frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — De kommuner som hade lämnat in intresseanmälan fick ett brev från med beskrivning av vad ansökan borde innehålla. Enligt brevet skulle sammanfattande uppgifter om hela programmets beräknade sysselsättningseffekter anges samt sysselsättningseffekternas fördelning på respektive år. Uppgifter skulle även finnas om de enskilda åtgärdernas sysselsättningseffekter. I den slutgiltiga versionen av förordningen framgår, som ovan angivits, att åtgärderna i ett lokalt investeringsprogram måste kunna antas öka sysselsättningen för att bidrag skall kunna utbetalas. Vidare stadgas i 9 § punkt 4 att "investeringsprogrammet skall innehålla en beskrivning av hur åtgärderna kan antas påverka sysselsättningen". I 10 § punkt 3 anges att ansökan, i de fall den avser vinstdrivande verksamhet, skall "innehålla en beskrivning av hur åtgärderna påverkar sysselsättningen". Förordningen lämnar inga ytterligare riktlinjer för hur kommunerna skall redovisa investeringsprogrammens sysselsättningseffekter. Inga krav finns på redovisning av kvalitativa mått och inga målgrupper för sysselsättningsåtgärderna är definierade. Noteras bör att förordningen beslutades först , alltså en månad innan kommunerna skulle inkomma med ansökan. Under huvuddelen av kommunernas arbete med intresseanmälan och ansökan var man således hänvisad till preliminära versioner. I detta kapitel redovisas en analys av hur kommunerna har redovisat de lokala investeringsprogrammens sysselsättningseffekter i sina ansökningshandlingar. Analysen bygger på en genomgång av ett slumpmässigt urval av ansökningshandlingar från 31 av de 115 kommuner som ansökte om stöd under det första fördelningsåret. De 31 kommunerna består dels av 16 kommuner som beviljats stöd vid fördelning, dels av 15 kommuner för vilka ansökan har avslagits. I sammanhanget bör erinras att ett investeringsprogram kan bestå av en till flera åtgärder. Analysen genomförs främst på åtgärdsnivå och redovisas i de två kategorierna "åtgärder som har beviljats stöd" och "åtgärder som inte har beviljats stöd". I den första kategorin är antalet åtgärder i stickprovet 111 och det totala antalet knappt 460. Bland de åtgärder som inte erhållit stöd är antalet i stickprovet 315 medan det totala antalet skattas till 1 265. Generaliseringar från stickproven till den totala populationen i respektive grupp möjliggörs genom att 95-procentiga konfidensintervall anges för de proportionstal i de olika grupperna som behandlas i texten. Innebörden av detta är att det angivna intervallet säkerhet innefattar proportionstalet för populationen. Kommunernas redovisning av de skattade sysselsättningseffekterna I ansökningarna om stöd till lokala investeringsprogram är miljöeffekterna ofta beskrivna på ett mer utförligt sätt än sysselsättningseffekterna. anges vanligen mer i förbigående på några rader eller i en tabell. De 15 ansökningar som inte beviljades bidrag är också i allmänhet mindre omfattande. Huruvida kommunerna har redovisat åtgärdernas sysselsättningseffekter i sin ansökan framgår av tabell 10.1. Tabell 10.1 Redovisas sysselsättningseffekter? Ja % Nej % Åtgärder som har beviljats stöd 110 99 1 1 Åtgärder som ej har beviljats stöd 215 68 100 32 Sysselsättningseffekter redovisas för (±0,) av de åtgärder som har beviljats bidrag. För åtgärder som inte har beviljats stöd blir motsvarande andel (±4,). Det finns således en tydlig skillnad när det gäller i vilken omfattning sysselsättningseffekterna redovisas mellan de åtgärder som beviljats respektive inte beviljats stöd. Hur tydliga är kommunernas redovisningar av sysselsättningseffekter? Vid en bedömning av hur lätt det är att skaffa sig en bild av kommunernas skattade sysselsättningseffekter (tabell 10.2) framkommer en tydlig skillnad mellan de åtgärder som beviljats bidrag respektive inte beviljats bidrag. I få åtgärder som beviljats stöd bedöms sysselsättningseffekterna vara svåra att utläsa, medan det är betydligt svårare bland dem