frsrdg · GN04RR2 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående , och miljön 1999/2000 RR2 1 Revisorernas granskning revisorer har på eget initiativ granskat hur och hanterar miljöaspekter vid investeringar i vägar och järnvägar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten /99:6 , och miljön. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutgiltiga överväganden med anledning av granskningen. 2 Revisorernas överväganden och förslag 2.1 Utgångspunkter för granskningen Granskningen har inriktats på hur planeringsprocessen fungerar i praktiken, speciellt när det gäller miljökonsekvensbeskrivningarnas roll i samband med verkens arbete med arbetsplaner respektive järnvägsplaner. Även verkens uppföljning av miljöaspekter har belysts i granskningen. () är kritiskt till att revisorerna inte har granskat miljöfrågornas hantering utifrån ett hållbarhetsperspektiv. VTI menar att revisorerna kunde ha tagit det miljöanpassade transportsystemet som utgångspunkt och granskat om planeringsprocessen är ett effektivt redskap i arbetet för att anpassa transportsystemet. Analysen kunde också ha utgått från och sektorsansvar för miljön och revisorerna ha granskat om planeringsprocessen är ett effektivt redskap i utvecklingen av detta ansvar. VTI efterlyser en granskning utifrån ett hållbarhetsperspektiv. En sådan granskning är enligt revisorernas mening befogad. Enligt revisorernas uppfattning kan en bredare analys av planeringsprocessen med fördel göras i samband med att tillämpningen av och andra nya regler som rör planeringsprocessen utvärderas. 2.2 Miljöaspekterna måste finnas med under hela processen Revisorerna framhåller betydelsen av att de förslag som anges i och miljökonsekvensbeskrivningar följs upp och beaktas under hela processen, så att viktiga miljöfrågor inte glöms bort under processens gång. En studie av arbetsplaner och järnvägsplaner, som har genomförts inom ramen för revisorernas granskning, visar att många miljöaspekter som diskuteras i miljökonsekvensbeskrivningarna inte följs upp i planerna på ett tillfredsställande sätt. Revisorerna ser en risk för att viktiga miljöfrågor glöms bort under processens gång och för att miljöåtgärderna lämnas utanför den formella prövningsprocessen. Vidare finns risk för att miljökonsekvensbeskrivningarna blir betraktade som beslutshandlingar, när de i själva verket endast ska vara beslutsunderlag. Revisorerna menar att dessa risker kan minska om och i planerna tydligare redovisar hur miljöaspekterna ska beaktas. Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna i större utsträckning bör bevaka att miljöaspekterna tillgodoses i verkens planer. och uppger att de håller på att ta fram nya planeringshandböcker som kommer att innehålla tydligare krav på hur miljöåtgärder ska redovisas i arbetsplaner och järnvägsplaner. anser att revisorernas undersökning grundas på gammalt material som härstammar från en period med större tidspress och därmed också mer omfattande brister i dokument och process än . () anser att det är värdefullt att revisorerna påtalar skillnaden mellan regelverkets höga ambitioner och planeringsprocessens praktiska verklighet. Revisorernas bedömning kan enligt VTI ses som ett tecken på att det finns ett stort behov av att höja miljöfrågornas status i infrastrukturplaneringen. VTI anser också att kompetensen hos utredare och handläggare bör höjas. Kommunikationsforskningsberedningen (KFB) anser att revisorernas iakttagelse att många miljöaspekter inte följs upp i planerna är viktig. Revisorernas slutsatser har enligt KFB stöd i resultat från forskning om beslutsprocessen. Även delar revisorernas synpunkter att beskrivningen av miljöåtgärder i planerna bör förbättras. anser att det är viktigt att och utformar sina planer så att dessa dokument mera liknar de tillstånd som ges med stöd av . Ett beslut om upprättande/fastställelse av plan ska jämställas med ett tillståndsbeslut enligt . Länsstyrelserna i , län och län