frsrdg · GN04RR7 · 2000-01-01 00:00:00 — En anledning till att man lämnar över mål till en annan åklagare är att antalet resor till tingsrätter som ligger utanför den ort där kammaren är placerad ska minska. I revisorernas enkätundersökning framförs synpunkten att åklagarna presterar sämre under rättegången i de mål där de inte själva varit förundersökningsledare. Domarna menar att rättegångarna blir sämre genom att åklagarna inte har sina egna mål i tingsrätten. De menar också att åklagarna har dålig kännedom om förhållanden på orten. Åklagarna menar att deras arbete skulle underlättas om de följde sina egna mål till tingsrätten. Vidare anser de att resorna till olika tingsrätter tar tid från egentligt åklagararbete. Synpunkterna stöds av intervjuer med åklagare. Revisorerna menar att kritiken är så allvarlig att åklagarnas arbetsformer bör ses över. Enligt revisorerna talar mycket för att åklagarna i större ut sträckning bör ha sina egna mål i tingsrätten. Möjligheten att åklagarna i större utsträckning arbetar mot vissa tingsrätter bör också övervägas. framhåller att det i vissa fall kan vara ändamålsenligt att i komplicerade brottmålsärenden binda ärendet till den åklagare som varit förundersökningsledare. Det är enligt departementet Riksåklagarens uppgift att fortlöpande se över verksamheten inom åklagarväsendet och se till att resurserna används på ett effektivt sätt. Riksåklagaren påpekar att en översyn av åklagarnas arbetsformer i många hänseenden redan är påbörjad. Det fortsatta arbetet kommer enligt riksåklagaren att bedrivas med hänsyn till revisorernas synpunkt. menar att samverkan mellan åklagare och polis huvudsakligen kommit till uttryck genom ökad samverkan mellan myndigheternas ledningar. och Södra Roslags tingsrätter menar att de möjligheter som finns för åklagarna att följa sina egna mål är tillräckliga. i menar att vissa negativa effekter kan uppkomma om flera åklagare befattar sig med ett mål, men menar att en återgång till geografiska uppdelningar skulle minska flexibiliteten och effektiviteten. Åklagarmyndigheterna i och samt anser att det är önskvärt att åklagarna har egna mål i större utsträckning än vad som är fallet. Åklagarmyndigheterna i och menar också att samverkan mellan åklagare och tingsrätt är en förutsättning för att åklagarna i högre utsträckning ska kunna ha sina egna mål i tingsrätten. Södra Roslags tingsrätt, i och understryker att en åklagare inte alltid bör arbeta mot samma domare. I granskningen har framkommit synpunkter som tyder på att det finns behov av ökad samverkan mellan åklagarkamrarna och tingsrätterna. Det kan gälla vilka mål som ska sättas ut och hur förhandlingsdagarna ska ligga. Flertalet av de remissinstanser som kommenterat frågan anser också att ett utvidgat samarbete mellan åklagarkamrarna och tingsrätterna är önskvärt. Efter åklagarväsendets omorganisation är åklagarna placerade vid färre antal orter. Revisorerna konstaterar att avsikten när omorganisationen beslutades var att också antalet tingsrätter skulle minska. Antalet orter med tingsrätt är dock i stort sett oförändrat. Detta förhållande, liksom den kritik som framkommit i granskningen och som fått stöd hos många remissinstanser, motiverar enligt revisorernas mening att formerna för samverkan mellan åklagarkamrarna och tingsrätterna blir föremål för översyn. Flera av de åklagare som intervjuats under granskningen har riktat kritik mot det nya arbetssätt som följer med centraliserad verksamhet. Kritik framförs mot många resor och mot svårigheten att med den nya organisationen följa målen till tingsrätten. Revisorerna konstaterar att remissinstanserna har olika syn på hur åklagarkamrarna bör fördela sina mål mellan åklagarna. Det finns också olika uppfattningar om hur man ska fördela tingsrätterna mellan de olika åklagarna vid de kamrar som arbetar mot mer än en tingsrätt. Revisorerna menar dock att den kritik som har riktats mot åklagarnas arbetsformer är allvarlig. Kritiken stöds också av vissa remissinstanser. En översyn av åklagarnas arbetsformer är enligt revisorernas uppfattning därför motiverad. Revisorerna menar att frågan om åklagarnas arbetsformer hänger samman med frågan om samverkan mellan åklagarkamrar och tingsrätter. Om åklagarnas arbetsformer ska kunna förändras kan det i många fall vara nödvändigt att även tingsrätternas sätt att planera sitt arbete ändras. Översynen av samverkan mellan åklagarkamrar och tingsrätter bör därför också innefatta åklagarnas arbetsformer. att en utredning tillsätts för att se över åklagarnas arbetsformer och åklagarkamrarnas samverkan med tingsrätterna. Varken polisens eller åklagarnas medelsförbrukning har minskat på något