mot · GO02K344 · 2000-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2000/01:K344av , Per (m)Konkurrens inom offentlig förvaltning1 Förslag till riksdagsbeslut1. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om att kommuner inte skall bedriva näringsverksamhet.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om de finansiella riskerna med kommunalnäringsverksamhet.3. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om att näringsverksamhet innebärdemokratiproblem.4. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om ändringar i LOU.5. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om ändringar i konkurrenslagen.6. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om ändringar i kommunallagen.7. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om en lag om konkurrensneutralitet.8. tillkännager för regeringen som sin mening vad som imotionen anförs om en lagstadgad utmaningsrätt.2 InledningDrygt hälften av alla anmälningar till riktar sig motkommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hurkommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vidupphandlingar. En allt större del gäller den offentliga sektorns ohämmadeexpansion på den öppna marknaden, hur skattesubventioneradekommunala bolag med dumpade priser konkurrerat ut privatasmåföretagare. Dessutom bedriver en rad myndigheter konkurrensutsattverksamhet, vilket leder till att konkurrenssituationen på marknadenpåverkas. är endast en tredjedel av vår konsumtionkonkurrensutsatt. Två tredjedelar av konsumtionen är antingen tjänsterdär offentliga monopol dominerar, såsom sjukvård och utbildning, ellervaror och tjänster på starkt reglerade marknader, såsom bostäder.Konkurrens stimulerar initiativkraft och företagsamhet och banardärigenom väg för nya företag och ökad tillväxt. Konkurrens ger ocksåvalfrihet för kunder. En majoritet av det svenska folket vill ha ökadkonkurrens även på områden som traditionellt drivits i offentlig regi. Undersenare år har utvecklingen gått i rätt riktning men fortfarande återstår mångakonkurrensbegränsningar. Konkurrensutsättningen av offentlig verksamhetmotverkas genom egenregi och offentligt ägda bolag.Kommuner skall inte bedriva näringsverksamhet. De verksamheter som drivs i bolagsform bör privatiseras eller avvecklas. Privatisering ochavveckling av affärsverksamhet innebär storaomvandlingsprocesser som måste skötas med stor varsamhet.2.1 Dåliga exempelNäringsverksamhet med kraftiga skattesubventioner som bedrivs i bolageller förvaltningsform finns det många exempel på. Privata småföretagaremåste konkurrera med verksamheter som bedrivs efter helt andraekonomiska förutsättningar. Några exempel:- I erbjuder kommunens utbildningstjänst, som tillhörKomvux, skräddarsydda utbildningar till privata näringslivet. Genom attkommunen har tillgång till lokaler och datorer, som är betalda medskattemedel, kan de sätta mycket låga priser på sina kurser.- I erbjuder kommunen privatpersoner elinstallationer, lagning avstaket och bilreparationer. Det går inte att utesluta att tjänsternasubventioneras tack vare servicekontorets stora beställningar frånkommunen. Detta konkurrerar starkt med privata byggmästare på orten.- har startat försäljning av blommor till kraftigaunderpriser och riskerar att slå ut existerande blomsteraffärer på orten.3 Problem/konsekvenser3.1 KonkurrenssnedvridningFör små lokala företag utgör kommunen en stor del av marknaden.Kommunens agerande på den lokala marknaden kan bli avgörande förtillväxt och nyskapande för småföretag, inte minst inom servicenäringen.Skattesubventionerad verksamhet hotar att slå ut privatasmåföretagare och minskar drivkraften för nya entreprenörer att ge sig inpå marknaden.Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning tillvad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheterdrivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtaglig föratt den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrensutsattaverksamheten.Redovisningssystem och kalkylmetoder inom kommunala sektorn är intekonstruerade för att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster.Både intäkter och utgifter är till stor del beroende av politiska beslut i enkommun. Kommunerna får därigenom svårt att värdera sina fasta kostnaderför t.ex. växel, lokaler, städning administration m m när de prissätter egenverksamhet. Att få en korrekt anbudsgivning från egna resultatenheter är svårtoch ibland tas inte hänsyn till dessa kostnader när priserna sätts. Detta hotarkonkurrensneutraliteten.Ytterligare ett skäl till att kommunerna inte skall bedrivanäringsverksamhet är problematiken kring en korrekt upphandling näranbudsgivarna kan vara privata företag eller komma från egna bolag ochförvaltning. En förtroende- och lojalitetskonflikt uppträder tydligt när manskall värdera anbud från den egna verksamheten jämfört med anbud utifrån.Tjänstemän och beslutsfattare kan hamna i en situation där de både äransvariga för budet inom en förvaltning och beslut om vem som ska fåentreprenaden.3.2 Varför blev det så här?Ett större ansvar har lagts på kommunerna för att avhjälpa öppenarbetslöshet. Många välmenande projekt växte fram, snöskottning,bageriverksamhet, trädgårdsskötsel och olika typer av hantverk.Kommunerna drev företag med skattepengar, priserna kunde hållas nereoch de fasta kostnaderna hade kommunerna ändå.3.3 näringsverksamhet innebär ett stortrisktagande för skattebetalarnaEtt kommunalt bolag bedriver sin verksamhet med skattemedel som egetkapital och med skattebetalarna som risktagare och yttersta garanter.Antalet kommunala bolag är omkring 1 500. En stor andel av dekommunala bolagen går med stora och ständiga förluster. Alltfler avdessa bolag bedriver verksamheter inom områden där privata företagsedan länge varit verksamma.Kommunala medel som inte utsätts för konkurrens används mindreeffektivt och bidrar till att fördyra kommunens service och tjänster.I områden som energi och bostad som varit starkt reglerade harriskerna med att driva verksamhet ökat, vilket bl.a. har visat sig iform av företag som gått i konkurs.3.4 Vård, skola och omsorg nedprioriterasKommunal kärnverksamhet får mindre resurser när kommunerna driverbolag och näringsverksamhet. Genom att kommunen prioriterar att drivagym, kaféverksamhet, blomsterhandel och solarieverksamhet tas pengarfrån viktiga områden som skola, vård och omsorg. Ett annat sätt attanvända pengarna borde vara att sänka skatten för medborgarna.De kommunala bostadsbolagen är ett exempel på hur hundratals miljonerplöjs ner i kommunala bolag för att täcka förluster.Ett annat exempel är läns landsting som drivit denstarkt skattesubventionerade , och det har varit ett medvetetval av landstingsmajoriteten att pengarna behövts bättre i kursgården än isjukvården.4 Kommunala bolag innebärdemokratiproblemMöjlighet till insyn för medborgarna och att laglighetspröva denverksamhet som de själva bidrar till med skattemedel är otillräckligt.Genom att kommunerna tar fram olika bolagsbildningar kan de kringgåkommunallagens restriktioner (offentlighetsprincipen,självkostnadsprincipen) och därigenom konkurrera på en marknad de intehör hemma på. Konkurrensutsättningen av offentlig verksamhetmotverkas genom egen regi och offentligt ägda bolag.Detta är otillfredsställande för alla småföretagare som drabbas avsnedvriden konkurrens inom offentlig förvaltning. Företagare som tvingasbetala de konkurrerande kommunala bolagens verksamhet med egnaskattepengar kan normalt inte begära en prövning av om verksamheten ärlaglig. Verksamhet som bedrivs i förvaltningsform kan laglighetsprövas menäven då finns ett antal problem.- Det krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en kommunalenhet t.ex. inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden,utan något formellt beslut om saken, finns inte något beslut som kanlaglighetsprövas.? Det krävs att överklagandet sker efter beslutets justering.Om exempelvis kommunen anslår pengar till ett kommunalt bolag somefter en månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt, kan beslutetinte längre överklagas.