frsrdg · GN04Rr12 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående statligt bildade stiftelser m.m. 1999/2000 RR12 1 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av stiftelser bildade efter utskiftningen av löntagarfondsmedel. Granskningen har dels omfattat generella frågor rörande tillsyn och kontroll av statliga stiftelser, dels mer specifika frågor rörande de s.k. löntagarfondsstiftelserna. Under granskningen har ett omfattande intervjuarbete genomförts, främst med företrädare för stiftelserna, berörda myndigheter och . En enkät har även ställts till ett stort antal av stiftelsernas stödmottagare. är ett privat rättssubjekt. Det medför att staten avsäger sig ägandet och till viss del inflytandet över den egendom som avskiljs. Styrelsen har till uppgift att förvalta stiftelsens tillgångar i enlighet med stiftelsens stadgar. Stiftelsen som verksamhetsform begränsar revisorers möjligheter att presentera mer långtgående förslag som direkt rör de aktuella stiftelserna. De löntagarfondsbildade stiftelserna tillkom . Vid tillkomsten avsattes av löntagarfondsmedel som stiftelsekapital (vilket inkluderar den kulturvetenskapliga donationen till ). värderades stiftelsernas kapital till . Stiftelserna har blivit alltmer betydelsefulla som finansiärer främst på forskningsområdet. bidrog stiftelserna med till forskning och utveckling. Resultatet av granskningen har redovisats i Stiftelser bildade med löntagarfondsmedel (rapport /2000:9) samt i separata bilagor till nämnda rapport. Rapporten och bilagorna återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutgiltiga överväganden och förslag med anledning av granskningen. 2.1 Tillsyn över stiftelser Stiftelselagen (1994:1220) innehåller bestämmelser om tillsyn över stiftelser. Tillsynen vilar på tre centrala begrepp: kontroll, ingripande och service. är i regel tillsynsmyndighet över stiftelser och har skyldighet att utöva återkommande kontroller av vissa stiftelser genom en granskning av de handlingar som årsredovisningsskyldiga stiftelser ska sända till . I granskningen framkom att denna kontroll främst avser prövning av om årsredovisningarna uppfyller formella krav samt en prövning av räkenskaperna, vilket inkluderar frågan om stiftelsens placeringar av tillgångar är godtagbara. revisorer påtalar att det är svårt att skilja tillsynen från de uppgifter som ryms inom revisionen av stiftelser. Därmed tenderar gränsen mellan tillsyn och revision att bli otydlig. Regeringen har inte utarbetat några gemensamma riktlinjer för hur länsstyrelsernas tillsyn ska bedrivas. Några mål för tillsynsverksamheten har inte formulerats. Revisorerna föreslår att regeringen utifrån lagstiftningens intentioner utformar gemensamma riktlinjer för tillsynen över stiftelser i syfte att få till stånd en mer enhetlig tillsynsverksamhet. Tillsynsverksamheten bör vila på gemensamma antaganden. I sådana riktlinjer bör även tillsynsbegreppet renodlas i förhållande till den kontroll som genomförs av stiftelsernas revisorer. Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet har i granskningen betecknats som förhållandevis passiv. Sedan stiftelselagens tillkomst har en stor del av länsstyrelsernas resurser gått åt till att registrera och lägga upp ett gemensamt stiftelseregister. Antalet registrerade stiftelser uppgår till ca 14 000 för hela landet. En stark koncentration finns till storstadslänen. Få tillsynsärenden kan medföra svårigheter att upprätthålla och utveckla kompetensen. Flertalet länsstyrelser har i sin tillsynsverksamhet tillgång till juridisk kompetens. Därutöver har vissa länsstyrelser uttryckt ett behov av att stärka den ekonomiska kompetensen, särskilt i fråga om tillsyn över näringsdrivande stiftelser. Enligt revisorer bör regeringen pröva om den nuvarande tillsynsorganisationen är ändamålsenlig. En sådan prövning bör innehålla frågan om hur verksamheten ska vara organiserad, vilket bör inkludera frågan om var tillsynsfunktionen lämpligen bör placeras. Om fortsatt bör vara tillsynsmyndighet över stiftelser, bör behovet av att koncentrera tillsynen till ett färre antal länsstyrelser prövas. Översynen bör även innehålla en prövning av vilka kompetensbehov tillsynsorganisationen bör ha samt vad tillsynen ska innehålla i syfte att bedriva en aktiv tillsyn över stiftelser. