mot · GO02N242 · 2000-10-05 00:00:00 — Motion till riksdagen2000/01:N242av , Bo (m)Energipolitiken1 SammanfattningDet övergripande målet för energipolitiken skall vara en säker ochkonkurrenskraftig el- och energiförsörjning. De särskildaproduktionsskatterna och subventionerna som enbart utgör ett negativtingrepp på energimarknadens funktionssätt bör tas bort. Statensengagemang och stöd bör begränsas till att omfatta grundläggandeenergiforskning samt utveckling och tillämpning av ny energiteknik.Nätföretagen måste effektiviseras vilket bäst uppnås genom att en modellför så kallad benchmarkingkonkurrens införs. Riksdagsbeslutet om en förtidaavveckling av kärnkraften måste rivas upp. Såväl principiella som renasakskäl talar emot en förtida avveckling. Avvecklingsbeslutet leder tillallvarliga negativa konsekvenser för samhällsekonomin, miljön och jobben.Den svenska energipolitiken har allt sedan den första oljekrisen underförsta halvan av präglats av planmässig hushållning ochdetaljstyrning av såväl produktion som användning av energi. årsenergipolitiska beslut, såsom beslut om en förtida avveckling avkärnkraften och skapandet av omfattande omställningsprogram, är helt i linjemed dennaregleringstradition. Användandet av såväl styrande produktionsskatter somsubventioner har varit viktiga instrument i den planmässigt inriktadehushållningen.Avregleringen och reformeringen av energimarknaden som inleddes imitten har skapat nya förutsättningar. På den fria elmarknadensker produktion och handel med el i konkurrens, vilket har skapatförutsättningar för en effektiv prisbildning som elkonsumenternasvalfrihet ökat. Detta har lett till lägre elpriser och en effektivisering avproducenters och elhandlares verksamhet.Energipolitiken måste nu anpassas till den avreglerade marknadens villkor.På en reformerad och avreglerad energimarknad duger det inte längre attfortsätta med en energipolitik som är grundad på planeringsmål ochomfattande statlig styrning. Statens roll bör inskränkas till att fastställa despelregler som skall gälla på marknaden i allmänhet och i synnerhetspelreglerna vad gäller miljö, säkerhet och beredskap. Utöver att fastställavillkoren eller spelreglerna för marknadens aktörer skall staten inte försökastyra vilken teknik eller vilken produktionsform som skall utvecklas. I denutökade konkurrens mellan energislagen som då kommer att gälla vinner deenergislag som klarar miljö- och säkerhetsaspekter på ett kostnadseffektivtsätt.2 Innehållsförteckning34 Förslag till riksdagsbeslut1. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om statens roll i energiförsörjningen.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om långsiktighet i energipolitiken.3. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om övergripande mål med energipolitiken.4. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om marknadsstyrd utveckling och avveckling.5. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om principer för skatter, subventioner och stöd.6. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om behovet av gemensamma principer för enegibeskattningen i denordiska länderna.17. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om behovet av effektivare nätföretag.8. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om modeller för att öka konkurrensen mellan nätföretagen.9. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om skärpt tillsyn av nätföretagen.10. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om förseningsavgift för de nätbolag som i strid med regelverketförsvårar bytet av elleverantör.11. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om privatisering av AB.12. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om förtida avveckling av kärnkraften.13. beslutar att riva upp beslutet om en förtidakärnkraftsavveckling.14. beslutar att ta bort 6 § i kärntekniklagen.15. beslutar att ta bort 5 § i kärntekniklagen.16. