frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorer har givit AB () i uppdrag att genomföra en studie i syfte att besvara ovanstående frågeställningar. Resultatet av studien redovisas i rapporten av de av kommunerna skattade miljöeffekterna av det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling - LIP-projekt beviljade 1998 (IVL, 1999). I detta kapitel refereras huvudinnehållet i nämnda rapport. Redovisningen av åtgärdernas miljöeffekter i kommunernas ansökningshandlingar IVL har analyserat 14 beviljade och 15 avslagna ansökningar från det första ansökningsåret. Ansökningarna har valts ut slumpvis i respektive kategori. Man har granskat kommunernas redovisning av investeringsprogrammens miljöeffekter genom att bedöma ansökningarnas struktur och tillgänglighet, miljörelevans, helhetssyn, brister, fel och missuppfattningar samt kvalitet som beslutsunderlag. IVL har graderat varje ansökan för vart och ett av dessa kriterier på en skala från 1 till 5 (tabell 9.1). Betyget 1 är sämst och 5 är bäst. ningen har ingen hänsyn tagits till faktorer som exempelvis sysselsättningseffekter eller ekonomiska aspekter (t.ex. kostnadseffektivitet). Tabell 9.1 Kriterier för granskning av ansökningar Kriterium Kommentar 1. Struktur och disposition Om ansökan har en struktur och disposition som väsentligt försvårar en granskning har sämre betyg än 5 satts. Relevans Projekt som har liten direkt bäring på omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle har fått sämre betyg än 5 liksom projekt där de förväntade effekterna är indirekta eller osäkra. Helhetssyn Om man exempelvis endast ser till fördelar, men bortser från möjliga nackdelar med nya system har betyget blivit sämre än 5. Brister Om väsentlig kvantitativ information om miljöeffekter saknas har betyget blivit sämre än 5. Fel och missuppfattningar Om det finns uppenbara sakfel eller missuppfattningar när det gäller miljöeffekter har betyget blivit sämre än 5. Kvalitet som beslutsunderlag Utgör en sammanvägning av ovanstående fem punkter med hänsyn till hur stor andel av delprojekten i en ansökan som man kunnat rikta kritik mot. Som ett exempel på hur skalan har använts kan nämnas att för kriteriet "Brister" har mindre anmärkningar lett till betyget 4. Om materialet innehåller misstag som gör att den som använder det som beslutsunderlag kan dra delvis felaktiga slutsatser, eller om miljöeffektbeskrivningar delvis men inte helt saknas har betyget blivit 3. Där betyget 2 eller 1 satts har grunden för detta oftast varit att en kvantitativ miljöeffektbedömning i huvudsak saknas eller att verkligt grova fel gjorts. För betyget "Kvalitet som beslutsunderlag" har kriteriet "Brister" fått väga tungt då granskningens huvudsyfte var att bedöma eventuella brister i miljöeffektbedömningen. I några fall har det övergripande betyget på ansökan som beslutsunderlag blivit lägre då fler faktorer än "Brister" dragit ned kvaliteten på beslutsunderlaget ytterligare. I program som omfattar många åtgärder och där det funnits grova fel i något eller några få av dessa, har ett sämre betyg satts för kriteriet "Brister" utan att betyget för kriteriet "Kvalitet som beslutsunderlag" sänkts i motsvarande grad. I några fall framhåller IVL den lokala eller regionala betydelsen för projekt som i ett annat perspektiv kan framstå som mindre betydelsefulla. IVL:s sammanfattande bedömning av kommunernas redovisning av miljöeffekter I bilaga 6 återfinns betygen kommunvis för de sex olika kriterier som tillämpats vid granskningen av de slumpvis utvalda ansökningarna. I tabell 9.2 redovisas medelvärden för de sex kriterierna. Det enda kriterium där de beviljade projekten får nämnvärt sämre betyg än de avslagna är "Struktur och disposition". Skillnaden är ej statistiskt signifikant på femprocentsnivån. Detta har enligt IVL:s rapport en koppling till att de beviljade ansökningarna i genomsnitt omfattar betydligt fler åtgärder än de avslagna. Större komplexitet ställer större krav på struktur. Tabell 