mot · GO02Sk654 · 2000-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2000/01:Sk654av , ()Rättssäkerhet i beskattningenSammanfattningEn mycket viktig del i ett rättssamhälle är att värna omrättssäkerheten. Rättssäkerheten i beskattningen tar sikte påde enskilda människornas behov av säkerhet i sinamellanhavanden med skattemyndighet och domstol. Encentral rättssäkerhetsaspekt är att rättstillämpningen inte fårvara godtycklig eftersom den då förlorar förutsebarhet. Vidbeskattning och utredningar om skattskyldighet måste denenskildes rättssäkerhet vägas mot vikten av att denskattskyldige skall kunna hållas ansvarig för brott ellerunderlåtelse att betala skatt.Europakonventionen om mänskliga rättigheter är inkorporeradmed svensk rätt. I flera avseenden kan det svenska beskattningssystemetanses hamna i konflikt med konventionen. Konventionens förenlighet medolika delar av det svenska skattesystemet är under utredning.Det är av stor vikt att beslut om beskattning präglas av långsiktighet ochförutsebarhet. Regler för revision och kontroll måste innefatta balans mellanolika aktörer. Motionen syftar till att ta upp några av de viktigaste yrkandenapå detta område. Förslag till riksdagsbeslut1. beslutar att återinföra tidigare gällande regler avseendetredjemanskontroll, revision under löpande period, underrättelse omrevision, föreläggande, tredjemansföreläggande och tullagen i enlighetmed vad som anförs i motionen.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om skattetillägg.3. beslutar att avskaffa skattetillägg när det är fråga omperiodiseringsfel avseende såväl direkt som indirekt skatt.4. beslutar att utreda möjligheterna till en beloppsbegränsningavseende skattetillägg med syfte att skapa proportionalitet mellanförseelse och sanktion i enlighet med vad som anförs i motionen.5. beslutar att avskaffa tulltillägget.6. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs imotionen angående användandet av generalklausuler.7. beslutar att avskaffa skatteflyktslagen.8. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs imotionen om gemensam deklarationsdag för särskild deklaration ochförenklad deklaration.RättssäkerhetVad innebär rättssäkerhet?Rättssäkerheten tar sikte på den enskilda människans rättsligasäkerhet. Rättssäkerheten är väsentlig för att medborgarnaskall kunna sätta sin tillit till den dömande verksamheten. Enav de mer grundläggande rättssäkerhetsaspekterna är kravetpå att rättstillämpningen inte får vara godtycklig eftersom engodtycklig rättstillämpning förlorar sin förutsebarhet.Rättstillämpningen måste stödjas på i förväg kändarättsnormer och alla skall vara lika inför lagen.Myndigheter och domstolar kan, som beslutsfattande organ, bidra tillförutsebarheten inom rättstillämpningen genom att deras rättsliga avgörandenges en tillfredsställande motivering. För parterna är det viktigt att få reda påvilka sakomständigheter som har beaktats och hur de har bedömts. Det äräven av vikt att man i praxis redogör för bevisbördans placering så att en partföre en process kan göra en bedömning av om han kan få framgång med sintalan. Att bevisfrågorna går att förutse medför även att parterna kan vidtabevissäkrande åtgärder.En taxeringsprocess handlar om betydelsefulla beslut för den enskildesekonomiska och personliga förhållanden varför rättssäkerhetsintresset ärstarkt framträdande. Skattelagstiftningen är komplicerad och avserbetydelsefulla åligganden för den enskilde. Den enskildes rättssäkerhet iförhållande till det allmänna måste ges stor betydelse.Moderata värderingarRättssäkerhetsaspekten blir särskilt viktig vidmyndighetsutövning mot den enskilde medborgaren. Ettingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiskaförhållanden kan få betydande konsekvenser för det fallingreppet är berättigat men även för det