prop · GN0339 · 2000-01-01 00:00:00 — Om personuppgiftsansvaret delas upp mellan och de registerförande myndigheterna, kan det i många situationer framstå som oklart för den enskilde vem han skall vända sig till. Att göra ensamt till personuppgiftsansvarig är därför mer fördelaktigt för den enskilde. Det innebär en möjlighet att både i författning och i annan information ge ett enkelt besked om vem som har ansvaret. Den enskilde kan alltid vända sig till såsom den fullt ut ansvariga myndigheten. Enligt regeringens mening talar därför de flesta skälen för att ensamt skall vara personuppgiftsansvarig. En följd av att görs personuppgiftsansvarigt är att det blir som kommer att svara för att enskilda garanteras information om huruvida de förekommer i registret (jfr 26 § personuppgiftslagen). Det blir också som kommer att svara för att skadestånd betalas till den som lider skada på grund av behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen (se 48 § personuppgiftslagen) eller i strid med de ändamål och övriga regler för användningen som gäller för registret. Frågor om hur detta skadestånds- ansvar närmare skall utformas och hur det förhåller sig till det ansvar som kan följa enligt de särskilda fastighetsrättsliga skadeståndsreglerna i jordabalken och fastighetsbildningslagen behandlas i avsnitt 10. En annan del av personuppgiftsansvaret utgörs av skyldigheten att se till att felaktiga uppgifter rättas (se 28 § personuppgiftslagen). gäller särskilda bestämmelser om rättelse av uppgifter i fastighets- och inskrivningsregistren. Som kommer att framgå av avsnitt 10 anser regeringen att dessa bestämmelser i princip skall finnas kvar. Vad som har sagts om personuppgiftsansvar bör därför, såvitt gäller rättelseskyldighet, gälla fullt ut endast beträffande fastighetsregistrets byggnadsdel, adressdel och taxeringsuppgiftsdel. Det kan emellertid för viss information i dessa delar av registret framstå som ändamålsenligt att rättelse kan vidtas av lantmäterimyndighet eller någon annan myndighet. Det är emellertid inte möjligt att nu precisera när så kan vara fallet. Regeringen bör därför ges möjlighet att föreskriva att det skall ankomma på någon annan än att företa rättelse för vissa uppgifter i de aktuella delarna av registret. 7.5 Ändamålen med registret m.m. Regeringens förslag: Det nya fastighetsregistret skall ge offentlighet åt den information som ingår i registret. Registret skall ha till ändamål att tillhandahålla uppgifter för vissa i lagen uppräknade verksamheter, för aktualisering m.m. av information i kund- eller medlemsregister och för s.k. urvalsdragning. förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag (se s. 109 118). Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt tillstyrkt förslaget. Bakgrund: kommer att innehålla vad som enligt EG-direktivet och personuppgiftslagen utgör personuppgifter. Ända- målen måste då vara särskilda, uttryckligt angivna och berättigade (se artikel 6 i direktivet). Personuppgifterna får inte omfatta mer än som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka de har samlats in och för vilka de senare har behandlats (se artikel 6 c). Behandling av personuppgifter är enligt direktivet tillåten endast under vissa angivna omständigheter (se artikel 7 i direktivet och 10 § person- uppgiftslagen). När samtycke från den registrerade föreligger, är behandling av personuppgifter alltid tillåten. Eftersom de uppgifter som skall ingå i fastighetsregistret i allt väsentligt måste vara fastlagda, står det emellertid klart att samtycke inte kan utgöra en förutsättning för registrering. Av intresse är då i vilka övriga fall som behandling är tillåten. Så är bl.a. fallet då behandlingen är nödvändig för att en rättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige skall kunna fullgöras, då behandlingen är nödvändig för utförande av arbetsuppgifter som utgör led i myndighetsutövning m.m. samt då behandlingen är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige etc. Av direktivet (artikel 6 b) följer slutligen att senare behandling inte får ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamål som har slagits fast. Skälen för regeringens förslag: Hur bör ändamålsreglerna generellt vara utformade? EG-direktivet innebär, som har nämnts, ett krav på viss precisering av ändamålen. Det kan antas innebära att ändamålen måste anges antingen genom att viss användning förbjuds eller på det sättet att endast viss särskilt angiven användning tillåts. Ett angivande av ändamålen på det sättet att viss användning förbjuds torde innebära att all användning som inte skall vara tillåten måste anges i ändamålsbestämmelsen. Först och främst måste man då ange sådan verksamhet som uppgifterna inte skall få användas för. Den motsatta lösningen innebär att tillåten