prop · GN0314 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 1999/2000:14 En hållbar utveckling av landsbygden, m.m. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsens huvudsakliga innehåll Regeringen har genom budgetpropositionen för föreslagit att bemyndigar regeringen att tillämpa ett landsbygdsprogram enligt rådets förordning (EG) nr 1257/99 om stöd till utveckling av landsbygden. Regeringen presenterar i skrivelsen inriktningen av ett svenskt landsbygdsprogram för . I skrivelsen presenteras även ett nytt mål för den ekologiska produktionen. Landsbygdsprogrammet bör främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av jordbruket, livsmedelsproduktionen, skogsbruket och landsbygden. Åtgärder som syftar till att ta tillvara jordbrukets positiva miljöeffekter och minimera dess negativa miljöeffekter bör spela en framträdande roll i det samlade landsbygdsprogrammet. Åtgärderna inom ramen för landsbygdsprogrammet är uppdelade på två insatsområden. Under insatsområde 1, åtgärder för ett ekologiskt hållbart jordbruk, ingår miljöersättningar, kompetensutveckling, kompensationsbidrag i mindre gynnade områden, stöd till investeringar i jordbruksföretag samt åtgärder för att bevara och förbättra den ekologiska stabiliteten i skogen. Insatsområde 2, åtgärder för ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden, innehåller startstöd till unga jordbrukare, åtgärder för förbättrad bearbetning och saluföring samt åtgärder som syftar till att främja en anpassning och utveckling av landsbygden. I skrivelsen ger regeringen även en översiktlig redogörelse av beslutet om Agenda 2000. 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Konsekvenser av Agenda 2000 4 2.1 Arbetet med att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken inom ramen för Agenda 2000 4 2.2 Konsekvenser av reformbeslutet 6 2.3 Översiktlig redogörelse av den svenska tillämpningen av reformförslaget 6 3 Ekologisk produktion 7 3.1 Mål för den ekologiska produktionen 7 4 Landsbygdsprogram för en hållbar utveckling 9 4.1 Landsbygdsprogram för perioden 2006 9 4.2 Insatsområde 1 Åtgärder för ett ekologiskt hållbart jordbruk 15 4.2.1 Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet (delprogram 1) 18 4.2.2 Miljövänlig vallodling (delprogram 2) 20 4.2.3 Miljöanpassat jordbruk (delprogram 3) 21 4.2.4 Kompensationsbidrag i mindre gynnade områden 25 4.2.5 Stöd till investeringar i jordbruksföretag 27 4.2.6 Kompetensutveckling 29 4.2.7 Bevara och förbättra den ekologiska stabiliteten i skogen 30 4.3 Insatsområde 2 Åtgärder för ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden 31 4.3.1 Startstöd till unga jordbrukare 33 4.3.2 Förbättrad bearbetning och saluföring 33 4.3.3 Främja anpassning och utveckling av landsbygden 34 5 Strukturfonderna 35 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 38 1 Ärendet och dess beredning Som en del i Europeiska rådets överenskommelse om EG- kommissionens reformförslag till ny jordbrukspolitik (Agenda 2000) antogs en ny rådsförordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveckling av landsbygden. I förordningen fastställs ramarna för EG:s stöd till en hållbar utveckling av landsbygden. Åtgärder för landsbygdsutveckling skall komplettera andra delar i den gemensamma jordbrukspolitiken. I rådsförordningen samordnas regelverken för de nuvarande mål 5a- åtgärderna, jordbruksfondens åtgärder i mål 5b samt de s.k. kompletterande åtgärderna. Miljöersättningarna inom jordbruket ingår som en obligatorisk del i det landsbygdsprogram som skall utarbetas för perioden 2006. Regeringen har i budgetpropositionen för begärt bemyndigande att tillämpa ett svenskt landsbygdsprogram enligt rådets förordning (EG) 1257/1999. Mot bakgrund av att storleken på EG- finansieringen för landsbygdsåtgärder i inte var känd för regeringens beslut om budgetpropositionen återkommer regeringen genom denna skrivelse till med en redogörelse för innehållet i det förslag till landsbygdsprogram som regeringen har