prop · GN03122 · 2000-01-01 00:00:00 — Gällande bestämmelser föreskriver att delgivning kan ske enligt delgivningslagens bestämmelser. Någon ändring avseende dessa regler förefaller inte vara nödvändigt utan det föreslås att de tas in i den nya lagen. 6.6.5 Särskild bevakning Regeringens bedömning: Bestämmelserna om särskild bevakning ryms redan inom ramen för de befogenheter som behöriga myndig- heter har. Det krävs därför inte någon ytterligare reglering i lag. Promemorians förslag: I promemorian presenterades ett förslag som innebär att det i lag närmare skall regleras hur särskild bevakning får ske. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 11 i tullsamarbets- konventionen reglerar att den anmodade myndigheten på begäran av en annan stat, skall utföra en särskild bevakning av en person som skäligen kan antas ha gjort sig skyldig till, gör sig skyldig till eller genomför förberedelser för att göra sig skyldig till överträdelser av tull- bestämmelser. Likaså skall den anmodade myndigheten på begäran bevaka de platser, transportmedel och varor som har samband med verksamheter som kan stå i strid med tullbestämmelser. Denna bestämmelse kompletteras av artikel 16 som anger att om det bidrar till att förhindra, upptäcka och beivra överträdelser i en annan medlemsstat, skall varje medlemsstats behöriga myndigheter i möjligaste mån bedriva sådan verksamhet som anges i artikel 11 och till den andra staten överlämna de uppgifter som de förfogar över som gäller aktiviteter som har samband med en planerad eller begången överträdelse. Bestämmelser om bevakning finns även i rådsförordningen (EG) nr 515/97 och vissa bilaterala tullsamarbetsavtal. Det har i dessa fall gjorts den bedömningen att bestämmelserna är att anse som sådan spaning och undersökning som inte innefattar tvångsmedel och som och övriga behöriga myndigheter har befogenhet att utföra, såväl nationellt som inom ramen för det internationella tullsamarbetet. Enligt regeringens bedömning krävs det därför inte någon ytterligare reglering i lag vad avser tullsamarbetskonventionens motsvarande bestämmelser om särskild bevakning. 7 De nya formerna av tullsamarbete De traditionella formerna av samarbete i tullärenden och brottsutredning utgörs av informationsutbyte, antingen på begäran av annan stat eller på eget initiativ, utredning för annan stats räkning och delgivning av hand- lingar. I brottsutredningsärenden förekommer även spaning eller över- vakning som en form av tullsamarbete. Härom finns redan nationella regler. Tullsamarbetskonventionen innehåller emellertid mer långtgående former av tullsamarbete, nämligen gränsöverskridande operativt samar- bete. De särskilda samarbetsformer som behandlas är gränsöverskridande förföljande och övervakning (artiklarna 20 och 21), kontrollerade leveranser (artikel 22), hemliga utredningar (artikel 23) och användning av gemensamma specialutredningsgrupper (artikel 24). Några av samarbetsformerna inbegriper möjligheter för tjänstemän att delta i verksamhet på en annan medlemsstats territorium i syfte att utreda gränsöverskridande brottslighet. Medlemsstaterna har avseende vissa av dessa samarbetsmetoder möjlighet att avge en förklaring att de inte avser att tillämpa metoden i fråga. Dessa förklaringar får när som helst återkallas. I tullsamarbetskonventionens artikel 30 regleras att skyldigheter som följer av andra överenskommelser som omfattar de särskilda samarbets- former som beskrivits ovan, i synnerhet de bestämmelser i konventionen som avser ett förstärkt samarbete, inte skall beröras av den här konventionen. Detta innebär att medlemsstater som har tillträtt inte kan avsäga sig mer bindande skyldigheter enligt den konventionen genom att underteckna mindre bindande skyldigheter enligt tullsamarbetskonventionen. 