frsrdg · GN04RS1 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid SRV finns en lagstadgad delegation (jfr ) vars uppgift är att upprätthålla och utveckla SRV:s kontakter med olika samar-betsparter, ställa förslag till utvecklande av revisionsverksamheten, följa upp SRV:s resultat och serviceförmåga från olika styr- SRV:s generaldirektör är ordförande i delegationen. I delegationen sitter - med en förordnandetid - representanter för centrala statliga myndigheter samt sakkunniga inom finansförvaltning och offentlig ekonomi. Revisionsorganet under regeringen disponerar av de samlade resurserna för den statliga revisionen. RRV:s effektivitetsrevision - som alltså utgör en mindre del av RRV:s verksamhet - disponerar två till tre mer resurser än vad revision har till förfogande. Till detta kan fogas regeringsuppdragen till RRV med kostnadsbas på ca ; regeringsuppdragen till RRV har en större budgetär omfattning än hela anslaget till revisorer. Det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsorgan är Audit Institutions (INTOSAI). I instruktionen för RRV sägs att verket skall företräda som det nationella revisionsorganet () i internationella sammanhang. RRV har utsetts till nationellt revisionsorgan genom ett regeringsbeslut att ändra myndighetens instruktion. Den s.k. Limadeklarationen för en SAI:s ställning och uppgifter - ett regelverk som är att betrakta som rekommendationer - ger öppningar för anpassning till medlemmarnas konstitutionella traditioner. en på verksamhetens funktionella och organisatoriska oberoende är central. En granskare som inte uppfattas vara fri från bindningar förlorar i trovärdighet. Avgörande för huruvida en revision kan betraktas som oberoende är med vilken obundenhet de olika stegen i granskningsprocessen kan bedrivas. De aspekter som direkt har att göra med hur gransk-ning-arna bedrivs är: möjlighet till oberoende vad gäller val av gransk-nings-område, val av granskningsmetod och revisionens frihet att själv dra slutsatser av utförd granskning. Enligt detta synsätt är det för oberoendet avgörande om gransknings-processens olika skeden kan bedrivas utan styrning uti-från, dvs. att av-görandena ytterst ligger hos revisionsorganet självt. Av 33 undersökta länder i är det endast som har en som rapporterar till regeringen. De nordiska länderna har olika utformning av den statliga revisionen. har genom en grundlagsändring flyttat () från att vara en myndighet under regeringen till en myndighet under . 5 Principiella utgångspunkter för en ny revisionsmyndighet under Enligt den svenska grundlagen (RF 1:4) stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. I den angivna bestämmelsen uttalas också att granskar rikets styrelse och förvaltning. Den statliga revisionen i karakteriseras av en resursmässigt svag, men grundlagsreglerad, riksdagsrevision och en under regeringen resursmässigt stark revision med en lagmässigt svag förankring. Någon principiell politisk avvägning har inte gjorts om fördelningen av revisionens resurser. Den offentliga verksamhetens expansion har inte följts av en motsvarande utbyggnad av ekonomiska kontrollmakt. Kontrollmaktens svaga ställning - särskilt på det ekonomiska området - är ett resultat av enskilda beslut, och inte grundad på en sammanhållen prövning. anser, med hänsyn tagen till den lämnade redovisningen i kapitel 3 och 4, det principiellt vara rimligt att det nationella revisionsorganet ligger under parlamentet. ser detta som ett demokratiskt uttryck för att de folkvalda i har ett ansvar inför väljarna vad gäller lagstiftning och användningen av de skattemedel som står till statsmaktens förfogande. bedömning är att om huvudmannaskapet för den statliga externa revisionen samlat läggs under skapas bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både riksdag och regering ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. ansluter sig till en grundmodell för den statliga revisionen som är den gängse internationellt. Enligt bör en förändrad organisation av den statliga revisionen bygga på följande utgångspunkter: En ny revisionsmyndighet bildas under med ett samlat ansvar för både redovisnings- och effektivitetsrevision i staten. Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör regleras i regeringsformen (RF), riksdagsordningen (RO) samt i en särskild revisionslag. Den interna arbetsordningen bör samlas i en lag med instruktion för myndigheten. behov av samband med och insyn i myndigheten tillgodoses genom ett parlamentariskt sammansatt organ som väljs av . Ett sådant organ kan komplettera revisionens iakttagelser med politiska erfarenheter och utgör ett viktigt komplement till de slutsatser som den tjänstemannaledda granskningen lett fram till. Det parlamentariska inflytandet skall ske i sådana former att den revisionella granskningens oberoende inte kan ifrågasättas. Organet avgör vilka revisionella iakttagelser som skall underställas , avlämnar myndighetens budgetförslag, fastställer myndighetens årsredovisning, yttrar sig över myndighetens granskningsplan och får löpande information om pågående verksamhet. Revisionsarbetet i leds av en verksamhetsansvarig myndighetsledning som tillsätts och avskiljs från ämbetet av i enlighet med bestämmelser i och i RO. Bestämmelser i och RO skall säkerställa myndighetsledningens oberoende i det revisionella arbetet. Myndigheten skall vara () och alltså företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende - det som brukar kallas för det revisionella oberoendets kärna. Dessa kriterier är revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Myndigheten skall styras av ett regelverk som garanterar oberoendet, men också av bestämmelser som reglerar myndighetens uppgifter och mandat i förhållande till riksdag och regering samt förvaltning. Myndigheten skall rapportera både till riksdag och regering. Samtliga revisionsrapporter blir offentliga efter avslutad granskning och överlämnas av myndighetsledningen till regeringen för eventuell åtgärd. det parlamentariskt sammansatta organet i revisionsmyndigheten som har rätt att till avge skrivelser med kommentarer eller förslag till åtgärder med anledning av revisionsmyndighetens iakttagelser. kan endast fatta beslut om innehållet i revisionsrapporterna. Det är och regeringen som - var för sig - fattar beslut om vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av iakttagelserna från revisionsmyndigheten under . Varken eller regeringen får lägga uppdrag på revisionsmyndigheten. Det är endast det parlamentariska organet som har möjlighet att yttra sig över granskningsplanen. under skall tillgodose regeringens behov av revisionsrapporter i form av både årlig revision och effektivitetsrevisioner på samma sätt som RRV gör . Detta betyder att revisionsmyndigheten under säkerställer att regeringen erhåller sådant underlag att kraven i lagen (1996:1059) om statsbudgeten i fråga om redovisning och revision (44(45 §§) kan tillgodoses. Myndigheten förser regeringen med revisionsberättelser från redovisningsrevisionen av de drygt 450 revisionsobjekt som tillhör RRV:s revisionsområde samt med rapporter från effektivitetsrevisionens granskningar. Vidare överlämnar revisionsmyndigheten den Årliga rapporten till regeringen, en sammanställning av väsentliga iakttagelser från revisionsarbetet, både från redovisnings- och effektivitetsrevisionen. Regeringens behov därutöver av egen revision av statsförvaltningen, och i övrigt av särskild utredningskapacitet för uppföljning och kontroll av förvaltningen, bör utredas i särskild ordning. Intresset för och statusen på frågor om uppföljning, utvärdering och revision skall höjas genom att institutionellt öppnar upp för en fördjupad debatt om revisions- och uppföljningsfrågor. Detta kan åstadkommas bl.a. genom att revisionsmyndigheten svarar för granskningen av statens årsredovisning och genom att förslag med anledning av revisionsrapporter bereds av utskott i . Utskotten förutsätts i övrigt också ta del av effektivitetsrevisionens iakttagelser i sitt arbete med uppföljning och utvärdering av verksamheter inom utskottets beredningsområde. Mot bakgrund av dessa principiella utgångspunkter för den statliga revisionen föreslår att följande riktlinjer skall gälla för den verksamhet som en ny revisionsmyndighet under skall bedriva och de ledningsformer som skall tillämpas samt för relationerna till regering och riksdag. 6 Ledningsmodell för en ny revisionsmyndighet föreslår följande principmodell för en ny organisation av den statliga revisionen. Myndigheten har en styrelse som väljs av . verksamhet leds av Riksrevisorn. Myndigheten rapporterar både till och till regeringen. Skrivelser och förslag från styrelsen bereds i av fackutskotten: Riksrevisorn beslutar över och leder verksamheten inom . Riksrevisorn beslutar om granskningsplan för . Riksrevisorn beslutar om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings- och effektivitetsrevisionen. Revisionsberättelserna från redovisningsrevisionen överlämnar Riksrevisorn liksom RRV löpande till regeringen. Effektivitetsrevisionens rapporter överlämnas löpande till regeringen och till styrelsen. Riksrevisorn beslutar om den årliga revisionen (Årlig rapport) och överlämnar