för avsikt att överlämna till . bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till fortsatt inriktning för och innehåll i ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perioden 2005. Utredningen, som antog namnet , lämnade betänkandet Jordbruk och miljönytta (SOU 1999:78). Regeringen gav i uppdrag att ta fram ett förslag till program för skogsåtgärder i Agenda . har utvärderat de tillämpade strukturstöden. En förteckning över remissinstanser och remissyttranden finns tillgängliga i (dnr 98/2609). har på uppdrag av regeringen redovisat ett underlag för ett landsbygdsprogram för med omvärldsanalys och lämpliga prioriteringar. Möjlighet att muntligen och skriftligen inkomma med synpunkter på redovisning gavs vid en hearing anordnad av . En promemoria har utarbetats inom och som syftar till att utgöra ett underlag för arbetet med det samlade landsbygdsprogrammet i vilket miljö-, struktur- och landsbygdsåtgärder ingår. förslag, förslag och departementspromemorian har remissbehandlats. har genom sitt remissvar på förslag kommit in med ett alternativt förslag till stöd för den ekologiska produktionen. Även förslag har remissbehandlats. Förteckningar över remissinstanserna och remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Jo99/1466). På regeringens uppdrag har lämnat förslag om ett nytt mål för den ekologiska produktionen . Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Jo99/1556). Regeringen gav i uppdrag att genomföra en samlad utvärdering och översyn av de regionala stöden till jordbruket. En delredovisning överlämnades till regeringen och slutredovisades uppdraget. Rapporten remissbehandlades och 1998. En förteckning över remissinstanserna och sammanställningar av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Jo98/612). Ett antal skrivelser har tillställts regeringen från organisationer, mejeriföreningar och kommuner avseende regionala ersättningar till jordbruket, stödområdesindelning, områdestillhörighet för investeringsstödet, den svenska tillämpningen av startstödet, intransportstöd till slaktindustrin i norra , nationellt stöd till grisproduktionen, villkoren för mjölkproducenter och stödnivåer för kompensationsbidrag, m.m. 2 Konsekvenser av Agenda 2000 2.1 Arbetet med att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken inom ramen för Agenda 2000 Utgångspunkten för förhandlingar om den gemensamma jordbrukspolitiken är de riktlinjer som lades fast av efter regeringens proposition om riktlinjer för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen (prop. 1997/98:142, bet. 1997/98:JoU23, rskr. 1997/98:241). Enligt beslut skall verka för en jordbruks- och livsmedelspolitik inom EU vars övergripande mål skall vara att främja ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser, främja en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion samt bidra till en global livsmedelssäkerhet. Av beslutet framgår vidare att jordbruks- och livsmedelsföretagens produktion skall styras av konsumenternas efterfrågan och vara långsiktigt hållbar både från ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. EU skall också medverka till den globala livsmedelssäkerheten genom att bl.a. hävda frihandelns principer även på livsmedelsområdet. I propositionen redogörs för hur en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion skall främjas. Detta skall ske bl.a. genom en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU, särskilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar och en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella åtaganden. Reformerna skall kompletteras med riktade stöd för anpassningsåtgärder som underlättar övergången från generella prisstöd till direktstöd samt möjliggör utvecklingen av konkurrenskraftiga företag. Reformerna av jordbrukspolitiken skall också kompletteras med riktade miljö- och landsbygdsstöd för att bevara och främja den biologiska mångfalden, bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap, minimera