frsrdg · GN04JO1 · 2000-01-01 00:00:00 — har i stället för att fatta ett formellt beslut enbart underrättat honom om att sjukpenning inte kunde utbetalas. Mot bakgrund av att T.B. uttryckligen efterlyste ett formellt beslut rörande sin sjukpenning finner jag handläggning än mer an-märk-ningsvärd. Det har inneburit att T.B. har saknat möjlighet att få saken omprövad eller - i ett senare skede - att få överklaga kassans beslut. För-säkringskassan förtjänar kritik för handläggningen av ärendet. Ett initiativärende rörande ett beslut att avslå en begäran från en försäkrad om att bli muntligen hörd inför socialförsäkrings- nämnd samt fråga om överklagande av beslutet (Dnr 3830-1997) Vissa iakttagelser vid en inspektion av läns all-män-na för-säk-rings-kas-sa föranledde JO Pennlöv att ta upp ett initiativärende mot kassan. meddelade han följande beslut. Vid en inspektion hos uppmärksammade jag ett ärende vari den försäkrades begäran om att bli muntligen hörd inför socialförsäkringsnämnden hade avslagits i samband med att nämnden beslutat i sakfrågan i ärendet. Motiveringen av avslaget löd "Nämnden ansåg att sökanden inte kan tillföra något ytterligare av vikt för ärendets avgörande." Den försäkrade hade därefter tillställts dels underrättelse om beslutet i försäkringsfrågan, dels en daterad skrivelse där hon underrättades om att hennes framställning om muntligt hörande hade avslagits. Båda skrivelserna var försedda med en fullföljdshänvisning. Vid den genomgång som jag hade med kassaledningen anförde jag rörande de nu uppmärksammade frågorna att motiveringen till avslagsbeslutet var bristfällig. Vidare framhöll jag att den försäkrade, i de fall en begäran om muntligt hörande avslås, lämpligen bör ges möjlighet att skriftligen slutföra sin talan. Vidare ifrågasatte jag om ett sådant avslags-beslut som fattas under ärendets beredning kunde överklagas särskilt och inte enbart i samband med ett eventuellt överklagande av själva sakfrågan. Jag ansåg mig inte vara beredd att vid genomgången ta ställning till och redovisa min uppfattning om socialförsäkringsnämndens handläggning och utform-ning av beslut m.m. i detta fall utan meddelade min avsikt att inhämta yttrande i frågan i ett särskilt uppsatt ärende (punkt 5.6 i inspektionsprotokollet i ärende med dnr 3788-1997). anmodades att yttra sig. I sitt remissvar har (direktören ) anfört bl.a. följande: Enligt 18 kap. 22 § tredje stycket lagen (1962:631) (SFS-numret skall rätteligen vara 1962:381, här anm.) om allmän försäkring skall den som saken rör, om han begär det, bli muntligen hörd inför socialförsäkringsnämnden om inte särskilda skäl talar emot det. har i det aktuella ärendet avslagit begäran att bli muntligen hörd med motiveringen att "Nämnden ansåg att sökanden inte kan tillföra något ytterligare av vikt för ärendets avgörande". Nämnden har således avslagit hennes begäran på felaktig grund. Nämnden skulle ha hört henne om inte särskilda skäl talade emot det. borde vidare inte ha fattat beslut i sakfrågan vid samma tillfälle som nämnden avslog begäran om att bli muntligen hörd. borde i stället, såsom JO anfört i protokollet, lämpligen ha givits möjlighet att skriftligen slutföra sin talan. När det gäller frågan om avslagsbeslutet gällande muntligt hörande, som är ett beslut som fattas under ärendets beredning, kan överklagas eller inte kan konstateras att förvaltningslagens reglering av om beslut, som fattas under handläggningen av ett ärende, får överklagas särskilt eller endast i samband med talan mot det slutliga beslutet i ärendet är ofullständig. Endast i 9 och 12 §§ finns två speciella fall reglerade. I övrigt har överlämnats åt rättspraxis att besvara frågan om överklagbarheten av förvaltningsmyndigheters beslut under förfarandet. Av betydelse är härvid, om beslutet som sådant har några påtagliga rättsliga eller faktiska verkningar gentemot den enskilde eller inte (, , Allmän förvaltningsrätt, 13 uppl. 1986, s 195). Ett beslut under handläggningen om att avslå