frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Det är därför viktigt att precisera de skillnader som finns mellan dagens hantering och den av beslutade modellen, och vilka för respektive nackdelar som kan uppstå om man närmar dagens hantering till den ursprungligen tänkta modellen. Det bör framhållas att innebörden i den nya garantimodellen enligt riksdagsbeslutet inte kan sägas vara fullständigt klar i alla delar. Den nya garantimodellen har beskrivits i huvudrapporten. Den förutsätter bl.a. följande: - då nya garantier utfärdas ska de belastas med riskbaserade - systemet med nya garantier ska på lång sikt vara självbärande systemet med gamla garantier kan få kapitaltillskott från statsbudgeten "om ett underskott uppkommit som bedöms vara permanent" en garantireserv ska byggas upp som är knuten till varje garantisystem och resultatområde garantierna ska finansieras över ett särskilt konto i till vilket är knutet en obegränsad kredit - varje garantimyndighet ska ha eget resultatansvar. Den föreslagna modellen skulle enligt riksdagsbeslutet gälla för nya garantier och för redan utfärdade garantier . Även finansieringen av äldre garantier förutsattes ske via konto i , och en garantireserv skulle byggas upp för dessa garantier med hjälp av och subventionsanslag. Hur själva övergången till den nya modellen skulle ske var dock inte helt klart i riksdagsbeslutet eftersom invärderingen av de gamla garantierna förutsattes ske till noll, vilket innebar att "de subventionsvärden som fanns i den gamla stocken ej skulle belasta budgeten och tillföras reserven i detta skede". Det var inte heller klarlagt vad som skulle avses med "permanenta underskott" - hur och ska man avgöra om ett visst underskott bör anses vara permanent? Avvikelser för nya garantier För BKN:s resultatområde nya garantier finns flera avvikelser från riksdagsbeslutet: Premierna för de nya garantierna är inte riskbaserade. Premierna är schabloniserade och i genomsnitt relativt höga (enligt BKN), i synnerhet i jämförelse med äldre garantier. Detta har negativa följder för BKN:s "portfölj". BKN kan sägas ha resultatansvar för resultatområdet nya garantier, men BKN:s handlingsutrymme är mera kringskuret än vad som vore motiverat om man önskade dra full nytta av idén med fullt resultatansvar för myndigheten. En speciell sida av detta problem är att garantisystemet är känsligt för vissa generella ekonomiskpolitiska faktorer som utvecklingen av räntor och inflation. Vad betyder garantireserven? Vidare kan noteras att BKN:s garantireserv för nya garantier ännu så länge är mycket liten. Det behöver inte göra det svårare att få till stånd en långsiktigt självbärande verksamhet men det kan påverka den mer kortsiktiga ekonomin i garantiverksamheten. Att avgöra vilka reserver som behövs och hur snabbt de bör byggas upp är ingen helt lätt uppgift. Det finns självfallet nackdelar med en "onödigt" snabb uppbyggnad av garantireserven eftersom detta kan medföra alltför höga i periodens början. För att undvika detta kan reserven kompletteras med subventioner över statsbudgeten. Sådana subventioner fungerar som interna transaktioner inom det statliga betalningssystemet och påverkar således inte statens lånebehov. Förmågan till riskvärdering och möjligheten att sätta riskavspeglande är enligt konsulten de viktigaste faktorerna för den långsiktiga ekonomiska hållbarheten i ett garantisystem. Möjligheten att utjämna variationer med hjälp av säkerhetsreserver kan snarare ses som ett sätt att hantera likviditetsproblemen i verksamheten. En fortsatt diskussion av denna fråga förs i huvudrapporten. I regleringsbrevet har BKN fått i uppdrag att utarbeta en ny modell för garantigivningen som även skall beakta behovet av en lämpligt avvägd kapitalbas. Avvikelser för äldre garantier För BKN:s resultatområde äldre garantier (inkl. omfördelningsgarantier) kan för det första konstateras att man inte har överfört dessa garantier till ett nytt system med riskbaserade . De nuvarande premierna är enligt