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen närmare analyserar tillsynsverksamhetens kostnader samt prövar gällande avgiftssättning. Av den redovisning som revisorerna tagit del av från framgår att kostnaderna 1998 klart översteg intäkterna. Kostnaderna för perioden uppgick till medan intäkterna av tillsyns- och registerhållningsavgifter uppgick till . revisorer har i sin granskning inte funnit några egentliga skäl för eller godtagbara förklaringar till att en mer begränsad tillsyn ska utövas över offentligt bildade stiftelser. Att exempelvis staten en gång bildat en stiftelse utgör inte en tillräcklig garanti för att tillsynen och därmed kontrollen av stiftelsen är tillräcklig. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en begränsad översyn av stiftelselagen för att pröva om även offentligt bildade stiftelser bör lämna årsredovisning till och därmed bli föremål för en fullständig tillsyn. utesluter inte att det kan finnas behov av särskilda riktlinjer. Mycket talar för att de helst bör utarbetas inom eller i anslutning till en översyn av stiftelselagens regler. Inför departementets arbetsplanering ingår att utröna behovet av en sådan ändring av stiftelselagen. Redan nu står det klart att utvärderingen bör innefatta några av de frågor revisorerna behandlar i rapporten. Vidare uppger departementet att man har inlett en diskussion med angående tillsynsavgifternas storlek. () delar revisorernas uppfattning om behovet av en översyn av länsstyrelsernas tillsyn över stiftelser. I översynen bör även ingå att pröva att centralisera både tillsyn och registrering till en myndighet, lämpligen som har ansvaret för registrering av aktiebolag, handelsbolag m.m. I fråga om att vidga tillsynen över stiftelser anser RRV att det inte finns skäl till detta, mot bakgrund av att länsstyrelserna har svårigheter att klara av tillsynen samt att regelsystemet garanterar en offentlighet vad gäller offentligrättsligt bildade stiftelser. För de löntagarfondsbildade stiftelserna anser verket att kontrollen och insynen är väl tillgodosedda, varför det bör räcka med en s.k. begränsad tillsyn från länsstyrelsernas sida. Länsstyrelserna i , samt har inget att invända mot förslaget om mål och riktlinjer för tillsynen. i län menar att inga riktlinjer från regeringen behövs utan att varje länsstyrelse själv torde kunna bedöma hur tillsynen ska bedrivas. i tillstyrker också förslaget om en översyn av tillsynsfunktionen och framför att det är angeläget att frågan utreds. Såväl i som i förordar en koncentration av tillsynen till ett färre antal länsstyrelser. i anser att den nuvarande tillsynsorganisationen både är ändamålsenlig, effektiv och inte passiv men att registreringsarbetet har tagit stora resurser i anspråk. Någon koncentration av tillsynen av kompetensskäl anses inte nödvändig. Man menar att registrering och tillsyn är svåra att särskilja och därför bör skötas av samma myndighet. i menar att skillnaden mellan olika länsstyrelser mer är en fråga om prioriteringar och resurser än om kompetens. Vidare anser man att den nya organisationen bör verka under innan en eventuell översyn görs. i instämmer i uppfattningen att det är angeläget att tillsynsmyndigheten bedriver en aktiv tillsyn i den mening revisorerna lägger i detta begrepp. En övervägande del av tillgängliga resurser måste ägnas åt passiv tillsyn i form av hantering av inkommande löpande ärenden. Enligt är det uppenbart att intäkterna för tillsynsverksamheten måste öka. Systemet med sju olika avgiftsklasser är svåröverskådligt och svårhanterligt. Därmed tenderar arbetet med att