muntligt hörande torde inte uppfylla dessa krav för att kunna överklagas särskilt. En jämförelse kan även göras med stadgandet i 3 kap. 4 § taxeringslagen (1990:324) som innehåller en, i stort, likalydande regel om muntligt hörande. I propositionen till den lagen uttalas att det av allmänna regler följer att ett beslut att vägra munt-lighet får överklagas endast i samband med avgörandet i sak (1989/90:74, s 396). Avslagsbeslutet om muntligt hörande borde, enligt kassans mening, inte varit försett med den fullföljdshänvisning som den erhållit. Det hade däremot varit lämpligt att ta med en upplysning om att beslutet endast kunde överklagas i samband med ett eventuellt överklagande i själva sakfrågan. Information om det felaktiga i handläggningen har lämnats bl.a. till föredragandena i samband med att JO:s protokoll från inspektion genomgåtts vid samverkansträff. Remissvaret kommer också att tas upp vid nästa samverkansträff med föredragandena. Med dessa åtgärder bedömer jag att vidare upprepningar bör kunna förhindras. Avslag på begäran om muntligt hörande JO uttalar sig visserligen normalt inte om sådant som kan prövas i domstol. Dit hör bl.a. en socialförsäkringsnämnds beslut att vägra ett muntligt hörande. Jag anser dock att det som är aktuellt är så uppenbart att jag kan göra ett avsteg från den principen. hade att tillämpa 18 kap. 22 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Av lagrummets tredje stycke framgår att om den som saken rör begär att bli muntligen hörd inför socialförsäkringsnämnd, skall nämnden höra honom, om inte särskilda skäl talar mot det. I det här fallet angav nämnden som grund för sitt avslagsbeslut att sökanden inte kunde tillföra något ytterligare av vikt för ärendets avgörande. Enligt min uppfattning kan detta endast i rena undantagsfall vara ett sådant särskilt skäl som avses i lagregeln. Jag är således kritisk till att nämnden i detta fall avslog begäran om muntligt hörande. - Jag vill under-stryka vikten av att en socialförsäkringsnämnd i ett beslut att avslå en sådan begäran alltid bör redovisa de omständigheter som talar mot hörandet och varför skälen har sådan styrka att begäran avslås. Av förvaltningslagen (1986:223) framgår - med vissa undantag - inte om ett avslagsbeslut under beredningen av ett ärende kan överklagas särskilt. Enligt de principer som utvecklats i praxis torde dock ett avslag på en begäran om muntligt hörande vara ett sådant beredningsbeslut över vilket talan inte får föras särskilt. Jag delar således uppfattning i remissvaret att avslagsbeslutet kunde överklagas endast i samband med talan mot beslutet i själva försäkringsärendet. underrättelse om beslutet att avslå begäran om muntligt hörande skulle således inte ha försetts med en överklagandehänvisning. Redan vid inspektionen uttryckte jag att den försäkrade, om en begäran om muntligt hörande avslås, lämpligen bör ges möjlighet att skriftligen slutföra sin talan. Jag vill här tillägga, att , när den bereder den försäkrade denna möjlighet, lämpligen också bör underrätta denne om att beslutet att avslå begäran om muntligt hörande endast kan överklagas i samband med ett överklagande av kassans beslut i själva ärendet. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det anförda. En försäkringskassa har kritiserats för dess hantering av en framställan från den försäkrade att höra vissa personer vid socialförsäkringsnämndens sammanträde (Dnr 1511-1998) I en anmälan mot läns allmänna försäkringskassa klagade - i egenskap av uppgivet ombud för B.S. - på ett beslut av socialförsäkringsnämnden att avvisa hans begäran om att höra representanter från arbetsförmedlingen vid nämndens sammanträde. Ett yttrande begärdes av rörande det förhållandet att socialförsäkringsnämnden först vid sammanträdet underrättade parten om att åberopade personer inte skulle komma att höras. I sitt remissvar anförde bl.a. följande. inkom skrivelse från där han bl.a. begärde att den försäkrade, B.S., och han själv skulle få närvara när