frsrdg · GN04RR7 · 2000-01-01 00:00:00 — De som gjort sig skyldiga till brott kan också fortsätta sin brottsliga gärning i väntan på att tidigare brott utreds. Även samhället påverkas av långa väntetider genom att tilltron till rättsväsendets förmåga att förhindra och beivra brott minskar. Sammantaget är det enligt revisorernas uppfattning av stor betydelse för den enskilde medborgaren att förundersökningarna är av god kvalitet och att ärendena handläggs inom rimlig tid. Polisens medelsförbrukning ökade kraftigt , minskade något efter 1993 och har därefter planat ut. Medelsförbrukningen har således inte minskat på något bestående sätt . Detta beror på att polisen av besparingar använt tidigare års anslagssparande och utnyttjat anslagskrediten. tilldelades polisen ytterligare och polisens ekonomi var då sammantaget i balans även om vissa polismyndigheter fortfarande hade stora underskott. Varken polisen eller har kunnat redovisa någon tillförlitlig sammanställning av polisens kostnader uppdelade på utgifter för investeringar och lokaler före /94. I samband med att länsmyndigheterna bildades omfördelades resurser inom vissa län. Detta har inneburit att områden med fler invånare fått mer resurser medan områden med mindre befolkning har fått mindre resurser. Därför har förändringarna för polisen inom vissa områden blivit påtagliga både vad gäller resurser och organisation. Exempel på detta är närpolisområden som var egna myndigheter. Dessa närpolisområden har i jämförelse med tidigare mindre egna resurser, begränsat ansvar och begränsade möjligheter att fatta större beslut. Inom polisen har personalkostnaderna minskat med mellan budgetåren 1993/94 och 1998. Omkring 1 700 civilanställda har fått lämna verksamheten. har polisens kostnader för investeringar och lokaler ökat. Inte heller åklagarnas medelsförbrukning har minskat varaktigt . Även åklagarna har utnyttjat ett tidigare anslagssparande och sin anslagskredit. För åklagarnas del har också särskilt tillskjutna medel motsvarat besparingskraven. Besparingar och extra pengar har därför tagit ut varandra. Inför åklagarnas omorganisation 1996 uppgavs att åklagarnas kostnader skulle minska med . efter reformen har ingen beräkning av kostnadsminskningarna presenterats av . Under framför allt 1996 och 1997 uppstod omorganisations- och omställningskostnader. Vidare har åklagarnas löner höjts som administratörer fått lämna verksamheten. Åklagarväsendets ökade medelsförbrukning har inte motsvarats av någon egentlig förstärkning av resurserna. Revisorerna konstaterar att det är svårt att följa ekonomin inom rättsväsendet. får därigenom bristande information om kostnadsutvecklingen inom de olika delarna av rättsväsendet. Revisorerna vill i detta sammanhang peka på att redan i (SOU 1990:83) menade man att information om anslagsutvecklingen över tiden bör lämnas i anslutning till regeringens presentation av varje anslagsförslag. I betänkandet konstateras också att budgetpropositionen i första hand är avsedd för men att det vid utformandet även skall tas hänsyn till den övriga läsekretsen så som myndigheter, företag, journalister och inte minst en intresserad allmänhet. I finansutskottets betänkande (bet. 1997/98:FiU20) angavs som utskottets mening att det skulle vara en fördel om de beräknade budgetramarna kunde presenteras i såväl löpande som fasta priser för att en jämförelse skall vara möjlig att göra. Enligt finansutskottet var det lämpligt att inom respektive område redovisa tidsserier med ett begränsat antal resultatindikatorer som tillsammans ger en helhetsbild av resultatet. Utskottet angav vidare att regeringens s.k. resultatbedömningar behövde bli tydligare framför allt när det gällde vad som motiverar regeringens bedömning av resultatet. Mot denna bakgrund anser revisorerna att det är angeläget att presentationen av rättsväsendets kostnadsutveckling blir tydligare. I granskningen ingår framför allt polis- och åklagarväsendet eftersom förändringarna har varit stora inom dessa