frsrdg · GN04RR4 · 2000-01-01 00:00:00 — En sådan analys bör enligt verket även inkludera en bedömning av hur förändringar av regelverket påverkar konkurrensförhållandena på berörda marknader, varvid små och medelstora företags situation bör uppmärksammas. välkomnar revisorernas förslag om att närmare följa kostnadsutvecklingen. I en större samhällsekonomisk analys bör både hushållens och resten av systemets transportkostnader ingå, anser verket. Ej heller har något emot att det nu görs djupare analyser av de samhällsekonomiska konsekvenserna. Systemet börjar nu enligt finna sina former, och det finns alltså bättre underlag att utgå ifrån än när lagstiftningen beslutades . Det kan därför vara lämpligt att i ett objektivt och sakligt sammanhang göra en sådan analys. tillstyrker förslaget om en samhällsekonomisk analys av återtagningssystemet för uttjänta förpackningar och vill i det sammanhanget peka på att berörda organisationer och företag inom industrin kan bidra med kunskaper till en sådan studie. Kostnaderna för producentansvaret för förpackningar har blivit stora och de drabbar såväl producenter som hushållen. Även kommunerna har kostnader föranledda av producentansvaret vilket inte förutsågs när producentansvaret infördes. Kommunerna har bl.a. fått kostnader för administration och åtgärder i anslutning till producenternas återvinningsstationer. Flera kommuner bekostar själva städning och snöröjning vid stationerna samt informerar om insamlingssystemet utan att få tillräcklig ersättning från producenterna. Kommunernas uppgift som operativ tillsynsmyndighet kräver resurser men ytterligare resurser torde behövas om kommunerna genomförde tillsynen i enlighet med regelverket. Revisorernas granskning har visat att kommunerna inte prioriterar denna uppgift . Införs producentansvar för ytterligare produkter, vilket övervägs av regeringen, kommer tillsynen att behöva förstärkas och mer resurser tillföras verksamheten. Kommunernas renhållningstaxor har uppenbarligen inte kunnat sänkas på det sätt som förutsågs när ansvaret för omhändertagande av hushållsavfalllet kom att delas med producenterna. Inte heller de kostnader som hushållen fått redovisades på ett tydligt sätt när producentansvaret infördes. De förpackningsavgifter som producenterna betalar har genom olika påslag i distributionsledet kommit att bli högre när konsumenten betalar varan i butiken. Utöver förpackningsavgiften har hushållen även kostnader för källsorteringsutrustningen i hemmet som diskbänksinredning, sopkärl m.m. Transporterna till återvinningsstationerna och vattenförbrukning är andra kostnader som tillkommer liksom värderingen av den tid som hushållen lägger ned på källsorteringen. Revisorernas granskning visar att kostnaderna för hushållen tenderar att ytterligare öka bl.a. genom den fastighetsnära insamling som allt oftare efterfrågas. En sådan insamling ingår inte i det bassystem som producenterna valt som målsättning för insamlingen. De som önskar erhålla en sådan "utökad" service betalar densamma genom höjd hyra, extra avgifter eller höjda taxor/kommunalskatt. Hushållen har en positiv inställning till källsorteringen. Detta visar flera undersökningar. Hushållens engagemang är också helt avgörande för att insamlingen ska bli framgångsrik. Om kostnaderna för hushållens medverkan i hanteringen blir känd eller ytterligare ökar, vilket mycket tyder på, finns en risk att denna positiva inställning kan ändras. Svårigheten att följa upp och tydliggöra miljöeffekterna av insamlingsverksamheten kan också bidra till detta. En förbättrad återföring av resultatet av insamlingen är därför som revisorerna framhöll i föregående avsnitt viktig för tilltron till systemet. För att en sådan ska bli möjlig behövs bl.a. ytterligare forskning inom området. De förhållandevis stora kostnader som är förenade med insamlingen och oklarheten om miljövinsterna motiverar enligt revisorerna att en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar nu genomförs. Kostnaderna för kommunerna och hushållen har utvecklats på ett sätt som inte förutsågs när producentansvaret för förpackningar beslutades. förslag i remissyttrandet att en samhällsekonomisk analys behöver breddas för att kunna ge svar på nyttan av att införa producentansvar för andra varor behöver inte stå i motsättning till revisorernas förslag om en särskild analys som behandlar förpackningsavfallet. De närmare formerna för genomförandet av analysen bör ankomma på regeringen att besluta om. Revisorerna vill dock framhålla betydelsen av att analysen inte bara ska syfta till överväganden om producentansvar för andra varor utan också ge underlag för bedömningen om och i så fall hur det nuvarande producentansvaret för förpackningar