miljöbelastningen, beakta behovet av en långsiktig hushållning med naturresurserna samt medverka till landsbygdens utveckling. Genom detta skapas möjligheter för en långsiktigt hållbar och konkurrenskraftig produktion baserad på höga miljökrav och höga etiska krav för djurhållningen. Åtgärderna kan också stärka landsbygdens förutsättningar att skapa attraktiva livs- och arbetsmiljöer för såväl män som kvinnor. Kommissionens förslag i Agenda syftade bl.a. till att öka jordbrukets konkurrenskraft genom en ökad marknadsorientering med sänkta administrativa priser. I den överskottssituation som EU befinner sig borde detta också leda till sänkta konsumentpriser. Förslagen syftade också till att minska jordbrukets negativa effekter på miljön och att förenkla det jordbrukspolitiska regelverket. Kompensation skulle lämnas till jordbrukarna för prissänkningen. För att underlätta jordbrukets anpassning och strukturförändring i samband med reformeringen av marknadsordningarna föreslogs en integrerad landsbygdspolitik. Det innebär att nuvarande regional- och strukturstöd inom jordbrukssektorn samt s.k. kompletterande åtgärder (miljöersättningar, förtidspension och skogsplantering) och riktade miljöförbättrande åtgärder sammanförs i en enda förordning för landsbygdsutveckling. Åtgärderna inom landsbygdsförordningen är ett komplement till övriga stödformer i den gemensamma jordbrukspolitiken huvudsakligen finansierade från Jordbruksfondens garantisektion. Det principiellt nya i det ursprungliga reformförslaget var dels förslaget om nationella kuvert, dels förordningen om horisontella åtgärder. Genom de nationella kuverten i marknadsordningarna för mejeri och nötkött fick medlemsländerna möjlighet att i större utsträckning än tidigare påverka utformningen av marknadsstöden. De horisontella åtgärderna skulle ge medlemsstaterna möjlighet att dels förena nationella miljövillkor med utbetalning av direktstöd, dels minska direktstöden och använda pengarna till miljöåtgärder. Den horisontella förordningen gav medlemsstaterna möjlighet att upp till en viss nivå bestämma hur direktstöden skall fördelas mellan inkomststöd och riktade miljöstöd. Det finns starka miljöskäl för att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken i linje med förslagen i Agenda . Marknadsordningarna inom jordbrukspolitiken leder till höga priser vilket gett incitament till en produktion som inte är ekologiskt hållbar. Den förda jordbrukspolitiken har medfört en ökad miljöbelastning bl.a. genom förluster av växtnäringsämnen till omgivande miljö och avdrift av bekämpningsmedel och minskad biologisk mångfald i jordbrukslandskapet. Den Europeiska miljöbyrån har i en nyligen presenterad rapport redovisat förekomst av bekämpningsmedelsrester i grundvattnet i samtliga EU:s medlemsländer. En intensiv produktion hotar även natur- och kulturvärden i odlingslandskapet. Mot bakgrund av beslutet om riktlinjerna för arbete med den gemensamma jordbrukspolitiken, ansåg regeringen att förslaget var ett steg i rätt riktning men att det inte var tillräckligt långtgående. Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken blev dock inte så omfattande som kommissionens ursprungliga förslag. Efter beslutet vid toppmötet i är de administrativa priserna fortfarande högre på den interna EU-marknaden än på världsmarknaden, vilket påverkar intensiteten i produktionen. Då samtliga medlemsstater var överens om att budgeten behövde stabiliseras ökade behovet av prioriteringar inom den fastslagna budgeten. Behovet av prioriteringar ökade ytterligare då det inte gick att komma överens om att tidsbegränsa den kompensation som ges i form av direktstöd, vilket hade inneburit besparingar och även frigjort resurser för åtgärder på miljö- och landsbygdsområdet. Inom de budgetramar som beslutades i utgörs den största delen av jordbruksbudgeten av de generella direktstöden. Denna andel ökade också genom att kompensationen ökade något i slutuppgörelsen. Beslutet om en stabiliserad budget på dagens nivå samt de utökade generella direktstöden medförde att utrymmet till miljö- och landsbygdsåtgärder begränsades. Medlen för miljö- och landsbygdsåtgärder låstes till ett belopp något mindre än det som beräknats för . Då medlemsländerna planerat för en ytterligare utökning av resurserna till sina miljö- och landsbygdsprogram innebär budgetstabiliseringen att samtliga medlemsstater får mindre resurser än planerat för sådana åtgärder . 