verksamheter. Tingsrätterna och häktena berörs endast i begränsad omfattning. För tingsrätternas vidkommande har inte någon omorganisation genomförts av verksamheten som i någon större utsträckning påverkar samverkan med polis, åklagare eller häkte. Omorganisationen av kriminalvården genomfördes . Revisorerna menar att det är för tidigt att kunna se några effekter av förändringarna. Granskningen av polis- och åklagarväsendet i , och visar att polis och åklagare har anpassat sin organisation efter lokala förutsättningar, geografiska förhållanden, befolkning och personalsituation. Man har också i vissa fall i betydande utsträckning tagit hänsyn till sin tidigare organisation och i praktiken bara gjort marginella förändringar. Vissa omorganisationer har på papperet varit genomgripande och berört de flesta som arbetat inom polis- och åklagarväsendena. förändringarna i praktiken inte alltid varit särskilt stora har det funnits en ovisshet om framtida arbetsförhållanden, något som påverkat arbetssituationen. Åklagarnas omorganisation genomfördes . Förändringen sammanföll med ett flertal andra förändringar: administratörer sades upp; ett datoriserat diariesystemet infördes; anställningsstopp infördes för åklagare; systemet med åklagarmentorer infördes; besparingskrav ställdes på verksamheten. Sammantaget kan sägas att mycket av den kritik som framförts går att hänföra till andra händelser än åklagarnas omorganisation. Revisorerna menar att åklagarnas omorganisation försvårades av att den genomfördes i en situation då många andra faktorer påverkade åklagarverksamheten. Kanslipersonal inom polisen har också sagts upp i stor utsträckning. Även detta har förändrat villkoren för polisens sätt att arbeta. Inom ramen för de övergripande mål som lagts fram av regering och riksdag har preciserat innebörden av närpolisverksamheten. Bl.a. skulle verksamheten bedrivas problemorienterat och inriktas mot vardagsbrottsligheten. Tanken var att närpolisorganisationen skulle anpassas till förutsättningarna i olika delar av landet. I samband med närpolisreformen genomfördes andra förändringar som påverkade polisens organisation, ekonomi och personal. Sammantaget innebar förändringarna att många poliser kände sig osäkra på sin egen roll och på det nya sättet att arbeta. Flera poliser menar också att man fått för lite ledning för att kunna arbeta enligt statsmakternas intentioner. Revisorerna anser inte att det är något självändamål att närpolisen är organiserad på samma sätt i hela landet. Vid införandet av närpolisreformen hade dock ett starkare stöd från sida underlättat ett framgångsrikt genomförande av reformen. Av granskningen framgår att omfattningen av utbildning i närpolisverksamhet varierar mellan länen. I vissa län har samtliga närpoliser fått omfattande utbildning i närpolisverksamhet och det problemorienterade arbetssättet. I andra län har utbildningen inte varit lika omfattande och inte heller berört samtliga närpoliser. Trots att det problemorienterade arbetssättet skall genomsyra allt polisarbete och omfatta alla poliser har inte samtliga fått utbildning i det nya arbetssättet. Av granskningen framgår att det problemorienterade arbetssättet fått begränsat genomslag i polisverksamheten. Revisorerna konstaterar att utbildningen både i närpolisverksamhet och problemorienterat arbetssätt varit otillräcklig. har utfört en undersökning av andelen poliser som tjänstgör till . Av granskningen framgår att andelen tjänstgörande poliser i genomsnitt ökat . har andelen tjänstgörande poliser minskat något. Enligt arbetsgrupp mot våld bör varje polismyndighet med en rationell personalplanering kunna se till att av poliserna bör tjänstgöra . Revisorerna vill betona vikten av att ett tillräckligt antal poliser tjänstgör under helgnätter. Revisorerna noterar med förvåning att andelen tjänstgörande poliser minskat. Revisorerna anser att det är viktigt att närpoliserna blir så synliga som möjligt ute på gator och torg i det egna närpolisområdet. Det