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att också de förnybara energikällorna måste klara sig påkommersiella villkor.17. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om betydelsen av avancerad forskning på energiområdet.18.1 Yrkande 6 hänvisat till SkU.5 InledningEnergipolitiken har till stor del handlat om de politiskapartiernas ambitioner om att detaljstyra energimarknaden. Regleringaroch ekonomiska styrmedel i form av skatter, subventioner och bidrag harvarit viktiga instrument för att uppnå de politiska målsättningarna medenergisektorn. Tekniska och marknadsekonomiska förutsättningar hardärmed påfallande ofta haft liten inverkan på hur energipolitiken ipraktiken har utformats.I och med den genomförda avregleringen av elmarknaden råder nufundamentalt ändrade förutsättningar. Prissättningen, investeringsbeslutenoch planeringen sker utifrån den information som elmarknaden förmedlar tillkonsumenter och producenter. Den form av energipolitik som Sverigetraditionellt har bedrivit, med detaljerade energibalanser, prognoser ochplaner för framtida kraftproduktion, är inte längre möjlig att bedriva mednågon större framgång.Insikten om vad dessa grundläggande förändringar av energimarknadenbetyder för utformningen av energipolitiken tycks dock än så länge varabegränsad. Det är nu dags att energipolitiken kommer ifatt verkligheten ochbörjar baseras på den faktiska situationen . Energipolitiken och dessövergripande mål måste baseras på realistiska tekniska ochmarknadsekonomiska förutsättningar som det krävs en störrelångsiktighet i olika politiska beslut. Det är nödvändigt med långsiktigtstabilaförutsättningar för kraftföretagen, industrin och hushållen för attenergisystemet fortlöpande skall kunna förnyas och miljöanpassas.6 Energipolitiken fram till idagFöre den första oljekrisen var energipolitiken imeningen styrning av produktion och konsumtion mycket begränsad.Prisbildningen var i stora drag fri och utvecklingen tilläts gå i den riktningsom fritt verkande marknadsmekanismer bestämde. Det fanns sedan1950-talet visserligen energiskatter men syftet var inte att styraenergianvändnngen utan att få in pengar till statskassan.Efter oljeprishöjningarna 1973/74 utvecklades efter hand en energipolitiksom kom att omfatta hela energisektorn från produktion till konsumtion. Detförsta stora energipolitiska beslutet fattades 1975. Budskapet i den nyaenergipolitiken var att det behövdes planering och styrning av utvecklingenifråga om både produktionen och konsumtionen av energi. Planmässighushållning av i princip alla energiformer skulle säkerställa den framtidaenergiförsörjningen och skapa villkor för en effektiv energianvändning.Därefter följde en rad energipolitiska beslut som alla byggde på tanken omen omfattande detaljstyrning av såväl energiproduktion som konsumtion. Denrådgivande folkomröstningen om kärnkraft var kulmen på en långdiskussion om kärnkraftens vara eller inte vara. Resultatet avfolkomröstningen innebar att antalet kärnkraftsreaktorer i drift fördubbladestill totalt 12. Utöver dessa 12 skulle ingen ytterligare utbyggnad förekomma.Kärnkraften skulle avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn tillbehovet av el för att upprätthålla sysselsättning och välfärd.I 1991 års energipolitiska riktlinjer utvecklades de energipolitiska målen.En säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning sattes upp som ettövergripande mål. I riktlinjerna angavs att frågan om närkärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan genomförasavgörs av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el frånmiljöacceptabel produktion och möjligheterna att bibehålla internationelltkonkurrenskraftiga elpriser. 