prop · GN0311 · 2000-01-01 00:00:00 — I rapporten pekade Datainspektionen på att en alternativ lösning vore att ändra lydelsen av överföringsförbudet i 33 § personuppgiftslagen så att det mer liknar EG direktivets förbud mot överföring i artikel 25.1. Datainspektionen föreslog dock inte en sådan lösning med hänsyn till att den skulle kunna resultera i bristande förutsebarhet och dessutom inte kunde anses rymmas i Datainspektionens uppdrag. 4.3.3 uttalanden anförde i sitt ovan nämnda betänkande bland annat (s. 23): I flertalet motioner begärs att en översyn av den nuvarande lagstiftningen görs i syfte att åstadkomma ett mer modernt regelverk som tar sikte på missbruk av personuppgifter. Enligt utskottets mening bör en översyn av personuppgiftslagen komma till stånd med syfte att, så långt det är möjligt inom EG direktivets ram, åstadkomma en förändring av lagstiftningen i den riktning som föreslås i motionerna. Utskottet kan härvid konstatera att det inom IT kommissionens rättsliga observatorium pågår ett arbete med att diskutera och analysera alternativa lagstiftningsmodeller. Enligt utskottets mening bör dock i avvaktan på en teknikoberoende integritetslagstiftning intensifierade åtgärder vidtas för att åstadkomma en lagstiftning som syftar till att ingripa mot missbruk av personuppgifter och inte mot själva hanteringen av sådana uppgifter. Särskilt med anledning av Datainspektionens förslag uttalade utskottet (s. 24 25): Utskottet utgår från att regeringen därefter inom de ramar som EG direktivet uppställer genomför de förändringar som krävs för att motverka de problem med personuppgiftslagens utformning som regeringsuppdraget avsåg att komma till rätta med, förändringar som kan behöva gå längre än vad Datainspektionen föreslagit. Regeringen är naturligtvis oförhindrad att, om så krävs, föreslå förändringar i personuppgiftslagen. Utskottet utgår från att förändringar genomförs skyndsamt. 4.3.4 Synpunkter som framförts vid remissbehandlingen av Datainspektionens förslag Vid remissbehandlingen av Datainspektionens förslag välkomnade de flesta förslaget att mjuka upp det strikta överföringsförbudet. En del remissinstanser ansåg dock förslaget otillräckligt eller betydelselöst. Några remissinstanser, bland annat ombudsmän () och Kammarrätten i , godtog förslaget i avvaktan på en grundligare översyn. , , (), , (), och BitoS uttalade sig för att en justering av 33 § personuppgiftslagen borde göras så att bestämmelsen mer liknar motsvarande bestämmelse i EG direktivet. Invändningar eller tveksamhet från normgivningssynpunkt framfördes också vad gäller möjligheten att genomföra förslaget i förordningsform. , och uttalade sig för att förslaget under alla omständigheter borde genomföras i lag. När det gäller detaljsynpunkter framfördes kritik mot att begränsa förslaget till löpande text och att bestämmelsen bara skulle avse text som framställts för information eller kommunikation. Uppenbarhetsrekvisitet uppfattades av några remissinstanser som alltför restriktivt. Datainspektionens förslag att ge större förutsättningar för vissa slag av behandlingar fick således ett i grunden positivt bemötande. Tungt vägande synpunkter framkom dock för att i stället göra justeringar i personuppgiftslagens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredje land. Inom utarbetades därför en promemoria och departementet bjöd därefter in remissinstanserna till ett remissmöte för att diskutera förslagen i promemorian. 