fall då det inte är det.Rättssäkerheten vid beskattning tar sikte på den enskildamänniskans behov av säkerhet vid myndighetsutövning, intestatens, kommunens eller myndigheters behov.Hörnstenar gällande rättssäkerheten är att rättstillämpningen inte ärgodtycklig och att den är förutsebar. Ett viktigt steg för att ökaförutsebarheten är att skapa mer preciserade normer. Generalklausuler,målsättningsparagrafer och andra typer av vaga normer är hot motförutsebarheten i rättstillämpningen och därmed mot rättssäkerheten för denenskilde.Eftersom beskattningen är en ingripande åtgärd av stor ekonomiskbetydelse finns risk för att enskilda personer undandrar sig från att fullgörasina skyldigheter. För att förhindra detta fordras möjligheter att kunna ingripamed tvång mot personer, fysiska eller juridiska, som tredskas eller kanmisstänkas vilja undanhålla skatt. Kontrollverksamheten måste vara välutbyggd, annars riskerar olikhet vid beskattningen uppkomma till nackdel fördem som är noggranna och ärliga. Den enskildes rättssäkerhet måste vägasmot vikten av att den skattskyldige skall kunna hållas ansvarig för brott ellerundlåtelse att betala skatt. I detta avseende kan den enskildes rättssäkerhetoch myndighetsutövningen riskera att hamna i konflikt eftersom respekten förden enskildes rättigheter kan motverka det övergripande målet förverksamheten. Ett företräde för en fiskal attityd riskerar att slå hårt mot denenskilde. Därför måste en noggrann avvägning mellan den enskildesrättssäkerhet och det allmännas verksamhet göras. Vid denna avvägning krävsatt en noggrann analys av argumenten för och emot olika lösningargenomförs. Garantin för att balansen mellan det allmänna och de enskildaupprätthålls måste vara rättsreglerna och rättssystemet. Kriterierna för när enåtgärd får tillgripas, möjligheten till opartisk prövning, den enskildesmöjlighet till kvalificerat ombud, kraven på bevisning, kommunikation,motivering och avgörande inom rimlig tid samt möjligheten att hållamyndigheterna respektive staten ansvarig för åtgärderna bör ges en mycketframträdande plats.Den första juli trädde rättssäkerhetsreformen i kraft, vilkenbaserades på ett enigt kommittébetänkande, Rättssäkerheten ochbeskattningen (SOU 1993:62). Ett av de viktigaste kraven på politiker ochbeslutsfattare som förs fram är att beslut skall präglas av långsiktighet ochförutsebarhet. Det finns därför all anledning att beklaga att den enighet somfanns inte längre föreligger. Reglerna för beskattningen måste präglasav en bra balans mellan den enskilde och det allmänna. Med de förändringarsom beslutade ändrades balansen på ett sådantsätt att det är nödvändigt för oss att återkomma med några av de viktigasteyrkandena på detta område. Det ankommer på utskottet att i förekommandefall utforma erforderlig lagtext.Beskattningen och lagenRättsprocessenFöreskrifter om skatt måste meddelas i lag. Ett problem närdet gäller beskattningen är att man vid mycket vaglagstiftning kan grunda ett utrymme för tolkningar av lagenså att det i realiteten får samma effekt som en överlåtelse avbeskattningskompetens från den lagstiftande församlingen tillde rättstillämpande organen. Från rättssäkerhetssynpunktskall därför beskattningslagarna vara så klara och preciseradesom möjligt.Beskattningen sker i en mängd olika former. Vissa skatter är enkla attkontrollera medan exempelvis inkomstskatten förutsätter detaljerade uppgifterom den enskildes privatekonomi. För att få tag på erforderliga uppgifterkompletteras självdeklarationen med en stor mängd uppgifter från tredje mansom bank eller arbetsgivare. För att bekämpa skattefusk finns ettstraffrättsligtsanktionssystem, främst skattebrottslagen. Parallellt med detta system finnsett administrativt sanktionssystem med skattetillägg och sanktionsavgifter.Det skatteadministrativa