- En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband medlaglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta beslutet och det inte rörmyndighetsutövning finns inte någon straffrättslig eller civilrättsligsanktion att tillgripa mot kommunen.Erfarenheterna från ärenden som anmälts till äroroväckande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften avnäringsverksamhet i offentlig regi eftersom verksamheten startats genominformella beslut. Det är alltså riskfritt för kommuner och landsting attbryta mot lagen eftersom de inte riskerar några sanktioner.- Beslut som fattas av kommunala företag kan normalt inte överklagas.Regeringen bör därför ges i uppdrag att föreslå förändringar avkommunallagen med följande utgångspunkter:- Stärk medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning av verksamhet somdrivs av kommun, landsting eller kommunala bolag.- Gör det möjligt att överklaga verksamhet oavsett om verksamheten baseraspå ett formellt beslut, och oavsett om verksamheten bedrivs i ettkommunalt bolag eller i förvaltning.- Inför ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen inte rättar ettupphävt beslut.4.1 FörtroendeklyftaEn stor del av svenska folket tycker inte att stat och kommun ska riskeraskattemedel genom att investera i affärsverksamhet som redan drivs avprivata företag.Myndighetens främsta uppgift är att inspektera, granska eller ge olikatillstånd. Om en myndighet öppnar egen affärsverksamhet kommermyndighetsfunktionen att kombineras med försäljning av varor och tjänster.Att prissätta och värdera tjänster i anslutning till myndighetsutövningen blirdå svårt. Medborgarna blir i det ena fallet beroende av myndighetens beslutoch i nästa fall kund. Detta är olyckligt ur rättsäkerhetssynpunkt och innebärillojal konkurrens. Företag med likartade tjänster hamnar i en sämrekonkurrenssituation.4.2 Personalens ohälsaUndersökningar visar att sjukfrånvaron är lägre hos privata företag än ioffentlig sektor, beroende på att privata företag erbjuder en bättrearbetsmiljö än vad den offentliga arbetsgivaren gör samt genom attinflytandet över de egna arbetsuppgifterna är större. Hos privata företagfinns ofta en delaktighet och ett gemensamt mål, nämligen att företagetskall gå bra. Och om det går bra, kan de anställda få del av detta. På såsätt får även arbetskrävande och obehagliga delar en mening och ettsammanhang.All verksamhet kan inte utföras i privata företag, men mycket av det som görs i stora offentliga enheter kan göras i små privata företag. Alla lagarsom styr arbetsmarknaden kan inte avskaffas, men mycket kan göras för på den egna arbetsplatsen skall kunna besluta om tiderna för arbetet,arbetsuppgifterna och belöningar i arbetet. En privat produktion med klarasamband mellan prestation och belöning, delaktighet, motivation ochflexibilitet är hälsosammare än dagens överbelastade och stela offentligasektor.5 LösningarSIFO:s årliga samhällsbarometer visar att allmänhetens syn på privat driftär stabilt positiv. De flesta anser att privata företag och kooperativ bör gesmöjlighet att driva kommunala verksamheter. Bland anställda i offentligsektor har inställningen förändrats i positiv riktning. är nupositiva till privat drift inom "mjuka" sektorer och tillprivat drift inom "hårda" sektorer.Genom friskolesystemet skapas konkurrens och privata alternativ inomutbildningsområdet. Införandet av fler fristående högskolor ökar mångfaldenoch konkurrensen i den högre utbildningen. Även intresset för privataförskolor och fritidshem ökar, vilket ökar valfriheten för medborgarna ochytterligare gynnar konkurrensen. Införande av barnomsorgspeng sänkerkostnaderna och ökar kvalitén på verksamheten och öppnas en nymarknad för nya småföretagare.Genom fri etableringsrätt för läkare, en allmän sjukvårdsförsäkring, frittval av egen läkare främjas konkurrensen och vårdmonopolen faller. Allkommunal verksamhet med undantag för ren myndighetsutövning börupphandlas i konkurrens. Detta ger kommunerna möjlighet att prioritera sinverksamhet och skapar utrymme för valfrihet och mångfald.5.1 Avskaffa näringsverksamhetKommuner och landsting skall avveckla den näringsverksamhet debedriver och överlåta den till privat sektor. Detta för att värna om tillväxt,nya jobb och internationell konkurrenskraft. För att få en förändring tillstånd krävs ändrade lagar och regler för att begränsa de negativaeffekterna av den kommunala