prop · GN0341 · 2000-01-01 00:00:00 — En kortfattad sammanställning av remissytt- randena och ett protokoll från remissmötet finns tillgängliga i Närings- departementet (dnr N1999/10725/RS). I stark sammanfattning kan utfallet av remissen av departements- promemorian beskrivas på följande sätt. De flesta remissinstanserna, däribland Hovrätten för , Kammarrätten i , Länsrätten i , , vid , , , Scandinavian Ai- rlines System (SAS), , och är positiva till förslaget i huvudsak. och har dock principiella invändningar mot att lagen föreslås bli tillämplig på alla flygplatser som är öppna för kommersiell lufttrafik, och vill i stället att lagen skall få en tillämpning motsvarande marktjänstdirektivets minimi- krav. Några remissinstanser har lämnat förslag till språkliga justeringar och i vissa fall också smärre justeringar i sak. Flera instanser, däribland Föreningen , är missnöjda med att kostnaderna för Flyg- platsnämndens verksamhet föreslås läggas på parterna och önskar i stället att samhället står för dessa. Några andra instanser saknar en mera djup- gående analys av vissa aspekter. har för marktjänstdirektivet ansvarig tjänsteman på generaldirektoratet för transport inom kommissionen besökts av tjänste- man från . Vissa noteringar från detta besök åter- finns i författningskommentarerna. Lagrådet Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentarerna under respektive lagrum. I propositionens lagförslag har också vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Justeringar med anledning av Amsterdam- fördraget trädde Amsterdamfördraget i kraft. Detta innebar bl.a. att ett antal obsoleta artiklar utmönstrades ur EG-fördraget och att hela fördraget omnumrerades. I marktjänstdirektivet görs vissa hänvisningar till EG-fördraget i dess gamla lydelse. I denna proposition har därför valts att i texten bara återge den gamla beteckningen av artikeln. För korrekthetens skull lämnas här en jämförelsetabell över de artiklar som omnämns och deras beteckning enligt Amsterdamfördraget. Gammal beteckning Ny beteckning 3 3 5 10 7a 14 59 49 61 51 84 80 85 81 86 82 87 83 88 84 89 85 90 86 189c 252 5 Marktjänstdirektivets huvudsakliga innehåll 5.1 Allmänt Marktjänstdirektivet innehåller bestämmelser om tillhandahållande av marktjänster till tredje man och om egenhantering på flygplatser. Direk- tivet syftar till att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla marktjänster inom gemenskapen. Med marktjänster på flygplatser avses det system av åtgärder och tjänster som behövs för mottagande av ett luftfartyg efter en flygning samt för rustande av det inför följande färd. Utöver själva luftfartyget och dess utrustning gäller åtgärderna och tjänsterna också flygpassagerarna samt hanteringen av bagage och fraktgods. De marktjänster som omfattas av direktivet räknas upp i en bilaga till direktivet. Leverantör av marktjänster är varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller tredje man en eller flera typer av marktjänster. Med egen- hantering menas en situation där en användare själv ordnar mark- tjänsterna eller en del av dem för eget bruk. En användare av en flygplats är varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passa- gerare, post eller gods från eller till den berörda flygplatsen. Direktivet är inte lättillgängligt för läsaren. Det beror till stor del på att direktivets huvudprinciper återfinns i artiklarna 6.1 och 7.1 medan resten av direktivet till största delen består av regler om undantag från dessa huvudprinciper. Utbudet av konkurrerande marktjänster och möjligheterna till egen- hantering ansågs begränsat i . Begränsningar av marktjänsterna och egenhanteringen har motiverats med att verksamheten ställer sär- skilda krav på yrkeskunskap och därför kräver tillsyn, att den landtrafik som rör sig inom rampområdet måste hållas nere och övervakas effektivt samt att de utrymmen och anordningar som reserverats för marktjänsterna är begränsade. Begränsningarna har