mot · GN02N47 · 2000-06-29 00:00:00 — Motion till riksdagen1999/2000:N47av , Per (m)med anledning av prop. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald1 SammanfattningDen rådande konkurrenslagstiftningen har i vissa avseenden skapat godaförutsättningar för ett bättre näringsklimat i . Det återstår dockmycket att uträtta och det kommer fortsättningsvis att krävas kraftfullainsatser för att lösa många allvarliga problem inom konkurrenspolitiken.Tyvärr innehåller regeringens proposition inte många konkretaglädjeämnen i denna riktning. De formulerade inriktningarna är bra menpropositionen innehåller inte många reella och verkningsfulla förslag tillförbättringar av konkurrenssituationen i Sverige.Vi föreslår en rad utgångspunkter som vägledande för den fortsatta kon-kurrenspolitiken. Offentliga verksamheter skall i betydligt större utsträckningkunna öppnas för andra alternativ. Detta leder till en större mångfald. Alltingsom inte är myndighetsutövning skall konkurrensutsättas.Staten, kommuner och landsting skall avveckla den näringsverksamhet debedriver eller sälja denna till den privata sektorn. Vidare bör lagen omoffentlig upphandling ändras och den offentliga upphandlingen effektivise-ras.Bygg- och bostadssektorn måste avregleras och allmännyttan förlora sinhyresledande ställning till förmån för individuellt inflytande. Vi vill ävenverka för ett påskyndande av gemensamma byggproduktdirektiv inom EU.De nuvarande gruppundantagen för detaljhandeln skall vara kvar för attsäkerställa existensen av frivilliga samarbetsformer för butikskedjor.2 Konkurrens och marknadsekonomi är braMarknadsekonomi är det enda ekonomiska system som kan skapa tillväxtoch välståndsutveckling. Marknadsekonomins överlägsenhet visas inteminst genom jämförelserna med förhållanden i de länder därplanekonomi har härskat. En fungerande marknadsekonomi förutsätterkonkurrens. Konkurrens mellan företag är enda sättet att få en optimalprissättning som avspeglar tillgång och efterfrågan på en produkt.Erfarenheterna visar att företag som bygger sin försäljning påprotektionistiska regler eller konkurrenssnedvridande överenskommelseraldrig förmår växa till starka, livskraftiga och framtidsinriktade företag.En fungerande konkurrens är av stor betydelse för att förbättra effektivitet,tillväxt och dynamik i den svenska ekonomin. Därmed ökar förutsättningarnaför att kunna bevara och öka välfärden för medborgarna. En ökad, effektivareoch mer rationell produktion i internationellt konkurrenskraftiga företag gerupphov till nya arbetstillfällen och ökade skatteintäkter.En modern konsumentpolitik måste räkna med människors egen kraft.Redan den lagstiftning som reglerar konsumentköp utgår ifrånschablonen "en värnlös konsument och en elak näringsidkare med hel-täckande juridisk stab". Sanningen ligger långt därifrån. En sund konkurrenspå alla marknadsområden är en förutsättning för gott konsumentinflytande.Endast då konsumenten förfogar över sina resurser kan de användas så somkonsumenten önskar.En självständig, trygg och kunnig konsument är grunden för en väl fun-gerande marknad och verkligt inflytande.2.1 Dålig konkurrens inom offentlig sektorStatlig och näringsverksamhet och ständigt ändrade spelreglerskadar och bromsar en fri utveckling av nya och redan etablerade företag.På många områden i den offentliga verksamheten råder det i dagplanekonomi. I den kommunala monopolsektorn är det politiker som styrutbudet av tjänster i stället för människornas egna önskemål. Därförekommer ingen eller mycket begränsad konkurrerande verksamhet.Stora delar av servicesektorn är i realiteten belagd med näringsförbud förenskilt företagande. Skattesubventioner, bidragsregler och andrabestämmelser hindrar privata företag.Den konkurrensutsatta sektorn i är liten, vilket är en bidragandeorsak till ekonomins bristande växtkraft. Omkring tre fjärdedelar av ekono-min har stått vid sidan av full internationell konkurrens. Dåligt fungerandekonkurrens kostar det svenska