9.2 Medelvärden, standardavvikelse och statistisk signifikans av betyg för de olika kriterierna hos beviljade och avslagna ansökningar Kriterium Medeltal för beviljade Medeltal för avslagna Signifikansgrad för skillnaden mellan medeltalen 1. Struktur och disposition 4,4 ± 0.8 4,9 ± 0,4 ES 2. Relevans 4,9 ± 0,5 4,0 ± 1,1 * 3. Helhetssyn 4,5 ± 0,5 4,6 ± 0,6 ES 4. Brister 3,8 ± 0,7 2,6 ± 1,2 ** 5. Fel och missuppfattningar 4,6 ± 0,7 4,5 ± 0.9 ES 6. Kvalitet som beslutsunderlag 3,7 ± 0,7 2,5 ± 0,9 *** ES = ej signifikant skillnad, * = signifikant (), ** = signifikant (), *** = signifikant (0,) Flera av de stora ansökningarna har enligt IVL:s uppfattning en förhållandevis oöverskådlig struktur. För tre av kriterierna har de beviljade ansökningarna fått ett klart bättre betyg än de avslagna. Detta gäller "Relevans" där skillnaden är signifikant på femprocentsnivån. Projekt med något lägre miljörelevans har högre representation bland de avslagna, men den absoluta nivån på miljörelevans är relativt god även för de avslagna. Även när det gäller "Brister" har de beviljade ansökningarna en högre kvalitet än de avslagna, och denna skillnad mellan grupperna är signifikant på enprocentsnivån. Här är de genomsnittliga betygen sämre för båda grupperna än när det gäller "Relevans". Den största skillnaden mellan de avslagna och beviljade ansökningarna finns för kriteriet "Kvalitet som beslutsunderlag". När det gäller "Helhets-syn" och "Fel och missuppfattningar" är skillnaden liten mellan de båda grupperna och den absoluta nivån är god. IVL gör i sin rapport bedömningen att detta sannolikt avspeglar att kommuner har en god insikt i miljöarbetets allmänna inriktning, dess huvudmål, kretsloppstänkande etc. Vid en närmare granskning av tekniska och naturvetenskapliga detaljer och i viss mån en kritisk relevansbedömning blir emellertid variationen mellan olika kommuner större. De två kommuner med relativt omfattande ansökningar som fått bäst sammanfattande bedömning är och . Även när det gäller dessa ansökningar anser IVL att man kan göra anmärkningar på vissa detal jer, men de båda kommunerna redovisar en hög relevans och en god kvantitativ behandling av miljöeffekterna. IVL menar att det kanske inte är så förvånande att en stor kommun som med sina resurser kan leva upp till höga krav. Det är dock intressant att notera att även en förhållandevis liten kommun som kan nå i stort sett lika hög kvalitet. IVL konstaterar också att det är påfallande sällan kommunerna i ansökningshandlingarna hänvisar till litteratur eller andra källor när det gäller sifferuppgifter, emissionsfaktorer etc. Enligt IVL:s rapport blir dessa uppgifter därmed svåra att kontrollera. Man är här långt ifrån den vetenskapliga traditionen och även praxis när det gäller utredningar. Svårt med kvantitativa jämförelser IVL menar i sin rapport att det ofta är svårt att direkt och kvantitativt jämföra förslag från olika kommuner. Ett exempel på en typ av uppgifter som bör kunna jämföras mellan ansökningarna, och på så sätt kontrolleras, är de emissionsfaktorer (utsläpp per energienhet eller utsläpp per kg bränsle) som används för att uppskatta utsläpp till luft från eldningsolja i fjärrvärmeanläggningar och pannor. I flera energisatsningar har man dock endast redovisat ett utsläppsnetto. Man byter t.ex. bränsle och får en nettoförändring i utsläpp av kväveoxider. Det är enligt IVL:s bedömning emellertid svårt att på basis av nettouppgiften avgöra hur uträkningen har gått till. IVL visar i sin rapport vilka föroreningar som har beaktats i olika energisatsningar. Vanligen handlar dessa satsningar om fjärrvärmeutbyggnad och/eller övergång från olja till flis som bränsle. IVL finner det värt att notera att det ökade transportarbetet som fliseldning ger upphov till endast har beaktats kvantitativt av ett fåtal sökande. I några fall redovisas endast en energibesparing, även om åtgärden också ger upphov till minskade utsläpp av föroreningar. Av IVL:s genomgång framkommer att