frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — Det finns ingen utomstående som bedömer utbildningarnas innehåll och kvalitet. Enligt revisorernas mening är det an-geläget att Försvarshögskolans utbildningar bedöms av någon utomstående. Enligt förordning (1995:945) med instruktion för har ver-ket i första hand ansvar för universitet och högskolor. Av förordningen fram-går emellertid att också kan ha uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. Revisorerna anser därför att regeringen bör ge i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar. I Försvarshögskolans årsredovisning för finns det inga uppgifter om vilka utbildningskrav Försvarsmakten och de andra beställarna hade ställt på skolan. Det finns därför inga mål eller krav att relatera den genomförda verksamheten till. Revisorerna föreslår att regeringen i regleringsbrevet till Försvarshögsko-lan begär att skolan i sin årsredovisning ska redovisa resultat och målupp-fyllelse i förhållande till de krav som beställarna har ställt. I detta ligger att Försvarshögskolan även bör redogöra för de mål och krav som beställarna har ställt på skolan. Bilaga 1 Bakgrunden till avgiftsfinansiering Beställar- och utförarmodeller växte fram Avgiftsfinansiering är inte något unikt för försvarsområdet. har olika former av beställar- och utförarmodeller blivit allt vanli-gare både bland myndigheter, kommuner och landsting. En genomgång av tidigare utredningar visar att avgiftsfinansiering har varit en del av den förvaltningspolitiska diskussionen (Fölster 1993, Rombach 1997, RRV 1998:59 m.fl.). Går man tillbaka till 1970-talet framgår bakgrunden till att avgiftsfinansie-ringen kom att ingå i den förvaltningspolitiska debatten . För det första hade den offentliga sektorns ex-pansion minskat politikernas möjligheter att styra den statliga och kommunala förvaltningen. De offentliga verksam-heterna hade inte bara växt i omfattning. De hade dessutom blivit alltmer komplexa. uppstod stora budgetunderskott i den svenska förvalt-ningen . Det blev därför viktigt att stärka politikernas möjligheter att styra den offentliga verksamheten. Det var också viktigt att förbättra den offentliga ekonomin och effektivisera den statliga verksamhe-ten (SOU 1979:61, SOU 1983:39, SOU 1985:40). Följer man den förvaltningspolitiska diskussionen från mitten av 1970-ta-let framgår att diskussionen har genomgått olika faser. var de huvudsakliga målen att stärka demokratin och öka möjligheterna till politisk styrning (SOU 1993:72, 1993, 1993). Detta märks bl.a. i förarbetena (prop. 1975/76:187, bet. 1975/76:KU25, rskr. 1975/76:148) till kommunallag (SFS 1977:149) och den kommu-naldemokratiska kommitténs betänkanden. Centrala punkter i både förarbe-tena och kommitténs betänkanden var att medborgarnas inflytande skulle stärkas. I takt med att budgetunderskott och att den offentliga sektorn växte inrik-tades den förvaltningspolitiska diskussionen mot att stärka politikernas möjligheter att styra den offentliga verksamheten. Samti-digt fanns det en ambition att minska de stora budgetunderskott som hade uppstått . Det blev viktigt att förbättra den offentliga ekonomin och effektivisera den statliga och kommunala verksamheten (SOU 1985:40, SOU 1993:73, 1993). Ett sätt att stärka politikernas inflytande var att minska och rege-ringens arbetsbörda. En grundtanke med de reformer som inleddes var att och regeringens arbete skulle inriktas på färre men viktigare frågor. Denna tanke kom till uttryck i framför allt den omfattande reformeringen av den statliga budgetprocessen. Genom införan-det av mål- och resultatstyrning, rambeslutsmodellen samt flerårsbudgetering skulle möjligheterna till politisk styrning öka. Politikerna skulle inte syssla Politikerna skulle i stället ange tydliga mål för verksam-heten och acceptera att myndigheterna själva löste hur målen skulle uppnås. Genom mål- och resultatredovisning skulle politikerna följa upp myndighe-ternas verksamhet (SOU 1985:40). Också inom kommunerna började