folkhushållet åtskilliga tiotals miljar-der kronor. De offentliga företagen utgör fortfarande en tung konkurrens-begränsande faktor. Deras omsättning motsvarar närmare en femtedel avBNP. En försäljning skulle verka konkurrensbefrämjande och ge en tydligarerollfördelning mellan stat och näringsliv.En ökad konkurrens på områden med offentliga monopol medför attservicen blir mer varierad och bättre anpassad till medborgarnas önskemålsamt att den kan ges med hög kvalitet men till lägre kostnader. I princip börall verksamhet som inte är myndighetsutövning utsättas för konkurrens.Internationella erfarenheter tyder på att det totalt avgörande föreffektiviteten inte är om produktionen sker i offentlig eller privat regi utanom den äger rum under konkurrens på lika villkor mellan många oberoendeoch olika producenter. Det finns inga skäl till varför inte detta skulle gällaockså inom de områden där de offentliga monopolen dominerar. Andramotiv för offentligt engagemang kan lösas på annat sätt, t.ex. genom offent-lig insyn och kontroll, offentlig finansiering och kvalitetskrav i samband medoffentlig upphandling.Stora omvandlingsprocesser, såsom privatisering och konkurrensutsätt-ning, måste skötas med stor varsamhet. Det är viktigt att ha slutmålet om eneffektivare produktion och hög kvalitet för ögonen, liksom målet om en mermångfacetterad arbetsplats med stark motivation för de anställda. Det skasamtidigt understrykas att offentliga monopol inte ska ersättas med privata.3 Propositionen3.1 Bra viljeinriktning men få förslagDen i regeringens proposition 1999/2000:140 angivna inriktningenuttrycker i grunden en god förståelse för den stora samhällsekonomiskabetydelsen av en väl fungerande konkurrens med effektiva ochbalanserade regleringsmekanismer.- Den svenska marknaden är en del av EU:s inre marknad - hinder förtillträdet skall avlägsnas, och för konkurrensen skall kunnatillämpas också i Sverige.- Karteller och andra konkurrensbegränsningar som allvarligt skadar kon-sumentintresset kan inte accepteras - de medel som staten har för attupptäcka och ingripa när företag sätter konkurrensen ur spel måste blieffektivare.- Konsumenternas intresse av effektivt fungerande konkurrens måste vägatungt när offentliga regler som påverkar marknadens funktionssätt utfor-mas.- Andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder skall öka.- På nya marknader skall strukturer och regler stödja uppkomsten av enbalanserad och väl fungerande konkurrens.- När offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske påsådant sätt att det privata företagandet hämmas. Myndighetsuppgifter skallhållas isär från kommersiell verksamhet.- Statligt stöd får inte snedvrida konkurrensen - en policy för det svenskastatsstödet skall stödja vårt arbete i EU mot subventioner som skadarsvensk industri.- skall aktivt stödja utvecklingen av sunda konkurrensförhållanden iden globala ekonomin och i samarbete med andra länder ingripa motinternationella konkurrensbegränsningar.Det är mycket bra om regeringen menar allvar med den ovan angivnainriktningen. Detta bör innebära att regeringen har tänkt om i dessafrågor och inser att det behövs omfattande åtgärder för attinriktningen skall bli verklighet.Det som anges ovan är dock inte några nya grepp inom näringspolitiken.Vi har länge verkat för en politik som möjliggör att sådana förändringar skallkunna komma till stånd, t.ex. inom el-, tele- och apoteksområdena. Varjeförsök till att stärka konkurrensklimatet har tidigare aktivt motverkats avregeringen. I stället har man hållit fast vid en stelbent och krånglig politisklinje som inte lyckats förbättra förutsättningarna för den svenska ekonomin.Bristen på dynamiskt tänkande och framtidsinriktade förslag har länge varituppenbar.När det gäller offentliga aktörer på konkurrensmarknader bör inriktningenvara att de inte skall bedriva näringsverksamhet över huvud taget, utan denkonkurrensutsatta verksamheten skall privatiseras eller avvecklas.Det är av stor vikt att