B.S. ärende behandlades i socialförsäkringsnämnden. I skrivelsen angavs endast att ytterligare person eventuellt skulle närvara. Yrkandet om att B.S. och skulle få företräde inför socialförsäkringsnämnden beviljades av därtill av nämnden bemyndigad tjänsteman i samband med att kallelse till sammanträdet sändes ut. Detta skedde omkring . inkom skrivelse från där han begärde att representant från arbetsförmedlingen skulle höras vid sammanträdet. Handläggaren kontaktade ordföranden och kassans jurist och upplystes att det är socialförsäkringsnämnden som har att ta ställning till vem som får närvara vid sammanträdena. Någon delegation till nämndens ordförande eller annan att besluta i sådana frågor finns inte. I inledningen av sammanträdet informerades nämnden av centralkontorets jurist om att det var nämnden som hade att ta ställning till om representanter från arbetsförmedlingen skulle höras. Nämnden beslutade med hänsyn till det skriftliga material som fanns att tillgå att inte höra dessa. Om det vid behandlingen av ärendet från B.S. eller kom fram nya uppgifter som tydde på att arbetsförmedlingens hörande kunde förväntas tillföra ärendet något nytt bestämdes att i så fall inhämta skriftligt yttrande från förmedlingen. När behandlingen av B.S. ärende skulle börja upplystes B.S., och två personer från arbetsförmedlingen av nämndens ordförande om beslutet att nämnden inte tillät hörande av arbetsförmedlingens representanter. Det är naturligtvis beklagligt att information inte tidigare än som skedde gavs till parten om socialförsäkringsnämndens beslut. Dock fanns med hänsyn till tidsaspekten inte någon möjlighet att ta upp frågan om hörande av arbetsförmedlingens representanter i nämnden före sammanträdet . Då det inte heller finns delegation för annan än nämnden i sin helhet att fatta sådana beslut - till skillnad från vad som gäller beträffande möjligheten att bevilja försäkrad och ombud för denne företräde inför nämnden - var tidigare information inte möjlig. I efterhand kan konstateras att B.S. ärende kunde ha flyttats till ett senare sammanträde när fick begäran om hörande av representanterna från arbetsförmedlingen. Frågan kunde då ha behandlats vid sammanträdet och parten kunde ha underrättats om beslutet innan ärendet togs upp i socialförsäkringsnämnden. Dock hade som nämnts kallelser till sammanträdet redan sänts ut och B.S. hade tidigare uttryckt önskemål om att få ärendet avgjort. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedömningsdelen följande. Förvaltningsförfarandet är till sin karaktär huvudsakligen av skriftlig art. Att muntliga inslag kan förekomma framgår - i allmänhet och såvitt avser part - av 14 § förvaltningslagen (1986:223). När det gäller försäkrings-kassornas handläggning framgår av 18 kap. 22 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) att part har rätt att muntligen bli hörd inför socialförsäkringsnämnden, om inte särskilda skäl talar emot det. De nämnda lagrummen tar alltså sikte på den rätt en part kan ha när det gäller att lämna muntliga uppgifter. AFL innehåller inte någon särskild bestäm-melse om muntlig bevisning, dvs. om en part kan begära att social-försäkringsnämnd även skall höra andra personer än parten. Denna fråga är således oreglerad, vilket emellertid inte utesluter en sådan möjlighet. myn-dighet har ju ett ansvar för att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Inhämtande av uppgifter från annan än part är heller inget ovanligt i ärenden hos . Det normala torde dock vara att sådana uppgifter tillförs ärendet på ett tidigare stadium än vid social-för-säkringsnämndens sammanträde. Nämnden är ju ingen domstol och saknar bl.a. möjlighet att anordna vittnesförhör av det slag som förekommer vid sådan. Jag vill dock inte helt utesluta att muntligt hörande av denna omfatt-ning i undantagsfall även kan ske vid nämndens sammanträde. I det nu aktuella fallet var det alltså inte fråga om att vägra part att bli muntligen hörd inför nämnden. Det handlade i