frsrdg · GN04Rr12 · 2000-01-01 00:00:00 — En sådan ordning ansågs väl förenlig med vad som redan i praktiken tillämpades. Genom att allmänheten får rätt att ta del av de handlingar som finns hos stiftelserna, ges en möjlighet för var och en att kritiskt granska stiftelsernas verksamhet och deras förvaltning av ekonomiska medel. Regeringen angav att de skäl som bär upp offentlighetsprincipen vid verksamhet som drivs direkt i statlig regi gör sig lika starkt gällande i fråga om den verksamhet som bedrivs av stiftelserna, dvs. högskoleverksamhet och stöd till utbildning och forskning m.m. Reglerna om handlingsoffentlighet omfattar all verksamhet vid stiftelserna. Beträffande stiftelsehögskolorna gäller även offentlighetsprincipen de till stiftelserna knutna bolagen. tillstyrkte regeringens förslag. De nya bestämmelserna trädde i kraft . 3 Tillsyn och kontroll av stiftelser En väl fungerande tillsyn kan motiveras av såväl demokratiska skäl och rättssäkerhetsskäl som effektivitetsskäl. Tillsyn har debatterats i många sammanhang och förslag om förbättringar av den statliga tillsynsverksamheten har bl.a. presenterats av revisorer. Revisorerna angav att tillsyn ska ses som en kontinuerlig, förebyggande verksamhet som bedrivs oberoende av vilka risker eller andra brister som för tillfället tilldrar sig allmänhetens intresse. Tillsyn innebär i första hand kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs. I sitt förslag betonade revisorerna också vikten av expertkunnande som en förutsättning för att över huvud taget utöva oberoende tillsyn. Tillsynen kan bedrivas passivt eller aktivt. En aktiv tillsyn kräver bl.a. att tillsynsmyndigheterna själva fångar upp potentiella problem, finner riskgrupper samt pekar på kritiska arbetsmoment. På så sätt blir det möjligt för dem att genom sin tillsyn inte bara fastställa vad som i ett enskilt fall är rätt eller fel utan också att bidra till att likartade brister uppmärksammas på ett samlat sätt. En passiv tillsyn innebär bl.a. att tillsynsmyndigheten först på förekommen anledning efter anmälan, besvär eller uppmärksamhet i massmedierna genomför inspektioner eller andra kontrollåtgärder. Tillsynen i form av kontroll av regelefterlevnad har fått stå tillbaka för andra aktiviteter. Många tillsynsmyndigheter har också en rådgivande, informerande och tillståndsprövande roll. Å ena sidan kan sådana uppgifter ge myndigheterna information och kunskaper om sina tillsynsområden. Å andra sidan riskerar uppgifterna att inkräkta på den uppmärksamhet som ägnas tillsynsuppgiften. Därutöver finns en risk för att myndigheterna genom sina råd och tillstånd själva inskränker sina framtida möjligheter till aktiva tillsynsinsatser. revisorer konstaterade att sanktionsmöjligheterna mot bristande eller utebliven tillsyn varierade. Revisorerna fann även att befintliga sanktionsmöjligheter i praktiken hade utnyttjats dåligt. Vid riksdagsbehandlingen av revisorernas förslag konstaterade att statlig tillsyn är ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå att lagar och andra föreskrifter efterlevs. Utskottet framhöll betydelsen av att regelbildningen är ändamålsenlig och att detta förutsätter att får information om konsekvenserna av sin lagstiftning. beslutade i enlighet med revisorernas förslag. I den förvaltningspolitiska propositionen förordar regeringen en generell översyn av den statliga tillsynen i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig tillsyn av myndigheter, kommuner och företag. En sådan översyn ska bl.a. enligt regeringen skapa förutsättningar för att lägga fast vissa riktlinjer för den statliga tillsynen. I sammanhanget bör även möjligheterna till verkningsfulla sanktioner övervägas. har inga direktiv för översynen utarbetats. I stiftelselagen återfinns regler om tillsyn. Enligt lagen är länsstyrelserna i regel tillsynsmyndighet över stiftelser och ska ingripa om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revision inte bedrivs