frsrdg · GN04RR7 · 2000-01-01 00:00:00 — Rättsväsendet i , och granskas bl.a. vad avser närpolisreformens genomförande, åklagarnas omorganisation samt myndigheternas ekonomi och prestationer. Granskningen av förhållandena i länen bygger på intervjuer med poliser, åklagare och domare, studiebesök samt genomgång av handlingsplaner och annat skriftligt material. Granskningen omfattar också en kartläggning av förundersökningsarbetet i de tre länen. Ett antal polisanmälningar har följts genom rättsväsendet. Vidare har revisorerna genom en enkätundersökning kartlagt vissa yrkesgruppers uppfattningar om förundersökningarnas kvalitet. Genom enkäter har också undersökts hur de intagna på anstalt uppfattar bl.a. polisens och åklagarnas förundersökningsarbete. handläggs skattebrottsutredningar av skattemyndigheterna. överlämnar sin utredning till åklagaren som avgör huruvida åtal skall väckas eller inte. Skattebrottsmyndigheterna får också utföra förutredningar, förenklade brottsutredningar och spaning. Ekobrotten handläggs i storstadslänen av . För övriga län samordnar under Riksåklagaren åklagarväsendets verksamhet som rör ekobrott. På arbetar både poliser och åklagare. Båda dessa utredningsorganisationer är nya. Revisorerna anser därför att det inte har varit möjligt att granska hur kontakterna mellan polis, åklagare, och skattemyndigheterna fungerar. Det är också för tidigt att söka bedöma effekterna för åklagarväsendet av förhållandet att är en myndighet med en myndighetschef som när det gäller administrativa frågor har samma ställning som riksåklagaren. Ett uppmärksammat problem är delgivning av stämning eller kallelse till förhandling i brottmål. genomförde en undersökning av 20 tingsrätter (skrivelse till , Dnr 267-1998). Av samtliga huvudförhandlingar ställdes in. Av det totala antalet inställda förhandlingar ställdes drygt en tredjedel in . Av dessa ställdes in p.g.a. att tilltalad, målsägande eller vittne inte gått att nå för delgivning. Revisorerna har för avsikt att genomföra ett informationsbesök som avser delgivning. Frågor som rör delgivning tas därför inte upp i rapporten. I rapportens första del redogör revisorerna för polis- och åklagarväsendena vad avser mål, personal, organisation, ekonomi och prestationer. Vad gäller tingsrätterna och häktena omfattar beskrivningen främst deras geografiska placering och organisation. När det gäller tingsrätterna behandlas också frågan hur verksamheten påverkats av omorganisationerna av polis- och åklagarväsendena. I rapportens andra del presenteras en sammanfattning av granskningsresultatet av verksamheterna i , och . För varje län beskrivs framför allt hur polis- och åklagarverksamheterna är organiserade, deras ekonomi och prestationer, men också vissa förhållanden vad gäller tingsrätter och häkten i länen. Samarbetet mellan polis, åklagare och tingsrätt beskrivs också. Hela granskningsresultatet från länen kan rekvireras från revisorernas kansli. I rapportens tredje del behandlas polisens och åklagarnas prestationer, framför allt i de tre länen. Förundersökningarnas kvalitet ägnas särskild uppmärksamhet. Här presenteras också resultatet av kartläggningen av förundersökningsarbetet och de fyra enkätundersökningar som genomförts. Revisorernas överväganden och förslag återfinns i rapportens fjärde del. Del 1 Rättsväsendet i reformer och siffror Med begreppet rättsväsendet avser revisorerna i denna rapport polis- och åklagarväsendena (inklusive ), domstolsväsendet och kriminalvården. Polisväsendet, åklagarväsendet, domstolsväsendet och kriminalvården går ibland under benämningen rättskedjan. har i en rapport motiverat förekomsten av begreppet med att det är dessa myndighetsområden som är direkt inblandade i handläggningen av ärenden från brottsanmälan till kriminalvårdspåföljd (RRV 1996). Verket menar att ansvaret för att beivra brott på ett snabbt och rättssäkert sätt skapar ett beroende mellan myndigheterna. I och med att myndigheterna ansvarar för olika