mot · GO02N294 · 2000-10-05 00:00:00 — Dessa har därmed stimulerats tillobeskattad egenproduktion, snarare än till inköp av beskattade tjänster frånprofessionella producenter, vilket i sin tur haft en negativ inverkan påskattebasernas storlek.I direktiven till konstaterade dåvarandefinansministern att subventioner (i betydelsen skattelättnader) itjänstesektorn skapar välfärdsförluster. För att vara relevant förutsätterresonemanget att alternativa sysselsättningsmöjligheter finns i andra merproduktiva sektorer av ekonomin. Det mesta tyder nu på attinternationaliseringen och den tekniska utvecklingen medför attexportindustrins behov av arbetskraft kommer att fortsätta att minska oavsettsåväl konjunkturer som marknadsandelar. Sysselsättningsmöjligheter ipåtagligt mer produktiva sektorer ser därför inte ut att stå till buds i någonstörre utsträckning. Givet att detta förhållande består, så innebär lättnaderförtjänstesektorn därför välfärdsvinster, snarare än välfärdsförluster, så längearbetsmarknadens resurser inte utnyttjas fullt ut.Det bör uppmärksammas att turistnäringen är en av de näringar som lättkan skapa ny sysselsättning utan stora utbildningsinsatser. Brister iarbetsmarknadens funktionssätt utgör dock hinder för turistnäringen påsamma sätt som för andra sektorer i näringslivet.Turistnäringen är småskalig. av företagen är s.k.microföretag med färre än 10 anställda och av resterande del är praktiskt tagetalla småföretag med 10-100 anställda. Näringen påverkas därmed i betydandeutsträckning negativt av de storföretagsinriktade regelsystemen.En ny inriktning av statens politik avseende tjänstesektorn ochsmåföretagande skulle enligt vår mening förbättra turistnäringens allmännaförutsättningar på ett avgörande sätt och därmed kunna lämna ett betydandebidrag till både ökad sysselsättning och förbättrad bytesbalans.En illustration till detta finns i boken av docentMagnus Henrekson (1996) där författaren påpekar att USA1987/88 hade av de sysselsatta i hotell- restaurangbranschen,medan motsvarande siffra för var . Redan en fördubblinginom enbart denna bransch skulle därmed kunna innebära 46.000 nya jobboch för hela turistnäringen 110.000.För turistnäringen särskildaförutsättningarTuristnäringen skiljer sig från t.ex. exportindustrin genomsitt stora beroende av hemmamarknaden, vars utveckling ärav avgörande betydelse för företagens fortlevnad. Näringenhar karaktären av ett komplext leveranssystem, där deenskilda företagen inte alltid, eller ens ofta, är medvetna omvilka övriga företag som betjänar den enskilde konsumenten.Den viktigaste särskilda förutsättningen för turistnäringens utveckling ärtrenderna inom internationell resekonsumtion. Dessa går långsamt bortfrån de tre "s:en" - sol, sand och (billig) sprit - i riktning mot merupplevelsebetonade semesterformer. I dessa spelar natur och kultur en alltviktigare roll. För ett land som med kort sommar, svalt och fuktigtklimat, riklig tillgång på vacker och lättillgänglig natur och en välsköttkultursektor är detta utan tvekan en gynnsam utveckling. Det bör dockpåpekas att dessa produktionsförutsättningar inte är unika för och attvi på detta område konkurrerar med en rad andra länder. Åtskilliga av dessahar ett så mycket lägre kostnadsläge att det uppväger även mycket högatransportkostnader.Sveriges nordiska grannländer uppfattas ofta som våra främstakonkurrenter inom turismen, vilket implicerar att höga priseregentligen inte skulle spela så stor roll. Detta bygger dock på en felsyn. De avden hårda konkurrensen nedpressade priserna för internationellaflygtransporter har gjort att konkurrensen om fritidsresenärerna numera ärglobal. Vårt läge mitt i en högprisregion är därför ett problem, snarare än enfördel. Storslagna och väl kommersialiserade naturupplevelser i ärliksom uråldriga kulturminnen i och svårarekonkurrenter än våra grannländer.Ogynnsamt är också avstånd från befolkningscentra,vilket driver upp utländska