i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen. Länsstyrelserna har att följa stiftelselagens bestämmelser om tillsyn. Därutöver finns inga mål och riktlinjer utvecklade för tillsynsverksamheten. I enlighet med stiftelselagen vilar tillsynen över stiftelser på tre centrala begrepp nämligen kontroll, ingripande och service. har skyldighet att utöva återkommande kontroller av vissa stiftelser. Länsstyrelserna har nämligen till uppgift att granska de handlingar som en årsredovisningsskyldig stiftelse ska sända till myndigheten. Kontrollen kan utövas stickprovsvis. har både en rätt och en skyldighet att ingripa om det kan antas att förvaltningen eller revisionen av stiftelsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen. Ett ingripande kan utmynna i att (vid vite) förelägger en eller flera av stiftelsens styrelseledamöter eller stiftelsens förvaltare att fullgöra sina åligganden. Ett annat alternativ är att förbjuder styrelseledamöterna eller förvaltaren att verkställa ett beslut. kan även kalla till sig och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse eller förvaltare samt utföra inspektioner. Vidare har tillsynsmyndigheten både rätt och skyldighet att ingripa om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av stiftelsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen. Därutöver har tillsynsmyndigheten till uppgift att ge stiftelserna råd och upplysningar. Vid stiftelselagens tillkomst angav regeringen att det var rimligt att staten får full kostnadstäckning för kontrollen av stiftelser. Stiftelser som kontrolleras återkommande, dvs. avlämnar årsredovisning till , ska betala en tillsynsavgift som uppgår till mellan . Därutöver ska stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret betala en årlig registerhållningsavgift på motsvarande belopp. I årsredovisningarna för lämnade länsstyrelserna en särskild redovisning av tillsynsverksamheten över stiftelser. Den sammanställning revisorer tagit del av visar att tillsynens kostnader klart överstiger intäkterna från tillsyns- och registerhållningsavgifter. Enligt sammanställningen uppgick de totala intäkterna för till medan kostnaderna uppgick till . Enligt kompenseras länsstyrelserna inte för sina kostnader. En begränsad tillsyn över statligt bildade stiftelser För de stiftelser som är bildade av eller tillsammans med staten, en kommun, eller ett landsting är länsstyrelsernas tillsyn begränsad. Begränsningen avser också stiftelser som förvaltas av en statlig myndighet. Någon rätt för tillsynsmyndigheten att väcka talan om skadestånd för stiftelsens räkning finns exempelvis inte. Länsstyrelserna har dock vissa befogenheter att ingripa om sådan stiftelse inte skulle följa bestämmelserna i stiftelselagen. Detta gäller t.ex. om stiftelsen åsidosätter lagens bestämmelser om årsredovisning och revision. De offentligt bildade stiftelserna har dock ingen skyldighet att lämna årsredovisning till . I stadgarna för några av stiftelserna bildade med löntagarfondsmedel framgår att stiftelserna efter avslutad revision ska överlämna kopia av årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen. Detta gäller dock inte samtliga stiftelser. För () och () finns inte någon sådan bestämmelse angiven. För vissa av stiftelserna anges dock att redovisningen ska tillställas dem som har rätt att utvärdera stiftelsernas verksamhet, t.ex. Kungl. har i enlighet med stadgarna för rätt att granska stiftelsens verksamhet. Det föreligger dock inga krav på stiftelsen att överlämna kopia av årsredovisning och revisionsberättelse dit. Tillsyn i praktiken - erfarenheter från några länsstyrelser Följande avsnitt bygger på de intervjuer som gjorts i granskningen med ett antal företrädare för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet. Även före stiftelselagens tillkomst bedrev länsstyrelserna tillsyn över stiftelser i enlighet med då gällande lagstiftning. Tillkomsten av stiftelselagen har dock inneburit att tillsynsarbetet utvidgats genom att