prop · GN03115 · 2000-01-01 00:00:00 — Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller . Nettoinkomster för året före bidragsåret: Summan av bidraget enligt 4 § eller avgiften enligt 4 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting och preliminära kommunalskattemedel enligt 4 § andra stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. per folkbokförd invånare före bidragsåret. Nettoinkomster för bidragsåret: Summan av bidraget enligt 4 § första stycket och produkten av skatteunderlaget enligt 4 § andra stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. per folkbokförd invånare i kommunen eller året före bidragsåret, uppräkningfaktorerna enligt 4 § tredje stycket samma lag och den av kommunen eller fastställda skattesatsen för året före bidragsåret. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerat med en skattesats som fastställs enligt 7 § andra stycket För kommuner och landsting vars skattesats enligt 7 § andra stycket överstiger av den av kommunen eller fastställda skattesatsen för året före bidragsåret skall dock bidraget beräknas enligt följande. Bidraget skall beräknas så att den procentuella förändringen av kommunens eller nettoinkomster mellan året före bidragsåret och bidragsåret motsvarar summan av av den procentuella förändringen av den uppräknade medelskattekraften och av den procentuella förändringen av kommunens eller uppräknade skatteunderlag per folkbokförd invånare i kommunen eller året före respektive år. Denna lag träder i kraft . 2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1516) om utjämningsavgift till kommuner och landsting Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (1995:1516) om utjämningsavgift till kommuner och landsting skall ha följande lydelse. I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här: Avgiftsår: Det år under vilket avgift betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för en kommun eller ett landsting enligt skattemyndighetens årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före avgiftsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Totalsumman av uppräknade skatteunderlag för hela landet, dividerad med antalet invånare i landet året före avgiftsåret. Garanterat skatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för en kommun eller ett landsting som motsvarar den uppräknade medelskattekraften, multiplicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen eller året före avgiftsåret. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teoretisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 3 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa de strukturella förhållandena. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för kommunen eller . Nettoinkomster för året före avgiftsåret: Summan av avgiften enligt 4 § eller bidraget enligt 4 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag för kommuner och landsting och preliminära kommunalskattemedel enligt 4 § andra stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. per folkbokförd invånare före avgiftsåret. Nettoinkomster för avgiftsåret: Summan av avgiften enligt 4 § första stycket och produkten av skatteunderlaget enligt 4 § andra stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. per folkbokförd invånare i kommunen eller året före avgiftsåret, uppräkningfaktorerna enligt 4 § tredje stycket samma lag och den av kommunen eller fastställda skattesatsen för året före avgiftsåret. Med landsting avses i denna lag i tillämpliga delar också kommuner som inte ingår i ett landsting. Kommuner och landsting vars garanterade skatteunderlag överstiger det uppräknade skatteunderlaget skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerat med en skattesats som fastställs enligt 7 § andra stycket. För kommuner och landsting vars skattesats enligt 7 § andra stycket överstiger av den av kommunen eller fastställda skattesatsen för året före avgiftsåret skall dock avgiften beräknas enligt följande. Avgiften skall beräknas så att den procentuella förändringen av kommunens eller nettoinkomster mellan året före avgiftsåret och avgiftsåret motsvarar summan av av den procentuella förändringen av den uppräknade medel- skattekraften och av den procentuella förändringen av kommunens eller uppräknade skatteunderlag per folkbokförd invånare i kommunen eller året före respektive år. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning 3.1 Förändringar i kommunallagen och den kommunala redovisningslagen I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) föreslog regeringen att ett lagreglerat balanskrav skulle införas för kommuner och för landsting . ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) föreslogs en ändrad tidpunkt för införandet så att balanskravet skall tillämpas lika för kommuner, landsting och kommunalförbund första gången för . antog regeringens förslag med vissa lagtekniska justeringar (bet. 1996/97: FiU15, rskr. 1996/97:281). I propositionen gjorde regeringen bedömningen att balanskravet inte i detta läge borde omfatta de kommunala företagen. Regeringen ansåg dock att det fanns skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där också de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. bemyndigade regeringen chefen för dåvarande att tillkalla en särskild utredare för att analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk balans som även omfattar verksamhet som bedrivs i företagsform. Utredningen antog namnet Utredningen om utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag. överlämnade utredningen sitt betänkande Utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag (SOU 1998:150). Utredningen ansåg att ett utvidgat balanskrav för kommunen och dess företag eller ett balanskrav för de kommunala företagen som grupp inte leder fram till den helhetssyn som bör eftersträvas i verksamhet. Utredningen föreslog därför en komplettering av regelverket som ställer krav på helhetssyn genom att 8 kap. 1 § i kommunallagen om god ekonomisk hushållning bör omfatta även kommunala företag. Utredningen ansåg också att bestämmelsen i 8 kap. 1 § lagen om redovisning avseende innehållet i den gemensamma förvaltningsberättelsen borde förändras. Förslaget innebär att särskilda upplysningar om den ekonomiska utvecklingen i företagen samt en bedömning av olika risker i samband med företagens verksamhet lämnas. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet redovisas i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga på (dnr. Fi1999/126). 3.2 Anpassning av den kommunala redovisningslagen trädde lagen (1997:614) om redovisning i kraft. Lagen bygger i stor utsträckning på årsredovisningslagen (1995:1554) och på det normalreglemente och den praxis som utvecklats i kommuner och landsting fram . Normalreglementet byggde i sin tur i stor utsträckning på bokföringslagen (1976:125), som gäller för företagen. Efter att lagen om redovisning trätt i kraft har i sitt slutbetänkande, Översyn av redovisnings- lagstiftningen (SOU 1996:157), bl.a. lämnat förslag som gäller den löpande bokföringen. De nya bestämmelserna trädde i kraft . I propositionen Ny bokföringslag m.m. (prop.1998/99:130) lade regeringen fram förslag som bl.a. reglerar kretsen av bokföringsskyldiga, räkenskapsår, löpande bokföring, avslutande av den löpande bokföringen och arkivering av räkenskapsinformation. Med anledning av de föreslagna förändringarna i bokföringslagen tillsatte regeringen en arbetsgrupp för att se över lagen om redovisning. Arbetsgruppens uppgift har varit att med utgångspunkt i regeringens proposition Ny bokföringslag m.m. (prop. 1998/99:130) föreslå vilka förändringar som behöver göras i lagen om redovisning. Arbetsgruppen överlämnade rapporten Den kommunala redovisningslagen - förslag till förändringar i kap. 1 och 2 (Ds 1999:71). Förslagen är i huvudsak föranledda av behovet att anpassa lagstiftningen så att den blir mer teknikoberoende. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga på (dnr. Fi1999/4535). 3.3 Förändringar i inkomstutjämningen och omställningsbidrag till vissa landsting beslutade om vissa förändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). Regeringen beslöt att tillkalla en särskild delegation, Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (Fi 1999:11). Delegationens uppdrag är enligt direktiven (dir. 1999:57) att svara för en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träff- säkerheten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen, i första hand när det gäller delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård. Delegationen skall vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långtgående utjämning men utan negativa marginaleffekter. I uppdraget ingår även att analysera jämställdhetsaspekterna i