det ställas andra krav på politiskt och administrativt ledarskap. Reformerna handlade i huvudsak om att öka effek-tiviteten i den kommunala verksamheten och minska den politiska detaljstyr-ningen (SOU 1993:73). Genom att decentralisera verksamheten skulle kommu-nerna bli effektivare. Inom den statliga förvaltningen och i kommunerna började s.k. få ett kraftigt genomslag. Exempelvis skulle en daghemsföreståndares ansvarsområde utökas till att också innefatta ekonomi- och personalansvar. Före reformerna hade daghemsföreståndarnas ansvar avgränsats till framför allt den pedagogiska inriktningen (SOU 1993:73). En annan del av managementideologin var införandet av avgiftsfinansie-ring . Genom att skapa tydliga roller mellan beställare och den som producerar en tjänst skulle reformen bl.a. medföra ökad kost-nadsmedvetenhet i den offentliga verksamheten. skulle den poli-tiska sfären separeras från den genomförande verksamheten hos myndigheter och kommuner. Politikerna skulle ägna sig åt politiska och övergripande frågor. Myndigheterna skulle koncentrera sig på att genomföra verksamheten i enlighet med politikernas intentioner (Rombach 1997). Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) ansåg att relationerna mellan försvarsmyndigheterna var otydliga (SOU 1991:112). För att uppnå en tydligare ansvarsfördelning behövdes det enligt LEMO en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och de stöd-myndigheter som ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar. Gemensamt för stödmyndigheterna är att de ska stödja verksamheter inom utgiftsområde 6 Totalförsvar. Till denna kategori hör , , , Flygtekniska försöksanstalten, Totalför-svarets pliktverk, Försvarshögskolan och . En av de grundläggande principerna i var avgiftsfi-nansiering. Genom avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten få ökade möj-ligheter att styra stödmyndigheterna skulle statsmakterna behålla ett visst inflytande över stödmyndigheterna. I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter från anslagsfinansiering till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade genom beställningar. Stödmyndigheterna arbetar utifrån beställningar från främst Försvarsmakten. Regeringen och andra myndighe-ter lämnar också uppdrag och beställningar till stödmyndigheterna. De myn-digheter som är anslagsfinansierade kan statsmakterna styra genom statsbudgeten. Därutöver styr regeringen myndigheterna genom bl.a. de mål och uppgifter som anges i regleringsbrev och andra instruktioner. Regeringen ställer också krav på myndigheternas verksamhet. Genom nyck-eltal, produktivitetsmätningar m.m. ska regeringen följa upp myndigheternas verksamhet. Motiven presenterades inte för Utredningen för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) konstaterade att beslut att stödmyndigheterna helt eller delvis skulle avgiftsfinansieras hade fattats utan att motiven till reformen hade diskuterats mera ingående (SOU 1995:129). Som exempel pekade UTFÖR på beslut om att () verksamhet skulle finansieras med avgifter. I sin proposition (prop. 1993/94:100, bil. 5) som föregick beslut (bet. 1993/94:FöU9, rskr. 1993/94:295 och 296) om att FMV skulle övergå till avgiftsfinansiering preciserade rege-ringen inte målen med övergången. Av propositionen framgår endast att FMV:s verksamhet skulle finansieras med avgifter och att de resurser som tidigare disponerats av verket skulle komma att disponeras av Försvarsmak-ten. En genomgång av riksdagstryck visar att regeringen har beslutat om av-giftsfinansiering utan att fattat beslut om en sådan. beslutade inte om en övergång till avgiftsfinansiering när och Försvarets förvaltningshögskola slogs samman till den ny myndigheten (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94: FöU8, rskr. 1993/94:175). Inte heller finns det något riksdagsbeslut om att den nya Försvarshögsko-lan som bildades skulle vara avgiftsfinansierad (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:109). uttalade att den verksamhet som