understryker också vikten av att miljöaspekterna följs upp i planerna. i tycker däremot att de åtgärder som beskrivs i en miljökonsekvensbeskrivning inte behöver upprepas i arbetsplan eller järnvägsplan. ser planen och miljökonsekvensbeskrivningen som en handling som fastställs vid samma tillfälle. och i betonar länsstyrelsernas viktiga roll i arbetet med arbetsplaner och järnvägsplaner. Länsstyrelserna bör noggrant avstämma miljöfrågornas hantering i planerna i förhållande till miljökonsekvensbeskrivningarna. i menar att länsstyrelserna bör säkerställa att yttrandet över och planer innefattar synpunkter som även skulle ha lämnats i ett remitterat miljöbalksärende. Länsstyrelserna i och län upplever att verken ibland för över viktiga miljöfrågor till bygghandlingsskedet, bl.a. för att ge större frihet vid upphandlingen. En sådan hantering har ofta inneburit merarbete i efterhand, då oförutsedda problem har uppstått. i anser att alla miljöpåverkande faktorer bör tas in i plan eller miljökonsekvensbeskrivning, eftersom länsstyrelserna inte har någon formell roll i byggskedet. Länsstyrelserna i , och län understryker betydelsen av att miljöaspekter tydligare redovisas även i bygghandlingarna. i anser att det även behövs rutiner för att hantera de förändringar i projekt som kan uppstå vid upphandling av entreprenörer. och tillsynsmyndigheten bör informeras om ändringar uppstår som har betydelse för miljön. Remissinstanserna delar revisorernas synpunkter på och redovisning av miljöaspekter i arbetsplanerna och järnvägsplanerna. Revisorerna anser att och måste behandla miljöaspekter tydligt i planerna. En fastställd plan ska, som påpekat, ses som ett tillståndsbeslut enligt . Vissa remissinstanser betonar liksom revisorerna länsstyrelsernas viktiga roll i arbetet med arbetsplanerna och järnvägsplanerna. Revisorerna har funnit att och har inlett arbete för att ta fram tydligare riktlinjer för att redovisa miljöaspekter i planerna och bygghandlingarna. Av remissvaren framgår att förändringar som kan påverka miljön kan uppstå även efter det att bygghandlingarna har upprättats, vid upphandlingen av entreprenörer. Revisorerna anser att det är viktigt att länsstyrelser och kommuner kan följa hanteringen av miljöfrågorna även i detta skede. och bör därför upprätta tydliga rutiner för hur miljöaspekter ska behandlas om ett projekt ändras efter det att en plan har fastställts. Revisorerna förutsätter att regeringen följer och utvecklingsarbete. att regeringen ger och i uppdrag att upprätta tydliga riktlinjer för hur miljöaspekter ska behandlas om ett projekt ändras efter det att en plan har fastställts. att regeringen återkommer till med information om resultatet av och arbete för att beakta och tydligare redovisa miljöaspekter i planerings-, projekterings- och upphandlingsskedena vid investeringar i vägar och järnvägar. 2.3 Miljöeffekterna av färdiga projekt måste följas upp Revisorerna konstaterar att och saknar rutiner för att följa upp väg- och järnvägsinvesteringars miljöeffekter efter det att investeringarna har tagits i drift. Endast ett fåtal uppföljningsstudier har publicerats. Varken eller har heller något system för att ta tillvara och sprida de kunskaper som uppföljningarna ger. Revisorerna understryker betydelsen av att verken följer upp sina investeringar i större utsträckning. Den kunskap som uppföljningarna ger kan användas både för att vidta korrigerande åtgärder och för att förbättra bedömningen av miljöaspekter i framtida projekt. Revisorerna anser att verken bör tillse att resurser för uppföljning av ett projekt avsätts redan när projektets budget bestäms. Formerna för uppföljningen bör verken bestämma tillsammans med länsstyrelserna i samband med att planerna fastställs. Revisorerna utgår från att verken rapporterar resultatet av uppföljningarna till berörd länsstyrelse eller kommun och att dessa tillser att verken vidtar nödvändiga korrigerande åtgärder. Revisorerna menar vidare att och tillsammans