utjämningssystemet. Delegationen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Den del av uppdraget som avser behovet av en kompensation för befolkningsminskning i landsting skall enligt direktiven redovisas . Delegationen överlämnade delrapporten om omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner (dnr. Fi 2000/607). Delrapporten innehåller dels ett förslag till omställningsbidrag för vissa landsting med befolkningsminskning, dels ett förslag till förändring av inkomstutjämningen i syfte att eliminera de negativa marginaleffekter som finns i nuvarande system. Delrapporten har remissbehandlats. Delrapporten redovisas i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr. Fi 2000/607). 3.4 Kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Nuvarande statsbidrag- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes . Utjämningssystemet består av två delar; inkomstutjämning och kostnadsutjämning. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Utjämningen skall inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Nuvarande utjämningssystem baseras på förslag från beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144). Redan denna utredning berörde utjämning av kostnader för verksamhet för funktionshindrade. fick en arbetsgrupp inom i uppdrag att utreda förslag till utjämning av kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Arbetsgruppen presenterade två promemorior, varav den första innehöll underlag och överväganden (Ds 1996:47) och den andra en fältstudie (Ds 1997:34). Arbetsgruppen konstaterade att kostnaderna skiljer sig åt mellan kommunerna och att en lösning vore att utjämna mellan kommunerna inom ramen för det nationella kostnadsutjämningssystemet. Arbetsgruppen förordade en utjämning baserad på genomsnittskostnader för tre av kommunernas mest kostsamma insatser samt antalet personer i personkrets 1 och 2 enligt 1 § LSS. Kommunala utjämningsutredningen konstaterade i sitt betänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting - en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151) att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna avseende LSS-verksamhet är så stora att någon form av utjämning behövs men att den bör ligga utanför det ordinarie utjämningssystemet och i stället ske genom särskilda statsbidrag p.g.a. påverkbarheten. Genom beslut gav regeringen en arbetsgrupp i uppdrag att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppen har bestått av företrädare från , , och . överlämnades promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72). Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En remissammanställning i ärendet finns tillgängliga i (dnr. Fi1999/4579). 3.5 Kommunkontosystemet bemyndigade regeringen chefen för dåvarande att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera vissa frågor rörande det s.k. kommunkontosystemet. Med stöd av bemyndigandet förordnades en särskild utredare. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att utbetalningarna ur systemet ökat och att ett underskott uppstått. Vidare skulle utredaren utvärdera hur väl systemet uppfyller det egentliga syftet, dvs. att skapa konkurrensneutralitet mellan verksamhet i egen regi respektive på entreprenad. Utredaren skulle vid behov lämna förslag till alternativa lösningar eller förändringar i det nuvarande systemet. Utredaren skulle vidare även lämna förslag som kan förbättra uppföljningen och kontrollen i systemet. redovisade utredaren sina förslag i betänkandet Kommunkontosystemet och rättvisan - momsen, kommunerna och konkurrensen (SOU 1999:133). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 7. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr. Fi1999/4284). 4 Förändringar i kommunallagen och den kommunala redovisningslagen 4.1 Bakgrund Kommunallagen (1991:900) ger kommuner och landsting stor frihet att själva välja om man skall organisera sin verksamhet i förvaltningsform eller i andra former såsom aktiebolag, stiftelse, handelsbolag, ekonomisk förening, kommunalförbund, ideell förening eller som uppdrag till en enskild individ. En grundläggande princip är att den verksamhet som drivs i privaträttsliga former även skall falla inom ramen för den kommunala kompetensen. Samma kommunalrättsliga principer som styr den kommunala verksamheten i förvaltningsform styr också kommuners och landstings verksamhet genom privaträttsliga organ. Kommuner och landsting