5 Lättnader i förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land Regeringens förslag: Personuppgiftslagens förbud mot överföring av personuppgifter till tredje land ändras så att lydelsen ansluter närmare till motsvarande bestämmelse i EG direktivet. Överföring till tredje land kommer härigenom inte längre att vara förbjuden om skyddsnivån i det tredje landet är adekvat. Frågan om en skyddsnivå är adekvat skall bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter kring överföringen. Särskild vikt skall läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen skall pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredje landet Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts av så gott som samtliga remissinstanser. har dock anfört att det kan råda viss tveksamhet om bedömningen av regleringens konsekvenser verkligen kommer att visa sig hålla. har framfört samma synpunkt som med tillägget att det är angeläget att tillämpningen blir sådan som förutses i promemorian. IT kommissionen har anfört att förslaget är djärvt och går i rätt riktning men att invändningar kan göras mot resonemanget om att överföringsförbudet kan sättas ur spel bara för att uppgifterna spritts till andra EU länder, som ju har en adekvat skyddsnivå. och har påtalat att det med den föreslagna lydelsen till en början kan vara svårt för en personuppgiftsansvarig att avgöra vad som är adekvat skyddsnivå. har också efterlyst fler exemplifieringar av förslagets konsekvenser. Justitiekanslern och IT kommissionen har framfört liknande synpunkter. i har uttalat att det är en fördel att bestämmelsen inte använder oklara begrepp som t.ex. löpande text och harmlösa uppgifter. Datainspektionen har uttalat förståelse för förslaget att lösa problematiken på lagnivå men påtalat att det är viktigt att hålla i minnet att de grundläggande reglerna för när en behandling är tillåten fortfarande gäller. Enligt bör tolkningen att även en avsaknad av skydd kan anses som adekvat skyddsnivå framgå klarare av lagtexten. IT kommissionen har efterlyst en justering av lagtexten så att den inte talar om adekvat skyddsnivå i ett visst land. har inte haft någon invändning mot förslaget som sådant men har framhållit att det är otillräckligt. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande bestämmelsen i 33 § personuppgiftslagen förbjuder överföring av personuppgifter till tredje land. I de situationer som räknas upp i 34 och 35 §§ kan undantag från förbudet göras. Motsvarande regel om överföring till tredje land i EG direktivet (artikel 25.1) förbjuder överföring till ett tredje land för det fall nivån för skyddet av personuppgifter i det tredje landet inte är adekvat. En överföring till ett land som har en adekvat skyddsnivå är således tillåten. Det är enligt regeringens mening angeläget att en överföring till ett tredje land kan äga rum om skyddsnivån är tillräcklig i det tredje landet. Det har självfallet inget egenvärde att hindra en överföring till ett tredje land om uppgifterna åtnjuter ett godtagbart skydd där. Möjligheten att föra över personuppgifter till ett tredje land som har en adekvat skyddsnivå bör komma till uttryck i den grundläggande förbudsregeln i personuppgiftslagen. Till detta kommer att frågan är av sådan betydelse för yttrande- och informationsfrihetsintressena att en reglering under alla omständigheter bör beslutas av och alltså ges i lagform. Förbudet i 33 § personuppgiftslagen bör alltså förses med ett undantag för det fall att skyddsnivån i det tredje landet är adekvat. Lagrådet har i sak inte haft någon erinran mot lagändringarna och har påpekat att ändringen i 33 § innebär en utformning som närmare ansluter till direktivtexten. Enligt Lagrådet kan lagändringarna vara ett bidrag till att motverka de problem som är förknippade med att tillämpa den regleringsmodell som använts i direktivet och i personuppgiftslagen men som vållar de problem som berörs i betänkande 1998/99:KU15 (s. 22 f.). Lagrådet har vidare anfört att dessa problem dock egentligen enbart kan lösas genom en revidering av direktivet och att detta inte kan förväntas ske . Regeringen återkommer till frågan om åtgärder för att revidera direktivet i avsnitt 7. Frågan om en skyddsnivå är adekvat skall bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter kring överföringen. Av EG direktivet framgår att vissa omständigheter skall tilläggas särskild vikt vid prövningen om ett tredje lands skyddsnivå är adekvat. Dessa omständigheter