tävlar om att bli den som valet faller på. Koncentration kan avse antalet köpare, antalet tillverkare eller antalet säljare på en marknad. Säljarkoncentrationen är vanligen det mest intressanta begreppet när man beskriver konkurrensen på en marknad. Ju färre säljare, desto högre är normalt koncentrationen. När det finns flera säljare är också dessas inbördes styrkeförhållande av betydelse för koncentrationen. Ytterlighetsfallet är monopol, då köparna bara har en säljare att vända sig till och därmed saknar valmöjlighet. För att bestämma koncentrationen på en marknad måste också själva marknaden avgränsas. Avgränsningen gäller dels produktbegreppet dvs. vilka varor eller tjänster som är så utbytbara att de anses utgöra en produkt dels den geografiska marknaden. Den geografiska marknaden är det område där de befintliga företagen utgör fungerande inköpsalternativ för en köpare. I praktiken betraktas ofta som den geografiska marknaden vid beskrivningen av koncentrationsgrad i olika branscher eller koncentrationens utveckling över tiden. Det faktum att ingår i EU:s inre marknad och även deltar i den globala handeln kan beaktas genom att import tas med vid beräkningen av säljarkoncentrationen. 6.2.2 Konkurrensen upphäver sig själv På de flesta marknader finns normalt en tendens att företagen strävar efter att växa och att tillbakagång uppfattas som negativ. Denna tillväxt sker dels genom framgång på marknaden, på mindre framgångsrika konkurrenters bekostnad, dels genom företagsköp och sammanslagning av företag. När ett köp eller en sammanslagning gäller ett konkurrerande företag blir resultatet en ökad marknadsandel. Det finns flera drivkrafter bakom denna strävan. En är att nå stordriftsfördelar eller ökad finansiell styrka, exempelvis för att kunna bära höga forsknings- och utvecklingskostnader. Forskning rörande det ekonomiska utfallet av genomförda företagsförvärv har emellertid visat att de förväntade effektivitetsvinsterna i många fall har uteblivit eller åtminstone tagit att förverkliga. Inte heller har börsvärdet för det sammanslagna företaget alltid utvecklats i linje med förhoppningarna. Även om strävan att stärka företagets ställning på marknaden genom förvärv inte alltid framstår som rationell för ägarna, sett i efterhand, kan den givetvis tänkas vara det för företagsledarna. Ett vidgat kontrollspann kan ge fördelar för de personer som leder företaget av såväl materiell som immateriell art. Ett mer grundläggande skäl till att företag söker öka sin marknadsmakt, både genom framgång i försäljningen och genom strukturella åtgärder, är att detta ökar avkastningen på insatta resurser. Vid en perfekt konkurrens pressas vinsterna ned och de minst effektiva företagen slås ut från marknaden. Ju mer marknadsmakten ökar, desto mer ökar möjligheten till ett positivt ekonomiskt resultat. Ytterligheten är en ensamställning på marknaden, som ger möjlighet att tillämpa monopolprissättning. För att nå dit konkurrerar företagen om att vara den som tillfredsställer flest kunder. Kampen om att nå en slutlig monopolställning är således i sig till fördel för konsumenterna; om målet uppnås blir resultatet däremot det omvända. Tendensen till successivt ökande koncentration motverkas emellertid av andra mekanismer. De två viktigaste korrigerande faktorerna är en utvidgning av marknaden och tillträdet av nya aktörer. På en liten marknad, som den svenska, uppkommer en situation med hög koncentration snabbare än på en större marknad. På områden där företagen är verksamma på den internationella marknaden krävs ofta en viss storlek för att företagen skall kunna hävda sig mot utländska konkurrenter. Ett företag som har måttlig storlek jämfört med exempelvis tyska eller amerikanska konkurrenter kan vara mycket stort i och därmed få en stark dominans på den nationella marknaden. Denna dominans kan brytas genom att marknaden vidgas, så som har skett genom EU-medlemskapet och tillträdet till EU:s inre marknad. Till den del den inre marknaden har blivit en praktisk verklighet, och europeiska företags närvaro på den svenska marknaden inte hindras genom kvardröjande formella eller informella barriärer, har således anslutning till EU inneburit att de negativa effekterna av hög marknadskoncentration i vårt land har motverkats. Den viktigaste motvikten mot näringslivets inneboende monopoliseringstendens är dock tillträdet av nya företag. Genom att gamla strukturer och lösningar utmanas av människor med bättre idéer bryts den konserverande effekten av hög koncentration och marknadsdominans. Villkoren för nyföretagande och incitamenten för att ta upp kampen med etablerade företag blir därmed en central fråga vid hanteringen av de konkurrensproblem som sammanhänger med hög koncentration. 