också motiverats med sociala synpunkter, såsom att användningen av billig utländsk arbetskraft måste förhindras och de anställdas lönenivå och sociala förmåner tryggas. Flygtrafikanterna och flygbolagen har å sin sida fäst uppmärksamhet på att den avsaknad av konkurrens som begränsningarna medför leder till en hög prisnivå som utgör en belastning för flygtrafiken och snedvrider konkurrensen mellan trafikidkarna, särskilt på internationella rutter. Marknaden för marktjänster inom EU skall enligt marktjänstdirektivet öppnas och tillträdet till marknaden bli fritt. I fråga om marktjänster till tredje man trädde bestämmelserna i direktivet i kraft vid ingången av på flygplatser som har en årstrafik på minst tre miljoner passagerar- rörelser eller gods eller vars trafik överskrider två miljoner passagerarrörelser eller gods. utsträcks tillämpningen av bestämmelserna gällande marktjänster till tredje man till att omfatta varje flygplats inom gemen- skapen som står öppen för kommersiell lufttrafik och som har en årstrafik som uppgår till minst två miljoner passagerarrörelser eller gods. Även utförandet av egenhantering skall tillåtas. Bestämmelserna i direktivet om frisläppande av egenhanteringen trädde i kraft från och med ingången av 1998. För tjänsterna bagagehantering, ramptjänster, bränsle- och oljepåfyllning samt hanteringen av gods och post mellan terminalanläggningen och luftfartyget i samband med flygningarna (s.k. airside-tjänster) tillämpas direktivets bestämmelser emellertid endast på flygplatser som har en årstrafik som uppgår till minst en miljon passagerarrörelser eller gods. (I andra sammanhang har begreppet airside-tjänster översatts med ramptjänster i , men direktivet har en annan, något begränsad tolkning av ordet ramptjänster.) Det sägs inte rakt ut i direktivet men dess regler innebär bl.a. att all form av egenhantering måste bli fri på alla flygplatser inom gemenskapen med möjlighet till undantag för ovan nämnda airside- tjänster. Ytterligare en fråga bör nämnas i detta sammanhang. Begreppet tredje man används i direktivet på ett sätt som inte alltid överensstämmer med den tradition som brukar tillämpas i den svenska juridiken. I direktivet används begreppet generellt för varje enskild eller juridisk person som är fristående från den som tillhandahåller marktjänster. 5.2 Särskilda bestämmelser om bokföring m.m. Den som tillhandahåller marktjänster till tredje man skall i sin bokföring särskilja marktjänsthanteringen från övrig verksamhet (artikel 4). Led- ningsenheten för en flygplats får inte subventionera sitt eget tillhanda- hållande av marktjänster med medel som anvisats för myndighetsverk- samhet eller som inflyter från denna. Med ledningsenhet menas den som administrerar flygplatsens infrastrukturer samt samordnar och kontrolle- rar den verksamhet som olika aktörer bedriver på flygplatsen. En oberoende kontrollant skall övervaka att bokföringen hålls åtskild. Denne skall också kontrollera att det inte förekommer någon överföring av medel mellan den verksamhet som ledningsenheten på en flygplats bedriver i egenskap av flygplatsmyndighet och den verksamhet som den bedriver i fråga om marktjänster. 5.3 Medlemsstaternas rätt att begränsa tillhandahållandet av marktjänster och egenhantering m.m. 5.3.1 Inledning Enligt marktjänstdirektivet kan både tillträdet till marktjänster och utöv- andet av egenhantering möta restriktioner vad gäller säkerheten, kapaciteten och tillgången till utrymme. Antalet leverantörer som tillåts utföra dessa tjänster respektive användare som får utöva egenhantering skall därför kunna begränsas. Kriterierna för sådana begränsningar måste i så fall vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskrimine- rande. 