frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling /2000 RR3 1 Granskningens bakgrund och inriktning revisorer beslutade att genomföra en förstudie av det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling. Mot bakgrund av vad som framkom i förstudien beslutade revisorer att inleda en granskning av det aktuella stödet. Granskningen hade föreslagits av bostadsutskott som också låtit genomföra en egen uppföljning av stödgivningen (1998/99:URD1). Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten /99:8 Statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling (se bilaga 1). Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. revisorers överväganden i denna skrivelse begränsar sig främst till frågor där revisorerna önskar att tar ställning. Skrivelsen behandlar även de förslag i rapporten där revisorerna inte längre finner ett sådant ställningstagande nödvändigt. Vidare redovisas några frågor som flera remissinstanser har uppmärksammat. För revisorernas övriga synpunkter hänvisas till rapporten i bilaga 1. Det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling omfattar ca . Stödet kan endast sökas av kommuner och kommunalförbund. Beslut om stöd fattas av regeringen efter beredning av . Stöd utbetalas till lokala investeringsprogram bestående av åtgärder som främjar en ekologiskt hållbar utveckling. Ytterligare villkor för stödet framgår av förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället. Satsningen är i jämförelse med tidigare satsningar med liknande inriktning betydligt mer omfattande. Valet av modell för fördelning av stödet avviker också från såväl mer traditionell bidragsfördelning som de modeller som har använts för fördelning av stöd till satsningar på ett hållbart samhällsbyggande. I sammanhanget bör nämnas att regeringen i budgetpropositionen för föreslår ett antal förändringar av fördelningsmodellen. Bland dessa märks en tydligare koppling till de regionala tillväxtavtalen, ett system med successivt beviljande av bidrag samt att en mindre del av anslaget bör kunna användas för stöd till enskilda åtgärder av hög kvalitet med avseende på miljöeffekter och sysselsättning. Dessutom betonar regeringen att åtgärder som omfattas av statligt energistöd inte bör kunna beviljas stöd inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Revisorernas granskning avgränsades till de processer som resulterade i fördelningen av 1998 och stöd till lokala investeringsprogram samt resultatet av dessa båda års fördelning. Även kommunernas skattningar av de lokala investeringsprogrammens miljö- respektive sysselsättningseffekter analyserades. Fördelningsprocessens viktigaste moment är kommunernas arbete med intresseanmälan och ansökan, beredning av ansökningarna, länsstyrelsers och sektorsmyndigheters roll i beredningsarbetet samt regeringens beslutsfattande om fördelningen av stöd. Huvudfrågorna i denna del av granskningen var att utröna hur den nya fördelningsmodellen har fungerat och om den kan betraktas som lämplig och effektiv för det aktuella ändamålet. Granskningen inriktades här främst på vilka aktörer (internt inom , länsstyrelser, sektorsmyndigheter, kommuner, m.fl.) som har varit inblandade under olika delar av ansöknings- och beredningsarbetet. De olika aktörernas erfarenheter av arbetet redovisas. Fördelningsresultatet syftar på hur stöd har fördelats på kommuner, åtgärder och olika huvudmän. Granskningen kretsade i denna del kring frågor om huruvida kommunernas geografiska läge, storlek, arbetsmarknadssituation etc. har något samband med fördelningen av stödet. Vidare besvarades frågor om hur stödet har fördelats på olika åtgärdskategorier och på olika huvudmän. En analys av de förväntade miljöeffekterna och deras bidrag till att uppfylla målen om en ekologiskt hållbar utveckling ingick också i granskningen. Sedan revisorer påbörjat sin förstudie fick () i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera det aktuella stödet. Den första etappen av RRV:s arbete inriktades främst på kommunernas genomförande av lokala investeringsprogram och deras fortsatta ansökningsarbete. RRV delredovisade sitt uppdrag (RRV 1999:37). revisorer har i sin granskning inte analyserat enskilda åtgärders överensstämmelse med förordningen eller hur åtgärderna har implemente I det avseendet utgör RRV:s rapport ett komplement till revisorernas granskning. RRV riktar i sin rapport ett antal kritiska synpunkter mot regeringens hantering av stödet till de lokala investeringsprogrammen. Regeringen anger i budgetpropositionen för att en analys av RRV:s rapport och förslag till ändringar av regelsystemet för de lokala investeringsprogrammen kommer att föreläggas . 