mot · GN02Fi7 · 2000-02-09 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:Fi7av , ()med anledning av prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemetAP-fonden i ATP-systemetNär beslutet om ATP togs , skedde det understarka politiska motsättningar. Ideologiskt gällde det omkapitalbildningen skulle ske i kollektiva former eller om sparandet skullevara individanknutet. I tekniskt avseende stod valet mellan ettfördelningssystem och ett premiereservsystem.Med mycket knapp majoritet beslöts att införa ett system med lagfästtilläggspension av fördelningskaraktär. I ett sådant skall det inte behövasnågon nämnvärd fondering. Ändå inrättades AP-fonden. Dess syfte var delsatt utgöra en buffert för att undvika framtida avgiftshöjningar, dels attuppväga det bortfall av sparande som förutsågs bli följden av ATP-systemetsinförande.Mera i det fördolda såg naturligtvis den socialdemokratiska regeringen enannan uppgift för AP-fonden. Den öppnade en möjlighet att kontrollera enväsentlig del av kapitalbildningen i landet. Genom att bygga upp ett stortsparande i offentlig regi kunde man öva stark påverkan på investeringarnasinriktning.Till en början ålades AP-fonden att genom obligationsköp möjliggöragenomförandet av ett ambitiöst program för bostadsbyggandet. tillkomockså behovet av att finansiera stora underskott i statens finanser. På dentidens genomreglerade kreditmarknad innebar AP-fondens köp av låg-förräntade stats- och bostadsobligationer att pensionsmedel subventioneradeoffentliga insatser på andra områden.De tre ursprungliga fondstyrelserna var i princip hänvisade till att placera iobligationer. Efterhand öppnades möjligheter till köp av aktier. Den fjärdefondstyrelsen, som gavs denna uppgift, startade , och 1988 tillkomfemte fondstyrelsen med samma uppdrag. var de s.k. lön-tagarfonderna inordnade i AP-fondssystemet, vilket förstärkte dess politisktladdade karaktär. De sista resterna av löntagarfonderna användes 1996 avden återkomna socialdemokratiska regeringen som grundplåt till sjättefondstyrelsen, som skall vara särskilt inriktad på onoterade, mindre företag.Den politiskt bestämda styrningen av pensionsmedlens förvaltning i AP-fonden har medfört en mycket svag förräntning jämfört med om målet varitatt maximera avkastningen. Dessutom har en del avinkomsterna måst användas för att täcka skillnaden mellan inflytandeavgifter och utgående pensioner, och en första överföring till staten om 45miljarder kronor genomfördes . Likafullt har AP-fonden successivtvuxit så att den /uppgick till nära 750 miljarderkronor, vilket motsvarar en fondstyrka på ca . Det betyder att fondensbehållning räcker för att - utan några nya avgifter alls - klara utbetalningenav ATP-pensioner . Det är uppenbart att dennafondstorlek går långt utöver vad som kan rymmas i en rimlig tolkning avbegreppet buffertfond.AP-fonden har således vuxit till sin nuvarande omfattning under en periodav . har frågor som gällt dess storlek, struktur och inriktningvaritstarkt omstridda. Det har bidragit till att fondens organisation ochplaceringsregler framstår som otidsenliga. Flertalet fondstyrelser ärstora, och flertalet styrelseledamöter utses på förslag av arbetsmarknadensparter utan krav på kompetens vad avser finansförvaltning. Huvuddelen avmedlen förvaltas av första-tredje fondstyrelserna och skall i princip placerasi räntepapper (f.n. ca ). Vid sidan härav innehar fjärdeoch femte fondstyrelserna svenska börsaktier (142 resp. ).Fjärde fondstyrelsen är därmed den störste ägaren på Fondbörs.Sjätte fondstyrelsen skall inriktas mot onoterade aktier, men den heltövervägande delen av dess tillgångar är ändå börsaktier (17 av 19 miljarderkronor).Självklart finns det skäl att eftersträva bästa möjliga avkastning på medleni AP-fonden. Det förutsätter friare placeringsregler och inslag av konkurrens,dvs förhållanden som liknar vad som gäller