frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis finns det ett antal faktorer som motverkar de positiva effekterna av beställar- och utförarmodellen: beställarens valfrihet är liten på grund av att utföraren har monopol utförarens valfrihet är liten på grund av att beställaren har monopol beställarens och utförarens valfrihet är liten på grund av att tjänstens inne-håll och sättet att utföra den till stor del är reglerad och given beställarens valfrihet är liten på grund av att beställaren inte kan påverka utföraren att utföra tjänsten på ett visst sätt statsmakterna bedömer att staten har stort behov av utförarens tjänst oavsett om tillräcklig finansiering kan erhållas genom avgifter eller inte. RRV menar dock att beställar- och utförarmodellen kan medföra positiva effekter även om myndigheternas valfrihet är begränsad. Modellen kan enligt RRV ändå bidra till att myndigheterna ser på kostnader, kvalitet och effekti-vitet på ett nytt sätt jämfört med om verksamheten var anslagsfinansierad. RRV menar också att avgifter kan tydliggöra kostnaderna för en verksamhet. Enligt RRV finns det ett informationsvärde hos en avgift. Detta informa-tionsvärde kan bidra till en ökad kostnadsmedvetenhet hos myndigheterna (RRV 1997:61). RRV pekar på att det också kan finnas nackdelar med beställar- och utförarmodellen jämfört med anslagsfinansiering. En nackdel är att modellen kan leda till ökade administrativa kostnader i jämförelse med anslagsfi-nansiering. Exempelvis kan kostnader uppstå till följd av att modellen med-för administ-rativt arbete som priskalkylering, upphandling, fakturering och betalning (RRV 1997:61). 4 Regeringens styrning av Försvarshögskolan Som framgått finansierar Försvarshögskolan sin verksamhet till största delen genom avgifter. beräknas regeringens anslag utgöra av skolans intäkter. Regeringen kan därför endast till viss del styra skolan genom anslag. Regeringen har emellertid andra verktyg för att styra Försvarshögsko-lan. Genom förordningar regleras skolans huvudsakliga inriktning. Rege-ringen styr också Försvarshögskolan genom regleringsbrev och genom att tillsätta skolans styrelse och ledning. Regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av förordningar Regeringen styr Försvarshögskolan med hjälp av en rad förord-ningar. De allmänna principerna för ledningen av Försvarshögskolan framgår av verks-förordningen (1995:1322). Försvarshögskolans uppgifter och led-ningsform regleras mer specifikt av förordning (1996:1476) med instruktion för För-svarshögskolan. Exempel på andra viktiga förordningar är officersförordningen (1994:882), avgiftsförordningen (1992:191), anslagsförordningen (1996:1189), kapital-försörj-ningsförordningen (1996:1188) och förord-ningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning. Regeringen styr Försvarshögskolan genom styrelse och rektor Sammanfattning: Försvarshögskolan har en traditionell styrelse med be-gränsat ansvar. I styrelsen är skolans beställare representerade. Rektor och prorektor utses av regeringen. Försvarshögskolan har en traditionell styrelse Försvarshögskolan leds av en styrelse som utses av regeringen. Styrelsen be-slutar bl.a. om skolans långsiktiga inriktning, budgetunderlag, årsredovis-ning, delårsrapport och om åtgärder med anledning av kritik från revisorerna. De allmänna principer som gäller för myndigheter med styrelse framgår av verksförordningen (1995:1322). Styrelsens uppgifter regleras också av den instruktion som regeringen har utfärdat för myndigheten. På samma sätt som de civila högskolorna har Försvarshögskolan en lek-mannastyrelse, eller en s.k. traditionell styrelse. Styrelsens främsta uppgift är att stödja myn-dighetens chef i arbetet att inom ramen för tillgängliga resurser utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp. En traditionell styrelsen ska också stödja myndighetschefen i principiellt viktiga och strate-giska frågor genom att bidra med kunskap, erfarenheter och gott omdöme. Ett stort