prop · GN0339 · 2000-01-01 00:00:00 — Informationen skall utvisa den registeransvariges och dennes eventuella företrädares identitet samt ändamålet med behandlingen. Ytterligare information skall lämnas, om den är nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling. Sådan information kan avse t.ex. de kategorier av uppgifter som behandlingen gäller, mottagarna eller de kategorier som mottar uppgifterna. Undantag kan göras när den enskilde känner till utlämnandet. Undantag kan också göras dels när det visar sig omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor ansträngning att lämna information, dels om registrering eller utlämnande uttryckligen föreskrivs i författning. För sådana fall skall medlemsstaterna föreskriva lämpliga skyddsåtgärder. EG-direktivet finns återgivet i sin helhet i propositionen med förslag till personuppgiftslag (se prop. 1997/98:44, bilaga 1). 7 Register- och integritetsfrågor 7.1 Vissa utgångspunkter för regeringens överväganden och förslag Regeringens bedömning: En utgångspunkt för fastighetsdatasyste- mets författningsreglering bör vara att endast sådan användning av information som kan anses berättigad skall vara tillåten. Författnings- regleringen bör utformas så att den möjliggör löpande förändringar av systemet. Slutligen bör författningsregleringen så långt möjligt vara teknikoberoende. Skälen för regeringens bedömning: Fastighetsdatasystemet uppvisar vissa särdrag jämfört med de flesta andra statsmaktsregister. I många andra register är utgångspunkten de registrerade personerna. I fastighetsdatasystemet är det fastigheten som är utgångspunkten. Några av de mest centrala uppgifterna är fastighetsbeteckningen och koordina- terna för fastigheten. Uppgifter om personer förekommer huvudsakligen endast indirekt, genom att en person är knuten till en viss fastighet. En annan sak är att vid användning av uppgifterna, t.ex. när en bank använder dem, en person kan vara utgångspunkten. En annan avvikelse från vad som gäller för många andra statsmaktsregister är att alla uppgifter som ingår i fastighetsdatasystemet i princip är offentliga. Beträffande en stor del av uppgifterna är det främsta syftet med registreringen just att ge offentlighet åt vissa rättsförhållanden. Det gäller t.ex. uppgifter om vem som är lagfaren ägare till en fastighet och uppgifter om nybildning av en fastighet. För den allmänna omsättningen och för kreditväsendet är det av betydelse att dessa uppgifter finns allmänt tillgängliga. Fastighetsdatasystemet skiljer sig också från flertalet andra statsmaktsregister genom mångsidigheten och bredden i användningen av de uppgifter som ingår i registret. Fastighetsdatasystemet är en stor tillgång i samhället. Det tillhanda- håller fastighetsanknuten information till en mängd viktiga sam- hällsfunktioner. Betydande vinster har gjorts genom användning av systemets information. Det kan särskilt noteras att de lägesangivelser som fastighetsregistret innehåller tillhör samhällets viktigaste samord- ningsnycklar. Ett fortsatt nyttjande av systemet ger alltså en potential till ytterligare effektivisering och rationalisering av olika verksamheter. En bred användning av systemets information ligger därmed väl i linje med de riktlinjer om utvecklandet av en effektiv informationsförsörjning som regering och riksdag har uttalat sig för. Detta visar vikten av att det inte ställs upp onödiga begränsningar för systemets användning. måste användningen av fastighetsdatasystemet begränsas så att den inte kommer i konflikt med datarättslig reglering och så att integritetsintressena beaktas i en utsträckning som är tillfredsställande. Visserligen är det överlag så att de enskilda uppgifterna i fastighets- datasystemet inte kan anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Många uppgifter har dessutom en svag anknytning till enskilda personer. Mängden av uppgifter i systemet och de sammanställningar som kan göras om en enskild kan emellertid i vissa fall ge upphov till integritets- problem. Vid utformningen av en ny författningsreglering måste det därför för det första göras en avvägning mellan användar- och integritetsintressena. Det är därvid enligt regeringens uppfattning en lämplig utgångspunkt att endast en sådan användning som kan anses berättigad tillåts. Användning som från integritetssynpunkt är olämplig eller användning där integritetsintressena väger över andra intressen bör så långt möjligt förhindras. För det andra bör författningsregleringen utformas så att den i största möjliga utsträckning möjliggör successiva förändringar i systemet utan att hela regelverket behöver ändras. Det bör således vara möjligt att utan alltför omfattande ingrepp i författningarna ändra bl.a. innehållet i datasystemet. För det