7.1 Principer för gränsöverskridande samarbete 7.1.1 Tullsamarbetskonventionen Tullsamarbetskonventionen innehåller ett flertal bestämmelser som syftar till att i vissa situationer ge tjänstemän från andra medlemsstater samma status som inhemska tjänstemän. Artikel 19 i tullsamarbetskonventionen föreskriver att medlems- staternas tullförvaltningar skall medverka i gränsöverskridande samarbete och ge varandra nödvändigt personal- och planeringsstöd. De särskilda gränsöverskridande åtgärderna får i enlighet med artikel 19.2 bara vidtas för att förhindra, utreda eller åtala vissa angivna brott. Dessa brott är olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen, vapen, ammunition, sprängämnen, kulturföremål, farligt och giftigt avfall, kärnmaterial eller material eller utrustning avsedda för framställning av kärnvapen, biologiska och/eller kemiska vapen (varor belagda med förbud), handel med ämnen som finns upptagna i listorna I och II i konvention om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen och som är avsedda för illegal framställning av narkotika (prekursorer), olaglig gränsöverskridande handel med skattepliktiga varor för att undgå skatt eller obehörigt erhålla statligt stöd i samband med import eller export av varor, i de fall där omfattningen av handeln kan medföra en avsevärd belastning för Europeiska gemen-skapens eller för medlemsstaternas budgetar, annan handel med varor som är förbjuden enligt gemenskapens eller nationella tullbestämmelser. Det är de centrala samordningsenheterna inom varje stats tullmyndig- het som på nationell nivå skall ha ansvaret för samordning och planering av gränsöverskridande aktiviteter. Medlemsstaterna är inte skyldiga att delta i gränsöverskridande samarbetsåtgärder om den begärda åtgärden inte är tillåten eller föreskriven i det anmodade landets nationella lagstiftning. Myndigheten har då rätt att vägra att samarbeta. Om så föreskrivs i nationell rätt skall godkännande av de planerade åtgärderna inhämtas hos rättsliga myndigheter. Eventuella villkor för godkännande skall uppfyllas av de deltagande myndigheterna under utredningens gång. Vid gränsöverskridande aktiviteter skall tjänstemän från andra medlemsstater behandlas på samma sätt som motsvarande nationella tjänstemän när det gäller överträdelser som de är offer för eller gör sig skyldiga till. I enlighet med detta skall skador som orsakas av utländska tjänstemän behandlas på samma sätt som om nationella tjänstemän hade orsakat dem. Det finns även bestämmelser för hur skadeståndsanspråk skall hanteras mellan staterna. Vidare föreskrivs att uppgifter som inhämtats på annat lands territorium får användas som bevismedel, under iakttagande av de villkor som uppställts i den medlemsstat där uppgifterna inhämtades. Därutöver innehåller tullsamarbetskonventionen vissa allmänna restrik-tioner och ordningsregler avseende de olika formerna av gränsöver-skridande tullsamarbete. Tjänstemän som agerar på annan stats territorium skall enligt artikel 7 alltid kunna styrka sin identitet och officiella tjänsteställning. Enligt artikel 23, som avser hemliga utredningar, är det dock möjligt för en tjänsteman att befinna sig på en annan medlemsstats territorium under antagen identitet. Utländska tjänstemän skall vidare alltid följa lagarna i det land på vars territorium de opererar liksom de instruktioner som landets behöriga myndigheter ger dem. Utländska tjänstemän får inte bereda sig tillträde till privatbostäder eller platser som inte är allmänna. Tjänstevapen får medtas såvida inte den anmodade staten avgivit en förklaring att vapen aldrig får föras in på dess territorium eller annat uttryckligen beslutats av denna stat. Vid de tillfällen som tjänstemän från andra medlemsstater tillåts bära sina tjänstevapen får de användas endast i nödvärnssituationer. Enligt artikel 19.3 kan en medlemsstat avvisa en begäran från en annan medlemsstat om den åtgärd som efterfrågas inte omfattas av eller strider mot dess nationella lagstiftning. Är en arbets- eller undersökningsmetod inte tillåten i den anmodade staten är det alltså möjligt att vägra samarbeta i det fallet. 