denna till regeringen och till styrelsen. Riksrevisorn tillsätts och avskiljs från ämbetet i enlighet med bestämmelser i och riksdagsordningen som skyddar innehavarens oberoende. Kvalificerade beslutsregler i skall tillämpas för de undantagsfall då avsteg behöver göras från bestämmelserna om mandattidens längd för ämbetsinnehavaren. Innehavaren av ämbetet kan inte omväljas. Riksrevisorn utses på samma sätt som ombudsmän, dvs. väljs av på förslag av . väljer styrelse för för valperiod. Valbar är riksdagsledamot och f.d. riksdagsledamot. Styrelsen har 11 ledamöter och lika många suppleanter. Extra suppleanter bör utses om alla partigrupper över fyraprocentsspärren inte blir representerade i styrelsen. Suppleanterna har yttranderätt och rätt att anmäla avvikande mening. Riksrevisorn sitter inte i styrelsen. Styrelsen äger rätt att avge skrivelser och förslag till med anledning av granskningsrapporter, den årliga revisionen (Årlig rapport) och revisionen av Statens årsredovisning. Styrelsen yttrar sig över granskningsplan innan den fastställs av Riksrevisorn. Styrelsen beslutar om budgetframställan till och fastställer myndighetens årsredovisning. Styrelsen följer löpande granskningsarbetet genom att Riksrevisorn för styrelsen föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna samt hur väl myndigheten följer den uppgjorda granskningsplanen. Styrelsen deltar dock inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar heller inte i utformningen av revisionsrapporterna. Den stora mängd revisionsrapporter som kommer att producera under ett verksamhetsår innebär att styrelsen måste koncentrera sig på mer övergripande frågor vad gäller arbete. Det förutsätts att uppdraget som ledamot i styrelsen skall ha en sådan omfattning att det kan förenas med ordinarie riksdagsarbete. I är det är motionsrätt på skrivelserna och förslagen från styrelsen. Fackutskotten bereder ärendena. Därmed kan revisionsdebatter komma att äga rum med anledning av betänkanden från fackutskotten. Fackutskotten yttrar sig till finansutskottet när det gäller Årsredovisning för staten och den årliga rapporten. Fackutskotten förutsätts också i övrigt ta del av effektivitetsrevisionens iakttagelser i sitt arbete med uppföljning och utvärdering av verksamheter inom utskottets beredningsområde. bereder rapporten över den årliga revisionen (Årlig rapport) och årsredovisningen från regeringen i ett sammanhang. Yttranden inhämtas från fackutskotten. Årsredovisningen remitteras till . I FiU:s betänkande över årsredovisningen tas ställning till revisionens synpunkter, fackutskottens ställningstaganden och regeringens förklaringar med anledning av iakttagelserna. Revisionsverksamheten skall vara lagreglerad, dvs. en revisionslag skall införas. I revisionslagen bör samlas övergripande bestämmelser om den statliga revisionen. Av revisionslagen skall framgå att ansvarar för den statliga revisionen i riket och att den är en myndighet under . I lagen skall uttalas att reviderar regering och förvaltning och att myndigheten skall bedriva revision oberoende i förhållande till såväl regering som riksdag och revisionsobjekt. Det skall i lagen sägas att revisionsmyndigheten företräder som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Lagen skall slå fast att reviderar den statliga verksamheten. Granskningen omfattar också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Beslutsregler om tillägg eller undantag från denna grundregel skall finnas i lagen. I bestämmelserna skall också stadgas att , förutom myndigheterna under och regeringen samt riksdagsförvaltningen, reviderar som myndighet. På motsvarande sätt som skedde när lagen (1996:1059) om statsbudgeten infördes bör en genomgång göras av de regelverk som reglerar den statliga revisionen i syfte att se vilka bestämmelser som är lämpliga att inordna i den nya lagen. Granskningsrapporter till regeringen och förslag till Samtliga granskningsrapporter - alltså både rapporter som produceras inom ramen för såväl den årliga revisionen som effektivitetsrevisionen - undertecknas av ansvariga revisorer inom (Riksrevisorn, eller ansvarig avdelnings- och enhetschef i enlighet med den interna arbetsordningen). Därefter blir rapporterna offentliga. Revisionsberättelserna från den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar går direkt till regeringen (med kopia till berört fackutskott i ). De principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga granskningen av myndigheternas årsredovisningar samlas i Årliga rapporten som undertecknas av Riksrevisorn. Därefter blir rapporten offentlig. Riksrevisorn