frsrdg · GN04RR7 · 2000-01-01 00:00:00 — **Jämförelsen försvåras av att den regionala indelningen var olika före och efter omorganisationen Källa: Åklagarmyndigheterna i , och Gemensamt för flertalet av de intervjuade åklagarna är också att man sammankopplar det låga antalet åklagare med omorganisationen. På orter där man minskat antalet åklagare läggs skulden för den ökade arbetsbördan i vissa fall på omorganisationen. En del åklagare menar att omorganisationen antalet åklagare är för litet. I propositionen om riktlinjer för den nya åklagarorganisationen framhöll regeringen att det är viktigt att åklagarna bedrev sitt arbete i nära samarbete med närpoliserna. Enligt propositionen skulle detta ske t.ex. genom att varje närpoliskontor regelbundet fick besök av en åklagare. Systemet med mentorer har utvecklats efter ett regeringsbeslut som gällde att höja effektiviteten i myndigheternas samlade insatser för att förebygga och lagföra brott. Av intervjuerna har framgått att åklagarna ser två anledningar till att systemet med mentorer infördes. En anledningen är att polisväsendet och därmed utredningsverksamheten genom närpolisreformen är geografiskt decentraliserat. Oavsett åklagarnas omorganisation skulle det ha funnits närpolisområden utan egen åklagare, exempelvis närpolisområde i och närpolisområde i . Den undervisning i t.ex. förenklad förundersökning och förhörsteknik som åklagarna bedriver torde kunna hänföras till behov hos polisen. Den andra anledningen är åklagarnas egen omorganisation. Genom systemet med mentorer kan det geografiska avstånd som uppstår mellan åklagare och poliser och som gör att man inte träffas överbryggas. I del 1 av rapporten har systemet med s.k. mentorer beskrivits. I korthet innebär systemet att en åklagare på varje kammare fungerar som samordnare av åklagarnas kontakter med polisen. Mentorn har huvudansvaret för utbildningen av polisen. På kammaren finns också ofta s.k. undermentorer som har ansvaret för polisens utbildning i ett visst närpolisområde. Undermentorn är också behjälplig i utredningsarbetet i närpolisområdet. Systemet med mentorer har införts vid samtliga granskade myndigheter. Vid kammaren i finns dock enligt kammarchefen inget behov av undermentorer eftersom varje åklagare arbetar mot ett och samma närpolisområde i sitt dagliga arbete. Dessa utför då samma uppgifter som en undermentor skulle ha gjort. Undermentorerna på 1:a kammaren i besöker sina närpolisområden olika ofta. Uppgifterna skiftar från "ofta" och "så ofta man hinner" till "ett besök ". Överåklagaren i framhåller att åklagarna före omorganisationen kände till de olika poliserna och deras kunskap på olika områden. Genom att undermentorerna besöker polismästardistrikten och närpolisen kompenserar man för att polis och åklagare inte längre finns på samma ort och därmed inte träffas så ofta som . I fungerar kontakterna mellan undermentorerna och poliserna olika bra och med olika intensitet för olika närpolisområden. På vissa håll förekommer regelbunden kontakt genom ett besök av undermentorn . För att förbättra förundersökningarnas kvalitet har polisen och åklagarna gemensamt framställt en återkopplingsblankett där åklagarna skall fylla i 20 omdömen om förundersökningen och ge enskilda kommentarer till utredningarna. På så vis skall polisen få kännedom om åklagarnas uppfattning om deras arbete. De intervjuade åklagarna har i stort sätt alla goda erfarenheter av mentorssystemet. Man menar att utbildningen och rådgivningen lönar sig genom att förundersökningarna blir bättre. På så sätt underlättas arbetet för åklagarna. Åklagarna menar att undervisningen av polisen i och för sig tar tid från egentligt åklagararbete. Vissa åklagare menar att undervisning som åklagarna nu står för borde ges av . Liksom när det gäller resorna i tjänsten är det svårt att jämföra tidsåtgången för undervisning av polisen med vad som förekom före regeringsbeslutet om samverkan. Rådgivning i förundersökningsfrågor förekom