behöver utvecklas. I analysen kan som framhåller olika alternativa system jämföras t.ex. det nuvarande insamlingssystemet av s.k. bringtyp med ett fastighetsnära system. Enligt revisorerna kan också nuvarande insamling jämföras med ett system där färre förpackningsfraktioner än samlas in. Remissinstansernas yttranden stärker således revisorerna i uppfattningen att producentansvaret för förpackningar nu behöver analyseras grundligt. De problem som revisorerna påtalat med det nuvarande insamlingssystemet bör dock åtgärdas genom en skärpning av regelverket på det sätt som revisorerna föreslagit ovan. Den samhällsekonomiska analysen får sedan utvisa om de nuvarande administrativa styrmedlen är den rätta vägen att nå målen med lagstiftningen, dvs. att styra mot mer miljöanpassade förpackningar och minska den mängd förpackningsavfall som deponeras. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningsavfall. Detta bör ges regeringen till känna. 2.4 Tillsynen och uppföljningen Granskningen har visat på oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan kommunerna, länsstyrelserna och när det gäller tillsynen inom området. Kommunernas ansvarsområde som operativ tillsynsmyndighet är särskilt oklar. Kommunen har tillsynsverktygen men har svårt att definiera sin motpart. Endast en kommun i landet har använt sig av tillsynsverktygen trots att flera kommuner har uppenbara problem med insamlingssystemet. Revisorerna föreslår att bestämmelserna klarläggs och att regeringen i det sammanhanget överväger om materialbolagen, som företrädare för en stor del av producenterna, bör ges juridisk status. Regeringen bör inte endast förlita sig på en återredovisning från utan även inhämta information från andra myndigheter, högskolor och universitet för att få ett allsidigt underlag om utvecklingen inom området. Det stora antalet regeringsuppdrag till riskerar även att myndighetens löpande tillsynsverksamhet får nedprioriteras. Huvuddelen av remissinstanserna delar revisorernas iakttagelse och slutsats att roll- och ansvarsfördelningen inom tillsynsområdet behöver klarläggas. Revisorernas förslag att regeringen bör överväga om materialbolagen skall ges juridisk status kommenteras av några remissinstanser. Meningarna går dock isär om lämpligheten med en sådan förändring. De som tillstyrker förslaget menar att det behövs konkreta åtgärder för att komma till rätta med de nuvarande problemen och att kommunerna har små möjligheter att förmå producenterna att vidta nödvändiga åtgärder för att få insamlingssystemet att fungera även på det lokala planet. framhåller att det i flera andra europeiska länder finns regler som innebär att producenter kan förflytta sitt ansvar till ett producentkollektiv/materialbolag. Föreningen vidhåller att materialbolagen bör ges juridisk status vilket förmodligen skulle underlätta samråd, uppföljning och tillsyn av producentansvaret. anser det vara av stor betydelse att regeringen klarlägger kommunernas tillsynsansvar och i detta sammanhang också tillser att materialbolagen ges juridisk status. Även anser att materialbolagen bör ges mer juridiskt ansvar. De remissinstanser som avstyrker förslaget menar att en sådan ordning skulle permanenta producenternas nuvarande organisation och därmed förhindra utvecklingen mot mer flexibla lösningar. anser att en sådan lösning skulle leda till att materialbolagen permanentas, vilket skulle vara olyckligt för utvecklingen. Producentgrupperingarna kan "" komma att se annorlunda ut än , och förslaget kan därmed förhindra en önskvärd och nödvändig flexibilitet. anser inte att en juridisk ställning för deras del skulle medföra någon förändring i deras sätt att arbeta och har svårt att förstå en sådan förändring. De genomför och har genomfört samråd med kommunerna i stor omfattning. Det kan enligt bolaget inte bli tal om att kommunerna skulle få besluta om insamlingssystem och liknande och förelägga bolagen förändringar så länge det föreligger ett producentansvar i verksamheten. anser att ansvaret även fortsättningsvis bör gälla varje producent för sig med hänsyn till att oklarheterna om ansvaret uppenbarligen annars skulle öka, inte minska. Enligt förbundet skulle också möjligheterna att upprätthålla konkurrensen inom området i ett sådant läge avsevärt försvåras. Remissinstansernas olika synpunkter bekräftar den oklarhet som råder när det gäller tillsynen inom området. har i sin rapport väg mot ett producentansvar (rapport 4519) anfört att kommunerna inte skall kunna ställa krav på utformningen av återvinningsstationerna, antal stationer m.m. Enligt verket är detta generella och nationsövergripande lösningar som de enskilda kommunerna inte bör ha inflytande över. Flera kommuner menar å