tidigare hade bedrivits av den gamla Försvarshög-skolan borde vara anslagsfinansierad. Utskottet förutsatte att huvuddelen av den nya Försvarshögskolans verksamhet skulle vara avgiftsfinansierad. Ut-skottet gjorde emellertid ingen hemställan om skolans finansieringsformer (bet. 1996/97:FöU1). Ett ytterligare exempel är att det inte finns något riksdagsbeslut om att som inrättades som ny myndighet skulle vara delvis avgiftsfinansierad. Regeringen har dock informerat om att stödmyndigheternas fi-nansieringsformer skulle förändras. Genom propositioner och skrivelser har regeringen med jämna mellanrum aviserat och redovisat att stödmyndighe-ternas finansiering skulle ändras och hade ändrats. Genom att ac-cepterat regeringens budgetförslag har indirekt godkänt att stöd-myndigheterna ska vara helt eller delvis avgiftsfinansierade. LEMO redogjorde endast översiktligt för motiven Inte heller redogjorde närmare för motiven för att stöd-myndigheterna skulle övergå till avgiftsfinansiering. En genomgång av betänkanden och promemorior visar att motiven till av giftsfinansiering inte diskuterades särskilt ingående. Visserligen nämnde LEMO i flera av sina betänkanden vikten av tydliga ansvarsförhållanden mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna. LEMO konstaterade också att stödmyndigheternas verksamhet var av en mycket speciell karaktär. Å ena sidan utgjorde stödmyndigheterna en viktig del i uppbyggnaden av det svenska försvaret. Stödmyndigheterna var därför enligt LEMO en angelä-genhet för statsmakterna. Å andra sidan var Försvarsmakten direkt beroende av stödmyndigheternas verksamhet. Det var därför enligt LEMO viktigt att Försvarsmakten hade goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyn-digheterna. LEMO menade att avgiftsfinansiering skulle innebära att både statsmakterna och Försvarsmakten fick inflytande över stödmyndigheternas verksamhet (se t.ex. SOU 1993:42). Bilaga 2 Hur Försvarshögskolan bildades Den gamla slogs samman med Förvaltningshögskolan och delar av FOA sammanfördes de tre högskolorna för armén, marinen och flygvapnet till en gemensam högskola, . Mili-tärhögskolan fick till uppgift att svara för den högre utbildningen av office-rare oavsett försvarsgren och truppslag. Omstruktureringen var ett led i en modernisering av hela försvaret som inleddes . Militärhögsko-lans tillkomst skapade bl.a. förutsättningar för en ny integrerad ledning för försvaret som inrättades senare (SOU 1990:57). Sammanslagningen till en militärhögskola innebar emellertid inte att det blev en gemensam utbildning för de tre försvarsgrenarna. Under 1960-, 1970-, och 1980-talen förblev försvarsgrenarna vid strikt åtskilda (Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998). Hur regeringen och överbefälhavaren styrde gamla huvudsakliga uppgifter reglerades genom förordningen (1983:276) om verksamhet inom försvarsmakten. Enligt denna förordning hade till uppgift att utbilda officerare till kvalificerade befattningar i krig och fred. Vidare bedrev metodikstudier inom skolans utbildningsområde och militärhistorisk forskning. Regeringen styrde med hjälp av anslag och genom sko-lans regleringsbrev. innehöll preciseringar av skolans uppgifter samt föreskrifter och direktiv om vilka resurser som skolan fick disponera för respektive ändamål (SOU 1990:57). Genom förordningen (1983:276) om verksamhet inom försvarsmakten skulle överbefälhavaren tillförsäkras inflytande över verksamheten vid . Av förordningen framgår bl.a. att överbefälhavaren hade rätt att meddela föreskrifter för hur uppställda mål för verk-samheten skulle nås. Överbefälhavaren hade också rätt att yttra sig till rege-ringen om förslag till anslagsframställning, verksamhets-inriktning m.m. hade grunden för utbildningen vid framför allt dominerats av praktiskt beprövade militära erfarenheter (SOU 1996:132). Med det s.k. och Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) påbörja-des en reformering och akademisering av verksamhet. Med akademiseringen skulle en