delar av brottsbekämpningen förutsätts informationsutbyte, viss gemensam planering och samarbete. Kritiker till rättskedjebegreppet menar att dom-stols----väsendet inte bör räknas in i rättskedjan. Domstolarnas uppgift är inte att beivra brott, utan att lösa tvister. I tvisten är den tilltalade och åklagaren jämbördiga parter inför domstolen. Domstolens uppgift är inte att fälla den tilltalade. Andra definitioner av rättsväsendet är möjliga. En vidare definition innebär att samtliga de myndigheter som lyder under , dvs. också bl.a. Justitiekanslern, , och innefattas i rättsväsendet. En tredje möjlighet är att till rättsväsendet hänföra de verksamheter som hör till utgiftsområde 4 enligt indelningen av statsbudgets utgifter i utgiftsområden. Utgiftsområde 4 omfattar polisväsendet, åklagarväsendet, domstolsväsendet, kriminalvården, rättshjälpen, kronofogdemyndigheterna, , , , och de allmänna advokatbyråerna. Är rättsväsendet en enhet? Rättsväsendet har ett gemensamt övergripande mål och ett överordnat kriminalpolitiskt mål. Rättsväsendets övergripande mål är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Det kriminalpolitiska målet är att minska brottsligheten och öka människornas trygghet (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). Vissa gemensamma uppgifter och prioriteringar förekommer också inom rättsväsendet, framför allt för polisväsendet och åklagarväsendet. Exempelvis skall polisen och åklagarna i samarbete höja förundersökningarnas kvalitet och man skall prioritera kampen mot våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet. Omorganisationerna inom rättsväsendets område har dock inte präglats av enhetlighet. Som framgår nedan har dessa genomförts utan samordning vad gäller tid eller regional och lokal indelning. 1965 förstatligades åklagar-, polis- och exekutionsväsendet. I huvudsak innebar detta att verksamheten centraliserades. Antalet distrikt minskade kraftigt och man strävade efter att rationalisera verksamheten. åklagarnas distriktsindelning överensstämde inte vare sig före eller efter förstatligandet. övertog staten också huvudmannaskapet för rådhusrätterna. beslutade om en ny enhetlig organisation för de allmänna underrätterna. Sedan förstatligandet av polisväsendet 1965 har polisen omorganiserats vid ett flertal tillfällen. har antalet polismyndigheter min-skat kraftigt och delar av verksamheten har i och med detta centraliserats till länsmyndigheterna. Vidare har det problemorienterade arbetssättet införts. Vid förstatligandet minskade antalet åklagardistrikt från 383 till 90. har ytterligare två omorganisationer genomförts. minskades antalet regionala myndigheter och minskades såväl antalet regionala som antalet lokala myndigheter. Avsikten med omorganisation var bl.a. att beslut som rör den brottsbeivrande verksamheten skulle decentraliseras medan andra beslut skulle centraliseras. Förändringarna på tingsrätternas område har främst rört domstolarnas arbetsformer. tillsattes med uppdrag att förändra bl.a. tingsrätternas geografiska placering. Något förslag till ny organisation lämnades dock inte av kommittén. Kriminalvården omorganiserades då antalet myndigheter minskade. Den nya organisationen innebär att häktes-, anstalts- och frivårdsverksamhet skall bedrivas inom samma lokala myndigheter. Fördelningen av anslagen under för framgår av nedanstående tabell (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:81). Rättsväsendet kostar vilket motsvarar per dag. Varje person betalar och varje hushåll för de verksamheter som bedrivs inom rättsväsendet. Tabell 1.1 Fördelning av anslag 1999 Verksamhetsområde Milj. kr. Procent Polisväsendet 11 974 Åklagarväsendet 620 199 Domstolsväsendet m.m. 3 057 Kriminalvården 3 639 Övrigt* 2 430 Totalt 21 919 Källa: Prop. 1998/99:1. *Under posten övrigt ingår anslag till bl.a. Kronofogdemyndigheterna, Rätts- medicinalverket och ersättning för skador på grund av brott. Av diagrammet nedan kan utläsas att medelsförbrukningen