prop · GN03140 · 2000-01-01 00:00:00 — Verkets uppfattning var vidare att de strukturella frågor som rörde jordbruket skulle övervägas inom ramen för en jordbrukspolitisk översyn inför ett medlemskap i . Efter utredning inom , remiss av denna och proposi- tion från regeringen beslöt om ändringar i kon- kurrenslagen, som bl.a. innebar att det nämnda legalundantaget i 18 a c §§ infördes från . De särskilda förhållandena i föranledde att även skogsbruket, som i EU ligger utanför den gemensamma jordbrukspolitiken, inbegreps i legalundantaget. I propositionen uttalades (s. 38) att det såväl inom jordbruket, trädgårdsnäringen som inom skogsbruket är fråga om en bio- logisk produktion med en stor geografisk bundenhet och spridning, låt vara att förhållandena skiljer sig från dem som gäller för jordbruket. De enskilda medlemmarna i föreningarna på skogsbrukets område är ofta mindre skogsägare. De kan också vara jordbrukare som är medlemmar i en eller flera föreningar på jordbrukets område. Det ansågs därför vara motiverat att samma konkurrensregler skulle gälla för dessa föreningar som för lantbruket i övrigt. Legalundantaget avser viss samverkan inom en primär lantbruksföre- ning. Andra samarbetsformer inom lantbrukskooperationen såsom s.k. federativ samverkan, varmed avses samverkan mellan primärföreningar, omfattas inte av legalundantaget. Det innebär att undantag för sådant samarbete, i den mån det omfattas av förbudet enligt 6 §, får prövas in- dividuellt enligt reglerna om detta i konkurrenslagen. En särskild form av samverkan utanför legalundantaget bedrivs vidare inom s.k. förhand- lingsorganisationer, där samverkan sker för prisförhandlingar beträffande särskilda produkter med en eller flera stora köpare. Frågan om dessa be- handlades särskilt i prop. 1993/94:210 (s. 49 f.) där det angavs att dessa organisationer föll utanför undantagsbestämmelserna. Denna fråga föran- ledde således ingen annan bedömning än den som gjordes beträffande federativ samverkan. EG-rättens stränga syn på prissamverkan, både vad gäller EG-för- dragets artikel 81 och den gränsdragning mellan jordbruks- och kon- kurrensrätten som framgår av förordning 26/62, kom att återspeglas genom begränsningar i legalundantaget vad gäller prissamverkan. Sär- skilda regler om medlems fria rörlighet på lantbrukets område infördes också. I fråga om prissamverkan konstaterades (prop. 1993/94:210 s. 47 f.) att sådan prissamverkan som sker beträffande i föreningen vidareförädlade varor oftast är att betrakta som nödvändig i förhållande till den sam- verkan som sker om vidareförädling. Denna vertikala integration framåt medför normalt också så positiva effekter att detta ansågs motivera ett fastställande av försäljningspriserna i sig. I fall när föreningen svarar för försäljningen av varor som produceras hos medlemmarna ansågs undan- tag böra gälla endast under förutsättning att konkurrensen inte hindrades, begränsades eller snedvreds i väsentlig omfattning. Som tumregel borde, enligt förebild i den särskilda jordbrukskonkurrenslag (1991:921) som på jordbrukets område föregick konkurrenslagen, gälla att samverkan var tillåten om företagen svarade för högst 25 procents andel av den rele- vanta marknaden. I dessa fall kunde, enligt vad som angavs (prop. s. 49), sådan prissamverkan som det var fråga om i allmänhet inte anses medföra att konkurrensen hindrades, begränsades eller snedvreds i väsentlig omfattning. För de fall där samverkan tog sikte på att balansera köparmakten hos stora köpare med stark eller dominerande ställning på marknaden torde enligt förarbetena prissamverkan inte förvanska konkurrensen i väsentlig omfattning om denna samverkan medverkade till att uppnå marknadsbalans. Bakgrunden till de nu redovisade ställningstagandena är den följande. När det gäller avtal som avser fastställande av försäljningspriser erin- rades i propositionen om att den nya konkurrenslagen med EG-rätten