vetenskaplig grund för verksamheten etable-ras. LEMO föreslog att skulle slås samman med Försva-rets förvaltningshögskola, dåvarande Försvarshögskolan och en forsknings-del ur (SOU 1993:42). Försvarets förvaltningshögskola hade till uppgift att bedriva administrativ utbildning av civila och militära chefer och annan personal inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Försvarshög-skolan hade till uppgift att utbilda chefer och annan ledande personal i sam-hället. Syftet med utbildningen vid var att kursdeltagarna skulle förberedas att verka i ledande befattningar inom totalförsvaret i fred och krig. LEMO ansåg att syftet med en sammanslagninge av skolorna inte i första hand var att åstadkomma ekonomiska besparingar. Det främst målet med omorganiseringen var att skapa förutsättningar för att kvaliteten och effektivi-teten i utbildningen skulle höjas (SOU 1993:42). menade vidare att det fanns fördelar med att inrätta den nya gemensamma högskolan utanför Försvarsmakten. Om den nya högskolan skulle inrättas inom För-svarsmakten fanns det enligt LEMO risk för att utbildningen inom förvalt-ningen och det civila försvaret skulle försvagas (SOU 1993:42). LEMO ansåg att Försvarshögskolan skulle styras av både regeringen och beställare som LEMO ansåg att den nya Försvarshögskolan skulle vara en fristående myndighet insåg LEMO att utbildning av officerare, chefer och specialister var av betydelse för Försvarsmaktens kompetens och krigsdug-lighet. LEMO menade att Försvarsmakten därmed hade stort intresse av den verksamhet som Försvarshögskolan skulle bedriva. LEMO ansåg det därför nödvändigt att Försvarsmakten fick goda möjlig-heter att påverka utbildningen av personal som var anställd vid Försvars-makten. LEMO betonade emellertid också att utbildningen av högre office-rare inte var en angelägenhet för enbart Försvarsmakten. Enligt LEMO var det ofrånkomligt att denna utbildning också var en angelägenhet för stats-makterna. Detta talade för att utbildningen av högre officerare borde bedrivas i en organisation direkt under regeringen (SOU 1993:42). LEMO ansåg att regeringens uppgift främst var att utöva en huvudmannaroll i förhållande till den nya Försvarshögskolan (SOU 1991:112). I huvudmannarollen ingick enligt LEMO att se till att Försvarshögskolan utnyttjade sina resurser väl samt att styr- och kontrollsystemen var lämpligt utformade. Regeringen skulle också utse högre chefer och se till att högsko-lans ledning fungerade väl. LEMO menade att regeringens agerande i hu-vudmannarollen skulle vara långsiktigt. I hög grad skulle regeringen utöva sin huvudmannaroll genom . LEMO föreslog att regeringen skulle styra den nya Försvarshögskolan genom: att ange huvuddragen för verksamheten i den nya Försvarshögskolan med hjälp av särskilda förordningar. Därutöver skulle Försvarshögsko-lan också vara reglerad av regeringens allmänna föreskrifter för myn-digheter under regeringen, t.ex. verksförordningen (1995:1322) och för-ordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och anslags-framställning att tillsätta högskolans styrelse och ledning med hjälp av regleringsbrev. För att Försvarsmakten skulle ha goda möjligheter att påverka utbildningen av högre officerare förespråkade LEMO att Försvarshögskolan skulle finan-sieras med hjälp av avgifter från Försvarsmakten och andra beställare (SOU 1993:42). I egenskap av finansiär och beställare av utbildningar skulle enligt LEMO Försvarsmakten få bra förutsättningar att styra verksamheten på Försvarshögskolan. LEMO delade definitionsmässigt upp avgiftsfinansieringen i "uppdrag" och "avgifter". Med uppdrag avsåg LEMO omfattande och mera långsiktiga beställningar från en eller ett par intressenter. Omfattning och kostnad för denna relativt stabila verksamhet skulle utformas genom en dialog mellan beställare och Försvarshögskolan. Vid de mera långsiktiga och omfattande beställningarna skulle beställaren enligt LEMO ha ett ansvar för verksamhe-tens fortbestånd. Beställarna skulle kunna styra