7.1.2 Gällande rätt Svenska tull-, polis- och kustbevakningstjänstemän i har befogenhet både att övervaka misstänkta brottslingar och att följa efter och gripa misstänkta eller dömda brottslingar respektive att omhänderta personer i vissa fall. Däremot finns inga bestämmelser som ger utländska behöriga tjänstemän möjlighet att utföra dessa åtgärder i . 7.1.3 Rätt för utländska tjänstemän att utöva myndighet förslag: Utländska tjänstemän skall i samband med gränsöverskridande tullsamarbete ha rätt att utöva myndighet på svenskt territorium. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. () har påpekat att någon begränsning med avseende på gärningstyper inte har gjorts i lagförslaget. Promemorian innehåller inte heller någon närmare analys av i vilken utsträckning gränsöverskridande samarbete skall vara tillåtet, varför EBM anser det vara svårt att bedöma om det finns behov av gränsöverskridande samarbete i den utsträckning som lagförslaget ger utrymme för. Skälen för regeringens förslag: För att , under förbehåll för ratifikation av tullsamarbetskonventionen, skall kunna uppfylla sina åtaganden att låta utländska tjänstemän utföra de åtgärder som följer av bestämmelserna i tullsamarbetskonventionen såvitt gäller gränsöver- skridande samarbete i form av övervakning och förföljande, som kan komma att innefatta myndighetsutövning, krävs lagreglering. Det krävs också lagreglering för att de utländska tjänstemännen i de avseenden som anges i konventionen skall likställas med svenska tjänstemän, t.ex. vad gäller straffrättsligt ansvar och skydd samt skadeståndsfrågor. Regeringen anser, på samma sätt som avseende internationellt polisiärt samarbete (prop. 1999/2000:64 s. 83-84), att det inte är lämpligt att i berörda avseenden likställa utländska tjänstemän med svenska genom att utsträcka vissa regler i t.ex. till att gälla även utländska tjänstemän. Regeringen anser i stället att det är mer ändamålsenligt att använda en specialreglering och meddela reglerna om det operativa gränsöverskridande tullsamarbetet i en särskild lag. Förutsättningarna för när gränsöverskridande övervakning respektive gränsöverskridande förföljande får äga rum regleras noggrant i tullsam- arbetskonventionen. Den nya lagen bör således reglera förutsättningarna för det gränsöverskridande samarbetet och utformas med tullsamarbetskonven- tionen som utgångspunkt. Som har påpekat finns det enligt konventionen en begränsning av det gränsöverskridande samarbetet med avseende på gärningstyper i artikel 19.2 i tullsamarbets- konventionen. Det lagförslag som presenterades i lagrådsremissen innebar att en hänvisning gjordes direkt till konventionsbestämmelsen. Som skäl anfördes vissa omständigheter som talar emot en uppräkning av de aktuella brotten i lagtexten, bl.a. artikelns karaktär då de brott som anges inte har någon direkt motsvarighet i svensk strafflagstiftning samt att lagen skall lämna utrymme för gränsöverskridande samarbete även enligt andra internationella överenskommelser än tullsamarbetskonventionen. Lagrådet påpekar att en läsare för att förstå föreskrifternas räckvidd och innebörd måste ha tillgång till konventionstexten, vilken finns i publikationer som knappast är allmänt tillgängliga ens hos myndigheter. Lagrådet framhåller vidare att föreskrifterna är av central betydelse i fråga om utländska tjänstemäns rätt att övervaka respektive förfölja gärningsmän på svenskt territorium och bör därför i görligaste mån vara formulerade så att förutsättningarnas hela innebörd framgår direkt av lagtexten. Det förhållandet att vissa av de brott som anges i konventionen inte har någon direkt motsvarighet i svensk strafflagstiftning är inte skäl nog att i föreskrifterna endast ta in en hänvisning till artikeln i konven-tionen. Redan den åtgärden att uppräkningen i artikeln kom att ingå i den svenska lagtexten skulle enligt Lagrådet underlätta för rättstillämparen och annan läsare att förstå innebörden av de