bestående sätt . För polisens del beror det på att polisen av besparingar har använt tidigare års anslagssparande och utnyttjat anslagskrediten. Även åklagarna har utnyttjat tidigare anslagssparande och sin anslagskredit. har också fått särskilt tillskjutna medel som motsvarade besparingskraven. Besparingar och tillskjutna medel har därför tagit ut varandra. Varken polisen eller har kunnat redovisa någon tillförlitlig sammanställning av polisens kostnader uppdelade på utgifter för inve-steringar och lokaler före /94. Revisorerna anser att regeringen bör presentera längre tidsserier i budgetpropositionen för att därigenom förbättra möjligheter att följa kostnadsutvecklingen inom rättsväsendet. delar revisorernas uppfattning att möjligheterna att i budgetpropositionen följa rättsväsendets ekonomiska utveckling kan förbättras. Departementet påpekar dock att beräkningar av anslagsbelopp har förändrats i flera fall. menar att förändringarna gör att en jämförelse längre tillbaka i tiden än 1996 är förenad med tolkningsproblem. menar att det för en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen krävs en omfattande analys av olika förändringar som inträffat . Verket anser att värdet av redovisningen måste vägas mot det arbete som det innebär att ta fram den. instämmer i uppfattningen att statsmakternas beslutsunderlag måste förbättras. Av remissinstanserna får revisorerna i princip stöd för sitt krav på bättre möjligheter för att följa kostnadsutvecklingen inom rättsväsendet. Det är enligt revisorernas mening viktigt att förses med ett rättvisande beslutsunderlag. Den information om den ekonomiska utvecklingen som lämnas i budgetpropositionen är enligt revisorernas uppfattning inte tillräcklig. Två remissinstanser anger att det är svårt att ge en rättvisande bild av utvecklingen. De menar att beräkningarna av anslagsbelopp har förändrats, vilket gör att jämförelser som ligger längre tillbaka i tiden är förenade med tolkningsproblem. I revisorernas rapport finns en redovisning av förbrukningen för polisen, åklagarna och rättsväsendet som helhet . Revisorerna anser att en redovisning av kostnadsutvecklingen för rättsväsendets olika delar bör lämnas i regeringens budgetpropositioner. att regeringen i samband med budgetpropositionen redovisar kostnadsutvecklingen inom rättsväsendets olika delar . 2.5 Bedömningar av effekter av organisationsförändringar revisorers granskning av nedläggningen av häktet i (1997/98:7) är en uppföljning av ett tidigare förslag till (förs. 1996/97:RR7). I den tidigare granskningen konstaterade revisorerna att det underlag som låg till grund för regeringens beslut att lägga ned häktet i var ofullständigt och missvisande då det inte täckte de samhällsekonomiska konsekvenserna. Vidare framkom i granskningen att det var osäkert om nedläggningen av häktet i skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. Sedan häktet i lagts ned förvaras de häktade främst vid häktet i . Polisen i reser till häktet för att hålla förhör i samband med utredningar. Häktet i transporterar den häktade till tingsrätten i för förhandlingar. Revisorernas uppföljning visar att nedläggningen av häktet innebar en vinst för kriminalvården. Till stor del beror det på att man hade överkapacitet och höga kostnader vid häktet i samt att överkapacitet förelåg även i . Sammantaget överensstämmer den samhällsekonomiska beräkningen förhållandevis väl med revisorernas tidigare beräkning. Jämfört med de tidigare beräkningarna har dock kostnaderna för resor blivit betydligt lägre. Däremot har flera personer blivit arbetslösa eller pensionerade än vad revisorerna tidigare hade räknat med. Åsikterna om hur nedläggningen av häktet i påverkat verksamheten skiljer sig åt mellan representanter för rättsväsendet i och representanter för rättsväsendet i . Representanter för rättsväsendets myndigheter i anser att nedläggningen av häktet har inneburit betydande försämringar för verksamheten. Man menar bl.a. att utredningarna och säkerheten blivit sämre. Vid häktet och transporttjänsten i anser man inte att häktade från Östersundsområdet behandlas annorlunda än andra häktade. Den enda skillnaden är, enligt tjänstemän vid häktet, att häktade från Östersundsområdet får färre besök av anhöriga. För polisen har nedläggningen lett till ökade kostnader för hyror, arrestbevakning och resor, vilket har givit mindre utrymme för operativt polisarbete. Förhållandet att färre häktas har inneburit en besparing för kriminalvården till följd av häktesnedläggningen. Häktade från Östersundsområdet får inte lika ofta besök av sina anhöriga som övriga häktade. De har även sämre möjligheter att träffa sin advokat. Det finns risk för att