för privata livförsäkringsbolag.Problemet har emellertid varit att en utvidgad rätt att placera i aktier skullekunna missbrukas i politiskt syfte. Dessutom har gällt att en bättreavkastning i AP-fonden inte får något som helst genomslag på ATP-pensionens storlek, och som buffert är som sagt AP-fonden redan för stor.PensionsreformenDen pensionsreform som i princip beslutades syftar i korthet till enökad följsamhet mellan pensionerna och samhällsekonomin, ett starkaresamband mellan avgifter och förmåner samt ett inslag av individanknutetlångsiktigt sparande. Det innebär en förskjutning från ett renodlat fördel-ningssystem mot betydande inslag av premiereservsystem. Detta är enutveckling som f.ö. kan iakttas även på avtalspensioneringens område.Med det nya regelverket kommer ålderspensionssystemet att uppvisa enbetydligt större stabilitet än ATP-systemet. Under en tämligen lång över-gångsperiod kommer dock ATP-reglerna att bestämma en betydande - om ängradvis minskande - del av pensionsutbetalningen. Demografiska faktoreroch svängningar i den ekonomiska utvecklingen motiverar dessutom ettkvarstående inslag av buffertfond i fördelningsdelen av det nya pensions-systemet, även sedan regeländringarna fått fullt genomslag.Moderata samlingspartiet har deltagit i det arbete som bedrivits inomRegeringskansliet (främst Finans- och Socialdepartementen) för att reforme-ra AP-fonden. Vi har därvid i huvudsak ställt oss bakom de förslag som nuåterfinns i prop. 1999/2000:46. Vi har emellertid särskilt understrukit attbuffertfonderna inte får växa sig större än vad som motsvarar deras syfte.Vidare har vi i departementspromemorian "AP-fondernas organisation ochplaceringsregler i det reformerade pensionssystemet" (Ds 1999:38) i ettsärskilt yttrande riktat invändningar mot formerna för att utse ledamöter ifondstyrelserna och mot rätten för var och en av de fyra fonderna att innehaupp till av röstvärdet i ett enskilt företag. Slutligen har vimedverkat till att har hållits utanför uppgörelsen ochförbehållit oss rätten att föreslå ändringar beträffande denna.ÖverföringenSom en följd av pensionsreformen flyttar betalningsförpliktelser i bådariktningarna mellan pensionssystemet och staten, men nettot blir en årligbelastning på statskassan med inledningsvis inemot -ett belopp som successivt reduceras i takt med att inslaget av ATP-pensioner krymper. föreslog därför redan hösten1997 en engångsöverföring på från AP-fonden till staten. Beslutet blev att överföra 1999 ochlika mycket 2000 med sikte på en slutbetalning av 235 miljarder kronor2001.Beträffande den slutliga överföringens storlek står två motstridigaintressen mot varandra. Å ena sidan är det angeläget att undvika att bromseni det nya systemet slår till eller att fonden t.o.m. töms. Å andra sidan finnsdet ingen anledning att bygga upp överstora buffertfonder, eftersom detskulle verka snedvridande på kapitalallokeringen och öppna möjligheter tillpolitisk styrning av näringslivet.Det nu beräknade behovet av fondering bygger på demografiska ochekonomiska långtidskalkyler, som med nödvändighet är osäkra och känsligaför de antaganden som görs. Vi bedömer att förslaget i propositionen om enslutlig överföring av är väl avvägt.Vi tillstyrker också att en ny prövning sker 2004 huruvida ytterligare medelkan överföras från 2005.I AP-fondspromemorian (Ds 1999:38) diskuterades också tänkbara åtgärd-er vid en så gynnsam utveckling att AP-fonderna blir större än vad sombehövs från buffertsynpunkt. Det ansågs dock att beslut i frågan skulle anståtill dess att en sådan situation uppkommer. Enligt vår mening är det naturligtatt under sådana förhållanden föra "överskottet" i AP-fondsystemet till deförsäkrades premiereserver. Metoden för en sådan överföring bör utarbetas igod tid. Detta bör ge regeringen till känna.OrganisationenDet är välkommet att det i propositionen så klart anges