frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Ränta beräknas på kontot och därmed får verksamheten bära eventuella räntekostnader eller tillgodoräkna sig eventuella ränteintäkter. Modellen med garantireserv kan enligt RGK/jämföras med en försäkringsmodell. Större slumpmässiga variationer kan dock förväntas i statens garantiverksamhet än i normal försäkringsverksamhet. Betydande periodvisa över- och underskott är sannolika. Över en mycket bör dock positiva och negativa årsresultat i garantiversamheten jämnas ut, om garantiavgifterna och subventionerna är riktiga. Garantireserven utgör en del av statskassan. De statliga subventioner som belastar anslag och överförs till garantireserven är interna statliga transak- tioner som inte påverkar det statliga lånebehovet. Däremot påverkas låne-behovet av avgiftsinkomster och återvinningar samt av skaderegleringar och administration (RGK/, s. 52). Det konto som garantireserven är kopplad till måste ha en kreditmöjlighet som kan utnyttjas i de fall garantireservens medel inte räcker till för ett infriande. Någon kreditgräns bör inte fastställas (1996/97:FiU1 s. 229). Resultatansvaret för garantiverksamheten har fördelats på fem myndigheter - , , , och . Den sistnämnda myndigheten behandlas dock inte i denna granskning. Uppdelning mellan gamla och nya garantier Enligt regeringens förslag i budgetpropositionen bör garanti-verksamheten delas upp i två resultatområden avseende nya och gamla garantier. Resultatområdet med nya garantier föreslås bli helt självbärande medan resultatområdet gamla garantier enligt propositionen bör kunna få kapitaltillskott från statsbudgeten om det uppkommit ett underskott som bedöms vara permanent. Till det självbärande resultatområdet hänförs alla nya garantier som ställts ut. Dit förs också efter hand så mycket som möjligt av den befintliga garanti-stocken baserat på en individuell genomgång av befintliga garantier. Till resultatområdet Gamla garantier bör föras alla redan utfärdade garantier. Invärderingen av den befintliga stocken av garantier föreslås i propositionen ske på ett sådant sätt att dessa värderas till noll. De subventionsinslag som finns i den gamla stocken bör således inte belasta budgeten. Avgifter som betalats in efter införandet av den nya modellen skall tillfalla garantireserven. Den ovan beskrivna modellen tillstyrktes av (1996/97:FiU1, s. 230-231) och beslutades av (rskr. 1996/97:53). framförde i detta sammanhang även vissa ytterligare synpunkter. Beloppsmässigt obegränsade garantier av det slag som beviljats bl.a. anordnare av och konsortiet för Öresundsbroförbindelsen bör enligt utskottet i görligaste mån ersättas av åtaganden som är preciserade till belopp. I den mån detta inte är lämpligt med hänsyn till starka, samhällsekonomiska skäl bör likväl en avgift alternativt en subventionseffekt beräknas utifrån ett schablonmässigt fastställt underlag. Undantag från detta krav bör enligt utskottets mening bara få göras för den typ av garantier som till följd av medlemskap eller ingångna avtal är skyldigt att ikläda sig gentemot vissa internationella organ. De instruktioner om den nya hanteringen av garantier som lämnats av i ett cirkulär till övriga departement innebar vissa bestämda tolkningar av beslut. Huvuddelen av dessa gällde hanteringen av nya garantier. "Ny form för hantering av garantier i staten" Utdrag ur ett cirkulär från , - Den nya formen tillämpas fullt ut för nya garantier fr.o.m. - I de fall ett underskott uppstår för gamla garantier skall detta täckas med kapitaltillskott via statsbudgeten. - Risken i varje garantiengagemang eller grupp av engagemang beräknas och med ledning härav sätts ett pris på garantin i form av en årlig avgift. Ansvarig för denna beräkning är respektive resultatansvarig myndighet. - Subventionselementet tydliggörs för nya garantier genom att speciella anslag skall läggas upp under respektive utgiftsområde för att täcka den del av avgiften som