5.3.2 Marktjänster till tredje man Direktivet innehåller bestämmelser som gör det möjligt att begränsa marknaden för marktjänster till tredje man. Medlemsstaterna får begränsa antalet tjänsteleverantörer som tillåts tillhandahålla s.k. airside-tjänster (artikel 6). Med airside-tjänster menas sådana tjänster som utförs på flygsidan av flygplatsen såsom bagagehantering, ramptjänster, påfyll- ning av bränsle och olja samt gods- och posthantering såväl vid ankomst och avgång som i transit när det gäller den fysiska hanteringen av gods och postgång mellan flygplatsterminalen och luftfartyget. Medlems- staterna får dock inte begränsa antalet tjänsteleverantörer till färre än två för varje typ av tjänst. En av tjänsteleverantörerna måste dessutom vara oberoende från flygplatsens ledningsenhet. Om begränsningar införs skall leverantörerna väljas ut efter en offent- lig anbudsinfordran (artikel 11). Urvalet skall ske efter relevanta, objek- tiva, genomblickbara och icke-diskriminerande kriterier. Under särskilda omständigheter får ytterligare, tidsbegränsade be- gränsningar införas (artikel 9). Sådana begränsningar skall bli föremål för särskild prövning av kommissionen. 5.3.3 Egenhantering Också utövandet av egenhantering får, när det gäller airside-tjänster, be- gränsas till minst två användare (artikel 7). Om utövandet av egenhantering begränsas, skall urvalet av användare som får utöva egenhantering ske enligt relevanta, objektiva, genomblick- bara och icke-diskriminerande kriterier. Något särskilt urvalsförfarande liknande det som skall tillämpas för tjänsteleverantörer föreskrivs inte i direktivet. Under särskilda omständigheter får ytterligare, tidsbegränsade be- gränsningar införas också när det gäller egenhantering (artikel 9). 5.3.4 Tillträde till anläggningar Leverantörer av marktjänster och användare som bedriver egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna i den omfattning som är nödvändig för att de skall kunna utöva den verksamhet de har till- låtits bedriva (artikel 16). Om tillträdet till anläggningarna förenas med avgifter eller andra villkor, skall avgifterna och övriga villkor bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskri- minerande. De disponibla utrymmena skall fördelas mellan dem som utför marktjänster, och när så erfordras måste tjänsteleverantörer och använ- dare som bedriver egenhantering vara beredda på att avstå delar av tidi- gare tilldelade utrymmen för att bereda plats åt tillkommande operatörer eller att utrymmena får disponeras på annat sätt. 5.3.5 Särskilda godkännanden Medlemsstaterna kan kräva att den verksamhet som utövas på en flyg- plats av en tjänsteleverantör eller en användare som utövar egenhantering skall vara godkänd av en i förhållande till ledningsenheten fristående myndighet (artikel 14). Ett godkännande skall grundas på kriterier som avser ett sunt finansiellt läge och ett tillräckligt försäkringsskydd, an- läggningarnas, luftfartygens, utrustningens och människornas säkerhet samt skyddet av miljön och relevant sociallagstiftning. 5.4 Användarkommittéer m.m. En användarkommitté skall inrättas på varje flygplats som står öppen för kommersiell trafik (artikel 5). Kommittén skall bestå av företrädare för användarna eller av organisationer som företräder dessa användare. Alla användare av flygplatsen, och även tillfälliga sådana, har rätt att ingå eller låta sig företrädas i kommittén. Kommittén har inte någon beslutan- derätt vad gäller marktjänstverksamhetens organisation och drift, utan endast en samrådande roll. Tillämpningen av direktivets bestämmelser skall bli föremål för obli- gatoriskt samrådsförfarande mellan ledningsenheten, användarkommittén och de företag som tillhandahåller tjänster (artikel 13). Samråd skall ske minst en gång . 