andra sidan att det här är viktiga frågor där kommunen måste ha ett större inflytande än . En oklarhet råder således om huruvida kommunernas tillsyn även ska omfatta bedömningen vad som kan anses utgöra ett lämpligt insamlingssystem. Hur tillsynen ska bedrivas av "fripassagerarna", dvs. de som inte tar sitt ansvar att samla in "sina" förpackningar och återredovisa resultatet till är en annan fråga som måste klarläggas. anser inte att det är kommunens ansvar att jaga "fripassagerarna". Det har de varken resurser eller anledning till. Regeringen har i sin proposition 1997/98: 45 framfört att uppsikten över att enskilda producenter tar sitt ansvar åvilar kommunerna. Det är enligt regeringen viktigt att kommunen får en helhetsbild av hur producentansvaret uppfylls. anser att det behövs en avsevärd förstärkning av tillsynen i just denna del. konstaterar i remissvaret att trots att det sannolikt finns många producenter som står utanför det gemensamma återvinningssystemet utgör detta inte något stort problem. En del större producenter har egna insamlingssystem. Enligt revisorerna är inte problemet hur många producenter som står utanför det generella systemet utan hur kommunerna sköter tillsynen över sådana producenter i kommunen som över huvud taget inte tar sitt ansvar att samla in förpackningar och återrapportera resultatet till . Som revisorerna ovan nämnt är det viktigt att tillsynen bedrivs enligt regelverket och att det är en enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Enligt är det som inte är anslutna till REPA: Hur stor del av dessa s.k. fripassagerare som inte uppfyller sitt ansvar som producent är oklart men enligt revisorerna bör det ingå i kommunernas ansvar som operativ tillsynsmyndighet att följa upp detta. Revisorerna konstaterar att kommunerna inte har någon vägledning för hur de ska följa upp producenter som inte tar sitt ansvar. Revisorerna har också i granskningen framfört att kommunerna har begränsade möjligheter att använda de tillsynsverktyg som de getts. Framför allt beror detta på att kommunerna inte kan definiera motparten. Materialbolagen har som tidigare nämnts ingen juridisk status och att definiera och rikta föreläggande mot en enskild producent av förpackningar är förenat med svårigheter. Flertalet producenter är också anslutna till REPA och det generella systemet vilket gör att de anser att det är materialbolagen som tagit över ansvaret. Om insamlingssystemet byggs ut långsamt eller om samrådet inte genomförs kan och får inte kommunen själv erbjuda sina kommuninnevånare insamling av förpackningsavfallet. Om problemet är ostädade stationer eller dålig information har tillsynsmyndigheten svårt att finna vilken producent eller entreprenör man ska rikta sig emot. eller möjligheter i dessa situationer är ännu mer begränsade då de inte har tillgång till kommunens tillsynsverktyg. har i sin tillsynsrapport föreslagit att oc h länsstyrelserna också skulle ges tillgång till tillsynsverktygen, dvs. rätt till upplysningar och tillträde samt rätt att meddela föreläggande, men regeringen följde inte förslaget. Däremot har regeringen klargjort att det ankommer på att kontrollera att de nationella målen beträffande insamlingsgrad och återanvändnings- eller återvinningsgrad nås (prop. 1997/98:45). Revisorerna anser det otillfredsställande från effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt att tillsynen inom området ännu inte klarlagts. Någon rättsfallspraxis torde inte heller kunna utvecklas inom överskådlig tid, då kommunerna är osäkra på vad som ingår i deras tillsyn och hur tillsynsverktygen kan användas. Verksamheten riskerar att även i fortsättningen nedprioriteras av kommunerna. Regeringen har ansett det vara för tidigt att genomföra några större förändringar i det nuvarande systemet. Införande av producentansvar i avfallshanteringen är en stor omställning som tar tid att genomföra. Revisorerna delar den uppfattningen men menar att erfarenheterna nu är tillräckliga för att motivera en ingående analys av producentansvaret för förpackningar. har i sitt remissvar redovisat det synsätt som präglat verkets arbete med uppföljningen av förpackningsförordningen. Verket har tagit få initiativ till utredningar rörande producentansvaret för förpackningar men i hög grad varit styrt av regeringsuppdrag och internationella krav. Trots att det inte gjorts någon mer ingående uppföljning av producentansvaret bör ändå ha känt till problemen när det gäller tillsynen. konstaterar i sitt remissvar att har uppmärksammat regeringen på bristerna inom tillsynsområdet och att verket avser att se över tillsynen inom ramen för ett tidigare regeringsuppdrag som ska återrapporteras . Det är enligt revisorerna otillfredsställande