prop · GN0364 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är genom den myndigheten som staten skall göra sina rapporter i SIS. För del bör utses till personuppgifts- ansvarig, i den betydelse som avses i personuppgiftslagen. Rikspolis- styrelsens ställning som personuppgiftsansvarig innebär bl.a. att det blir styrelsens uppgift att ta ställning till om uppgifter i registret skall lämnas ut. Att utses till personuppgiftsansvarig utesluter dock inte att utser en annan myndighet som personuppgifts- biträde som registrerar vissa rapporter, ansvarar för rättelser o.s.v., enligt de regler för personuppgiftsbiträde som finns i personuppgiftslagen. skall således i den nya lagen ges i uppgift att föra det . Ändamålet med registret skall vara att utgöra ett hjälpmedel där Schengenstaterna kan göra framställningar om de särskilda åtgärder som får begäras i SIS samt därigenom främja sam- arbete mellan Schengenstaterna vad gäller polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd. Tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter i SIS En registrering i SIS är, som framgått, en begäran om att den Schengen- stat som påträffar den registrerade personen, fordonet eller föremålet skall vidta en viss åtgärd som får begäras enligt , exempelvis att en person skall tas i förvar för att lämnas ut till den rapporterande staten (se närmare avsnitt 8.1 och 8.3.2). Registrering av en person i SIS får ske endast på den grunden att någon av de åtgärder som anges i begärs, dvs. efter- lysning för förvarstagande för utlämning, införande på spärrlista, omhändertagande av personer för egen eller annans säkerhet, upplysning om hemvist eller uppehållsort avseende försvunna personer eller personer som har förelagts att inställa sig vid domstol i vissa fall, dold övervakning eller särskild kontroll samt efterlysning av föremål som efterlysts för beslag eller för att användas som bevismaterial vid rättegång i brottmål. Av den nya lagen bör således framgå att behandling av personuppgifter i SIS får ske enbart på den grunden att någon av de särskilda angivna åtgärderna begärs. Lagen bör vidare återspegla regel att en prövning bör ske i varje fall av om uppgifterna är nödvändiga för den begärda åtgärden och om ärendet är av sådan vikt att registrering i SIS är berättigad. Denna regel bör i den svenska lagen rikta sig till såsom personuppgiftsansvarig för de svenska registreringarna i SIS. Personuppgifter som får registreras i SIS m.m. reglerar uttömmande vilka personuppgifter som får registreras när någon av åtgärderna begärs, nämligen vissa identi- fieringsuppgifter samt uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kan befaras tillgripa våld. Sådana bestämmelser brukar i svensk rätt vanligen meddelas i förordning eller myndighets föreskrifter. Registrering av personuppgifter i kriminalunderrättelseregister eller i har emellertid ansetts så känsligt att reglerna om vilka personuppgifter som får förekomma i dessa register har meddelats i lag (prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20, rskr 1997/98:276). SIS är ett omfattande register. Där registrerar inte bara upp- gifter enligt svensk nationell rätt, utan även andra europeiska stater registrerar uppgifter enligt sina nationella rättsordningar. Vidare är det ett stort antal myndigheter i många länder som har tillgång till uppgifter i SIS. Därtill kommer att registret innehåller uppgifter om såväl dömda som misstänkta brottslingar och även andra personer. Det framstår därför som lämpligt att meddela även bestämmelserna om vilka personuppgifter som får registreras i SIS i lag. Lagen bör således ange vilka person- uppgifter som får behandlas i SIS och därför innehålla den uppräkning av personuppgifter som finns i artikel 94.3 första stycket i Schengen- konventionen. Som några remissinstanser har påpekat finns dock anledning att i vissa avseenden frångå den svenska översättningen av konventionstexten. (Beträffande förbudet i artikel 94.3 andra stycket mot behandling av känsliga uppgifter, se avsnitt 8.10.3). Vidare innehåller regler om verkställighets- förbud, s.k. flaggor. Enligt dessa regler får i vissa fall begära att rapporten i SIS åtföljs av ett meddelande om att verkställighet inte kommer att ske på svenskt territorium (se avsnitt 8.2). Reglerna om verkställighetsförbud är delvis mycket detaljerade och särskilt när det gäller regelverket kring hur de s.k. flaggorna skall hanteras av rent teknisk natur. Dessa bestämmelser bör därför inte tas in i den särskilda lagen om SIS. I lagen bör dock anges att verkställighetsförbud får registreras. Särskilt bemyndigande till regeringen att utfärda bestäm- melser i detta avseende bedöms inte nödvändigt. 