stället om att avvisa muntlig utredning som åberopats av part, närmare bestämt ett hörande av personer från arbetsförmedlingen. - Jag uttalar mig inte om de skäl nämnden i detta fall kan ha haft för att avvisa denna muntliga utredning, eftersom utred-ningens omfattning kan prövas av domstol efter överklagande av social-försäkringsnämndens beslut. Däremot kan jag uttala mig om hur nämnden i detta fall borde ha hanterat önskemålet. Jag har tidigare uttalat att part bör få besked om företräde beviljas eller inte innan han inställer sig till nämndsammanträdet, se JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 372 f. Där uttalade jag bl.a. att det inte torde föreligga något rättsligt hinder mot att en socialförsäkringsnämnd uppdrar åt nämndens ordförande eller åt en tjänsteman hos kassan att - såvitt avser ett för den försäkrade positivt beslut - i nämndens ställe besluta om företräde. Däremot fick en mer utdragen handläggningstid accepteras när det blev fråga om att avslå begäran. Vid avslag på en begäran bör den försäkrade ges möjlighet att skriftligen slutföra sin talan. Enligt min mening bör ett motsvarande förfaringssätt kunna tillämpas när det gäller av part åberopad muntlig utredning. Om således nämnden avslår begäran - ett avslagsbeslut kan knappast heller i dessa fall fattas av tjänsteman - bör parten beredas tillfälle att komplettera utredningen på annat lämpligt sätt. Detta får till följd att ärendet får avgöras i sak vid ett senare nämndsammanträde, en tanke som också varit inne på i sitt remissvar. En viss fördröjning i handläggningen blir givetvis ofrånkomlig. Mot bakgrund av det sagda kan inte undgå kritik för handläggningen i aktuellt avseende. För-säk-rings-kas-sa har underlåtit att fatta ett formellt beslut att inte utge tandvårdsersättning (Dnr 1529-1997) I en anmälan mot allmänna för-säk-rings-kas-sa anförde E.W. Hon genomgår identitetsbyte och lever under nytt namn med reservnummer i väntan på nytt personnummer. har vägrat henne tandvårdsersättning och därmed även tandvård, trots att hon uppfyllt ställda krav. beslutade att hon inte skulle beviljas ersättning för akut tandvård med motiveringen att det inte kunnat visas att hon var inskriven i den allmänna försäkringen. Trots flera krav på ett formellt beslut tillsändes hon inte detta förrän Hennes fax av till kassan med anhållan om svar eller skriftligt avslag har enligt uppgift från kassan blivit liggande utan åtgärd t.o.m. . akt i tandvårdsärendet lånades in till JO och gran-ska-des. Ärendet remitterades därefter till för yttrande över bl.a. vad E.W. anfört om kassans beslut och uppgiften att E.W. trots flera krav på ett formellt beslut i ärendet inte tillställdes något sådant förrän . yttrade sig efter remiss. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedömningsdelen följande, såvitt avser frågan om för-säk-rings-kas-sans beslut . Enligt remissvar antecknades följande hos kassan . "Tel med tandläkaren om korrigering av tandvårdsräkning då vi inte fått pnr styrkt. Hon får sedan kräva patienten på hela beloppet. Detta är den normala handläggningen då inget kan styrka att patienten är inskriven i försäkringen. Annan form av beslut går inte ut." - I kassans avslagsbeslut anges bl.a. följande. "Du har tidigare fått muntligt besked från att du inte finns registrerad i den allmänna försäkringen och att ersättning därför inte kan beviljas." - I försäkrings-kassans svar till E.W. uppges bl.a. följande. "fattade kassan beslut om att ersättning från försäkringen inte kunde betalas ut, eftersom det inte gått att få bekräftat att du är inskriven hos . I detta läge är ärendet egentligen avslutat för kassans del. - På grund av förfrågan från dig fortsätter att utreda saken vidare, för att om möjligt kunna bevilja ersättning från försäkringen." - Även i kassans omprövningsbeslut anges att kassan fattade beslut om att ersättning från försäkringen inte kunde betalas ut. har i sitt remissvar angett att anteckningen inte kan betraktas som ett beslut