beställningarna genom att ange kvantitativa och kvalitativa mål, resurser och handlingsregler. Begreppet "avgifter" använde LEMO för mera tillfälliga beställningar från ett ganska stort antal intressenter. Intressenterna skulle betala ett fastställt pris för t.ex. en kursdeltagare. Den enskilde intressenten skulle enligt LEMO inte ha något ansvar för verksamhetens fortbestånd. Det ankom i stället på Försvarshögskolan att utveckla verksamheten på sådant sätt att den efterfrå-gades. Mot bakgrund av denna indelning ansåg LEMO att Försvarshögskolans verksamhet skulle kunna delas in i följande finansieringsalternativ: Högre totalförsvarsutbildning: Regeringen skulle styra genom uppdrag och anslag över statsbudgeten Högre militär utbildning: Försvarsmakten skulle styra genom beställ-ningar Förvaltningsutbildning: Intressenter inom totalförsvaret skulle styra genom beställningar Forskning: I väsentlig mån skulle regeringen styra genom uppdrag och anslag över statsbudgeten. Andra intressenter som hade önskemål om särskilda insatser skulle kunna finansiera sådana genom beställningar. Statsmakterna delade i stort uppfattning. Enligt rege-ringen fanns det emellertid en principiell skillnad mellan å ena sidan Militär-högskolan och Försvarets förvaltningshögskola och å andra sidan den dåva- rande Försvarshögskolan (prop. 1993/94:100, bil. och Förvaltningshögskolan tillgodosåg i första hand Försvarsmaktens behov. Försvarshögskolan skulle emellertid täcka hela totalförsvarets utbildningsbe-hov. Om också Försvarshögskolan skulle ingå i sammanslagningen fanns det risk för att den totalförsvarskaraktär Försvarshögskolan hade skulle försvinna i den militära dominansen vid . Det fanns därför enligt regeringen skäl för att Försvarshögskolan bibehölls som en gemensam total-försvarsresurs med självständig ställning. beslutade i enlighet med regeringens förslag att skulle slås samman med Försvarets förvaltningshögskola (prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU8, rskr. 1993/94:175). Den nya högskolan bilades och fick namnet . flyttades också några delar av över till den nya (Försvarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998). I enlighet med LEMO:s förslag blev den nya en fristående myndighet direkt under Försvarsdepartementet. Under /95 finansierades verksamheten vid den nya Militär-högskolan med anslag. Inom skolan började en organisationskommitté un-dersöka vilka verksamhetsmål och vilken organisation den nya myndigheten skulle ha. En utgångspunkt för kommitténs arbete var att myndigheten från och med /96 skulle vara avgiftsfinansierad. En annan ut-gångspunkt var att skolan skulle utveckla sin forskningsverksamhet inom områdena säkerhetspolitik, ledningsvetenskap, ledarskap, krigskonst med militärhistoria samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret. Från och med /96 övergick till att i huvudsak vara avgiftsfinansierad. En del av skolans forskning förblev dock finansierad med anslag från regeringen (SOU 1996:132). LEMO betonade vikten av att samarbetade med civila högskolor betonade vikten av en anknytning mellan den högre militära utbildningen och samhällets övriga högre utbildning och forskning (SOU 1993:42). LEMO ifrågasatte dock aldrig behovet av en särskild mili-tärhögskola. Syftet med ett ökat samarbete var enligt LEMO främst att upp-rätthålla kvaliteten i den militära utbildningen. Genom att den högre militära utbildningen knöts närmare de civila högskolorna hoppades LEMO uppnå ökad kreativitet och kritiskt tänkande hos officerarna. Kontakten med det civila samhället kunde enligt LEMO utvecklas genom att lärare och forskare från andra högskolor och universitet kunde arbeta vid . Lärare och elever vid kunde också delta i forskning och undervisning vid andra högskolor. Det första steget mot att den nya skulle få allmän hög-skoleprofil togs genom förordningen (1994:713) med instruktion för Militär-högskolan. Av förordningen framgår att utbildningen på skulle vila på vetenskaplig grund. Den nya skulle i