användning anges när det gäller olika verksamheter. Begränsningar för vissa användningsformer kan utformas antingen genom att vissa förbjuds eller genom att endast vissa, angivna användningsformer tillåts. Den första modellen att förbjuda att uppgifterna används för vissa verksamheter innebär att uppräkningen av förbjuden användning måste vara heltäckande. Om en viss verksamhet inte nämns i författningstexten, får uppgifterna användas för sådan verksamhet. Detta innebär i sin tur att författningen måste ändras, om det aktualiseras någon ny form av användning som inte anses önskvärd. Den andra lösningen att ange tillåten användning innebär att upp- gifterna får användas endast för sådan verksamhet som är särskilt an- given. När användning inom nya verksamheter aktualiseras måste alltså författningen ändras, om man önskar tillåta användningen. Det framstår som enklare att utforma en sådan reglering så att den uppfyller direk- tivets krav. Den sistnämnda lösningen är också den som är mest integritetsvänlig. En lösning där man i förväg har prövat om en användning skall tillåtas har från integritetssynpunkt uppenbara fördelar och ger bättre kontroll över användningen av uppgifterna. Av vikt är också att denna lösning överensstämmer bättre med direktivet. En lösning av detta slag bör därför väljas. Hur skall då ändamålen utformas för att ge en rimlig avvägning mellan användarintressena och integritetssynpunkter och för att motsvara kraven enligt EG-direktivet? Dessa frågor behandlas i det följande. Bör ändamålen ges betydelse för annat än personuppgifter? En första fråga är om ändamålen bör preciseras endast för de person- uppgifter som ingår i fastighetsregistret eller om ändamålen bör preciseras även beträffande annan information i registret. Enligt regeringens mening är det viktigt att onödiga hinder inte ställs upp för användningen av den information som finns i fastighetsregistret. Informationen i registret skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Kravet på preciserade ändamål i EG-direktivet och personuppgiftslagen gäller när personuppgifter samlas in. Den personuppgiftsansvarige är sedan skyldig att se till att personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Begräns- ningen till personuppgifter beror på att det är för sådana uppgifter som det är särskilt viktigt med ett starkt skydd för den personliga integriteten. Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl att införa längre gående begränsningar för det nya fastighetsregistret än EG-direktivet och personuppgiftslagen kräver. I den lag som skall reglera det nya fastig- hetsregistret bör därför anges personuppgifter i registret bara får behandlas för vissa angivna ändamål. Vad som avses med personuppgifter framgår av personuppgiftslagen. Beroende på vilken behandling som utförs kan den fastighetsanknutna informationen vara att anse som personuppgifter. I olika sammanhang har framhållits att det inte bör uppställas onödiga hinder för spridande av s.k. offentliga grunddata. Det finns skäl att instämma i detta. Den utformning av ändamålsreglerna som föreslås innebär också att hinder saknas så länge det inte rör sig om personuppgifter. För vilka närmare ändamål skall personuppgifter i fastighetsregistret få användas? När det gäller utformningen av ändamålsbestämmelserna bör enligt regeringens uppfattning utgångspunkten vara att fastighetsregistret skall ge offentlighet åt den information som ingår i registret. Det bör utgöra registrets grundläggande syfte. Men för personuppgifternas del är det nödvändigt att även mer preciserade ändamål anges. Enligt artikel 7 e) i EG-direktivet är behandling av personuppgifter tillåten, om den är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller om den är ett led i myndighetsutövning som utförs av den registeransvarige eller av tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut. Det nuvarande fastighetsdatasystemet används av statliga och kommunala myndigheter. Gemensamt för dessa är att verksamheten i stor utsträckning styrs av bestämmelser i författning. En del av verksamheten innebär dessutom myndighetsutövning. Detta är en form av verksamhet som är uppenbart angelägen och som, genom författningsstödet, har ett fastställt allmänt intresse. Kravet i EG-direktivet är således uppfyllt. En ändamålsbestämmelse som innebär att personuppgifter i registret får användas för arbetsuppgifter som grundar sig på författning måste, i förening med viss närmare precisering av vilka verksamheter som avses, också anses innebära en tillräcklig precisering. Det har blivit allt vanligare att verksamhet som har bedrivits av myndigheter överlåts till annan vad gäller bl.a. själva genomförandet. Ett exempel är att kommunerna är ålagda att organisera sophämtning men ibland ger ett privat