är därför nödvändigt att närpolisernas tid inte upptas av alltför mycket inre tjänst. Något direkt samband mellan närpolisreformen och andelen poliser som tjänstgör har dock inte kunnat konstateras i granskningen. Revisorerna anser att polisens och åklagarnas förundersökningsarbete intar en särställning i arbetet inom rättsväsendet. Ett viktigt mått på polisens och åklagarnas arbete är förundersökningarnas kvalitet. För att få en uppfattning om huruvida kvaliteten har förändrats har fyra enkätundersökningar genomförts. Dessa har riktats till domare, offentliga försvarare, utredare vid försäkringsbolag och intagna på anstalt. Enkätundersökningarna visar att många domare, försvarare och utredare anser att förundersökningarnas kvalitet blivit sämre . Endast ett fåtal av de svarande menar att förundersökningarnas kvalitet har blivit bättre. Flera av de försvarare som besvarat revisorernas enkät kritiserar t.ex. polisens förhörsteknik och tillvaratagandet av objektivitetsprincipen. Även vissa åklagare menar att polisens förundersökningsarbete försämrats sedan en stor andel mer oerfarna poliser efter närpolisreformen fått ansvar för brottsutredningar. Enligt många av de domare som är kritiska leder de försämrade förundersökningarna till att rättegångarnas utgång påverkas på ett sådant sätt att fler åtal ogillas. Man menar att med en förundersökning av högre kvalitet hade utgången blivit en annan. I enkäterna framförs också synpunkten att åklagarna presterar sämre under rättegången i de mål där de inte själva har varit förundersökningsledare. Dessa synpunkter stöds av muntliga intervjuer med lagmän och åklagare. Vidare menar de försvarare som är kritiska att de försämrade förundersökningarna leder till att de själva ofta måste överta förundersökningsledarens roll i utredningen. Man uttalar oro för att objektivitetsprincipen inte upprätthålls. Enkätundersökningen tyder på att förundersökningarnas kvalitet kan sättas i fråga. Revisorerna ser allvarligt på den kritik mot förundersökningarnas kvalitet som framkommit i granskningen. Såsom framgått tidigare menar revisorerna att även handläggningstidernas längd är en rättssäkerhetsfråga. Är handläggningstiden lång drabbas offret, den misstänkte och samhälle. För brottsoffren, och även i många fall för den tilltalade, innebär väntan på beslut en pressande ovisshet. Vittnesmålens värde sjunker ju går och förundersökningarnas kvalitet riskeras därmed också, liksom processen i domstol. Långa handläggningstider hos åklagarna gör också att ärendena blir mer arbetskrävande. Nya brottsmisstankar tillkommer i ärenden som väntar på avgörande hos åklagarna vilket ytterligare kan förlänga handläggningstiden. Är handläggningstiden för lång finns det risk för att tilltron till rättssamhället minskar. Revisorerna har genomfört en undersökning av handläggningstiderna för samtliga anmälningar med en person född som är skäligen misstänkt för misshandel. Undersökningen gjordes i , och . Av de 341 ärenden som ingick i undersökningen lades ned och handlades fortfarande av polis eller åklagare vid undersökningstillfället . av ärenden hade lett till dom, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Av undersökningen framgår att de avslutade ärendena tagit mellan från anmälan till dom i de tre länen. av ärendena var dock inte avslutade vid undersökningstillfället. De ärenden ur denna grupp som leder till dom kommer att göra den genomsnittliga handläggningstiden betydligt längre. Dessa ärenden hade redan vid undersökningstillfället handlagts . De avslutade ärendena utreddes i av polisen oberoende av om ärendet läggs ned eller överlämnas till åklagaren. Revisorerna menar att handläggningstiden för ärenden med en skäligen misstänkt är anmärkningsvärt lång. Polisens och åklagarnas prestationer kan bedömas på olika sätt. Resultaten beror på vilka prestationer man mäter. I Statskontorets utredning (1998:23) mäts polisens prestationer utifrån andel förundersökningsprotokoll som redovisas till åklagare, antal