antal myndighetschefer har betonat styrelsens betyd-else som rådgivare inför långsiktiga eller strategiska beslut (1997). Därutöver ska styrelsen fungera som kontroll- och insynsor-gan. I första hand ska styrelsen vara en kontrollfunktion för rege-ringen som ägare av Försvarshögskolan. Styrelsen ska emellertid också bidra till att allmänhe-ten får större insyn i skolan (1997). Beställarna är representerade i Sedan skolan bildades har Försvarshögskolans styrelses haft 13 ledamöter. Företrädare för Försvarshögskolan har förklarat att styrelsens storlek delvis beror på att regeringen vid sammanslagningen av önskade kompetens från båda myndigheternas styrelser. Regeringen ansåg också att Försvarshögskolans beställare skulle vara representerade i styrelsen. I ingår därför överbefälhavaren, generaldirektören för ÖCB och en biträdande statssekrete-rare från . Ledamöternas främsta uppgift är att med utgångspunkt i regeringens uppdrag se till att målen för Försvarshög-skolans verksamhet uppfylls effektivt. I ska alltså varken överbefälhavaren, generaldirektören för ÖCB, eller representanterna från Utrikes- och Försvarsde-partementet företräda sina egna myndigheter. Inom Försvarshögskolan finns det olika uppfattningar om arbetet i styrel-sen har fungerat bra. En uppfattning är att ledamöter i styrelsen har försökt driva frågor som inneburit nackdelar för Försvarshögskolan men fördelar för den egna myndigheten. Styrelse med fullt ansvar Affärsverken och de myndigheter som arbetar under affärsliknande förhål-landen har i regel en styrelse med fullt ansvar. Av instruktionen till sådana myndigheter framgår att myndigheten "leds av en styrelse". Det finns därför ingen tveksamhet om vem som har det formella ansvaret för myndigheten. Styrelser med fullt ansvar utgör myndighetens högsta ledning med yttersta ansvar för alla beslut som rör verksamheten. Styrelsen ansvarar inför regeringen att myndighetens verksamhet bedrivs i enlighet med de mål som rege-ringen satt upp (1997). Regeringen är alltså styrelsens uppdragsgivare. Det är viktigt att ledamöterna står obundna i förhållande till olika partsintressen och uteslutande företräder myndighet-en. För att fungera som ett effektivt ledningsorgan har i regel styrelser med fullt ansvar färre ledamöter än traditionella styrelser (1997). Att en styrelse med fullt ansvar ska leda en myndighet innebär inte att sty-relsen inte kan delegera uppgifter till myndighetschefen. Myndighetschefens uppgift är att svara för den löpande verksamheten i linje med styrelsens direktiv och riktlinjer (1997). Regeringen kan också välja att låta myndighetschefen ensam leda en myn-dighet, dvs. utan någon styrelse. En sådan myndighet betecknas som enrådig-hetsverk (1997). Under styrelsen är rektor och prorektor skolans högsta beslutande instans. Rektorerna anställs genom beslut av regeringen. Enligt skolans instruktion ska rektorerna verka för goda villkor för skolans utbildning, forskning och utveckling av skolans verksamhet. Rektorerna ansvarar också för att skolans resurser utnyttjas ändamålsenligt och effektivt. Regeringen styr genom regleringsbrev Sammanfattning: En genomgång av regeringens regleringsbrev till För-svarshögskolan visar att regeringen begär att Försvarshögskolan ska redovisa på vilket sätt skolans beställare och totalförsvaret har haft nytta av skolans verksamhet. Försvarsdepartementet har dock svårt att precisera vilken infor-mation regeringen vill att skolan ska redovisa. Försvarshögskolan har begränsade förutsättningar att bedöma vilken nytta beställarna och totalförsvaret har av skolans verksamhet. Före-trädare för Försvarshögskolan menar att regeringen i stället bör fråga skolans beställare vilken nytta beställarna och totalförsvaret har av skolans utbild-ningar. Mål- och resultatstyrning är centrala begrepp i den svenska statsförvalt-ningen. är ett viktigt dokument genom vilket regeringen styr, följer upp och utvärderar myndigheternas verksamhet. är också viktigt för myndigheterna