som ej erhållit stöd. Tabell 10.2 Hur enkelt är det att utläsa sysselsättningseffekter ur ansökningshandlingarna? Mycket enkelt Ganska enkelt Ganska svårt Mycket svårt Antal % Antal % Antal % Antal % Åtgärder som har beviljats stöd 108 97 1 1 1 1 1 1 Åtgärder som ej har beviljats stöd 193 61 14 4 8 3 100 32 I de investeringsprogram som innehåller åtgärder som beviljats stöd redovisar samtliga kommuner åtgärdernas sysselsättningseffekter i en övergripande sammanfattning. För endast cirka hälften av de program som inte beviljats stöd finns en sådan sammanfattning. Kommunernas beräkningar av sysselsättningseffekterna Ofta saknas det förklaringar till hur sysselsättningseffekterna har beräknats. Detta gäller oavsett om åtgärderna har beviljats stöd eller ej. I vissa fall är det dessutom svårt att avgöra vad kommunerna menar med arbetsdagar och Det framgår inte på entydigt sätt om det är en person som arbetar i eller om det är den tid projektet beräknas ta. Som framgår av tabell 10.3 anges hur effekterna har skattats i av åtgärderna där sysselsättningseffekter redovisas. Tabell 10.3 I vilken omfattning redovisas skattningarna av sysselsättningseffekterna? I stor omfattninga I viss omfattningb I ingen omfattningc Antal % Antal % Antal % Åtgärder som har beviljats stöd 2 2 6 6 101 92 Åtgärder som ej har beviljats stöd 3 1 6 3 194 96 a Skattningar av sysselsättningseffekterna och beräkningar har beskrivits i detalj. b Åtgärden är uppdelad i olika aktiviteter vilket gör att det i viss mån framgår vilken sysselsättningseffekt kommunerna räknar med. c Endast en siffra i sammanfattning eller löpande text. För en liten del av åtgärderna redovisas "i viss omfattning" hur kommunerna har skattat sysselsättningseffekterna. I dessa fall har effekterna beskrivits genom de aktiviteter som ingår i åtgärden, t.ex. projektering, grävning eller dylikt, vilket arbetskraftsbehov som finns i anslutning till dessa aktiviteter och hur mycket tid som åtgår för att genomföra dem. I vissa fall uttrycks arbetskraftsbehovet i antalet timmar. Det finns då möjligheter att se vilka bedömningar kommunerna har gjort när de beräknat sysselsättningseffekterna. För endast ett fåtal åtgärder redovisas "i stor omfattning" hur sysselsättningseffekterna har skattats. I dessa fall har beräkningar baserats på tidigare erfarenheter av exempelvis hur stor andel av projektkostnaden som brukar gå åt till administration och andra aktiviteter. Redovisning av sysselsättningseffekter och på bestående arbetstillfällen När det gäller frågan om huruvida sysselsättningseffekterna redovisas på investeringsperioden och på bestående arbeten, blir fördelningen förhållandevis jämn mellan de båda åtgärdskategorierna (se tabell 10.4). I av åtgärderna redovisas sysselsättningseffekten medan redovisar sysselsättningseffekten under både investeringsperioden och på bestående arbeten. I sammanhanget bör det dock observeras att begreppet investeringsperioden inte är helt entydigt. Det framgår inte alltid klart om kommunerna använder begreppet som en synonym för den treåriga programperioden eller om man syftar som förflyter innan investeringen tas i drift. Tabell 10.4 Redovisning av sysselsättningseffekterna uppdelad på investeringsperioden och på bestående arbetstillfällen Under investeringen Både under och efter investeringen Antal % Antal % Åtgärder som har beviljats stöd 95 87 14 13 Åtgärder som ej har beviljats stöd 173 85 30 15 Indirekta sysselsättningseffekter Enligt förslaget från Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling skall kommunerna om det är möjligt redovisa de indirekta sysselsättningseffekterna. Indirekta sysselsättningseffekter innebär att de direkta arbetstillfällen som skapas av investeringen även genererar andra arbeten, exempelvis som ett resultat av ökad konsumtion. Av tabell 10.5 framgår att de indirekta sysselsättningseffekterna är angivna till ungefär lika liten del för de båda åtgärdskategorierna. Tabell 10.5 Redovisas indirekta sysselsättningseffekter? Redovisas