som förebild ser särskilt strängt på horisontellt prissamarbete. Vidare erinrades om att undantaget i EU:s förordning nr 26/62 om konkurrens- reglernas tillämpning på jordbruksområdet innehåller en begränsning i fråga om prissamverkan. Förbudet i 6 § konkurrenslagen borde mot denna bakgrund, enligt propositionen, i princip upprätthållas när det gäller fastställande av försäljningspriser på producerade varor även när denna samverkan sker genom en ekonomisk förening på lantbrukets om- råde. Emellertid kunde man, enligt propositionen, inte bedöma denna pris- samverkan avskilt från en förenings övriga verksamhet. Till att börja med kan det inte anses motiverat att kräva att en förening skall separera varor som produceras i föreningens förädlingsverksamhet och ta ut skilda priser på dessa varor i förhållande till varifrån råvaran kommer. En sådan prissamverkan som sker beträffande i föreningen vidareförädlade varor ansågs som nämnts oftast vara att betrakta som nödvändig i förhållande till den samverkan som sker om vidareförädling. Denna vertikala inte- gration framåt medför normalt också så positiva effekter att detta moti- verar ett fastställande av försäljningspriserna i sig. Vidare ansågs att det kunde, i de fall föreningen svarar för försälj- ningen av varor som produceras hos medlemmarna, finnas rationalise- ringsvinster och minskade transaktionskostnader som beror på den verk- samhet som föreningen bedriver, exempelvis distribution, lagring, mark- nadsföring eller genom att antalet förhandlingar minskar. Den andra gruppen av avtal där förbudet i 6 § konkurrenslagen även fortsättningsvis, enligt propositionen, skulle vara tillämpligt var vissa former av prissamverkan som är att anse som särskilt negativa från kon- kurrenssynpunkt. Förbudet i 6 § bör, anfördes det, gälla beträffande avtal som innebär att försäljningspriser fastställs på varor som produceras hos medlemmarna. Det ansågs därför att försäljning av produkter som vida- reförädlats av de råvaror som kommer från medlemmarna eller från annan eller försäljning av varor som köpts in av föreningen från tredje man skulle falla utanför förbudet i 6 §. Beträffande den prissamverkan där förbudet skulle vara tillämpligt ur- skiljdes två huvudfall. Det första fall som nämndes var när försäljningen sker direkt mellan medlemmen och tredje man. Sådan försäljning kan bl.a. röra råvara till förädlingsindustri fristående från föreningen, varor för vidareförsäljning i grossist- eller detaljhandeln eller produkter som säljs direkt till konsument. Det andra huvudfallet var när föreningen svarar för försäljningen mot tredje man. Varorna kan då levereras in till föreningen mot att medlemmen får ett avräkningspris tillsammans med en slutlikvid . Föreningen står sedan som säljare i eget namn. Det behöver emellertid inte vara så att varorna rent fysiskt levereras in till föreningen. De kan lika gärna gå direkt till tredje man. I det första fallet, när försäljningen sker direkt mellan medlemmen och tredje man, ansågs det inte finnas några beaktansvärda skäl att tillåta pris- samverkan i större omfattning än vad som är möjligt inom ramen för 6 och 8 §§ konkurrenslagen. Om företagen är små kunde, såsom be- träffande medlemmens rörlighet, samverkan enligt allmänna råd ske utan att förbudet i 6 § konkurrenslagen slår till så länge de samverkande har högst 15 procents marknadsandel. I det andra fallet när föreningen svarar för försäljningen kan det uppstå sådana positiva effekter genom föreningens samverkan i stort eller genom själva försäljnings- och prissamverkan att det finns skäl att tillåta en mer långtgående prissamverkan. De positiva effekter som därigenom uppstår för samhällsekonomin kan emellertid beträffande det samverkansmoment som rör själva prissättningen endast göras gällande upp till en viss brytpunkt. Det måste således enligt propositionen, finnas en reell sidokonkurrens förutom det konkurrenstryck som kan uppkomma genom att medlemmarnas fria rörlighet kan upprätthållas. Den förut nämnda tumregeln om har ingen direkt mot- svarighet i EG-rätten utan vilar på tidigare nationell lagstiftning och praxis som utformats med utgångspunkt i förhållandena på den svenska marknaden. 