sanktionssystemet infördes och samtidigtreformerades reglerna om skattebrott och skattebrottslagen infördes. Avsiktenvar att införa ett effektivare och rättvisare system som var enkelt atttillämpa.Vidare skulle insatser från åklagare och allmän domstol kunna begränsas tillallvarligare skattebrottslighet.Det är skattemyndigheten som är den beslutande instansen vad gäller deadministrativa sanktionerna. Vid myndighetens beslut tas inte hänsyn tillpersonens uppsåt men eftergift kan ske på grunder som ålder, sjukdom ochbristande erfarenhet. beslut kan överklagas tillförvaltningsdomstol.Hanteringstiderna för beslut i skattemål i länsrätt är orimligt långa.Det blir en obalans i systemet när den enskilde har på sig attinkomma med ett svar på en fråga från en myndighet när sedan myndighetertar år på sig att avgöra ett ärende. Det måste till ökade resurser tillrättssäkerhet och ställas högre krav på effektivitet för att minska obalansen.EuropakonventionenSverige är anslutet till Europakonventionen.Det är dock inte förrän som konventioneninkorporerades med svensk rätt. Lagen (1994:1219) om deneuropeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna, trädde i kraft första januari 1995och skall tillämpas parallellt med övrig svensklag. I artikel sex i finns regler om rättentill en opartisk prövning och offentlig rättegång.Skyldigheten att lämna uppgifter i en skatteutredning kompliceras av attskatteutredningen kan komma att ligga till grund för en brottsutredning. Denskattskyldige kan tvingas att medverka vid skatteutredningen. Han kanföreläggas att inkomma med uppgifter eller svara på förfrågningar samtmedverka till taxeringsbesök. Dessutom förstärks medverkansplikten av attuppgiftslämnandet kan göras vitessanktionerat. Problem uppstår närundersökningen leder fram till en sanktion avseende något fel denskattskyldige gjort. En konflikt kan då uppstå mellan den enskildes skyldighetatt medverka i skatteutredningen och hans rättighet att hålla sig passiv i sinegen brottsutredning. Frågan är då hur de uppgifter som kommit fram underskatteutredningen skall behandlas vid en brottmålsrättegång. Att denskattskyldige inte längre skall behöva medverka i skatteutredningen om hanstår misstänkt för ett skattebrott verkar alla överens om. Däremot råder detdelade meningar om den skattskyldigesmedverkansskyldighet upphör. förslag (SOU1996:16) var att rätten att vara passiv inträder när någon skäligen kanmisstänkas för brott som skall anmälas till åklagaren. Europadomstolenspraxis kan dock tolkas som om allt det bevismaterial den skattskyldigetvingats avge i skatteutredningen skall förklaras ogiltigt i brottsutredningen.Även den utredning som den skattskyldige medverkat till före brottsmisstankeuppstod skall därmed vara undantagen. Den enskilde skall inte tvingasmedverka till en fällande dom mot sig själv.Flera avgöranden från pekar i en riktning mot att det ärmöjligt att de svenska skattetilläggen omfattas av artikel sex iEuropakonventionen. Som exempel har funnit attskattetillägg eller skattetilläggsliknande sanktioner i ochNederländerna skall betraktas som straff för brott. Därmed skulle det svenskaskattetillägget, vid samtidig påföljd enligt skattebrottslagen, strida motprincipen om "ne bis in idem", det vill säga förbudet mot process två gångerom samma sak. Skattetilläggens förenlighet med är förnärvarande föremål för en utredning.Europakonventionen artikel sex stadgar en rätt till opartisk och offentligrättegång. Efter ändringen i taxeringslagen är det skattemyndigheten ochinte en domstol som beslutar om skattetillägg. Frågan har uppkommit omsystemet uppfyller reglerna på en opartisk rättegång. Frågan påverkasdessutom ytterligare av att förhandlingen inför skattemyndighet och ävenförvaltningsdomstolen till största delen är skriftlig, vilket