indirekta sysselsättningseffekter? Om ja, är de angivna i siffror? Ja % Nej % Ja % Åtgärder som har beviljats stöd 9 8 102 92 7 78 Åtgärder som ej har beviljats stöd 21 7 294 93 11 52 Kommunernas skattningar av sysselsättningens kostnader Skillnaden är liten mellan de två åtgärdskategorierna när det gäller om och hur kommunerna har redovisat sina skattade reella kostnader för tillskapandet av nya arbetstillfällen. Detta framgår av tabell 10.6 nedan. I de fall det finns en redovisning av kostnader framgår det tydligt vad sysselsättningen kostar. Exempelvis anges beloppet för personalkostnader, månadslönen multiplicerat med antalet sysselsättningsmånader eller som typen av tjänst (t.ex. projektledare eller murare) multiplicerat med lönen. I flera andra fall har åtgärdernas kostnader redovisats på kostnadsposter, men det har då inte framgått vad sysselsättningsdelen kostar. Tabell 10.6 Skattas kostnaden för tillskapandet av arbetstillfällen? Ja Nej Antal % Antal % Åtgärder som har beviljats stöd 5 5 104 95 Åtgärder som ej har beviljats stöd 25 12 179 88 Öppet arbetslösa Som ovan beskrivits bör kommunerna redovisa hur stor del av sysselsättningseffekterna som kan antas påverka den öppna arbetslösheten. Detta redovisas emellertid i endast sju av de undersökta åtgärderna. Samtliga dessa åtgärder ingår i ansökan. Två av åtgärderna beviljades stöd. För båda dessa åtgärder angavs att de nya arbetstillfällena skulle tillsättas med personer från öppen arbetslöshet. För de fem åtgärder som inte beviljades stöd skulle av de nya arbetstillfällena tillsättas med personer från den kategorin. Jämförelser med andra arbetsmarknadsrelaterade satsningar De lokala investeringsprogrammens stöd per arbetstillfälle I kapitel 8 redovisas att stödet per årsarbete vid fördelning ligger mellan knappt 114 000 och i de olika kommunerna. I genomsnitt var stödet per årsarbete beräknat på kommunnivå ca . fördelning uppgick stödet per årsarbete i respektive kommun till mellan och . Medelvärdet vid fördelning var ca per årsarbete. Detta ger ett genomsnittligt stöd och arbetstillfälle på fördelning och fördelning. Jämförelse med kostnader för andra "gröna sysselsättningssatsningar" I en departementspromemoria om "gröna jobb" anges siffror för stöd per arbetstillfälle vid tidigare satsningar på ekologiskt hållbar utveckling med sysselsättningsförtecken (Ds 1998:13). För det i kapitel 2 beskrivna "bidraget till miljöinvesteringar med sysselsättningsinriktning" anges att stödet per arbetstillfälle och månad varierade beroende på vilken typ av åtgärder som beviljades stöd. För den del av bidraget som fördelades av blev stödet per arbetstillfälle och månad i de olika åtgärdskategorierna (VA-sektorn), (naturvårdsområden) och (efterbehandling). Motsvarande värden för den del som fördelades av blev per arbetsmånad och för den del som fördelades av . För det statliga stödet till ekologisk omställning, som också omnämnts i ett av de föregående kapitlen, uppges att bidraget per arbetsmånad i genomsnitt var . Om man jämför stödet per arbetstillfälle för de lokala investeringsprogrammen med kostnaden för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder finner man att stödet per arbetstillfälle inom ramen för de lokala investeringsprogrammen (1998) ligger högre än för de åtgärder som AMS anordnar. AMS satsade exempelvis i genomsnitt för arbetsplatsintroduktion och för arbetsmarknadsutbildning. En direkt jämförelse mellan kostnaden för AMS arbetsmarknadsåtgärder och den genomsnittliga stödandelen per arbetstillfälle och månad är emellertid inte helt rättvisande. Detta beror främst på att den investeringskostnad som redovisas för åtgärder i ett lokalt investeringsprogram endast delvis skall täcka kostnader för tillkomsten av nya arbetstillfällen. En stor del av kostnaden utgörs av den fysiska investering som skall resultera i positiva miljöeffekter. I departementspromemorian anges att kostnaderna för infrastruktursatsningar är ett mer likvärdigt