5.5 Överprövning Den som har ett legitimt intresse skall kunna föra talan mot beslut och åtgärder som har fattats eller vidtagits med stöd av vissa bestämmelser i direktivet (artikel 21). De beslut och åtgärder som avses är bl.a. beslut och åtgärder i samband med att egenhantering av airside-tjänster begränsas, beslut och åtgärder som rör val av tjänsteleverantörer i de fall dessa begränsats, beslut och åtgärder i strid mot bestämmelsen om samråd mellan led- ningsenheten, användarkommittén och de företag som tillhandahåller tjänster, beslut och åtgärder i fråga om särskilda godkännanden av tjänsteleve- rantörer och egenhanterare, beslut och åtgärder i anledning av tillträde till anläggningarna på flyg- platsen. Om en aktör inte följer uppställda regler kan en tjänsteleverantör eller en användare förbjudas att utföra sin tjänst respektive bedriva egenhante- ring (artikel 15). Även sådant beslut skall kunna överklagas. 6 Gällande svensk reglering 6.1 Inledning Om man bortser från flygsäkerhetsaspekten saknas särskild reglering om rätten att etablera marktjänstverksamhet på flygplatser i . Rätten att tillåta etablering anses tillkomma flygplatsen. Denna rätt framgår emellertid inte direkt vare sig av luftfartslagen (1957:297) eller av luft- fartsförordningen (1986:171). Enligt 55 och 57 §§ luftfartsförordningen meddelar föreskrifter om underhåll och drift av allmänna flygplatser respektive om tillträde till och upprätthållande av ordningen där. Enligt 61 § jämförd med 57 § luftfartsförordningen gäller bemyn- digandet att meddela föreskrifter om tillträde till och upprätthållande av ordning på flygplatser även godkända enskilda flygplatser. I slutbetänkande (SOU 1999:42) Ny luftfartslag, som har remissbehandlats och är under beredning i , föreslås bl.a. att begreppen allmänna och enskilda flygplat- ser utmönstras. Där lämnas inga förslag som på allvarligt sätt påverkar frågan om tillträdet till marknaden för marktjänster. Enligt föreskrifter Bestämmelser för civil luftfart (BCL) är det flygplatsens innehavare som ansvarar för att stationstjänst (marktjänst) organiseras på alla godkända flygplatser öppna för trafik med flygplan vars högsta tillåtna startmassa är eller högre eller vars godkända kabinkonfiguration är inrättad för en befordran av 20 eller fler passagerare. Stationstjänsten bedrivs antingen av flygplatsens inne- havare eller av annan efter det att flygplatsens innehavare har överlåtit delar av eller hela stationstjänsten till ett eller flera flygföretag eller entreprenörer. För att tillgodose grundläggande krav på ordning och säkerhet skall stationstjänstorganisationen vara operativt godkänd av . Utöver vad som betingas av flygsäkerheten saknas alltså offentlig reglering om marktjänsthantering i luftfartslagstiftningen. På regleras tillträdet till marknaden för marktjänster i stället i avtal med marktjänstleverantörer och egenhante- rare, s.k. verksamhetsavtal. Verksamhetsavtalen innehåller bl.a. bestäm- melser till undvikande av konkurrensbegränsande samarbete, om miljö- hänsyn och om ansvarsförhållanden. De innehåller också bestämmelser om avtalstider och uppsägning. Operatörernas rätt att nyttja lokaler, mark och anläggningar regleras dock inte i verksamhetsavtalen, utan i särskilda avtal med . 6.2 policy angående marktjänsthantering Inom finns en policy för verkets hantering av frågor om etableringsrätten på de flygplatser som drivs av verket. Policyn ansluter till de regler som antagits i marktjänstdirektivet. Enligt policyn bör på flygplatser med en årlig trafikvolym som inte understiger två miljoner passagerare eller gods möjlighet till konkurrens säkerställas genom att ramptjänst (toalett- och vattenservice, bagagesortering, last- ning/lossning, uppställning, transporter, bogsering/pushback, startledare och motorstart, hantering och lagring av bagagecontainrar för större flyg- plan, säkerhetsåtgärder och posthantering) bedrivs av minst två operatö- rer, och expeditionstjänst (cateringsamband, besättningsadministration, flight preparation, incheckning, lastkontroll, meddelandeservice, lost and found, flight operations, besättningstransporter, dokumentkontroll och tjänster i samband med ombordstigning) bedrivs av minst två operatörer. För varje kategori av tjänst bör minst en operatör vara oberoende, dvs. stå fri från väsentligt inflytande från , varje flygföretag som trafikerar