även före omorganisationen. Enligt de intervjuade åklagarna har undervisningen och rådgivningen ökat efter omorganisationen. använde 1:a kammaren i och kammaren i och kammaren i av arbetstiden till samverkan med polisen. I finns tio tingsrätter. I finns fyra, liksom i . I detta avsnitt redovisas framför allt synpunkter från intervjuer med lagmännen vid , , och tingsrätter. Intervjuerna har gällt frågan om huruvida polisens och åklagarnas omorganisation har påverkat domstolens arbete. Därmed har även frågor om polisens och åklagarnas förundersökningar tagits upp. Förundersökningarnas kvalitet behandlas ingående i del 3 av rapporten. Där kommer att redovisas en enkät där domare i de tre länen besvarat ett antal frågor om polisens och åklagarnas förundersökningar. Vissa kommentarer som rör förundersökningarnas kvalitet kommer dock att presenteras här. De intervjuade domarna är i stort sett överens om att införandet av närpolisen innebar en tillfällig nedgång i förundersökningarnas kvalitet. Vissa menar att utredningsverksamheten har förbättrats , medan andra menar att kvaliteten är varierande. Detta kan enligt dessa domare bero på att polisen tidigare hade större möjligheter att rådfråga åklagarna eftersom sådana fanns på orten före omorganisationen. Frågor som rör förundersökningarnas kvalitet behandlas också i del 3. Ett antal domare anser att åklagarnas prestationer sjönk tillfälligt vid tiden för åklagarnas omorganisation. Vissa domare anser dock att det finns kvarstående problem med den nya organisationen. De intervjuade domarna vid och tingsrätter anser att åklagarnas förmåga att leda förundersökningarna och deras framträdande i rätten har försämrats efter omorganisationen. Man menar bl.a. att åklagare som inte är lokaliserade till den ort där tingsrätten ligger saknar kännedom om förhållandena där. Detta leder till att de fullgör sina uppgifter sämre. Denna uppfattning får stöd av vissa åkla Lagmannen vid menar också att 1:a kammaren är för stor för att vara effektiv vilket bl.a. leder till att ärenden preskriberas. Sammantaget menar ofta domare på tingsrätter som har berörts lite eller inte alls av omorganisationen att förundersökningarna och åklagarnas arbete inte nämnvärt har påverkats av åklagarnas omorganisation. Tingsrätter som före omorganisationen hade "egna" åklagare menar tvärtom att omorganisationen försämrar kvaliteten på åklagarnas arbete. De olika ståndpunkterna bekräftas genom enkäterna (se del 3). Exempelvis görs ingen koppling mellan kvalitetsfrågor och organisationsform av domarna på tingsrätterna i . Tingsrätterna i , och , som inte längre har några lokala åklagare, menar tvärtom att åklagarnas organisation har betydelse för den sämre kvaliteten på förundersökningarna. Egna mål i tingsrätten? Flertalet domare menar att det är bättre att åklagarna har sina egna mål i tingsrätten. Man lägger dock olika vikt vid frågan. Flera domare menar att det är tillräckligt att de större målen binds till den åklagare som har varit förundersökningsledare. Andra menar att det är viktigt att åklagarna har sina egna mål. De intervjuade lagmännen vid och tingsrätter menar att fler åtalspunkter ogillas för att åklagarna inte engagerar sig i de mål där de inte själva har varit förundersökningsledare. Av avsnittet om åklagarväsendet ovan framgår att flertalet av de intervjuade åklagarna skulle föredra att ha egna mål i tingsrätten vid samlade huvudförhandlingsdagar. I har efter önskemål från åklagarna ett system där varje åklagare handlägger sina egna ärenden införts. Där arbetar varje åklagare mot en viss domare vid tingsrätten. Vid har de två åklagarna som arbetar mot tingsrätten var sin huvudförhandlingsdag med sina egna mål. Lagmannen i menar däremot att det inte är önskvärt att en domare arbetar mot en åklagare, eftersom det då finns en risk att domaren och åklagarna kan komma att uppfattas som ett team av allmänheten. Såsom nämnts ovan menar kammarchefen i inte heller att det är önskvärt