12.1.2 Förhållandet till EG-rätten Legalundantaget infördes med utgångspunkt i den positiva syn på sam- verkan inom lantbrukets primärföreningar som redovisats i propositionen till ny konkurrenslag. Vid utformningen av legalundantaget övervägdes även effekterna för jordbruksnäringen av om förhållandet mellan jordbruksprisregleringen och konkurrensreglerna. EG-rättens konkurrensregler är tillämpliga på sådant samarbete mellan företag som påverkar handeln mellan medlemstater (det s.k. samhandels- kriteriet). Nationella konkurrensregler kan tillämpas i fråga om effekter inom medlemsstaterna av vidtagna konkurrensbegränsningar. De får dock inte i det enskilda fallet tillämpas på ett sätt som strider mot den fulla och enhetliga tillämpningen av . Inom jordbrukssektorn tillämpas inte EG-rättens konkurrensregler fullt ut på jordbruksprodukter. EG-fördragets konkurrensregler är tillämpliga på jordbruksområdet endast i den utsträckning rådet beslutar detta (artikel 36 i EG-fördraget). Enligt EG-förordningen 26/62 skall artikel 81.1 inte tillämpas på avtal på jordbrukets område som, utan att medföra någon skyldighet att hålla samma priser, avser produktion eller försäljning av jordbruksvaror eller utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksvaror. Undantag görs dock för de fall kommissionen finner att konkurrensen sätts ur spel eller att förverkligandet av de mål som anges för den gemensamma jordbrukspolitiken äventyras. 12.1.3 utredningar Legalundantaget har tillämpats . har i olika sammanhang gjorts utvärderingar av och framförts synpunkter på reglerna och deras tillämpning. En viktig förändring har varit medlemskapet i EU. Bakgrunden till och utformningen av undantaget i den svenska kon- kurrenslagen för samarbete inom ramen för en primär lantbruksförening på lantbrukets område har som nämnts sin grund i förhållandena före det svenska EU-medlemskapet. omfattas av den gemen- samma jordbrukspolitiken (CAP) och på jordbrukets och konkurrensrättens område har till skillnad från tidigare exklusiv gil- tighet respektive direkt effekt i . Den gemensamma jordbruks- politiken ger inte utrymme för åtgärder som motverkar genomförandet av denna. Dessa omständigheter har i sig motiverat de gjorda analyserna av legalundantaget i den svenska konkurrenslagen i förhållande till EG- rätten. Flera analyser av legalundantaget har genomförts av olika utredningar sedan det svenska medlemsskapet i EU. De utvärderingar som har gjorts av den svenska konkurrensrättsliga regleringen på lantbrukets område har inte lett till några ändringar i lagstiftningen. 12.1.4 Rättsutvecklingen Vad gäller rättsutvecklingen är främst ett ärende rörande ägarna ekonomisk förening (nedan Södra) av intresse. Omständigheterna i ärendet var följande. Genom beslut ålade (Dnr 1073/95) Södra vid vite av att upphöra med att fastställa priser på sågtimmer och massaved som produceras hos föreningens medlemmar när föreningen svarar för försäljningen till tredje man eller att vidta åt- gärder som får samma resultat. bedömde överenskommelserna mellan medlemmar- na i Södra om försäljningspriser som avtal i konkurrenslagens mening. Prissamarbetet avsåg enligt verket produkter som var producerade hos medlemmarna, och samarbetet bedömdes ha en omfattning som vida översteg den tumregel på som refereras till i legalundantaget i konkurrenslagen. Den relevanta marknaden bestämdes till Södras verk- samhetsområde i . Södra menade att det här inte var fråga om ett avtal i konkurrenslagens mening och att produkterna inte kunde anses producerade hos medlem- marna eftersom varorna förädlades av Södra. Södra ansåg vidare att den aktuella prissamverkan