regeringen sätter en tidsplan för sina förslag. Dettaför att lättare kunna överblicka de förändringar som förslagen för med sig.3.2 Mångfald och utveckling i offentlig sektor genom ökadkonkurrensVad beträffar frågan om mångfald och utveckling i offentlig sektorgenom ökad konkurrens anser vi att regeringen i sin proposition visarbåde ovilja att förstå möjligheterna och inkonsekvens i förhållande tillhur man beskriver andra marknader.Det dokumenteras t ex i propositionen hur konkurrens på andra marknaderhar kunnat växa fram trots att ett monopolföretag tidigare varit helt domine-rande. För välfärdstjänsterna ser regeringen inte dessa möjligheter, utan utgårfrån hur det ser ut med offentlig sektor som en helt dominerandeproducent.Regeringen menar i propositionen att stor försiktighet är påkallad vidreformering inom vård, skola och omsorg. Motiveringen till detta utgår frånatt reformering i princip är liktydigt med att överlämna verksamheterna ifråga till den privata sektorn utan något fortsatt offentligt ansvar förfinansiering, kvalitetsuppföljning eller säkerställande av allas likatillgänglig-het.Detta är dock varken den utveckling som äger rum ute i kommuner ochlandsting eller en utveckling som något politiskt parti i före-språkar. Det vet naturligtvis regeringen, men den fortsätter likväl sin strategiatt blanda bort korten i debatten om offentlig sektor, genom att inte tydligtskilja debatten om mångfald i produktionen från debatten om privat finansie-ring.Regeringen noterar i propositionen att det händer mycket på konkurrens-området även inom offentlig sektor och erkänner att detta i grunden är enpositiv utveckling. Men regeringen underskattar och undergräver samtidigtde framtida möjligheterna på detta område. Det stora problemet är inte detsom står i propositionen utan allt det som inte står där och de initiativ idirektmotsatt riktning som regeringen tar i andra sammanhang.Ett exempel är hur regeringen har motarbetat ett avskaffatmonopol inom apoteksverksamheten. På sjukvårdsområdet går man - underdet att motionstid fortfarande löper på konkurrenspropositionen - fram i enlagrådsremiss med ett illa underbyggt förbud mot privata akutsjukhus.Alldeles uppenbart sänder regeringen motstridiga signaler.I propositionen påstås även att sjukhusen i regel är lokala monopol medbetydande stordriftsfördelar. Det finns dock väl dokumenterat att stordrifts-fördelarna vid sjukhusdrift börjar avta redan vid ett förhållandevis lågt antalvårdplatser. Vi har i väldigt stora sjukhus internationellt sett ochändå dras verksamheten med omfattande kvalitets- och kostnadsproblem.De privata sjukhusen omfattas i princip av samma konkurrenslagstiftningsom övriga delar av näringslivet. Om regeringen upplever att nuvarandekonkurrenslagstiftning inte är tillräcklig för att garantera framväxtenoch/eller fortbeståndet av konkurrens på sjukhusområdet, borde regeringenåterkomma till med lämpliga förslag till ändringar i konkurrens-lagen. Detta istället för att föreslå ett förbud mot privata akutsjukhus. Detfinns enligt vår uppfattning inte skäl att låta sjukvården omfattas av andrakonkurrensregler än övriga delar av näringslivet.Frågorna om mångfald och utveckling i offentlig sektor genom ökad kon-kurrens har sammantaget givits en alltför undanskymd roll i propositionen.Vi moderater vill betona att det sannolikt är här de stora vinsterna av ökadkonkurrens ligger, särskilt i där den offentliga sektorn är så passomfattande.Vi anser att offentliga verksamheter i betydligt större utsträckning skullekunna öppnas för privata driftentreprenader, eller s.k. kundvalsmodeller medprivata utförare av offentliga tjänsteuppdrag. Här pågår en stark utveckling idet tysta som skulle kunna underlättas väsentligt av statliga insatser om detfunnits politisk vilja. Så t.ex. har man fortfarande inte kommit fram till någonlösning beträffande de konkurrenssnedvridande effekterna av kommunkonto-systemet och det faktum att tjänster inom vård, skola och omsorg