på ett negativtsättkan påverka den skattskyldiges möjligheter att förklara sig. Man kan dock sepå saken som att så länge en myndighets beslut om sanktion är möjligt attöverklaga strider det ej mot Europakonventionen.Förslag till förändringarTredjemansrevisionRiksdagsmajoriteten återinförde möjligheten attföreta tredjemanskontroll genom revision. Man gav ocksåskattemyndigheten befogenhet att inte underrätta om vemeller vilken rättshandling som granskningen avser.I en demokratisk rättsstat får myndigheter aldrig ges godtyckligabefogenheter, utan de måste vara väl avgränsade och framgå av lag. Enmycket viktig princip vid integritetskränkande myndighetsutövning är attåtgärden står i proportion till ändamålet. Den enskilde måste normalt veta vadsom söks hos honom och varför.En revision skall endast få företas i syfte att kontrollera att ett företagelleren annan näringsidkare har fullgjort sin egen deklarations- elleruppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. När en myndighet vill ha uppgifter frånnågon annan än den som skall revideras skall det föreläggas sådan tredje manatt inkomma med uppgifter. Vi anser att de bestämmelser omtredjemanskontroll som gällde skall återställas.Enligt dessa bestämmelser kunde tredjemanskontroll begäras viaföreläggande. Det fanns även möjlighet att i enlighet med bestämmelserna itvångsåtgärdslagen företa överraskande tredjemanskontroller. Sådan åtgärdsom inte föregicks av föreläggande ansågs vara en tvångsåtgärd för vilkensärskilda rättssäkerhetsgarantier gällde.TredjemansföreläggandeI dag kan skattemyndigheten förelägga tredjeman att lämnauppgift, visa upp handling eller lämna över kopia av handlingsom rör rättshandling mellan den som föreläggs och den medvilken han ingått rättshandlingen.Enligt de tidigare gällande reglerna räckte det att den enskilde ställdehandlingarna till skattemyndighetens förfogande i stället för att själv samla inuppgifterna. Det innebar att den enskilde gavs en valrätt för att undvikaonödiga kostnader i samband med en sådan kontroll.Eftersom vi har avvisat möjligheten att använda tredjemansrevision böräven vad gäller tredjemansföreläggandet gälla de tidigare reglerna vad gällerinsamlingen av begärda uppgifter.Revision av löpande periodGenom att skattemyndigheten medgivits möjligheten att ävenkontrollera det löpande beskattningsårets eller den löpanderedovisningsperiodens räkenskaper och andra handlingar,utvidgas revisionsinstitutet utanför sitt ändamål och antar merformen av så kallade fishing expeditions. Sådana åtgärderstrider mot behovs- och proportionalitetsprinciperna. Det ärhelt orimligt att tillåta kontroll av bokföring, handlingar medmera som inte har något samband med att skatt- ochuppgiftsskyldigheten har fullgjorts.Underrättelse om revisionRiksdagsmajoritetens beslut innebar att den enskildeunderrättas om revision först i samband med att man knackarpå hos denne. På så sätt får man till stånd enöverraskningsrevision utan föregående domstolsprövning.Motsätter sig den skattskyldige en överraskningsrevision fårskattemyndigheten pröva om förutsättningarna förtvångsrevision är uppfyllda. I den mån det kan ansesföreligga sabotagerisk kan det bli fråga om ett interimistisktbeslut. Ett sådant beslut fattas av granskningsledaren och påså sätt undviks en föregående prövning av länsrätten.Huvudprincipen i gällande bestämmelser skall ju vara att skapa en klarlinje mellan samverkansrevision och tvångsåtgärder. Den enskilde skall intebehöva sväva i tvivelsmål huruvida det är fråga om det ena eller det andra.Regler om överraskningsrevision i ett samverkansförfarande är därför intelämpliga eftersom den reviderade kan komma i en situation med uppenbarkaraktär av tvång över sig. Vi anser att en överraskningsrevision alltid måsteanses innebära en tvångsåtgärd och därmed