frsrdg · GN04RR9 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Allmänna arvsfonden /2000 RR9 1 Revisorernas granskning revisorer har granskat Allmänna arvsfonden. Granskningen har redovisats i rapporten (1999/2000:2), bilaga 1. Den kvarlåtenskap som flyter in till det allmänna på grund av att arvsberättigade släktingar saknas tillfaller en fond, Allmänna arvsfonden. Syftet är att fondens medel ska användas till ändamål som är likartade med de ändamål som förekommer i testamenten, t.ex. ändamål av ideell karaktär för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden handläggs av , som organisatoriskt är placerat inom respektive . Beslut om stöd fattas normalt av Arvsfondsdelegationen. Den övergripande beslutanderätten i ärenden som rör arvsfonden har dock regeringen, som också beslutar om stödgivning som överstiger eller är av principiell betydelse. Kammarkollegiet förvaltar fonden samt handhar vissa myndighetsuppgifter för fonden, såsom utbetalning av beviljade medel. Granskningen har främst inriktats på områdena Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning samt Arvsfondsdelegationens verksamhet. Den rättsliga ställningen har bl.a. betydelse för frågan om ansvaret för revisionen. Hur verksamheten bedrivs visar hur arvsfondens ändmåls-paragraf, och regeringens riktlinjer för verksamheten, tolkas. Revisorernas rapport har remissbehandlats. En sammanställning över remissinstanserna återfinns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden och förslag med anledning av granskningen. Allmänna synpunkter från remissinstanserna expeditions- och rättscheferna inom Social- och Kulturdepartementen samt revisionschefen i , har avgett ett gemensamt yttrande över revisorernas rapport. Yttrandet har koncentrerats på de delar av rapporten som avhandlar frågor kring Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning samt revisorernas överväganden kring dessa frågor. Företrädarna för anser att Arvsfondsdelegationen uppvisar alla eller de flesta av de typiska kännetecken som brukar förknippas med en myndighet av nämnds, råds eller delegations art. Revisionsansvaret för delegationen bör därför följa gängse regler, enligt företrädare, dvs. delegationen bör revideras av . Kammarkollegiet avstyrker revisorernas förslag att Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen bör slås samman till en myndighet samt att Kammarkollegiets arvsfondsenhet skulle ingå i en ny sammanslagen myndighet. Om alla uppgifter rörande arvsfonden ska samlas på ett ställe, anser kollegiet, att det bör ske hos Kammarkollegiet. har inga invändningar mot de förslag som läggs fram i revisorernas rapport. () liksom () tillstyrker i stort revisorernas förslag. RRV framhåller dessutom att revisorernas förslag fullt ut tillgodoser de önskemål som RRV tidigare framfört angående Arvsfondsdelegationen som en statlig myndighet och avlämnandet av en årsredovisning samt huruvida denna årsredovisning ska inkludera Allmänna arvsfonden. Även erfarenheter leder till vissa slutsatser som ligger i linje med det som påtalas i rapporten och då särskilt vad gäller uppföljning och utvärdering. Arvsfondsdelegationen är däremot i huvudsak negativ till revisorernas förslag. ställer sig bl.a. positivt till förslaget om att stärka den ekonomiska revisionen av projektmedel, medan förbundet är mer tveksamt till krav på "objektiv" utvärdering av projekten. 2.1 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning och revision av verksamheten Vid revisorers granskning av Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen har framkommit att det finns oklarheter kring fondens och delegationens rättsliga reglering och revisionen av verksamheten. Arvsfonden har ett eget regelverk som styr verksamheten. Den förvaltas av Kammarkollegiet som också handhar vissa myndighetsuppgifter för arvsfondens räkning. Samtliga kostnader för dessa uppgifter betalas ur arvsfonden. Hur redovisningen och revisionen av fonden ska handhas samt vem som ska ansvara för