1994 tillsattes en som 1996lämnade betänkandet "Omställning av energisystemet". Baserat betänkande kom Socialdemokraterna, ochVänsterpartiet 1997 fram till en ny energipolitisk överenskommelse.6.1 energipolitiska överenskommelseOmställningen och utvecklingen av energisystemet bör enligtöverenskommelsen ske för att målen i 1991 årsuppgörelse skall kunna uppnås. Något årtal för när känkraftsavvecklingenskulle vara slutförd fastställdes inte, men däremot angavs attomställningen av energisystemet skulle inledas . Åtgärder skullevidare vidtas för att möjliggöra en avställning av en reaktor senast den 1juli 1998 och ytterligare en reaktor senast den 1 juli 2001.I juni 1997 fattade ett nytt energipolitiskt beslut innebärande attkärnkraftsavvecklingen skulle inledas. För att möjliggöra avvecklingenfattades dessutom ett beslut om ett omställningsprogram, dels ett femårigtprogram med bidrag om för minskad elanvändning ochdels ett sjuårigt program med bidrag om till forskningoch utveckling av ny teknik. Med kostnader för bland annat inrättande av enny energimyndighet kom de föreslagna utgifterna att uppgå till över 9miljarder kronor. Programmet syftade till att minska elförbrukningen och ökaelproduktionen, vilket skulle möjliggöra en stängning av 2.1999 års utvärdering av omställningsprogrammet visade att programmetfungerat mycket dåligt. Enligt den första utvärderingen var 6 av 18delprogram inte ens möjliga att utvärdera eftersom de inte gett några resultat.Regeringen stoppade därefter vissa av utbetalningarna i avvaktan på bättreidéer om hur pengarna skulle användas.6.2 Avvecklingen av 1Den fattade den socialdemokratiska regeringen beslut omatt rätten att driva kärnkraftsreaktorn för att utvinnakärnenergi skulle upphöra att gälla vid utgången av . och begärde hos Regeringsrätten rättsprövning avregeringens beslut att stänga . anmälde ocksåklagomål till med anledning av Barsebäcksbeslutetsförenlighet med EG-rätten.Regeringsrätten beslutade om inhibition av regeringensbeslut om stängning av . Regeringrättens dom kom den 16 juni1999 och innebar att avvecklingsbeslutet skulle ligga fast. Beslutetverkställdes i och med stängningen av den 30 november 1999.Den förtida avvecklingen av blev i ekonomiska termer enmycket dålig affär. De direkta kostnaderna för staten i form av utbetalningar,minskade inbetalningar från och minskade skatteintäkter som enföljd av stängningen av kärnkraftsreaktorn uppgick till 8,3miljarder kronor.Stängningen av drabbar också miljön. Avvecklingen har lett situation där elproduktionen i inte räcker till utan måste täckasgenom import av el från grannländerna. Eftersom den ledigaproduktionskapaciteten framförallt finns i kolbaseradeelproduktionsanläggningar i och är det i huvudsak sådan elsom importerar. Den kolbaserade elproduktionen har därmed tagitöver de volymer som tidigare producerades i . Detta innebär ipraktiken att norra som en direkt följd av stängningen av 1får ett extra tillskott på koldioxid , vilket motsvarar ca10 extra koldioxid per dygn.Kärnkraftsavvecklingens miljöskadliga konsekvenser begränsar sigemellertid inte till ökade utsläpp av koldioxid till atmosfären. Ocksåutsläppen av försurande ämnen som svavel och kväveoxider har ökat kraftigt.Det försurande nedfallet från den kolbaserade produktionen i ochPolen drabbar främst sydvästra , som redan tidigare var hårt drabbatav försurning och övergödning.Samtidigt som en förtida avveckling av svensk kärnkraft inletts harsvenska staten skaffat sig ägarinflytande över kärnkraftsproduktionutomlands. Helstatliga har i köpt in sig i andelar i det enaav landets två kärnkraftsbolag. I har köpt avaktierna i för 7,5 miljarder kronor.Vattenfall har dessutom option på en lika stor aktiepost till och skulle, om denaffären genomförs, bli majoritetsägare. Andelarna som köpti motsvarar kärnkraftsproduktion, vilket är mer än vad somproducerades i de bägge tillsammans.6.3 Ekonomiska styrmedelEkonomiska styrmedel i syfte att ändra sammansättningen avenergiproduktionen har ända sedan 1975 års energipolitiska beslut variten del av den förda energipolitiken. Ofta har det handlat om att genomsärskilda produktionsskatter fördyra konkurrenskraftig men politiskt ickeönskvärd produktion och på motsvarande sätt subventionera politisktgångbar men oftast