tredje bör med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen regelverket så långt möjligt göras teknikoberoende. Det minskar behovet av ständiga regeländringar när tekniken förändras. Det är dock svårt att förutse vad teknikutvecklingen kan föra med sig. förekommer vissa särskilda användningsformer, t.ex. terminalåtkomst samt urval och bearbetningar, som påkallar särskilda begränsningar för användningen (se närmare om detta i avsnitt 7.7). Ny teknik kan komma att kräva ytterligare begränsningar. Namnet på registret och dess olika delar Regeringens förslag: Motsvarigheten till det nuvarande fastighetsdata- systemet skall från datarättslig synpunkt utgöra ett enda register. Registret skall benämnas fastighetsregistret. Registret skall bestå av olika delar, bl.a. en allmän del (motsvarande det nuvarande fastighetsregistret) och en inskrivningsdel (motsvarande det nuvarande inskrivningsregistret). förslag: Överensstämmer med regeringens förslag utom vad gäller benämningen på det nya registret (se SOU 1997:3 s. 103 106 och s. 129 130). Förslaget i Ds 1998:25: Överensstämmer med regeringens förslag (se s. 137 141). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte haft någon invändning mot att registerbegreppet används eller haft några synpunkter på benämningen av registret. , Lantmäteriavdelningen vid och har emellertid ansett att benämningen fastighetsdatasystemet bör användas eller har i vart fall varit tveksamma till den föreslagna nya benämningen. Även vid har diskuterat om benämningen register bör användas för samlingen av uppgifter. Bakgrund: Som har framgått ingår fastighetsregistret och inskrivningsregistret i det nuvarande fastighetsdatasystemet. I systemet inryms också byggnadsregistret samt vissa taxeringsuppgifter. Benämningen register är inte entydigt definierad i gällande rätt. I den tidigare gällande datalagen (1973:289) fanns det däremot regler om personregister. Därmed avsågs register, förteckningar eller andra anteck- ningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften. I förarbetena till datalagen (se prop. 1973:33 s. 118) angavs att, förutom register i vanlig mening, även förteckningar och andra anteckningar omfattades av lagen. Det angavs vidare att, för att ett register skulle anses föreligga, det måste vara fråga om behandling från informationssynpunkt av faktiska uppgifter. I det tidigare nämnda EG-direktivet är registerbegreppet inte det centrala. Begreppet får enbart betydelse för viss hantering av personuppgifter. har emellertid föreslagit att begreppet behålls i detta sammanhang. Om registerbegreppet behålls, uppkommer frågan om de skilda sam- lingar av uppgifter som ingår i fastighetsdatasystemet i rättsligt hänseende bör anses utgöra ett enda eller flera register. Skälen för regeringens förslag: Bör registerbegreppet användas? Begreppet register har inte någon central betydelse i EG-direktivet. Uttrycket används inte heller i personuppgiftslagen. Det tidigare uttrycket registeransvarig har bytts ut mot personuppgiftsansvarig. Det finns alltså skäl som talar för att registerbegreppet överges även på fastighetsdataområdet. Ett alternativ som några remissinstanser har pekat på är att använda uttrycket system. På fastighetsrättens område skulle detta ansluta väl till etablerade förhållanden. Benämningen fastighets- datasystemet skulle då kunna behållas. Det finns emellertid också flera skäl som talar för att registerbegreppet behålls. Fastighetsdatasystemet har en påtaglig registerkaraktär, eftersom det innehåller en väl strukturerad mängd uppgifter som är ägnad för sökning. Det finns ett stort antal författningsreglerade register, för vilka termen register kan förväntas bli kvar. Det är då knappast lämpligt att i detta sammanhang överge registerbegreppet. I förarbetena till personuppgiftslagen har de traditionella registren uppmärksammats och det har i det sammanhanget uttalats att det inte finns något som hindrar att vad som faktiskt är ett regelrätt datoriserat register också kallas för det (se prop. 1997/98:44 s. 39). En motsvarande bedömning har gjorts för t.ex. polisens register (se prop. 1997/98:97 s. 102). Fastighetsdatasystemet måste också uppfattas som ett register i EG- direktivets mening, alltså en för sökning tillgänglig samling uppgifter. Det sagda leder enligt regeringens uppfattning till att uttrycket register bör användas. Ett eller flera register? Frågan är då om informationen bör ingå i ett enda register eller om den bör delas upp i flera register. För tydlighetens skull bör här nämnas att med register avses det datarättsliga begreppet. Det är således inte ett tekniskt begrepp som diskuteras. Genom en uppdelning av informationen på olika register kombinerad med olika begränsningar i möjligheterna