att åklagarna alltid arbetar mot samma domare. Lagmannen vid menar att det inte är möjligt att samla mål från samma åklagare under en förhandlingsdag, eftersom åklagarna är så många vid kammaren i och alla handlägger mål som skall avgöras vid tingsrätten. Det är inte ovanligt att en tilltalad har begått brott inom flera tingsrätters domkrets. Det är då i vissa fall möjligt att sammanlägga målen till en tingsrätt. Lagmannen i menar att åklagarna oftare väljer att stämma vid när så är möjligt. Även lagmannen i uppger att en viss ökning av antalet mål där den huvudsakliga brottsligheten ägt rum utanför tingsrättens domkrets kan märkas. Mål som tidigare handlagts vid tingsrätterna i och instäms numera i viss utsträckning vid . Del 3 Förundersökningarnas kvalitet Förundersökningen syftar till att utröna om brott föreligger och vem som är misstänkt. Under förundersökningens gång skall material för åtalsfrågan och bevis till huvudförhandlingen samlas in. Få medborgare kommer dock i kontakt med polisens och åklagarnas förundersökningar men när ett brott begåtts är det av stor vikt att offret och den misstänkta behandlas rättssäkert. För den enskilde är det också viktigt att ärendet avgörs inom rimlig tid. I denna del av granskningen presenteras två undersökningar som gjorts med syfte att mäta förundersökningarnas kvalitet. Polisen och åklagarna har framför allt kontakt med varandra i förundersökningsarbetet. Polisen och åklagarnas samarbete utgör en särställning inom rättsväsendet eftersom det är detta arbete som avgör om åtal skall väckas eller inte. Samhällets möjlighet att beivra brott är beroende av resultatet av deras gemensamma arbete. Revisorerna har därför valt att särskilt granska förundersökningsarbetet och förundersökningarnas kvalitet. Förundersökningarnas kvalitet är ett viktigt mått på hur polisens och åklagarnas arbete fungerar. Rättsväsendets prestationer debatteras ständigt. Brottslighetens storlek, antalet uppklarade brott och balanserna inom rättsväsendet är ofta föremål för diskussioner, inte minst i massmedierna. Debatten har varit intensiv. Bland annat har förundersökningarnas längd och kvalitet diskuterats. Den vanligaste framförda åsikten i massmedierna har varit att polisen utreder alltför få brott. Det har påpekats att enbart snatterier och mord utreds av polisen, medan övriga brott försummas. Man har menat att decentraliseringen inom polisen har inneburit att kriminalpolisen försvagats. Vidare har i debatten påpekats att för få utredare finns i tjänst varför förhör med misstänkta och vittnen dröjer länge stora avstånd mellan polis och åklagare försvårar utredningsarbetet det höga antalet outredda brott beror på ett omodernt arbetssätt inom polisen samt på illa genomtänkt samverkan och arbetsfördelning mellan åklagare och polis målen vid domstolarna blir allt äldre vilket försämrar kvaliteten på det slutliga avgörandet målen har blivit alltmer komplicerade och utsträckta i tiden det finns risk för att allmänhetens förtroende för rättsväsendet minskar eftersom uppklarningsprocenten minskar. Ett effektivt och pålitligt rättsväsende är en nödvändig förutsättning för demokratin. Parallellt med debatten om förundersökningarnas kvalitet har en debatt om genomförandet och effekterna av närpolisreformen pågått. Den debatten berör dock enbart i begränsad utsträckning förundersökningarnas kvalitet och återges därför inte här. I regleringsbrevet till polisväsendet för fick i uppdrag att leda och samordna ett projekt för att minska genomströmningstiderna för utredningar av våldsbrott. I regleringsbrevet angavs att det långsiktiga målet skall vara att, med bibehållen kvalitet, minska genom strömningstiderna för sådana utredningar . Vid pågår nu ett arbete med att utveckla utredningsarbetet. Går det att mäta rättsväsendets prestationer? Som mått på rättsväsendets resultat används ofta den anmälda brottsligheten och uppklarningsprocenten. , då mätningarna började, har antalet anmälda brott