rapporter med anledning av trafikövervakningen, antal ingripanden med prioritet samt antal polismyndighetsärenden. För åklagarnas del mäts prestationerna utifrån misstänkta i fyra olika typer av mål, anhållanden samt häktningsframställningar. De prestationsmått som revisorerna valt är bl.a. handläggningstider, antal ärenden överlämnade till åklagare samt ärendens genomströmningstid genom hela rättsväsendet. Beroende på att skilda prestationer har mätts har revisorer och Statskontoret kommit till olika resultat vad gäller polisens prestationsutveckling. Det är därför svårt att jämföra de två undersökningarna. De prestationer som revisorerna har granskat har försämrats . Antalet inkomna ärenden till polisen har varit relativt . Trots det har polisens, åklagarnas och tingsrätternas prestationer vad gäller brottsutredningar och brottmål minskat. Antalet ärenden redovisade till åklagaren från polisen minskade i samband med omorganisationerna och i anslutning till att polisen ålades besparingskrav. Minskningen av åklagarnas prestationer i form av avslutade ärenden sammanfaller med tiden för åklagarnas omorganisation och med besparingskraven. Tingsrätternas prestation i form av avgjorda brottmål har ett samband med det sjunkande antalet inkomna ärenden från åklagarna. Sedan en statistikomläggning inom polisen finns möjlighet att jämföra antalet redovisade ärenden till åklagare mellan åren före och efter 1997. Revisorerna anser att det är en allvarlig brist att det inte är möjligt att jämföra uppgifterna mellan åren, i synnerhet då polisverksamheten genomgått stora förändringar . Revisorerna menar att det i och för sig inte är märkligt att prestationerna sjunker under ett övergångsskede. Däremot borde prestationerna som förflutit sedan förändringarna genomfördes ha återgått till den nivå som uppnåddes tidigare eller förbättrats. Revisorerna har funnit att polisens och åklagarnas prestationer mäts i stort sett uteslutande i kvantitativa termer. Prestationsmåtten beskriver inte på ett entydigt sätt i vilken riktning verksamheten utvecklas. Det saknas kvalitetsmått i polisens resultatredovisning även om inspektioner kan betraktas som ett sätt att bedöma kvaliteten i polisens arbete. I resultatmodellen redovisas däremot polisens prestationer snarare än polisens resultat. Vidare saknas mått som belyser hur det problemorienterade arbetssättet fungerar. Inom åklagarväsendet jämförs rättstillämpningen mellan de olika myndigheterna, något som också kan betraktas som ett mått på kvalitet. Revisorerna menar att det finns en risk att en koncentration på att redovisa kvantitativa mått kan innebära att redovisningen av verksamhetens kvalitet kommer i andra hand. Det finns risk för att rättssäkerhetsfrågorna inte uppmärksammats tillräckligt eftersom det är svårt att redovisa rättssäkerhetens utveckling. Det har varit svårt att få en uppfattning om kvaliteten på polisens och åklagarnas arbete. En översyn av den samlade resultatredovisningen för rättsväsendet har påbörjats av . Revisorerna vill understryka vikten av att kvalitetsmått tas fram. Organisationens betydelse för prestationerna I granskningen presenteras statistik över anmälda och uppklarade brott i landet och i de län där revisorerna har granskat rättsväsendet. Den befintliga statistiken kompletteras av revisorernas egen undersökning om ett ärendes hantering inom polisen, åklagarna och domstolarna. Några entydiga skillnader mellan länen kan inte utläsas av denna statistik. Revisorerna kan dock konstatera att både polisens och åklagarnas handläggningstider är långa, oberoende av om ett ärende skrivs av eller inte. Sammantaget menar revisorerna att de skillnader i prestationer som uppvisas mellan polis- och åklagarväsendet i de tre länen inte direkt går att härleda till vilken organisationsform som valts. Flera andra faktorer såsom ekonomiska resurser, brottslighetens art och den ursprungliga organisationen påverkar prestationerna. Det finns därför inte någon möjlighet att utifrån resultatet