inom rättsväsendet sammantaget har ökat . Förbrukningen ökade , sjönk men ökade därefter. med hjälp av konsumentprisindex. /96 var 18 månader men har här räknats om så att förbrukningen beräknas motsvara genomsnittsförbrukningen . * /96 är beräknat Källa: Statsbudgetens utfall /81-1997 och . Nedanstående tabell anger rättsväsendets medelsförbrukning per invånare och år /81-1998. Av tabellen framgår att förbrukningen har ökat. uppgick beloppet till det högsta . Enligt anslaget skulle förbrukningen per person öka ytterligare för . Tabell 1.2 Rättsväsendets förbrukning per invånare, priser, åren 1980/81-1997 År Förbrukning/pers 1989/1980/1990/1981/1991/1982/1992/1983/1993/1984/1994/1985/1995/1986/1987/1988/*Källa: Statsbudgetens utfall. Fastprisberäkningen är gjord med hjälp av konsumentprisindex. *Enligt anslagna medel för En liknande undersökning gjordes av och Statistiska cen-tralbyrån . Undersökningen visade att polisens och kriminalvårdens resurser beräknade per invånare ökade . Tidningen påpekade att den offentliga bilden är den motsatta. Polisen klagar på bristande resurser och allmänheten har kritiserat långa utredningstider och nattstängda polisstationer (980917). Något om rättsväsendets produktivitet Statskontoret anger i sin rapport inom statsförvaltningen 1990-1997 (Statskontoret 1998) att produktiviteten i den civila statsförvaltningen har ökat med totalt . Statskontoret menar att produktiviteten är ett uttryck för hur effektivt en organisation kan omvandla produktionsresurserna till prestationer. Produktivitet mäts som kvoten mellan prestationer och resurser. Polisväsendet tillhör enligt Statskontoret gruppen myndigheter med positiv produktivitetsutveckling. Mätningen bygger på några av de prestationer som anges i polisens egen resultatstyrningsmodell. Prestationerna avser andel förundersökningsprotokoll som redovisas till åklagare, antal rapporter med anledning av trafikövervakningen, antal ingripanden med prioritet 1 (ärenden med prioritet 1 är ett ärende som prioriteras framför alla andra, exempelvis en rapportering om ett pågående brott) samt antal polismyndighetsärenden. Enligt undersökningen har polisens produktivitet ökat . Åklagarväsendet tillhör gruppen myndigheter med negativ produktivitetsutveckling. De prestationer som redovisas är misstänkta i fyra olika typer av mål, anhållanden samt häktningsframställningar. 1990-talets första innebar en produktivitetsförbättring . Åklagarväsendets produktivitet sjönk kraftigt . Enligt undersökningen beror försämringen på den stora omorganisationen. Sammanfattningsvis har genomströmningstiderna för åklagarväsendet förbättrats. Revisorernas har använt andra prestationsmått än Statskontoret. Granskningen tar sin utgångspunkt i polisens och åklagarnas förundersökningsarbete. De prestationsmått som revisorerna valt är bl.a. handläggningstider, antal ärenden överlämnade till åklagare samt ärendens genomströmningstid genom hela rättsväsendet. Vissa enskilda resultatmått i Statskontorets undersökning överensstämmer med de mått som använts i revisorernas granskning. Polisens arbete regleras i lag och styrs till stor del av regeringens prioriteringar. har antalet polismyndigheter reducerats från 119 till 21. Varje polismyndighet motsvarar ett län. Centralt vid myndigheterna finns länsövergripande funktioner såsom länskriminalpolis, administration samt i vissa fall utryckningsverksamhet och trafikpolis. Myndigheten kan antingen vara organiserad i polisområden och närpolisområden, enbart närpolisområden och i något enstaka fall enbart polisområden. Vidare har polisen fått nya arbetssätt genom att närpolisverksamhet och det pro- blemorienterade arbetssättet införts. Polisen har ålagts besparingar. Anställda har sagts upp eller pensionerats och polisens personalkostnader har minskat med . Polisens förbrukning har dock inte minskat och polisens kostnader för lokaler och investeringar har ökat. I regleringsbrevet för anges att effektmålen för