8.4 Tillgång till uppgifter i SIS och sekretess (artiklarna 101, 109 och 114) 8.4.1 regler Uppgifter som finns registrerade i SIS är, enligt artikel 101, tillgängliga endast för myndigheter som har behörighet att utföra gränskontroller eller undersökningar inom landet som verkställs av polis eller tull samt samordning av sådana undersökningar. Uppgifter från spärrlista (artikel 96) är även tillgängliga för vissa myndigheter som handlägger ärenden om viseringar, uppehållstillstånd, m.m. Därtill kommer att den nationella tillsynsmyndighet som varje Schengenstat är skyldig att utse skall ha tillträde till registret (artikel 114, se vidare nedan i avsnitt 8.9). Enskildas rätt att ta del av uppgifter i SIS skall följa nationell rätt (artikel 109). Vissa begränsningar skall dock gälla, oavsett den nationella lagstiftningens innehåll. En Schengenstat som inte har registrerat den aktuella rapporten i SIS får endast lämna ut information om sådana upp- gifter efter det att den rapporterande staten har fått tillfälle att yttra sig. En begäran om utlämnande av uppgifter till den berörde skall vidare avslås om det kan skada verkställigheten av den åtgärd som rapporten avser, eller någon annan persons rätt eller frihet måste skyddas. Slutligen får uppgifter inte lämnas ut under en pågående dold övervakning. 8.4.2 Gällande rätt Sekretesslagen Rätten att få del av allmänna handlingar följer av reglerna om handlings- offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Handlingsoffentligheten begränsas genom regler i sekretesslagen (1980:100) eller lag eller för- ordning till vilken sekretesslagen hänvisar. I sekretesslagen finns bl.a. regler till skydd för enskilda och till skydd för det allmänna. De uppgifter som förekommer i register i polisens verksamhet är ofta av en sådan natur att de av olika skäl inte får lämnas ut. En pågående förundersökning kan skadas om uppgifter ur den kommer ut. Vidare anses uppgifter ur belastningsregister kunna skada den som är dömd för ett brott i sin återanpassning i samhället. Därför är uppgifter i dessa register sekretessbelagda. För uppgifter i belastningsregister råder det, enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen, absolut sekretess. Den absoluta sekretessen innebär att uppgifter endast får lämnas ut när det föreskrivs i lagen (1998:620) om belastningsregister, BRL och säkerhetsskyddslagen (1996:627) samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. För uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i register som förs av enligt polisdatalagen (1998:622) eller uppgifter som annars behandlas med stöd av polisdatalagen, gäller sekretess (9 kap. 17 § första stycket 6 sekretesslagen). Exempel på sådana register är kriminalunderrättelseregister och . Också för uppgifter i misstankeregister gäller sekretess (9 kap. 17 § första stycket 7). Sekretess gäller för uppgift i de nämnda registren om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Om utlämnande av sådana uppgifter gäller vad som är föreskrivet i lagen (1998:621) om misstankeregister, MRL och polisdatalagen (1998:622), PDL, samt förordningar som har stöd i dessa lagar. Av intresse är även ett register som för över de personer som har utvisats ur och över motsvarande uppgifter som har kommit in från de övriga nordiska länderna eller (2 § 5 samt 7 § polisregisterkungörelsen [1969:38]), det s.k. Personefterlysnings- och . I en del, den s.k. , är registret ett polisregister som förs med stöd av lagen (1965:94) om polisregister m.m. Uppgifter i omfattas av absolut sekretess (7 kap. 17 § första stycket sekretesslagen samt p. 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (1998:624) om ändring i sekretesslagen (1980:100). Sekretess gäller vidare för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden bl.a. i förundersökning i brottmål och i åklagar- myndighets, polismyndighets, skattemyndighets, Statens kriminal- tekniska laboratoriums, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men (9 kap. 17 § första stycket 1 och 4 sekretesslagen). I sådan verksamhet gäller sekretess också för anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas uppkomma fara för att någon utsätts för våld eller allvarligt men om uppgiften röjs (9 kap. 17 § andra stycket sekretesslagen). Uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksam- het för att förebygga brott samt åklagarmyndighets, polismyndighets m.fl. verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott m.m. får inte lämnas ut