konsumenters kostnader och pengar för resanhit. För att kompensera för detta skulle näringen egentligen behöva ettkostnadsläge något under genomsnittet. Som exempel på detta kan anföras detstora bortfallet av förväntade deltagare för iStockholm . Till skillnad från vad som uppgivits i mediauppstod detta bortfall i , vars poliser och brandmän uppenbarligen fannkostnaderna för resan till och uppehället i prohibitivt höga. Enbartlogidelen betingade ett pris på mellan 4.500 och per person.KonkurrensförhållandenKonkurrensverkets uppfattningKonkurrensverket har till regeringenöverlämnat en studie av klagomålsärenden"Konkurrenshinder för småföretag". I denna sätter man bl.a.ljuset på de problem som uppstår när företag tvingaskonkurrera med både offentlig näringsverksamhet ochsådana andra aktörer som erhåller skattefinansierat offentligtstöd i olika former. Man citerar också en studie från Umeåuniversitet som visar att myndigheters agerande påkonkurrensmarknader kan få så allvarliga konsekvenser förenskilda småföretag att de tvingas upphöra medverksamheten. Detta är enligt uppfattning heltoacceptabelt.Konkurrensverket framför i rapporten sin principiella uppfattning attmyndigheter inte bör bedriva verksamhet på väl fungerandekonkurrensmarknader och efterlyser en precisering från statsmakternas sidaunder vilka förutsättningar som sådant skall få ske. Man efterlyser ocksåregler som säkerställer att stöd inte snedvrider konkurrensen, hämmar elleromöjliggör verksamhet i företagen.Verket framförde liknande tankar i en rapport tillUnderprissättningsutredningen, som senare till regeringenframförde förslag om förbud för kommuner mot otillbörligtkonkurrenssnedvridande prissättning, lagfästa preciseringar av denkommunala kompetensen och förbättrad redovisning samt straffför domstols- och lagtrots. Detta ställer vi i oss bakom fullt ut.Konkurrenssnedvridning inomturistnäringenDe missförhållanden påtalat har bärkraftäven inom turistnäringen, där ett stort antal kommunerbedriver näringsverksamhet inom ramen för sinaturistbyråer, i kommunala stiftelser och i hel- eller delägdabolag. Regelrätta bidrag till privata företag förekommerockså, bl.a. inom ramen för den svenska regionalpolitikenoch EU:s regionalpolitik. Det är angeläget att kontinuerligtfölja utvecklingen just när det gäller eventuella snedvridandeeffekter av olika regionalpolitiska stöd. Ett exempel på ettEU-finansierat projekt med kraftigt negativkonkurrenspåverkan återfinns i avsnittet 8.2.2. nedan.Även annan offentlig näringsverksamhet förekommer inom området,framförallt i form av turistanläggningar av olika slag, bl.a. campingplatser,hotell och restauranger. Syftet är ofta att stödja turismens utveckling genomatt förbättra serviceutbudet till besökarna och t.ex. tillhandahållauthyrningsstugor och paketresearrangemang, men kan också vara att skapa enkompletterande finansieringskälla till turistbyråerna. Verksamhetenuppmuntras och stöds på olika sätt, även ekonomiskt, av Turistdelegationenoch av Rese- och Turistråd.Kommuner har på detta sätt och i strid med kommunallagen i flera falllyckats uppnå marknadsdominerande ställning. Detta har försvåratnyetableringar och förhindrat uppkomsten av livsdugliga privataverksamheter. Vi delar både och att detta är i högsta grad olämpligt och menar attFolkpartiets förslag om konkurrenspoliser och ökade anslag tillKonkurrensverket för fler självständiga utredningar bör beaktas i dettasammanhang.Regeringen har också i den konkurrenspolitiska propositionen fästuppmärksamheten på bristande konkurrens inom näringen, framförallt SASbonussystem, som effektivt hindrar uppkomsten av konkurrens iinrikestrafiken. Vi delar regeringens oro för detta. I den mån befintliglagstiftning inte räcker för att hindra företag från att binda upp sina kunder isystem av detta slag, anser vi att lagstiftningen bör skärpas.Resegarantilagens tillämpning är ett exempel på konkurrenssnedvridninginom turistnäringen