polisväsendets verksamhet är att tillförsäkra den enskilde rättstrygghet och rättssäkerhet förebygga och upptäcka brott se till att den som har begått brott identifieras och lagförs. Polisen skall enligt regleringsbrevet prioritera kampen mot våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott). Särskild uppmärksamhet skall ägnas den grova gränsöverskridande brottsligheten, den mc-relaterade brottsligheten och brott med rasistiska inslag, våld mot kvinnor samt övergrepp mot barn. Enligt regleringsbrevet skall också insatserna mot vardagsbrottsligheten öka. det brottsförebyggande arbetet utvecklas och förbättras brottsutredningsverksamheten bli effektivare och produktiviteten och kvaliteten i utredningsverksamheten öka utryckningsresurserna anpassas till normala variationer i behovet samt till verksamheten i övrigt polisens stöd till brottsoffer förbättras gränskontrollen förstärkas och effektiviseras polisen medverka till att uppnå de nationella trafiksäkerhetsmålen om färre skadade och dödade i trafiken. Prioriteringarna i regeringens regleringsbrev återfinns i polismyndigheternas handlingsplaner och i närpolisområdenas handlingsplaner, som dock kan vara anpassade till det egna området. Poliserna och de civilanställda Polisens arbete regleras i polislagen (1984:387). Där anges att polisverksamhetens ändamål är att främja rättvisa och trygghet. Polisens arbete skall syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (1984:387,1 §). Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott, övervaka den allmänna ordningen, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Enligt Polisförbundets register var medelåldern för svenska poliser . var av poliserna och av polischeferna kvinnor. Av de civilanställda var kvinnor. Med civilanställda avses anställda inom polisorganisationen som inte har polis- eller polischefsutbildning. En tredjedel av poliserna har fullmaktsanställningar vilket bl.a. innebär att de inte kan sägas upp p.g.a. arbetsbrist. Det innebär att arbetsgivaren inte kan åberopa arbetsbrist eller ekonomiska orsaker för uppsägning. Enligt uppgift från uppgick medellönen för polismän 1997 till . beslutade efter förslag i budgetpropositionen att antalet utbildade polismän i riket skulle vara 16 700 (prop. 1992/93:100, bet. 1992/93:JuU21, rskr. 1992/93:232). Som framgår av tabellen nedan har antalet poliser varit omkring 16 700. var antalet poliser dock drygt 16 400. Antalet poliser blev färre dels till följd av förtida pensioneringar, dels till följd av att antagningen till upphörde . Antagningen återupptogs då 68 poliselever antogs till utbildningen, och började ytterligare 185 elever sin utbildning. Under uppehållet fattades beslut om att lägga om polisutbildningen. Tabell 1.3 Antal anställda poliser År Antal poliser, exklusive polisaspiranter 1991 16 419 1992 16 714 1993 16 646 1994 16 758 1995 16 752 1996 16 723 1997 16 783 1998 16 429 Källa: Enligt uppgår kostnader för löner till en polismyndighets totala budget. När polisen ålades besparingar vidtogs därför åtgärder med syfte att minska lönekostnaderna. Inga poliser har sagts upp. har antalet civilanställda enligt uppgift från minskat med omkring 2 900. Av dessa har 1 700 sagts upp. Antalet civilanställda uppgick till 5 522. Polisens personalkostnader har minskat . Personalkostnaderna i fasta priser exklusive framtida pensionskostnader minskade mellan budgetåren 1993/94 och 1998. erbjöds poliser som var eller äldre avtals-pension. Ca 1 200 poliser antog erbjudandet. Pensionerna utbetalas som om de pensionerade varit . Polisens lönekostnader för dessa personer beräknas ha minskat med en tredjedel. Därutöver sparar man utgifter för lokaler och övrigt som följer med anställd personal. Polisens utgifter för utbetalda pensionsutgifter till följd av ovan nämnda avtal om framtida pensioner framgår av nedanstående tabell. Tabell 1.4 Utbetalda pensionsersättningar 1995/96 - 1998, /96 (18 mån) 1997 1998 Utbetalda pensionsersättningar 