flera stiftelser numera är föremål för en fullständig tillsyn, dvs. ska inkomma med årsredovisningar till . Det finns inte några för länsstyrelserna gemensamma riktlinjer för hur tillsynen ska bedrivas. har dock kallat till en hearing för att diskutera aktuella stiftelsejuridiska frågor. Sedan stiftelselagen trädde i kraft () har mycket av till-synsenheternas tid och resurser gått åt till att föra in uppgifter om stiftelserna i det s.k. stiftelseregistret. Antalet registrerade stiftelser uppgår till ca 14 000 för hela landet. En stark koncentration finns till storstadslänen. Exempelvis återfinns 5 000 av de aktuella stiftelserna i . Länsstyrelserna påtalar att informationen i registret utgör ett underlag för att genomföra mer systematiska uppföljningar. Den kontroll länsstyrelserna utövar avser främst genomgång av stiftelsernas årsredovisningar. Vid dessa kontroller avgörs om årsredovisningarna uppfyller formella krav som exempelvis att handlingarna är underskrivna. Därutöver görs en materiell prövning av räkenskaperna vilket bl.a. inkluderar frågan om stiftelsens tillgångar är placerade på ett godtagbart sätt och att medlen används för rätt ändamål. Omfattningen och kvaliteten av denna kontrollverksamhet skiftar mellan länsstyrelserna. En förklaring härtill kan vara att länsstyrelserna inte alltid har tillräcklig kompetens. Några länsstyrelser pekar därför, förutom den juridiska kompetensen, på behovet av ekonomisk kompetens i syfte att kunna göra relevanta bedömningar vid granskningar av stiftelsernas årsredovisningar. Avsaknaden och bristen på ekonomisk kompetens kan också göra sig gällande vid kontrollen av näringsdrivande stiftelser. Vissa länsstyrelser gör systematiska granskningar medan andra länsstyrelser påtalar att kontrollen blir eftersatt och otillräcklig i brist på resurser. Det medför att inte någon aktiv tillsyn kan bedrivas utan att man måste reagera utifrån inkomna anmälningar. Merparten men inte alla länsstyrelsers tillsynsfunktioner har juridisk kompetens. Hos länsstyrelser med färre stiftelser utgör dock tillsynsarbetet bara en mindre del av arbetsuppgifterna. Därmed kan det även vara svårt att upprätthålla en hög kompetens rörande stiftelsejuridik. Samtliga länsstyrelser som har kontaktats anger att de ger stiftelserna service i form av råd och stöd. Rådgivningsverksamheten sköts oftast per telefon. Enligt stiftelselagen har tillsynsmyndigheten både rätt och skyldighet att ingripa om det kan antas att en stiftelse inte följer stiftelseförordnandet eller lagstiftningen. Ett ingripande kan leda till att ger ett vitesföreläggande. De sanktionsmöjligheter som står till buds har av länsstyrelserna ansetts vara tillräckliga. Länsstyrelserna ger flera exempel där sanktionsinstrumentet använts exempelvis då redovisningshandlingar inte kommit in . I de allra flesta fall har dock hotet om vitesföreläggande haft ett preventivt syfte. ska ha minst en revisor. Om inte annat föreskrivs i stiftelseförordnandet utses och entledigas revisorn i en stiftelse med egen förvaltning av styrelsen. För en stiftelse som är skyldig att upprätta årsredovisning krävs att minst en revisor ska vara auktoriserad eller godkänd. Lagen ställer krav på auktorisation bl.a. om stiftelsen är moderstiftelse eller om stiftelsens värde överstiger ett visst gränsbelopp. Revisorerna ska avge en revisionsberättelse för varje räkenskapsår. För de stiftelser som är skyldiga att upprätta årsredovisning enligt bokföringslagen, ska revisionsberättelsen innehålla ett uttalande om årsredovisningen har gjorts upp enligt lagen. I revisionsberättelsen ska det också bl.a. anmärkas om revisorerna vid sin granskning har funnit att stiftelsens tillgångar har använts i strid med stiftelsens ändamål eller att dess förmögenhet är placerad i strid med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna enligt stiftelselagen. Granskningens inriktning kan variera. Revisorerna ska dock oberoende av stiftelsens karaktär granska dels räkenskaperna, dels hur förvaltningen sköts. Till detta kommer att revisorerna ska granska årsredovisningen i de stiftelser där sådan finns. Kontroll av stiftelser bildade av staten Av bokföringslagen framgår att en stiftelse som bildats av eller med staten är bokföringsskyldig och därmed ska upprätta årsredovisning. I överensstämmelse med vad som angivits ovan ska årsredovisningen granskas av revisor som ska avge revisionsberättelse i enlighet med stiftelselagens krav. Statsmakterna har slagit fast att ska utse eller ges rätten att utse revisorer i statliga bolag och stiftelser. 