uteblivit. (Detta gäller i de fall beslutat att avgift för en statlig garanti inte skall utgå.) - Cirkulär nr 1998:3. , budgetavdelningen, . Frågor om garantier tas också upp av i dokumentet Ekonomisk styrning - en handledning för verksamhets- och budgetberedning (). Här framförs återigen tolkningen att den nya hanteringsmodellen endast gäller nya garantier i staten. För redan utfärdade garantier i gamla system sägs att infrianden finansieras i sin helhet från anslag och avgifter medan återvinningar förs till inkomsttitel. Hur tolkningar stämmer med beslut är en fråga som inte detaljgranskas här. Det centrala i denna granskning är det praktiska genomförandet av den nya garantimodellen. Eventuella brister i genomförandet kan ha flera förklaringar. Om det finns ett glapp mellan tolkning och riksdagsbeslutet kan det vara en sådan förklaring. Man kan också lägga märke till att det finns skillnader mellan cirkulär och den praxis som gäller inom vissa av de garantigivande myndigheterna. Följande kritiska punkter kan noteras: Övergången mellan det gamla och det nya garantisystemet är en fråga som inte alls tas upp i cirkulär. Subventionselementet för nya garantier ska tydliggöras, enligt Finansde-partementets cirkulär. Själva begreppet "nya garantier" är emellertid otydligt, bl.a. på grund av oklarheter i tidpunkten (eller ), men även på grund av förekomsten av riksdagsramar som kan "rullas framåt" i tiden (se kap. 4 samt bilaga R). Inom vissa av garan-timyndigheterna - inte alla - syftar begreppet "nya garantier" på garan-tier som följer den nya garantimodellen, dvs. begreppet är inte knutet till den tidpunkt då garantierna utfärdas. Underskott för äldre garantier ska enligt cirkulär täckas genom tillskott ur statsbudgeten. Av riksdagsbeslutet framgår emellertid att äldre garantier ska överföras till det nya systemet så långt detta är möjligt. Priset på garantin ska enligt cirkuläret ha formen av en årlig avgift. Detta stämmer med riksdagsbeslutet men däremot inte med etablerad praxis inom och Sida. I dessa myndigheters garantigivning tillämpas engångsavgifter. Engångsavgifter förekommer även för vissa av garantier. Den resultatansvariga myndigheten ska enligt cirkulär bära ansvaret för beräkningen av garantiavgiften. Detta stämmer inte med den praxis som råder inom BKN. Här är det i stället regeringen som bestämmer avgiften. Man kan också notera den praxis som råder inom Sida som i dessa frågor förlitar sig på EKN:s kompetens. Det är dock Sida själv som beslutar om avgifterna. Av cirkulär framgår att det finns fyra resultat-ansvariga myndigheter. Resultatansvaret innebär att följande uppgifter sköts centralt av respektive resultatansvarig myndighet: Portföljkontroll, resultat- och effektivitetsuppföljning samt ekonomi-administration. Vissa uppgifter kan delegeras till lokala eller sektoriella myndigheter såsom länsstyrelserna m.fl. De uppgifter som kan delegeras är marknadskontakt, information, uppföljning och beredning m.m. Syftet med organisationen var, enligt cirkuläret, att genom centralisering uppnå stordriftsfördelar för specialistinriktade funktioner som riskvärdering och avtalskonstruktion, samt att bibehålla den kännedom om garantitagarna som finns inom de lokala eller sektoriella myndigheterna. En ändring i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet trädde i kraft . Där stadgas att för beviljade garantier ska långivaren i förskott till staten betala en årlig avgift som beräknas till en viss andel av den utestående garanterade kapitalskulden. Avgiften ska fastställas så att statens beräknade kostnader för administration och förluster kan täckas. Avgiften beslutas av den garantiförvaltande myndigheten (1996:1204). Garantiverksamheten inom ansvarsområde reglerades genom en ny garantiförordning (1997:1006) som trädde i kraft , . Denna förordning gäller inte för övriga garantimyndigheter. Förordningen innebar bl.a. följande: får ställa ut garantier när det följer av