jämförelseobjekt. Månadskostnaden per arbetstillfälle för dessa investeringar uppgick till ca . Oönskade sysselsättningseffekter och AMS roll i fördelningsprocessen Statliga subventioner riskerar att resultera i oönskade effekter på arbetsmarknaden. Bland sådana oönskade effekter kan exempelvis nämnas dödviktseffekter och flaskhalsproblem. Dödviktseffekter uppstår när samma person som deltar i en subventionerad åtgärd skulle ha anställts även utan stöd. Flaskhalsproblem innebär att de subventionerade åtgärderna kräver personal från bristyrkeskategorier. Kunskapen om dessa oönskade effekter torde vara störst hos den myndighet som ansvarar för genomförandet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, dvs. Som nämnts i kapitel 5 har AMS emellertid inte varit inblandad i fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram. Tillfrågade tjänstemän på central nivå har emellertid ingen uppfattning om vad som eventuellt har skett på lägre nivåer i (AMV:s) organisation. De menar dock att AMS sannolikt skulle ha varit informerad om det förekom någon betydande inblandning i ansökningsarbetet och beredningen på lokal eller regional nivå. Dessutom menar man att det vore möjligt att AMV genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder står för delar av sysselsättningskostnaderna inom ramen för de olika åtgärderna. Detta skulle också innebära att kontakt etablerades. Enligt AMS hör det till ovanligheterna att de lokala och regionala arbetsmarknadsorganen inte är inblandade i den här typen av projekt. Enligt den enkät som besvarades av tjugo kommuner som erhållit stöd vid fördelning hade endast tre kommuner haft kontakt med Arbetsförmedlingen, en med och ingen med . revisorer konstaterar att kommunerna inte redovisar sysselsättningseffekterna på ett enhetligt sätt i ansökningarna. Detta beror sannolikt på avsaknaden av klara riktlinjer från under huvuddelen av kommunernas arbete med att upprätta intresseanmälan och ansökan. Följden är att det är svårt att ur kommunernas ansökningshandlingar utläsa sysselsättningseffekternas karaktär uttryckt i termer av exempelvis arbetstillfällenas varaktighet. Det saknas också i en stor majoritet av de undersökta ansökningshandlingarna en redovisning av hur sysselsättningseffekterna har skattats och hur kostnaderna har beräknats. Sammantaget innebär detta att framtida uppföljnings- och utvärderingsarbete försvåras och att materialets tillförlitlighet som beslutsunderlag för regeringen kan ifrågasättas. I anvisningarna framgår det att kommunerna bör redovisa hur stor del av sysselsättningseffekterna som kan antas komma från öppen arbetslöshet. Även om denna skattning sannolikt är förhållandevis svår att göra, anser revisorer att en redovisning för av de 426 undersökta åtgärderna kan betraktas som en alltför låg siffra. I ett tidigare kapitel har revisorerna konstaterat att den sektorsmyndighet som besitter expertkunskaper inom arbetsmarknadsområdet - AMS - inte har involverats i arbetet med att bedöma de lokala investeringsprogrammens sysselsättningseffekter. och regionala organisation förefaller inte heller ha spelat någon nämnvärt aktiv roll när det gäller kommunernas arbete med de lokala investeringsprogrammen. Av detta bör man kunna dra slutsatsen att eventuella oönskade effekter på arbetsmarknaden vanligen inte har övervägts i erforderlig utsträckning. Avslutningsvis noterar revisorer att stödet per arbetstillfälle inte på något betydande sätt avviker från motsvarande nivåer vid tidigare satsningar på investeringsstöd med miljö- och sysselsättningsinriktning. I detta kapitel redovisas tre fallstudier av lika många kommuners arbete och erfarenheter av det statliga stödet till lokala investeringsprogram. Syftet är att närmare beskriva hur fördelningsprocessen har uppfattats ur kommunalt perspektiv och att med fallstudien som metod redovisa några av de för- och nackdelar kommunerna upplevt med den aktuella fördelningsmodellen. De tre kommunerna är , och . kommun tillhör kategorin