föreslagna föreskrifterna. Alla för bindande internationella överenskommelser som har ingåtts av regeringen skall publiceras i internationella överens- kommelser (SÖ). Det framgår av förordningen (1990:1070) om publi- cering av internationella överenskommelser m.m. Svenska myndigheter skall ha tillgång till bestämmelser som de har att tillämpa. Myndigheter bör därför prenumerera på när det är nödvändigt för att de skall ha tillgång till relevanta bestämmelser. Det kan framhållas att prenumeration på SÖ är kostnadsfri. Det förhållandet att tillgängligheten till SÖ kan brista hos vissa myndigheter som har att tillämpa svensk lag är därför enligt regeringens uppfattning inte i sig skäl att överge tekniken att i lagtext hänvisa till konventioner och andra internationella åtaganden. Med beaktande av den knappa tid som ofta kommer att stå till buds för svenska myndigheter som har att ta ställning till om en gränsöverskridande övervakning som har inletts utan föregående samtycke skall avbrytas, eller vilka instruk- tioner som skall lämnas, bör dock förutsättningarna i största möjliga mån framgå direkt av lagtexten. Regeringen finner därför skäl att i detta fall tillmötesgå Lagrådet. Uppräkningen bör därför ingå i lagtexten på det sätt som Lagrådet har föreslagit. Bestämmelserna för gränsöverskridande övervakning respektive gräns-överskridande förföljande bör meddelas i skilda lagrum. Överlämnande av myndighetsutövning En fråga när det gäller det operativa internationella tullsamarbetet är i vilken utsträckning andra staters tjänstemän kan komma att ägna sig åt myndighetsutövning i i samband med gränsöverskridande över- vakning och förföljande i enlighet med artiklarna 20 och 21 i tullsam- arbetskonventionen. All tjänsteutövning av myndighetspersoner är inte myndig- hetsutövning. Med myndighetsutövning brukar avses beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Åtgärderna skall komma till stånd och få sina rättsverkningar mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler. En åtgärd skall vidare beslutas ensidigt av det allmännas företrädare och av ett rättssubjekt som intar en monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Syftet med gränsöverskridande förföljande av en person är att denne skall berövas friheten, antingen av de förföljande tjänstemännen eller av den mottagande statens tjänstemän. Ett frihetsberövande är en åtgärd som innebär myndighetsutövning. De olika typer av tvångsåtgärder som de utländska tjänstemännen förutsätts ha rätt att vidta på svenskt territorium sammanfaller i stort sett med de befogenheter som enligt 24 kap. 7 § RB tillkommer var och en som påträffar en brottsling på bar gärning. Det kan emellertid knappast hävdas att en tulltjänsteman i tjänsten omfattas av den regeln. Det torde därför stå klart att gränsöverskridande förföljande enligt artikel 20 i tullsamarbetskonventionen kan innefatta myndighetsutövning här i landet. Övervägande skäl talar enligt regeringens mening för att också gränsöverskridande övervakning kan komma att innefatta myndighets- utövning, då åtgärden kan ses som ett uttryck för samhällets makt- befogenheter som kommer till stånd genom offentligrättsliga regler. Detta utvecklas närmare i prop. 1999/2000:64 s. 93-94 avseende internationellt polisiärt samarbete. Vissa av föreskrifterna i förslagen innebär att myndighetsutövning överlåts till annan stat. Detta gäller bl.a. vissa föreskrifter rörande gräns- överskridande förföljande. Lagrådet erinrar om att bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen gäller beträffande sådant över-låtande av myndighetsutövning. 