hantera avgifterna att bli onödigt administrativt och kostnadsmässigt krävande. Behovet av tillsynsmyndigheternas insatser varierar kraftigt, vilket borde påverka avgifternas storlek. En avgiftsmodell bör utarbetas som beaktar såväl stiftelsernas skiftande betalningsförmåga som vilka tillsynsinsatser som behövs samt ser till att hanteringen vid länsstyrelserna blir så enkel och rationell som möjligt. Enligt i var intäkterna i länet små eftersom många stiftelser inte hunnit registreras och därmed avgiftsbeläggas. förutspås intäkterna bli betydligt högre men sannolikt inte komma att helt täcka kostnaderna för registrering och tillsyn. i har också uppgivit att eftersläpningar i registreringarna har förelegat. Samtliga länsstyrelser delar revisorernas förslag om att en begränsad översyn av stiftelselagen bör göras för att pröva om även offentligt bildade stiftelser bör underkastas en fullständig tillsyn. i framhåller att det inte finns någon myndighet som med stöd av stiftelselagen kan ingripa mot statligt bildade stiftelser. Ur demokratisk synpunkt är det motiverat med en oinskränkt tillsyn av stiftelser vars förmögenhet härrör från offentliga medel. Förslaget kräver en ändring i årsredovisningslagen samt att inskränkningarna i stiftelselagen tas bort. Genom ändringen skulle tillsynsmyndighetens allmänna skyldighet att ingripa slås fast och allmänheten skulle lättare kunna ta del av årsredovisningarna. i påtalar att det finns ett stort antal stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter, exempelvis universitet, som endast är föremål för en begränsad tillsyn. Det gäller även de löntagarfondsbildade stiftelserna som hanterar utomordentligt stora belopp. i anser dock att man bör undersöka om inte tillsyn över de löntagarfondsbildade stiftelserna uppnås genom att RRV utnyttjar sin rätt att utse revisorer samt ges möjligheter att effektivitetsgranska även dessa stiftelser. i uppger att i de fall staten bildat stiftelser med annan stiftare bör möjligheten lämnas öppen att föreskriva om begränsad tillsyn. och allergiforskning () anser inte att det finns skäl för att ytterligare utöka länsstyrelsernas granskning och tillsyn. () uppger att länsstyrelsernas tillsyn bör övervägas med hänsyn till optimalt användande av de statliga resurserna för tillsyn och revision. Länsstyrelsernas tillsyn bör enligt stiftelsen samordnas med revisionen från de auktoriserade revisorerna och från de av RRV utsedda revisorerna. () menar att stiftelsen inte har någon invändning mot att länsstyrelserna ökar sin tillsyn av stiftelser. En granskning av SSF skulle dock inte tillföra något som står i proportion till de nya insatser som detta skulle medföra. Länsstyrelserna torde sakna kompetens och resurser för att uppmärksamma forskningsfinansieringsfrågor vid universitet och högskolor. En väl fungerande tillsyn kan motiveras av såväl demokratiska skäl och rättssäkerhetsskäl som krav på ekonomisk effektivitet. Tillsyn ska ses som en kontinuerlig, förebyggande verksamhet som bedrivs oberoende av vilka risker och brister som för tillfället tilldrar sig allmänhetens intresse. Statlig tillsyn är därmed ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå att lagar och andra föreskrifter efterlevs. har, genom , framhållit betydelsen av att regelbildningen är ändamålsenlig och att detta förutsätter att får information om konsekvenserna av sin lagstiftning. Tillsynen över stiftelser är viktig. Enligt uppgifter från uppgår den samlade förmögenheten hos landets stiftelser till i bokförda värden. Enligt revisorer förstås med en aktiv tillsyn att tillsynsmyndigheten själv fångar upp potentiella problem, finner riskgrupper och pekar ut kritiska arbetsmoment. En aktiv tillsyn förutsätter bl.a. möjligheter för tillsynsmyndigheten att exempelvis genomföra inspektioner. Med passiv tillsyn avses att tillsynsmyndigheten först på förekommen anledning gör ett ingripande. revisorer har i granskningen angett att länsstyrelsernas