av granskningen dra slutsatsen att en bestämd organisationsform är bättre än en annan. En mer ingående bedömning av organisationens betydelse för prestationerna torde kräva en studie av forskningskaraktär . Polis, åklagare och tingsrätt har olika roller i rättsväsendet. Därför är det viktigt att verksamheten bedrivs i skilda organisationer. måste rättsväsendets myndigheter samverka. Detta är nödvändigt för att påskynda handläggningen och hålla kostnaderna nere. Häktenas placering är också viktig av samma skäl. Samarbetet mellan polis och åklagare Utredningsverksamheten är mer decentraliserad sedan närpolisreformen genomfördes. De många nya utredarna har fått stöd från åklagarna för att klara sina nya uppgifter. Enligt vad som framkommit i granskningen har mentorssystemet visat sig vara bra även för att kompensera för det geografiska avstånd som uppstått mellan polis och åklagare genom åklagarnas omorganisation. Såväl polis som åklagare menar att systemet med mentorer fungerar bra, även om åklagarna menar att det tar mycket tid från annan verksamhet. Man menar dock att arbetet man lägger ner lönar sig då polisernas utredningar förbättras. Åklagarnas eget arbete underlättas därmed. I granskningen har framkommit att såväl vissa poliser som vissa åklagare saknar den dagliga kontakten med varandra. Andra poliser och åklagare menar att samarbetet har blivit mer strukturerat då åklagaren besöker polisen med viss regelbundenhet. Praktiska problem, såsom svårigheter att själv kunna titta på beslagtaget gods, framhålls av vissa åklagare. Revisorerna menar att mycket i granskningen tyder på att polisen och åklagarna på ett bra sätt har anpassat sitt arbetssätt och samarbete till den nya organisationen. Samarbetet mellan åklagare och domstol I granskningen har framkommit att många åklagare anser att det är tidsödande att resa till omkringliggande tingsrätter för att delta vid förhandlingar. Åklagarnas strävan att minska antalet resor innebär också ofta att de tar varandras mål vid huvudförhandlingarna. I granskningen har framkommit kritik mot att åklagarna inte har sina egna mål i tingsrätten. Kritiken har framförts av domare och av åklagare. I granskningen har också framkommit att samarbetet mellan åklagarna och tingsrätterna när det gäller att planera förhandlingsdagar och tider för åklagarbundna mål inte alltid fungerar. Placeringen av tingsrätter och häkten Tingsrätternas placering har störst betydelse för åklagarna. Många åklagare anser att de ägnar alltför stor del av sin tid till resor. I granskningen har framkommit att kamrar som arbetar mot många tingsrätter måste ägna tid åt att planera åklagarnas förhandlingsdagar. Revisorerna menar att tingsrätterna tillsammans med åklagarkamrarna bör planera sin verksamhet så att antalet resor för åklagarna blir så få som möjligt. Revisorerna har i en tidigare rapport om häktesnedläggningen i (1997/98:7) konstaterat att nedläggningen av häktet innebar en besparing för kriminalvården, främst till följd av att det fanns överkapacitet vid häktena i och . Nedläggningen har dock lett till ökade kostnader för bl.a. resor och arrestbevakning för polisen. Revisorerna konstaterade vidare att det för de häktade från vid häktet i fanns risk för sämre kontakt med advokat och anhöriga. Revisorerna menade i rappor ten att det förelåg risk för sämre förundersökningar då den häktade inte befann sig på utredningsorten. Remissinstanserna instämde i olika utsträckning i revisorernas slutsatser. Överåklagaren i menar att det är svårt att bedöma det som framförs i rapporten vad beträffar utredningsarbetet och åklagararbetet. Riksåklagaren menar dock att det från åklagarsynpunkt är en fördel om häktena finns på de orter där åklagarverksamhet bedrivs. i angav att häktesverksamheten i regionen anpassats till de nya förhållandena efter det att häktet lagts ned. Revisorernas förslag handlar främst om hur polisens och åklagarnas förundersökningsarbete kan förbättras genom en koncentration av utredningsarbetet, bättre