2 Revisorernas överväganden och förslag revisorer har på flera håll i rapporten påpekat konsekvenserna av att ett omfattande statligt stöd fördelas utan att tydliga mål finns för satsningens inriktning. revisorer konstaterar även att många av de åtgärder som ingår i de lokala investeringsprogrammen kan uppvisa betydande positiva lokala eller regionala miljöeffekter. Detta kan delvis uppväga ett litet bidrag till måluppfyllelse på nationell nivå. Revisorerna menar dock att en fördelning av stöd baserad i alltför stor utsträckning på lokal eller regional måluppfyllelse kan resultera i sådan suboptimering som gör att strävanden mot nationella miljömål försvåras. Denna risk förefaller särskilt påtaglig i en situation där en miljömålsstruktur är under utarbetande och de regionala och lokala miljömålen därför ännu saknar en tydlig koppling till mål på den nationella nivån. Revisorerna menar att det inte behöver finnas en motsättning mellan en tydlig målbild på nationell nivå för vad en ekologisk omställning av samhället innebär och kommunernas önskan om att på ett självständigt sätt få anpassa sina satsningar till lokala förhållanden. Revisorerna har även undersökt de lokala investeringsprogrammens skattade bidrag till uppfyllandet av nationella miljömål. I rapporten konstateras att för de miljöeffekter där jämförelser mot befintliga kvantitativa miljömål varit möjliga, förväntas de åtgärder som erhållit stöd under det första fördelningsåret bidra med som högst av vad som krävs för att nå det nationella målet. Revisorerna finner det dock tveksamt att regeringen med hjälp av andra styrmedel kan driva fram sådana åtgärder som gör att återstående av vad som krävs för att målen skall nås verkligen uppkommer. I den mån det finns nationellt handlingsutrymme kan det mot den bakgrunden vara motiverat att närmare analysera nivån på de svenska miljömålen. En lämplig instans för dessa överväganden kunde vara . Flera remissinstanser vänder sig mot revisorernas kritik mot bristen på en klar målbild för stödet. Synpunkterna har emellertid olika utgångspunkter. Statskontoret anser att revisorernas ståndpunkt bygger på en alltför traditionell bild av statlig styrning och att en mål- och resultatstyrning där målen betonas har begränsningar när det gäller relationen mellan stat och kommun. Statskontoret anser vidare att den tidtabell som gäller för den parlamentariska arbete inte medger framtagandet av en målbild som väsentligt förändrar förutsättningarna för fördelningen av stödet till lokala investeringsprogram. Några remissinstanser menar att revisorerna inte i tillräcklig omfattning har beaktat att de lokala förutsättningarna och miljömålen har en särskild betydelse när det gäller de lokala investeringsprogrammen. i län anser att revisorernas slutsatser angående de lokala investeringsprogrammens bidrag till uppfyllandet av nationella miljömål är tveksamma då kommunernas redovisningar av miljöeffekter är så pass bristfälliga. menar att revisorernas ifrågasättande av de nationella miljömålens nivåer saknar grund då dessa baseras på vad som på vetenskapliga grunder anses vara bärkraftigt. revisorer vidhåller den i rapporten redovisade uppfattningen att en omfattande statlig satsning på ekologiskt hållbar utveckling av flera skäl hade varit betjänt av en mer konkretiserad målbild än den som fanns tillgänglig . Revisorerna vill särskilt betona att man inte anser att det behöver finnas en motsättning mellan lokala och nationella miljömål. En tanke bakom den nya miljömålsstrukturen var enligt den miljöpolitiska propositionen att de nationella målen och deras regionala anpassningar skulle fungera som viktiga utgångspunkter för formulerandet av lokala målsättningar och åtgärdsprogram. En konkretiserad målbild hade enligt revisorernas förmenande sannolikt underlättat kommunernas sammanställningar av lokala investeringsprogram samt fungerat som ett stöd för regeringens prioriteringar vid beslut om att bevilja stöd eller ej. Den konkretiserade målbilden hade även tydliggjort regeringens bedömningsgrunder, vilket flera aktörer har efterfrågat. Revisorerna medger att beräkningarna i rapporten av de lokala investeringsprogrammens bidrag till uppfyllandet av nationella miljömål bygger på ett begränsat underlagsmaterial. Kvaliteten på kommunernas ansökningar har för övrigt delvis kritiserats av revisorerna. Revisorerna noterar dock att det är detta material som står till såväl revisorernas som regeringens förfogande. Sedan revisorernas rapport publicerades har även RRV redovisat delar av sitt regeringsuppdrag att följa upp och utvärdera det aktuella stödet. I sin uppföljning konstaterar RRV bl.a. att projektägarnas angivelser ofta ligger i överkant av det intervall inom vilket det är rimligt att de positiva miljöeffekterna hamnar. Sammantaget innebär detta att