inte hade till syfte eller gav till resultat att kon- kurrensen på marknaden hindrades, begränsades eller snedvreds i väsent- lig omfattning. Grunden för detta var enligt Södra bl.a. att man vid be- stämning av den relevanta marknaden måste beakta konkurrensen från utlandet och i vart fall att Södras verksamhetsområde var hela . Södra menade att förfarandet föll inom ramen för legalundantaget i kon- kurrenslagen och att konkurrensen inte begränsades på ett märkbart sätt. beslut överklagades av Södra till tings- rätt. I beslut upphävde tingsrätten Konkurrens- verkets beslut. Tingsrätten fann att avtalskriteriet i konkurrenslagen var uppfyllt och att det var fråga om att Södra endast ombesörjer en vidare- försäljning av medlemmarnas produkter till av Södra fastställda priser. Varorna ansågs därmed producerade hos medlemmarna. Tingsrätten delade vidare syn på avgränsningen av den relevanta marknaden för ifrågavarande produkter. Tingsrätten menade emellertid att man vid beräkning av Södras mark- nadsandel inte borde lägga ihop Södras försäljning på marknaden med Södras medlemmars försäljning direkt till externa köpare av samma varuslag, dvs. det varuflöde som gick vid sidan av Södras säljverksamhet. Tingsrätten ansåg inte heller att det vid prövningen skulle beaktas de volymer som Södra inköper från sina medlemmar för att täcka behovet av råvaror till den egna industrin. I vart fall ansågs inte Södras överföring (försäljning) av medlemmarnas produkter till Södras helägda dotterbolag utgöra en försäljning till tredje man. Det virke från medlemmarna som via Södra gick till dotterbolagen kom, enligt tingsrätten, inte ut på av- salumarknaden, där sågtimmer och massaved efterfrågades av köpare utanför den kooperativa verksamheten. Södras marknadsandel på denna marknad berördes, enligt tingsrätten, inte av de leveranser från medlem- marna som används i den kooperativa, industriella verksamheten. Tingsrätten konstaterade att det var den del av Södras försäljning till externa köpare som skulle beaktas vid beräkningen av marknadsandelen. Enligt påverkades inte den beräkningen av det för- hållandet att Södra är en allmänt ekonomiskt stark aktör, som bedriver en omfattade ekonomisk verksamhet på det skogsindustriella området. Södras marknadsandel översteg enligt tingsrätten inte . Man kunde därmed enligt tingsrätten inte tala om en konkurrensbegränsning av väsentlig omfattning. Förfarandet bedömdes därmed falla inom ramen för legalundantaget i konkurrenslagen. Tingsrättens beslut överklagades till . Marknads- domstolen meddelade beslut . konstaterade att det är godtaget i konkurrenslagen att en primärförening svarar för försäljning av produkter som levererats av medlemmarna, och detta är en naturlig verksamhet för en ekonomisk förening. Ett normalt led i denna verksamhet, nämligen att föreningen fastställer försäljningspriserna, är dock enligt bestämmelserna i 18 c § andra stycket konkurrenslagen i vissa fall inte tillåtet. I detta ligger en motsägelse som, enligt mening, väcker princip- frågor om bestämmelsernas innebörd och deras förhållande till vad som gäller om ekonomiska föreningars uppgifter och verksamhet. påstod att prissättningen vid Södras försäljning innebär att försäljningspriser fastställs på varor som produceras hos medlemmarna och att konkurrensen på marknaden påverkas i väsentlig omfattning. Södra invände bl.a. att samarbetet inte innebar att priset fastställdes. ansåg dock i likhet med tingsrätten att samarbetet i Södra innebär att försäljningspriser direkt eller indirekt fast- ställs. Södra invände vidare att prissättningen inte avsåg varor som produce- ras hos medlemmarna . framhöll här att all verk- samhet som utövas vid skogsavverkning utgör förädling och är en del av varuproduktionen. Också genom den efterföljande hanteringen såsom transport och försäljning tillförs, enligt , varan ett värde. De olika moment som ingår i verksamheten