att tillsynsmyndigheterna under en sådan varit oklara på roll- och ansvarsfördelningen. Dessvärre kommer myndigheterna att behöva vänta innan dessa frågor blir klarlagda. Avgränsningen av myndigheternas tillsynsområde bör enligt revisorerna vara en prioriterad frågeställning för regeringen. Om det finns ett regelsystem måste det enligt revisorerna tillämpas och myndigheterna så långt möjligt förmås tillämpa bestämmelserna på ett enhetligt sätt. Här har en viktig roll och uppgift som tillsynsvägledare. Verket bör enligt revisorerna vara mer aktivt i denna roll när det gäller producentansvaret för förpackningar. Verksamheten bör inte endast styras av regeringsuppdrag, utan uppföljningen av hur de regionala och lokala myndigheterna tar sitt ansvar bör vara en angelägen uppgift för verket. Revisorerna anser också att regeringen inte endast behöver förlita sig på en återredovisning från . Revisorerna har i flera granskningar pekat på vikten av att regeringen inhämtar information inte bara från den egna myndigheten utan även från andra myndigheter, universitet och högskolor, för att få ett allsidigt underlag. Detta gäller inte bara inför nya återvinningsmål utan även vid uppföljningen av hur systemet generellt fungerar. När det gäller spörsmålet om huruvida materialbolagen bör ges juridisk status anser revisorerna att det är en sådan principiell fråga som lämpligen bör övervägas efter det att den av revisorerna föreslagna samhällsekonomiska analysen av producentansvaret för förpackningar har genomförts. De övriga oklarheter i tillsynen som revisorerna pekat på ovan bör däremot kunna ut efter det att inlämnat sin regeringsrapport . ( Regeringen bör verka för att tar fler egna initiativ när det gäller tillsynen och uppföljningen av hur producentansvaret för förpackningar tillämpas och hur olika aktörer påverkas. Ett led i detta kan vara att verket i ökad utsträckning ger ut tillämpningsföreskrifter till förordningen om producentansvar för förpackningar. Regeringen bör inhämta information från flera myndigheter, universitet och högskolor för att få ett allsidigt underlag för sin uppföljning och inför ställningstaganden om behovet av regeländringar och de åtgärder i övrigt som behövs för att effektivisera verksamheten. Detta bör ges regeringen till känna. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om insamlingssystemet, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om de nationella återvinningsmålen, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om kostnaderna som är förenade med producentansvar för förpackningar, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 om tillsynen och uppföljningen. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1998/99:11 revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har granskat effekterna av producentansvaret i avfallshanteringen. Förslaget till granskning kommer från jordbruksutskottet. Revisorernas granskning har huvudsakligen inriktats mot att granska producentansvaret för förpackningsavfall. Roll- och ansvarsfördelning mellan producenter och de övriga inblandade, bl.a. tillsynsmyndigheterna, kommunerna och konsumenterna har särskilt studerats. Även kostnaderna för producentansvaret har belysts. Genom intervjuer med företrädare från , , enskilda kommuner och samt andra organisationer har revisorerna inhämtat erfarenheter och synpunkter på regelverket och hur det tillämpas. Härutöver har revisorerna genomfört en enkät till landets kommuner. Revisorernas rapport har utarbetats i revisorernas andra avdelning av (), ordförande, , f.d. riksdagsledamot (m), vice ordförande, (), (), (), (), (), och , f.d. riksdagsledamot (mp). Inom revisorernas kansli har revisionsdirektör haft ansvaret för granskningen. Även kanslichefen , utredningschefen och fil. har deltagit i granskningsarbetet. Revisorerna har granskat effekterna av det producentansvar för förpackningar som infördes . Kommunernas tidigare monopol att omhänderta allt hushållsavfall kom därmed att delas med producenter. Producentansvaret innebär att det är producenterna som skall svara för insamling, bortforsling och omhändertagande av förpackningsavfallet. Producenterna har både det fysiska och det ekonomiska ansvaret för hanteringen. Konsumenterna har en skyldighet att källsortera förpackningarna. I förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar anger regeringen de nationella återvinningsmål som producenterna skall uppnå. är tillsynsmyndighet på central nivå, på regional nivå och kommunerna på den lokala nivån. Uppnås målen och har produkterna blivit miljövänligare? Revisorerna konstaterar i granskningen att producenterna uppnått de nationella mål som regeringen beslutat för återvinning och återanvändning