BKN alltför låga. En höjning av årspremierna har föreslagits av BKN, men det rör sig fortfarande om schablonmässiga procentsatser. Systemet med schablonmässigt fastställda årspremier har bl.a. den nackdelen att fastigheter med goda ekonomiska förutsättningar kan finna det fördelaktigt att lämna BKN-systemet. Därmed kommer BKN:s återstående stock av äldre garantier att i allt högre grad bestå av ett "dåligt urval" av fastigheter med svag ekonomi. Orsaken till att de äldre bostadskreditgarantierna inte belastas med riskbaserade står enligt uppgift att finna i det faktum att BKN-systemet är en del av ett större bostadspolitiskt sammanhang. En förändring i BKN-systemet skulle ändra förutsättningarna för andra delar av bostadspolitiken. Finansieringen av de äldre garantierna har behållits inom anslagssystemet. Detta har praktiska nackdelar, eftersom det är - och även fortsättningsvis kommer att vara - svårt att göra korrekta prognoser för när utbetalningar ur dessa garantier måste ske. Dessa praktiska svårigheter kan i sig motivera förändringar av nuvarande ordning vad gäller anslagstilldelningen till BKN och BKN:s tillgång till kredit hos . Förändringar i dessa rutiner skulle varken ha statsfinansiella eller bostadspolitiska konsekvenser. De slutsatser som kan dras är följande. Systemet med nya garantier bör så långt möjligt anpassas till den nya garantimodellen. Regeringen bör fastställa ramvillkor inom vilka BKN kan fastställa mer preciserade villkor. Premierna bör vara differentierade och riskbaserade. Vad gäller de äldre garantierna vore det önskvärt med en överföring till ett riskbaserat premiesystem i kombination med subventioner. På grund av ränteberoendet och sambanden mellan de olika delarna av bostadspolitiken kan avgiftsändringar dock inte genomföras utan att man först undersöker vilka kompletterande subventioner som skulle krävas. En kombination av riskbaserade och subventioner över statsbudgeten som betalas på förhand torde dock vara att föredra framför schablonmässiga i kombination med förlustbidrag i efterhand. Vidare bör en garantireserv byggas upp för de äldre garantierna. Det skulle göra det administrativt enklare att i varje läge uppfylla statens förpliktelser i samband med skadebetalningar. Eftersom dessa förpliktelser under alla omständigheter måste uppfyllas skulle en sådan förändring varken ha statsfinansiella eller bostadspolitiska konsekvenser. Reglerna bör ändras så att BKN får bättre möjligheter att agera för att begränsa statens förluster i samband med befarade obestånd. Ändrade regler härvidlag skulle kunna medföra besparingar för statsverket. Ett krav som bör ställas på regeringen är givetvis att man för förklarar i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genomförts och orsakerna till detta. Regeringen borde också presentera en preciserad modell för BKN-garantierna och begära godkännande för denna. Garantier via () och dess verksamhet . E.2 EKN:s ekonomi .137 E.3 Kreditgarantiernas karaktär och omfattning 142 E.4 Hur garantigivningen går till i praktiken 148 Garantier via () I denna bilaga beskrivs verksamheten vid (). Underlaget utgörs av årsredovisningar och annat skriftligt material, intervjuer samt en konsultrapport som beställts av revisorer. Texten har utarbetats av revisorernas kansli. Huvuduppgiften för EKN är att utfärda kreditgarantier i syfte att skydda exportörer och deras finansiärer mot vissa förlustrisker i exportaffärer. EKN som organisation har funnits och har drygt 100 anställda. Verksamheten har stor och växande omfattning. Både politiska och kommersiella risker täcks av garantierna EKN:s kreditgarantier täcker utebliven betalning till följd av politiska och/eller kommersiella risker. Med politiska risker avses risker för t.ex. krig, revolution, naturkatastrof eller åtgärd från utländsk myndighet som hindrar eller fördröjer betalning. Kommersiella risker innebär risker för att köparen går i konkurs eller av annan orsak inte betalar enligt avtalet. En kreditgaranti kan även