232 *253 **245 * Avsåg 1 282 personer varav 957 poliser ** Avsåg 1 241 personer varav 912 poliser Källa: anger att man genom pensioneringarna förlorat kompetens tidigare än beräknat, men ökat möjligheterna att förnya organisationen och avveckla chefspersonal på ett positivt sätt. Sägs poliser upp av ekonomiska skäl innebär det att de yngsta poliserna får lämna verksamheten. Detta skulle enligt vara en stor förlust inte minst för utryckningsverksamheten. Man befarar även att detta skulle göra det svårare att rekrytera poliser. som man pensionerat poliser för att spara pengar har polisernas löner höjts. Polisernas löneökningar behandlas i ekonomiavsnittet nedan. Representanter för anger att man haft svårigheter att rekrytera poliser till Norrlandslänen. Genomsnittsåldern för poliser i glesbygden är hög, och få poliser söker arbete där. Detta har man försökt åtgärda bl.a. genom att i samband med rekryteringen till annonsera i lokaltidningarna i de aktuella länen. Vidare finns planer att starta en polisutbildning i med mellan 60 och 100 poliselever i en första omgång. Från sida vidtar man nu åtgärder för att förhindra en framtida polisbrist genom att öka antalet studerande vid . Vid i räknar man med att kunna anta 400-500 poliser , beroende på anslagens storlek. Man har inga problem att få behöriga sökande till polisutbildningen. redovisar i årsredovisningen en prognos över personalläget t.o.m. . Man har beräknat såväl antalet framtida pensionsavgångar som behovet av nyrekrytering av polischefspersonal, poliser och civilanställda. Enligt polismyndigheternas önskemål och bedömningar kommer det att finnas ett behov av nyrekrytering av sammanlagt 1 012 poliser och polischefer och av 245 civilanställda . fattade beslut om chefsförsörjningen inom polisen. Beslutet innebar att kravet på juridisk examen för polischefer avskaffades. Regeringen angav i propositionen att polisen genom den nya ordningen skulle kunna rekrytera polischefer med specialkompetens inom exempelvis det ekonomiska, tekniska eller personaladministrativa området (prop. 1998/99:47, bet. 1998/99: JuU18, rskr. 1998/99:169). Vid i bedrivs såväl grundutbildning som vidareutbildning av poliser. Regeringen beslutade att uppdra åt att detaljplanera en ny grundutbildning för poliser med utgångspunkt i utredningen och grundutbildning av poliser (Ds 1996:11) och remissyttrandena med anledning av denna. Motiven att förnya polisutbildningen var flera, bl.a. de förändringar polisorganisationen genomgått , brottsutvecklingen och införandet av närpolisorganisationen. Polisprogrammet omfattar heltidsstudier vid . Efter avlagd polisexamen har han eller hon rätt att söka betald praktiktjänstgöring vid en polismyndighet. Efter sex månaders godkänd tjänstgöring erhåller man anställning som polis. Enligt en representant för består de huvudsakliga förändringarna av polisutbildningen av att man satsat på bättre utbildning i brottsutredningsverksamhet och i det problemorienterade arbetssättet. Man har även infört ett nytt rekryteringssystem till polisutbildningen. Den länsvisa rekryteringen har ersatts av en central rekrytering bl.a. för att uppnå en jämn könsfördelning och för att rekrytera personer med varierande bakgrund när det gäller sociala, etniska och andra faktorer. Utbildningen är studiemedelsfinansierad. I en utredning om vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5) lämnades förslag till förändringar i fråga om vidareutbildning av poliser, rekrytering och utbildning av polisiära chefer samt organisation och framtida uppgifter. Där angavs bl.a. att man för att upprätthålla och öka kompetensen inom polisväsendet måste vidareutbilda personalen med viss regelbundenhet. Särskilda utbildningsinsatser bör ske i bl.a. närpolisverksamhet, kvalificerad kriminalpolisverksamhet och ekobrottsbekämpning. Regeringen har i regleringsbreven ålagt polisen att vidta åtgärder för att höja kompetensen inom polisväsendet. Polisen har haft särskilda behov av