föredrar den årliga rapporten för styrelsen. Styrelsen överlämnar den årliga rapporten till med egna kommentarer och eventuella förslag. Till styrelsens kommentarer och eventuella förslag kan fogas reservationer. Riksrevisorn överlämnar den årliga rapporten till regeringen. Rapporterna från effektivitetsrevisionen undertecknas av Riksrevisorn, eller ansvarig avdelningschef, i enlighet med arbetsordningen i . Därefter blir rapporterna offentliga. Samtliga rapporter skickas av Riksrevisorn till regeringen. Riksrevisorn föredrar rapporterna i styrelsen. Styrelsen tar ställning till om revisionsrapporterna skall leda till skrivelser med kommentarer eller förslag till . Till styrelsens kommentarer och eventuella förslag kan fogas reservationer. Sannolikt kommer enbart de principiellt viktiga av effektivitetsrevisionens rapporter att bli aktuella. Revisionsberättelsen över Statens årsredovisning undertecknas av Riksrevisorn. Därefter blir berättelsen offentlig. Revisionsberättelsen skickas av Riksrevisorn till regeringen. Riksrevisorn föredrar revisionsberättelsen för styrelsen. Styrelsen överlämnar berättelsen med egna kommentarer och eventuella förslag till . Till styrelsens kommentarer kan fogas reservationer. Av riksdagsordningen ( 3 kap. 8 §) skall framgå att Riksrevisorn får väcka förslag hos i fråga som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (jfr att sådan rätt enligt nämnda bestämmelse i RO tillkommer t.ex. direktionen i och ombudsmän). Det interna arbetet i - samspelet mellan styrelsen och Riksrevisorn Styrelsen får - i enlighet med vad som beskrivits - lämna skrivelser med kommentarer eller förslag till med anledning av de revisionsrapporter som styrelsen anser skall gå till . Styrelsen deltar inte i revisionsprocessen, påverkar inte inriktningen på revisionsprojekten och deltar inte i utformningen av revisionsrapporterna. De ansvariga revisorerna skall själva utforma och självständigt ta ansvar för både slutsatser och förslag som genomförd revision aktualiserar. Riksrevisorn beslutar över och leder den operativa verksamheten inom . Styrelsen följer löpande granskningsarbetet och håller sig underrättad om verksamheten. Riksrevisorn underställer styrelsen granskningsplanen, och styrelsen yttrar sig över förslaget. Till yttrandet kan fogas avvikande meningar från styrelsens ledamöter. Riksrevisorn beslutar om och fastställer granskningsplanen. Riksrevisorn föredrar för styrelsen förslag till budgetframställan till . Styrelsen beslutar om budgetframställan. Styrelseledamot har rätt att foga reservation till budgetframställan. Att skilja Riksrevisorn från ämbetet Innehavaren av ämbetet som riksrevisor leder tjänstemannaorganisationen inom och ansvarar självständigt för de revisionsrapporter som löpande skickas till regeringen och som föreläggs styrelsen. Riksrevisorn fastställer också granskningsplanen. Modellen innebär en stor ansvarsmässig tydlighet både internt i myndigheten och mot omvärlden. Ett tydligt ansvarsutkrävande blir möjligt. Avsikten är att ämbetet också skall uppfattas som respektingivande både inom statförvaltningen och av allmänheten. De personliga kraven på ämbetsinnehavaren måste därmed sättas mycket högt. Innehavaren av posten kommer att verka i gränslandet mellan förvaltning, ekonomi och politik som innebär en rad gränsytor mot olika samhällsorgan. Den person som innehar ämbetet måste därför ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltning och hos politiska företrädare. Riksrevisorn måste således ha goda - såväl professionella som personliga - egenskaper sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. Emellertid kan aldrig garantier ställas för att inte en aldrig så noggrant bedriven rekryteringsprocess kan resultera i att en person tillträder som inte uppfyller de högt ställda kraven. Detta innebär att möjligheterna att kunna ompröva ett fortsatt innehav av ämbetet bör övervägas. Lika väl som bestämmelser bör finnas i RF om val av riksrevisor bör det också i grundlagen finnas bestämmelser om förfaranden och beslutsregler som skall gälla när en riksrevisor skall skiljas från ämbetet. Att skilja en riksrevisor från uppdraget bör dock vara omgärdat av speciella beslutsregler i . Bestämmelser om hur styrelsen och riksdagsledamöter skall kunna väcka frågan bör införas. När det gäller ombudsmän kan - enligt RO 8 kap.10 § - på hemställan av entlediga ombudsman eller ställföreträdande ombudsman som ej åtnjuter förtroende. När det gäller Riksrevisorn bör prövas om inte bestämmelser om kvalificerad majoritet i bör finnas för att skilja innehavaren från uppdraget. Skälen