viktiga avseenden följa kraven i högskoleförordningen, och forskning skulle bedrivas vid skolan. Den nya Försvarshögskolan bildas konstaterade regeringen att kopplingen mellan civilt och mili-tärt försvar blivit allt viktigare (prop. 1996/97:4). Det fanns enligt regeringen starka skäl som talade för att skulle slås samman med dåvarande Försvarshögskolan. Med en gemensam skola skulle ansvar och resurser samlas och totalförsvarstanken främjas. tillsatte regeringen en organisationskommitté under ledning av den tidigare rektorn för (dir. 1996:75). Kommitténs uppgift var att förbe-reda ett samgående mellan . beslutade efter förslag från regeringen att de båda högskolorna skulle slås samman till en gemensam skola (prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1, rskr. 1996/97:106-112). bildades genom en sammanslagning av och dåvarande Försvarshögskolan en ny utbildningsmyndighet med namnet Försvarshög-skolan. Enligt förordningen (1996:1476) med instruktion för Försvarshögskolan har skolan till uppgift att utbilda yrkes- och reservofficerare för krigs- och freds-befattningar på högre nivåer. Vidare ska Försvarshögskolan verka för kom-petensuppbyggnad och chefsutveckling för totalförsvarets behov. Vid hög-skolan ska det också bedrivas forskning. Enligt förordningen ska Försvars-högskolan samverka med civila högskolor, institut och myndigheter. slutredovisade (dir. 1996:75) sitt förslag om hur skolan skulle finansieras (FHS 09 861:60807). Kommittén föreslog att Försvarshögskolan skulle finansieras med både anslag och avgifter. Kommittén ansåg att den verksamhet som tidigare hade bedrivits av borde finansieras med avgifter. De utbildningar som den gamla Försvarshögskolan hade bedrivit borde enligt kommittén finansieras med anslag. Från och med borde enligt kommittén all verksamhet finansieras genom avgifter. En förutsättning för full avgiftsfinansiering var enligt kommittén att regeringen skulle föra över erforderliga anslagsmedel till Försvarshög-skolans huvudsakliga beställare, Försvarsmakten, och . En annan förutsättning var att För-svarsmakten och ÖCB tecknade långsiktiga avtal med Försvarshögskolan. Kommittén ansåg att skolans vetenskapliga grund borde garanteras genom att regeringen överförde anslagsmedel från Försvarshögskolan till skolans Kommittén var tveksam till om en vetenskaplig grund skulle kunna byggas upp vid med endast projektmedel från olika beställare. Enligt kommittén skulle projektfinansiering kunna medföra en moment-22-situation. Försvarshögskolan behövde forskningsprojekt för att utveckla den vetenskaplig grunden. För att få och utveckla forskningsprojekten behövde skolan emellertid ha en vetenskaplig grund. Den vetenskapliga grunden borde enligt kommittén garanteras genom pro-fessorstjänster och rekryteringstjänster på forskarassistentnivå. Kommittén menade att Försvarshögskolan borde sträva efter samma struktur som finns hos de civila högskolorna. Vid de civila högskolornas institutioner finns det speciella tjänster med ansvar att sörja för den vetenskapliga grunden i under-visningen. uppgick avgifter till av skolans totala in-komster. av Försvarshögskolans inkomster utgjordes av anslag från regeringen. Trots att en mycket stor del av skolans intäkter bestod av avgifter utgjorde anslag stora delar av finansieringen för tre av skolans verksam-hetsområden. Av tabellen nedan framgår att anslag utgjorde av skolana totala inkomster vad gällde den högre chefsutbild-ning för totalförsvaret. På motsvarande sätt uppgick anslaget för forskning och utveckling till av områdets totala inkomster. De militära respektive civila chefs- och specialistutbildningarna var helt avgiftsfinansie-rade både 1998 och 1999. Försvarshögskolan, totala inkomster per verksamhetsområde, tkr Verksamhetsområde Utfall 19981 Beräknat 19992 Anslag Avgift Summa Anslag Avgift Summa Högre chefsutbildning för totalförsvaret 6 710 3 109 9 818 0 12 000 12 000 Militär chefs- och specialistutbildning 0 208 108 208 108 0 197 500 197 500 Civil chefs- och