att målet förfondförvaltningen skall vara att långsiktigt maximera avkastningen vidlåg risk och att näringspolitiska och andra ekonomisk-politiskaöverväganden inte får förekomma. Mot den bakgrunden framstår detemellertid som egendomligt att vissa ledamöter i fondstyrelserna skallutses på förslag av arbetsmarknadens parter.Enligt propositionen skall styrelseledamöterna utses på grundval av sinpersonliga kompetens som kapitalförvaltare och placerare. Det är dock svårtatt motivera att just arbetsmarknadens parter skall ges rätt att nominera per-soner med sådana egenskaper. Regeringens nomineringsförslag torde i ställetöka risken att personer utan den nödvändiga kompetensen tar plats istyrelsen, vilket, tvärtemot de bedömningar som görs i propositionen, kanförsvaga allmänhetens förtroende för fonderna. Vi anser - i likhet med ettstort antal remissinstanser - att regeringen bör utse samtliga ledamöter utannågon formell nomineringsrätt för någon instans. Det står sedan naturligtvisalltid en regering fritt att inhämta synpunkter och förslag från vem det varamå.Vi vill understryka att fondernas lokalisering inte bör bestämmas av andrafaktorer än av deras uppgift att finna bästa möjliga avkastning på finansiellamarknader.PlaceringsreglernaDe placeringsregler som föreslås är i stort bättre ägnade än denuvarande att ge pensionsmedlen en god avkastning över tiden. I ljusetav de stora kapitalmängder det handlar om i förening med dennomineringsrätt som tilldelas bl.a. fackliga organisationer framståremellertid den föreslagna rätten för var och en av de fyra fonderna attinneha av rösterna i ett enskilt företag som betänklig.Särskilt vad gäller börsnoterade svenska aktier föreligger det en risk attplaceringar sker i maktsyfte, varvid av rösterna i ett företagmedger ett betydande inflytande. Även om det sägs att fonderna skallvara oberoende och konkurrera sinsemellan, föreligger dessutom enfrestelse till samordnade aktioner i andra än affärsmässiga syften, varvidupp till av röstvärdet skulle vara ett tillåtet totalt innehav.Ett sätt att försäkra sig mot missbruk av detta slag vore att föreskriva attplaceringar i svenska börsnoterade aktier skall ske enligt deras vikt ibörsindex. Fonderna skulle då kunna tillgodogöra sig den högre avkast-ningen vid aktieplaceringar, som risken hålls låg - möjligheten fören större placerare att avsevärt överträffa index är ändå begränsad. Eftersommarknadsvärdet av varje fonds innehav av svenska aktier får motsvara av värdet på , skulle placeringen i ettenskilt företag som mest kunna vara i denna storleksordning.I propositionen diskuteras denna modell. Den avvisas dock, bl.a. medhänvisning till att fonderna själva kan välja en indexförvaltning. Det invändsockså att marknadens funktionssätt kan påverkas negativt, om så storaaktörer inte genom sin analys och aktiva förvaltning bidrar till attmarknadspriserna reflekterar tillgänglig information. Enligt vår meningmedför dock förslaget till nomineringsrätt att det uppkommer risker för attplaceringar företas i annat än avkastningssyfte, varför vi förordar attfondernas köp av svenska börsnoterade aktier skall ske enligt indexprincipen.Detta innebär att vissa andra placeringsbestämmelser måste ses över i de fallde kan tänkas stå i strid med indexprincipen.Sjätte föreslås inte några materiella förändringar,eftersom denna lämnats utanför fempartiuppgörelsen. Emellertidinnehåller propositionen ett förslag till ny lag om denna fond, ochregeringen anmäler sin avsikt att möjligt återkomma till riksdagenmed ytterligare förslag i ärendet. Moderata samlingspartiet vill därförredan nu redovisa sina synpunkter.Sjätte fondstyrelsen tillkom 1996 i samband med att den s.k. avvecklings-styrelsen efter löntagarfonderna, som då hade kvar värden för några hundramiljoner kronor, tillfördes ytterligare från AP-fonden.Det uppgivna syftet var att öka tillgången