1993 angav regeringen att "även då staten medverkar vid stiftelsebildningar bör RRV utses som statens revisor". Samtliga stiftelser bildade med löntagarfondsmedel ska utse revisor och suppleanter för dessa. Vidare förekommer att stiftelsernas styrelser utser sakrevisorer med uppgift att särskilt granska verksamhetens ändamål. Exempelvis är en av revisorer från . Därutöver har rätt att för var och en av stiftelserna utse en revisor med personlig suppleant. För uppdraget kan RRV välja att utse en revisor från en revisionsbyrå eller en revisor anställd av verket. Det bör understrykas att det inte är RRV som myndighet som reviderar verksamheten, utan det ankommer på den av RRV utsedda revisorn att självständigt och på eget ansvar fullgöra revisionsuppdraget. revisorer ska enligt lag granska Stiftelsen . I samtliga fall där RRV utser revisor, granskas verksamheten också av en auktoriserad revisor utsedd av styrelsen i enlighet med stiftelselagen. Vanligtvis utförs en större del av detaljgranskningen av byrårevisorerna. Revisionsuppdraget är gemensamt och revisorerna ansvarar gemensamt för revisionen. har utarbetat interna riktlinjer för revisorer utsedda av verket som deltar i gemensam revision av aktiebolag och stiftelser. Målsättningen är att medverka vid revision av bolag och stiftelser som representerar ett betydande samhällsintresse. Relevanta motiv anger verket bl.a. vara om väsentliga samhällsåtaganden berörs samt om RRV:s specifika kompetens kan innebära ett värdefullt bidrag till den samlade revisionen av respektive objekt. Enligt RRV:s interna riktlinjer ska RRV-revisorerna bevaka att granskningen även fokuseras på frågor som rör de samhälleliga perspektiven, även om detta utgör en mindre del av granskningen. granskningar, dvs. granskningar som berör flera stiftelser, aktualiseras. Tillämpligheten av lagen om offentlig upphandling för statligt bildade stiftelser kan utgöra ett exempel på ett sådant tema. Temagranskningar har för löntagarfondsstiftelserna varit av liten omfattning. Under stiftelsernas första verksamhetsår gjordes en jämförelse mellan stiftelserna vad avsåg arvoden till styrelseordförande och övriga ledamöter. En annan utgångspunkt för att utse revisor kan vara om RRV bedömer att en stark anknytning finns till myndigheter som granskas av RRV. Av riktlinjerna framgår också att de av RRV utsedda revisorerna ska "tillföra ett mervärde för varje uppdrag". För att kunna skapa ett mervärde behöver revisorn, jämfört med de minimikrav som krävs enligt god revisionssed dels beakta ytterligare aspekter, t.ex. samhälleliga åtaganden, dels vid behov genomföra mer omfattande insatser än vad som enbart motiveras av uttalandet i revisionsberättelsen. Utifrån motiven och de resurser som står till förfogande, gör RRV en prövning från fall till fall om man anser det vara befogat att utse en revisor. Valet att medverka avgörs både utifrån resursskäl men också med hänsyn till om verksamheten, ur ett statligt perspektiv, är strategiskt viktig. T.o.m. har RRV utsett revisor i samtliga löntagarfondsbildade stiftelser. har RRV dock, utifrån de ovan angivna kriterierna, för , och Stiftelsen valt att inte utse revisorer i dessa stiftelser. Frågan prövas dock kontinuerligt. För varje stiftelse som bildats med löntagarfondsmedel upprättar revisorerna en gemensam revisionsberättelse liksom revisionsplan. Dessa planer är inte att betrakta