tillsyn över stiftelser är förhållandevis passiv. Sedan stiftelselagens tillkomst har en stor del av tillsynsverksamhetens resurser gått åt till registrering av stiftelserna i det s.k. stiftelseregistret. Detta har rimligen inneburit svårigheter för länsstyrelserna att kunna bedriva en aktiv tillsyn. Resultatstyrning ställer krav på mål som möjliggör en uppföljning och utvärdering av verksamheten i syfte att avgöra om statens medel använts på avsett sätt. Som ett generellt mål för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet har regeringen i regleringsbrevet angivit att tillsynsverksamheten ska vara effektiv. Därutöver har inte mer preciserade eller kvantifierbara mål för tillsynsverksamheten angivits. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen i regleringsbrevet för () angett tydliga mål för nämndens tillsynsverksamhet. revisorer föreslår att uppföljningsbara mål utarbetas för tillsynen över stiftelser. Därutöver föreslår revisorerna att regeringen utarbetar riktlinjer för tillsynen över stiftelser i syfte att åstadkomma en mer enhetlig tillsynsverksamhet. Frågan om hur tillsynen ska vara organiserad och var den ska vara placerad har behandlats i revisorernas rapport. Remissinstansernas uppfattning i frågan är delad. uppger att frågan torde komma att prövas inom ramen för den planerade utvärderingen av stiftelselagen. Såväl som i tillstyrker revisorernas förslag om behovet av en översyn av länsstyrelsernas tillsyn över stiftelser. i uppger däremot att den nuvarande till-synsorganisationen både är ändamålsenlig och effektiv. Av kompetensskäl förordar länsstyrelserna en lösning som skulle innebära att tillsynen även i fortsättningen hanteras av länsstyrelserna. anför att regeringen bör pröva att centralisera både tillsyn och registrering till en myndighet, lämpligen . revisorer föreslår att regeringen ser över tillsynsverksamhetens framtida organisation och placering. Mot argumentet att frågan skulle vara för tidigt väckt vill revisorerna framföra att länsstyrelserna även innan stiftelselagen trädde i kraft bedrev tillsyn över stiftelser enligt då gällande lagstiftning. Tillkomsten av stiftelselagen har dock inneburit att tillsynsarbetet utvidgats bl.a. genom att flera stiftelser är föremål för fullständig tillsyn. Enligt i har antalet stiftelser i stiftelseregistret inte ökat nämnvärt . Antalet registrerade stiftelser uppgår till ca 14 200 för hela landet. Av dessa står omkring 11 000 under fullständig tillsyn medan resterande, ca 3 000, står under begränsad tillsyn. De registrerade stiftelserna är starkt koncentrerade till storstadslänen. Enligt uppgifter från i finns nära av de registrerade stiftelserna i , samt län. Under förutsättning att regeringen finner att ska vara tillsynsmyndighet över stiftelser, bör regeringen från effektivitets- och resurssynpunkt pröva om tillsynsverksamheten kan koncentreras till ett färre antal länsstyrelser. Dessa behov bör dock vägas mot värdet av att nyttja länsstyrelsernas regionala kännedom. I granskningen har revisorerna funnit att kostnaderna för tillsyn över stiftelser kraftigt översteg intäkterna. Enligt i behöver intäkterna öka. kritiserar gällande avgiftsmodell och anser att den är onödigt administrativt omfattande och kostnadskrävande. Behovet av tillsynsmyndighetens insatser varierar kraftigt, vilket skulle påverka avgifternas storlek. Enligt bör en avgiftsmodell utarbetas som beaktar såväl stiftelsernas skiftande betalningsförmåga som omfattningen av de tillsynsinsatser som erfordras samt att hanteringen vid länsstyrelserna blir så enkel som möjligt. Av remissvaren har även framgått att eftersläpningar i registreringen och därmed avgiftsuttaget medfört att intäkterna blivit låga. förutspås intäkterna bli betydligt högre, men sannolikt inte helt täcka kostnaderna för registrering och tillsyn. Enligt i är intäkterna från tillsynsavgifter inte avsedda att täcka kostnaderna för tillsynen av de stiftelser