där staten själv är regissören. Enligt lagen, som ärbaserad på bindande EU-direktiv, skall den som arrangerar en paketresa ställasäkerhet hos Kammarkollegiet. Olika länder har löst detta på olika sätt, menden form som valts i medför en kraftig snedvridning av konkurrensentill storföretagens fördel och småföretagens nackdel.Systemet band kapital på som mest , vilketmedförde kostnader för företagen på totalt ca . Den svenskafinansmarknadens funktionssätt är sådant att kostnaderna för systemet tillövervägande delen bestrids av över 1.200 småföretag. Hälften av dessa harkostnader på åtminstone av garantibeloppet. har ett 20-talstorföretag kostnader på i genomsnitt 0,5 procent.De små företagen bedriver vanligtvis verksamhet med låg riskprofil,medan de stora riskerna tas av bl.a. de stora charterarrangörerna. Det säregnaförhållandet råder därför att den som tar en grupp turister på en veckolångfjällvandring skärs över samma kam som den som chartrar jumbojetssäsongsvis för resor till och . Systemet snedvrider pådetta sätt konkurrensen mellan små och stora företag, försvårarnyetableringar, gör semestern dyrare än den borde vara och håller tillbakautvecklingen av bättre semesterprodukter genom att småföretagarna försökerundvika att bli indragna i systemet.Regeringen har uppmärksammat problemen och tillsatte 1999 enutredning, som dock negligerat konkurrensaspekten och avstått från att föreslånågra mer omfattande förändringar i systemet.MarknadsföringI en forskningsrapport som utgivits av Turistdelegationenuppskattas den totala storleken av turistnäringensmarknadsföring till i storleksordningen3 miljarder kronor . På grund av hemmamarknadenshelt dominerande betydelse för näringen utgör kostnader förinternationell marknadsföring sannolikt inte mycket mer än350 mkr av detta. Stiftelsen beräknade islutet av 80-talet att näringen då satsade ca påinternationell marknadsföring. Detta förhållande bör hållas iminnet vid bedömningen av dels statens anslag förturistfrämjande åtgärder, dels tidigare utfästelser frånTuristrådet om hundratals miljoner i ökad finansiering frånnäringen i utbyte mot ökade anslag.Turistpolitikens målHistorikStatens mål för den turistfrämjande verksamheten harvarierat över tiden. var målet att "utvecklaturismen så att den ger största möjliga effekter på ekonomioch sysselsättning - speciellt i glesbygden, bättrebytesbalans samt ökad livskvalitet hos befolkningen genommöjligheter till natur- och kulturupplevelser i ".Det dåvarande verkställande organet för politiken - Stiftelsen - hade svårt att hantera dessa delvis motstridiga ekonomiska,arbetsmarknads-, regional-, social- och rekreationspolitiska målsättningar.Målet slopades 1991 och ersattes av ett i huvudsak näringspolitiskt mål förStyrelsen för Sverigebilden som skapades för ändamålet "att spridainformation om utomlands och bistå med sådanamarknadsföringsinsatser som kommer svenskt näringsliv och särskiltturistbranschen till godo".På förslag från regeringen ersatte 1994/detta mål i sin turmed ett nytt: "skall ha en hög attraktionskraft som turistland och enlångsiktigt konkurrenskraftig turistnäring. "Detta mål kompletterades 1996-98 tillfälligt med ettsysselsättningspolitiskt mål i samband med ett tilläggsanslag på tillSveriges Rese- och ur den s.k. sysselsättningsmiljarden. Under1998 har regeringen beviljat ett regionalpolitiskt motiverattilläggsanslag på som motfinansiering till EU-medel viaSmåföretagsinitiativet avseende riktade åtgärder för turismen till och istödområdena. I regeringens förslag till budget har 10 miljoner sattsav till för insatser som "skall ha till syfte att stärkaturistnäringensutveckling i regionalpolitiskt prioriterade områden".Aspekter på regional- ochsysselsättningspolitiskaturistsatsningarMotsättningen mellan regionalpolitiskt ochsysselsättningpolitiskt motiverade satsningar på turism ärvärd att uppmärksammas. För att få mätbarasysselsättningseffekter måste antalet