har funnit det lämpligt att bedriva en betydande del av sin verksamhet i privaträttsliga former. Skälen för detta kan vara flera, men ofta anges tydligare resultatansvar, snabbare beslutsvägar samt att företagsformen är bättre anpassad för affärsverksamhet än förvaltningsformen. De vanligast förekommande verksamheterna som bedrivs i företagsform är fastighets- och uthyrningsverksamhet, samt el-, gas-, värme- och vattenförsörjning. Entreprenader och köp av verksamhet förekommer framför allt inom områdena vård och omsorg, utbildning samt gator och vägar. Antalet majoritetsägda företag i kommuner och landsting har varit relativt under . Vid utgången av uppgick antalet majoritetsägda företag till 1 529, varav 79 ägdes av landstingen. Merparten av de majoritetsägda företagen, , utgjordes av aktiebolag. Mätt som andel av den samlade kommunala verksamheten är företagsdelen betydande. Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag och deras tillgångar uppgick till strax . De 79 landstingsägda företagen representerar av omsättningen i den samlade landstingsverksamheten. Den helt dominerande delen av de kommunala företagen är verksamma inom energi- och fastighetsbranschen, som svarar för av omsättningen på ca . Kommuner och landsting har organiserat sitt företagsägande i någon av två huvudformer, kommunalt direktägande eller ägande via en aktiebolagsrättslig koncern direkt under kommunen/. Kommunalt direktägande är den vanligaste formen. En avgörande förutsättning för helhetssyn och demokratisk kontroll är att den kommunala och medborgerliga insynen och inflytandet i de kommunala privaträttsliga organen är tillräckligt tillgodosedd. förändrades sekretesslagen (1980:100) så att gränserna för offentlighet i de kommunala företagen vidgades. I de fall kommunen eller finner det befogat att bedriva verksamhet i företagsform innehåller kommunallagen klara bestämmelser om hur ändamålet med verksamheten ska fastställas och hur styrelseledamöter och revisorer skall utses. Lekmannainflytandet i företagsrevisionen har förstärkts och krav på samordnad revision mellan kommunen och dess företag har införts i 9 kap. kommunallagen. I 6 kap. kommunallagen anges fr.o.m att styrelsen skall ha uppsikt över de kommunala företagen. Det finns stora möjligheter för styrelsen och fullmäktige genom s.k. stämmodirektiv ange mål för och utöva insyn och kontroll i företagen. verksamhet som bedrivs i aktiebolag eller stiftelse regleras dessutom enligt aktiebolagslagen (1975:1385) och stiftelselagen (1994:1220). Dessa innehåller mycket detaljerade bestämmelser om ett företags hantering av sin ekonomi, krav på kontrollbalansräkning, likvidationsplikt m.m. Sammanfattningsvis kan konstateras att den lagstiftning som reglerar den ekonomiska hanteringen i de mest frekventa kommunala företagsbildningarna - aktiebolag och stiftelser - är mycket detaljerad, vilket är naturligt eftersom den bl.a. skall skydda borgenärerna mot förluster. 4.2 God ekonomisk hushållning i företagen Regeringens förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hushållning skall gälla även för den verksamhet som bedrivs i kommunala företag, dvs. den samlade kommunala verksamheten. . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget. Kammarrätten i anser att det genom en mindre redigering i texten i paragrafen i kommunallagen bör understrykas att det rör sig om verksamhet som styrs av den kommunala kompetensen. är positiv till det förtydligande som föreslås och menar att det är ett steg i rätt riktning. anger att ett alternativ skulle vara att ändra i 6 kap. 1 § kommunallagen och ge styrelserna i kommuner och landsting de befogenheter som utredningen finner saknas. tycker att förändringen är positiv och menar att det förstärker möjligheterna att göra bra finansiella bedömningar som inbegriper hela verksamheten. tycker det är bra att lagen förtydligas. Skälen till regeringens förslag: Bestämmelsen i 8 kap. 1 § kommunallagen om den ekonomiska förvaltningen anger i dess nuvarande lydelse inte på ett tydligt sätt att kravet på god ekonomisk hushållning också skall omfatta de kommunala företagen. Enligt regeringens bedömning har utredningen redovisat ett antal viktiga skäl för att i lagstiftningen ställa krav på en helhetssyn. Verksamhetens omfattning Den verksamhet som framförallt kommuner bedriver i företagsform är en betydande del av den samlade kommunala