användas som säkerhet hos kreditinstitut och underlättar på så sätt finansieringen av exportkrediter. EKN ger också service till exportörer genom att samla in och värdera information om olika länder. Huvuddelen av EKN:s garantigivning gäller export från stora företag, men även mindre företag kan dra nytta av EKN:s tjänster. Garantisystemet liknar ett försäkringssystem För garantin betalar garantitagaren (företaget eller banken) en engångspremie till EKN. Premien utgör priset för garantin och skall avspegla den risk som är förknippad med engagemanget, samt kostnaderna för att administrera verksamheten. EKN:s garantier är också förknippade med en rad villkor som måste uppfyllas av garantitagaren. För att en garanti ska infrias måste garantitagaren själv kunna styrka sin rätt till ersättning. Garantisystemet har således vissa likheter med ett försäkringssystem. EKN har dock förhållandevis få och stora affärer jämfört med ett normalt försäkringsbolag. Därför uppstår också stora svängningar i det finansiella resultatet. går EKN med överskott. EKN är formellt en statlig myndighet, och dess verksamhet styrs av statsmakterna genom ramar, bemyndiganden och regleringsbrev. Den finansieras normalt inte via statsbudgeten utan av de premieintäkter som erhålls av garantitagarna. har statsmakterna dock tillskjutit betydande belopp för att täcka uppkomna underskott. Större delen av dessa medel har senare återbetalats av EKN. EKN som organisation består av fem avdelningar, en juriststab, en GD-stab samt controller. För själva garantihanteringen är tre avdel-ningar centrala: Garantiavdelningen (ca 30 personer), som har den direkta kontakten med kunderna, dvs. företag och banker. Riskavdelningen (ca 12 personer) som svarar för riskanalyserna. Fordringsavdelningen (ca 10 personer) vars uppgift är att hantera politiska skador och återvinningar. Kommersiella skador hanteras av juriststaben. Härutöver finns avdelningar för ekonomiadministration och IT. EKN har 107 anställda, vilket motsvarar 100 årsanställda. Av dessa tillhör 7 ledningen medan 78 räknas till den s.k. kärnkompetensen och 15 tillhör stödkompetensen. Personalomsättningen var i genomsnitt . Orsaken till den höga personalomsättningen uppges vara den ökade konkurrensen från privata företag och finansvärlden. EKN har inte haft svårt att rekrytera ny personal med lämplig kompetens, men den kvarvarande personalen har fått en större arbetsbörda. Antalet garantiärenden vid EKN har ökat genom ökad efterfrågan från kunderna, som komplexiteten i arbetet har ökat. Den ökade komplexiteten gäller både risk- och garantitekniska bedömningar i nya ärenden och hanteringen av skadefall, inte minst inom den särskilda garantiramen för och . Hanteringen av de specialdesignade SLV-garantierna har också krävt mycket resurser (innebörden av dessa garantier beskrivs i avsnitt E.2). Till det kommer det internationella arbetet samt EKN:s eget utvecklingsarbete. En viss del av EKN:s verksamhet avvecklades dock . Det gällde garantigivningen inom det område som av EU definieras som konkurrensutsatt, dvs. korta kommersiella risker på privata gäldenärer i de flesta . De personer som arbetat med sådana garantier har fått andra arbetsuppgifter inom EKN. EKN har rapporterat om sitt administrativa arbete, dess kostnader och utveckling (organisations- och kompetensutveckling, rationaliseringar, datastöd, produktutveckling m.m.) i särskilda skrivelser till regeringen (och ). bestod av åtta personer, varav tre från . Styrelsen sammanträder i regel - ca - vilket är betydligt oftare än vad som är vanligt i statliga myndigheter. Skälet till de täta styrelsemötena är att styrelsen ska ta ställning till konkreta ärenden som måste avgöras snabbt. Ofta är dessa ärenden mycket stora, det kan handla om miljarder. Vid ett enda styrelsemöte fattades beslut om garantier för . Alla garantiärenden som uppgår till ska beslutas av styrelsen. Härutöver beslutar styrelsen i principfrågor, t.ex. om riktlinjer för beräkningar av EKN:s reserver. Styrelsen