näringsverksamheten.En lagstadgad utmaningsrätt för företagare att på lika villkor konkurreramed kommunala förvaltningar skall införas. Den ska innehålla enskyldighet för kommuner att upphandla varje verksamhet, förutommyndighetsutövning, i konkurrens när en företagare så begär. ges på detta sätt en möjlighet att utmana den offentliga sektornsverksamheter. Förutom ökad effektivitet och konkurrens öppnas storamöjligheter till fri företagsamhet inom det som varit offentligamonopol. Regeringen bör ges i uppdrag att återkomma med förslag tilllagutformning.Upphandling ska ske på lika villkor. Olika former av skattesubventionerska inte få förekomma. Det är viktigt att ändra lagstiftningen för att åtgärdaproblemen. I lagen om offentlig upphandling () bör det införas en regelsom gör offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formellt avriksdag, kommunfullmäktige eller . bör vidarekompletteras så att det införs lagkrav på att all verksamhet där förutsättningarfinns skall upphandlas i konkurrens. kompletteras vidare med ett kravpå att affärsmässighet ska gälla vid avbrytande av upphandling samt ändrastill att gälla även inköp från egenregiverksamhet.En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas,med krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annanverksamhet.Det offentliga måste utsätta den egna verksamheten för konkurrens innantjänster får erbjudas den öppna marknaden.Konkurrenslagen bör utvidgas till att gälla även när myndighetens beslutinte varit ett led i en företagarroll, t.ex. stödgivning, samt till att gällavidinterna köp.5.2 Starkare konkurrensverk och konkurrensrådKonkurrensverkets möjlighet att ingripa med hjälp av konkurrenslagen ärnärmast obefintlig. Konkurrenslagen gäller företag och är inte tillämpligför den offentliga sektorns konkurrenssnedvridning. Det finns stora bristeri konkurrensneutralitet mellan offentlig näringsverksamhet och privatabolag. Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav påupphandlingar, redovisningar och affärsmässighet.Ytterligare ett villkor måste var uppfyllt för att konkurrenslagen skakunna tillämpas. Det måste finnas en tydlig avsikt hos kommunen att viljakonkurrera ut ett privat företag eller en bransch. Det är sällan fallet. Omkommunen sätter igång en konkurrerande verksamhet så beror det ofta på vill sysselsätta arbetslösa, skaffa intäkter eller utnyttja personal. Attsedan effekten blir att företag slås ut, är så att säga, inte meningen.Kommunerna "tänkte inte på det" och hade alltså inget ont uppsåt. Då gällerinte konkurrenslagen.Konkurrensrådet har inrättats av Närings- och föratt behandla frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privatsektor.I rådets uppgifter ligger att belysa enskilda fall och försöka undanröjakonkurrenskonflikter. Rådet inledde sin verksamhet ochskall till regeringen redovisa enerfarenhetsrapport.Fram har tagit upp 125 ärenden utav alla dehundratals anmälningar som kommit in. 47 stycken är avslutade och restenunder behandling för utredning. har inga möjligheter attbesluta om sanktioner utan kan endast ge rekommendationer och råd.Oftast handlar anmälningarna om myndigheter som vid sidan om ävendriver mindre affärsverksamhet, i gråzonen för vad som ärtillåtet. Oklarheterna i lagen är dock många. är inte skyldigtatt behandla alla ärenden som anmäls utan kan ta upp fall av principiell natureller som speglar en viss aspekt av konkurrensproblematiken. Det är möjligenrimligt med tanke på rådets uppdrag. Men från den enskildes utgångspunkt ärdet svårbegripligt att en uppenbar överträdelse inte behandlas, därför att ettliknande fall på annan ort behandlats tidigare. Det förändrar ju inteverkligheten av illojal konkurrens för den utsatte.6 EU-politikenI vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att ökamyndighetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljertjänster på den konkurrensutsatta marknaden utan att låta den delen avverksamheten som tillhandahålls kommunen eller utsättas förkonkurrens. måste också inom EU verka för attkonkurrenslagstiftningen omarbetas så att den skall kunna tillämpas pådessa situationer.Stockholm den 3 oktober 2000Per ()()()()()()()()()()