som allmän handling och är därmed inte offentliga. I aktiebolag finns bolagsstämman som ett forum för att ta ställning till frågan om styrelsens ansvarsfrihet. För stiftelser finns inte motsvarande organ och frågan om att ta ställning till ansvarsfrihet för styrelsen prövas inte heller. Avrapporteringen görs dels formellt genom revisionsberättelsen och revisionspromemorior dels muntligt. Mottagare av revisionsberättelse och väsentliga synpunkter från revisionen är alltid stiftelsens styrelse. I övrigt kan revisionspromemorior även tillställas den operativa ledningen. angav regeringen i kompletteringspropositionen att det är angeläget att de statliga revisionsorganen kan granska statlig verksamhet som är av väsentligt samhällsintresse. Statsmakternas möjlighet till insyn i verksamhet som bedrivs av bolag och stiftelser regleras i lagen (1987:518) med instruktion för revisorer och i lagen (1987:519) om granskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Av förstnämnda lagstiftning framgår att revisorer har rätt att granska all statlig verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag eller stiftelser, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Motsvarande rätt gäller enligt lag även RRV. begränsas RRV:s granskningsrätt av en förordning som bl.a. föreskriver vilka bolag och stiftelser RRV får granska. granskningsrätt omfattar inte någon av de stiftelser som bildats av löntagarfondsmedel. Listan över de bolag och stiftelser som är upptagna i förordningen, har inte varit föremål för omprövning . Verket har dock i begränsad omfattning utnyttjat sin möjlighet att granska de stiftelser som är upptagna i förordningen. Enligt företrädare för har sådana granskningar på grund av resursskäl givits förhållandevis låg prioritet. 4 Stiftelser inrättade med löntagarfondsmedel I följande kapitel ges motivet till inrättandet av de stiftelser som bildades efter utskiftningen av löntagarfonderna. Vidare ges en kortfattad beskrivning av stiftelserna. En mer ingående beskrivning av varje stiftelse återfinns i bilaga 1. 4.1 Motiv för inrättandet Senhösten 1991 tog ett principbeslut om en avveckling av löntagarfonderna. I regeringens förslag anfördes bl.a. att de medel som inte användes för sparstimulerande åtgärder borde användas för andra åtgärder som stimulerade tillväxten i den svenska ekonomin. Bildandet av stiftelserna gjordes i två omgångar. föreslog den dåvarande borgerliga regeringen hur utskiftningen av löntagarfondernas tillgångar borde göras. I förslaget angavs att de resurser som skulle frigöras genom avvecklingen i stor utsträckning borde användas för att stärka konkurrenskraft genom ökade långsiktiga investeringar i grundforskning och forskarrekrytering. Dessa resurser skulle i betydande utsträckning koncentreras till kraftfulla insatser inom ett begränsat antal områden. Hit hör den miljöstrategiska och medicinska forskningen. biföll regeringens förslag. föreslog regeringen att ytterligare sju stiftelser skulle bildas av de kvarvarande medlen i avvecklingsstyrelsen, Fond 92-94. Inrättandet av de första stiftelserna föregicks av en beredningsprocedur, där bl.a. förslag inhämtades från forskningsråd och akademier. Inför de senare besluten företogs en snabb beredning som huvudsakligen gjordes inom . Någon politisk enighet kring förslagen fanns dock inte. Såväl Socialdemokraterna som motsatte sig vid båda tillfällena regeringens förslag. Man hänvisade till de genomgripande förändringar det svenska pensionssystemet stod inför och de finansiella behoven i pensionssystemet. Därmed ansågs att löntagarfondsmedlen borde varit kvar i Allmänna pensionsfonden. Som andrahandsyrkande angav Socialdemokraterna att medlen i Fond 92-94 skulle delas upp i två fonder, en kompetensutvecklingsfond och en forskningsfond. angav som andrahandsyrkande att medlen borde lyftas in i den normala forskningspolitiska beredningsprocessen. Fördelningen borde därmed bli föremål för prövning i vanlig ordning. Varför