bör upprätta ett system för att sprida de kunskaper och erfarenheter som verkens uppföljningar ger. konstaterar att verket måste bli bättre på uppföljning och erfarenhetsåterföring. påpekar att verkets planerade miljöledningssystem kommer att innehålla rutiner för hur miljöfrågor ska hanteras bl.a. vid avveckling och uppföljning av projekt. uppger också att det för många projekt är obligatoriskt att upprätta kontrollprogram tillsammans med länsstyrelser och kommuner. har erfarenhet av uppföljningsprogram som genererar stora datamängder till liten nytta. kommer verket att ha färdigställt en ny uppföljningshandbok, som bl.a. kommer att behandla frågan om hur uppföljningsbehovet ska bedömas. anser att uppföljningsverksamheten bör bedrivas i forskningsform, om syftet är att generera ny kunskap. projektansvariga kan använda resultatet för att överväga eventuella korrigerande åtgärder. () delar revisorernas kritik av och uppföljningsinsatser. VTI anser att det finns tecken på bristande insikt om erfarenhetsåterföringens värde för framtida planering. Vidare tycker institutet att och i större utsträckning bör söka sig till expertisen vid forskningsutförande organ för att få hjälp med metodutveckling inom uppföljningsområdet. Även anser att en förbättring på uppföljningsområdet är angelägen. Verket anser att ett kontrollprogram, med uppgifter om hur uppföljning ska genomföras, bör föreskrivas för åtminstone de större projekten. Länsstyrelserna delar revisorernas uppfattning att uppföljning är viktig och att uppföljningsverksamheten bör förbättras. Länsstyrelserna i , , län, och anser att och bör utarbeta rutiner för uppföljning av miljöeffekter. Länsstyrelserna i och menar att länsstyrelserna rutinmässigt bör kräva uppföljningsredovisningar av färdiga projekt. Länsstyrelserna i län och anser att uppföljning av miljöpåverkan bör lagregleras. i menar att lagstiftningen bör ses över i syfte att tydliggöra länsstyrelsernas roll i uppföljningen av projekt. i anser att uppföljning av infrastrukturinsatser är angelägen också ur andra aspekter än miljön. Ökad kunskap om effekterna av nya anläggningar är värdefull för att kunna bedöma vilka typer av åtgärder som bäst verkar mot de mål som sätts upp. tycker att det är viktigt att uppföljningar av projekt görs i nära samverkan med både kommuner och länsstyrelser. uppger att frågan om finansiering har varit ett stort hinder för uppföljningsaktiviteter. , och i län anser att det är viktigt att resurser avsätts för uppföljning, t.ex. i samband med att budgeten för ett projekt bestäms. och instämmer i revisorernas slutsats att och tillsammans bör skapa ett system för att ta tillvara och sprida kunskaperna från uppföljningar av miljöeffekter. VTI anser att det ligger ett stort samhällsintresse i att uppföljningsresultat blir kända och tillgängliga. Ett gemensamt system för verkens erfarenhetsåterföring kan dessutom ge effektivitetsvinster i verkens arbete med sektorsansvaret för miljön, menar VTI. uppger att verket inte har något system för erfarenhetsåterföring, men att utvecklingsarbete har påbörjats. Remissinstanserna instämmer i revisorernas slutsats att och i större utsträckning bör följa upp miljöeffekterna av färdiga projekt. Många remissinstanser betonar nödvändigheten av att verken skapar uppföljningsrutiner och att projekten följs upp i samverkan med kommuner och länsstyrelser. Revisorerna noterar att både och arbetar med att ta fram rekommendationer för hur uppföljning bör genomföras. Frågan om det behövs någon form av lagreglering av uppföljningen av infrastrukturprojektens miljöeffekter har aktualiserats av remissinstanserna. Revisorerna anser att regeringen bör undersöka behovet av lagändringar eller andra tydligare riktlinjer för att skapa uppföljningsrutiner och för att tydliggöra myndigheternas olika roller. Revisorernas uppfattning att och tillsammans bör upprätta ett system för att sprida kunskaperna och erfarenheterna av sina uppföljningar får stöd av vissa remissinstanser. Revisorerna anser att det är viktigt att så många som möjligt kan dra nytta av de erfarenheter som uppföljningarna ger. Revisorerna anser därför att verken bl.a. bör utnyttja möjligheten att göra resultaten tillgängliga på Internet. att regeringen undersöker behovet av tydligare riktlinjer för uppföljningsverksamheten. att regeringen ger och i uppdrag att tillsammans upprätta ett system för erfarenhetsåterföring. att regeringen tillser att resultaten av verkens uppföljningar är tillgängliga för både myndigheter och allmänheten. 