fortfarandeär momsbefriade. Den frågan sorterar dock under ;någon samordning med har inte kunnat iakttas.3.2.1 Kommunala aktörerGenom utökad och korrekt upphandling av olika tjänster kan kommunermedverka till ett bättre fungerande, lokalt näringsliv. Ett av många skältill att kommunerna skall avstå från att bedriva näringsverksamhet ärsvårigheter att upphandla korrekt när anbudsgivarna består av såvälprivata företag som egna förvaltningar eller bolag.De kommunala redovisningssystemen och kalkylmetoderna är inte gjordaför att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster. Dettaförsvåraren korrekt anbudsgivning från egna resultatenheter och hotar konkurrens-neutraliteten.De flesta kommuner har börjat tillämpa ökad konkurrensutsättning för attfå ut mer av skattepengarna. Detta är tveklöst bra. Men konkurrensutsätt-ningen sker ofta på ett felaktigt sätt. Avbrutna upphandlingar, gynnande avegen verksamhet, dålig kostnadsredovisning och underprissättning är baranågra av de problem som uppstår. Möjligheterna för enskilda att klaga pådåliga och felaktiga kommunala beslut är dessutom minimala.De kommunala bolagen är hybrider. De lever i två olika världar som sällangår att kombinera. Dolda subventioner är inte ovanliga och lägre kapital-kostnader än konkurrenterna är legio till följd av kommunala borgens-åtaganden. Flertalet kommunala bolag är underkapitaliserade, men kan ipraktiken agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. Irealiteten kan de heller inte gå i konkurs, eftersom detta skulle påverkaberörda kommuners lånemöjligheter negativt.Enligt vår uppfattning är bolagsformen främst motiverad som en för-beredelse inför privatisering av tidigare verksamhet. I övrigt börden kommunala verksamheten bedrivas i förvaltningsform.Vi anser att staten, kommuner och landsting skall avveckla den närings-verksamhet de bedriver eller sälja denna till den privata sektorn. Detta gälleroavsett om näringsverksamheten sker i bolags- eller förvaltningsform. Ensådan förändring kommer att ta tid, dels beroende av omfattningen avnäringsverksamheten, dels beroende på den politiska viljan i de olika kom-munerna. Det är därför viktigt att genom ändrade lagar och regler se till attskadeverkningarna av den kommunala näringsverksamheten begränsasomedelbart.Vidare anser vi att den offentliga upphandlingen (omkring 400 mrd kr/år,vilket motsvarar av BNP) bör effektiviseras. Dylika frågorsorterar under . Någon samordning har inte skett,tvärtom fördröjer förslag om effektivare sanktioner förbrott mot upphandlingsreglerna, bättre tillsyn m m.3.2.2 Demokratiskt underskott orsakat av kommunala aktörerDet har blivit allt vanligare med kommunala bolag ochkoncernbildningar där verksamhet som inte har stöd i lag kanbedrivas. Det är heller inte ovanligt att såväl privat som kommunalnäringsverksamhet ges kommunalt stöd på ett sätt som ligger iutmarkerna av den kommunala kompetensen. Det är inte ovanligt attprivata företag blir utkonkurrerade av verksamhet som bådeär skattesubventionerad och olaglig. Företagaren, som tvingas betala denkonkurrerande kommunala verksamheten med sina egna skattepengar,kan normalt inte begära en prövning huruvida verksamheten är lagenlig.Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att i förvaltningsformeller via bolag gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster som ligger ikommunallagens utmarker kan visserligen en invånare i kommunen ellerlandstinget begära laglighetsprövning genom att överklaga beslutet. Det finnsemellertid ett antal problem vid laglighetsprövningen:Det krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en kommunalenhet t. ex. inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden, utannågot formellt beslut om saken, finns inte något beslut som kan laglighets-prövas.Det krävs att överklagandet sker efter beslutets justering.Om exempelvis kommunen anslår pengar till ett kommunalt bolag som efteren månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt kan