sexdubblats. anmäldes knappt 200 000 brott. hade antalet stigit till nästan 1,2 miljoner. Den anmälda brottsligheten överensstämmer dock inte med den faktiska. Den faktiska brottsligheten är okänd då inte alla brott kommer till polisens kännedom. Brottsutvecklingen kan därför vara mer dramatisk, men också mer dämpad beroende på allmänhetens benägenhet att anmäla brott. Anmälningsbenägenheten kan bero på flera förhållanden. När det gäller t.ex. våldsbrott kan det enligt vara av betydelse huruvida offret och gärningsmannen känner varandra (BRÅ 1993). Även brottets omfattning spelar in. Grova våldsbrott anmäls oftare än mindre allvarliga. När det gäller egendomsbrott kan anmälningsbenägenheten enligt BRÅ bero på om den som utsatts för brottet är ett företag eller en enskild person, om det finns försäkringsskydd och hur stor skadan är. En annan orsak till att inte anmäla ett brott som man utsatts för kan vara att man inte tror att det finns några utsikter att polisen klarar upp brottet. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1998) konstateras att Kemikalieinspektionen, och har dåliga erfarenheter av polisanmälningar då de flesta brottsundersökningar läggs ned utan att åtal väcks. Detta anses påverka myndigheternas benägenhet att anmäla brott till polisen. Vidare visar en studie av försäkringsbedrägerier (1998) att denna brottslighet sjunkit enligt statistiken. Detta beror dock enligt författarna till studien inte på någon nedgång i den faktiska brottsligheten utan på minskad anmälningsbenägenhet hos försäkringsbolagen. Utredarna vid bolagen menar att anmälningarna alltför sällan åtgärdas av polisen. Polisens prioriteringar ger också utslag på den anmälda brottsligheten. Genom att prioritera sitt arbete mot att avslöja viss brottslighet påverkar polisen antalet anmälda brott. Narkotikabrott och trafikbrott är exempel på brottslighet där antalet anmälningar ökar med polisens aktivitet. Uppklarningsprocenten uttrycks oftast som antalet uppklarade brott under ett visst år i procent av antalet anmälda brott . Andelen uppklarade brott har sjunkit från 1950 till 1997. Brott med hög uppklarningsprocent är trafikbrott och butiksstölder. Det beror på att dessa brott upptäcks av polis eller butiksanställda när någon tagits på bar gärning. Brott med låg uppklarningsprocent är inbrott, stöld ur motorfordon, cykelstöld och skadegörelse. Om antalet anmälda brott med låg uppklarningsprocent ökar, är också risken stor att uppklarningsprocenten sjunker. Polis- och åklagarväsendet använder en mängd mått på sin verksamhet. Begrepp som handläggningstider, genomströmningstider, effektiva balanser, beslutsbalanser, administrativ balans, lagföringsprocent och styckkostnader Ett traditionellt mått på förundersökningarnas kvalitet är att ett ärende avslutas så snabbt som möjligt. har i en rapport (F1992:36) granskat polisens brottsutredande verksamhet. Syftet med granskningen var att identifiera hinder för en effektiv utredningsverksamhet. fann bl.a. att resursfördelningen inte var anpassad till arbetsbelastningen vid de olika polismyndigheterna. Därmed varierade myndigheternas förutsättningar att bedriva utredningsverksamhet. Man fann att utredningarna inte alltid uppfyllde de krav som ställdes i den fortsatta handläggningen inom rättsväsendet. Detta ledde till att utredningar måste kompletteras. RRV ansåg att utredarnas kompetens inte utnyttjades tillräckligt. Man påpekade vidare att det fanns brister i samordningen och samarbetet mellan kriminalpolisen och ordningspolisen. RRV ansåg att den bristande samordningen skulle åtgärdas genom att exempelvis jourgrupper inrättades. Det fanns inte heller tillräckligt teknikstöd för polisens utredningsarbete. har i en rapport (1999:3) granskat produktionen av statistik rörande brottsutredningar. Rapporten var tänkt att vara ett bidrag i utvecklingsarbetet med att göra rättsväsendets statistik mer ändamålsenlig i polisens och åklagarnas arbete. RRV har granskat statistiken