kollektivresande,hotellboende och restaurangätande turister öka. Sådana finnsi större mängder på fjärrmarknaderna men efterfrågar nästanuteslutande storstädernas utbud av turisttjänster.För att man skall få regionalpolitiska effekter måste antalet bilburnaturister från och näraliggande europeiska marknader ökas. Sverigesprisläge gör dock att dessa föredrar billigt boende med självhushåll och dettager därför inga större sysselsättningseffekter. Denna motsättning kan endastlösas upp genom en omläggning av politiken.Ett nytt turistpolitiskt målRegeringen föreslår i budgetpropositionen att 1994/95 årsmål bör ligga fast. Vi delar inte denna uppfattning. Detspeciella målet för turistnäringen ligger i stort sett i sinhelhet utanför turistpolitiken. Mål och medel hålls därmedåtskilda, vilket är en mindre lämplig ordning. De statligtfinansierade organen på området har heller inga möjligheteratt nå det angivna målet oavsett anslagsnivå. Det bör därföromprövas.Om de turistfrämjande åtgärderna framgent skall anses tillhöranäringspolitiken, bör målet omformuleras så att det kan nås med de medelsom anslås inom området. Målet "Staten skall genom generella åtgärderförbättra förutsättningarna för export av svenska turisttjänster" synes oss merrealistiskt, men kräver en annan anslagsnivå än den som regeringen nuföreslår. Detta rent turistpolitiska mål ligger i sin helhet inomnäringspolitiken.Turistpolitiken som en del avutrikespolitikenEtt alternativ till detta skulle vara att betrakta informationenom som turistland som en del av utrikespolitikenoch formulera målet: "Utländska medborgare skall lättkunna få information om som turistland." För dettasynsätt kan anföras att statens anslag till verksamheten liggeri nivå med vad som anses vara god ton i det internationellaumgänget, d.v.s. att en stat är beredd att besvara frågor omsig själv från medborgare i andra länder som planerar ettbesök. Detta implicerar ett mer passivt förhållningssätt tillutländska marknader än den offensiva och aktivt uppsökandemarknadsföring, som i varje fall tankemässigt oftaförknippas med verksamhet.Ett sådant synsätt skulle logiskt utmynna i att den turistfrämjandeverksamheten överförs till utrikesförvaltningen. Detta skulle kunna medförabetydande samordningsfördelar och effektivitetsvinster. Tanken på sådanafördelar har framförts i propositioner och utredningar ochden möjliga storleken av dessa vinster bör därför utredas.Turistpolitikens medeloch organisationsfrågorStatens anslag för turismfrämjande åtgärder fördelas på tvåorgan, den statliga myndigheten (12 mkr1999) och det av staten delägda bolaget ochTuristråd AB (1999). Skäl finns att överväga dennaordning.TuristdelegationenUppgifterTuristdelegationen bildades på regeringens förslag ochhar till uppgift att "verka för att turistnäringens intressen påett rättmätigt sätt blir beaktade i samhällsplaneringen och iden statliga och kommunala verksamhet som är inriktad påtjänster av betydelse för turismen samt stärka samverkanmellan branschens företag och statliga och kommunalaorgan. Huvudsyftet skall vara att stärka näringenskonkurrenskraft. Särskild vikt bör läggas vid samordningenav turist- och miljöpolitiken och de åtgärder som statenvidtar inom ramen för närings-, arbetsmarknads-, regional-,kultur-, utbildnings- och forskningspolitiken" (prop1995:177).Myndigheten skall vidare bl.a. verka för att turismens utveckling sker påett för miljön och naturen hållbart sätt, följa utvecklingen, svara förkunskapsutveckling, ha beställaransvaret för den statliga statistiken inomområdet, medverka i utvecklingsarbete inom EU och även svara för vissteknik- och metodutveckling samt göra utredningar för att stärkasamordningen mellan statliga och kommunala åtgärder och branschenstjänster. Vid bildandet fick man även i uppdrag att "ta fram etthandlingsprogram för de mest angelägna åtgärderna för turismensutveckling".HandlingsprogrammetDet handlingsprogram regeringen