mindre konkurrenskraftig produktion. Nivån på såvälsärskilda produktionsskatter som subventioner har efterhand höjts. Denpolitiska styrningen av energiproduktionens sammansättning har därförblivit alltmer kännbar.Vattenkraftsproduktionen hade tidigare en särskild produktionsskatt somsedan lades om till en förhöjd fastighetsskatt. Även om den kallades för enextra fastighetsskatt var det i praktiken frågan om en särskild produktionsskattpå el producerad i vattenkraftverk. är den särskildafastighetsskatten (produktionsskatten) för vattenkraftverk borttagen.Fram till och med utgår ett investeringsbidrag på 15procent av investeringskostnaden vid investeringar i miljövänlig, småskaligvattenkraft. Vidare omfattas mindre vattenkraftverk med en effekt på upp till1,5 MW av ett särskilt stöd till småskalig elproduktion på perproducerad kWh.El producerad i kärnkraftverk beskattades tidigare med per kWh.Sedan den 1 juli är denna produktionsskatt omvandlad till en effektskattinnebärande att skatt måste betalas oavsett om kraftverket producerar el ellerej. Effektskatten motsvarar det tidigare uttaget av per kWh elproducerad i kärnkraftverk. Totalt kostar denna särskilda produktionsskatt desvenska kärnkraftsföretagen ca per år.Utöver produktionsskatten tas en avgift ut på per kWh för atttäcka kostnader för Studsviks tidigare verksamhet samt ca per kWhför att finansiera framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränslem.m.Den biobränslebaserade kraftproduktionen är befriad från energi- ochkoldioxidskatt. Torven belastas dock med svavelskatt. Vid investeringar ianläggningar för biobränslen utgår en subvention i form av ettinvesteringsbidrag om per kW, dock högst avinvesteringskostnaden. Investeringsbidraget motsvarar en subvention på ca 10öre per producerad kWh.El producerad i vindkraftverk omfattas av en så kallad miljöbonus. Detinnebär att el producerad i vindkraftverk är befriad från energiskatt.Subventionen uppgår till per kWh. Vidare ges ettinvesteringsbidrag om för vindkraftverk med en effekt på minst200 kW. Investeringsbidraget motsvarar en subvention på ca perproducerad kWh. Vindkraftverk med en effekt understigande 1,5 MWomfattas dessutom av ett särskilt stöd till småskalig elproduktion på perkWh. Sammantaget subventioneras el producerad i vindkraftverk som har eneffekt på mellan 1,5 MW och 200 kW med totalt per produceradkWh. Som en jämförelse var medelpris på elbörsens spotmarknad11,per kWh.Vid användning av fossila bränslen eller torv finns en särskild svavelskattsom uppgår till per kg svavel i fasta eller gasformiga bränslen ochmed per kubikmeter för varje tiondels viktprocent svavel i flytandebränslen. Svavelskatt uttages inte om svavelinnehållet understiger 0,1viktprocent. Om utsläppet begränsas genom rening sänks skatten med 30kronor per kg minskat utsläpp av svavel.Statens intäkter från energiskatt 19997 Tabell 1: (Energislag Skatteintäkt, kronorAndel av skatteintäkt )8 Den avreglerade elmarknaden8.1 Ökad konkurrens ger lägre elpriserDen reformerades elmarknaden, innebärande attproduktion och handel med el sker i konkurrens. Detta har skapatförutsättningar för en effektiv prisbildning på elmarknaden och harsamtidigt ökat valfriheten för elkonsumenterna. Inledningsvis fanns dockpraktiska hinder för att vanliga hushållskunder skulle få del av fördelarnapå den avreglerade marknaden på grund av kravet på en särskildtimmätare. infördes i stället schablonavräkninginnebärande att kravet på särskild timmätare försvann för flertaletelkunder. Endast för mycket stora förbrukare kvarstår kravet påtimmätare.Avregleringen och reformeringen av energimarknaden har gjort attkonkurrensen har ökat. Den fria och öppna elmarknaden har redan nu lett tilllägre elpriser och en effektivisering av producenters och distributörersverksamhet. Elkunderna är de stora vinnarna eftersom de har möjlighet attsänka sina elkostnader. Den ökade konkurrensen gör attstrukturomvandlingen av försäljningsverksamheten