variationen när det gäller vilka föroreningar kommunerna redovisar är stor. I några fall kan detta förklaras av bränsletypen (naturgas har exempelvis små utsläpp av flera föroreningar), men i de flesta fall inte. IVL finner det särskilt värt att notera att flyktiga organiska ämnen (VOC) beaktas i så få fall. Eldning med biobränslen leder nämligen i allmänhet till ökade utsläpp av VOC (och partiklar) jämfört med olja. Många av åtgärderna handlar om just övergång från olja till biobränsle. På basis av det material IVL studerat drar man slutsatsen att likartade projekt har lämnat kvalitativt olika uppgifter och att potentiellt ökade utsläpp av kolväten (VOC) och stoft/partiklar från biobränslen ej genomgående har beaktats. IVL har även försökt räkna fram de emissionsfaktorer som kommunerna har använt för att beräkna utsläpp från förbränning av eldningsolja. Resultatet av denna analys visar en betydande variation i vilka emissionsfaktorer som använts. IVL menar att den stora variationen indikerar att det inte endast finns kvalitativa skillnader i redovisningen utan även kvantitativa skillnader i emissionsuppskattningar där det är svårt att se att de har saklig grund. Att säkert avgöra vad skillnaderna beror på, skulle enligt IVL dock kräva fördjupade studier där kommunerna i detalj får redovisa hur de har gjort sina be IVL noterar också att endast i ytterst få fall ger kommunerna direkta hänvisningar till den litteratur eller källa från vilken man hämtat emissionsfaktorer. De lokala investeringsprogrammens bidrag till uppfyllande av nationella miljömål De 42 kommuner som 1998 beviljades stöd till lokala investeringsprogram har av haft i uppgift att redovisa åtgärdernas miljöeffekter i en eller flera av de 15 enheter som redovisas i bilaga 7. De 42 kommunernas redovisning av miljöeffekter har sammanställts av i en databas. Varje ansökan har kunnat innehålla från en till över 30 olika åtgärder och för varje åtgärd har en eller flera miljöeffekter angivits. I bilaga 8 återfinns en tabell som sammanfattar IVL:s analys av kommunernas skattningar av investeringsprogrammens miljöeffekter. I tabell 9.3 nedan presenteras huvudresultaten från denna analys. Endast enheter där kvantitativa miljömål och/eller nuvarande belastning/förbrukning har kunnat identifieras redovisas i tabellen. Åtgärdernas miljöeffekter i förhållande till nationella miljömål Av tabell 9.3 framgår att effekten "Minskade utsläpp till luft av koldioxid" bidrar mest till måluppfyllelsen följd av effekten "Minskat avfall till deponi". Beträffande den senare effektens bidrag till måluppfyllelsen bör noteras att detta gäller trots ett högt satt miljömål på en halvering av mängden avfall till deponi mellan åren1993 och 2000. Åtgärder som syftar till att minska utsläppen av svaveldioxid till luft hamnar långt ned i denna tabell. Problemet med utsläpp av försurande ämnen som svaveldioxid har betraktats som ett av de viktigaste miljöproblemen i , och ett omfattande arbete för att minska dessa utsläpp har bedrivits . Utsläppen har också minskat radikalt, och de åtgärder som genomförs gäller ytterligare minskningar från redan förhållandevis låga nivåer. Tabell 9.3 Rangordning av miljöeffekter. Procentuell förbättring i förhållande till mål och nuvarande belastning/nivå efter genomförande av beviljade stöd till lokala investeringsprogram Miljöeffekt Åtgärdernas andel av minskning i förhållande till mål (%) Åtgärdernas bidrag till minskning från nuvarande belastning/nivå (%) Minskade utsläpp till luft av koldioxid, CO2 (kg år-1 x 103) 3.6 0.71 Minskad mängd avfall till deponi (ton år-1) 3.5 1.7 Minskade utsläpp av fosfor till samtliga vatten (kg år-1 x 103) 1.0 0.94 Minskade utsläpp till luft av kväveoxider, NOX (kg år-1 x 103) 1.0 0.46 Minskade utsläpp av kväve till samtliga vatten (kg år-1 x 103) 0.86 0.34 Minskade utsläpp till luft av svaveldioxider, SO2 (kg år-1 x 103) 0.68 0.22 Minskade utsläpp av flyktiga organiska föreningar, VOC (kg år-1 x 103) 0.029 0.011 Energibesparing (MWh/år x103) . 