är uppgiftens art, den eller de avsedda behandlingarnas ändamål och varaktighet, ursprungslandet och det slutliga bestämmelselandet, de allmänna respektive särskilda rättsregler som gäller i ifrågavarande tredje land liksom de regler för yrkesverksamhet och säkerhet som gäller där. Dessa omständigheter bör nämnas i den svenska lagtexten. Frågan om en skyddsnivå i ett visst land är adekvat kan alltså bedömas på olika sätt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan mycket väl tänkas att ett land har adekvat skyddsnivå på vissa områden men inte på andra. För det fall kommissionen i enlighet med det förfarande som gäller för den kommitté som inrättats enligt artikel 31 i EG direktivet har fattat beslut om att skyddsnivån i en viss stat är adekvat har regeringen, liksom , möjlighet att meddela föreskrifter med ett innehåll som återspeglar beslutet. En uppmjukning av förbudet kan få stor betydelse för möjligheten att använda sig av Internet eller andra internationella kommunikationsnätverk. Överföringar, t.ex. i form av elektronisk post, till länder med en adekvat skyddsnivå blir tillåtna om behandlingen i sig är tillåten enligt personuppgiftslagens övriga regler. En behandling av personuppgifter som sker genom offentliggörande på Internet blir med en reglering av det slag som regeringen föreslår tillåten om den skyddsnivå som finns i de länder dit personuppgifterna kan överföras är adekvat. Detta gäller självfallet, som Datainspektionen också påpekat, bara under förutsättning att behandlingen uppfyller personuppgiftslagens krav i övrigt. I de allra flesta fall innebär ett offentliggörande av personuppgifter på Internet att personuppgifterna förs över till länder som helt saknar skyddsregler för hur personuppgifter får behandlas. I många fall där en behandling i form av ett offentliggörande är tillåten enligt personuppgiftslagens regler (märk särskilt 9, 10 och 13 20 §§) och där således så gott som hela befolkningen i EU- och EES staterna och andra stater med god skyddsnivå kan ta del av personuppgifterna framstår det som föga meningsfullt att ställa upp en begränsning för personuppgifternas överföring till andra stater i världen. En sådan begränsning förefaller egendomlig eftersom uppgifterna redan är tillgängliga för 100 tals miljoner människor. Något egentligt skydd för uppgifterna skulle en sådan begränsning i varje fall inte medföra eftersom uppgiften redan fått så stor spridning. I sådana situationer kan det ofta anses finnas adekvat skyddsnivå i ett tredje land, trots en total avsaknad av skyddsregler, helt enkelt därför att något skydd inte är nödvändigt eller inte skulle ha någon reell effekt. I sitt remissvar över Datainspektionens förslag har PRV framfört att EG direktivets överföringsregler torde kräva att något slags reell skyddsnivå finns i det tredje landet för att överföring skall få ske. EG direktivet skulle alltså uppfattas som om det kräver att en bedömning skall göras av om vissa i det tredje landet gällande regler (oavsett om det är fråga om rättsliga regler eller t.ex. självregleringsmekanismer) är adekvata eller inte. Om denna uppfattning vore riktig skulle ett offentliggörande av personuppgifter på Internet aldrig kunna ske utan samtycke av den registrerade eftersom uppgifterna blir tillgängliga i länder som helt saknar skyddsregler. EG direktivet anger i frågan om vad som utgör en adekvat skyddsnivå i artikel 25.2 uttryckligen att särskild vikt skall läggas vid bland annat de regler för behandlingen som finns i det tredje landet. Det som i EG direktivet kallas adekvat skyddsnivå är alltså något annat än de regler som kan gälla i ett tredje land, nämligen ett uttryck för att omständigheterna kring överföringen sammantagna skall vara sådana att personuppgifter har ett tillräckligt skydd. Det kan alltså enligt regeringens uppfattning mycket väl finnas situationer där det inte finns några skyddsregler alls i det tredje landet men skyddsnivån ändå är adekvat. I