ökar. Det finnsbedömningar som gör gällande att en stor del av de mindre effektivaförsäljningsföretagen inte kommer att klara konkurrensen. Den friaelmarknaden ställer helt enkelt större krav på att producenter och distributörereffektiviserar verksamheten och de som inte klarar detta i tillräckligt hög gradfår svårt att hävda sig på marknaden.8.2 Nätföretagens naturliga monopolNätföretagen, det vill säga ägarna till de lokala elnäten, har ett så kallatnaturligt monopol inom respektive nätområde. Kunden kan inte välja ettalternativt nät utan måste använda sig av det befintliga nätet för att fåtillgång till sin elleverans. Detta problem har man alltså inte kommit tillrätta med i och med elmarknadsreformen. För att inte nätföretagen skall taut oskäliga priser för utnyttjandet av nätet bedriver Energimyndighetentillsyn över nätverksamheten.8.3 Norra sammanlänkade elsystemDet sammanlänkade elsystemet i norra börjar att fungera som engemensam marknad. Det går inte längre att analysera de nationellaelmarknaderna för sig. Vad som händer på elmarknaden inom ett land fåråterverkningar också på elmarknaden i de andra länderna.9 Energipolitik för den avreglerademarknaden9.1 Statens roll i energiförsörjningenVi menar att det nu är dags för energipolitiken att anpassa energipolitikentill de förhållanden som gäller på energimarknaden. På en reformerad ochavreglerad energimarknad duger det inte att fortsätta med en energipolitiksom är grundad på planeringsmål och omfattande statlig styrning. Det ärdags att avveckla den del av energipolitiken som har haftsom syfte att styra tillförseln, sammansättningen och förbrukningen avenergi. Statens roll bör inskränkas till att fastställa de spelregler som skallgälla på marknaden i allmänhet och i synnerhet spelreglerna vad gällermiljö, säkerhet och beredskap.Energimarknadens spelregler bör vara långsiktiga för att minskaosäkerheten och för att ge energimarknadens aktörer möjligheter att agera påett rationellt sätt. Spelreglerna på energimarknaden måste vidare varabaserade på de övergripande målen för energipolitiken.Det är principiellt viktigt att göra en tydlig avgränsning mellan statens rolloch den roll som energimarknadens aktörer skall ha. Utöver att fastställavillkoren eller spelreglerna för marknadens aktörer skall staten inte försökastyra vilken teknik eller vilken produktionsform som skall utvecklas. Det ärdärför extra viktigt att spelreglerna vad gäller miljö- och säkerhetsaspekter ärgenomtänkta och så generella som möjligt. I den utökade friakonkurrens mellan energislagen som då kommer att gälla vinner de energislagsom klarar miljö- och säkerhetsaspekter på ett kostnadseffektivt sätt. På dettasätt gynnas utvecklingen av ny effektiv energiteknik som bidrar tillatt uppfylla de övergripande målen för energipolitiken.9.2 Energipolitikens målEnergipolitikens mål skall framförallt vara;- en säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning- som ett komplement till detta mål skall energiproduktionen klara högtuppställda miljö- och säkerhetskrav.Miljökraven måste vara baserade på den generella miljöpolitiken och intevara särregler för energisektorn.9.2.1 Hinder för att klara målenIdag finns en hel del inom den socialdemokratiska regeringensenergipolitik som inte är i samklang med ovanstående övergripande mål.Regeringen för en skatte- och subventionspolitik som åsidosätter den friakonkurrensen på energimarknaden. Energislagen tillåts inte konkurrera pålika villkor eftersom flera energislag dras med särskildaproduktionsskatter medan andra energislag får omfattande subventioner.Detta i sin tur leder till att elpriset är högre än det hade varit på enenergimarknad som präglas av fri konkurrens. Utöver attproduktionsskatterna och subventionerna snedvrider konkurrensen harregeringen ökat de fiskala energiskatterna till en nivå som hotar atturholka den elintensiva industrins konkurrenskraft.Genom att driva igenom den förtida avvecklingen av ökarenergisektorns