kommuner som ansökte om stöd vid fördelning, men som inte beviljades stöd. Sala kommuns investeringsprogram beviljades däremot ett stöd på vid detta fördelningstillfälle. ansökte inte om stöd vid det första fördelningstillfället men erhöll i stöd vid fördelning. kommun har drygt 57 000 invånare och är lokaliserad norr om . års fördelning av statligt stöd till lokala investeringsprogram ansökte kommunen om ett bidrag på . Regeringen avslog ansökan. Kommunen ansökte även om stöd års fördelning av stöd. Det lokala investeringsprogrammet var snarlikt det som presenterades vid det första ansökningstillfället men omfattade endast begäran om ett stöd på . Även avslog regeringen kommunens ansökan. Beskrivning av kommuns lokala investeringsprogram kommuns lokala investeringsprogram består av ett "paket av projekt" härledda ur kommunens strategiska översiktsplan (="kommun-plan"). Denna plan bygger i sin tur på fyra mål för ekologisk, social, ekonomisk och organisatorisk uthållighet. Av investeringsprogrammets totalkostnad på ca ansökte kommunen om i investeringsstöd. Programmet bestod vid det första ansökningstillfället av åtta åtgärder. Bland dessa märks ombyggnaden av miljonprogramområde för bättre social miljö och anpassning till kretsloppskrav, utvecklandet av regional knutpunkt kring fjärrtågstationen i Häggvik, byggandet av "spjutspetsstadsdelen" Margreteborg för modernt stadsbyggande utifrån olika hållbarhetskriterier, åtgärdande av dagvattenutsläpp till sjöar och åar, utvecklande av grönområdet till naturskog, anslutande av alla oljeuppvärmda småhus till fjärrvärme samt en satsning på cykeltrafiken i kommunen. När kommunen på nytt ansökte om stöd till ett lokalt investeringsprogram kvarstod flera av de projekt som ingått i den första ansökan. Arbetet med investeringsprogrammet inleds kommuns första kontakt med det statliga stödet till lokala investeringsprogram skedde då man mottog vad man betecknade som ett "mystiskt papper" från . I detta papper beskrevs kortfattat den aktuella stödformen. Kommunen uppfattade det som om hade för avsikt att återkomma med närmare information om ansökningsförfarandet . Någon sådan information fick dock aldrig kommunen, och arbetet med att sammanställa ett lokalt investeringsprogram inleddes därför inte på allvar förrän . Den ansvarige tjänstemannen i kommunen hade även vissa kontakter med en före detta fullmäktigeledamot som arbetade vid och som ingick i den grupp av politiskt sakkunniga som fanns knuten till beredningen av de lokala investeringsprogrammen. Via dessa kanaler försökte kommunen utröna en lämplig inriktning på kommunens arbete med att sammanställa en intresseanmälan. Kommunen uppfattade hela tanken med de lokala investeringsprogrammen som mycket bred, och man önskade därför vägledning om var man skulle lägga sin tyngdpunkt. Någon helt klar bild av vad en intresseanmälan borde innehålla gick dock inte att få. Det tips man emellertid fick från sina kontakter vid var att man skulle satsa på ett "brett program" i betydelsen ett program med helhetsperspektiv. Kommunen uppfattade också att tiden för utformningen av en intresseanmälan blev väldigt kort. Man hade önskat för att kunna gå ut med en bred förfrågan i kommunen, men fick nu nöja sig med det man betecknar som "snabbsonderingar på tjänstemannaplanet". Resultatet blev att intresseanmälan i huvudsak byggde på den kommunala plan som var under utarbetande . Innehållet i intresseanmälan behandlades endast i kommunstyrelsens arbetsutskott. Den i kommunen ansvarige tjänstemannen menar att man från centralt statligt håll verkar ha bristande kunskaper om hur den kommunala ärendehanteringen fungerar. I fallet med de lokala investeringsprogrammen skulle man dessutom helst ha kontakt med lokala företag, föreningar etc., vilket gjorde att processen enligt den ansvarige tjänstemannen definitivt hade behövt mer tid. Förankringen hos såväl näringsliv, kommunmedlemmar och lokala organisationer som de lokala politikerna ansågs bli lidande. kommun