0.70 Energiomställning olja till förnybar energi (MWh/år x 103) . 0.56 Energiomställning el till förnybar energi (MWh/år x 103) . 0.23 Minskat antal fordonskilometer (km år-1 x 103) . 0.11 Åtgärdernas miljöeffekter i förhållande till nuvarande belastning/nivå I tabell 9.3 visas också i vilken omfattning effekterna bidrar till en minskning i förhållande till den nuvarande belastningen/nivån. Även när effekterna ställs i relation till den nuvarande belastningen, hamnar åtgärder som minskar mängden avfall högt. Åtgärder som resulterar i reduceringar av fosforutsläppen till vatten uppvisar det näst största procentuella bidraget i förhållande till nuvarande nivå. Då uppgifterna om fosforutsläppens nuvarande storlek i den studerade litteraturen ej är indelade på samma sätt som enheter, har IVL i sin rapport valt att analysera minskningarna av fosforutsläppen till sammanslaget med minskningarna till övriga vatten. Dessa minskningar av fosforutsläpp till vatten bidrar till att de nuvarande utsläppsmängderna minskar med knappt en procent. Effekten "minskat antal fordonskilometer" hamnar långt ned i kolumnen för procentuell minskning i förhållande till nuvarande nivå. denna effekt visar sig endast bidra till en liten minskning av antalet fordons-kilometer . Detta innebär inte, enligt IVL:s uppfattning, att åtgärder som minskar antalet fordonskilometer inte bör prioriteras. Biltrafiken och dess utsläpp av miljöskadande ämnen är en av de emissionskällor som har störst negativ påverkan på miljön. God generell miljöinsikt men brister på detaljnivå Skillnaderna i medelbetyg mellan avslagna och beviljade ansökningar var statistiskt signifikant för bedömningskriterierna "Relevans", "Brister" och "Kvalitet som beslutsunderlag". I samtliga dessa fall fick de beviljade ansökningarna i genomsnitt högre betyg. Både avslagna och beviljade ansökningar fick sämst betyg för kriteriet "Brister" och här var även skillnaden stor (1,2) mellan avslagna (2,6) och beviljade (3,8). Bristerna låg vanligtvis i att relevanta uppgifter rörande belastning eller miljöeffekter saknades. Tyvärr saknas nästan genomgående också källhänvisningar i ansökningarna, vilket får anses som en stor brist. IVL saknar också i flera fall en komplett lista på förändringar av en given åtgärd. Ändrade utsläpp av flyktiga organiska ämnen vid övergång från olje- till fliseldning saknas ofta som miljöeffekt, i detta fall vanligen en negativ sådan. När det däremot gäller helhetsbedömningar och relevans är betygen genomgående relativt bra. Huvudintrycket är att svenska kommuner har en god generell insikt om miljöproblem och om vikten av kretsloppstänkande. När det gäller den mer detaljerade sakkunskapen om vissa miljöfrågor tycks kunskapsläget dock vara mera ojämnt. Åtgärdernas miljöeffekter i förhållande till nationella miljömål och nuvarande belastningar/nivåer I den analys som byggt på databas över kommunernas redovisning av åtgärdernas miljöeffekter har en svårighet, enligt IVL, varit en brist på enhetlighet mellan kommunerna i redovisningen av vilka miljöeffekter en viss åtgärd ger. Effekterna av en och samma typ av åtgärd kan redovisas på olika sätt i olika ansökningar. För att råda bot på detta problem kan man enligt IVL:s uppfattning underlätta för kommunerna att göra en mer korrekt bedömning av förväntade förändringar av utsläpp och/eller förbrukning genom att tillhandahålla anpassade blanketter och information om förväntade förändringar som följer av olika huvudtyper av åtgärder. skulle dessutom kunna ge referenser till information om t.ex. emissionsfaktorer för olika typer av bränslen. IVL:s analys av effekternas bidrag till uppfyllande av miljömål och minskning av nuvarande belastningar/nivåer visar att minskad mängd avfall till deponi är den effekt där den största förbättringen sker som en följd av beviljade ansökningar. Minskade utsläpp av koldioxid hör också till de effekter där utsläppsreduktionen som följd av genomförda åtgärder är stor