beslutet intelängre överklagas.Beslut som fattas av kommunala företag kan normalt inte överklagas.En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband medlaglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta beslutet och det inte rörmyndighetsutövning finns inte någon straffrättslig eller civilrättslig sanktionatt tillgripa mot kommunen.Konkurrensverkets erfarenheter från de ärenden som anmälts dit är alarme-rande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften av näringsverksamhet ioffentlig regi eftersom verksamheten startats genom informella beslut.Vi anser att regeringen därför bör ges i uppdrag att föreslå förändringar avkommunallagen med följande utgångspunkter:- Att stärka medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning av verksamhetsom drivs av kommun, landsting eller kommunala bolag.- Att göra det möjligt att överklaga verksamhet oavsett om verksamhetenbaseras på ett formellt beslut, och oavsett om verksamheten bedrivs i ettkommunalt bolag eller i förvaltning.- Att införa ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen interättar ett upphävt beslut.3.2.3 Konkurrens på lika villkorDrygt hälften av alla anmälningar till riktar sig motkommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hurkommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vidupphandlingar. En allt större del gäller den offentliga sektornsohämmade expansion på den öppna marknaden, hurskattesubventionerade kommunala bolag med dumpade priserkonkurrerat ut privata småföretagare.Konkurrensverkets möjlighet att ingripa med hjälp av konkurrenslagen ärnärmast obefintlig. Konkurrenslagen gäller företag och är inte tillämplig förden offentliga sektorns konkurrenssnedvridning. Det finns stora brister ikonkurrensneutralitet mellan offentlig näringsverksamhet och privata bolag.Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav på upphand-lingar, redovisningar och affärsmässighet.Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning tillvad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheterdrivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtagligför att den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrens-utsatta verksamheten.I vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att öka myndig-hetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljer tjänster på denkonkurrensutsatta marknaden utan att låta den delen av verksamheten somtillhandahålls kommunen eller utsättas för konkurrens.Upphandling skall ske på lika villkor. Olika former av skattesubventionerskall inte få förekomma. Det är viktigt att ändra lagstiftningen för att åtgärdaproblemen. I bör det införas en regel som gör offentlig näringsverk-samhet olaglig om den inte beslutats formellt av riksdag, kommunfull-mäktige eller . bör vidare kompletteras så att detinförs lagkrav på att all verksamhet där förutsättningar finns skall upphandlasi konkurrens. bör vidare kompletteras med ett krav på att affärs-mässighet ska gälla vid avbrytande av upphandling samt ändras till att gällaäven vid inköp från verksamhet i egen regi.Vi anser att en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning börinföras, med krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skildfrån annan verksamhet.Det offentliga måste utsätta den egna verksamheten för konkurrens innantjänster får erbjudas den öppna marknaden.Konkurrenslagen bör utvidgas till att gälla även när myndighetens beslutinte varit ett led i en företagarroll, t.ex. stödgivning, samt till att gällavidinterna köp.Regeringen bör omgående utforma en målsättning för sina förslag för att såsnabbt som möjligt kunna privatisera, alternativt konkurrensutsätta, offentligverksamhet.3.3 Byggande & boendeByggsektorn respektive bostadssektorn har varit kraftigtreglerade och subventionerade sektorer. Detta har resulterat i bristfälligkonkurrens, ineffektivitet och höga produktionskostnader. Regeringenhar dock i sin proposition lagt fram ett antal förslag som syftar