tillhörde inte de fyrtiotal kommuner som gavs möjlighet att sammanträffa med den beredande enheten vid vid en s.k. dialogträff. Enligt den ansvarige tjänstemannen i kommunen var motiv till detta att "man hade ganska bra koll på vilka kommuner som brukar göra bra ifrån sig." kommun tillhörde uppenbarligen inte denna grupp, vilket man från kommunens sida uppfattade som negativt för det fortsatta arbetet. Trots att kommunen inte blev kallad till dialog, ansåg man det riktigt att fortsätta arbetet med att sammanställa en formell ansökan. Den ansvarige tjänstemannen distribuerade därför visst material från till kommunens Agenda 21-nätverk, nämndkanslier och kommunala bolag. Syftet var att sätta i gång en tankeprocess som kunde resultera i förslag på projekt till kommunens lokala investeringsprogram. Den ansvarige tjänstemannen ansåg dessa fortsatta "snabbsonderingar" som mindre tillfredsställande, men det var det tillvägagångssätt som ansågs möjligt att genomföra under den korta tid som stod till buds. Över huvud taget uppfattade kommunen den tillgängliga tiden som en mycket begränsande faktor för möjligheterna att sammanställa ett välförankrat investeringsprogram. Kommunen kontaktade i samband med arbetet med intresseanmälan. Kommunen visste emellertid inte vilken roll skulle spela i arbetet med de lokala investeringsprogrammen, och det intryck man fick från var att man ej heller där var medveten om vad som förväntades från central statlig nivå. Att samråd skulle genomföras med var okänt för kommunen liksom att samrådsyttrande skulle fogas till ansökan. Kommunen uppfattade inte att tog några initiativ till kontakt med anledning av arbetet med det lokala investeringsprogrammet. Kommunen hade inte heller kontakt med några sektorsmyndigheter inom ramen för detta arbete. meddelade att ansökan måste innehålla redovisning av miljöeffekter etc. Den i kommunen ansvarige tjänstemannen ifrågasatte behovet av så pass detaljerade beskrivningar i en ansökan och uppfattade det som svårt att bedöma effekter i detta läge. Kommunen anlitade därför en konsult för att bedöma just åtgärdernas miljöeffekter. Man ansåg sig i detta läge emellertid endast kunna prestera vad man betecknade som "kvalificerade gissningar" kring miljöeffekterna. då det mest intensiva arbetet med kommunens ansökan skulle genomföras, sammanställer kommunerna som regel sina budgetdirektiv. Detta gjorde att man från tjänstemannahåll upplevde vissa svårigheter med att, som man uttryckte det, "få loss" politikerna till fördjupade diskussioner om investeringsprogrammet. Vissa funderingar på att "bjuda in" sig själva till för att redovisa kommunens tankar bakom investeringsprogrammet övergavs då man ansåg att lobbying inte borde ha en avgörande betydelse i sammanhanget och att man utgick ifrån att en seriös bedömning ändå skulle göras av materialet. Ovetskapen om vilka stödnivåer man kunde förvänta sig från de lokala investeringsprogrammen gjorde också att en eventuell delfinansiering av projekt som skulle starta försvårades. Budgeten antogs och det pressade ekonomiska läget omöjliggjorde satsningar för vilka medel inte redan fanns avsatta. Summan av detta reso nemang var att viktiga investeringsprojekt som var prioriterade i budgeten hade man för avsikt att genomföra även utan stöd. Kommunens ansvarige tjänsteman menade att man inte kunde förutsätta bidrag och att man har en investeringsplan som man följer. Den färdiga ansökan behandlades i kommunstyrelsen. Kommunen hade vid ansökningstillfället inte genomfört något samråd med . Skälet till detta var att kommunen saknade vetskap om att så skulle ske. Några initiativ från till att genomföra samråd förekom inte. Detta resulterade följaktligen i att kommunen inte kunde bifoga samrådsyttrande till sina ansökan. meddelade att kommunen inte skulle få del av detta års fördelning av stöd till lokala investeringsprogram. kommun valde att års fördelningsprocess lämna in en intresseanmälan som var snarlik det föregående årets ansökan.