om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Det framgår av 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen, och brukar benämnas förundersökningssekretess. Vidare får en uppgift inte lämnas ut som hänför sig till polisens underrättelseverksamhet eller som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller framtida verksamhet skadas (5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen). Bestämmelser om utlänningssekretess finns i 7 kap. 14 § sekretess- lagen. Som exempel kan nämnas att i verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess för uppgift om enskilds förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Beträffande beslut i sådant ärende gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen. Slutligen bör nämnas att utrikessekretess, enligt 2 kap. 1 § sekretess- lagen, gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Särskilda regler om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet Uppgifter i belastningsregistret och i misstankeregistret är tillgängliga för de myndigheter och i den verksamhet för vilka de förs, dvs. i huvudsak polismyndigheter och för att förebygga, upptäcka och utreda brott, åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt polismyndigheter och andra myndigheter för viss lämplighets- eller tillståndsprövning o.d. Både lagen om belastningsregister och lagen om misstankeregister innehåller bestämmelser av innebörd att uppgifter på begäran skall lämnas ut till polismyndighet, och åklagarmyndighet samt till myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det (6 § BRL, 5 § MRL). Från belastningsregistret, som omfattas av absolut sekretess, får uppgifter även lämnas till ombudsmän (), Justitiekanslern () samt Datainspektionen för deras tillsynsverksamhet samt i vissa fall till förvaltningsdomstol. När en myndighet begär uppgifter ur misstankeregistret skall behovs- och proportionalitets- principerna gälla. Det innebär att en myndighet som har rätt att få upp- gifter ur ett register i varje särskilt fall noga skall pröva behovet av informationen. En begäran om att få ta del av uppgifter får göras endast om skälen till det uppväger den olägenhet det innebär för den det berör (7 § BRL, 6 § MRL). Uppgifter i belastningsregistret och misstankeregistret får även lämnas ut till utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer om det följer av internationella överenskommelser som efter godkännande har tillträtt (11 § BRL, 9 § MRL). Polisdatalagen innehåller inga bestämmelser om utlämnande av upp- gifter till den registrerade. Bestämmelsen i 14 kap. 4 § sekretesslagen innebär dock att den registrerade i regel har rätt att få ut uppgifter om sig själv trots att sekretess råder för uppgiften. Eftersom 14 kap. sekretesslagen inte är tillämpligt på uppgifter i belastningsregistret, innehåller lagen om belastningsregister särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter bl.a. till den registrerade (9 §). Den registrerade skall alltid ha rätt att få ut de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne. Regeringen bemyndigas att före- skriva att ett registerutdrag som en enskild behöver för ett särskilt ända- mål får begränsas. Vidare finns det i lagen om belastningsregister även regler om utlämnande till annan enskild än den registrerade (10 §), bl.a. om det behövs för att pröva en fråga om en anställning eller ett uppdrag i en verksamhet som avser vård. 8.4.3 Överväganden och förslag Regeringens förslag: Åklagarmyndigheter, polismyndigheter, , () och ges tillgång till uppgifterna i det (9 §, första stycket 1 3). Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om att myndigheter som handlägger ärenden om visering och uppehållstillstånd skall ha tillgång till det som avser den s.k. spärrlistan (9 § andra stycket), samt vilka myndigheter som ska ha direktåtkomst till registret (9 § andra stycket). I sekretesslagen införs en ny bestämmelse som innebär att vissa uppgifter i och kompletterande information på om enskildas personliga förhållanden omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 41 §). En bestämmelse införs i den nya lagen som upplyser om sekretess- lagens bestämmelser (8 §). Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians förslag gavs dock åklagarmyndigheterna inte tillgång till uppgifter i SIS samt tillgång till sådana uppgifter endast för gränskontrollverksamheten. Vidare innehöll promemorian ett förslag till bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att myndigheter som utför uppgifter som har direkt anknytning till polisens brottsbekämpande arbete skall ha tillgång till uppgifter om fordon och föremål som har efterlysts. Någont sådant bemyndigande föreslås inte här. Remissinstanserna har med vissa förslag om tillägg tillstyrkt förslagen eller lämnat dem utan erinran. Riksåklagaren och Kust- bevakningen har påpekat att de bör ges tillgång till uppgifter i SIS, såvitt avser i vidare mån än vad som föreslagits i pro- memorian. har lämnat ett eget förslag till bestämmelse om sekretess för uppgift i myndighets verksamhet för åtgärd på begäran av främmande stat i åklagarmyndighets, polismyndighets, skatte- myndighets, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att åtgärden begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs samt för framställning om sådan åtgärd. Förslaget kommer att beredas gemensamt med förslagen i departementspromemorian Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, Ds 1999:56. Skälen för regeringens förslag I konsekvens med vad som gäller för andra polisregister, bör bestämmelser om vilka myndigheter som skall ges tillgång till uppgifter i SIS i princip tas in i lagen om Schengens informationssystem. I vissa avseenden skall myndigheter dock ha tillgång endast till begränsade uppgifter i SIS. I den delen bör regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter. Regeringen bör även bemyndigas att bestämma vilka myndigheter som ges direktåtkomst till registret. Vidare bör person- uppgifter i SIS och kompletterande information på omfattas av sekretess till skydd för den enskilde som i princip motsvarar den som gäller i andra sammanhang där uppgifter av samma slag före- kommer. Dessa frågor utvecklas nedan. Svenska myndigheters tillgång till uppgifter i SIS Syftet med SIS är, som nämnts, att främja samarbetet mellan Schengen- staterna avseende polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och vistelse i Schengenområdet. För att detta syfte skall uppfyllas, skall uppgifterna i SIS vara till- gängliga för de myndigheter som berörs. Dessa är för det första, enligt artikel 101.1 a, myndigheter som har behörighet för gränskontroller, dvs. för svensk del polisen, , (jämför prop. 1998/99:81, bet. 1998/99:SfU11, rskr. 1998/99:236) och Kustbevak- ningen, som följaktligen bör ges tillgång till uppgifter i SIS för gräns- kontrollverksamheten. För det andra skall, enligt artikel 101.1 b, myndigheter som har behörighet för andra undersökningar inom landet som verkställs av polis- eller tullmyndigheter och för samordning av sådana undersökningar ha tillgång till information i SIS. Detta får även anses avse undersökningar i brottsförebyggande syfte, vilket bl.a. omfattar kriminalunderrättelse- verksamhet. Enligt svensk rätt utförs vissa utredningar som faller inom polisens respektive områden av . Även bör således ges tillgång till uppgifter i SIS för detta syfte. Vidare leds och samordnas de aktuella undersökningarna i i princip av åklagare. Också åklagarmyndigheter, vari Ekobrotts- myndigheten inkluderas, bör således ges tillgång till uppgifter i SIS. För det tredje föreskriver artikel 101.2 att uppgifterna i den s.k. spärr- listan skall vara tillgängliga för myndigheter med behörighet att utfärda viseringar, centrala myndigheter med behörighet att granska viserings- ansökningar samt myndigheter med behörighet att bevilja uppehålls- tillstånd, viseringar och handha utlänningsärenden inom ramen för tillämpningen av bestämmelser om rörlighet för personer. Beslut om visering och uppehållstillstånd meddelas, enligt 2 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529), av eller Ut- rikesdepartementet. Vidare får regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, ge andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd. Regeringen får även ge ett organ som är knutet till exportråd rätt att besluta om sådant tillstånd. har en rad myndigheter bemyndigats att fatta sådana beslut. Också regeringen eller kan i vissa fall besluta om tillstånd. Mot bakgrund av det sagda, och då detta endast gäller vissa uppgifter i registret, anser regeringen att närmare bestämmelser om vilka myndigheter som ges tillgång till spärrlistan lämpligen bör meddelas i förordning, samt att regeringen följaktligen bör bemyndigas att meddela föreskrifter i denna del. I promemorian har även föreslagits att regeringen skall bemyndigas att meddela föreskrifter om att andra myndigheter som utför uppgifter som har direkt anknytning till polisens brottsbekämpande verksamhet skall ges tillgång till uppgifter om efterlysta fordon och föremål. Avsikten med en sådan bestämmelse skulle vara att ge som för polisens räkning för register över stulna