rörande E.W:s rätt till tandvårds-ersätt-ning. Av utredningen i ärendet framgår dock att gjort bedömningen att E.W. inte var berättigad till tandvårds-ersättning för viss utförd behandling. Kassan borde då även ha fattat ett formellt beslut i frågan. Kassans åtgärd att först fatta ett formellt beslut om att inte bevilja tandvårdsersättning innebär att E.W. däremellan saknat möjlighet att få ersättningsfrågan överprövad. kan inte undgå kritik för det inträffade. Kritik mot försäkringskassa för att den inte tagit ställning till den försäkrades begäran om anstånd med att yttra sig, dröjt med att utfärda underrättelse om ett beslut fattat av socialförsäk-ringsnämnd, underlåtit att besvara även ett ombuds begäran om anstånd samt inte iakttagit bestämmelserna om partsinsyn (Dnr 2092-1997) I ett ärende hos allmänna försäkringskassa förelåg bl.a. följande omständigheter. S. uppbar helt sjukbidrag och arbetsskadelivränta . påbörjade en utredning rörande hans rätt till förmånerna och fattade kassan ett provisoriskt beslut om nedsättning av sjukbidraget och livräntan. I en skrivelse kommunicerade kassan L-G. S. en föredragningspromemoria och ett förslag till slutligt beslut angående sjukbidraget och livräntan. S. yttrade sig och angav följande. Angående förslag till beslut 961210 rörande L-G. S., - - - . Härmed får jag anföra besvär över ovan angivna förslag till beslut. får jag anhålla om anstånd till för att utveckla min talan. Med anledning av L-G. S:s brev skrev till honom . Skrivelsen hade följande lydelse. Meddelande med anledning av inkommet besvärsbrev. Eftersom inget beslut är taget i ärendet, kommer besvärsbrevet att betraktas som en överklagning av beslutet som kommer att fattas av socialförsäkringsnämnden. Ärendet sänds då direkt till länsrätten. fattade socialförsäkringsnämnden beslut i ärendet. Först utfärdade kassan underrättelser om nämndens beslut. Bo Sturell, , begärde att JO skulle granska försäkrings-kassans handläggning av L-G. Av anmälan och de av Bo Sturell åberopade handlingarna framgick i huvudsak följande. Bo Sturell anmälde sig i ett brev till som ombud för L-G. Han begärde anstånd med att utveckla grunderna för sin talan till samt att skulle översända akten till allmänna försäkringskassa för hans genomgång. insände Bo Sturell fullmakter. I ett brev återkom Bo Sturell med sin begäran om att kassan skulle sända akten till allmänna försäkringskassa samt begärde förlängt anstånd till . besvarade inte hans brev utan underrättade honom i stället genom beslutsunderrättelser daterade att kassan fattat beslut i ärendet. När han senare gick igenom akt upptäckte han att socialförsäkrings-nämnden fattat beslut i ärendet. Vidare har i föredragningspromemoria rutan för såväl avvikelse som avvikande mening i socialförsäkringsnämnden kryssats i. Nämndens proto-koll innehåller dock ingen uppgift om avvikande mening. Besluts-under-rättelserna innehåller inte heller någon tillämplig bestämmelse enligt vilken utgående sjukbidrag och livränta kunnat minskas. För-säk-rings-kas-san yttrade sig efter remiss. I sitt meddelade beslut anförde JO Pennlöv följande. S:s begäran om anstånd S. ett besluts-förslag i ärendet. Med anledning därav skrev L-G. S. till och angav att han besvärade sig över förslaget till beslut samt begärde anstånd till för att utveckla sin talan. Detta föranledde att skriva till honom och förklara att inget beslut ännu var fattat, men att kassan betraktade hans brev som ett överklagande och att kassan när beslut var fattat skulle skicka ärendet till länsrätten. har i sitt remissvar angett att den i stället borde ha tagit ställning till L-G. S:s begäran om anstånd. Jag delar helt den uppfattningen. Jag finner det ytterst märkligt att över huvud taget kunde uppfatta hans brev som ett överklagande när något beslut ännu inte var fattat. För det fall oklarhet föreligger om vad den försäkrade menar är det lämp-ligare att ta kontakt med honom och reda ut vad som åsyftas. För-säkrings-kassan förtjänar allvarlig