anledning av IT kommissionens synpunkt om konsekvensen av spridning av personuppgifter till andra EU länder vill regeringen understryka att överföring till andra EU länder är möjlig, inte för att skyddsnivån där är adekvat utan för att det är en följd av EG direktivet att personuppgifter fritt kan flöda mellan medlemsstaterna. Om en personuppgift får behandlas på ett sätt som innebär offentliggörande får den också spridas till andra EU länder. Om uppgifterna får behandlas på ett sådant sätt avgörs av personuppgiftslagens grundläggande bestämmelser. Lagrådet har som redan nämnts inte haft någon erinran mot regeringens förslag till ändringar av lagen. Lagrådet har dock ifrågasatt om regeringens resonemang om tolkningen av EG direktivet kommer att visa sig hållbara. Enligt regeringens uppfattning finns det emellertid ingenting i ordalydelsen av EG direktivets överföringsregler som talar mot den tolkning som regeringen gör. Den osäkerhet rörande tolkningen som Lagrådet pekat på är i varje fall inte sådan att det finns anledning att avstå från lagstiftning i enlighet med regeringens förslag. Regeringen har förståelse för synpunkten att det skulle ha behövts fler exemplifieringar för att klarlägga vad som är tillåtet och inte och för synpunkten att det kan vara svårt att av lagtexten utläsa när överföring får ske. Det måste emellertid hållas i minnet att det är EG direktivet som utgör grunden för tolkningen av den aktuella svenska lagbestämmelsen. Denna tolkning kommer ytterst att bli beroende av vilken bedömning EG domstolen kan komma att göra av direktivtexten. Som regeringen angett i propositionen medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19, del 1 s. 529) är utrymmet för uttalanden från lagstiftarens sida till vägledning för rättstillämpningen i sådana fall begränsat. Den nationella lagstiftaren gör därför klokt i att avhålla sig från sådana uttalanden i fall där mer än en tolkning låter sig göras. Av samma skäl bör lagtextens lydelse anknyta så nära som möjligt till EG direktivets lydelse. Effekten av en sådan justering av överföringsförbudet som föreslås kan jämföras med vilka möjligheter Datainspektionens förslag hade inneburit. Enligt Datainspektionens förslag skulle en överföring kunna ske om den uppfyller de specifika krav som ställs upp i den föreslagna bestämmelsen. Motsvarande krav för möjligheten till överföring finns inte i regeringens förslag utan bedömningen av vilken skyddsnivå som krävs måste göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Utrymmet för vilka överföringar som kan anses tillåtna är alltså betydligt större med en reglering av detta slag. Genom regeringens förslag utnyttjas också all den handlingsfrihet som finns i EG direktivet. De invändningar som Datainspektionen framfört i sin rapport om bristande möjlighet att förutse vad som är tillåtet har i och för sig visst fog men motiverar inte att detta handlingsutrymme inte tas till vara. Behandling av personuppgifter ger upphov till så komplexa rättsliga överväganden att det är ofrånkomligt att en bedömning måste göras i varje fall för sig. 6 Straffbestämmelsen i personuppgiftslagen Regeringens förslag: Straffbestämmelsen i personuppgiftslagen justeras så att gärningar som är ringa är straffbara. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts av samtliga remissinstanser. Flera remissinstanser, däribland , , , , , och , har uttryckt starkt stöd för förslaget. Skälen för regeringens förslag: Användningen av informationsteknik i samhället ökar snabbt. Personuppgifter behandlas t.ex. på Internet i en väsentligt större omfattning än vad som var fallet . Den ökade användningen innebär naturligtvis på många sätt ökade integritetsrisker. Det finns dock överträdelser av personuppgiftslagens straffbestämmelse som i det enskilda fallet inte framstår som särskilt straffvärda. Den ändring som föreslås i förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land medför också, som Datainspektionen