7.2 Gränsöverskridande övervakning 7.2.1 Tullsamarbetskonventionens regler Gränsöverskridande övervakning regleras i artikel 21 i tullsamarbets- konventionen. Härmed avses den situation där en stats tullmyndighet i sitt eget land som ett led i en pågående utredning om brott övervakar en person som är skäligen misstänkt för ett brott av viss svårhetsgrad, vilka anges i artikel 19.2 i konventionen (räknas upp i avsnitt 7.1.1), och den personen beger sig in på en annan stats territorium (mottagande stat). Under de förutsättningar som anges i tullsamarbetskonventionen får de tjänstemän som utför övervakningen fortsätta denna även på den mottagande statens territorium. Huvudregeln är att myndigheten som övervakar den misstänkte skall inhämta tillstånd av den mottagande medlemsstaten innan bevakningen fortsätter in på dess territorium, eller ansöka om bistånd med övervakningen på sedvanligt sätt i enlighet med artikel 9. Den mottagande staten kan när som helst begära att operationen skall upphöra. Om situationen blir särskilt brådskande eller tar en oväntad vändning får övervakning fortsätta över gränsen till mottagande stat även utan föregående tillstånd eller samtycke. I sådana fall skall den mottagande statens myndigheter kontaktas senast i samband med gränsöverskridan- det. Om tillstånd inte ges till övervakningen skall åtgärden avbrytas. Det finns inga geografiska begränsningar avseende gränsöverskridande övervakning, som således kan ske vid överskridande av alla typer av gräns. 7.2.2 Tullsamarbetsavtalen Gränstullsamarbetsavtalen med och är de enda avtal som förutom tullsamarbetskonventionen innehåller bestämmelser där utländska tulltjänstemän ges befogenheter på svenskt territorium. Det förutsätts där att de utländska myndigheterna skall rapportera till och på begäran inställa sig personligen hos behöriga myndigheter i den stat på vars område övervakningen har skett. Övervakande utländska tjänstemän får dock inte vidta några tvångsåtgärder gentemot den person som de övervakar. 7.2.3 Regel om gränsöverskridande övervakning införs Regeringens förslag: Det skall vara tillåtet för utländska tjänstemän att under vissa förutsättningar utföra övervakning av misstänkta brottslingar på svenskt territorium. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Riksåklagaren () och () ifråga- sätter hur man skall förhindra att övervakningsåtgärden kolliderar med en pågående förundersökning i och vem som skall ha tillgång till det material som framkommer under övervakningen, liksom hur de myndigheter som bedriver den svenska utredningen skall informeras om övervakningsåtgärden och vilka synpunkter som myndigheten därvid har möjlighet att anlägga på åtgärdens genomförande eller utformning. Skälen för regeringens förslag: Övervakning är en metod som de svenska myndigheterna använder både i gränskontrollverksamheten och under förundersökning som rör varusmuggling. och, såvitt avser sjötrafiken , förutsätts därför medverka i sådant tullsamarbete om inte uttryckligen förklarar sig inte vilja tillämpa artikel 21 om gränsöverskridande övervakning. är övervakning en etablerad tullsamarbetsmetod. Det nya momentet är att sådan övervakning inte nödvändigtvis behöver avbrytas vid gränsen utan att tjänstemän från andra länder under vissa förutsättningar får fortsätta in på svenskt territorium och svenska tjänstemän får fortsätta in på andra länders territorium. Denna samarbetsform har inte några inslag av tvångsåtgärder riktade mot person eller egendom. Däremot kan gränsöverskridande övervakning komma att innefatta myndighetsutövning av utländska tjänstemän på svenskt territorium. har dock under förhandlingarna inte sett några svårigheter med att acceptera denna samarbetsform. innehåller en liknande reglering avseende det polisiära samarbetet i artikel 40. Övervägande skäl talar för att nationella lagregler införs som avspeglar regleringen i tullsamarbetskonventionen och om gränsöverskridande övervakning. I den nya lagen anges under vilka förutsättningar gränsöverskridande övervakning får äga rum. Huvudregeln är att samtycke krävs från svensk myndighet. Övervakningen skall genast upphöra om en svensk myndig- het begär det, eller om samtycke inte har lämnats från gränsöverskridandet. Riksåklagaren () och () har ifrågasatt hur det skall förhindras att