dessa uppgifter, är dock oklart. Kammarkollegiet anser att RRV bör revidera Allmänna arvsfondens räkenskaper, vilket dock inte överensstämmer med RRV:s uppfattning. Arvsfondsdelegationen är enligt regeringen en egen myndighet under regeringen. Arvsfondsdelegationen har dock ingen egen redovisning och revideras inte av RRV. Arvsfondsdelegationens verksamhet ingår i redovisning, men finansieras genom arvsfonden. Vid granskningen har det framkommit att det finns olika uppfattningar om huruvida regleringen kring Arvsfondsdelegationen är tillräcklig för att delegationen ska fungera på ett tillfredsställande sätt som en egen myndighet. revisorer anser inte att det är tillfredsställande att oklarhet råder kring arvsfondens och Arvsfondsdelegationens reglering. Det är inte heller tillfredsställande att det inte upprättas en redovisning över verksamheten som revideras. Till följd av den bristande tydligheten i regleringen kring arvsfonden och delegationen är insynen i verksamheten bristfällig, liksom kontrollen och uppföljningen. Även styrningen och ansvarsfördelningen skulle kunna förbättras. Verksamheten är inte heller föremål för någon budgetprocess, liknande den hos andra myndigheter, och inte heller förs någon dialog angående mål- och resultatstyrning med regeringen. revisorer anser att det vid granskningen har framkommit starka skäl som talar för att arvsfonden och Arvsfondsdelegationen bör slås samman till en myndighet. Vid en sammanslagning till en myndighet skapas enligt revisorerna goda möjligheter att förbättra styrningen av myndigheten samt en tydligare ansvarsfördelning. Det skapas också möjlighet till en resultatdialog med regeringen på motsvarande sätt som för andra myndigheter, t.ex. vad gäller de särskilda satsningarna. Sedvanlig mål- och resultatstyrning mellan regeringen och myndigheten kan dessutom äga rum. Genom att en gemensam redovisning upprättas skapas möjligheter till revision av hela verksamheten, vilket bidrar till insyn och öppenhet i verksamheten. Enligt revisorernas uppfattning kan en sammanslagning av arvsfonden och Arvsfondsdelegationen till en myndighet organisatoriskt genomföras på olika sätt. revisorer anser dock att regeringen bör överväga att placera verksamheten som en egen myndighet utanför på motsvarande sätt och med likartade regler som för andra myndigheter under regeringen. Myndighetens rättsliga ställning skulle förtydligas och bättre anpassas till den gällande förvaltningsstrukturen. Eftersom Kammarkollegiets fondförvaltning och förvaltning av Allmänna arvsfonden är god, anser revisorerna att oavsett vilken organisatorisk form som väljs, bör Kammarkollegiet på uppdragsbasis även fortsättningsvis förvalta fonden. Även Kammarkollegiets hantering av utbetalningar av beviljade medel kan köpas av kollegiet. Övriga arvsfondsärenden på Kammarkollegiet, den s.k. arvsfondsenheten, bör dock enligt revisorernas rapport kunna ingå i en ny sammanslagen myndighet. I yttrandet från företrädare konstateras att det av förarbetena till lagen om Allmänna arvsfonden bl.a. framgår att det vid delegationens bildande skulle inrättas en ny myndighet, Arvsfondsdelegationen (prop. 1993/94:124 s. 23 ff.) Efter en genomgång av olika former av myndigheter, anser företrädare sammanfattningsvis att det är ställt utom allt tvivel att Arvsfondsdelegationen är en egen myndighet under regeringen. Företrädarna för menar att Arvsfondsdelegationen uppvisar alla eller de flesta av de typiska kännetecken som brukar förknippas med en myndighet av nämnds, råds eller delegations art. Mot bakgrund av denna slutsats anser att revisionsansvaret för Arvsfondsdelegationen bör följa gängse regler, dvs. delegationen bör revideras av . Det förhållandet att delegationen undantagits från tillämpningen av förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning kan inte anses utgöra något hinder för revisionen, enligt företrädarna för . Kammarkollegiet avstyrker revisorernas förslag att Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen bör slås samman till en myndighet samt att Kammarkollegiets arvsfondsenhet skulle ingå i en ny sammanslagen myndighet. Kollegiet anser att revisorerna i rapporten har blandat ihop det särskilda rättssubjektet Allmänna arvsfonden med de olika uppgifter kollegiet har när det gäller arvsfonden t.ex. att företräda den, förvalta den och betala ut medel från den. Enligt kollegiets mening kan man inte slå samman det särskilda rättssubjekt som Allmänna arvsfonden är med en myndighet, Arvsfondsdelegationen, till en egen myndighet utan att ändra på fondens hela konstruktion och införa arvsrätt för staten. Detta skulle för arvsfondens del innebära att den goda idé arvsfonden är skulle gå förlorad. Allmänna arvsfondens ändamål är dessutom bestämt i lag och bör inte ytterligare styras i ett regleringsbrev. Kollegiet anser att om alla uppgifter rörande arvsfonden ska samlas på ett ställe, så bör det ske hos Kammarkollegiet, som redan har två uppgifter rörande fonden, med möjlighet för kollegiet att knyta till sig en delegation för utdelning av stöd ur fonden. Uppgiften att bereda ansökningar om stöd ur fonden skulle hanteras av personal anställd vid kollegiet, medan beslut i sådana ärenden skulle fattas av delegationen, dvs. beslutsfunktionen skulle vara fristående från kollegiets ordinarie beslutsordning. Kollegiet anser inte att all verksamhet rörande Allmänna arvsfonden borde placeras i en egen myndighet, med liknande regler som för andra myndigheter under regeringen. Kollegiet menar bl.a. att en sådan myndighet skulle bli för liten för att kunna anställa administrativ personal och upprätthålla specialistkompetens. Kollegiet delar däremot revisorernas uppfattning att det är angeläget att det en gång för alla görs klart på vilket sätt arvsfonden ska revideras. Om dagens reglering inte anses tillräcklig, bör ett förtydligande kunna göras t.ex. genom att regeringen ger ett sådant uppdrag. Ett annat alternativ är, enligt kollegiet, att saken löses på motsvarande sätt som kyrkofonden eller vissa fonder inom socialförsäkringsområdet. Enligt ESV är det angeläget att oklarheter om verksamhetens ställning och styrning undanröjs. ESV anser vidare att det är i linje med allmänna decentraliseringssträvanden att verksamhet som består av löpande rutinuppgifter, i detta fall handläggning av beslut om stödgivning, placeras utanför . Därvid bör enligt verkets mening alla beslut om stödgivning, således även de som beslutas av regeringen, omfattas av förändringen. Enligt verket bör verksamheten styras på traditionellt sätt genom bl.a. regleringsbrev och genom avlämnande av årsredovisning. Regeringen kan då i regleringsbrev ge närmare bestämmelser om inriktningen av verksamheten under aktuellt budgetår. När det gäller den närmare organisationen av verksamheten anser ESV att denna bör utredas ytterligare och alternativ till en egen myndighet undersökas, t.ex. en nämnd som administrativt stödjer sig på en annan myndighet. Även RRV tillstyrker så som tidgare nämnts revisorernas förslag angående en sammanslagning av arvsfonden och Arvsfondsdelegationen till en myndighet, i syfte att stärka förutsättningarna för styrning och revision av den samlade verksamheten. RRV tillstyrker även förslagen om att regeringen bör överväga att placera verksamheten som en egen myndighet utanför på motsvarande sätt och med likande regler som för andra myndigheter under regeringen, samt att Kammarkollegiet även fortsättningsvis bör förvalta fonden. Förslagen tillgodoser fullt ut de önskemål som RRV tidigare fört fram om att det klart bör framgå dels att Arvsfondsdelegationen är en statlig myndighet som skall lämna årsredovisning, dels huruvida denna årsredovisning i så fall ska inkludera Allmänna arvsfonden. anser att det finns vissa tveksamheter när det gäller revisorernas förslag att bilda en ny arvsfondsmyndighet. anger att det naturligtvis inte är tillfredsställande om det råder oklarheter när det gäller rättslig reglering och revision av