en förordning eller annars av ett särskilt beslut av regeringen. Endast får utfärda garantier för åtaganden i utländsk valuta. En garanti får endast beviljas för den som bedöms vara redbar och som kan antas ha betalningsförmåga och förutsättningar att bedriva den verksamhet som garantin utgör stöd för. Vid bedömningen ska beaktas om stöd lämnas eller kan lämnas i andra former. ska bedöma och värdera de ekonomiska risker som ett garantiåtagande innebär för staten och se till att ärendet får en ekonomiskt ansvarsfull prövning och hantering. En garanti ska förenas med de villkor som behövs med hänsyn till statens risk och till behovet av kontroll och uppföljning. Om inte regeringen beslutat något annat ska RGK ta ut en avgift för garantiåtagandet. Många enheter är berörda Införandet av den nya garantimodellen leds av . Flera olika enheter i är berörda. Det krävs också kontakter mellan och de olika fackdepartement som ibland tar initiativ till nya garantier. Samordningsansvaret ligger på som har en kontaktman för varje fackdepartement. Kontaktmännen har i sin tur stöd av budgetavdelningens enhet för budgetutveckling och styrning (Ba/BUS). Det är också denna enhet som svarar för underlaget till återrapportering till . De största samordningsbehoven inom finns när det gäller de stora enstaka garantier som förvaltas av . Både EKN och Sida har numera UD som huvudman, medan BKN har . har som myndighet också som huvudman, men garantiverksamheten vid RGK berör flera olika departement. De flesta garantiärenden som handläggs av hör hemma inom ett annat fackdepartement än . Beredningsansvaret inför beslut om nya garantier ligger hos respektive fackdepartement. Systemet för gemensam beredning i är, enligt de berörda tjänstemännen i , mycket viktigt för att bevaka att principerna i den nya garantimodellen följs av andra departement. Bolags- och fastighetsenheten i har en viktig roll när det gäller garantigivningen till de statliga bolagen. Ett beslut om att ge en kapitaltäckningsgaranti till ett statligt bolag liknar till sin innebörd ett beslut om ägartillskott. En särskild analys av garantigivningen till ett av de statliga bolagen, , presenteras i bilaga R och sammanfattas i kapitel 4. Det finns också internationella aspekter på frågan om den statliga garantigivningen. Innebörden härav beskrivs senare i detta kapitel. Kontakterna med EU på detta område sköts av . är det således många enheter som är berörda av garantigivningen och av den nya garantimodellen: - den enhet inom UD som handlägger EKN - den enhet inom UD som handlägger Sida - den enhet inom som handlägger BKN - den enhet inom som handlägger de enheter inom olika fackdepartement som tar initiativ till kreditgarantier inom olika sakområden - bolags- och fastighetsenheten inom enheten för budgetutveckling och styrning inom - näringslivsenheten inom . Hanteringen av gamla garantier har enligt uppgift en klar strategi för att hantera gamla garantier. Strategin innebär att man för var och en av de äldre garantierna i första hand ska undersöka om garantiavgiften är tillräcklig för att garantin skall kunna överflyttas från resultatområdet gamla garantier till området nya garantier - i andra hand höja garantiavgiften i tredje hand inrätta ett anslag från vilket avsättningar till garantireserv ska göras. Enligt den berörda handläggaren i har det visat sig att det tar att införa denna modell än vad man från början hade trott. Detta bekräftas i hög grad av de intervjuer som gjorts med . Informationen från myndigheterna till () har ansvar för den samlade informationen från myndighetsnivån till . Den bygger på myndigheternas årsredovisningar och rapporteras i underlaget till årsredovisning för staten . Härutöver gör en egen uppföljning i form av en enkät där man varje halvår begär in ett antal uppgifter om garantiverksamheten vid myndigheterna. Det finns också återrapporteringskrav som är preciserade i myndigheternas regleringsbrev. har behandlat