aktiebolag i uppdrag att praktiskt ombesörja detta. Ändamålsbestämmelsen bör utformas så att fastighetsregistrets uppgifter kan användas även för författningsreglerad verksamhet som på detta sätt har delegerats till enskilda. Ett grundläggande syfte med det nya fastighetsregistret måste, liksom fallet har varit med fastighetsdatasystemet, vara att ge offentlighet åt vissa förhållanden. Registret kommer därvid att ha samma funktion som de tidigare manuellt förda jord- och stadsregistren samt fastighets- och tomträttsböckerna. Det finns alltså en grundläggande publicitetsfunktion som är sprungen ur historiska förhållanden och utgör grund för bl.a. rättsregler i jordabalken. Det framstår som främmande att här tala om vissa användare eller liknande. I stället handlar det om att vissa uppgifter skall hållas allmänt tillgängliga, t.ex. därför att det skall vara möjligt att kontrollera att en person som uppger sig äga en fastighet verkligen också är lagfaren ägare. Denna form av användning måste enligt regeringens mening anses vara av allmänt intresse. Verksamhet som består i att i enlighet med författning lämna underrättelse om innehållet i registret får därför anses vara förenlig med EG-direktivet. Personuppgifter i registret bör alltså få användas för sådant ändamål. Enligt regeringens mening är det vidare uppenbart att ändamålen bör omfatta omsättning av fastigheter. Uppgifterna i registret måste alltså kunna användas som underlag för en presumtiv köpares ställnings- taganden eller användas i en mäklares eller liknande uppdragstagares verksamhet. Vidare är det klart att registrets uppgifter bör få användas i samband med kreditgivning där fastigheter tjänar som säkerhet eller underlag för kreditprövningen samt vid försäkringsgivning. angivna former av användning står i överensstämmelse med EG-direktivet (se artikel 7 f). De närmare avgränsningarna behandlas i författnings- kommentaren. En del av användningen avser medverkan vid omsättning av fastigheter och annan egendom som ingår i systemet. Denna användning av det nya fastighetsregistret faller in under det tidigare angivna ändamålet medverkan vid omsättning m.m. En annan användning tar sikte på den direkt förvaltande verksamheten av egna eller andras fastigheter m.m. Också detta är en användning som bör tillåtas. En näraliggande verksamhet där personuppgifter i registret också bör kunna användas är byggande i olika stadier, från projektering till uppförande. De angivna formerna av användning är tillåtna enligt direktivet (se artikel 7 f)). Slutligen bör viss annan vanligt förekommande användning till- låtas. Det rör sig för det första om aktualisering, komplettering och kontroll av fastighetsanknuten information i kund- eller personregister eller liknande register. Vidare gäller det uttag av urval av personupp- gifter, s.k. urvalsdragning. Den sistnämnda användningen blir framför allt aktuell vid direktreklam. Regleringen i personuppgiftslagen för det fall en registrerad har motsatt sig behandling av personuppgifter för direkt marknadsföring bör dock gälla även för uppgifter i fastig- hetsregistret (se 11 § personuppgiftslagen). Givetvis bör fastighetsregistret kunna användas för statistik och forsk- ning. Detta behöver inte anges särskilt i den nya lagen utan följer av 9 § tredje stycket personuppgiftslagen. 7.6 Registrets innehåll Regeringens förslag: Det nya fastighetsregistret skall innehålla uppgifter som motsvarar dem som finns i fastighetsregistret, inskrivningsregistret och byggnadsregistret. Registret skall också innehålla motsvarigheter till de adress- och taxeringsuppgifter som redovisas i fastighetsdatasystemet. Även tilläggsinformation av det slag som redovisas i fastighetsdatasystemet skall få föras in i registret. skall inte några uppgifter därutöver få tas in i registret. förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se s. 119 130). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ansett att några uppgifter som ingår i fastighetsdatasystemet skall uteslutas ur det nya regist- ret. Däremot har flera remissinstanser ansett att registret bör tillföras ytterligare samlingar av uppgifter. Bl.a. och Riks- skatteverket har föreslagit att samfällighetsföreningsregistren skall ingå i det nya fastighetsregistret. , m.fl. har förordat att också ett eventuellt framtida rikstäckande lägen- hetsregister skall ingå i fastighetsregistret. har ansett att fastighetsprisdatabasen bör ingå i registret. i har föreslagit en ordning där de i registret ingående taxeringsuppgifterna uppdateras i samma takt som fastighetstaxeringsregistret. Skälen för regeringens förslag: Allmänt När man tar ställning till vilken information som bör ingå i det nya fastighetsregistret måste användaraspekterna vägas mot integritets- och säkerhetsintressena. Enligt