revisorernas skattningar av de lokala investeringsprogrammens direkta bidrag till uppfyllande av nationella miljömål sannolikt är lägre än de maximala som anges i rapporten. revisorer avstår från att lägga fram något förslag under denna punkt. Revisorerna utgår ifrån att regeringen och har tagit del av revisorernas resonemang och remissinstansernas synpunkter och beaktar dessa i sitt fortsatta arbete. Förstärkning av sektorsmyndigheternas roll revisorer konstaterar i rapporten att har vidtagit ett antal åtgärder för att inhämta synpunkter från sektorsmyndigheterna. Bland annat har formella remittering av åtgärder blivit något mer omfattande än under det första fördelningsåret. Det är dock alltjämt endast ett begränsat antal åtgärder som ingår i den formella remittering där myndigheternas bedömningar kan granskas av berörda kommuner eller andra intresserade. revisorer anser att det är viktigt att råda bot på de insynsproblem som finns i informella konsultationer med sektorsmyndigheterna samt att förstärka inslaget av formella expertbedömningar i beredningsarbetet. Revisorerna föreslår därför i rapporten att ett större antal åtgärder remitteras till sektorsmyndigheterna för yttrande. Enligt ett regeringsbeslut har tio myndigheter i uppdrag att biträda och kommunerna med bedömningar av projekt som söker statligt stöd inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Bland dessa myndigheter ingår inte (). revisorer menar att AMV borde ha utnyttjats mer i beredningsarbetet. Mot bakgrund av de brister som iakttagits i kommunernas redovisning av de lokala investeringsprogrammens sysselsättningseffekter menar revisorer att kvaliteten i dessa redovisningar skulle gagnas av ett närmare samråd med AMV:s lokala organisation. I rapporten konstaterar revisorer också att () möjligheter att ge ett helhetsperspektiv på arbetsmarknadssituationen borde ha tagits till vara på ett bättre sätt. Eventuella oönskade arbetsmark-nadseffekter som statligt subventionerade arbetstillfällen kan medföra hade sannolikt även beaktats i större omfattning om AMS gjorts mer delaktig i beredningsarbetet. Flera remissinstanser tillstyrker revisorernas förslag om att fler åtgärder bör remitteras till sektorsmyndigheterna för yttrande. Bland dessa återfinns i , i , , , och . () menar att de metoder som använts för att inhämta synpunkter från myndigheterna fått bli okonventionella. De har enligt NV mer bestått i expertstöd än övergripande lämplighetsbedömningar. NV har dock uppfattat sin medverkan som konstruktiv. anger att man har för avsikt att remittera fler åtgärder till sektorsmyndigheterna. Departementet menar även, i linje med revisorernas förslag, att det kan finnas skäl för att involvera AMS och AMV:s lokala och regionala organisation i beredningsarbetet. Flera andra remissinstanser t.ex. i , i , och uttalar sig positivt om att AMV:s roll stärks. Även AMS instämmer i rapportens slutsatser om betydelsen av AMV:s medverkan i beredningsarbetet inför besluten om lokala investeringspro- revisorer vidhåller den i rapporten redovisade uppfattningen att det är viktigt att råda bot på de insynsproblem som finns i informella konsultationer med sektorsmyndigheterna. Det är dessutom angeläget att förstärka inslaget av formella expertbedömningar i beredningsarbetet. Mot bakgrund av att anger att man har för avsikt att vidta åtgärder i den riktningen, finner revisorerna det dock inte nödvändigt att begära ett ställningstagande i frågan. I likhet med revisorerna konstaterar RRV i sin rapport att kommunernas redovisning av investeringsprogrammens sysselsättningseffekter är bristfällig. Vanligen anges endast grovt uppskattade bruttosiffror för investeringsprogrammens påverkan på sysselsättningen. anger i sitt remissvar att det kan finnas skäl att involvera AMS och AMV:s lokala och regionala organisation i beredningsarbetet. revisorer finner dock denna inställning alltför begränsad. Revisorernas anser det även vara motiverat att inkludera AMV bland de myndigheter som har ett regeringsuppdrag att biträda och kommunerna med bedömningar av de lokala investeringsprogrammen. Detta skulle sannolikt även innebära att AMV:s lokala och regionala organisation mer aktivt involveras inte bara i beredningsarbetet utan även i det lokala arbetet med upprättande av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram. att AMV inkluderas bland de myndigheter som har till uppgift att biträda och kommunerna med bedömningar av de lokala investeringsprogrammen. revisorer konstaterar i rapporten att länsstyrelserna har en viktig roll att fylla när det bl.a. gäller att bedöma de lokala investeringsprogrammens förenlighet med regionala statliga strategier. Som statlig myndighet bör även kunna ge viss vägledning om vilka åtgärder