hanteringen av de statliga garantierna vid många tillfällen (se rutan). - Riksdagsbeslut om statens finansförvaltning, (prop.1990/91:29, bet. 1990/91:FiU4) - Lag om statsbudgeten beslutades av 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27-30) - Ny garantimodell presenteras i finansplanen 1996/97:1 avsnitt 5.3) - godkänner förslaget till ny garantimodell 1996/97:FiU1, s. 228-231, rskr. 1996/97:53) - 1997/98: FiU1 (Regeringens skrivelse , 1997/98:187) - 1998/99:FiU1 - Årsredovisning för staten (Regeringens skrivelse , 1998/99:150) Den nya garantimodellen innebär att prövning av garantiverksamheten sker dels när subventionsanslagen beslutas, dels när garantiramar fastställs. Garanti- och låneverksamheten ingår också i den utvidgade definitionen av statsbudgeten och beslutas därmed av . Vikten av att lämna information till har också förts fram av . I den rapport som lämnades till regeringen av och (RGK/) föreslogs att följande information lämnas till regeringen och : Den årsredovisning för staten som sammanställs på grundval av underlag från bör liksom innehålla ett särskilt avsnitt med information om statlig garantiverksamhet. Denna information bör utvidgas med uppgifter om verksamhetens intäkter och kostnader (inkl. administrationskostnader), garantireservens storlek och förändring samt förväntade kostnader och riskbedömningar. Information om låneverksamhet bör lämnas på motsvarande sätt. Motsvarande uppgifter bör ingå i budgetpropositionen. I vårpropositionen bör information lämnas om de risker som är förknippade med statliga garantier och lån tillsammans med löpande prognos- och utfallsinformation. Regeringen framförde i budgetpropositionen att "det är av stor vikt att löpande informeras om garantiverk-samhetens omfattning, resultat och risk med tanke på de stora belopp som garantiverksamheten omfattar. bör därför i vårpropositionen och budgetpropositionen informeras om garantiverksamhetens omfattning och resultat". tillstyrkte detta förslag (1996/97:FiU1, s. 230-231). Beslutet är dock något otydligt, eftersom ordet "risk" bara finns med i den första men inte i den andra av de två meningarna i citatet ovan. instruktioner till övriga departement I cirkulär () sägs att en redovisning av garantier ska lämnas i budgetpropositionen . Vidare preciseras vad denna redovisning ska innehålla. De flesta av de uppgifter som nämns har en rent redovisningsteknisk innebörd (garantiramar, garantiutfästelser, garanterad kapitalskuld, antal garantier, utgifter och inkomster, verksamhetens intäkter och kostnader samt räntekontots ställning). Även riskbedömningar ska enligt cirkuläret ingå i redovisningen till . Budgetpropositionen som regeringen lämnade innehöll ingen bedömning av riskerna med garantigivningen. De upplysningar om garantierna som redovisades var följande. I finansplanen skriver regeringen att det nya systemet för garantier infördes för nya garantier och ett arbete med att införa det även för tidigare utställda garantier har påbörjats. Vidare sägs att inlett ett arbete med att beräkna subventionsvärden för de äldre garantierna och att detta arbete kommer att fortsätta . När beräkningen av subventionsvärden och den förlustrisk som finns i den gamla stocken av garantier har slutförts bör detta värde föras upp på anslag inom respektive utgiftsområde om inte avgiften för garantin kan höjas i motsvarande mån. Eftersom dessa beräkningar inte är klara behålls de anslag som gäller infrianden av garantier även (prop. 1998/99:1, vol.1, s.105-106). När det gäller garantiverksamheten hänvisade regeringen till den skrivelse som lämnats , Uppföljning av (skr. 1997/98:187). Vissa upplysningar lämnas också i budgetpropositionens avsnitt om , , och Sida (utgiftsområde 2, 18, 24 respektive 7). Här framgår bl.a. att anslaget A 15 (Garantiverksamhet) omfattar dels garantier som utfärdats av RGK , dels garantier som utfärdats men inom ramen för de garantisystem som gällde . Omfattningen