valdes stiftelselösningen? Vid bildandet av den första omgången av stiftelser angavs ett syfte med de nya forskningsresurserna vara att de skulle skilja sig från vad som gäller för t.ex. forskningsråden och universiteten och vad som normalt gäller för näringslivets forskning och utveckling. Enligt regeringens bedömning behövde sannolikt särskilda organisatoriska former skapas. Stiftelser ansågs vara en sådan form som gav möjligheter till flexibel verksamhet med stor rörelsefrihet för direkt berörda. Ytterligare ett argument som framfördes var att stiftelsen är en beprövad organisationsform för förvaltning och fördelning av forskningsresurser. Möjligheterna ansågs goda att i stiftelseförordningar skapa organisatoriska ramar som anpassas till respektive ändamål. Vid den andra omgången, då resterande stiftelser bildades, uppgav regeringen att stiftelser framstod som en sällsynt väl lämpad organisationsform. Genom stiftelsernas oberoende ställning förenad med stiftelseförvaltningens bundenhet till de av stiftaren givna ändamålen, skulle en stabilitet och långsiktighet i verksamheten uppnås. Av nedanstående tabell framgår stiftelsernas kapital vid bildandet samt uppskattat marknadsvärde på stiftelsernas kapital . Sammanställning av stiftelser bildade med löntagarfondsmedel (Mkr) Namn Bildande Stiftelsekapital Marknadsvärde SSF 1993 6 000 12 000 MISTRA 1993 2 500 4 000 1994 3 599 7 000 STINT 1994 1 057 1 600 Vårdal 1994 529 780 1 269 2 900 . Vid 1994 208 260 Framtidens kultur 1994 529 550 Innovationscentrum 1994 529 520 RJ (Kulturvetenskapliga donationen) 1993 1 500 3 200 Källa: Stiftelserna beslutade i enlighet med regeringens förslag att huvuddelen () av de ca 10 miljarderna av löntagarfondsmedlen skulle tilldelas en stiftelse för strategisk forskning med naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk inriktning. Därmed bildades (). Stiftelsen ska främja "utvecklingen av starka forskningsmiljöer av högsta internationella klass med betydelse för utvecklingen av framtida konkurrenskraft". Bortsett från staten genom , är SSF den i särklass största finansiären av svensk naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk forskning. Redan då verksamheten inleddes beslöt stiftelsens styrelse att man skulle stödja sådan naturvetenskap och teknik som är stark i landet och som är starkt kopplad till inhemsk industri eller är mindre utvecklad men av stort samhällsintresse. Vidare beslöt att en stiftelse för stöd till miljöstrategisk forskning (av medlen) skulle inrättas. Med godkännande bildades (). Även här angavs syftet vara att stärka konkurrenskraft. Stiftelsen ska stödja forskning av strategisk betydelse för en god livsmiljö. Forskningen ska ha betydelse för "lösandet av viktiga miljöproblem och för en miljöanpassad samhällsutveckling". Med miljöstrategisk forskning avses att forskning ska bedrivas utifrån ett långsiktigt perspektiv och vara inriktad på att lösa viktiga miljöproblem. De båda stiftelsernas verksamhet skulle byggas upp successivt på grundval av stiftelsernas egna självständiga bedömningar. Enligt innebar regeringens förslag att en sammanlagd resurs om ca penningvärde borde kunna ställas till forskningens förfogande efter en uppbyggnadsperiod. En framgångsrik förmögenhetsförvaltning borde kunna medföra att stiftelsernas verksamhet utsträcktes . Stiftelsernas sammantagna årliga bidrag uppgår till ca . Regeringen föreslog också att en stiftelse för kulturvetenskaplig forskning i anslutning till Stiftelsen () skulle inrättas (motsvarande av medlen). Enligt beslut tillfördes dessa medel i stället Jubileumsfonden direkt i form av en donation motsvarande . Medlen skulle användas i enlighet med vad regeringen förordat och fördelas efter förslag av ett organ som under är skilt från fondens övriga verksamhet. Inom RJ har man inrättat en särskild beredningsgrupp för den kulturvetenskapliga forskningen. Denna grupp avger ett samlat förslag om vilka medel som ska avsättas till vilka projekt.