utbildning i samband med organisationsförändringarna inom polisväsendet. Revisorerna har sänt en enkät till samtliga 21 polismyndigheter och svar har inkommit från samtliga. I enkäten ombads myndigheten bl.a. att redogöra för vilka utbildningsinsatser som gjorts i samband med genomförandet av närpolisreformen och det problemorienterade arbetssättet. Av svaren framgår följande. Vid 19 polismyndigheter har mellan och av närpoliserna fått utbildning i närpolisverksamhet. Vid de två övriga myndigheterna har mellan och fått utbildning i närpolisverksamhet. Utbildningens omfattning varierar dock. Med utbildning har i enkätsvaren avsetts allt mellan tre dagars utbildning och 12-13 veckors utbildning. Vad beträffar det problemorienterade arbetssättet varierar andelen poliser som har fått utbildning. I 13 myndigheter har mellan och fått utbildning i det problemorienterade arbetssättet. Vid fem myndigheter har mellan och fått ut bildning och vid tre polismyndigheter har färre än av poliserna fått utbildning. I ett av länen har av samtliga poliser fått utbildning i det problemorienterade arbetssättet. Omfattningen av utbildningen i det problemorienterade arbetssättet varierar. Till utbildning räknas såväl generell information som mer omfattande utbildning. Enligt enkätsvaren har den mer omfattande utbildningen givits i samband med specialutbildning i exempelvis närpolisverksamhet eller utredningsverksamhet. Vanligtvis har utbildningsinsatserna beträffande problemorienterat arbete koncentrerats till närpoliserna. Beslut om utbildning fattas lokalt i varje polismyndighet. utsågs en kontaktperson i varje län. Kontaktpersonen har till uppgift att utbilda kollegerna i den egna polismyndigheten i hur det problemorienterade arbetssättet skall tillämpas. Hur stort mandat dessa kontaktmän har vid respektive polismyndighet varierar mellan länen och beror enligt på länspolismästarens inställning till närpolisverksamheten och det problemorienterade arbetssättet. I protokoll över inspektionerna av närpolisverksamheten i länen som pågick ansåg inspektörerna bl.a. att trots att ambitiösa utbildningsprogram genomförts hade det problemorienterade arbetssättet inte fått särskilt stor genomslagskraft längst ut i polisorganisationen. Vidare ansågs utbildningen i det problemorienterade arbetssättet ha varit marginell i vissa län. Inspektörerna betonade vikten av att kontinuerlig fortbildning sker. Vid säger man sig vara medveten om att utbildningsinsatserna varit olika stora vid polismyndigheterna och att alla poliser inte fått lika mycket utbildning i närpolisverksamhet och det problemorienterade arbetssättet. Därför pågår vid en inventering av utbildningsinsatserna som skall ligga till grund för vidareutbildningen . Man har bedrivit speciella utbildningar exempelvis för närpoliser som blivit förundersökningledare trots att de saknar utredningserfarenhet. Vid anser man att denna utbildning har fått stor genomslagskraft. Representanter för anger att kunskapen om det pro-blem-orienterade arbetssättet är begränsad och att många har satt och fortfarande sätter likhetstecken mellan närpolisverksamhet och det problemorienterade arbetssättet. Tjänstemän i uppger att arbetar med ett förslag om polisens vidareutbildning. Diskussionen om polisens arbetsuppgifter tillsattes i ROPA-gruppen (Arbete) med uppgift att göra en översyn av de polisiära arbetsuppgifterna med syfte att effektivisera verksamheten inom polisen. Arbetsgruppen identifierade arbetsuppgifter som enligt dess mening borde ifrågasättas. Man föreslog bl.a. att polisen skall upphöra med uppgifter hänförliga till social brottsprevention, exempelvis polisens undervisning i lag och rätt i skolan uppgifter som kommunala organ bär ansvar för enligt socialtjänstlagen uppgifter som regleras i ordningslagen, exempelvis bevakningen av offentliga tillställningar polismäns arbetsuppgifter avseende intern verksamhet, exempelvis att frakta post, personaladministration och bevakning av intagna.