till sambearbetning av uppgifter från olika register skulle man, kan det hävdas, lättare kunna förhindra från integritetssynpunkt oönskade sammanställningar av information. En uppdelning på olika register skulle också göra det möjligt att ange olika ändamål för olika register och därmed också begränsa användningen av de uppgifter som ingår i registret. En uppdelning på flera register kan i princip göras på två skilda sätt. Det ena alternativet är att man utgår från de huvudsakliga ändamål för vilka uppgifterna i respektive register skall få användas. Den information som skall användas av statliga och kommunala myndigheter skulle med en sådan modell kunna finnas i ett register, medan sådan information som skall användas mer kommersiellt skulle kunna finnas i ett annat. Det andra alternativet innebär att en uppdelning i flera register görs utifrån registrens innehåll. En sådan modell skulle i huvudsak innebära att man behåller den uppdelning på skilda register, såsom fastighetsregister och inskrivningsregister, som finns . En uppdelning i flera register enligt den senare modellen, alltså en uppdelning med hänsyn till de olika registrens innehåll, framstår som mycket svår att upprätthålla. Det hänger samman med att en stor del av informationen är gemensam i flera av delregistren. Det torde nämligen vara nödvändigt att göra uppdelningen av informationen på de olika registerenheterna definitiv för att man skall kunna tala om flera register. En mer definitiv uppdelning av de samlingar av uppgifter som ingår i det hittillsvarande fastighetsdatasystemet skulle emellertid närmast omöj- liggöra en ändamålsenlig användning. Det alternativ som finns kvar, om man skall ha ett system med flera register, är en uppdelning efter de huvudsakliga ändamålen. Fördelen med en sådan modell är att innehållet i de olika registren kan begränsas i förhållande till vad som är relevant och nödvändigt i förhållande till respektive ändamål. Modellen innebär dock att det register som skall vara avsett för myndigheter och kommuner torde behöva innehålla i princip all information som ingår i fastighetsdatasystemet. En uppdelning i flera register utifrån ändamålen har alltså mycket begränsade fördelar från integritetssynpunkt jämfört med en modell med ett enda register. I en modell av det senare slaget kan integritetsintressena tillgodoses genom begränsningar i möjligheterna att lämna ut eller på annat vis behandla registeruppgifterna. Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen att den framtida motsvarigheten till fastighetsdatasystemet i rättslig mening bör utformas som ett enda register. De integritetsaspekter som talar för en uppdelning i flera register bör i stället tillgodoses genom vissa generella begränsningar i möjligheterna att behandla de uppgifter som ingår i registret (se vidare avsnitt 7.7). Hur skall det nya registret benämnas? Det bör klart framgå av benämningen på den framtida motsvarigheten till fastighetsdatasystemet att det utgör ett enda register. Uppdelningen på inskrivnings- och fastighetsregister m.m. bör därför överges. Fastighets- datautredningen har föreslagit benämningen fastighetsdataregistret. De författningsreglerade register som förs med automatisk databehandling innehåller i sina namn inte uttrycket dataregister utan endast register . Så är också fallet med de register som ingår i det nuvarande fastighetsdatasystemet (inskrivningsregistret, fastighets- registret och byggnadsregistret). Något rättsligt behov att genom register- benämningen ange att det är fråga om ett register som förs med hjälp av automatisk databehandling finns inte. Från språklig synpunkt framstår beteckningen fastighetsdataregister som onödigt lång. Enligt regeringens mening bör den nya benämningen därför vara fastighetsregistret. Visserligen har detta uttryck betecknat ett av de register som ingår i fastighetsdatasystemet, vilket övergångsvis kan innebära viss risk för sammanblandning. Sett på framstår emellertid begreppet fastighetsregister som det mest ändamålsenliga. Hur skall de olika delarna av registret benämnas? Benämningen fastighetsregistret bör alltså i fortsättningen användas för vad som har benämnts fastighetsdatasystemet. bör anses som ett enda register. Det är då inte längre lämpligt att beteckna samlingarna av uppgifter i det nuvarande inskrivningsregistret och fastighetsregistret som register . Inte heller bör termen delregister användas. har förordat att ordet -del används och har, för de delar av systemet som har diskuterats, föreslagit beteckningarna inskrivningsdel och fastighetsdel. Utredningens förslag om att ordet -del skall användas framstår enligt regeringens uppfattning som ändamålsenligt. Detsamma gäller den föreslagna benämningen inskrivningsdelen Med hänsyn till att det nya registret bör benämnas fastighetsregistret bör emellertid en annan term än fastighetsdel användas för det hittillsvarande fastighetsregistret. I stället bör denna del av det nya fastighetsregistret benämnas allmänna delen. De delsamlingar av uppgifter som ryms i det nuvarande byggnads- registret och de adress- och taxeringsuppgifter som finns i fastighets- datasystemet och som enligt regeringens förslag även i fortsättningen skall ingå i det nya registret (se avsnitt 7.6) bör i enlighet med det föregående benämnas byggnadsdelen, adressdelen och taxerings- uppgiftsdelen. 