arvsfondshanteringen inom och Kammarkollegiet. Detta bör dock kunna lösas genom att ansvaret för revisionen regleras, oavsett om verksamheten bedrivs inom eller ej. menar dock att ett alternativ till revisorernas förslag borde kunna vara att koppla den praktiska arvsfondshanteringen till de ansvariga myndigheterna för respektive politikområde, dvs. för barn, unga respektive funktionshindrade. Enligt Arvsfondsdelegationens mening råder det inte någon tvekan om att delegationen är en självständig myndighet under regeringen. Arvsfondsdelegationen kan därför inte se att den nuvarande organisationsformen skulle utgöra ett hinder för en effektiv extern granskning och förvaltning. Arvsfondsdelegationen är av meningen att ska revidera Arvsfondsdelegationen redan inom ramen för nuvarande organisationsform. Arvsfondsdelagtionen framhåller dessutom att den nuvarande organisationens placering inom leder till att den är kostnadseffektiv samt att den ger möjlighet till att utnyttja kompetensen hos sakenheterna på departementen. Den nuvarande organisationsformen ger även möjlighet till en dialog mellan och berörda samhällssektorer, vilken är av stor betydelse för kunskapsförmedlingen till och därmed även till regeringen, enligt Arvsfondsdelegationens uppfattning. Arvsfondsdelegationen anser dessutom att det givetvis är angeläget med en ändamålsenlig ekonomisk styrning och kontroll såväl när det gäller administration som stödverksamhet. Detta torde dock inte kunna kopplas till den statliga budgetprocessen med mindre än att man gör en långtgående omprövning av grunderna för Allmänna arvsfondens arvsrätt. Arvsfondsdelegationen anser dessutom att övervägande skäl talar mot att slå ihop delegationen och den del av Allmänna arvsfonden som handhas av Kammarkollegiet till en myndighet. De arvsrättsliga frågor och den förmögenhetsförvaltning som handhas av kollegiet är så artskilda från den stödverksamhet som handhas av delegationen att en hopslagning inte innebär någon fördel. Vidare menar delegtionen att bedömningen av ärenden om t.ex. arvsavstående och vissa andra moment i dödsboförvaltningen står i ett motsatsförhållande till de intressen som delegationen har av att så mycket pengar som möjligt kommer in till fonden. Remissinstansernas uppfattning är delad angående behovet av ett tydliggörande av regleringen av delegationen samt hur kraven på redovisning och revision av fonden och delegationen bör utformas. Arvsfondsdelegationen undantogs från kravet på att upprätta årsredovisning enligt förordning (1996:882) om myndigheters årsredovisning. företrädare menar att myndigheten trots detta kan revideras av RRV, vilket inte överensstämmer med RRV:s uppfattning. RRV menar att det dessutom finns andra otydligheter vad gäller delegationen. RRV anser bl.a. att det är oklart vem som är mottagare av en eventuell revisionsrapport vad gäller Arvsfondsdelegationen. Allmänna arvsfondens räkenskaper revideras inte heller. Kammarkollegiet menar att RRV har fullt stöd att revidera enligt nuvarande bestämmelser, vilket inte överensstämmer med RRV:s uppfattning. Revisorerna anser att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga reglering bör förtydligas och då särskilt vad gäller frågan om redovisning och revision. revisorer finner det vara otillfredsställande att det råder oklarhet och diskussion kring den rättsliga regleringen av en myndighet under regeringen, dvs. Arvsfondsdelegationen, samt att myndigheten inte har en egen redovisning eller revideras av RRV. Även ansvarsfördelningen och styrningen av verksamheten bör förtydligas enligt revisorerna. Att regleringen kring fondens och delegationens redovisning och revision ses över är enligt revisorerna särskilt betydelsefullt mot bakgrund av att fonden omfattar ett bokfört värde på ca och att delegationen fördelar ca i olika stöd. Remissinstansernas uppfattning angående revisorernas förslag om en sammanslagning av Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen, dvs. av de myndighetsuppgifter