6.2.3 Koncentrationen på den svenska marknaden och inom viktiga sektorer har i sin rapport (2000:1) redovisat en beräkning av koncentrationsmåtten CR4 och HHI för 29 olika branscher i den svenska ekonomin. Verket konstaterar att flertalet studerade branscher karakteriseras av begränsad konkurrens och hög koncentration. För många branscher gäller att de fyra största företagen svarar för av den totala inhemska omsättningen. I vissa branscher finns endast en säljare, dvs. det råder monopol. Även om det i vissa branscher finns tämligen många företag är dessa i flertalet fall så små att de endast har en mycket marginell marknadsandel. I rapporten redovisas också en närmare genomgång av konkurrensförhållandena och konkurrensproblem inom åtta viktiga sektorer, nämligen livsmedelsområdet, skogsområdet, energiområdet, bygg- och boområdet, transportområdet, medieområdet, finans- och försäkringsområdet samt hälso- och sjukvårdsområdet. Inom samtliga dessa områden förekommer konkurrensproblem till följd av hög koncentration, i vissa fall på många olika delområden och i andra fall inom någon viktigare bransch. På livsmedelsområdet är koncentrationen hög såväl inom distributionen som produktionen. Inom dagligvaruhandeln svarar tre block för av försäljningen i detaljhandelsledet. De tre dagligvarublocken kännetecknas av en stark vertikal integration mellan parti- och detaljhandelsleden. För produktgrupperna kött och köttvaror, bröd och spannmålsprodukter samt mejerivaror har lantbrukskooperationen en stark ställning i primärförädlingen. På marknaden för socker har danskägda monopol. Även i övriga delar av livsmedelssektorn råder fåtalsdominans på många områden. Den svenska skogsindustrin domineras av fyra stora företag. Skogsindustrin är vertikalt integrerad i och med att de flesta skogsbolag är ägare av skog, sågverk samt pappersmassa- och pappersindustrier. Ungefär hälften av privata skogsägare är organiserade i regionala skogsägareföreningar som drivs i form av ekonomiska föreningar. Även dessa är vertikalt integrerade, eftersom skogsägarna genom medlemskapet också äger sågverk och massabruk. På energiområdet är koncentrationen hög vad gäller produktionen av el. Nätverksamheten för såväl el som fjärrvärme utgör lokala monopol, med de problem som sådana marknader uppvisar. På marknaden för petroleumprodukter är koncentrationen lägre, dock är antalet företag tillräckligt begränsat för att en typisk oligopolmarknad skall uppstå. På en sådan marknad finns ett beroende mellan företagen som skapar risk för att konkurrenter samordnar sitt beteende. Bygg- och boområdet uppvisar en hög koncentration inom främst bygg- och anläggningsverksamheten och byggmaterialindustrin. Det finns endast tre rikstäckande byggföretag i , vilka dessutom är vertikalt integrerade. Byggmaterialindustrin kännetecknas av stora företag som ofta är dominerande på sin marknad. Importen är obetydlig eller förmedlas genom de stora företagen på marknaden. Detta medför en fåtalsdominans på den svenska byggmaterialmarknaden. Exempel på produktområden där koncentrationen är hög är cement, där i praktiken monopol råder, gipsskivor, mineralull, sanitetsporslin och asfaltmassa. Koncentrationen är också hög i partihandelsledet för installationsmaterial. Koncentrationen på stora delar av transportområdet sammanhänger med de tidigare marknadsregleringarna. Även om inrikesflyget och delar av järnvägstrafiken numera har öppnats för konkurrens består SAS och SJ:s mycket starka marknadsdominans. På marknaden för lokal och regional linjetrafik med buss svarar de tre största företagen för närmare två tredjedelar av trafiken och inom expressbusstrafiken överstiger det ledande företagets marknadsandel . På transportområdet uppvisar taximarknaden en annan bild, med ett stort antal små företag. Genom samverkan i beställningscentraler kan dessa dock i många fall dominera en lokal marknad. Mediamarknaden i vid bemärkelse omfattar all förmedling av information, från