beslutar även om EKN:s landpolicy för de viktigaste länderna (bl.a. om EKN över huvud taget ska erbjuda garantier) samt riktlinjer för värderingen av kommersiella risker. I de delar av landpolicyn som gäller för politiska risker följer besluten som regel de klassificeringar som görs gemensamt inom . Flera omständigheter tyder på att EKN har en väl fungerande organisation och direktion. De ärenden som kommer till styrelsen anses vara väl förberedda. Styrelsen brukar sällan avslå de förslag som läggs fram. Styrelsen fattar enhälliga beslut. För externrevisionen av EKN:s verksamhet svarar två revisorer som utses av regeringen, dels en auktoriserad revisor, dels en RRV-revisor. EKN:s mål och uppgifter I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) under utgiftsområde 24 - Näringsliv - anges effektmål som rör EKN:s verksamhet. Målet är att medverka till genomförandet av en effektiv inre marknad, ett öppet och starkt multilateralt handelssystem, åtgärder för att främja svensk export samt att främja utländska direktinvesteringar i . Målformuleringen har utvidgats och nyanserats betydligt jämfört med året innan. (i regleringsbrevet ) skrev regeringen att målet för utgiftsområdet var att stärka näringslivets tillväxt och internationella konkurrenskraft och att EKN:s del av detta s.k. effektmål var att främja svensk export genom att utfärda garantier. I regleringsbrevet anges dessutom följande verksamhetsmål: I det ordinarie garantisystemet skall risktagande och premiesättning anpassas till målet att verksamheten skall vara självbärande över tiden, vilket dock inte utesluter matchning av andra garantiinstituts villkor. I all garantiverksamhet skall riskerna spridas på bästa möjliga sätt. Verksamheten skall anpassas till förändringar i kundernas behov med beaktande av överenskommelser inom det internationella samarbetet. Ett mål är att säkerställa att de näringsidkare som kan ha behov av garantier har kännedom om EKN och EKN:s tjänster. I arbetet med skador och återvinningar är målet att begränsa statens förlustrisk genom skadeförebyggande åtgärder samt återvinna så mycket som möjligt av utestående skadefordringar. I det internationella arbetet är målet att verka för konkurrensneutralitet mellan garantiinstituten samt aktivt delta i arbetet med att utarbeta riktlinjer och regler för hur miljöhänsyn bör beaktas i garantiverksamheten. I regleringsbrevet anges återrapporteringskrav för de nämnda verksamhetsmålen, liksom för den särskilda exportkreditgarantiramen ("Baltramen") samt för de s.k. SLV-garantierna. De generella återrapporteringskraven innefattar främst årsredovisningen, som ska lämnas . Vidare skall EKN utan fördröjning anmäla sådana förändrade omständigheter som på ett avgörande sätt påverkar bedömningarna vad gäller ramar, riktlinjer och förlustrisker för garantigivningen. EKN har också särskild informationsskyldighet till regeringen om den s.k. Baltramen, informationssystemen samt utvecklingen av de administrativa kostnaderna inom EKN, inklusive de åtgärder som vidtagits för att rationalisera och effektivisera verksamheten. Kostnaderna för EKN:s administration får inte öka. Detta villkor har gällt . EKN skall också utforma en miljöpolicy för garantigivningen och en plan för att genomföra den. Utöver de verksamhetsmål som anges i regleringsbrevet har EKN själv fastställt tre interna mål för sin verksamhet som ska gälla . Det första gäller att "EKN skall vara en välkänd, kompetent och självklar samarbetspartner för den svenska exportnäringen, och kunderna skall tycka att EKN:s service är mycket bra". Det andra interna målet är kvantitativt, nämligen att öka garantigivningen (1997-1999). Vid intervjuer med befattningshavare inom EKN har detta förklarats som ett uttryck för organisationens övergripande mål att främja svensk export. Det tredje interna målet är att öka EKN:s riskkapacitet. Begreppet "riskkapacitet" har ännu inte givits någon helt klar definition. verksamhetsplan syftar målet på EKN:s möjligheter att tillgodose