utredningskvaliteten har försämrats efter nedläggningen. Detta innebär enligt revisorerna att vinsten för staten och samhället i övrigt kan diskuteras. Revisorerna anser att effekterna för utredningskvaliteten förtjänar fortsatt uppmärksamhet. instämmer i allt väsentligt i revisorernas slutsatser. Åklagarkammaren i och i anser att rapporten i stort ger en riktig bild av nedläggningens effekter. i menar att det är svårt att bedöma det som framförs i rapporten vad beträffar utredningsarbetet och åklagararbetet. anser att man inom polisen borde ha kunnat påvisa de totala ekonomiska konsekvenserna för polisen på ett tydligare sätt och på så sätt givit statsmakterna ett tillfredsställande beslutsunderlag. Man menar att kompetensen inom polisen att utföra ekonomiska kalkyler bör höjas. Vidare anges att revisorernas rapport är av stort intresse som metodologisk förebild. Därför kommer rapporten att spridas till samtliga myndigheter i polisväsendet. anser att den tveksamhet som revisorerna givit uttryck för i sin tidigare rapport undanröjts då rapporten redovisar ett positivt ekonomiskt utfall för staten som helhet. i anser att det är oacceptabelt att nedskärningar inom polisen leder till bättre ekonomi för kriminalvården. Enligt Riksåklagaren är det en fördel om häkten finns på de orter där åklagarverksamhet bedrivs. i anger dock att häktesverksamheten i regionen har anpassats till de nya förhållandena efter det att häktet lagts ned. i håller med revisorerna om att utredningskvaliteten förtjänar fortsatt uppmärksamhet. i anser att nedläggningen av häktet i medför en så väsentlig försämring av rättssäkerheten att beslutet måste omprövas. Norra avdelningen av anser att nedläggningen av häktet vid en samlad bedömning medför en oacceptabel försämring av rättsverksamheten i . Man menar att de påtalade försämringarna av utredningskvaliteten och försvararnas försämrade möjligheter att träffa sina klienter är särskilt allvarliga. Som framgår av remissvaren finns olika uppfattningar om revisorernas slutsatser i rapporten. Dock är det tydligt att en uppföljning av det slag som den revisorerna genomfört är intressant för berörda parter. I revisorernas tidigare förslag till (förs. 1996/97:RR7) om ekonomiska konsekvensanalyser påpekar revisorerna att förekomsten av ekonomiska konsekvensanalyser underlättar uppföljning och utvärdering och möjliggör ökad insyn i det offentliga beslutsfattandet. Revisorerna menar att regeringen måste ställa krav på underlag av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt finansierad verksamhet. Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebär att den som fattar beslut från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall ligga till grund för ett beslut. Revisorerna föreslår att regeringen för redovisar för vilken typ av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser. Man anger vidare att i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör man även ange krav på efterkalkyler. Revisorerna föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav på efterkalkyler. Utskottet anser i sitt betänkande (bet. 1996/97:JuU14) att det inte är meningsfullt att ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser. Utskottet påpekar dock att värdefull erfarenhet kan tas till vara genom efterkalkyler, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler . Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättra framtida kalkyler. Även möjligheter att följa upp och utvärdera de beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas. att regeringen före och efter större förändringar inom rättsväsendet gör så omfattande bedömningar som möjligt av vilka effekter förändringarna får för andra myndigheter och samhället i övrigt. Regeringen bör redovisa resultaten av dessa bedömningar till . 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.1 anfört om förundersökningarnas kvalitet 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.2 anfört om kvalitetshöjande åtgärder för polisens verksamhet 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om kvalitetshöjande åtgärder för åklagarnas verksamhet 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om rättsväsendet ekonomi 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.5 anfört om bedömningar av effekter av organisationsförändringar. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen , revisionsdirektören Aspe-gren (föredragande) och byrådirektören (föredragande). Rapport 1998/99:9 revisorer 100 12 TEL fax 1998:39 (4) revisorers granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet har initierats av justitieutskottet. Utskottet efterfrågade en granskning av förändringarna och en beskrivning av hur rättsväsendets olika myndigheter samverkar. Underlaget till granskningen utgörs bl.a. av intervjuer med företrädare för , länspolismästarna vid polismyndigheterna i , och samt annan personal vid myndigheterna. Vidare har företrädare för Riksåklagaren, åklagarmyndigheterna i , och samt annan personal vid myndigheterna intervjuats. Även företrädare för , , och tingsrätter har intervjuats. Granskningen omfattar också en kartläggning av förundersökningsarbetet i de tre länen. Ett antal polisanmälningar har följts genom rättsväsendet. Vidare har revisorerna genom en enkätundersökning kartlagt vissa yrkesgruppers uppfattningar om förundersökningarnas kvalitet. Genom enkäter har också undersökts hur de intagna på anstalt uppfattar bl.a. polisens och åklagarnas förundersökningsarbete. Revisorerna har därutöver diskuterat ett rapportutkast med rikspolischefen, riksåklagaren med medarbetare samt statssekreteraren på med medarbetare. De synpunkter som därvid framförts har beaktats i rapporten. En utförlig beskrivning av rättsväsendet i , och kan rekvireras från revisorernas kansli. Föreliggande rapport har utarbetats av revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: (m), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Ansvariga vid revisorernas kansli har revisionsdirektör och förste byråsekreterare varit. Även kanslichefen , utredningschefen , tf. utredningschefen och fil. har deltagit i arbetet. Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till . revisorer har granskat hur polis- och åklagarväsendet på central, regional och lokal nivå är organiserat och hur rättsväsendets prestationer varierar mellan de län som granskats speciellt. I granskningen kartläggs sambanden mellan prestationer och organisationsform, ekonomi samt övriga förutsättningar. I granskningen ingår framför allt polis- och åklagarväsendet, men även tingsrätternas och häktenas organisation berörs. Av granskningen framgår att medelsförbrukningen trots besparingskrav har ökat för rättsväsendet med undantag av en viss nedgång . Omfördelningar inom polis- och åklagarväsendets anslag har genomförts. Detta har inneburit att vissa delar av verksamheten har ålagts större besparingar än andra. Exempelvis har personalkostnaderna inom polisen mätt i fasta priser minskat med mellan budgetåren 1993/94 och 1998. har kostnaderna för investeringar och lokaler ökat. Revisorerna konstaterar dock att det varit svårt att få en bild av den ekonomiska utvecklingen inom polis- och åklagarväsendet. Omorganisationerna inom polis- och åklagarväsendet har genomförts och har uppvisat olika grad av centralisering och decentralisering. Olika län har också genomfört de nya organisationerna på olika sätt och i olika grad. I länen har man anpassat sin organisation efter bl.a. lokala förutsättningar, geografiska förhållanden, befolkning och personalsituation. I vissa fall är förändringarna i praktiken små. Ett tydligt exempel på hur länen har organiserat verksamheten på olika sätt är införandet av närpolisen. I granskningen har framkommit att det vid genomförandet av närpolisreformen inte fanns tillräckliga riktlinjer för hur reformen skulle genomföras. Revisorerna menar att det är viktigt att regeringen lämnar riktlinjer för hur en omorganisation av denna storlek skall genomföras. Inom ramen för dessa riktlinjer skall det sedan vara möjligt att anpassa organisationen till lokala förhållanden. I samband med att omorganisationerna genomfördes och att besparingskrav ställdes på verksamheterna sjönk de prestationer inom polis- och åklagarväsendet som rör brottsutredningsverksamheten. Revisorerna menar dock att prestationerna borde ha återgått till den nivå som uppnåddes före reformerna eller ha förbättrats. Polisens och åklagarnas prestationer mäts i stort sett uteslutande i kvantitativa mått. Prestationsmåtten är inte entydiga och det saknas kvalitetsmått i polisens resultatredovisning. I modellen redovisas snarare polisens prestationer än polisens resultat. Vidare saknas mått som belyser hur det problemorienterade arbetssättet fungerar. Revisorerna menar att det finns risk för att rättssäkerhetsfrågorna inte uppmärksammas tillräckligt eftersom kvalitativa mått i stort sett saknas. I granskningen av rättsväsendet i de tre länen har det framkommit vissa skillnader när det gäller prestationer. Det har inte varit möjligt att härleda dessa skillnader till vilken organisation man valt i länet. faktorer påverkar också prestationerna och det finns därför inte någon möjlighet att utifrån resultatet av granskningen dra slutsatsen att en bestämd organisationsform är bättre än en annan. Ett viktigt mått på polisens och åklagarnas arbete