ur tre aspekter: registrering i samband med brottsutredning, beslut att inte lagföra på grund av motivet att brott inte kan styrkas samt balanser och genomströmningstider. Sammanfattningsvis konstaterade RRV att det inte är möjligt att på ett enkelt sätt följa ett ärende från brottsanmälan till avgörande i domstol. Överlappningar i registreringen och redovisningen av olika ärenden gör statistiken svårtolkad. Olika praxis vid de skilda polismyndigheterna innebär att balansmåttet har olika innebörd vid de olika myndigheterna. RRV menar även att förändringar i balanser och genomströmningstider inte är ett tillräckligt mått på effektivitet i verksamheten och heller inte tillräckligt som underlag för styrning och resursfördelning. Sammanfattningsvis kan sägas att den befintliga kriminalstatistiken och myndigheternas statistik har brister. Det är tveksamt om dessa mått till fullo kan utgöra en grund för att bedöma rättsväsendets prestationer. Från anmälan till dom Nedan presenteras statistik över anmälda och uppklarade brott. Därefter beskrivs vissa av de regler som omger polisens och åklagarnas förundersökningsarbete. Vidare redovisas resultaten av revisorernas undersökning av hur rättsväsendets myndigheter i olika län behöver för att behandla ett ärende. Kriminalstatistik - ett sätt att mäta prestationer Polisens och åklagarnas prestationer kan beskrivas genom kriminalstatistiken. Statistiken över anmälda brott omfattar alla händelser som anmälts som brott och blivit registrerade av polisen. Således inkluderar brottsstatistiken sådana anmälda ärenden som efter utredning inte visar sig vara något brott. Termen "uppklarade brott" innebär inte att någon dömts för brotten utan anger att brotten fått ett "polisiärt klarläggande". Enligt är de vanligaste besluten som innebär att brott redovisas i statistiken som uppklarade att det, utan att någon person skäligen misstänks, inte kan styrkas att ett brott begåtts den anmälda gärningen inte bedöms vara brott den misstänkta personen är . De vanligaste orsakerna till att brott anses som ouppklarade är att det inte finns någon misstänkt person och att "spaningsuppslag saknas" spaningar inte leder till något resultat det, trots utredning, inte kan styrkas att den skäligen misstänkte begått brottet utredning visar att den skäligen misstänkte är oskyldig. Ett mått på antalet uppklarade brott är uppklaringsprocent. Två begrepp förekommer. Dels andelen uppklarade brott under ett visst år oberoende av vilket år brotten anmälts, dels andelen uppklarade brott som upp det år de anmäls eller senare (1998). Nedan avser uppklaringsprocenten samtliga uppklarade brott . Vad beträffar måttet uppklaringsprocent kan sägas att det inte mäter det som man utifrån ordets innebörd tror att det mäter. Att åtal väcks innebär knappast utifrån allmänhetens synpunkt att ett brott är uppklarat. Enligt är termen uppklarade brott under prövning och kommer eventuellt att ändras, är det främst en administrativ term. Av regleringsbrevet framgår att () skall utforma den officiella statistiken för rättsväsendet så att den kan användas för att följa flödet genom rättsprocessen. Anmälda och uppklarade brott Antalet poliser har ökat sedan förstatligandet av polisen 1965, liksom medelsförbrukningen i fasta priser. Antalet anmälda brott ökade . Antalet uppklarade brott har ökat, uppklaringsprocenten har däremot minskat, både vad gäller samtliga brott och misshandelsbrott. anmäldes 40 brott per polis och uppgick antalet anmälda brott per polis till 71. Antal uppklarade brott per polis uppgick till 17 brott. Under de efterföljande åren ökade antalet uppklarade brott per polis men minskade åter därefter. uppgick antalet uppklarade brott per polis till 18. I har antalet anmälda brott ökat . Uppklaringsprocenten har minskat för samtliga anmälda brott och för misshandelsbrott. Tas i stället hänsyn till antalet uppklarade brott visar statistiken att de ökade, med undantag , fram . har antalet uppklarade brott