kritik för bristerna i handläggningen i detta avseende. Dröjsmål med utfärdande av underrättelse om socialförsäkringsnämndens beslut fattade beslut om sjukbidrag och livränta i L-G. Underrättelse om nämndens beslut utfärdades först , dvs. Jag har i ett tidigare beslut (JO:s ämbetsberättelse 1998/99 s. 377) behandlat frågan om handläggningstiden mellan socialförsäkringsnämnds beslut och utfärdande av underrättelse om beslutet. Jag hänvisade i beslutet till att i Allmänna råd 1997:7 (numera ersatt av All-männa råd 1998:11) rekommenderade att beslut expedi-eras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll justerats. Hade följt rekommendationer och expedierat beslutet omgående hade mycket av det som senare inträffade i ärendet kunnat undvikas. förtjänar kritik för den utdragna handläggningen. Jag emotser besked från kassan om vilka åtgärder den vidtagit för att ändra sina rutiner i detta avseende. Underlåtenhet att besvara ombudets begäran om anstånd m.m. Bo Sturell anmälde sig som ombud för L-G. Han begärde anstånd med att utveckla sin talan samt att akten skulle skickas till allmänna försäkringskassa. Han insände fullmakter i ärendet . Eftersom han inget hörde från återkom han med sin begäran och begärde också ytterligare anstånd. Inget av dessa brev besvarades av vilket jag finner ytterst anmärkningsvärt. I stället utfärdades beslutsunderrättelser och skickades till Bo Sturell. Han bibringades därigenom uppfattningen att fattat sina beslut utan att ta hänsyn varken till att han begärt anstånd eller till att han begärt att få ta del av kassans akt. Jag har mycket svårt att förstå varför inte besvarade Bo Sturells brev och upplyste honom om att socialförsäkringsnämnden hade fattat beslut i ärendet. Att inte ta ställning till och besvara en begäran om anstånd är dessutom ett fel som inte borde förekomma. Det är av elementär karaktär att en sådan begäran skall besvaras skyndsamt. förtjänar kritik för handläggningen i denna del. Av utredningen framgår att föredraganden i ärendet, , i stället för att besvara Bo Sturells begäran om anstånd skrev till länsrätten och för dennes räkning begärde anstånd med att överklaga besluten. Jag finner detta ytterst anmärkningsvärt. Jag har, bl.a. vid ett flertal inspektioner av för-säk-rings-kassor, uttalat att det enda kassan skall göra vid ett överklagande är en rätttidsprövning och en summarisk prövning enligt 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Det ankommer inte på att för den försäkrades räkning begära anstånd med ett överklagande. kan inte undgå allvarlig kritik för sitt handlande. Dröjsmål med översändande av akten till allmänna för-säkringskassa Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen som även primärt reglerar frågan om utlämnande av allmän handling. Enligt 12 § skall en allmän handling som får lämnas ut - som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse - på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav. Att den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt till insyn i utredningsmaterialet framgår av 16 § förvaltningslagen (1986:223). Regeln om partsinsyn utgör ett komplement till tryckfrihetsförordningens bestäm-melser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Genom bestämmelsen om parts-insyn tillförsäkras parten en rätt att få tillgång till handlingarna i sitt ärende. Parten kan därigenom bevaka sina intressen i ärendet och också kontrollera hur myndigheten handlägger hans ärende. Bo Sturell, som enligt fullmakt företrädde L-G. S. i ärendet, begärde , och , att akten skulle skickas till allmänna försäkringskassa för hans genomgång, vilket jag uppfattat som en praktisk rutin när ett ombud på annan ort, i detta fall , önskar ta del av materialet. Inte heller dessa önskemål besvarade och först skickade kassan akten till allmänna försäkringskassa. Det som hänt i denna del tyder på en häpnadsväckande okunskap om gällande regler på området och därtill en bristande serviceanda hos för-säkrings-kassan.