som är förenliga med förordningen. revisorer menar vidare att länsstyrelserna bör kunna fungera som stimulerande kraft i kommunernas arbete med de lokala investeringsprogrammen. revisorer finner i rapporten bl.a. att länsstyrelsernas roll under det s.k. samrådet varit oklar. Även om samrådets inriktning har förtydligats genom riktlinjer från anser revisorer att dess innebörd bör klargöras i den förordning som reglerar stödgivningen. Flertalet av de länsstyrelser som yttrat sig över revisorernas rapport instämmer i huvudsak i revisorernas iakttagelser och/eller tillstyrker förslaget om att syftet med samrådet mellan kommunerna och förtydligas i förordningen. Bland dessa märks i , i och i . Även tillstyrker revisorernas förslag. i anger att kravet på samrådsyttrande bör utgå ur förordningen. vill särskilt understryka att länsstyrelsernas roll kan förstärkas och förtydligas ytterligare. anger i sitt remissvar att någon ändring av förordningen inte bedöms vara nödvändig . Syftet med samrådet har enligt uppfattning redan förtydligats i information från departementet till länsstyrelserna och kommunerna. Länsstyrelsernas roll är, enligt vad som framkommit i granskningen, mycket vagt preciserad i förordningen. Detta har sannolikt bidragit till att många länsstyrelser har haft svårt att finna sin roll i fördelningsprocessen. Enligt revisorers uppfattning bör en strävan från regeringens sida vara att låta praxis få genomslag i den reglerande förordningen. Revisorerna är medvetna om att en förhållandevis "öppen" förordning skänker ett visst handlingsutrymme för regeringen att själv avgöra hur exempelvis ett samrådsförfarande skall utformas. riskerar bristen på vägledning i förordningen att skapa onödig förvirring kring vad som efterfrågas av exempelvis en länsstyrelses samrådsinsatser. Revisorerna delar således inte syn på behovet av ett förtydligande av förordningen. Denna synpunkt skall även ses mot bakgrund av att eller en myndighet inte kan utfärda riktlinjer som innebär angivande i efterhand av hur förordningstexten skall tolkas. Varken eller någon sektorsmyndighet kan med hjälp av begreppsdefinitioner eller genom att retroaktivt ange förordningsmotiv snäva in förordningen. Regeringen kan däremot besluta om en promemoria som innehåller nödvändiga preciseringar av förordningen. Revisorerna anser mot bakgrund av detta att det i förordningen bör framgå att länsstyrelserna bör bedöma investeringsprogrammens förenlighet med kommunernas olika planer och nationella mål nedbrutna till regional nivå samt med regionala strategier. Att samrådet även syftar till att utröna åtgärdernas förenlighet med annan lagstiftning samt andra statliga stöd bör uttryckas i förordningen. Främst skulle detta tydliggöra länsstyrelsernas roll för de kommuner som söker bidraget vilket i sin tur sannolikt skulle leda till att relationerna mellan länsstyrelserna och kommunerna förenklades. att regeringen i förordningen (1998:23) om statliga bidrag som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället förtydligar syftet med samrådet mellan kommunerna och . Ett av de mer framträdande karaktärsdragen i fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram är att kontakten mellan kommunerna och har intensifieras. förekom en del problem i kommunikationerna mellan kommunerna och departementet. De erfarenheter som efter hand har växt fram inom har emellertid resulterat i att kommunerna numera upplever departementets agerande och besked som avsevärt tydligare. I rapporten konstaterar revisorer emellertid att det finns en besvärande motsättning mellan å ena sidan en tendens från regeringen att ta en mer aktiv del i förvaltningsliknande ärendehantering och kommunernas önskan om tydlighet och klargörande återkopplingar. Avsaknaden av tydlig vägledning i förordningen och regeringsbesluten gjorde att den beredande enheten vid fick handla under betydande osäkerhet. Denna osäkerhet ledde till ett i många fall improviserat agerande vilket i sin tur fick till följd att kontinuiteten i de besked som gavs blev lidande. känner sig dessutom i viss utsträckning tvingat till otydlighet, då man inte anser sig ha rätt att binda upp regeringens framtida beslutsfattande genom att tydligt tillkännage vilka bedömningskriterier som använts. ansåg sig heller inte ha befogenheter att tolka regeringens ställningstaganden. Kommunerna svävade ofta i stor ovisshet om vilka "fel" en avslagen ansökan innehöll vilket gjorde att möjligheterna att anpassa ansökan till gällande kriterier begränsades. Detta bidrar i sin tur till ineffektivitet i ansöknings- och beredningsarbetet. Den brist på återkoppling i processen som därmed uppkommer är enligt revisorernas uppfattning allvarlig. I rapporten föreslås att regeringen utreder