tryckalster till datakommunikation. Marknaderna för post och telefoni har varit reglerade, och de tidigare monopolisterna bibehåller en mycket stark ställning även sedan området öppnats för konkurrens. Koncentrationen på teleområdet är dock inte fullt så hög som på postområdet. Även på andra mediamarknader som television och tidningar är koncentrationen hög, särskilt på vissa delmarknader. Bedömningen av koncentrationen på mediaområdet påverkas av dels ökad konvergens, dvs. att tidigare separata produkter närmar sig varandra innehållsmässigt, dels att vissa stora mediaföretag söker stärka sin ställning genom att etablera sig på flera olika mediamarknader, exempelvis tidningar och television. På de finansiella marknaderna verkar olika institut som banker, kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag. De fyra storbankerna har en gemensam marknadsandel på av den svenska bankmarknaden. Ungefär samma höga koncentration råder på marknaderna för skadeförsäkring, livförsäkring, bostadsfinansiering och kapitalförvaltning genom fondbolag. 6.2.4 Utvecklingen konstaterade (Konkurrens för ökad välfärd, SOU 1991:59) att dominerande ställning för vissa företag förekom i ett stort antal branscher, i synnerhet inom livsmedelsindustrin och byggmaterialindustrin, samt att koncentrationen hade ökat inom flertalet branscher. Vid inledningen av anger i sin rapport att ett flertal branscher, liksom , karakteriseras av hög koncentration och att tendensen måste bedömas ha förstärkts . Den beräkning av koncentrationsmåtten CR4 och HHI som verket har genomfört bygger på statistik . Den uppmätta skillnaden mellan den första och den sista av mättidpunkterna kan därmed ge en indikation på den förändring i koncentrationen som har ägt rum för de undersökta 29 branscherna, även om datamaterialet som utgör underlag för beräkningarna har den bristen att importen saknas. Av redovisning framgår att hälften av dessa branscher, 14 stycken, hade en mycket hög koncentration både . Med mycket hög koncentration avses här att de fyra största företagen svarade för av den inhemska omsättningen. Två av dessa branscher och två branscher med lägre koncentrationstal har berörts av de regelreformeringar som under 1990- talet har öppnat delar av järnvägstrafiken, inrikesflyget, postverksamhet och handel med el för konkurrens. På dessa områden har koncentrationen minskat . har dock koncentrationen inom inrikesflyget ökat. Inom övriga undersökta branscher har koncentrationen ökat i åtta fall och minskat i fyra. I ett fall pekar utvecklingen av koncentrationsmåtten CR4 och HHI i olika riktning. Områden med ökad koncentration är kreatursslakterier, sågverk, läkemedelsindustri, betongvaruindustri, industri för metallstommar, byggentreprenörer, anläggningsentreprenörer och livsmedelsbutiker. Däremot har en minskad koncentration uppmätts för frukt- och grönsaksindustri, mejerier, partihandel med livsmedel och bankverksamhet. I granskning av konkurrensförhållandena inom åtta viktiga sektorer kommenteras koncentrationsutvecklingen under 1990- talet särskilt i vissa fall. För livsmedelsområdet konstateras att koncentrationen har försvagats inom bryggeri- och kvarnbranscherna, medan en hög koncentration fortfarande består på mejeri- och köttområdena. På skogsområdet har såväl antalet skogsägarföreningar som antalet sågverk minskat. På den regelreformerade elmarknaden har marknadskoncentrationen i produktionsledet ökat. Marknaden för oljeprodukter, som redan tidigare präglades av hög företagskoncentration, har blivit än mer koncentrerad. På bygg- och boområdet har koncentrationen ökat genom flera företagsförvärv bland de stora byggföretagen. Den rådande fåtalsdominansen inom stora delar av byggmaterialmarknaden har ytterligare förstärkts inom VVS/VA-branschen. Vad slutligen mediaområdet beträffar konstaterar att koncentrationen på tv-området inte har ökat räknat i antalet företag, men att existerande marknadsaktörer däremot har stärkt sin ställning. På dagstidningsområdet har en viss ökning av koncentrationen skett. 