skall den omgärdas av särskildarättssäkerhetsgarantier. För det fall att en tvångsrevision genomförs och visarsig vila på felaktig grund bör den drabbade kunna tillerkännas ekonomiskersättning. För det fall att revisionen lett till väsentlig skada för rörelsenbörersättningen även omfatta förlorad framtida inkomst och ersättning för svedaoch värk.TullagenTullrevision skall utformas efter motsvarande regler som förskatterevisioner och vad som gäller beträffande lagen omsärskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Detinnebär, i enlighet med vår inställning när det gällerrevisionsverksamheten, att motsvarande möjlighet tilltredjemansrevision, revision av löpande år samtöverraskningsrevision inte skall få förekomma i sambandmed tullrevision. Vi föreslår därför att tullagen ändras ienlighet med vad som anförts.SkattetilläggSkattetillägg påförs när den skattskyldige har uppgivitoriktiga uppgifter som skulle ha lett till för låg skatt. Vidbeslutet om skattetillägg tas inte hänsyn till om denskattskyldige handlat uppsåtligen eller inte. Skattetilläggetsyftar till att den skattskyldige skall vara noggrann och lämnakorrekta uppgifter i sin deklaration. Skattetillägg påförs iregel på undandragen skatt vidinkomsttaxeringen och när det gäller moms,punktskatter, avdragen skatt och arbetsgivaravgifter.En skattetilläggsutredning har tillsatts för att göra en översyn av institutetskattetillägg. Även frågan om det svenska skattetilläggets förenlighet medEuropakonventionen är föremål för utredning. I avvaktan på denna utredningvill vi förhindra att enskilda drabbas på ett orättfärdigt sätt. Vi föreslårdärföratt skattetillägg inte får påföras avseende periodiseringsfel när det gällersåväldirekt som indirekt skatt.Det finns ett stort antal individer som fått vidkännaspåförda skattetillägg som inte står i proportion till förseelsens art. För attkomma tillrätta med orimliga skattetilläggskrav anser vi att enbeloppsbegränsning bör införas. bör gestilläggsdirektivet att se över möjligheterna till beloppsbegränsning och attutarbeta ett förslag med syfte att förhindra skattetillägg som inte står iproportion till förseelsens art.TulltilläggÄven tulltilläggen drabbar företagen på ett sätt som inte står irimlig proportion till en begången förseelse. Det handlarnästan uteslutande om icke uppsåtliga fel i tulldeklarationensom upprättats under tidspress. Inlämningsfristen förtulldeklarationer är endast . Vi anser att tulltilläggetbör avskaffas.SkatteflyktI dag finns en generalklausul mot skatteflykt. Förekomsten avgeneralklausuler i lagstiftningen stärker det allmännasställning gentemot den enskilde på ett sätt som inte är rimligti ett rättssamhälle. Dessutom medför generalklausulensvårigheter för den enskilde att bedöma skattekonsekvenserav olika rättshandlingar. Förutsebarheten blir lidande.Dagens system för att förhindra skatteundvikande åtgärder medförrättsosäkerhet. Vi anser att skatteflyktslagen skall avskaffas för att denstridermot rättssäkerheten. RSV står ej utan medel för att agera motskatteundandragande åtgärder även för det fall att lagen avskaffas. Ettexempel är att RSV har möjlighet till genomsyn om civilrättsliga handlingarföretas utan annat syfte än att undkomma skatt.DeklarationI dag är det olika datum för inlämnande av deklarationberoende på om det är en särskild deklaration eller förenkladdeklaration. För en familj där familjemedlemmarna har olikatidpunkter för deklaration minskar överblickbarheten.En eventuell fyllnadsinbetalning måste, för att räntekostnader skallundvikas, betalas cirka före sista dag för deklarationsinlämning.Innebörden blir att man även måste göra själva deklarationen iförväg.En gemensam sista dag för deklarationsinlämnande bör införas oavsettdeklarationstyp.Stockholm den 28 september 2000Carl ()()de ()()()()()()