påpekat i sin rapport, att det ibland kan vara svårt för den personuppgiftsansvarige att på förhand avgöra om en överföring är tillåten eller inte. Det kan förutses att det kommer att finnas situationer där det visar sig att den personuppgiftsansvarige gjort en felaktig bedömning men överträdelsen av överföringsförbudet inte är särskilt klandervärd. Det är angeläget att motverka sådana negativa konsekvenser. Mot denna bakgrund bör gärningar som är ringa inte leda till straff. Lagrådet har beträffande effekten av den föreslagna avkriminaliseringen uttalat att den inte påverkar det skadeståndsrättsliga ansvar som föreligger enligt lagens 48 § och som utgör en viktig sanktion vid överträdelser av personuppgiftslagens bestämmelser. Vidare har Lagrådet uttalat att det är svårt att ha någon bestämd uppfattning om i vad mån skadestånd kan utgå i de fall av överträdelser av förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land vilka nu föreslås bli straffria, men att redan denna tveksamhet kan motverka syftet med avkriminaliseringen. Som Lagrådet påpekat påverkar inte den föreslagna avkriminaliseringen det skadeståndsrättsliga ansvaret enligt personuppgiftslagen. Det skadeståndsrättsliga ansvaret är väsentligt eftersom det är ett krav enligt artikel 24 i EG direktivet att har effektiva sanktioner mot överträdelser av reglerna. Regeringen är övertygad om att den praktiska betydelsen av avkriminaliseringen är väl ägnad att motverka den tveksamhet som kan uppstå hos personuppgiftsansvariga. I anledning av de uttalanden som gjorts av om vikten av intensifierade åtgärder för att åstadkomma en lagstiftning som syftar till att ingripa mot missbruk av personuppgifter snarare än mot hanteringen av sådana uppgifter är det viktigt att varje möjlighet att ta ett steg i denna riktning tas till vara. Regeringens förslag till avkriminalisering innebär att lagstiftningen kommer att närma sig en missbruksinriktad regleringsmodell. 7 Framtida åtgärder för att underlätta användningen av informationsteknik IT kommissionen har inom det arbete som bedrivs inom det IT rättsliga observatoriet utfört en studie över möjligheten att åstadkomma en lagstiftning för skyddet av personuppgifter enligt en s.k. missbruksmodell (Det IT rättsliga observatoriets rapport 8/98). Studien har diskuterats vid ett seminarium i observatoriets regi. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att undersöka alternativa lagstiftningsmetoder. Det är dock tydligt att det i det korta eller medellånga perspektivet inte kommer att vara möjligt att fullt ut föreslå en lagstiftning som helt är inriktad på att reglera vad som utgör ett missbruk av personuppgifter. Det är helt enkelt inte möjligt att åstadkomma en lagstiftning efter en sådan modell inom EG direktivets ram. Däremot avser regeringen att, utöver vad som föreslås, noga överväga vilka ytterligare inslag av en mer missbruksinriktad reglering som kan genomföras inom ramen för EG direktivet. Regeringen kommer också att studera hur stort utrymmet är för att tillåta överföring av personuppgifter till tredje land, särskilt i samband med publicering på Internet, om den personuppgiftsansvarige ställer tillräckliga garantier till skydd för den registrerade. har i EU samarbetet påtalat de problem som uppmärksammats i den svenska debatten. har också tillsammans med och tagit initiativet till en seminarieserie där företrädare för medlemsstaterna får möjlighet att presentera sin lagstiftning och diskutera tillämpningsproblem som uppstått i de olika länderna. Seminarieserien syftar bland annat till att identifiera områden där det kan finnas ett gemensamt intresse bland medlemsstaterna för en revidering av direktivet. skall kommissionen föreslå nödvändiga förändringar i direktivet. Det är regeringens föresats att använda tiden fram till dess för att främja att ett förslag till revidering läggs fram och för att öka förståelsen för de förändringar som enligt svensk uppfattning är önskvärda. 