verksamheten. Går de kommunala företagen med underskott krävs extra bidrag eller annan form av täckning av underskottet från kommunen. Exempelvis har kommunala bostadsföretag påverkats av förändringar av finansieringssystem, lågkonjunktur och befolkningsförändringar. För många kommuner har följden blivit att de fått lämna driftbidrag till sina bostadsföretag för att undvika att bolagen måste träda i likvidation. Företag inom energiområdet har däremot mestadels redovisat positiva resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att lagstiftningen tydligt framhåller vikten av en styrning av de kommunala företagen, som leder till en god hushållning i den samlade kommunala verksamheten. God ekonomisk hushållning i ett koncernperspektiv skall således omfatta en kontinuerlig analys av hur den ekonomiska utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och en redovisning av de åtgärder som krävs för att åstadkomma god ekonomisk hushållning. Enligt regeringens uppfattning skall kravet på god ekonomisk hushållning gälla hela den kommunala verksamheten oavsett juridisk form. Marknaden för kommunala företag Den ekonomiska helhetssynen är särskilt viktig eftersom den dominerande delen av de kommunala företagen numera bedriver sin verksamhet på marknader som i varierande grad är avreglerade och konkurrensutsatta. Energibranschen har genomgått stora förändringar sedan elmarknaden avreglerades . Många kommuner har sålt sina energiföretag och andra har bildat gemensamma företag för att bättre klara konkurrensen på en avreglerad marknad. pågår en strukturförändring av elmarknaden och utvecklingen går mot större företag och färre företag ägda av kommuner. Även kollektivtrafiken är föremål för strukturförändringar och antalet kommunala trafikföretag förväntas minska . Avregleringar har också skett på bostadsmarknaden. sker t.ex. finansiering genom marknadsmässig upplåning på kreditmarknaden. Den tidigare särbehandlingen i skatte- och bidragshänseende har upphört. De statliga bostadslånen har avvecklats och ett nytt räntebidragssystem har införts. Regeringen vill framhålla vikten av att kommuner och landsting uppmärksammar de ökade risker för kommunala företag som följer av att operera på en avreglerad marknad. Konkurrens innebär ökade risker vars konsekvenser måste analyseras och bedömas både . Samordningsvinster En ekonomisk förvaltning som ställer krav på helhetssyn bör kunna leda till samordningsvinster genom ett bättre utnyttjande av kommun- koncernens sammantagna resurser, vilket också kan ha en positiv inverkan på kommunernas och landstingens relationer till kredit- marknaden. Det är viktigt att uppmärksamma om kommunen eller har flera organisationer som sköter likartade funktioner eller verksamheter, t.ex. fastighetsförvaltning. Detta kan förorsaka bristande samordning och helhetssyn vilket kan leda till att god ekonomisk hushållning inte uppnås. En kommuns köp från ett kommunalt företag måste emellertid föregås av en upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Upphandlingsbestämmelserna kan därför försvåra för kommunen att samordna gemensamma funktioner. God ekonomisk hushållning bör enligt regeringens mening omfatta åtgärder som syftar till ett bättre resursutnyttjande, t.ex. integrerad ekonomisk planering och administrativ samordning mellan kommunen/och dess företag. Ägarstyrning En aktiv ägarstyrning av de verksamheter som kommuner och landsting bedriver i företagsform krävs enligt regeringens uppfattning också för att uppnå en god ekonomisk hushållning. Medvetenheten om betydelsen av en god ekonomisk utveckling i de kommunägda företagen har ökat markant när kommunernas ekonomiska läge har blivit sämre. Införandet av ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting har ytterligare förstärkt behovet av styrning av de kommunala företagen för att undvika oväntade belastningar på kommunens resultat i form av driftbidrag. Många kommuner har numera preciserade krav på sina företag vad avser exempelvis förräntning, koncernbidrag och soliditet. Detta gäller särskilt i de större kommunerna och i kommuner som bildat aktiebolagsrättsliga koncerner. Flera kommuner beslutar om mål och strategier för sina bolag. En utveckling pågår mot en aktivare ägarstyrning av företagen i syfte att skapa en helhetssyn och tydligt markera att de kommunala företagen utgör en del av den samlade kommunala verksamheten.