2.4 Kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna måste höjas Revisorerna anser att det är viktigt att och har bra beslutsunderlag. Först då kan man i planeringsprocessen göra noggranna avvägningar mellan olika intressen. Ett av de viktigaste beslutsunderlagen är miljökonsekvensbeskrivningarna. Resultatet av en enkät som revisorerna har skickat till alla länsstyrelser visar att miljökonsekvensbeskrivningar ofta inte anses hålla tillräckligt hög kvalitet. miljökonsekvensbeskrivningar anses däremot i regel vara bra. Vissa länsstyrelser anser dock att kvaliteten ofta varierar och att även miljökonsekvensbeskrivningar kan ha stora brister. Revisorerna menar att miljökonsekvensbeskrivningar inte bara ska ses som dokument. Den process som leder fram till ett färdigt dokument är också viktig. Revisorerna anser att regeringen bör verka för att och gemensamt arbetar för att utveckla samarbetet med länsstyrelser, kommuner och allmänhet och för att förbättra miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet. påpekar att huvudsyftet med den nya handboken för miljökonsekvensbeskrivningar är att höja kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. tycker att arbetsprocessen kring planering och miljöanalyser ofta har större betydelse än innehållet i dokumenten. Verket strävar därför efter att förbättra processen, bl.a. genom att arbeta i grupper med både miljöexperter, arkitekter/landskapsarkitekter och ingenjörer. ska också genomföra utbildningar och utarbeta tydligare rekommendationer i syfte att säkerställa bra upphandlingar av konsulter. uppger att det är viktigt att man i det pågående arbetet med att ta fram nya handböcker, allmänna råd osv. beaktar frågan om hur kvaliteten kan förbättras. transportforskningsinstitutet (VTI) anser att mycket forskning och utveckling behövs för att miljökonsekvensbeskrivningarna ska bli ett effektivt redskap i verkens miljöarbete. VTI, , Länsstyrelserna i , , län, , län, , län, och anser att kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna bör höjas. VTI, , Länsstyrelserna i , , och län tror att skärpta krav kan leda till förbättringar av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet. i anser att och saknar tillräcklig kompetens inom vissa områden. Verken bör därför överväga att antingen förbättra den egna kompetensen eller i högre grad utnyttja konsulter. VTI anser att expertis vid museer och forskningsstationer måste anlitas i större utsträckning. i anser att trafikverken måste utveckla sin kompetens som beställare av miljökonsekvensbeskrivningar. i anser att och projektledare bör ta ett större ansvar för processen med miljökonsekvensbeskrivningar. Länsstyrelserna i och betonar länsstyrelsernas roll i arbetet med att förbättra kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Länsstyrelserna bör ställa krav när de godkänner beskrivningarna. De bör även delta i metodutvecklingen och underlätta samarbetet mellan och . i framhåller även att har ansvar för att utveckla och samordna arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. anser att länsstyrelserna bör utveckla rutiner och hjälpmedel för att tillhandahålla planeringsunderlag. Även VTI understryker vikten av att underlagsmaterial görs tillgängligt för praktisk användning. Länsstyrelserna i län och län anser att och bör samarbeta för att utveckla effektiva handläggningsprocesser och för att förbättra kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Samordningsvinster i planeringen kan leda till mindre miljöbelastning och lägre kostnader. Länsstyrelserna i län och anser att det är viktigt att en kontinuerlig diskussion förs mellan verken, konsulter och myndigheter. uppger att verket har haft löpande kontakt med företrädare för i arbetet med planeringshandböckerna. anser dock att samarbetet med och andra myndigheter bör utökas vad gäller processutveckling och förbättring av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet. påpekar att ett samarbete med skulle underlättas om det var lättare att få pengar till gemensamma projekt, t.ex. bullerplank. uppger att verket samarbetar med i flera sammanhang, bl.a. när det gäller miljökonsekvensanalyser, forskningsprojekt och framtagande av prognosmetoder inom den strategiska planeringen. VTI menar att många av de problem som revisorerna har påtalat angående miljökonsekvensbeskrivningarna kan lösas om ansvaret för att granska beskrivningarna läggs hos ett nationellt organ, som i . Remissinstanserna instämmer i revisorernas uppfattning att kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna bör höjas. Flera remissinstanser tror att regler kommer att bidra till en kvalitetshöjning. Av remissvaren framgår också att man tycker att och bör förbättra sin kompetens, utnyttja konsulter mer samt utveckla sin kompetens som beställare av miljökonsekvensbeskrivningar. Revisorerna noterar att , och arbetar med att ta fram nya riktlinjer för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. Det är enligt revisorernas mening viktigt att man i detta arbete beaktar frågan om hur kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna kan förbättras. Revisorernas uppfattning att och bör dra nytta av varandras kunskaper och erfarenheter i större utsträckning när det gäller utveckling av miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet får stöd av vissa remissinstanser. I utvecklingsarbetet bör även länsstyrelser, kommuner och konsulter delta. att regeringen ger och i uppdrag att tillsammans utveckla en strategi för att höja miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet och kontrollera att miljökonsekvensbeskrivningarna används på det sätt som statsmakterna har avsett. revisorer föreslår att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört om miljöaspekterna under planeringsprocessen enligt avsnitt 2.2. uppföljning av miljöeffekter av färdiga projekt enligt avsnitt 2.3. miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet enligt avsnitt 2.4. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revi-sorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och byrådirektören (föredragande). Rapport 1998/99:6 revisorer · 100 12 · TEL · fax 1998:86 (4) revisorer har på eget initiativ granskat hur och hanterar miljöaspekter vid investeringar i vägar och järnvägar. Granskningen har inriktats på hur och planeringspro-cess fungerar i praktiken, framför allt i projekteringsskedet. Även verkens uppföljning av miljöaspekter belyses i rapporten. Granskningen har utarbetats av revisorernas tredje avdelning. I avdel-ningen ingår riksdagsledamöterna (), ordförande, (), vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Inom revisorernas kansli har utredare haft ansvaret för utredningsarbetet. Även kanslichefen , utredningschefen , tf. utredningschefen och pol. stud. har deltagit i arbetet. Rapporten sänds nu på remiss. Därefter utformar revisorerna sitt slutliga ställningstagande. Revisorerna har granskat hur och hanterar miljöaspek-ter vid investeringar i vägar och järnvägar. Granskningen har inriktats på hur och planeringsprocess fungerar i praktiken, framför allt i projekteringsskedet. infördes nya regler i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Lagföränd-ringarna rör i huvudsak de tidiga planeringsskedena. De regler som avser projekteringsskedet har inte föränd-rats nämnvärt. Gransk-ningen har även inriktats på och Banver-kets uppföljning