hos Södra och dess medlemmar är, enligt domstolen, så sammanvävda att det likaväl kan sägas att Södras prissättning gäller varor som produceras hos medlemmar som att den gäller varor som Södra har förädlat. Södra hade också invänt att det påtalade förfarandet inte medför att konkurrensen på marknaden påverkas i väsentlig omfattning. Marknads- domstolen ansåg att de frågor som avses i denna punkt har i ärendet speciell karaktär med hänsyn till verksamhetens art och de samband som i olika avseenden finns mellan föreningen och dess medlemmar. Vid prövningen av frågorna är det bl.a. av väsentlig betydelse hur den försälj- ning som går till Södras egen industri och medlemmarnas egen försälj- ning direkt till externa köpare skall bedömas. Enligt finns ingen klar saklig grund för bedömningen av de senast berörda frågorna, och lagmotiven till 18 c § konkurrenslagen ger inte närmare ledning för hur de skall lösas. ansåg sammanfattningsvis att, med hänsyn till de oklarheter som råder om tolkningen av bestämmelserna i 18 c § andra stycket, påstående om att samarbetet i Södra är för- bjudet inte kan godtas. I stället måste, enligt domstolen, huvudregeln i 18 c första stycket gälla och samarbetet alltså anses tillåtet. Något åläggande för Södra att upphöra med förfarandet kunde, enligt dom- stolen, inte meddelas. överklagande av tingsrättens dom lämnades således utan bifall. 12.2 Behovet av lagstiftningsåtgärder Regeringens bedömning: Mot bakgrund av rättsutvecklingen i fråga om primärföreningens rätt att sätta priset när den svarar för försälj- ningen behöver en ny utformning av legalundantaget övervägas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot bedömningarna i promemorian. byrå AB och instämmer uttryckligen i bedöm- ningarna. Skälen för regeringens bedömning: De slutsatser som kan dras av beslut avseende Södra får anses ha generell be- tydelse för den fortsatta utformningen av 18 c §. Ärendet gällde Södras prissamarbete beträffande massaved och sågtimmer som levererats till en avsalumarknad. argumentering har redovisats ovan. Minst tre problemställningar kan urskiljas när det gäller tolkningen av 18 c §. synes anse att bestämmelserna om försäljning i första stycket och fastställelse av priser i vissa fall i andra stycket inte harmonierar inbördes eller i förhållande till vad som gäller om ekono- miska föreningars uppgifter och verksamhet. Med det senare kan åsyftas att reglerna inte är förenliga med lagen om ekonomiska föreningar. När det gäller vad som skall betraktas som varor producerade hos medlemmarna bedömde att all verksamhet som ut- övas vid skogsavverkning utgör förädling och är en del av varuproduk- tionen. Vidare ansågs det att varan också genom den efterföljande hante- ringen såsom transport och försäljning tillförs ett värde. Med Marknads- domstolens sätt att resonera torde det vara få ursprungsvaror som inte tillförts ett värde i samband med överförandet till föreningen. Blotta om- händertagandet, registreringen eller dyl. hos föreningen kan med dom- stolens synsätt innebära att varan upphört att vara producerad hos med- lemmarna. Åtskilliga exempel torde vara möjliga också när det gäller jordbruksprodukter. I den remitterade promemorian nämns t.ex. att ägg som samlats in och kontrollerats skulle kunna anses vara förädlade och inte längre vara varor producerade hos medlemmen, eftersom ett kontrollerat ägg är samma vara som ett ägg som inte är kontrollerat. Ägget har tillförts ett värde genom kontrollen hos föreningen. Med det gjorda antagandet hind- rar inte konkurrenslagen föreningen att sätta priset när den svarar för för- säljningen. På så sätt har Södra beslutet betydelse inte bara för skogs- kooperationen. Beslutet torde innebära att inskränkningen i fråga om föreningens rätt att fastställa priserna för varorna när föreningen svarar för försäljningen har en mycket liten räckvidd. Man kan då diskutera huruvida ett riktigt