regeringens mening bör i princip information som många användare utnyttjar och där gemensamma ändamål kan skönjas ingå i registret, om inte särskilt starka skäl talar emot detta. En viss begränsning bör dock göras, särskilt som ett större register innebär ökade risker för intrång i personlig integritet. En riktlinje bör därför vara att informationen begränsas till sådant som har anknytning till fastighets- förhållanden. Av betydelse för frågan om visst slag av uppgifter bör ingå i registret eller inte kan också vara huruvida uppgifterna är offentliga. EG-direktivet innebär, som har framgått tidigare, vissa krav på angivande av ändamål vid behandling av personuppgifter. Ändamålen skall ha en viss grad av precision och de uppgifter som registreras skall vara relevanta i förhållande till ändamålet. Regeringen har i avsnitt 7.5 uttalat sig om för vilka ändamål det nya fastighetsregistret skall få användas. Dessa krav har givetvis också betydelse för frågan om vilken information som bör ingå i registret. I den mån vissa uppgifter är relevanta endast i förhållande till ett ändamål som fastighetsregistret inte skall tillgodose finns det alltså skäl för att lägga de uppgifterna utanför registret. I det följande diskuteras vad detta innebär för frågan om vilken information som bör ingå i fastighetsregistret. Bör samtliga samlingar av uppgifter i det hittillsvarande fastighets- datasystemet ingå även i det nya fastighetsregistret? har förts sedan fastighetsdatasystemet infördes och utgör en av grundstenarna i systemet. Något skäl att ställa detta register utanför det nya fastighetsregistret finns enligt regeringens uppfattning inte. På samma sätt förhåller det sig med dagens fastighetsregister. Det kvartersregister och det adressregister som ingår i det nuvarande fastighetsregistret förs endast om den aktuella kommunen har begärt detta. Vid ett antal tillfällen har fråga uppkommit om förandet av adressregistret bör bli obligatoriskt. Frågan har samband med bl.a. uppbyggnaden av lägenhetsregistret som grund för genomförandet av registerbaserade folk- och bostadsräkningar. Regeringen har i det sammanhanget utgått från att de kommuner som saknar ett fullständigt adressregister självmant vidtar åtgärder för att komma till rätta med detta (se prop. 1995/96:90 s. 30). Frågan om regleringen av lägenhetsregistret och adressättningen är föremål för utredning. Det står under alla förhållanden klart att adressuppgifterna har ett så starkt samband med de andra uppgifterna i fastighetsregistret att adresserna bör ingå i det nya registret. utgör adressregistret en del av det nuvarande fastig- hetsregistret. En sådan ordning var naturlig när fastighetsdatasystemet en gång byggdes upp. har adresserna inte någon mer uttalad koppling till just fastighetsregistret. Adresser kan lika väl vara ett redskap i inskrivningsmyndigheternas verksamhet, t.ex. när en privatperson som endast känner till adressen vänder sig till myndigheten med en förfrågan. Ansvaret för åsättande av adresser vilar på kommunerna. bör därför brytas ut till en självständig del i det nya gemensamma registret. Som har angetts i avsnitt 7.2 bör denna del av registret benämnas adressdelen. Registerkartan kan numera föras digitalt och är då en integrerad del av fastighetsregistret. Den har ett nära samband med de skrivna uppgifterna i det nuvarande fastighetsregistret och har gemensamma använd- ningsområden med övriga delar av fastighetsregistret. Registerkartan bör därför ingå i det nya registrets allmänna del. ingår i fastighetsdatasystemet. Det har inte framkommit några nackdelar med detta. Uppgifterna i byggnads- registret har ett sådant samband med de andra uppgifterna i det nya fastighetsregistret att de bör ingå i detta. har vissa fastighetstaxeringsuppgifter förts in i fastighets- datasystemet. Inskrivningsmyndigheternas beslut om stämpelskatt förut- sätter tillgång till uppgifter om taxeringsvärden. Uppgifterna är vidare av stort intresse, inte minst för kreditinstitut och mäklare, i annan verksamhet där fastighetsdatasystemet används. Denna information bör därför finnas även i det nya fastighetsregistret. i har föreslagit att taxeringsuppgifterna i det nya registret skall uppdateras i samma takt som uppgifterna i fastighetstaxeringsregistret. En sådan ordning bör, enligt regeringens uppfattning, i huvudsak kunna åstadkommas av berörda myndigheter. I varje fall finns det inte anledning att i lag reglera hur ofta dessa uppgifter skall dateras upp. Som har angetts i avsnitt 5.1 får kommunala myndigheter, läns- styrelserna, vägförvaltningarna och i fastighets- datasystemet redovisa annan information med anknytning till fastigheters användning än den som skall redovisas i fastighets- och inskriv- ningsregistret (se 4 § femte stycket