7.3 Dispositionen av det nya regelverket Regeringens förslag: De från integritetssynpunkt viktiga ramarna för det nya registret skall slås fast i en ny lag, lagen om fastighetsregister. De grundläggande reglerna om fastighetsregistrering skall finnas kvar i fastighetsbildningslagen, medan de grundläggande reglerna om inskrivning skall finnas kvar i jordabalken. förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag (se s. 163 166). Förslaget i Ds 1998:25: Överensstämmer med regeringens förslag (se s. 142 144). Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bör den nya regleringen ske i form av lag? Det hittillsvarande fastighetsdatasystemet innehåller ett stort antal personuppgifter. De enskilda uppgifterna i systemet är visserligen inte särskilt integritetskänsliga. Mängden uppgifter liksom möjligheterna att kombinera olika uppgifter gör emellertid att systemet ändå ger upphov till vissa risker från integritetssynpunkt. Det finns därför ett behov av författningsbestämmelser som kan minimera dessa risker. Svensk rätt fordrar i och för sig inte att regler av det slag som är aktuella ges i lagform (jfr 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen). Regeringen vars ställningstagande sedermera ställde sig bakom har emellertid i ett tidigare sammanhang uttalat (se prop. 1990/91:60 s. 58) att en målsättning bör vara att, i det fall register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll inrättas, bestämmelser skall meddelas i form av lag. Regeringen tillade att detta gäller särskilt i de fall uppgifterna i registret sprids externt i en icke obetydlig omfattning. Regeringen anser mot denna bakgrund att de från integritetssynpunkt viktiga ramarna för det nya registret bör slås fast i en ny lag. Denna bör i konsekvens med regeringens tidigare överväganden om registrets namn (se avsnitt 7.2) benämnas lagen om fastighetsregister. Att reglera alla frågor i lag är emellertid behäftat med betydande nackdelar. För det första skulle en sådan lag bli mycket omfattande och svåröverskådlig. Så torde t.ex. en reglering av det närmare innehållet i de olika delarna av registret bli ganska detaljerad. För det andra måste man räkna med att justeringar successivt måste göras vad gäller registrets närmare innehåll. Lagstiftningsproceduren lämpar sig mindre bra för detta. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening mest ändamålsenligt att frågor som inte är centrala från integritetssynpunkt regleras i förordning. Vad bör den nya registerlagen innehålla? En särskild fråga är om de grundläggande reglerna om inskrivning och fastighetsregistrering i jordabalken och fastighetsbildningslagen bör finnas kvar där eller om de bör föras över till den nya registerlagen. En omdisposition av hela författningsregleringen skulle möjligen leda till ett mer lättillgängligt regelverk. Men ett sådant arbete skulle inte innebära några materiella förbättringar utan vara helt betingat av redaktionella skäl. På kort sikt skulle det innebära att de som är hemmastadda i de nuvarande lagarna skulle få lägga ned en hel del arbete på att orientera sig i den nya lagen. Denna skulle dessutom bli omfattande och reglera en mängd frågor som registerlagar inte brukar reglera. Enligt regeringens uppfattning bör registerlagen därför inte behandla frågor om fastighets- registrering och inskrivning. De grundläggande reglerna om fastighetsregistrering bör alltså finnas kvar i fastighetsbildningslagen, medan motsvarande regler om inskrivning bör finnas kvar i jordabalken. Vilka frågor bör då regleras i lagen om fastighetsregister? Med hänsyn till EG-direktivet är det nödvändigt att slå fast ändamålen för registret i lagen. Ändamålen styr användningen av uppgifterna och i stor utsträckning även registrets innehåll. Det är en av de från integritets- synpunkt viktigaste regleringarna (se närmare avsnitt 7.5). Vidare bör frågan om personuppgiftsansvaret och därmed samman- hängande frågor slås fast i lagen (se närmare avsnitt 7.4). Det är också naturligt att lagen anger vissa yttre ramar för vad registret kan innehålla. Däremot är det, som har konstaterats, inte lämpligt att i detalj lagreglera