tillvägagångssätt är att acceptera detta och ta bort in- skränkningen helt, eftersom den saknar praktisk betydelse. Ett annat alternativ vore att höja nivån på det förädlingsvärde som varan måste ha tillförts för att föreningen skall få fastställa priset. Utförligare övervägan- den i denna del redovisas i förslagsdelen. Ett tredje område gällde hur försäljningen som går till Södras egen in- dustri och medlemmarnas egen försäljning direkt till externa köpare skulle bedömas. ansåg att det inte fanns någon klar saklig grund för den bedömningen. Mot bakgrund av oklarheterna kunde inte Södras samarbete vara förbjudet, fann domstolen. Marknadsdom- stolen gjorde inte någon bedömning av hur marknaden skulle definieras. Enligt regeringens mening visar nämnda genomgång att en ny utform- ning av legalundantaget behöver övervägas. Förordning 26/62 Av intresse i sammanhanget är att studera gränserna mellan EG:s kon- kurrensregler och EG:s jordbrukspolitik. Artikel 2.1 i förordningen lyder. Fördragets artikel 85.1 gäller inte sådana avtal, beslut och förfaranden som avses i föregående artikel och som utgör en integrerad del av en nationell marknadsorganisation eller som är nödvändiga för att för- verkliga de mål som anges i fördragets artikel 39. I synnerhet gäller den inte sådana avtal, beslut och förfaranden mellan lantbrukare, samman- slutningar av lantbrukare eller sammanslutningar av sådana samman- slutningar tillhörande en enda medlemsstat vilka, utan att medföra någon skyldighet att hålla samma priser, avser produktion eller försälj- ning av jordbruksvaror eller utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksvaror, såvida inte kommissionen finner att konkurrensen sätts ur spel eller att förverk- ligandet av de mål som anges i fördragets artikel 39 äventyras däri- genom. Här är bl.a. av intresse att bestämmelsen om undantag i artikel 2.1 i syn- nerhet gäller för avtal etc. mellan jordbrukare, jordbrukarorganisationer eller sammanslutningar av sådana organisationer som tillhör samma medlemsstat. Detta gäller sådana avtal i den mån de, utan att medföra någon skyldighet att hålla samma priser, berör produktionen eller försälj- ningen av jordbruksvaror eller användandet av gemensamma anlägg- ningar för lager, behandling eller förädling av jordbruksvaror. Undantag gäller dock inte såvida kommissionen finner att avtalen medför att kon- kurrensen sätts ur spel eller att förverkligandet av de jordbrukspolitiska målen äventyras. Det är värt att nämna att denna passus tillkom på initiativ av EU- parlamentet och en diskussion fördes härefter om bestämmelsen hade en självständig innebörd eller inte, en fråga som besvarades av EG-dom- stolen i förenade målen C-319/93, C-40/94 och C-224/94 m.fl. mot (Frico Domo) Coöperatie BA m.fl., dom . uttalade beträffande tolkningen av andra meningen i artikel 2.1 i förordning nr 26/62 att det skulle strida mot lagstiftarens vilja att inte ge andra meningen en självständig betydelse, eftersom de sammanslutningar som där avses i så fall skulle behöva uppfylla villkoren både i den första och den andra meningen. Vidare skulle kommissionen enligt domstolen ha svårt att fastställa att ett avtal äventyrar förverkligandet av målen i fördragets artikel 39, om det med stöd av undantaget i den första meningen redan har fastställts att detta avtal eller beslut är nödvändigt för att förverkliga dessa mål. Domstolen fann därför att frågan om artikel 81 gäller viss typ av sammanslutningar av lantbrukare skall prövas enbart mot de villkor som anges i andra meningen i artikel 2.1 i förordning nr 26/62. Domstolen ansåg vidare att påståendet i målet att ett avtal skulle gälla provisoriskt så länge kommissionen inte har fastslagit att konkurrensen sätts ur spel, eller att förverkligandet av målen i artikel 39 äventyrades, inte kunde godtas, eftersom andra meningen i artikel 2.1 inte innebär annat än en omvänd bevisbörda till förmån för lantbrukarna.