kundernas efterfrågan på risktäckning till konkurrenskraftiga villkor. Regeringens styrning av EKN handläggs frågor om EKN inom och inre marknaden. Denna enhet hörde tidigare till ansvarsområde. Vid den senaste departementsombildningen fördes enheten till (), som statsråd och statssekreterare för handelsfrågor också bytte departement. Förändringen medförde således inget byte av statsråd eller statssekreterare. Regeringens formella styrning av EKN är till stor del av samma karaktär som regeringens styrning av andra myndigheter, dvs. EKN styrs av instruktion och regleringsbrev och av de återrapporteringskrav som där formuleras, samt i övrigt av det regelverk som gäller för alla statliga myndigheter. En sedvanlig mål- och resultatdialog förs mellan statssekreterare och generaldirektör en gång . Resultatet av dialogen vidarebefordras till . EKN har emellertid också vissa särdrag som påverkar regeringens styrning av verksamheten. För det första är EKN ingen anslagsfinansierad myndighet utan har en hög grad av finansiell självständighet. Av detta följer också att EKN inte utformar någon anslagsframställning. Information om verksamheten lämnas i stället av EKN i en särskild skrivelse till regeringen en gång (före ). Härutöver lämnar EKN skrivelser till regeringen i särskilda frågor vid behov. För det andra har regeringens tjänstemän direkt inblick i EKN:s verksamhet genom att flera departement har representanter i . fanns i styrelsen totalt tre tjänstemän från (två från UD och en från ). Året innan - då var betydligt större - fanns i inte mindre än sex tjänstemän från . Som framgått av den tidigare framställningen fattar beslut i alla garantiärenden som uppgår till mer än . EKN har också möjlighet att hänskjuta vissa ärenden till regeringen för avgörande. representanter i samråder i vissa fall med varandra när det gäller komplicerade ärenden. Den politiska ledningen informeras också ibland, men enligt den UD-representant som intervjuats har detta inte inneburit någon direkt styrning från politiskt håll. Tjänstemannen har i stor utsträckning varit fri att följa sitt eget sunda förnuft. Arbetssättet i styrelsen präglas också av att styrelseärendena anses vara väl förberedda. En annan del av regeringens roll består av förhandlingar om skuldkonsolideringsavtal via . Dessa sköts av tillsammans med personal från EKN. har funnits , då inte klarade av sina skulder. Sammankallande var den gången det franska . är ett forum där skuldsatta länder omförhandlar sina avtal gentemot offentliga kreditorer. Det är en adhoc-organisation som samlas vid behov. Vid mötena förhandlar man fram en ny betalningsplan för landet. , då skuldkrisen var akut, behandlades flera länder . I deltar ca 17 länder plus och . Deltagarländerna kan variera något beroende på vilket gäldenärsland som är aktuellt. Det skuldsatta landet måste ha ett avtal med IMF för att det ska få komma till och omförhandla sina lån. Vissa fattiga länder har återkommit i rad eftersom de inte klarat av de avtal som förhandlats fram året innan, och skulderna har därför skrivits ned mer och mer. De fattigaste länderna kan nu få skuldnedskrivningar , i vissa fall ännu mer. Via får man ett multilateralt avtal som innebär en rekommendation till deltagarländerna. Därefter skrivs bilaterala avtal där det fastställs vilka belopp som ska omfattas samt vilken ränta som ska gälla. De bilaterala avtalen innebär att man får aktualiserade återbetalningsplaner. EKN:s verksamhet ska vara självbärande EKN:s verksamhet ska enligt regleringsbrevet bedrivas med målet att den totalt sett skall vara självbärande över tiden. skall således täcka såväl risken som kostnaderna för administration och erforderliga investeringar. EKN har obegränsad upplåningsrätt i för att täcka utbetalning av skadeersättning vid behov. På upplånade medel utgår ränta. Hur ska överskotten användas? Likvida överskott för garantigivningen ska reserveras och sättas in på ett räntebärande konto i . Så länge EKN har lån i ska likvida överskott i