beställt presenterades1996 och speglar en stark tro på möjligheterna att genomsamverkan samt selektiva och riktade åtgärder snarare ängenerell politik övervinna de allmänt ogynnsammaförutsättningar som råder för tjänstesektorn och därmed förturistnäringen. Varken dessa förutsättningar eller näringenskostnadsproblem analyserades i programmet och nämndesendast i förbigående i texten, vilket indikerar att statenshuvudsyfte med verksamheten "att stärka näringenskonkurrenskraft" kanske inte uppmärksammats fullt ut elleratt det kommit i konflikt med andra uppgifter somprioriterats högre.Sedan näringen riktat kritik mot programmet i detta avseende, utfördes enkartläggning av för turismen hindrande regler och bestämmelser, vilketmynnade ut i skriften .I skriften konstaterar att lagar, skatter och regler inte äranpassade för dagens tjänsteföretag utan att de har sin grund i de storaetablerade industriföretagens behov. Man fäster uppmärksamheten på attturistnäringen får särskilda problem med sin utveckling och att det ärsmåföretagen som drabbas hårdast när statens regler och förhållningssättkonsekvent utgår från tillverkningsindustrins och de stora företagensförutsättningar.Man pekar på de incitament till egenproduktion som de höga prisernaframkallar och analyserar en del av de bakomliggande faktorerna.Turistdelegationen uppmärksammar flera av de konkurrensproblem sombeskrivits i avsnittet 6.5 ovan och därutöver risken för underprissättning pgakonkurser och ideella aktörer. Skriften ger också flera exempel påregelkrångel och överdriven byråkrati, som gör livet surt för turismensföretagare.I handlingsprogrammet anvisas ökat samarbete mellan företag, mellanmyndigheter och mellan företag och myndigheter som ett sätt att stärkaturismen. Här bör påpekas att samarbeten mellan konkurrerande företaginnebär stora risker för att s.k. samordnade förfaranden uppstår i strid medkonkurrenslagens bestämmelser. Detsamma kan sägas om samarbeten mellansådana offentliga organ som bedriver näringsverksamhet ikonkurrens med privata företag.Turistdelegationen och företagsamhetenI branschmedia har uppgivits att någon nämnvärd samverkanmellan Turistdelegationen och branschens företag inteförekom under arbetet med handlingsprogrammet. I de olikareferensgrupper som tillsattes kom deltagare från denoffentliga sektorn att helt dominera.Särskilt anmärkningsvärd är uppgiften att tre deltagare av nio i enreferensgrupp för IT-frågor skall ha haft ett gemensamt ekonomiskt intresse iarbetets utgång, utan att detta balanserats av företrädda konkurrerandeintressen. Detta uppges ha kommit att färga innehållet i ett avhandlingsprogrammets avsnitt, vilket i sin tur kan ha påverkat utformningenav IT-projekt, till vilket anslagit (se nedan).Turistdelegationen har också kritiserats av NOU, , för att på ett lagstridigt sätt ha diskriminerat en organisationinom den privata sektorn till förmån för en konkurrent inom den offentligasektorn. Om dessa uppgifter stämmer är det anmärkningsvärt.Turistdelegationen och kommunernaI handlingsprogrammets avsnitt om rollfördelning gerTuristdelegationen en nyckelroll åt kommunerna, när manskriver att "de lokala och regionala turistorganisationernabör utveckla strategier och program för sina områden. Dessaprogram skall ansluta till de övergripande nationellastrategierna, omfattas av företagen och vara förankrade hoslokalbefolkningen".I en forskningsrapport från Universitets Handelshögskola ochMitthögskolans Turismvetenskapliga institution (1998) konstaterar ekon.licPer Grängsjö emellertid att "idéer av detta centralbyråkratiska slagmisslyckades " och fortsätter: "Traditionell strategiskmarknadsföring är knappast möjlig eftersom turistorganisationerna heltsaknar befogenhet att styra utvecklingen på samma sätt sommarknadsavdelningen gör i ett företag. De har heller inte självklar tillgångtillföretagens interna marknadsdata och kan därför inte analysera vilkamöjligheter resmålet