innehållet i registret. Slutligen bör lagen reglera de begränsningar som skall gälla för behandlingen av personuppgifter i registret (se närmare avsnitt 7.7). Regleringen på förordningsnivå De mera detaljerade bestämmelserna om fastighetsregistrets innehåll bör i enlighet med vad som har anförts ges i förordning. Regeringen avser att, sedan har beslutat om den nu föreslagna lagen, samla sådana detaljbestämmelser som är av datarättsligt slag i en gemensam ny förordning, förordningen om fastighetsregister. Övriga frågor som avser inskrivning avser regeringen att reglera i en annan ny förordning, inskrivningsförordningen. Detaljbestämmelser avseende fastighets- registrering, vilka inte är av datarättslig karaktär, avser regeringen att flytta över till fastighetsbildningskungörelsen. 7.4 Personuppgiftsansvaret Regeringens förslag: ensamt skall vara personuppgiftsansvarig för det nya registret. förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag (se s. 137 142). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte haft något att invända mot det. har hävdat att regleringen behöver göras tydligare och har anfört att i de fall en annan myndighet än en lantmäterimyndighet för in en uppgift i registret bör den myndigheten ha ansvaret för uppgiften. har ansett att en kommun som för in uppgifter i registret bör svara för motsvarande rättelseåtgärder. Bakgrund: Enligt datalagen (1973:289) gällde att det för varje register skulle finnas en registeransvarig. Enligt EG-direktivet åvilar register- ansvaret den fysiska eller juridiska person, den myndighet, den institution eller det organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Huvudregeln i direktivet är således att den som bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter är registeransvarig. Enligt direktivet kan emellertid den ansvarige anges i nationell rätt, om ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter bestäms av nationella lagar och andra författningar. I personuppgiftslagen har benämningen registeransvarig ersatts med begreppet personuppgifts- ansvarig. Begreppet är emellertid avsett att ha samma innebörd som begreppet registeransvarig i direktivet. Med uppgiften som personuppgiftsansvarig följer de skyldigheter av olika slag som direktivet pekar ut, såsom att se till att behandlingen av personuppgifter sker på ett korrekt och säkert sätt, att rätta oriktiga uppgifter och att ersätta den registrerade för skada och kränkning som en rättsstridig behandling av personuppgifter har förorsakat. Skälen för regeringens förslag: Både den nationella och internatio- nella regleringen lämnar ett stort svängrum när det gäller att i författning bestämma personuppgiftsansvaret. Den lösning bör väljas som är lämplig för såväl berörda myndigheter som den enskilde. Den som är personuppgiftsansvarig har enligt personuppgiftslagen ett långtgående ansvar för att all behandling av personuppgifter som ansvaret omfattar sker i överensstämmelse med lagen. För den enskilde är det vissa rättigheter gentemot den personuppgiftsansvarige som är av särskilt intresse. Bland dessa kan nämnas rätten att få insyn i och underrättelse om förekomsten av personuppgifter. Den personuppgifts- ansvarige är enligt direktivet också skyldig att ersätta skada som den registrerade har tillfogats genom felaktigheter i registret. Han är också skyldig att rätta oriktiga uppgifter. Olika alternativ finns när det gäller vilken eller vilka myndigheter som skall bära personuppgiftsansvaret. Ett alternativ är att de olika registerförande myndigheterna är personuppgiftsansvariga för de upp- gifter som respektive myndighet för in, medan ges ett övergripande men begränsat ansvar. Ett annat alternativ är att Lant- mäteriverket ensamt är personuppgiftsansvarig. Det första alternativet bygger på tanken att den som för in uppgifter i fastighetsregistret också är den som har störst möjlighet att se till att detta sker på ett korrekt sätt. Av betydelse i sammanhanget är emellertid att samma uppgifter skall förekomma i flera av de olika delar som registret skall bestå av. Detta är något som den som har fört in uppgiften saknar inflytande över. Skall då den som från början förde in en uppgift svara för denna även sedan den har förts över till någon annan del i fastighetsregistret än där den ursprungligen fördes in? Denna fråga har även ett samband med frågan om hur långt över- gripande ansvar skulle sträcka sig i en sådan modell för personuppgifts- ansvaret. Modellen ger alltså upphov till ganska komplicerade frågor. Om däremot ensamt får ansvaret för registret, förstärks verkets intresse av att tillhandahålla väl fungerande och ända- målsenliga ajourföringsrutiner. Det finns även ett värde i sig att ansvaret åvilar endast en myndighet.