i förhållande till miljömålen. Eventuellt är dessutom den troliga emissionsminskningen ytterligare något större än vad analysen visar, då vissa kommu ner (2-4 av 16) ej redovisar denna miljöeffekt som ett resultat av en energibesparingsåtgärd. IVL finner det intressant och viktigt att reducerade utsläpp av kväve och fosfor till vatten ger en relativt god effekt i förhållande till miljömål och nuvarande belastningar. Dessa åtgärder har stark bäring på kretsloppsanpassning. Kvantitativa mål med direkt anknytning till kretsloppsanpassning och minskad resursanvändning saknas annars i stor utsträckning. IVL:s bedömning är att en ännu bättre belysning av kretsloppsaspekterna skulle ha förstärkt bilden av att satsningarna på lokala investeringsprogram är långsiktigt goda och riktiga. Det är sammanfattningsvis ett tydligt intryck från IVL:s undersökning att kommunerna i huvudsak föreslår åtgärder som leder till väsentliga förbättringar av miljösituationen i . Avslutningsvis gör IVL ett påpekande när det gäller terminologi. IVL har upplevt svårigheter att helt acceptera att använda uttrycket "skattade miljöeffekter" på det sätt som det används i databas. I detta sammanhang står det i de flesta fall för en minskad belastning på miljön. IVL menar att i det språkbruk som är vedertaget inom miljövetenskap avser en "miljöeffekt" en effekt i naturen, vanligen en biologisk förändring orsakad av miljöstress. Således har användningen av detta uttryck komplicerat IVL:s arbete något, men framför allt, och kanske allvarligare, är att ett gängse sätt att beteckna en negativ effekt i naturmiljön ofta dyker upp i betydelsen minskad belastning eller förbättring. IVL menar att detta riskerar att skapa begreppsförvirring. Enligt revisorer är det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av de lokala investeringsprogrammens miljöeffekter positivt. Vissa brister på detaljnivå är sannolikt oundvikliga som det bör vara ambition att genom ytterligare åtgärder säkerställa kvaliteten i regeringens beslutsunderlag. Detta kan bl.a. gälla strävan efter enhetlighet i redovisningarna genom en samlad information om vilka miljöeffekter som kan förväntas av olika åtgärdstyper och vilka beräkningsunderlag (exempelvis när det gäller emissionsfaktorer) som lämpligen bör användas. Revisorerna ser även ett värde i att ställer tydligare krav när det gäller redovisningen av miljöeffektsberäkningar samt vilket underlagsmaterial kommunerna har använt sig av i sina bedömningar. Ett i allra möjligaste mån korrekt och enhetligt beslutsunderlag är också en viktig förutsättning för att åtgärdernas verkliga miljöeffekter på ett meningsfullt sätt skall kunna utvärderas mot såväl de skattade effekterna som mot miljömål på olika nivåer. När det gäller de stödbeviljade åtgärdernas bidrag till uppfyllandet av nationella miljömål, återupprepar revisorer att en jämförelse endast kan göras med sådana miljömål som beslutades innan antog den nya övergripande miljömålsstrukturen. Konsekvenserna av att den nya miljömålsstrukturen tillkom efter det första årets fördelning av stöd till lokala investeringsprogram, och att konkretiserade delmål för arbetet mot hållbar utveckling ännu inte är beslutade av , har behandlats på annan plats i denna rapport. Här konstaterar revisorer dock att beträffande de sju miljöeffekter där jämförelser mot befintliga kvantitativa miljömål varit möjliga, bidrar de åtgärder som erhållit stöd under det första fördelningsåret med mellan 0,029 och av vad som krävs för att nå det nationella målet. Huruvida nivån på dessa siffror kan betraktas som tillfredsställande med tanke på den ekonomiska insatsen är enligt revisorer svårt att bedöma. Revisorerna finner det dock tveksamt att regeringen med hjälp av andra styrmedel kan driva fram sådana åtgärder som gör att återstående av vad som krävs för att målen skall nås verkligen uppkommer. I den mån det finns nationellt handlingsutrymme kan det mot den bakgrunden vara motiverat att närmare analysera nivån