har på marknaden. Eftersom det knappast går attutveckla strategier av traditionellt slag inom ramen för den förhärskandeorganisationstypen, sker detta heller inte. Uppemot hälften av landetskommuner har över huvud taget varken strategi eller mål för sinturistverksamhet." I rapporten konstateras också att "samarbetet mellankommuner och näringsliv verkar generellt sett vara av ringa omfattning".SlutsatserRegeringen skriver i budgetpropositionen att "de strategiskariktlinjer som lagts fram i det handlingsprogram somTuristdelegationen utarbetat bör även fortsättningsvis utgöraen grund för arbetet med att utveckla den svenskaturistnäringen". Vi delar inte denna uppfattning.Förutsättningarna för Turistdelegationen att förverkligahandlingsprogrammet synes oss mot ovanstående bakgrund vara dåliga ochbör ersättas av en generell politik för hela tjänstesektorn, som syftar till attpressa ned kostnaderna för tjänsteproduktion. Som illustration kan anföras ettpåpekande från docent vid ,att endast en tredjedel av priset för pappersmassa kan härledas till skatterna,medan det för tjänster rör sig om ca två tredjedelar.Turistdelegationen har också kritiserats i massmedia för det glättade sätt påvilket man presenterar den turiststatistik man är satt att svara för och somekonomiskt utgör en stor del av verksamheten. Framgångar på delområdenhar konsekvent ägnats stor uppmärksamhet, medan det stora volymbortfalletför det inrikes resandet och förlusten av marknadsandelar iutlandet tonats ner. Turistdelegationens chef har i en artikel uppgivit att det som sin roll att ingjuta framtidstro i den svenska turistnäringen. Dettakan - medvetet eller omedvetet - ha färgat urvalet av de fakta sompresenteras.Den bild av näringens utveckling som förmedlas via massmedia stämmer,som framgått ovan, ofta dåligt med verkligheten. Skäl finns att tro att såvälnäringen som många politiska beslutsfattare ingivits en skev verklighetsbild,vilket kan ha framkallat felaktiga strategibeslut.I handlingsprogrammet utpekas utveckling av mer sammansatta produktersom en metod för att utveckla turismen. Detta förutsätter dock ökad insats avmänskligt arbete, vilket är näringens svagaste punkt. Givet de förutsättningarsom råder, kan man med fog hävda att en rimligare strategi vore att utvecklaturisternas möjligheter till egenproduktion av tjänster. Bilsemester medsjälvhushåll och camping eller hyrd stuga är enda internationelltkonkurrenskraftiga områden för rekreationsresor.Sveriges Rese- och Turistråd ABBakgrundTuristrådet är ett marknadsföringsbolag, som ägs till avstaten och av Rese- och Turistråds IntressenterAB. Bakom detta senare bolag finns f.n. 200 aktieägareinom såväl den offentliga som privata turistnäringen.Turistrådet bildades varvid det kom att överta lokaler,utlandsverksamhet och delar av personalen från det tidigare helt näringsägdaSwedish and "Next Stop " som i sin turbildades och då övertog en del av de anställda, utlandskontoren ochvissa andra tillgångar från Stiftelsen , som lades ner sammaår.Finansierings- ochkonkurrensproblematikenMellan staten och näringens bolag finns ett aktieägaravtal ivilket näringen bl.a. utfäster sig att "ha som målsättning attmedverka till att medfinansiering lämnas för aktiviteter ibolaget i samma omfattning som de aktieägartillskott somstaten tillskjuter för verksamheten".Regeringen har tidigare tolkat detta så att näringen skall bidra med likastort belopp som staten, vilket givit upphov till en tvist mellan bolagetsägare.Denna har dock bilagts och staten accepterar numera näringenstolkning att staten skall ta det fulla ekonomiska ansvaret för basverksamhetensom förbrukar ca av anslaget, medan näringen skall medfinansieramarknadsprojekten till lika stor del, d.v.s. ca 18 mkr.Kraven på medfinansiering flödar ur föreställningen att skalfördelar ärviktigare än konkurrens och att sådana fördelar kan nås genom en effektivaresamverkan mellan offentlig och privat sektor.