som handhas för arvsfondens räkning av Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen, är delad. Revisorerna är dock av uppfattningen att det finns fördelar med att föra samman samtliga de uppgifter som rör arvsfonden och Arvsfondsdelegationen till en myndighet. Hur en sådan sammanslagning bör genomföras, och hur omfattande den ska vara, är dock en fråga som närmare måste utredas. Revisorerna anser inte att arvsfondens medel ska ingå i statsbudgeten, utan att de medel som inkommer även fortsättningsvis ska placeras i en fond. Enligt revisorernas uppfattning kan dock ansvaret för att företräda Allmänna arvsfonden och bevaka fondens rätt även handhas av annan myndighet än Kammarkollegiet, t.ex. Arvsfondsdelegationen. Huruvida de jurister som arbetar med de civilrättsliga frågor som rör arvsfondens rätt på Kammarkollegiet därmed ska ingå i myndigheten , eller om denna tjänst ska köpas av Kammarkollegiet, är likaså en fråga som närmare bör utredas. Revisorerna är av uppfattningen att den myndighet som ansvarar för de myndighetsuppgifter som rör arvsfonden bör placeras utanför . Huruvida myndigheten ska vara helt fristående eller samlokaliseras med annan myndighet, t.ex. Kammarkollegiet, är en fråga för närmare utredning. Revisorerna menar dock att myndigheten bör ha en fristående ställning som mer överensstämmer med en traditionell myndighet. revisorer anser att den myndighet som ansvarar för och handhar uppgifterna rörande Allmänna arvsfonden, t.ex. stödgivningen ur fonden, bör utformas och styras på motsvarande sätt som andra myndigheter, bl.a. via dialog med regeringen om målet för verksamheten, vilka resultat som ska uppnås samt vilka mål som har uppnåtts. Revisorerna anser däremot inte att arvsfonden ska utformas som en myndighet, utan förvaltas som en fond på motsvarande sätt som . att regeringen tar initiativ till att förtydliga de regler som gäller för Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens verksamhet samt klargör förhållandena kring arvsfondens och delegationens redovisning och revision. Revisorerna föreslår även att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens redovisning samordnas i ett gemensamt bokslut, som revideras av . Revisorerna föreslår dessutom att en myndighet ska ansvara för samtliga de myndighetsuppgifter som rör arvsfonden samt att regeringen överväger att placera denna myndighet utanför . Myndigheten bör i princip utformas och styras på motsvarande sätt som andra traditionella myndigheter. Vid utformningen av myndigheten bör särskilt eftersträvas att ta tillvara den typ av flexibilitet och öppenhet till nya projekt och verksamhetsidéer som finns hos Arvsfondsdelegationen. Arvsfondens unika ställning bör dessutom bestå. 2.2 Stödfördelning ur Allmänna arvsfonden Allmänna arvsfondens nuvarande ändamålsbestämmelse är, liksom sin föregångares, både omfattande och öppen. Bestämmelsen är allmänt formulerad, vilket möjliggör för regeringen att anpassa fondmedlens användningsområde efter samhällsutvecklingen. revisorer anser att den verksamhet som bedrivs med Allmänna arvsfondens medel bör vara öppen och mottaglig för nya verksamheter och nya idéer. Arvsfonden bör ha möjligheter att stödja nya projekt och det finns, enligt vad som framkommit vid granskningen, många bra projekt att stödja. Revisorerna kan dock konstatera att det utifrån ändamålsparagrafens utformning är svårt att få en uppfattning om gränserna för arvsfondens stödgivning. Regeringen anger i en skrivelse till dels hur medlen har använts , dels hur den framtida inriktningen på stödet ska se ut. Revisorerna har funnit att samma områden, eller likartade områden, ofta anges som prioriterade , och att inriktningen på stödet därmed blir likartad över åren. Vid en analys av vilka projekt som erhållit stöd utifrån riktlinjerna för den framtida inriktningen kan dessutom konstateras att riktlinjerna visserligen påverkar fördelningen av projektmedel. Icke oansenliga mängder medel fördelas dock under mer övergripande