för . Undantaget är målnivåerna för aluminiumförpackningar och materialutnyttjandet av PET-flaskor. har målnivåerna höjts för samtliga förpackningsslag. Det finns flera problem när det gäller att beräkna återvinningsnivåerna men revisorerna anser att osäkerheten i beräkningsunderlaget inte har någon avgörande betydelse för att uppskatta måluppfyllelsen på nationell nivå. Uppföljningen på lokal nivå behöver dock enligt revisorerna förbättras. Kommunerna efterfrågar också sådana uppgifter. Två tredjedelar av de kommuner som besvarat den kommunenkät revisorerna genomfört ansåg att målen skulle brytas ned på lokal nivå. Det skulle enligt några kommuner kunna ge ett mer flexibelt system och tillvarata de lokala förutsättningarna på ett bättre sätt. De producenter som ställer sig utanför systemet, , skapar problem för uppskattningen av uppfyllda målnivåer men också bl.a. för tilltron till insamlingssystemet som sådant. Revisorerna anser det viktigt att kommunerna skärper tillsynen över dessa producenter. Det är enligt revisorerna något oklart vilket underlag regeringen har vid beslut om nya insamlingsmål. Det undersökningsmaterial som regeringen har att tillgå i fråga om miljöeffekter och olika omhändertagandealternativ är begränsat. Av den tillgängliga statistiken och forskningen går det inte att dra några långtgående slutsatser hur förpackningsförordningen bidragit till mer miljövänliga produkter. Ej heller går det att utläsa om förpackningsavfallet vid våra deponier minskat som en följd av källsorteringen. Revisorerna anser att såväl forskningen på området som statistikuppföljningen behöver utvecklas. Problemen med det nuvarande insamlingssystemet Genom det s.k. "bringsystemet" skall konsumenterna lämna förpackningsavfallet i utplacerade återvinningsstationer. Många hushåll har långt till statio nerna och efterfrågar därför en mer fastighetsnära insamling. För sådana tilläggstjänster betalar kunden, hyresgäster och fastighetsägare, en extra avgift. Producenterna har som målsättning att uppföra ca 7 000 återvinningsstationer i landet vilket betyder en återvinningsstation per 1 000-1 200 invånare. Revisorernas granskning har visat att det fortfarande finns problem med nedskräpning vid återvinningsstationerna, bristande tillgänglighet och bristande information. Problemen uppmärksammades av och av . Det obligatoriska samrådet mellan producenter och kommuner för att bl.a. klara ut sådana frågor behöver förbättras. Revisorerna anser det otillfredsställande att kommunerna behöver genomföra och bekosta uppgifter som egentligen bör ankomma på producenterna. För företagen och storförbrukarna tycks utbyggnaden av kostnadsfria återvinningsstationer ha fungerat dåligt. Det är enligt revisorerna mindre tillfredsställande att företagen i så stor utsträckning skall behöva använda de centrala återvinningsstationerna på samma sätt som gjordes innan producent-ansvaret och källsorteringen infördes. De fastighetsnära insamlingssystem som blir allt vanligare kan enligt revisorerna tyda på att producenterna inte tillhandahåller ett tillräckligt lättillgängligt insamlingssystem för hushållen och övriga konsumenter. Tillsynsmyndigheterna och regeringens uppföljning Kommunerna har fortfarande en central roll i avfallshanteringen. Genom producentansvaret har kommunen också fått en ny roll som tillsynsmyndighet över producenternas verksamhet. Granskningen visar att det råder en utbredd oklarhet bland kommunerna om dels avgränsningen av tillsynsområdet, dels möjligheten att använda tillsynsverktygen i . Revisorerna anser att kommunernas tillsynsroll måste klarläggas. Oklarheten rör bl.a. frågan om vem som är motpart när kommunen vill komma till rätta med missförhållanden eller när producenterna på något annat sätt inte tar sitt ansvar. Med den funktion som materialbolagen har i systemet, som företrädare för producentkedjan, föreslår revisorerna att regeringen ånyo överväger frågan att ge materialbolagen juridisk status. Enligt revisorerna bör utnyttja möjligheten att ge ut tillämpningsföreskrifter till förordningen i högre utsträckning. Både producenter och kommunerna har efterfrågat detta. har producerat en hel del uppföljningsrapporter som utgjort ett värdefullt underlag för regeringens ställningsstaganden och återrapporteringen till . Enligt revisorerna riskerar dock antalet regeringsuppdrag till myndigheten i alltför stor utsträckning att ta resurser från myndighetens löpande tillsynsverksamhet inom området. Vad kostar producentansvaret och vem betalar? De förpackningsavgifter som materialbolagen tar ut av producenter finansierar insamlingssystemet. Totalt uppgår förpackningsavgifterna till ca . Förpackningsavgifterna tas sedan ut genom höjda priser på varorna.