som planerar och utför sina verksamheter efter de mål som regeringen angett. Regleringsbrev består av två delar. Den ena delen berör myndighetens verksamhet. Den andra delen handlar om finansieringen av myndighetens verksamhet. I finansieringsdelen ger regeringen direktiv om olika former av finansiering och typer av anslag. I finansieringsdelen anger regeringen också villkoren för finansieringen i form av myndighetens anslagskredit, låneram, bemyndigande m.m. (ESV 1999:19). verksamhetsdel består i allmänhet av fyra delar, effekt-mål, verksamhetsmål, återrapporteringskrav och uppdrag. Effektmålen avser den påverkan regeringen önskar få inom ett politikområde. Det innebär att ett effektmål inte endast behöver beröra en enskild myndighet. Ett effektmål kan också involvera flera myndigheter eller en hel samhällssektor. Verksam-hetsmål uttrycker i regel de krav regeringen ställer på en enskild myndighet . ska verksamhetsmålen bidra till att ett effektmål blir infriat. Regeringen ställer också återrapporteringskrav på myndigheten utifrån den information regeringen anser sig behöva för att styra och effektivisera myndigheten. Uppdrag lämnas till en myn-dighet när regeringen behöver ett särskilt beslutsunderlag. Det kan t.ex. röra sig om djupare analyser av resultat och effekter som inte ingår i den löpande årliga årsredovisningen (ESV 1999:19). Som framgått ska Försvarshögskolan genom utbildning och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling av såväl militär som civil personal. Sedan skolan bildades har regeringen betonat att totalförsvarets internationella engagemang tydligt ska återspeglas i Försvars-högskolans verksamhet. Ett annat viktigt inslag i skolans verksamhet ska vara utbildning i statsskick och betydelsen av demokratisk folk-förankring. Regeringens krav på Försvarshög-skolan inom skolans fyra verksamhets-områden redovisas i avsnitten nedan. Den högre chefsutbildningen för totalförsvaret I regleringsbrevet för begärde regeringen att Försvarshögskolan skulle redovisa både sin avgiftsfinansierade och anslagsfinansierade verk-samhet. Utgångspunkten för redovisningen skulle vara hur totalförsvarets och beställarnas behov hade tillgodosetts. Redovisningen skulle innefatta resultatet av den verksamhet som hade bedrivits vid och frågan om uppställda utbildningsmål hade uppnåtts. I reglerings-brevet använde regeringen liknande formuleringar. Försvarshögskolan skulle återrapportera hur totalförsvarets och beställarnas behov hade tillgodosetts. Försvarshögskolans återrapportering i årsredovisningen Av Försvarshögskolans årsredovisning för framgår översiktligt vilka kurser skolan hade genomfört. Vidare pre-senterade skolan uppgifter om utbildningens kostnader, finansie-ring, antal elever m.m. När det gällde mål-uppfyllnad kommenterade i korthet den genomförda verksamheten: "Den genomförda utbildningen har nått mycket god målupp-fyllnad. - - - Utvärderingen visar på ett mycket gott resultat . . ." (Försvars-högskolan, årsredovisning 1998, s. 11 och 12). Av årsredovisningen framgår emellertid inte om det var Försvars-högskolan eller skolans beställare som ansåg att måluppfyllelsen var mycket god. Inte heller fram-går vilket behov som hade blivit tillgodosett. Var det Försvarshögskolans eller beställarnas krav som hade tillgodosetts eller handlade bedömningarna om totalförsvarets behov? I årsredovisningen finns det heller inga uppgifter om vilka krav Försvars-makten och de andra beställarna hade ställt på Försvarshögskolan. Det finns inga mål eller krav att rela-tera den genomförda verksamheten till. Det är därför svårt för en läsare av årsredovisningen att bilda sig en uppfattning om resultatet av verksamheten. Osäkerhet om vad Försvarshögskolan ska redovisa Företrädare för Försvarshögskolan menar att både Försvarshögskolan och Försvarsdepartementet känner osäkerhet om vad skolan ska redovisa till Regeringens återrapporteringskrav i regleringsbrevet är otyd-liga. Företrädarna för Försvarshögskolan