utbildning och ökad tillsyn. Vidare föreslås en utveckling av det problemorienterade arbetssättet och en översyn av åklagarnas arbetsformer. Förbättra möjligheterna att följa rättsväsendets ekonomiska utveckling Revisorerna har konstaterat att det i regeringens budgetpropositioner saknas längre tidsserier som gör det möjligt för att få en översiktlig bild av den ekonomiska utvecklingen inom rättsväsendet. Sådana tidsserier är enligt revisorernas mening nödvändiga för att skall kunna göra en riktig bedömning av rättsväsendets kostnadsutveckling. Revisorerna föreslår att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur rättsväsendets utgifter med uppdelning på de olika anslagen inom utgiftsområdet utvecklats . Specialisering och förstärkt utbildning Revisorerna menar att det är viktigt att utredningsverksamhet bedrivs även inom närpolisområdet. Det är också viktigt att utredningsarbetet bedrivs på ett så effektivt sätt som möjligt. För att utredningsarbetet skall bedrivas effektivt krävs erfarenhet, utbildning och analysförmåga. Revisorerna föreslår att utredningsarbetet specialiseras inom närpolisområdena. Om färre arbetar med utredningar och om specialisterna blir fler blir utredningsarbetet mer koncentrerat. Det skulle enligt revisorernas mening få till följd att utredningskvaliteten blir bättre och handläggningstiderna kortare. En sådan specialisering av utredningsverksamheten kan genomföras inom ramen för nuvarande organisation. Revisorerna föreslår också att utbildningen av de poliser som arbetar med brottsutredning förstärks. Fler poliser med intresse för speciella typer av brottsutredningar bör tjänstgöring erbjudas särskild, kvalificerad vidareutbildning, inkluderande handledning och praktik. Förbättra tillsynen över förundersökningsarbetet Revisorerna anser att den tillsyn som bedrivs av förundersökningsverksamheten inte är tillräcklig. Polisens och åklagarnas utredningsverksamhet bör betraktas som en helhet när förundersökningsarbetet inspekteras. Revisorerna föreslår att tillsynen förstärks både över polisens förundersökningsarbete och åklagarnas förundersökningsledarskap. Utveckla det problemorienterade arbetssättet Det problemorienterade arbetssättet har i stort sett uteslutande kommit att förknippas med närpolisverksamhet. Enligt revisorernas uppfattning har detta försvårat arbetet med att introducera arbetssättet i den övriga verksamheten. Någon uppföljning av hur myndigheterna har introducerat det nya arbetssättet finns inte och någon jämförelse mellan polismyndigheterna är inte möjlig att göra utifrån resultatmodellen. Revisorerna menar att det är nödvändigt att samtliga poliser, oberoende av arbetsuppgifter och ålder, ges utbildning i det problemorienterade arbetssättet om detta skall kunna få någon praktisk effekt. Den information och undervisning som givits om det problemorienterade arbetssättet har inte varit tillräcklig. Se över åklagaras arbetsformer I granskningen har framkommit synpunkter på hur ärenden fördelas mellan åklagarna inom kamrarna. Domarna menar att rättegångarna blir sämre genom att åklagarna inte har sina egna mål i tingsrätten. De menar också att åklagarna har dålig kännedom om förhållanden på orten. Åklagarna menar att deras arbete skulle underlättas om de följde sina egna mål till tingsrätten och att resorna till olika tingsrätter tar tid från egentligt åklagararbete. Revisorerna menar att kritiken är så allvarlig att åklagarnas arbetsformer bör ses över. Enligt revisorerna talar mycket för att åklagarna i större utsträckning bör ha sina egna mål i tingsrätten. Möjligheten att åklagarna i större utsträckning arbetar mot vissa tingsrätter bör också övervägas. Revisorerna menar också att en vidgad administrativ samverkan mellan tingsrätter och åklagare är motiverad. Exempelvis bör förhandlingsdagar bestämmas av åklagarkamrarna och tingsrätterna gemensamt. , , , , , , och , , , , , , , , , , de , , , , , , , , , , , , , , , och , , , och , , , , , , , , , , , , , , och