till att ökakonkurrensen inom byggsektorn. Konkurrensfrågan skall ges en merframträdande roll och konkurrensbevakningen av byggsektorn skallskärpas. Vi delar i stort regeringens mening gällande de föreslagnaåtgärderna för att öka konkurrensen i byggsektorn. Vi vill dock framhållaoch förstärka vikten av den enskilde individens inflytande. Vi anser attkonsumentens efterfrågan måste få styra i större utsträckning än vadfallet är i dag.I dag finns aktörer på marknaden som utger sig för att tillvaratakonsumenternas intressen men som i själva verket fungerar hämmande påmarknaden. Allmännyttan är ett exempel på en aktör som snedvrider kon-kurrensen. Med allmännyttans hyresledande ställning omöjliggörs en rimlighyressättningskonkurrens.Konkurrensverket har anfört att dagens tillämpning av hyressättningssyste-met kan verka hämmande på effektiviteten och byggandet vad avser hyres-bostäder. De föreslår därför att lägenhetens läge generellt bör få störregenomslagskraft vid hyressättningen så att den bättre avspeglar de boendespreferenser och därigenom ökar dynamiken på bostadsmarknaden. Viinstämmer i yttrande men vill utöver detta avskaffaallmännyttans hyresledande ställning.För att hyresrätten skall kunna kvarstå som boendeform måste man finnaen avvägning mellan besittningsskydd och hyresanpassning så att hyresrättenkan konkurrera med bostadsrätten i fråga om avkastning. blir avkast-ningen på det engångskapital en ombildning till bostadsrätt genererar störreän vinsten av att driva en hyresfastighet.EU:s marknad fyller en viktig funktion när det gäller att konkurrensutsättabyggsektorn. Tyvärr har arbetet med att utveckla ett gemensamt bygg-produktdirektiv ännu inte färdigställts. Regeringen har dock uttalat att denskall föra en aktiv politik för att påskynda detta arbete, i vilket viinstämmer.Vi anser att det är av stor vikt att arbetet med att införa gemensammabyggproduktdirektiv intensifieras både för att svenska produkter skall geslikvärdiga möjligheter att konkurrera på den europeiska marknaden och föratt vi skall få in önskvärd konkurrens från övriga medlemsländer.3.4 DetaljhandelnSedan gruppundantaget infördes för detaljhandeln har inga märkbaraförändringar skett. Konsumentprisutvecklingen har varitpositiv: låg priserna på ungefär samma nivå som 1990. Dettatyder på att den enskilde konsumenten gynnats av de frivilliga kedjornassamarbete. Ett exempel på frivilligt samarbete mellan enskilda handlareär ICA.Gruppundantag ger i sig inga extra ordinära förmåner. Beteckningen"undantag" ger uppfattningen att det rör sig om en förmån, vilket inte ärfallet. Det handlar i stället om att frivilliga kedjor är diskriminerade iförhållande till helägda kedjor av koncerntyp. De frivilliga kedjorna kan intesamla hela sin inköpsstyrka för att pressa inköpspriser. Vidare kan de inteheller effektivt marknadsföra ständiga lågpriser. Regeringen har inte hellerkunnat anföra några bärande skäl för att konkurrenstrycket skulle öka genomupphävandet av undantaget. Det finns inga skäl att tro att detta skulle ökakonkurrensen till fromma för konsumenten.Glesbygden är den stora förloraren om inte enskilda handlare tillåtssamverka i en modern kedjeverksamhet. De enskilda handlarna utgör av glesbygdsbutikerna och de kan bara överleva om de sam-arbetar om inköp, distribution och administration/marknadsföring samtidigtsom de konkurrerar såväl med andra kedjor som inom den egna gruppen.Sammantaget leder detta till att enskilda handlare måste samverka ännumera och kunna anpassa sig ännu snabbare om de ska kunna överleva. Dettainnebär också att det i längden vore omöjligt att ständigt förhandla medKonkurrensverket om individuella undantag, utan det krävs ett stabilt regel-verk som tillåter modernt kedjesamarbete.Vi anser således att det är motiverat att behålla nuvarande gruppundantag iväntan på EU-beslut.Ytterligare ett bra sätt att öka konkurrensen inom detaljhandeln är att slopaden kommunala möjligheten att reglera handelsändamålet i detaljplan.