flygplatsen eller organ som direkt eller indirekt kontrolle- rar eller kontrolleras av eller flygföretag som trafikerar flygplatsen. Enligt policyn bör vidare varje flygföretag som så önskar, om de fysiska förutsättningarna medger det, erbjudas möjlighet att utföra expe- ditionstjänst för egen räkning (egenhantering). Policyn definierar här inte särskilt vad det rör sig om för typ av tjänster, men enligt BCL F 3.5 menas med expeditionstjänst sammanfattningsvis att expediera passagerare och bagage, att expediera utgående och inkommande frakt och post, att expediera fartygshandlingar, att omhänderta kommunikation, och att handlägga frågor angående felsänt eller förlorat bagage. Policybeslutet för egenhantering är inte begränsad till flygplatser av viss storlek. 6.3 Dagens situation på svenska flygplatser () finns det tre företag som tillhandahåller marktjänster till tredje man på och Göteborg-Landvetters flygplatser. Det är , som är delägt av , och . Dessa utför all ramptjänst och den mesta expeditionstjänsten. De flygbolag som så önskar har rätt att utföra egen expeditionstjänst. På svarar för all ramphante- ring och expeditionstjänsterna handhas av SAS, Avia- tion samt . På de flesta andra flygplatserna som drivs av svarar verket för ramptjänsterna och bolagen själva för expeditionstjänsterna. En slutsats man kan dra av denna redogörelse är att det inte är särskilt många som berörs av EG:s reglering av marktjänster här i landet. 7 Konkurrensrättsliga frågor 7.1 Sammanfattning av avsnittet EG:s generella konkurrensregler gäller också inom lufttransportområdet. Marktjänstdirektivets förhållande till EG:s konkurrensrätt, såväl primär som sekundär, torde vara att direktivet är avsett att existera vid sidan av EG:s konkurrensrätt och att särskild uppmärksamhet bör riktas på om- råden där särskilda eller exklusiva rättigheter att bedriva marktjänstverk- samhet beviljas offentliga eller andra företag. Den svenska konkurrenslagstiftningen bör gälla fullt ut vid sidan av en ny lag om marktjänster på flygplatser. 7.2 EG:s konkurrenslagstiftning 7.2.1 Enligt marktjänstdirektivets ingress, punkt 28, påverkar direktivet inte tillämpningen av bestämmelserna i . Där sägs också att kommissionen även i fortsättningen kommer att övervaka att bestämmel- serna följs genom att vid behov använda sig av samtliga de befogenheter som artikel 90 i fördraget tillerkänner den. har två huvudmålsättningar, dels ett integra- tionsfrämjande syfte, dels ett konkurrensfrämjande syfte. EG:s konkurrensrätt är en integrerad del av EG-rätten som helhet. Konkurrensrätten syftar till att säkerställa effekten av de övriga bestäm- melserna i fördraget. Dessa bestämmelser har som mål att integrera de nationella marknaderna genom upprättandet av en marknad med drag av en nationell marknad för att skapa en djupare integrering mellan med- lemsstaterna. Det konkurrensfrämjande syftet kommer till uttryck främst i kon- kurrensreglerna. Artiklarna 85 och 86 i fördraget syftar till att reglera begränsningar i företags handlande. i EG-fördraget i riktar sig enligt kapitlets rubrik till företag. De innehåller ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag (artikel 85), ett förbud mot missbruk av dominerande ställning (artikel 86) samt vissa regler för statliga företag (artikel 90). Artikel 90.1 riktar sig dock till medlemsstaterna. 7.2.2 Konkurrensreglernas tillämpning på transportområdet Förordning nr 17 Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 862 syftar till att ge stadga och substans åt tillämpningen av dessa artiklar. Kommissionens kompetens att i begränsad omfattning enligt fördragets artikel 89 tillämpa konkurrensreglerna ansågs otillräck- lig. I och med ikraftträdandet av förordning nr 17 och andra tillämp- ningsförordningar antagna med stöd av artikel 87 i fördraget förlorade artiklarna 88 och 89 i betydelse. Artiklarna har dock kvar sitt värde inom de områden som faller utanför tillämpningsförordningarna. Genom