fordon samt i brottsförebyggande syfte utför kontroller mot detta register i samband med registrering av t.ex. uppgifter om ny ägare tillgång till motsvarande uppgifter i SIS för att kunna utföra sina uppgifter korrekt. Datainspektionen har ifrågasatt om medger att en myndighet ges tillgång till SIS för detta ändamål. Tillgång till uppgifter i SIS får, enligt artikel 101.1 b, ges till bl.a. myndigheter som har behörighet för undersökningar inom landet som verkställs av polis- och tullmyndigheter. Mot bakgrund av att för det svenska registret över stulna fordon och utför de nämnda kontrollerna för polisens räkning, finns det enligt regeringens mening ett visst utrymme för att ge tillgång till de aktuella uppgifterna. Det bör emellertid också beaktas att rapporter om stulna fordon enligt artikel 100 syftar till att fordonet skall tas i beslag eller kunna användas som bevismaterial vid rättegång i brottmål. har inte befogen- het att verkställa denna typ av åtgärder. Vidare får uppgifter i SIS, enligt artikel 102.1, endast utnyttjas för det ändamål som har angivits för rapporten (eller med tillstånd av den registrerande staten, för ett syfte som faller under ett annat slag av rapport enligt konventionen, i vissa fall som saknar relevans i detta sammanhang). Det är därför delvis osäkert om ett förfarande med kontroller mot SIS i samband med registrering av uppgifter om ny ägare o.d. är förenligt med . Sammanfattningsvis finner regeringen inte skäl att förorda ett bemyndigande som det som föreslagits i promemorian. En annan sak är att , om styrelsen finner det lämpligt, har möjlighet att anlita som personuppgiftsbiträde för registrering i SIS av uppgifter om stulna fordon, rättelser, raderingar m.m. I lagen bör sammanfattningsvis införas en bestämmelse av innebörd att vissa angivna myndigheter ges tillgång till uppgifter i hela samt att regeringen bemyndigas att ge myndigheter tillgång till spärr- listan. Även frågan om vilka myndigheter som bör ha direktåtkomst till registret bör, i enlighet med vad som gäller för register i polisens verk- samhet, överlämnas till regeringen att bestämma. Myndigheter som har att utöva tillsyn bör givetvis också få tillgång till uppgifter i SIS, i den utsträckning som behövs för tillsynsverksamheten. Detta kräver dock inte särskild reglering i den nya lagen, utan följer av 14 kap. 1 § andra meningen samt 2 § första stycket 3 sekretesslagen och av uppdraget att utöva tillsyn (se t.ex. lag [1975:1339] om Justitie- kanslerns tillsyn samt lag [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Den myndighet som enligt artikel 114 i Schengenkonven- tionen skall utses att, med beaktande av svensk rätt, utöva tillsyn över det samt kontrollera behandling och utnyttjande av uppgifter i SIS, skall således enligt 43 § personuppgiftslagen (1998: 204) ges tillgång till personuppgifter som behandlas i SIS m.m.. Behandling av personuppgifter omfattar, enligt 3 § personuppgiftslagen, varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, och som exempel anges bl.a. insamling, registrering, lagring, ändring, användning, blockering, utplåning samt förstöring av uppgifter. (I avsnitt 8.9.3 görs bedömningen att Datainspektionen bör utses till svensk tillsyns- myndighet.) Enskildas rätt att ta del av uppgifter När det gäller enskildas rätt att ta del av uppgifter om sig själva i SIS, skall nationell rätt gälla enligt . Det innebär att personuppgiftslagens regler om informationsskyldighet blir tillämpliga, om inte annat föreskrivs. Datainspektionen har anfört att det bör framgå direkt av lagen om Schengens informationssystem vad som gäller i detta avseende. I den mån det finns skäl att i något avseende frångå person- uppgiftslagens bestämmelser om informationsskyldighet skall det själv- fallet regleras i den särskilda registerlagen; så har exempelvis skett 8 § lagen (1998:621) om misstankeregister. När det gäller uppgifter i SIS framgår det, som nämnts, av konventionen att nationell rätt skall gälla. Regeringen föreslår inte att personuppgiftslagens bestämmelser skall frångås. Därför behövs inget särskilt påpekande i den nya lagen. För en utförlig presentation av personuppgiftslagens bestämmelser om informationsskyldighet hänvisas till prop. 1997/98:44, Personuppgiftslag, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180. Det finns dock anledning att här påpeka att bestämmelsen i 24 § personuppgiftslagen, att information skall lämnas självmant till den registrerade, enligt paragrafens andra stycke inte blir tillämplig när det gäller eftersom det finns bestämmelser om registrerandet i lag.