är också tveksamma till om det är Försvarshögskolans uppgift att analysera vilka effekter skolans utbildning har för totalförsvaret. De anser att regeringen i stället bör fråga Försvars-makten och ÖCB om Försvarshögskolans utbildningar motsvarar beställarnas och totalförsvarets behov. Försvarsmakten och ÖCB borde ha större förut-sättningar än Försvarshögskolan att bedöma vilken nytta de har av skolans utbildningar. Försvarsdepartementets handläggare för Försvarshögskolan framhåller att departementet även tar del av vad skolans beställare skriver om Försvarshög-skolan i sina del-årsrapporter och årsredovisningar. Försvarshögskolan tar fram statistik med nyckeltal om antal godkända ele-ver, styckkostnader m.m. För många kurser genomför Försvarshögskolan också enkäter där man frågar eleverna hur de har uppfattat skolans utbild-ning. Som framgått visar enkät-erna att skolans elever är nöjda med utbild-ningarna. Försvarshögskolan gör dock inga skriftliga utvärderingar av hur beställarnas behov av utbildning har tillgodosetts. Fram till sammanslagningen mellan hade den gamla Försvarshögskolan ansvaret för den högre totalförsvarsut-bildningen. För att bibehålla utbildningens totalförsvarskarak-tär inrättades en särskild utbildningsfunktion för totalförsvarsutbildningen i den nya För-svarshögskolan. Utbildningsfunktionen fick namnet (). Genom att inrätta IHT inom den nya För-svarshögskolan skulle totalförsvarsutbildningen "skyddas" från den mili-tära dominansen i den nya Försvarshögskolan. IHT skulle dock vara integre-rad i Försvarshögskolan och fungera på samma sätt som skolans övriga ut-bildningar (se bilaga 3). Ansvariga för IHT har uppgett att den högre chefsutbildningen för totalför-svaret utvärderas av . Rådet består av företrädare för Försvarshögskolan och de myndigheter som skickar elever till skolan. för IHT samtal direkt med totalförsvarsmyndigheterna om utbildningsbehov, utvärderingar m.m. Från rådets möten finns det dock endast minnesanteckningar som inte är offentliga handlingar. Den militära chefs- och specialistutbildningen Den militära chefs- och specialistutbildningen är skolans största verksam-het. uppgick avgifterna till ca . Det motsvarar av skolans totala intäkter. Enligt regleringsbreven för ska Försvarshög-skolan ge-nomföra den militära chefs- och specialistutbildningen enligt För-svarsmakt-ens önskemål. I regleringsbrevet för står det att Försvars-högskolan skulle återrapportera till regeringen bl.a. hur behovet av utbildad personal hade tillgodosetts. Regeringen använder sig av motsvarande for-muleringar i regleringsbrevet . Utgångspunkten för redovisningen är att Försvarshögskolan ska redovisa hur Försvarsmaktens och försvarets behov av utbildning blir tillgodosett. I årsredovisningen för redogjorde Försvarshögskolan översiktligt för den militära chefs- och specialistutbildningen. Av redogörelsen framgår vilka kurser som hade hållits, kostnader, finansiering, antal elever m.m. För merparten av utbildningsprogrammen redovisade Försvarshögskolan antal godkända elever. När det gäller måluppfyllelse för de olika utbildningarna skrev Försvarshögskolan i de flesta fall att "ställda mål har uppnåtts" eller "måluppfyllelsen är god". Av årsredovisningen framgår emellertid inte vilka mål och krav som Försvarsmakten hade ställt på Försvarshögskolans utbild-ning av militära chefer och specialister. Inte heller framgår av årsredovis-ningen vem som hade bedömt den genomförda verksamheten. På motsvar-ande sätt som för den högre totalförsvarsutbildningen är det därför svårt att utifrån årsredovisningen bedöma hur väl den militära chefs- och specialistut-bildningen hade genomförts . Försvarshögskolan utvärderar inte nyttan av utbildningarna Som framgått är företrädare för Försvarshögskolan tveksamma till om För-svarshögskolan bör utvärdera vilken nytta Försvarsmakten och försvaret har av skolans utbildningar. Skolans beställare har bättre förutsättningar att bedöma effekterna av skolans utbildningar. Företrädare