miljöbelastning kraftigt på ett sätt som inte är förenligt med engod miljö- och klimatpolitik i övrigt. På de alltmer sammanlänkadeelmarknaderna i norra kan man inte analysera exempelvis den svenskaenergimarknaden isolerat från vad som händer i grannländerna. Detmiljömässigt största problemet för norra energisektor är utsläppenfrån den kolbaserade elproduktionen i länder som , ochDanmark. För att uppnå miljömålen är det därför av största vikt att vårt landtar ansvar och för en energipolitik som minimerar den svenska importen avkolbaserad el.Den förtida kärnkraftsavvecklingen medför också att målet om en säkerförsörjning inte uppnås eftersom försörjningstryggheten särskilt i södraSverige hotas beroende på risken för effektunderskott. Vidare medför denförtida avvecklingen att målet om konkurrenskraftiga priser hotas.Regeringens ambitioner att detaljreglera och styra energimarknadenmedför att osäkerheten om de villkor som skall gälla ökar. Investeringar somkräver långsiktighet fördröjs eller uteblir, vilket inverkar negativt pådynamiken på energimarknaden. På den avreglerade energimarknaden är detheller inte rimligt att ha en statsägd aktör som dominerar i storlek på det sättsom gör.I de följande avsnitten redovisar vi förslag till konkreta åtgärder för attuppnå målet om en säker och konkurrenskraftig el- och energiförsörjning.9.3 Marknadsstyrd utveckling och avvecklingVi anser att marknaden utifrån de spelregler som staten anger avseendesäkerhetsaspekter och miljökrav skall få styra över energiproduktionenssammansättning. Det är därför dags att riva upp beslutet om en förtidaavveckling av kärnkraften. Kraftföretagen skall få fortsätta att drivakärnkraftverken så länge de klarar de högt ställda säkerhetskraven. Eneventuell kärnkraftsavveckling skall styras av när kraftföretagen bedömeratt det är lönsamt att göra de investeringar som krävs för att fåtillstånd till fortsatt drift. Statens ansvar är att upprätthålla en effektivkontroll av kärnkraftsreaktorerna för att säkerställa och ytterligare höjasäkerheten vid anläggningarna.9.4 Principen för skatter, subventioner och stödVi menar att de särskilda produktionsskatterna och subventionerna somenbart utgör ett negativt ingrepp i energimarknadens funktionssätt på siktskall tas bort. Som en del i miljöpolitiken är det dock befogat med sådanaavgifter som är direkt kopplade till skadliga miljöutsläpp. Konkurrensenmellan energislagen bör förbättras. De energislag som i denna konkurrenspå ett kostnadseffektivt sätt uppfyller såväl säkerhets- som miljökravenbör få utvecklas på egen hand.Som princip är det viktigt att slå fast att enbart rent miljöstyrande skattersom har koppling till utsläpp av miljöskadliga ämnen bör tas ut iproduktionsledet. De rent fiskala skatterna bör i stället tas ut ikonsumentledet. Med denna princip som utgångspunkt säkerställs att de rentfiskala skatterna inte leder till ett snedvridande av konkurrensen.Statens engagemang och stöd bör begränsas till att omfatta grundläggandeenergiforskning samt utveckling och tillämpning av ny energiteknik. Densocialdemokratiska regeringens omfattande stöd- och bidragspolitik avseendebland annat minskad elanvändning, förnybara energikällor och effektivareelanvändning har i flera utvärderingar visat sig vara misslyckade. Det är dagsatt ta konsekvenserna av dessa resultat och renodla statens stöd också påenergiområdet till att enbart omfatta forskning och utveckling av ny teknik.Vi anser vidare att det är brådskande att få till stånd en ökad anpassning avenergibeskattningen mellan de nordiska länderna. Olika beskattningsprincipermellan länderna hotar effektiviteten på den gemensamma, nordiskaelmarknaden. Det innebär att de samlade produktionsresurserna utnyttjasmindre effektivt, vilket leder till samhällsekonomiska kostnader och en ökadmiljöpåverkan.9.5 Effektivare nätföretagReformeringen och avregleringen av elmarknaden har varit framgångsrikinte minst i den meningen att elpriset har sjunkit.