rådets förordning 141 om undantag från tillämpning av rådets förordning nr 17 för transportområdet3 undantogs vissa sektorer på transportområdet från den senare förordningens tillämpningsområde. En- ligt förordning nr 141 skall förordning nr 17 inte tillämpas på avtal, be- slut och samordnande förfaranden inom transportområdet som har till syfte eller resultat att fastställa transporttaxor, och -villkor, begränsa eller kontrollera transportutbudet eller dela upp transportmarknader. Förord- ning nr 141 anger särskilt att undantag från förordning nr 17 är motiverat endast för sådana avtal, beslut och samordnande förfaranden som direkt berör tillhandahållandet av transporttjänster. Det torde betyda att marktjänster, som inte är transporttjänster i egentlig mening, inte om- fattas av undantaget i förordning nr 141, vad gäller fördragets artikel 85, utan i stället ligger kvar i tillämpningsområdet för förordning nr 17. Förordning nr 17 skall heller inte tillämpas på sådant missbruk av en dominerande ställning, som avses i fördragets artikel 86, inom transport- marknaden. På de områden som omfattas av förordning nr 141 regleras konkurrensbestämmelserna genom särskilda tillämpningsförordningar. utfärdade rådet förordning (EEG) nr 3975/87 av om förfarandet för tillämpning av konkurrensreglerna på företag inom luftfartssektorn4. Den förordningen liknar i stora delar rådets förordning nr 17. Oavsett under vilken förordning marktjänstverksamheten faller, vad gäller tillämpning av artiklarna 85 och 86 i fördraget, kan konstateras att konkurrensreglerna i princip är tillämpliga, antingen med stöd av förord- ning nr 17 eller med stöd av förordning (EEG) nr 3975/87. Det anges i ingressen till sistnämnda förordning att förordningen inte inskränker till- lämpningen av artikel 90 i fördraget. Artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget behandlas inte närmare i sak här. Det bör dock pekas på att konkurrenslagen (1993:20) knyter nära an till innehållet i dessa artiklar. 7.2.3 Artikel 90 i EG-fördraget I artikel 90 föreskrivs att företag som av en medlemsstat har erhållit ett legalt monopol att bedriva en viss verksamhet eller beviljats särskilda rättigheter ändå måste följa konkurrensreglerna. Det gäller oavsett om företaget är offentligt eller privat. Huvudregeln är alltså att fördragets konkurrensregler gäller för samtliga företag. Om en myndighet erbjuder varor och tjänster mot ersättning, föreligger ett offentligt företag. Det är inte nödvändigt att verksamheten bedrivs från en från myndigheten självständig enhet. Om kommersiell verksam- het bedrivs inom en myndighet, betraktas myndigheten som offentligt företag i dessa sammanhang. När bedriver marktjänstverksamhet är det ett offentligt företag i stadgandets mening. Den andra gruppen av företag som vid sidan om offentliga företag nämns i artikel 90.1 är företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter. Dessa företag kan vara både offentliga och privata. som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter faller dock inom artikelns tillämpningsområde redan genom att vara offentliga. I artikel 90.3 stadgas att kommissionen skall övervaka att bestämmel- serna i artikeln tillämpas och i mån av behov utfärda lämpliga direktiv eller beslut till medlemsstaterna. Artikel 90 har fått ökad uppmärksamhet, dels därför att har satt gränser för medlemsstaternas möjligheter att be- vilja företag legala monopol, dels därför att artikel 90.3 har visat sig vara ett effektivt verktyg i kommissionens händer för att tvinga fram avregle- ring av tidigare reglerade branscher. Med statlig intervention avses bl.a. att medlemsstaterna reglerar mark- nadsförhållanden på ett sätt som gör att de allmänna konkurrensreglerna inte längre råder på den aktuella marknaden. Medlemsstaterna intervene- rar på marknader dels genom utfärdandet av generella regler om t.ex. prissättning, produktionskvoter och liknande, dels genom skapandet av legala monopol.