av mil-jöeffekter, både under byg-gandet och efter det att vägarna och järnvägarna har tagits i drift. och investeringar i vägar och järnvägar kommer ofta i konflikt med olika miljöintressen. Den ökade investeringstakten i vägar och järnvägar har inneburit att konflikterna har ökat i antal. Av rapporten framgår att miljöfrågor har fått större utrymme i och planeringsprocess. Verken har blivit mer medvetna om in-vesteringarnas miljöpåverkan. Man bedriver miljöutbildning för sina an-ställda, arbetar med att införa miljöled-ningssystem i organisationerna och inför rutiner och krav för att öka miljöhänsynen under planeringsprocessen och i byggskedet. Med de nya och mer omfat-tande lagarna som reglerar planeringsprocessen förbättras dessutom förut-sättningarna för att miljöfrå-gor skall komma in tidigare i processen. Revisorerna anser dock att en del brister kvarstår när det gäller och hantering av miljöaspekter i samband med investeringar i vägar och järnvägar. En förutsättning för att och skall kunna göra nog-granna avvägningar mellan olika intressen är att de har bra beslutsunderlag. Ett av de viktigaste beslutsunderlagen är miljökonsekvensbeskrivningen. En miljö-konsekvensbeskrivning skall bl.a. upprättas i samband med att verken upprättar en arbetsplan eller järnvägsplan. Miljökonsekvensbeskrivningen skall kvalitetsgranskas och godkännas av läns-styrelserna. I en enkät från revisorerna tillfrågades samtliga länsstyrelser om kvaliteten på miljökon-sekvensbeskrivningarna. Av länsstyrelsernas svar framgår att det finns ut-rymme för förbättringar av kvaliteten, framför allt på miljökon-sekvensbeskrivningar. Miljökonsekvensbeskrivningar bör enligt revisorernas uppfattning inte bara ses som ett dokument. Än viktigare är den process som leder fram till den färdiga miljökonsekvensbeskrivningen. Av granskningen framgår att vissa brister i processen är gemen-samma för och . Trots att verken i stor utsträckning brottas med samma problem har man mycket litet samarbete vad gäller metodutveckling. Revisorerna anser att och bör samarbeta mera för att dra nytta av varandras kunskaper i större utsträckning, både när det gäller att utveckla processen och att för-bättra miljökonsekvensbeskrivningarnas kvalitet. Revisorerna framhåller betydelsen av att de förslag som anges i Vägver-kets och miljökonsekvensbeskrivningar följs upp och beaktas under hela planerings- och projekteringsprocessen. Av revisorernas rapport framgår att många miljöaspekter som diskuteras i och miljökonsekvensbeskrivningar inte följs upp i arbetsplanen eller järnvägs-planen på ett tillfredsställande sätt. Det medför risk både för att viktiga miljö-frågor glöms bort under processens gång och för att miljöåtgärderna läm-nas utanför den formella prövningsprocessen. Vidare finns det risk för att miljö-konsekvensbeskrivningarna blir betraktade som beslutshand-lingar när de i själva verket endast skall vara beslutsunder-lag. Revisorerna anser att denna risk kan minskas om och i planerna bättre följer upp de föreslagna miljöåtgärderna. Revi-sorerna anser dessutom att länsstyrelserna, som skall yttra sig över verkens planer innan de fastställs, i större utsträck-ning bör bevaka att miljöaspekterna tillgodoses i planerna. Av granskningen framgår också att och saknar ruti-ner för att följa upp miljöeffekter av väg- och järnvägsinvesteringar som har tagits i drift. Få uppföljningsstudier är publicerade. Verken har inte heller något system för att ta till vara och sprida de kunskaper som uppföljningar ger. Revisorerna vill understryka betydelsen av att verken följer upp investe-ringarna i större utsträckning. De kunskaper som uppföljningarna ger kan användas bl.a. för att vidta korrigerande åtgär-der och för att förbättra bedöm-ningen av miljöaspekter i framtida projekt. Revisorerna anser att och bör upprätta ett system för erfarenhetsåterföring så att så många som möjligt kan ta del av resultatet av uppföljningarna. 1 Granskningens bakgrund och inriktning