första hand användas till att amortera lånen; först därefter ska medel reserveras. Reserverade medel ska användas för reglering av skadefall. Eventuella underskott i garantigivningen ska finansieras genom räntebärande upplåning. När reserverna är tillräckliga ska EKN även i nominella termer återbetala av staten erhållen räntekompensation. Hur stora reserverna ska vara för att anses tillräckliga har dock inte preciserats av regeringen, liksom inte heller hur reserverna ska beräknas. Det aktuella läget för EKN:s ekonomi EKN går med överskott EKN:s ekonomi har förbättrats kraftigt . Det beror både på minskade skadebetalningar och ökade återvinningar. Skadeutbetalningarna, som under 1988-1995 uppgick till i genomsnitt , sjönk till sin lägsta nivå (1998). Återvinningarna har ökat, från ett genomsnitt på ca 1988-1992 till minst så mycket . uppgick återvinningarna för EKN:s del till . De största belopp som återvanns under detta år kom från , , , och . Bakom den positiva utvecklingen för EKN:s ekonomi ligger bl.a. den framgångsrika hanteringen av skuldkrisen och det förbättrade ekonomiska läget i de skuldsatta länderna. Ytterligare en viktig orsak var den devalveringseffekt som uppstod 1992-1993 då EKN:s tillgångar i utländska valutor blev mera värda räknat i svenska kronor. väntas skadefallen dock öka, som allt fler länder får svårigheter att återbetala gamla skulder. Detta framförs av EKN i den senaste årsredovisningen. De reserveringar som görs i EKN:s bokslut ses därför som angelägna. Fortsatta återvinningar är möjliga Återvinningar av fordringar efter tidigare infriade garantier har, som framgått ovan, varit en mycket viktig orsak till de senaste årens förbättringar av EKN:s ekonomi. Fordringarna på stater utgör en helt dominerande andel av EKN:s totala utestående skadefordran (). Fordringar på stater avskrivs i princip aldrig, även om de i vissa fall kan skrivas ner via omförhandlingar i . Fordringar på stater kan därför vara mycket långvariga. EKN:s äldsta fordringar är (). Kommersiella fordringar är annorlunda. Ett kommersiellt skadefall sammanhänger ofta med en konkurs, och i sådana fall kommer det ofta mycket snart att stå klart att det inte finns några möjligheter att få tillbaka pengarna. Då avskrivs också fordringarna helt . uppgår EKN:s totala fordringar till (inklusive garantitagarnas självrisker), varav drygt 15 miljarder härrör från sådana fordringar på stater där det finns bilaterala skuldkonsolideringsavtal. Det finns dessutom vissa ytterligare fordringar på länder som inte täcks av de bilaterala avtalen (t.ex. ). har s.k. skuldkonsolideringsavtal med 30-35 länder. En stor del av dessa avtal sammanhänger med de multilaterala överenskommelser som förhandlats fram via . Dessa avtal kan sägas ge aktualiserade återbetalningsplaner för ländernas skulder. Det finns dock inget som säger att avtalen säkert kommer att hållas. Skuldlättnader förhandlas fram inom Inom kan de allra fattigaste och mest skuldsatta länderna beviljas skuldlättnad. Detta är bidrag till det av och lanserade HIPCinitiativet (Heavily Indebted Poor Countries) som har till syfte att komma till rätta med de fattigaste ländernas skuldproblem. Ytterligare skuldeftergifter kan förväntas. EKN anger i sin skrivelse till regeringen en prognos på framtida fordringseftergifter på . Tidpunkten för eventuella eftergifter anses dock svår att bedöma. EKN:s förhållande till statsbudgeten EKN kan få medel från statskassan i vissa fall EKN:s verksamhet finansieras normalt inte via statsbudgeten. har EKN dock fått medel från statskassan. Det rör sig om två olika slag av tillskott: - ersättningar för skuldnedskrivningar i - räntesubventioner, dvs. hjälp till EKN att betala räntor på de lån i som EKN tagit för att klara de stora underskott som uppkom i samband med skuldkrisen och . En del av de tillskott som EKN erhållit från statsbudgeten har att göra med skuldlättnadsåtgärder som genomförts genom försorg . Totalt har svenska staten som en följd härav skrivit av fordringar för .