2.2 Konsekvenser av reformbeslutet Vid toppmötet i beslutades om mindre prissänkningar och högre kompensationsnivåer än vad som föreslagits i det ursprungliga Agenda 2000-förslaget. fick dessutom ytterligare medel genom ett stöd för torkningskostnader vid spannmåls- och oljeväxtodling i norra och genom ersättningen till gräsensilage. Den totala budgetkostnaden för förslaget blev något lägre än i ursprungsförslaget och de medel som tilldelades miljö- och landsbygdsåtgärder var något mindre än det förväntade utfallet 1999. I stora drag resulterar reformen i att den relativa lönsamheten minskar i spannmålsproduktionen medan den ökar i nötköttsproduktionen. Främst gäller minskningen spannmålsproducenter i slättbygderna. Det är regeringens bedömning att de förändrade stödformerna kommer att leda till en i stort sett oförändrad relativ lönsamhet i jordbruket inom stödområdena. När det gäller nötkötts- och mjölkproduktionen medverkar reformen och tillgången till ensilagestöd till en förbättrad lönsamhet. Detta är framför allt fallet i skogsbygder, men även i slättbygderna och i norra delen av landet. 2.3 Översiktlig redogörelse av den svenska tillämpningen av reformförslaget Vid tillämpningen av kompensationsstöd, anpassningsstöd samt miljö- och landsbygdsstöd är det viktigt att utgå från en helhetsbild av hur de olika jordbrukspolitiska verktygen samverkar. För att målen inom de riktade miljö- och landsbygdsutvecklingsstöden skall kunna uppnås behöver åtgärderna anpassas till resultatet av reformen och leda till positiva effekter på miljön och landsbygden samt till de relativa lönsamhetsförändringarna. Genom de generella reformerna och de specifika förändringarna för har det skett en förändring i den relativa lönsamheten för spannmålsproduktionen i slättbygderna i förhållande till nötköttsproduktionen. Förändringen i den relativa lönsamheten kan leda till att omfattningen av spannmålsproduktionen ändras. Det landsbygdsutvecklingsprogram som presenteras i avsnitt 4 följer av de mål som fastslagit (prop. 1997/98:142, bet. 1997/98:JoU:23, rskr. 1997/98:241) och de konsekvenser som väntas av de överenskomna reformerna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det kommande landsbygdsprogrammet är inriktat på mer effektiva miljöåtgärder och fortsatta anpassningsåtgärder i syfte att skapa förutsättningar för en framtida och mer långtgående reform av jordbrukspolitiken. kan det behövas ytterligare ekonomiska medel för åtgärder inom ramen för landsbygdsförordningen. Kommissionen har i anslutning till sitt beslut om fördelning av medel till landsbygdsåtgärder tillkännagivit att omfördelningar mellan medlemsstaterna av eventuella outnyttjade medel kan komma att bli aktuella. Det kan på grund härav alltså finnas en möjlighet för att öka medfinansieringen från EG-budgeten. Ytterligare medel till landsbygdsåtgärder kan erhållas genom omfördelningar enligt den s.k. horisontella förordningen som ingår i överenskommelsen om Agenda 2000. Detta ger en möjlighet att fortsätta övergången från generella stöd till riktade stöd för att förbättra jordbrukspolitikens måluppfyllelse. Den horisontella förordningen tillåter medlemsstaterna att använda delar av direktstödet till medfinansiering av vissa åtgärder inom landsbygdsförordningen. Detta innebär att utbetalningen av direktstöd till lantbrukarna kan minskas med en nationellt bestämd andel. Minskningen av direktstödet frigör medel som tillsammans med nationella medel får användas för vissa miljö- och landsbygdsåtgärder. Varje medlemsstat har rätt att själv besluta om man vill tillämpa förordningen och på vilket sätt man i så fall skall dra in direktstöden. För att kunna bedöma om denna förordning ska tillämpas i måste en utvärdering göras av landsbygdsprogrammet, dess effekter och behov av eventuella ytterligare åtgärder. Regeringen har för avsikt att genomföra en sådan utvärdering och därefter återkomma till i frågan. 