övervakningsåtgärden kolliderar med en pågående förundersökning i och vem som skall ha tillgång till det material som framkommer under övervakningen, liksom hur de myndig-heter som bedriver den svenska utredningen skall informeras om övervakningsåtgärden och vilka synpunkter som myndigheten därvid har möjlighet att anlägga på åtgärdens genomförande eller utformning. I anslutning till en ansökan om gränsöverskridande övervakning skall samordningsenheten vid genom kontroll i misstankeregistret förvissa sig om att den begärda övervakningen inte riskerar att skada en pågående svensk förundersökning. I de fall det kan finnas risk för det, skall samråda med den svenska förundersökningsledaren innan samtycke lämnas. 7.3 Gränsöverskridande förföljande 7.3.1 Tullsamarbetskonventionens regler Gränsöverskridande förföljande regleras i tullsamarbetskonventionens artikel 20. Denna samarbetsmetod är förknippad med mer långtgående befogenheter för de utländska tjänstemännen än gränsöverskridande övervakning, då de i vissa situationer har rätt att tillgripa tvångsåtgärder. Om en person upptäcks på bar gärning i färd med att begå ett brott och sedan försöker fly till en annan stat skall förföljande tjänstemän ha rätt att fortsätta förföljandet över gränsen och gripa personen. Det huvudsakliga syftet med förföljandet skall vara att säkerställa ett utlämningsförfarande till den stat varifrån förföljandet påbörjades. Huvudregeln är att den mottagande staten skall lämna sitt samtycke till förföljandet. Dock får det ske utan samtycke om de förföljande tjänstemännen inte hinner eller inte kan inhämta föregående samtycke. Gränsöverskridande förföljande får även ske om behöriga myndigheter i den mottagande staten inte har kunnat bege sig till platsen för att ta upp förföljandet. Senast när de förföljande tjänstemännen passerar gränsen skall de kontakta de behöriga myndigheterna i den stat på vars territorium förföljelsen skall äga rum. Förföljandet skall genast upphöra om den mottagande staten begär det. Medlemsstaterna skall enligt artikel 20.1 underrätta depositarien om vilka tjänstemän denna bestämmelse skall vara tillämplig på. Till skillnad mot gränsöverskridande övervakning får gränsöver- skridande förföljande bara ske om en person tas på bar gärning i färd med att begå ett brott som sägs i artikel 19.2 i tullsamarbetskonventionen och som kan föranleda utlämning (räknas upp i avsnitt 7.1.1), eller för medhjälp till ett sådant brott. Detta innebär att förföljande in på svenskt territorium endast får ske om det är fråga om ett brott varpå fängelse finns i den svenska straffskalan, t.ex. varusmuggling. I förhållande till de nordiska länderna krävs att fängelse finns i straffskalan för brottet i den ansökande staten. Det krävs alltså inte en bedömning att utlämning skall komma till stånd i det enskilda fallet, utan den lag-stadgade straffskalan är avgörande. Det förhållandet att de flesta stater i regel inte lämnar ut sina egna medborgare utgör följaktligen inte hinder mot gränsöverskridande förföljande. Fullbordas brottet först när gränsen till en annan medlemsstat passeras utgör det i princip inte grund för tjänstemän i den medlemsstat som personen lämnar att ta upp ett förföljande. Smugglingsbrottet måste vara fullbordat i det land vars myndigheter avser att fortsätta förföljandet över gränsen till ett annat land. Ett praktiskt exempel kan vara att danska tullen ingriper när en person med hjälp av en båt smugglar in narkotika till danska kusten och där gärningsmannen flyr med båten över till svenska kusten. Om de svenska myndigheterna inte hinner förvarnas kan de danska tjänstemännen fortsätta förföljandet in i och där gripa gärningsmännen, i avvaktan på att eller polisen tar över ärendet. kan därefter göra en formell framställan om att utlämnande skall ske. När förföljelsen äger rum till havs skall den ske enligt tullsamarbets- konventionens bestämmelser om man befinner sig på en medlemsstats territorium.