av de senare nämns dock inte. I regeringens resultatbedömning av garantiverksamhet framhölls att det årliga resultatet ger begränsad information om måluppfyllelsen, och att fokus i stället bör ligga på en bedömning av formerna och metoderna för riskvärdering och prissättning. Regeringen ansåg att det utvecklingsarbete som pågick inom RGK skulle bidra till ökad måluppfyllelse. Av budgetpropositionens avsnitt om BKN framgår att regeringen bedömde att man inte nu borde genomföra den nya ordningen i sin helhet för äldre garantier. ansåg regeringen att det var nödvändigt att få bättre prognoser för kommande garantiförluster. BKN måste därför prioritera de insatser som krävs för att öka tillförlitligheten i dessa prognoser. Utgifterna för garantiförluster vid BKN beräknades överstiga det anvisade beloppet med . Även budgetåren 1999-2001 beräknades garantiförlusterna bli större än vad som tidigare beräknats. Den aktuella prognosen för visade en förlust på ca , vilket var mer än vad som beräknats . Regeringen avsåg därför att noga följa utgiftsutvecklingen och ta de initiativ till förändringar av verksamheten som behövdes. Regeringen avsåg att återkomma till i samband med vårproposition med en redovisning av vidtagna åtgärder och med eventuella förslag till åtgärder som är av sådant slag att de behöver underställas . Redovisningen i vårpropositionen, I vårpropositionen lämnade regeringen ingen övergripande information om de statliga kreditgarantierna. Någon särskild information om BKN-garantierna lämnades inte heller. Ett nytt garantiärende togs upp i vårpropositionen. Det gällde en statsgaranti för lån till . Regeringen föreslog att skulle bemyndiga regeringen att för perioden - 2002 ställa ut en kreditgaranti för detta ändamål på högst 300 miljoner USD (2,) genom Banken för internationell betalningsutjämning (BIS). erhåller ersättning från BIS för sin garanti. Efter godkännande av avsåg regeringen att uppdra åt att ställa ut garantin till . Då fastställs en avgift som motsvarar garantins förväntade ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Denna avgift betalar sedan till RGK. Detta innebär enligt regeringen att statsbudgeten inte förväntas belastas med några kostnader för garantin (prop. 1998/99:100, s. 87-88). I vårpropositionen föreslog regeringen också att ramen för EKN:s exportkreditgarantier skulle höjas . har också beslutat i enlighet med detta. Årsredovisning för staten 1998, Årsredovisningen för staten (Regeringens skrivelse 1998/99:150) överlämnades till . Där ingår en kort redovisning av statliga garantier (3 sidor). Redovisningen avser och i vissa fall 1997. Följande moment tas upp: Inledningen innehåller vissa begreppsförklaringar samt en kort beskrivning av den nya hanteringsmodellen för garantier som beslutat om. Den senare beskrivs i traditionella ordalag, dvs. med samma formuleringar som använts tidigare. Uttryckssättet ("modellen infördes " . "det nya förfarandet innebär".) är sådant att läsaren lätt får uppfattningen att modellen redan är helt genomförd i praktiken. Årsredovisningens uppgifter om garanterad kapitalskuld inkluderar vars garantier har med det finansiella systemet att göra och inte kan liknas vid övriga garantier. Insättningsgarantierna uppgår till av det totalbelopp som redovisas. Redovisningstekniken (bl.a. cirkeldiagram) medför att de övriga garantierna förefaller mindre omfattande. redovisas över tio olika myndigheter som garantigivare, trots att garantigivningen är centraliserad till fyra myndigheter. De redovisade garantibeloppen har sinsemellan mycket olika innebörd, men dessa förklaras inte. Utgifter till följd av infriade garantier redovisas översiktligt . När det gäller inkomster av garantiavgifter är informationen mera utförlig, men svåröverskådlig. Det ekonomiska utfallet av verksamheten redovisas som totalbelopp , utan reservationer och närmare förklaringar och utan försök till mer långsiktig analys. Detta är en väsentlig invändning