för Försvarshögsko-lan uppger att skolan inte gör någon ingående utvärdering av vilka effekter den militära chefs- och specialistutbildningen har för Försvarsmakten och försvaret. De utvärderingar som Försvarshögskolan gör bygger på elevenkät-er, enstaka samtal med lärare och beställare samt ett antal nyckeltal. Den civila chefs- och specialistutbildningen Den civila chefs- och specialistutbildningen är Försvarshögskolans minsta verksamhet. Områdets intäkter uppgick till vilket utgör av skolans totala intäkter. Av regleringsbrevet för framgår att Försvarshögskolan skulle kompetensutveckla personal inom det civila försvaret. Försvarshögskolan skulle enligt regleringsbrevet genomföra verksamheten med den målsättning som skolan kommit överrens med uppdragsgivarna om. I regleringsbrevet för står det att Försvarshögskolan skulle återrapportera till regeringen hur behoven av utbildad personal hade tillgodosetts, med vilket resultat samt om uppställda utbildningsmål hade uppnåtts. Regeringen använde motsva-rande formuleringar i regleringsbrevet . I årsredovisningen redogjorde Försvarshögskolan i korthet för vilka ut-bildningar som hade påbörjats och genomförts . skolan redovisade dock inte vilka krav och målsättningar beställarna hade ställt på verksamheten. Inte heller finns det i årsredovisningen någon bedöm-ning av hur den civila chefs- och specialistutbildningen hade genomförts. En läsare av årsredovisningen har därför inga möjligheter att bilda sig en uppfatt-ning om verksamheten under budgetåret hade motsvarat ställda krav. uppgick Försvarshögskolans intäkter för forskningen till ca . Det utgjorde av skolans totala intäkter. Enligt regleringsbreven för ska Försvarshög-skolan vidta åtgärder för att kvalitetssäkra forskningen vid skolan. Forsk-ningen ska syfta till att skapa en vetenskaplig grund för den utbildning som bedrivs vid skolan. Enligt återrapporteringskraven ska Försvarshögskolan bl.a. redovisa vilka åtgärder som vidta-s samt vilka effekter Försvarshög-skolan bedömer att åtgärderna har för forskningen. Enligt regleringsbreven ska Försvarshögskolan också redovisa "en samlad bedömning av de resultat och effekter som forsk-ningen och produktionen genererat" (se t.ex. Fo97/2666/ESU, s. 145). Reger-ingen använder motsvarande formuleringar i regleringsbrevet för . Av regleringsbreven framgår emellertid inte vilka effekter regeringen öns-kade att Försvarshögskolan ska återredovisa. Företrädare för Försvarshög-skolan menar att skolan inte vet vilken information regeringen ville ha: - Begär regeringen att Försvarshögskolan ska redovisa hur forskningen har utvecklat skolan vetenskapligt? - Vill regeringen att Försvarshögskolan ska redogöra för vilken nytta be-ställarna har av skolans forskning? - Önskar regeringen att Försvarshögskola ska redovisa vilka effekter sko-lans forskning har för totalförsvaret? I intervjuer har företrädare för Försvarshögskolan uppgivit att skolan begärt att Försvarsdepartementet ska förklara vilka effekter departementet vill att Försvarshögskolan ska redovisa till regeringen. För-svarsdepartementet har dock inte kunnat konkretisera sina återrapporterings-krav. Intervjuer med Försvarsdepartementets handläggare för Försvarshögskolan visar att det i departementet finns osäkerhet om vad regeringen egentligen önskar att För-svarshögskolan ska återrapportera. Försvarshögskolans återrapportering i årsredovisningen I årsredovisningen för redogjorde Försvarshögskolan dels för skolans olika forskningsprogram, dels för den avgiftsfinaniserade forskningen. Verk-samhetsområdet beskrevs också med hjälp av olika nyckeltal (kostnader och intäkter, antal publicerade böcker, rapporter m.m.). Enligt Försvarshögskolan skulle forskningen kvalitetsstärkas genom bl.a. professurer vid skolans institutioner. Undervisningen skulle bli mer forsk-ningsanknuten genom att institutionerna fick fasta forskningsresurser i form av professurer och s.k. rekryteringstjänster. hade därför skol-ans samtliga