som inte är skyldiga att lämna årsredovisningar till . uppger att det är en tung och resurskrävande uppgift att lämna råd och service till dessa stiftelser. revisorer välkomnar att inlett en diskussion med om tillsynsavgifternas storlek. Enligt revisorernas bedömning bör dessa diskussioner även innehålla frågan om ändamålsenligheten med de nuvarande avgiftsklasserna samt frågan om för vilka delar av tillsynen full kostnadstäckning ska gälla. Revisorerna angav i rapporten att man inte har funnit några egentliga skäl eller förklaringar till att en mer begränsad tillsyn ska utövas över offentligt bildade stiftelser. Remissinstansernas uppfattning i frågan är delad. Länsstyrelserna stöder i stort förslaget. Som argument framförs bl.a. att det inte finns någon myndighet som med stöd av stiftelselagen kan ingripa mot sådana stiftelser. En ändring skulle innebära att den allmänna skyldigheten för tillsynsmyndigheten att ingripa slogs fast och att det skulle bli lättare för allmänheten att ta del av årsredovisningar. Vidare har angetts att tillsynen över samtliga stiftelser torde bli mer likartad. Enligt RRV finns det inte något skäl för en utökad tillsyn mot bakgrund av länsstyrelsernas svårigheter att klara av tillsynen samt att regelsystemet garanterar en offentlighet vad gäller dessa stiftelser. revisorer föreslår att frågan om behovet av en utökad tillsyn över offentligt bildade stiftelser behandlas av regeringen i samband med den aviserade översynen av stiftelselagen. att regeringen formulerar mål för tillsynen över stiftelser som möjliggör en uppföljning och utvärdering av verksamheten. Vidare bör regeringen utarbeta riktlinjer för tillsynen över stiftelser för att åstadkomma en mer enhetlig tillsyn. att regeringen gör en översyn av tillsynsverksamhetens framtida organisation och placering. Under förutsättning att regeringen finner att i fortsättningen ska vara tillsynsmyndighet över stiftelser, bör regeringen från effektivitets- och resurssynpunkt pröva om tillsynsverksamheten kan koncentreras till ett färre antal länsstyrelser. Dessa behov bör dock vägas mot värdet av att nyttja länsstyrelsernas regionala kännedom. att frågan om en utökad tillsyn över offentligt bildade stiftelser behandlas av regeringen i samband med den aviserade översynen av stiftelselagen. 2.2 Revision av stiftelser () effektivitetsrevision av bolag och stiftelser regleras i särskild lagstiftning (1987:519). Här anges att RRV får granska den verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Verkets granskningsrätt omfattar exempelvis inte de löntagarfondsbildade stiftelserna. Vilka bolag och stiftelser som RRV får granska framgår av förordningen (1993:958). Listan över vilka bolag och stiftelser som RRV får granska har inte varit föremål för omprövning och uppdatering . revisorer konstaterar att verket i begränsad omfattning utnyttjat sin möjlighet att effektivitetsgranska de stiftelser som anges i förordningen. Enligt företrädare för har sådana granskningar på grund av resursskäl givits förhållandevis låg prioritet. Enligt revisorer bör dock regeringen göra en genomgång av vilka bolag och stiftelser som bör finnas upptagna i förordningen. Revisorerna anser att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan de bolag och stiftelser RRV har rätt att utse revisorer i och de verket har rätt att effektivitetsgranska. Häri ingår bl.a. att pröva om de stiftelser som inrättades med löntagarfondsmedel bör finnas upptagna i förordningen i syfte att stärka den statliga kontrollmöjligheten. Få remissinstanser har kommenterat denna fråga. RRV delar revisorernas uppfattning om att förordningen är föråldrad och behöver ses över. Enligt RRV bör man i detta sammanhang analysera sambandet mellan lagen om RRV:s granskning av statliga bolag och stiftelser och nämnda förordning. Enligt verket finns inte skäl att inskränka revisionsmandatet till de i förordningen uppräknade bolagen och stiftelserna. () menar