på de svenska miljömålen. En lämplig instans för dessa överväganden kunde vara . revisorer vill framhålla att analysen av de lokala investeringsprogrammens bidrag till uppfyllande av nationella miljömål huvudsakligen gäller investeringarnas direkta miljöeffekter. De indirekta effekter som eventuellt kan uppkomma i anslutning till investeringarna har bara undantagsvis beaktats. Uppgifter om miljöeffekternas bidrag till uppfyllande av nationella miljömål eller minskning av nuvarande belastningar/nivåer saknar i vissa avseende värde om de inte kan relateras till de kostnader som insatsen medför. IVL har försökt göra en analys av kostnadseffektiviteten hos de olika effekter man uppnår genom de lokala investeringsprogrammen. Analysen har emellertid inte kunnat fullföljas då i sin databas inte på ett tillfredsställande sätt fördelar en åtgärds stöd på de effekter den genererar. revisorer menar att en sådan fördelning utgör en nödvändig förutsättning för beräkningar av effekternas kostnadseffektivitet. Revisorerna inser att det kan vara svårt att avgöra vilken fördelningsnyckel som bör användas för detta ändamål. Tillförlitliga kostnadseffektivitetsberäkningar kräver dessutom att samtliga relevanta miljöeffekter för en viss insats kommer med i redovisningen, vilket IVL konstaterat inte alltid har varit fallet. Möjligheten till effektbaserade kostnadseffektivitetsberäkningar bör ha ett sådant värde i Miljö-departementets beredningsarbete att ansträngningar för att möjliggöra sådana är motiverade. Avslutningsvis finner revisorer det även nödvändigt att nämna investeringarnas lokala och regionala effekter. Många av de åtgärder som ingår i de lokala investeringsprogrammen kan uppvisa sådana positiva lokala eller regionala miljöeffekter att de väger upp ett litet bidrag till måluppfyllelse på nationell nivå. En fördelning av stöd baserad i alltför stor utsträckning på lokal eller regional måluppfyllelse kan emellertid resultera i sådan suboptimering som gör att strävanden mot nationella miljömål försvåras. Denna risk förefaller särskilt påtaglig i en situation där en miljömålsstruktur är under utarbetande och de regionala och lokala miljömålen därför ännu saknar en tydlig koppling till mål på den nationella nivån. 10 Kommunernas skattningar av investeringsprogrammens sysselsättningseffekter Av 3 § förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället framgår att stöd endast kan utgå till program bestående av åtgärder som kan antas öka sysselsättningen. Kommunernas skattningar av de lokala investeringsprogrammens sysselsättningseffekter utgör därmed ett viktigt underlag för regeringens fördelning av stöd. I detta kapitel diskuteras följande frågeställningar: Hur ser kommunernas bedömningar ut när det gäller åtgärdernas sysselsättningseffekter? Vilka är bristerna i bedömningarna? Vad blir kostnaden för varje arbetstillfälle? Vilka slutsatser kan man dra om man jämför satsningen på de lokala investeringsprogrammen med andra statliga satsningar på sysselsättningsskapande åtgärder? Regeringens riktlinjer till kommunerna kom ett första förslag från Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling om hur kommunerna skulle beskriva sina investeringsprogram. Där framgick att redovisning skulle ske av investeringsprogrammens sysselsättningseffekter - i första hand de direkta effekterna men även en bedömning av framtida effekter. Vidare framgick att kommunerna även bör ange hur stor andel av sysselsättningen de bedömde skulle komma från öppen arbetslöshet. I det preliminära förslag till förordning som fogades till rapporten framgick endast att åtgärderna måste bidra till ökad sysselsättning för att stöd skall kunna medges. Budgetpropositionen (prop. 1997/98:1 utgiftsområde 18, s. 44) använde i stort sett samma formuleringar som delegationen. distribuerade en broschyr till kommunerna om de lokala investeringsprogrammen. I denna broschyr framgår att kommunerna bör ange om de föreslagna åtgärderna påverkar sysselsättningen.