3 Ekologisk produktion 3.1 Mål för den ekologiska produktionen Regeringens bedömning: Den ekologiskt odlade arealen bör fördubblas () och den ekologiska animalieproduktionen bör öka. av antalet mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm bör finnas i ekologisk produktion . Konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel är avgörande för om målen kan nås. förslag: föreslår som mål att den ekologiskt odlade arealen fördubblas () och att den ekologiska animalieproduktionen kraftigt bör ökas. föreslår dessutom mål för olika produktionsgrenar. En bred utveckling av den ekologiska produktionen och utbudet av ekologiska livsmedel bedöms av som viktigt för att marknaden skall kunna bli stabil. anser att miljöstöd i någon form behövs även fortsättningsvis. Det statliga stödet bör enligt verket trappas ned när marknaden för ekologiska produkter når en sådan nivå att den är stabil och säker. anser vidare att stöd till forskning, försöks- och utvecklingsprojekt och marknadsstödjande åtgärder behöver öka för att skapa underlag för en effektiv rådgivning och en positiv utveckling av produktionen. Remissinstansernas synpunkter: Några remissinstanser stödjer förslag till mål om ekologiskt odlad areal och förslagen till produktionsmål. Flera remissinstanser stödjer målet av arealen men framför att vissa av delmålen för olika produktionsgrenar kan bli svåra att uppnå. Flera remissinstanser pekar på behovet av att ytterligare utreda effekten av den ekologiska produktionen på miljön och miljökvalitetsmålen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser i likhet med och flera remissinstanser att konsumenternas efterfrågan är en förutsättning för en ökning av den ekologiska produktionen. förslag till mål om ekologiskt brukad areal och de föreslagna produktionsmålen är baserade på en bedömning av marknadsutvecklingen av den ekologiska produktionen. Regeringen stödjer förslag till mål för omfattningen av den ekologiska åkerarealen. Regeringen delar däremot vissa remissinstansers tveksamhet om möjligheten att uppfylla samtliga de föreslagna delmålen för olika produktionsgrenar. Regeringen anser dock mot bakgrund av förutsättningen för en positiv utveckling inom delar av animalieproduktionen att ett mål på för utvecklingen inom mjölk-, nöt-, och lammproduktionen kan sättas upp. Regeringen anser att den ekologiska produktionen från en samhällelig utgångspunkt bl.a. är ett medel i arbetet med att nå vissa av de nationella miljömålen och ett steg mot en uthållig utveckling av jordbrukssektorn. Det är viktigt att skapa förutsättningar för en marknadsutveckling där konsumenternas efterfrågan av ekologiska livsmedel kan tillgodoses och där produktionen kan ske utan permanenta produktionsstöd. Flera remissinstanser tar upp behovet av att utreda effekterna av den ekologiska produktionen på de övergripande miljökvalitetsmålen. Regeringen har med anledning härav för avsikt att sammanställa den forskning som finns på området samt identifiera de områden inom vilka det finns kunskapsluckor. Sammanställningen skall tjäna som underlag för regeringens forskningspolitiska proposition och vara till ledning i regeringens arbete med vilka åtgärder som behöver vidtas för att de nationella miljökvalitetsmålen skall uppfyllas. Det pågår vidare ett löpande utvärderingsarbete vad gäller de totala miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Regeringen anser att den ekologiska produktionen bör stödjas genom åtgärder i det kommande landsbygdsprogrammet (se avsnitt 4.2.3), genom försöks- och utvecklingsprojekt samt marknadsstödjande åtgärder. Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit att medel avsätts för marknadsstödjande åtgärder men bör det vara näringens ansvar att upprätta marknadskanaler och stå för marknadsföring av ekologiska livsmedel. Frågan om medel till forskning om ekologisk produktion kommer att beaktas i regeringens kommande forskningspolitiska proposition. Rådets förordning (EEG) nr 2092/91 innehåller ett gemensamt regelverk om produktion, märkning och kontroll av produkter som är försedda eller avses förses med uppgifter som hänvisar till ekologisk produktion. Medlemsstaterna är skyldiga att upprätta ett kontrollsystem i enlighet med förordningens krav. Regeringen har för avsikt att vid annat tillfälle pröva den ordning i vilken de svenska kontrollorganen utses och övervakas. 4 Landsbygdsprogram för en hållbar utveckling 4.1 Landsbygdsprogram för perioden 2006 Regeringens bedömning: Ett samlat landsbygdsprogram bör införas för perioden 2006. Landsbygdsprogrammet bör främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av jordbruket, livsmedelsproduktionen, skogsbruket och landsbygden. Lika möjligheter till utveckling för kvinnor och män bör främjas. Åtgärder som syftar till att ta tillvara jordbrukets positiva miljöeffekter och minimera dess negativa miljöeffekter bör spela en framträdande roll i det samlade landsbygdsprogrammet. Det är viktigt med åtgärder som syftar till att förbättra landsbygdens konkurrenskraft genom att underlätta en nödvändig anpassning av jordbrukssektorn till nya förutsättningar. Bakgrund: Enligt rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveckling av landsbygden bör miljöåtgärder inom jordbruket spela en framträdande roll för att stödja en hållbar utveckling på landsbygden och tillmötesgå samhällets ökade behov av tjänster på miljöområdet. Vidare anges i förordningen att politiken för en sådan utveckling bör ha som mål att bl.a. återställa och höja landsbygdsområdenas konkurrenskraft och därigenom bidra till att trygga och skapa ny sysselsättning. Bakgrunden är att jordbruket måste anpassa sig till nya förutsättningar och ytterligare förändringar beträffande marknadsutveckling, marknadsåtgärder, handelsregler, konsumenternas krav och val samt utvidgningen av EU. Dessa förändringar kommer inte bara att påverka jordbruksmarknaden utan hela den lokala ekonomin på landsbygden. har sedan vi blev medlemmar av EU i huvudsak fullt utnyttjat de kvoter som begränsar produktionsmöjligheterna inom jordbruket. Någon minskning av produktionskvantiteterna till följd av lönsamhetsförändringar kan därför inte sägas ha inträffat. Det är emellertid inte de producerade kvantiteterna utan produktionens och produkternas miljöpåverkan och resursutnyttjande som är avgörande för ett hållbart jordbruk. Förordningen om utveckling av landsbygden ersätter nio nu gällande rådsförordningar om struktur-, miljö- och landsbygdsåtgärder med anknytning till den gemensamma jordbrukspolitiken. Följande stödformer regleras i den nya förordningen: investeringar i jordbruksföretag, startstöd, kompetensutveckling, förtidspensionering, kompensationsbidrag i mindre gynnade områden, miljövänligt jordbruk, förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, skogsbruk samt olika åtgärder för att främja anpassning och utveckling av landsbygden. Medlemsländerna skall senast efter det att förordningen trädde i kraft , lämna förslag till hur man avser att tillämpa förordningens åtgärder inom ramen för ett landsbygdsprogram för den kommande budgetperioden 2006. Därefter skall senast lämna sitt slutgiltiga godkännande av planen. Endast åtgärder för miljövänligt jordbruk är obligatoriska för medlemsländerna. För att programmet skall kunna godkännas för medfinansiering från krävs dock att det finns en balans mellan åtgärderna. För att ett samlat svenskt landsbygdsprogram skall kunna träda i kraft från måste det tillställas kommissionen för prövning. För att detta skall vara möjligt måste regeringen överlämna ett förslag till landsbygdsprogram till .