8 Ekonomiska konsekvenser av förslaget Det kan inte förutses några konsekvenser av förslaget som medför ökade kostnader för det allmänna eller för samhället i övrigt. Däremot kan förslaget antas få en positiv effekt på samhällsekonomin i och med att det ökar möjligheten att använda sig av informationsteknik för spridning av personuppgifter utomlands. Någon närmare beräkning är inte möjlig att göra. 9 Författningskommentar 33 § Förbudet mot att föra över personuppgifter till tredje land har modifierats på så sätt att överföring endast är förbjuden om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. Enligt ett nytt andra stycke skall frågan om en skyddsnivå är adekvat bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter kring överföringen. Särskild vikt skall läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen skall pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler för behandlingen som finns i det tredje landet. Andra stycket har sin motsvarighet i artikel 25.2 i EG direktivet. I den allmänna motiveringen avsnitt 5.1 diskuteras betydelsen av uppgifternas art och ändamålet med behandlingen. Med de regler som finns för behandlingen avses vad som i EG direktivet uttryckts som de allmänna respektive särskilda rättsregler som gäller i ifrågavarande tredje land liksom de regler för yrkesverksamhet och säkerhet som gäller där . Även andra regler än de rent rättsliga reglerna, t.ex. förekomsten av mekanismer för självreglering, skall övervägas vid bedömningen. Reglerna måste inte direkt ta sikte på behandlingen men åtminstone till sin praktiska effekt beröra denna. Regler kan till exempel finnas som ställer upp allmänna begränsningar för att få utöva viss yrkesverksamhet som medför att de aktuella personuppgifterna åtnjuter skydd. Den faktiska efterlevnaden av reglerna får anses ingå bland de faktorer som skall tillmätas särskild vikt. Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att uttrycken ursprungslandet och det slutliga bestämmelselandet till skillnad mot tredje land inte är definierade i lagen. Uttrycken kan enligt Lagrådet avse andra länder än och det land dit överföringen sker. Som exempel anger Lagrådet att personuppgifter kan vara hämtade till från ett land inom eller utanför EU/EES och ha sin slutliga bestämmelseort i ett fjärde land och att skyddet i såväl det första som det sista landet då skall beaktas. Det är naturligtvis av stor betydelse för skyddet av personuppgifterna hur själva dataflödet ser ut. EG direktivet och den svenska lagen anger uttryckligen att ursprungslandet och det slutliga bestämmelselandet tillhör de faktorer som skall tillmätas särskild vikt. Ursprungslandet avser det land varifrån personuppgifterna härrör medan det slutliga bestämmelselandet avser det land till vilka personuppgifterna kommer att överföras. De närmare gränsdragningarna om vad som i det enskilda fallet utgör adekvat skyddsnivå får avgöras i rättstillämpningen. Det är den personuppgiftsansvarige som har bevisbördan för att skyddsnivån i det tredje landet är adekvat. En annan sak är att det i många fall inte kommer att krävas mycket för att beviskravet skall anses uppfyllt. Paragrafens tillämpning på elektronisk post och internationella kommunikationsnätverk har kommenterats ovan i den allmänna motiveringen i avsnitt 5.1. Enligt ett nytt andra stycke skall ansvar inte ådömas i ringa fall. Vad som är ringa fall får bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Alla faktorer som uppgifternas art och vilken integritetskränkning eller risk för integritetskränkning som behandlingen orsakat skall vägas in vid bedömningen av om en överträdelse är att betrakta som ringa. Av grunderna för 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av följer att en gärning som innebär en överträdelse av person- uppgiftslagens straffbestämmelse, som begåtts före lagens ikraftträdande och som skulle ha bedömts som ringa om det nya andra stycket hade gällt då, inte skall leda till straff.