mot framställningen. Garantier innebär långsiktiga åtaganden för staten. Det årsvisa, kassamässiga resultatet utgör därför endast en siffermässig precisering av verksamhetens påverkan på budgetsaldot det aktuella året. Stora slumpmässiga variationer är naturliga i garantiverksamheten. Ett positivt nettoresultat i kassamässiga termer säger ingenting om vare sig resultatet följande år eller måluppfyllelsen. Vidare redovisas subventionsberäkning. Den är avsedd att ge en uppfattning om storleksordningen av den totala, framtida budgetbelastning som kan förväntas uppstå för de äldre garantierna (brutto, dvs. utan hänsyn till eventuella återvinningar). Beräkningen tyder på ett samlat subventionsbehov på . Ett flertal reservationer mot beräkningen framförs i årsredovisningen. beräknade underskott redovisas inte över huvud taget (- 2001, reviderat till ). Är informationen tillräcklig? Den information som har lämnats av regeringen om de statliga garantierna är i flera avseenden ofullständig. De mest intressanta delarna är också så kortfattat behandlade att de är svåra att förstå. Statsstödsreglerna inom EG/EU innefattar även garantigivning. Tolkningen och tillämpningen av har emellertid inte varit klarlagd. Kommissionen har tagit initiativ till en mera stringent tolkning. Ett sådant försök gjordes 1989 och ett annat 1995. Det senaste initiativet togs 1998-99 men har ännu inte lett till beslut. Grunderna till EG:s s.k. statsstödsregler finns i (EG-fördraget), artiklarna 92 och 93. Enligt art. 92 gäller: "Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna." I samma artikel nämns ett antal olika stöd som anses förenliga med den gemensamma marknaden. I artikel 93 sägs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande ska granska alla stödsystem som förekommer i dessa stater. Under vissa omständigheter ska kommissionen besluta att en stat ska upphäva eller ändra vissa granskade stödåtgärder inom . Kommissionen kan senare hänskjuta ärendet direkt till domstolen. I artikel 93 finns också en undantagsklausul som gör det möjligt för rådet att enhälligt besluta att stöd som en medlemsstat lämnar eller avser att lämna ska anses förenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionens inställning till statliga garantier Ett möte med medlemsstaternas representanter för att diskutera dessa frågor hölls . Kommissionen hade tidigare tydliggjort sin inställning på detta område i skrivelser till medlemsstaterna . Politiken på området ansågs nu behöva utvärderas. Kommissionen avsåg också att göra sin politik på området så genomsynlig (transparent) som möjligt för att se till att dess beslut är förutsägbara och garantera likabehandling. Det underlag för mötet som framställts av kommissionen innehåller bl.a. följande viktiga punkter: Kommissionen anser att statliga garantier generellt omfattas av artikel 92.1 om handeln mellan medlemsstaterna påverkas och om mottagaren inte beta lar någon marknadsmässig premie. Garantin kan utgöra statligt stöd även om staten aldrig betalar ut några medel. Huruvida en garanti utgör statligt stöd måste bedömas då garantin beviljas, liksom hur stort stödbeloppet i så fall är. Kommissionen kommer att särskilt kritiskt granska garantier som täcker hela (eller nästan hela) den finansiella transaktionen. Kommissionen anser att den del av lånet som inte täcks av den statliga garantin bör uppgå till åtminstone för att långivaren ska vara motiverad att på rätt sätt granska låntagarens kreditvärdighet, säkra sina lån och minimera riskerna i samband med transaktionen. En garanti utgör inte statligt stöd enligt artikel 92.1 när åtgärden endast har lokal inverkan och inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna. En enskild statlig garanti utgör enligt kommissionen inte statligt stöd om följande villkor är uppfyllda: - Låntagaren har en sund finansiell ställning och skulle i princip kunna få ett lån på kapitalmarknaderna utan något statligt ingripande.