för att en riksrevisor skall skiljas från ämbetet skall vara av sådan natur att det är uppenbart för alla att innehavaren är olämplig att fortsätta sin tjänstgöring. en jämförelse göras med bestämmelserna i om avsättning av riksbankschefen. Mot bakgrund av genomgången i de föregående kapitlen föreslår följande: En sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för statens redovisnings- och effektivitetsrevision bildas under enligt den principmodell som har förordat i betänkandet. Myndigheten skall rapportera både till riksdag och regering. Myndigheten skall vara () och alltså företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Den nya revisionsmyndigheten skall förse regeringen med årlig revision och effektivitetsrevision på samma sätt som RRV fullgör uppgiften . Regeringens behov därutöver av särskild revisions- och utredningskapacitet av närmast internrevisionell natur får bedömas i särskild ordning. Det får ankomma på regeringen att själv göra denna bedömning. Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas för det revisionella oberoendets kärna. Dessa kriterier är revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör regleras i regeringsformen (RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag. under skall ha en ledning som tillsätts och avskiljs från ämbetet av i enlighet med bestämmelser i och i RO. Bestämmelser i och RO skall säkerställa myndighetsledningens integritet. Regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och de övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras. I uppdraget bör ingå att utarbeta förslag till lag om den statliga revisionen. Utredningsarbetet bör bedrivas i samråd med riksdagskommittén för att garantera den parlamentariska insynen i och inflytandet över ärendets fortsatta hantering. När det gäller förslag till grundlagsändringar bör regeringen lägga en proposition till senast . Vad gäller förslagen till lag om den statliga revisionen och instruktion för myndigheten bör regeringen återkomma till i så god tid att den nya myndigheten kan bildas . Regeringen bör också låta utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya myndigheten. Denna fråga berör existerande myndigheter under såväl som regeringen. Det är därför viktigt att man i utredningsarbetet utnyttjar sig av expertis från såväl regeringskansli som riksdagsförvaltning och de berörda myndigheterna. och den statliga revisionen , och () har en heltäckande statlig revision. Regeringen granskas av revisorer, . Statliga myndigheter granskas av , . Den nuvarande ordningen fungerar väl. I finansierar vi en stor del av välfärden gemensamt. En förutsättning för den demokratiska legitimiteten är att detta sker effektivt. granskar statlig verksamhet i syfte att uppnå en ändamålsenlig, säker och effektiv statlig förvaltning samt effektivitet i statliga åtaganden. Den svenska modellen med ett oberoende riksrevisionsverk underställt regeringen har bidragit till att myndigheterna i ett internationellt perspektiv är mycket effektiva. genomför dels årlig granskning av myndigheterna, dels egeninitierad effektivitetsrevision samt granskningsuppdrag på uppdrag av regeringen. Revisionen bedrivs oberoende och i enlighet med god sed. I grundlagen fastslås att alla statliga myndigheter med undantag för verk lyder under regeringen. Därmed har regeringen både rätt och skyldighet att löpande granska och kontrollera myndigheternas verksamhet. har en annan förvaltningsmodell än andra länder. Den svenska modellen bygger på självständiga verk och myndigheter. Vi socialdemokrater vill behålla den nuvarande svenska modellen för revisionen. Den modell som såväl som har motionerat om, är att det bör skapas ett nytt revisionsorgan under med en i princip oavsättlig chef. Det har dessutom förekommit förslag om ett revisionsverk som skall vara oberoende av både riksdag och regering. Båda dessa förslag vore ett avsteg från den svenska modellen. Ett av huvudargumenten för att den svenska revisionsmodellen måste ändras är att andra länder har andra system. I till exempel tillsätts generaldirektören för deras riksrevisionsverk på livstid. Ett sådant system vill vi socialdemokrater inte ha. Om fattar beslut om att ändra dagens ordning måste det säkerställas att regeringen kan kontrollera att skattebetalarnas pengar används på ett effektivt sätt. Vi anser att regeringen måste ha ett eget instrument för att följa upp beslut som fattas. Vi anser att det är fel att avskaffa revisorer. Det är värdefullt med det "parlamentariska ögat", dvs. att personer med brett medborgarperspektiv kan medverka i granskningsarbetet.