att revisionen av stiftelsernas arbete i möjligaste mån bör efterlikna den revision som forskningsråden utsätts för. Detta skapar tilltro till systemet hos forskarna och allmänheten. () ställer sig avvaktande till den förordade översynen. Sedvanlig redovisningsrevision kan lämpligen utföras eller initieras av RRV och innefatta en kontroll att stiftelserna eller akademierna i tillfredsställande omfattning låter genomföra oberoende utvärderingar. Vilka bolag och stiftelser som RRV får granska framgår av förordningen (1993:958). I granskningen konstaterar revisorer att i begränsad omfattning nyttjat sin rätt att effektivitetsgranska de stiftelser som är upptagna i förordningen. Revisorerna är dock av den uppfattningen att regeringen bör göra en genomgång av vilka bolag och stiftelser som bör finnas upptagna i den förordning som reglerar rätt att effektivitetsgranska bolag och stiftelser. Gällande förordning är föråldrad och har inte uppdaterats . Vidare anser revisorerna att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan de bolag och stiftelser RRV har rätt att utse revisorer i och de verket har rätt att effektivitetsgranska. att regeringen gör en genomgång av vilka bolag och stiftelser som bör finnas upptagna i den förordning som reglerar rätt att effektivitetsgranska bolag och stiftelser. De löntagarfondsbildade stiftelserna har sinsemellan olika uppgifter, flertalet med någon form av forskningsanknytning. Universitets- och högskolesektorn är den dominerande mottagaren. Stiftelsernas uppgifter framgår av stadgarna. Omfattningen av stödet varierar från stora mångmiljonprogram till mindre stöd på några . revisorers granskning visar också att stiftelserna i hög grad är huvudfinansiärer av de projekt man stöder. Vidare har i granskningen framkommit att mottagarnas omdömen om stiftelserna överlag är goda. Av enkätsvaren i revisorernas studie framgår att drygt hälften av stödmottagarna uppgett att projektet inte hade genomförts utan stöd från stiftelsen. Flertalet mottagare har även uppgett att man har positiva erfarenheter av kontakterna med stiftelserna. revisorer konstaterar i sin granskning att stiftelserna har utvecklade former för beredning och bedömning av ansökningar. Beredningsförfarandet mellan stiftelserna skiljer sig åt. Avgörande för valet av beredningsform är också om det är ett enskilt projektstöd eller ett mer omfattande programstöd som avses. Stiftelsernas ändamålsparagrafer är styrande och avgörande för beviljande av stöd. Dessa paragrafer har givits en vid definition och innehåller inte närmare kriterier för beviljande av stöd. Hos merparten av stiftelserna finns dock inom stadgarna mer preciserade riktlinjer för stiftelsernas verksamhet och vilka som bör få stöd. Revisorerna har uppmärksammat frågan om stiftelsernas livslängd. Vid stiftelsernas bildande angavs att den finansiering stiftelserna bidrar med inte är något staten avser att överta ansvaret för, sedan stiftelserna i vissa fall slutfört sitt uppdrag. Flera av stiftelserna har fattat beslut om att begränsa utdelningarna. En av stiftelserna, Innovationscentrum, kommer dock inte att dela ut nya medel. Enligt stiftelsen, som i stort sett är den enda externa finansiären av stöd till enskilda innovatörer, behöver ca avsättas för att upprätthålla dagens nivå på innovationsfrämjande åtgärder. Detta väcker enligt revisorerna frågan om hur dessa behov tillgodoses . utser regeringen samtliga ledamöter i de löntagarfondsbildade stiftelsernas styrelser. Enligt revisorerna har regeringen genom sin utnämningsmakt ansvaret för att informera nya styrelseledamöter om det ansvar som är förknippat med styrelseposten. Regeringen bör därför utarbeta riktlinjer för information till styrelseledamöter i statligt bildade stiftelser, vilket möjliggör att en systematisk information ges inför nyutnämningar. På stiftelsernas styrelser ankommer att i första hand se till att verksamheten bedrivs utifrån stiftelsernas stadgar.