minskat då de åter ökade. I ökade antalet anmälda brott och antalet misshandelsbrott respektive . Uppklaringsprocenten för samtliga brott minskat . Beträffande antalet uppklarade brott klarades mellan 14 000 och 16 000 brott upp . minskade antalet anmälda brott men ökade åter 1997. I har antalet anmälda brott fördubblats . Uppklaringsprocenten för samtliga brott har minskat . Beträffande misshandelsbrott har uppklaringsprocenten från till medan antalet anmälda misshandelsbrott tredubblats. Antalet uppklarade brott har ökat, med undantag , fram . ökade åter antalet uppklarade brott. Genomströmningstid är den tid det tar från den dag en anmälan görs till den dag ärendet har avslutats hos polisen. Polismyndigheterna rapporterar genomströmningstiden per ärende inom respektive resultatområde i polisens resultatmodell (jfr del 1). Redovisning av genomströmningstider har inte gjorts . Den genomsnittliga genomströmningstiden för samtliga ärenden i hela landet redovisas i nedanstående tabell. Av tabellen framgår att antalet dagar ökat . Enligt påverkas genomströmningstiden av att satsningar gjorts för att avgöra gamla ärenden. Tabell 3.1 Genomsnittlig genomströmningstid per ärende hos polisen 1996-1998 1997 1998 Genomsnittligt antal dagar *99 111 119 * Uppgifter om trafikbrott saknas Källa: Polisväsendets årsredovisning 1998. ökade genomströmningstiden för anmälda våldsbrott i och samt för riket som helhet. I minskade däremot genomströmningstiden. Tabell 3.2 Genomströmningstid per ärende hos polisen, resultatområde våldsbrottslighet 1996-1998 Län Genomströmningstid per ärende, 1996 Genomströmningstid per ärende, 1997 Genomströmningstid per ärende, 1998 Riket Källa: årsredovisning 1998 I nedanstående tabell redovisas genomströmningstiden för brottsmisstankar med fängelse i straffskalan för åklagarväsendet. För att underlätta jämförelsen har ekobrott uteslutits ur tabellen. bildande har inneburit att åklagarmyndigheten i i stort sett inte längre handlägger ekobrott. Den genomströmningstid som redovisas här är den tid det tar för åklagaren att handlägga ett ärende efter det att förundersökningen är avslutad till dess att beslut om åtal fattas. Som framgår nedan är genomströmningstiden för våldsbrott i de undersökta länen längre än genomströmningstiden i riket . var genomströmningstiden kortare än den för riket vad gäller och , medan den var längre i . Genomströmningstiden för samtliga brott låg i och över riksgenomsnittet 1997. I understeg antalet dagar genomsnittet för riket såväl 1997 som 1998. överstiger genomströmningstiden i den i hela riket. Genomströmningstiden i var däremot kortare. Enligt Riksåklagaren tyder den ökade genomströmningstiden i riket på att åklagarna i större utsträckning än tidigare avgör äldre ärenden. Tabell 3.3 Genomströmningstid per brottsmisstanke med fängelse i straffskalan hos åklagarna utom ekobrott 1998 Brottstyp Samtliga brott (ej eko) Våldsbrott Samtliga brott (ej eko) Våldsbrott * 41dagar Riket * Inklusive lokala åklagare i Enligt årsredovisning tar det i genomsnitt från det att beslut om att åtal skall väckas har fattats tills ärendet blir avgjort i domstol. Förundersökning skall inledas så snart någon anmäler ett brott eller om det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. En förundersökning behöver inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Förundersökning behöver inte heller inledas då en utredning skulle kräva resurser som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och påföljden inte skulle bli svårare än böter om det kan antas att åtal inte skulle väckas till följd av åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning samt att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen inte inleds om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas ge annan påföljd än böter. Beslutet att inleda en förundersökning fattas av en polismyndighet eller åklagaren. I praktiken fattas beslutet oftast av vakthavande befäl hos polisen.