hur problemet med otillräcklig information om bedömningskriterier och avslagsmotiv påverkar effektiviteten i upprättande och beredning av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram. Flera remissinstanser instämmer i revisorernas förslag att regeringen bör utreda hur problemet med otillräcklig information om bedömningar och avslagsmotiv påverkar effektiviteten i upprättande och beredning av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram. Bland dessa återfinns i , i , och . i och i län anser att regeringsbeslutens brist på motiveringar har resulterat i svårigheter för att ge vägledning till kommunerna. understryker, i likhet med revisorerna, att informationen till kommunerna om grunderna för regeringens ställningstaganden är mycket betydelsefull. Departementet anser att informationen har förbättrats i takt med att en allt rikhaltigare praxis har utvecklats. En strävan från departementets sida är att tydligare motivera besluten. Departementet anser att den viktigaste informationskanalen är de dialoger som inför den tredje ansökningsomgången genomförs med samtliga kommuner. Tillsammans med övriga informationskanaler som brev, Internetsida, regionala konferenser och telefonrådgivning bedömer departementet att kommunerna numera får den information de behöver. När det gäller kontakter med kommunerna anser revisorerna att departementet måste göra större ansträngningar för att förklara de bedömningar som legat till grund för regeringens ställningstaganden. RRV gör liknande iakttagelser i sin uppföljningsrapport. revisorer menar att regeringsbesluten är en informationskanal som bör utnyttjas i större utsträckning för detta ändamål, särskilt mot bakgrund av att det inte finns några formella hinder för regeringen att motivera sina beslut. I motiven till förvaltningslagen anges tvärtom att förvaltnings-ärenden i regeringen i görligaste mån handläggs enligt samma regler som gäller för underordnade myndigheter. Vidare anges i om handläggningen av ärenden i att det är viktigt att man i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. En av dessa principer är att beslut skall motiveras. Sammanfattningsvis menar revisorer att de problem som förknippas med regeringens bristande avslagsmotiveringar och svårigheter att kommunicera rådande bedömningsgrunder är av betydande omfattning. att regeringen i sina beslut om att inte bevilja stöd till lokala investeringsprogram informerar om bedömningar och motiv för avslag. Hinder för kommungemensamma satsningar revisorer har inte granskat enskilda åtgärders överensstämmelse med förordningen. Däremot har de båda årens fördelning av stöd analyserats på kommunnivå. I rapporten konstaterar revisorerna bl.a. att andelen flerkommunala projekt är liten och att den minskade . När det gäller den låga andelen kommunala samverkansprojekt befarar revisorer att den konkurrenssituation som det aktuella stödet skapar mellan kommunerna i viss mån missgynnar gemensamma satsningar. Revisorerna menar vidare i rapporten att kraven på ansökans utformning sannolikt har motverkat en del kommungemensamma initiativ. Kommungemensamma satsningar måste exempelvis redovisas i en separat ansökan från respektive berörd kommun. Även kostnaderna och effekterna för en gemensam investering måste särredovisas för respektive kommun. Detta krav har enligt revisorers uppfattning resulterat i en del orimliga konsekvenser bl.a. när det gäller kommunernas fördelning av investeringens effekter och kostnader mellan sig. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen överväger en sådan tillämpning av förordningen att hinder för kommungemensamma initiativ elimineras. och tillstyrker revisorernas förslag om att de formella hinder för kommungemensamma initiativ som förekommer måste elimineras. i framhåller vikten av att möjligheterna till samverkan underlättas och menar att ytterligare insatser bör göras för att underlätta för fler kommuner att samverka kring arbetet med lokala investeringsprogram. Ett liknande synsätt redovisar som anser det ändamålsenligt om medel kan användas för kommungemensamma initiativ. har i ett yttrande över förslaget om lokala investeringsprogram påpekat vikten av ett helhetsperspektiv som sträcker sig utanför enskilda kommuner. anser att revisorernas förslag ligger i linje med ett eget förslag som lämnats till regeringen. anser att det enda formella hindret för kommungemensamma initiativ är att en kommun inte kan söka bidrag för en annan kommuns räkning. Departementet understryker dessutom att man numera alltid tar upp frågan om värdet av kommungemensamma projekt vid dialoger, regionala konferenser etc. Av revisorernas analys av hur stödet har fördelats framgår att det finns vissa hinder för kommungemensamma initiativ.