rubriker. revisorer föreslår i rapporten att eftersom ändamålsparagrafen är vid och omfattande, bör regeringens riktlinjer för den framtida inriktningen vara väl genomarbetade och i hög grad styrande för verksamheten. Regeringen kan, förutom till de prioriterade områdena, även ge stöd till s.k. särskilda satsningar. Särskilda satsningar innebär att regeringen under pågående budgetår beslutar om att en viss summa av arvsfondens utdelningsbara medel ska avsättas för ett särskilt ändamål. De särskilda satsningarna redovisas inte separat i rapporteringen till utan under respektive målgrupp. revisorer föreslår att de s.k. särskilda satsningarna redovisas i regeringens årliga skrivelse till samt att regeringen anger hur stor andel av de utdelningsbara medlen som kan komma att fördelas på detta sätt under det kommande budgetåret. Arvsfondens medel skulle inledningsvis tilldelas barn och ungdomar för deras vård och fostran, men målgrupperna utvidgades till att även omfatta funktionshindrade. Vad som är att anse som funktionshinder är omfattande och medelsfördelningen har alltmer kommit de funktionshindrade till del. Revisorerna anser dock att det kan diskuteras vilka funktionshinder som ska ingå i målgruppen vid stödgivning från arvsfonden. revisorer föreslår att fördelningen mellan målgrupperna ska analyseras. De utdelningsbara medlen bör fördelas utifrån vilka projekt- ansökningar som inkommer. Fördelningen mellan de olika målgrupperna kan därmed komma att variera mellan åren i högre grad än . Arvsfondsdelegationen påpekar i sitt yttrande att det finns och ska finnas en skillnad mellan arvsfondsmedel, som ska fördelas i enlighet med arvsfondslagen, och budgetmedel som ska användas enligt gällande statsbudget. Arvsfondsdelegationen anser dessutom att en kombination av en fördelning av arvsfondsmedel utifrån regeringens bedömning av vad som framstår som mest angeläget i ett allmänt perspektiv, och en fördelning där det ges utrymme för bl.a. ideella organisationers egna initiativ för utvecklingsverksamhet inom nya områden, är ändamålsenlig och bör finnas kvar. Arvsfondsdelegationen framhåller även att en betydande del av de utdelningsbara medlen bör stå fria för organisationer att ansöka om, utan alltför förutbestämda direktiv om inriktning. Vad gäller redovisningen av de särskilda satsningarna bedömer Arvsfondsdelegationen att denna utan svårigheter kan förtydligas enligt revisorernas förslag. Delegationen har inte heller några invändningar mot att regeringen i förväg gör en beräkning på hur stor andel av medlen som kan komma att delas ut genom särskilda satsningar. Arvsfondsdelegationen anser vidare att fördelningen mellan målgrupperna till väsentlig del bör avgöras av kvaliteten på inkomna projektansökningar och inte av kvoter eller antal ansökningar. uppfattar dock delegationen att fördelningen fungerar tillfredsställande. Vad gäller definitionen av funktionshinder använder delegationen en definition som överensstämmer med 21 § socialtjänstlagen (1980:620). Arvsfondsdelegationen anser det inte motiverat att skapa en egen definition som skulle skilja sig från denna. Kammarkollegiet anser att det är viktigt att medel kommer till användning för alla de tre målgrupperna som anges i ändamålsbestämmelsen. Det är viktigt att den mångfald som finns representerad bland mottagarna inte beskärs till förmån för enstaka stora projekt, enligt kollegiet. framhåller i sitt yttrande att man oroas starkt av kraven på en ökad styrning av arvsfondens verksamhet. Det vore mycket olyckligt om en större del av fondens medel låstes till av regeringen fastställda särskilda satsningar. Förbundet anser dessutom att det är självklart att medelsutdelningen måste styras av kvaliteten och nytänkandet i ansökningarna och inget annat. Revisorerna anser att stödgivningen ur Allmänna arvsfonden ska vara öppen och mottaglig för nya verksamheter och idéer. Stödgivningen ska grundas på den lagstadgade ändamålsbestämmelsen, enligt revisorernas uppfattning.