fastighetsdatakungörelsen). Tilläggs- information är den sammanfattande benämningen på denna information. Denna kan avse bl.a. uppgifter som underlättar identifiering av planer, bestämmelser, beslut eller underrättelseskyldighet. Tilläggsinformationen kan vidare avse uppgifter om skyddsrum och fornlämningar. Bör denna information ingå i registret? Tilläggsinformationen kan hänföras till två huvudgrupper. Vissa upp- gifter, t.ex. uppgifter för identifiering, är till nytta mest för den myndighet som för in dem, medan andra, t.ex. uppgifter om fornläm- ningar, är av mera allmänt intresse. Ofta har uppgifterna ett mycket starkt samband med den övriga informationen i fastighetsdatasystemet och är inte särskilt integritetskänsliga. Övervägande skäl talar därför för att tillåta att tilläggsinformationen får tillföras det nya fastighets- registret. Med hänsyn till att tilläggsinformationen avser flera sins- emellan skilda förhållanden och att informationen totalt sett har begränsad omfattning, är det inte befogat att samla den i en särskild del av registret. Det är inte heller lämpligt att i lag reglera vilken tilläggsinformation som får tillföras registret. I stället bör regeringen ges befogenhet att närmare bestämma om detta. I likhet med vad som har gällt för fastighetsdatasystemet bör tilläggsinformationen redovisas skild från registrets delar. Bör även andra samlingar av uppgifter ingå i det nya fastighets- registret? ingår inte i det nuvarande fastighetsdatasystemet. Vid tillkomsten av den tidigare försöksverksamheten med registret uttalade dock regeringen (se prop. 1995/96:90 s. 25) att det inte borde medföra några särskilda komplikationer att införliva bestämmelserna om lägen- hetsregistret i ett kommande nytt regelverk kring fastighetsdatasystemet. Ett skäl som talar för att lägenhetsregistret bör ingå är att registret har ett starkt samband med de uppgifter som ingår i byggnadsregistret. Man kan säga att lägenhetsregistret är en slags utveckling och specificering av byggnadsregistret. En byggnad delas genom lägenhetsregistret in i lägenheter med en unik beteckning för varje lägenhet. Av betydelse är emellertid också för vilka ändamål lägenhetsregistret är avsett. får användas för framställning av statistik och för folkbokföringen. Registret får också användas för resursfördel- ning samt planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikationer (se 2 § lagen om lägenhetsregister). Ändamålen för lägenhetsregistret är således klart mer begränsade än de som regeringen anser bör ställas upp för fastighetsregistret (se avsnitt 7.5). Det är inte lämpligt att i det nya fastighetsregistret föra in uppgifter som får användas endast för betydligt snävare ändamål än andra uppgifter i det nya fastighetsregistret. Ett alternativ är givetvis att vidga ändamålen för lägenhetsregistret och tillåta samma användning som tillåts för uppgifter i övrigt i fastighets- registret. Regeringen är emellertid inte beredd att ta ställning till en utvidgning av ändamålen för lägenhetsregistret. Verksamheten med lägenhetsregister har bara bedrivits i form av en provverksamhet. Regeringen har vårproposition föreslagit att verksamheten skall permanentas och avser att senare återkomma med förslag till den lagstiftning som krävs för att bygga upp ett lägenhets- register i hela landet. En arbetsgrupp i har till uppgift att bl.a. utarbeta författningsförslag inför denna uppbyggnad. Frågan om ändamålen med lägenhetsregistret bör vidgas bör anstå till arbetet med den lagstiftningen. Mot den bakgrunden bör lägenhetsregistret i varje fall inte integreras i det nya fastighetsregistret. Samfällighetsföreningsregistren ligger utanför fastig- hetsdatasystemet. Flera remissinstanser har ansett att deras arbete skulle underlättas om dessa register fördes in i fastighetsregistret. Förbättringen skulle i huvudsak bestå i att man i förekommande fall slipper att byta mellan två olika register (fastighetsregistret och samfällighets- föreningsregistret). Regeringen kan för sin del konstatera att antalet användare och användningsområden för samfällighetsföreningsregistren är betydligt mindre än som generellt gäller för den information som ingår i fastighetsdatasystemet. Registren får användas för att samla in, lagra och bearbeta uppgifter för handläggningen av registreringsärenden samt för att tillhandahålla uppgifter till myndigheter och till allmänheten om registrerade föreningar och samfälligheter. Vidare får använda registren för att följa upp och planera de registerförande myndigheternas verksamhet. Bortsett från tillhandahållandet till allmän- heten rör det sig endast om verksamhet inom ramen för och dess myndigheter. Innehållet i samfällighetsföreningsregistren skiljer sig också från de uppgifter som ingår i det nuvarande fastighets- datasystemet.