på riskkapital för mindre,nystartade och onoterade företag. Någon skyldighet att inleverera medel tillpensionssystemet föreskrevs ej.Redan denna uppläggning visar att sjätte fondstyrelsen aldrig haft något iATP-systemet att göra. Placeringar i små, onoterade bolag är förenade medstor risk och låg likviditet. De passar därför inte i en buffertfond. Bristen påsamband med AP-fonden i övrigt framgår också av att sjätte fondstyrelseninte har någon skyldighet att bidra till utbetalningen av pensioner.I en partimotion med anledning av regeringens förslag om en sjätte framhöll Moderata samlingspartiet att det inte är statens uppgiftatt tillhandahålla riskkapital. Det framhölls att en långsiktigt godriskkapital-försörjning bara kan skapas genom förbättrade förutsättningar för före-tagande, arbete och sparande i . Med den fondsocialistiska inriktningförslaget fått var det ägnat att skada riskkapitalförsörjningen påmarknaden.Till en början placerades de drygt tio miljarderna huvudsakligen i ränte-papper med förhållandevis låg förräntning. Med början andra halvåret 1998omplacerades likviditeten i börsnoterade aktier. Vid det senaste årsskiftethade som ovan nämnts värdet på detta innehav vuxit till ,medan endast ca placerats i det slags tillgångarsom egentligen är avsedd för.Ett färskt exempel är fondens stora förvärv av aktier i investmentbolagetIndustrivärden från Custus och . Via detta köp kontrollerar nu sjätteAP-fonden stora poster i , , , , Skanskaoch . Det uppgivna motivet till affären är att det på grund avsubstansrabatten i Industrivärden blir billigare att gå den vägen än att köpaaktier i ovannämnda bolag direkt över börsen. I detta sammanhang finnssåledes inget tal om att fondmedlen är avsedda för placeringar i mindre,onoterade, bolag!Sjätte kraftiga avsteg från den tilldelade uppgiften förklarasfrämst av att uppdraget var feltänkt från början. Tillgången på riskkapital äringet problem för företag, som utan att ha hunnit bli börsnoterade ändå harhunnit en bit på vägen. Privata riskkapitalbolag är mycket aktiva på dettamarknadssegment, och det kan vara svårt för vad som närmast är en offentligmyndighet i mångmiljardklassen att utveckla den flexibilitet och snabbhetsom krävs i branschen. Möjligheten för en sådan bjässe att med framgångplacera i små, nystartade företag i enlighet med den ursprungligen givnauppgiften är i stort sett obefintlig.Sjätte är således ett främmande inslag i pensionssystemet. Desstillgångar bör därför ingå i den överföring på som skallgöras till staten. För att undvika marknadsstörningar kan innehavet avbörsnoterade aktier bytas ut mot obligationer. De onoteradeaktierna förs till ett riskkapitalbolag under , som sedansnarast möjligt privatiseras på samma sätt som en gång skedde med ochBure.Med denna uppläggning behövs det ingen ny lag om ,varför förslaget avstyrks. I övrigt torde det ankomma på berört utskott attutforma erforderlig lagtext.HemställanHemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om att tillgångar i AP-fonderna som överstiger vadsom behövs i buffertsyfte skall överföras till de individuellapremiereserverna,2. att beslutar att ledamöter i fondstyrelserna skall utsesav regeringen utan nomineringsrätt för någon utomstående i enlighetmed vad som anförts i motionen,3. att beslutar att det i AP-fondslagen skall föreskrivasatt placeringar i börsnoterade svenska aktier skall ske med tillämpningav indexprincipen i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att avslår regeringens förslag till lagen om ,5. att beslutar att tillgångarna i - efterutbyte av börsnoterade aktier mot obligationer - skall ingå i över-föringen till staten, varefter de onoterade aktierna placeras i ett risk-kapitalbolag under samt att detta riskkapitalbolagsedan privatiseras i enlighet med vad som anförts i motionen.Stockholm den 9 februari 2000Gunnar ()()()()()()Per ()()()()