institutioner fått professorer eller adjungerande professorer. Enligt Försvarshögskolan hade också olika forskningsprojekt bidragit till att undervisningen fått en bättre koppling till skolans forskning. Försvars-högskolan förklarade dock inte på vilket sätt forskningen hade bidragit till bättre undervisning. I årsredovisningen finns t.ex. ingen redogörelse där forskningens inriktning och omfattning motiverades utifrån syftet att för-bättra utbildningen. När det gäller den avgiftsfinansierade forskningen redogjorde Försvars-högskolan för syftet med de olika projekten som skolan hade bedrivit . Däremot saknar årsredovisningen en resultatredovisning. Försvars-högskolan bedömde inte något av projekten mot mål eller beställarnas krav. Inte heller finns det i årsredovisningen någon redogörelse för hur de olika beställarna uppfattade forskningen. Krav i regleringsbrevet att Försvarshögskolan ska redovisa nyckeltal Vid sidan om de ovan diskuterade återrapporteringskraven begär regeringen i regleringsbreven att Försvarshögskolan ska redovisa en rad nyckeltal. För det första begär regeringen att Försvarshögskolan ska redovisa myndighetsspeci-fika nyckeltal. Exempelvis ska Försvarshögskolan redovisa styckkostnader för utförda prestationer, kostnadsproduktivitet, genomsnittliga timkostnader, lokalkostnad per årsarbetare osv. Därutöver begär regeringen att Försvars-högskolan skulle redovisa specifika nyckeltal för respektive verksamhetsom-råde. Nyckeltalen ska enligt regleringsbrevet till Försvarshögskolan ställas upp i löpande tidsserier och ge regeringen svar på hur skolan har använt sina resurser. I sin årsredovisning för redovisar Försvarshögskolan nyckeltal i enlighet med regeringens krav i regleringsbrevet. Försvarshögskolan får inga reaktioner från Försvarsdepartementet Sammanfattning: Försvarshögskolan anser det är arbetskrävande att svara på regeringens rapporteringskrav. Försvarsdepartementet har inte förklarat på vilket sätt departementet använder informationen. En genomgång av regleringsbreven till Försvarshögskolan för visar att regeringen ställer många krav på rapporter från skolan. I regleringsbreven har regeringen ställt omkring 20 rapporteringskrav till skolan inom olika områden. Utöver dessa krav begär regeringen också att Försvarshögskolan ska redovisa ca 10 olika nyckeltal uppställda i tidsserier. Företrädare för Försvarshögskolan har vid intervjuer förklarat att det är viktigt att regeringen ställer krav på skolan. Genom återrapporteringskraven i regleringsbreven beställer regeringen den information man behöver för att styra och effektivisera skolan. Av samtal med företrädare för Försvarshög-skolan framgår emellertid att det finns en frustration över hur kraven i regle-ringsbreven är formulerade. Försvarshögskolans representanter uppger att det inom skolan finns osäkerhet om vilken nytta Försvarsdepartementet kan ha av all den information som Försvarshögskolan skickar in till departementet. De menar att Försvarsdepartementet satt för stor tilltro till att nyckeltal ger tillräcklig information om skolans resultat. Enligt Försvarshögskolans repre-sentanter har den statistik skolan rapporterar in till Försvarsdepartementet begränsat informationsvärde. Samtal med företrädare för Försvarshögskolan visar att det inom skolan också finns en frustration över att Försvarsdepartementet inte reagerar på den statistik och information skolan rapporterar. Det upplevs som arbetssamt att år kämpa med återrapporteringskrav utan att Försvarsdepartementet förklarar på vilket sätt man använder informationen. Försvarshögskolans representanter uppger att resultatdialogen snarare förs mellan Försvarshögskolan och () än mellan För-svarshögskolan och regeringen. Enligt företrädare för Försvarshögskolan brukar RRV ha synpunkter på Försvarshögskolans rapporter till regeringen. RRV lämnar också förslag till hur redovisningen kan förbättras. 5 Regeringens krav på Försvarshögskolans beställare Regeringens styrning av Försvarsmakten