är förundersökningarnas kvalitet. För att få en uppfattning om huruvida kvaliteten har förändrats har fyra enkätundersökningar genomförts. Enkäterna har riktats till domare, offentliga försvarare, utredare vid försäkringsbolag och intagna på anstalt. Många domare, försvarare och utredare anser att förundersökningarnas kvalitet blivit sämre medan endast ett fåtal menar att förundersökningarnas kvalitet har blivit bättre. Revisorerna ser allvarligt på den kritik mot förundersökningarnas kvalitet som framkommit i granskningen. Revisorerna har också genomfört en undersökning av handläggningstiderna för samtliga anmälningar avseende personer födda som är skäligen misstänkta för misshandel i , och . Av de 341 ärenden som ingick i undersökningen lades ned och handlades fortfarande av polis eller åklagare vid undersökningstillfället . Undersökningen visar också att handläggningstiderna är anmärkningsvärt långa. Revisorerna menar att förundersökningsverksamheten måste ses som en helhet och att tillsynen där endast kvalitetsfrågor och handläggningstider beaktas inte är tillräcklig. Utredningsverksamheten har decentraliserats i samband med närpolisreformen. Specialiseringen inom närpolisområdena och utbildningen av närpoliserna varierar mellan olika polismyndigheter. Revisorerna menar att utredningskvaliteten skulle öka och handläggningstiderna bli kortare om en specialisering av utredningsverksamheten inom närpolisområdena genomfördes. En ökad satsning på utbildning av de poliser som arbetar med utredningar skulle också förbättra utredningarnas kvalitet. Granskningen har också visat att det problemorienterade arbetssättet inte fått genomslag i all polisverksamhet, utan har i stort sett uteslutande kommit att förknippas med närpolis-verksamhet. Arbetet med att introducera arbetssättet i den övriga verksamheten har därmed försvårats. I granskningen har framkommit kritik mot att åklagarna inte har sina egna mål i tingsrätten. Kritiken har framförts av domare och av åklagare. Vissa domare menar att åklagarna presterar sämre under rättegången i de mål där de inte själva har varit förundersökningsledare. Många åklagare menar att det är tidskrävande att läsa in andras mål, och att de också känner sig mer oengagerade i rätten när de har någon annan åklagares mål. Revisorerna menar att mycket talar för att åklagarna i större utsträckning bör ha sina egna mål i tingsrätten. Revisorerna föreslår att regeringen i kommande budgetpropositioner redogör för hur rättsväsendets utgifter med fördelning på de olika anslagen inom utgiftsområdet utvecklats . Revisorerna föreslår också att utredningsarbetet specialiseras inom närpolisområdena. Revisorerna föreslår vidare att utbildningen av de poliser som arbetar med brottsutredningar förstärks. Revisorerna menar att det är nödvändigt att samtliga poliser, oberoende av arbetsuppgifter och ålder, ges utbildning i det problemorienterade arbetssättet om detta skall kunna få någon praktisk effekt. Revisorerna föreslår också att tillsynen förstärks både över polisens förundersökningsarbete och åklagarnas förundersökningsledarskap. Revisorerna menar vidare att åklagarnas arbetsformer bör ses över och att en vidgad administrativ samverkan mellan åklagarkamrarna och tingsrätterna är motiverad. Granskningens bakgrund och inriktning revisorer beslutade att granska hur verksamheten hos rättsväsendets myndigheter och samverkan dem emellan har påverkats av myndigheternas organisation. Beslutet har sitt ursprung i en framställan från justitieutskottet. Utskottet uttryckte intresse för de skilda utvecklingstendenser inom rättsväsendet som innebär att man inom samma myndighetsområde centraliserar och decentraliserar verksamhet. Enligt utskottet har syftet med omorganisationerna varierat. I vissa fall har man angett besparingsbehov som motiv, medan verksamhetsbehov legat till grund för andra omorganisationer. En kombination av dessa motiv har också förekommit. Utskottet uttryckte en önskan om en granskning av förändringarna samt en beskrivning av hur rättsväsendets olika myndigheter samverkar. Syftet med granskningen är att visa hur rättsväsendet på central, regional och lokal nivå är organiserat och hur rättsväsendets prestationer varierar mellan de län som granskningen omfattar. I granskningen kartläggs sambanden mellan prestationer och organisationsform, ekonomi samt övriga förutsättningar. I granskningen ingår framför allt polis- och åklagarväsendena, men även tingsrätternas och häktenas organisation berörs. Granskningen av polis- och åklagarväsendena centralt bygger på riksdagstryck, årsredovisningar, anslagsframställningar samt intervjuer med bl.a. företrädare för Riksåklagaren och .