6.2.5 Koncentrationens effekter Konkurrenslagstiftningen i och utomlands har traditionellt inriktats på två slag av åtgärder mot effekterna av en hög koncentration, nämligen ingrepp mot missbruk av en dominerande ställning och kontroll av företagsförvärv. Det första slaget av åtgärder tar sikte på företagens beteende och inte på strukturen som sådan. En marknadsdominerande ställning har inte betraktats som något problem i sig, men om denna ställning utnyttjas till åtgärder som är att betrakta som ett missbruk kan detta angripas enligt nuvarande konkurrenslag med stöd av 19 §. Kontrollen av företagskoncentrationer syftar däremot till att förhindra uppkomsten av en så stark dominans för ett eller flera företag att konkurrensen på den berörda marknaden hämmas väsentligt. Genom en sådan kontroll är det således möjligt att förhindra uppkomsten av en marknadsstruktur som i sig utesluter en effektivt fungerande konkurrens. Dessa bestämmelser i konkurrenslagen tar sikte på situationer då ett eller flera företag har eller kan få en dominerande ställning på en marknad. En sådan ställning förutsätter normalt att koncentrationen är hög, däremot innebär en hög koncentration inte alltid att konkurrensen är svag eller att det eller de ledande företagen har en dominerande ställning. På vissa marknader kan konkurrensen vara skarp även när antalet aktörer är litet. Å andra sidan kan ett företag av olika skäl, exempelvis genom att kontrollera infrastruktur som konkurrenterna är beroende av, vara dominerande också på en marknad med många aktörer. Om hindren för etablering och inträde på en marknad är låga kan den potentiella konkurrensen upprätthålla ett högt konkurrenstryck även om antalet faktiskt aktiva säljare är litet. Från konsumentsynpunkt är effekterna av en hög koncentration på en marknad främst knutna till begränsningen av antalet valmöjligheter. Vid monopol är konsumentens möjlighet att i handling uttrycka sitt missnöje med en produkt eller en leverantör mycket begränsat. Men också när det finns mer än en säljare på en marknad blir konsumentens ställning vanligen svagare ju högre koncentrationen är och ju starkare marknadsmakt företagen därmed har. De negativa effekterna för konsumenten av en hög koncentration är emellertid inte bara kortsiktiga och direkta. Vid en hög koncentration ökar de etablerade företagens möjligheter att försvåra nyetablering och marknadstillträde. För konsumenterna innebär detta att möjligheten att få tillgång till nya produkter, nya lösningar och nya idéer begränsas. Därmed stagnerar också förnyelsen och förutsättningarna för tillväxt på det berörda området. En hög koncentration som är till skada för konsumentintresset kan motverkas på flera sätt. Ett sätt är, som nämnts, genom lagtillämpning som förhindrar dominansmissbruk och uppkomsten av skadliga företagskoncentrationer. Ett annat sätt är genom att stödja de krafter som naturligt motverkar koncentrationen. Det senare slaget av åtgärder handlar dels om att vidga marknaden, dvs. avlägsna hinder för den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital på EU:s inre marknad och hinder för den globala handeln, dels om att främja ny företagsamhet som utmanar gamla och koncentrerade strukturer. 6.2.6 Genomförda och pågående åtgärder fick i uppdrag av regeringen att lägga fram förslag till lagstiftning för att slå vakt om mångfalden i svenska medier och motverka sådan ägar- och maktkoncentration inom massmedierna som kan skada ett fritt och brett meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. Kommittén har lämnat ett förslag som syftar till att säkerställa konkurrensreglernas tillämpning i mediesektorn. Skälen till detta är att mediemarknaden har genomgått förändringar som kommer att kunna medföra en ökad ägarkoncentration där företagen är större och har intressen i flera mediebranscher. kan detta leda till en minskad mångfald. Kommittén konstaterade att det finns en osäkerhet om huruvida det finns möjligheter att kunna vidta åtgärder mot drastiska förändringar som skulle kunna innebära allvarliga hot mot mångfalden och den praktiska möjligheten att utnyttja yttrandefriheten. Det är tveksamt om man på detta område kan lita till det korrektiv som konkurrenslagens regler om företagskoncentrationer innebär. För svensk del är det tveksamt om konkurrenslagen kan genombryta den etableringsfrihet som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Med hänsyn till detta och till utvecklingen inom EU och rekommendationer i , som förordar att medlemsstaterna vidtar lagstiftningsåtgärder i detta syfte, har kommittén föreslagit ändringar i lagstiftningen, bl.a. i konkurrenslagen med tillhörande grundlagsändringar.