frsrdg · GN04RS1 · 2000-01-01 00:00:00 — Utskottet har dock iakttagit stor försiktighet med att uttala sig på ett sådant sätt att det blir fråga om en "överprövning" i sak av ett enskilt ärende. En strävan har varit att låta granskningen omfatta regeringens praxis på sådana områden och eventuellt lämna synpunkter på denna praxis. En rättslig överprövning i enskilda fall kan göras av Regeringsrätten enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Som framgått av det föregående var avsikten enligt förarbetena till regeringsformen att granskningen i första hand skulle inriktas på regeringsärendenas handläggning. Granskning och redovisning av administrativ praxis borde utgöra det normala ledet i utskottets granskning. Granskningen skulle vara administrativt och inte politiskt inriktad, inriktad på en rättskontroll närbesläktad med den rätts- och förvaltningskontroll som utövas genom ombudsmanna- och revisorsinstitutioner. Avsikterna bakom regeringsformens föreskrifter om granskningen har sedan de nya reglerna började gälla fullföljts av utskottet genom att betänkandena redovisat granskningar av administrativt inriktade ämnen, t.ex. regeringens remisser till Lagrådet och utgivningen av författningar. Detta har emellertid inte hindrat att även granskningar som inte på samma utpräglade sätt varit inriktade på frågor om administrativ praxis har tagits upp i tilltagande omfattning. Det har gällt frågor som väckts genom anmälningar av ledamöter i anslutning till inträffade händelser, t.ex. den s.k. Volvo-Arboga-affären och miljöolyckan vid . Det är sådana s.k. anmälningsärenden som redovisas i ett betänkande . Gränsytor mellan den juridiska, konstitutionella och den revisionella kontrollen Som framgått av det förut anförda innebär fördelningen av kontrolluppgifterna i huvudsak att granskar statsråden från juridiska och administrativa utgångspunkter, att ombudsmän utövar tillsyn över myndigheterna med tanke på den medborgerliga rättssäkerheten samt att revisorer har en ekonomiskt inriktad kontrollfunktion. Denna uppgiftsfördelning torde på det hela taget inte ge anledning till någon mera besvärande osäkerhet i fråga om gränserna. Vid tillkomsten av regeringsform var avsikten att granskning skulle ha en juridisk och administrativ inriktning. Granskningen skulle vara inriktad på en rättskontroll, närbesläktad med den rätts- och förvaltningskontroll som utövades genom ombudsmanna- och revisorsinstitutioner . Av instruktionen för revisorer framgår att revisorer på vägnar skall granska den statliga verksamheten. Granskningen får också under vissa förutsättningar omfatta verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser och användningen av medel som utgör bistånd till viss verksamhet. Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är enligt lagen undantagen från revisorernas granskning. Granskningen skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Revisorerna skall framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Det undantag från revisorernas granskningsområde som gäller regeringens administrativa praxis kom , då en ny lag med instruktion för revisorerna antogs i syfte att anpassa regleringen till de nya konstitutionella förutsättningar som skulle komma att gälla i form av regeringsformen och riksdagsordningen. Någon egentlig motivering till undantaget anfördes inte. Synbarligen var avsikten att avgränsa revisorernas uppgifter så att någon konkurrens med granskning inte skulle uppstå. Avgörande för var gränsen går blir vad som avses med "regeringens administrativa praxis" i motiven till regeringsformens bestämmelser om granskning. Detta är emellertid inte närmare beskrivet, något som givetvis kan lämna utrymme för en viss osäkerhet. Osäkerheten minskas egentligen inte av Grundlagberedningens uttalande om att är oförhindrat att inom ramen för dittillsvarande praxis anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter. Svårigheterna får dock inte överdrivas. Uppenbart är att meningen med undantaget från revisorernas granskningsområde är att granskningen av regeringen och statsråden skall ankomma på . Uttalandet om möjlighet att i sin granskning anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter gör det lättare för att ta upp granskningsämnen utan någon mera strikt rättslig innebörd. Redovisningen visar att man inte av lagtexten och inte heller av förarbetena kan utläsa exakt vad som avses med uttrycket "den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet". Det är statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning som skall granska. granskar därvid den administrativa praxisen och utövar rättskontroll. Ett av skälen till att skulle få tillgång till handlingarna i regeringsärenden utan begränsningar var att granskningen i huvudsak hade kommit att inriktas på administrativ praxis vid regeringsärendenas handläggning. Man kan också konstatera att skillnad görs mellan administrativt och politiskt inriktad granskning samt att uttalat att grundtanken var att utskottets granskning skulle vara administrativt inriktad. granskning handlar i stor utsträckning om vad som är det formellt korrekta och om rättsfrågor, även om lämplighets- och organisationsfrågor också kan förekomma när det gäller regeringsärendenas handlägg-ning. Granskningen av "administrativ praxis" skulle kunna uttryckas som att man granskar hur ärenden handläggs i med avseende på om handläggningen är rättsenlig, formellt korrekt och lämplig utan att bedöma om resultatet är det bästa ur t.ex. effektivitets- eller politisk synpunkt. Visserligen får anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter på granskningen. Det kan då kanske inte anses vara granskning av administrativ praxis utan granskning av det vidare området "regeringsärendenas handläggning". Frågan blir närmast vilket utrymme som kan finnas för revisorer att i sin verksamhet närma sig frågor för vilka statsråden ansvarar. Det kan erinras om att revisorer numera enligt sin instruktion skall utföra extern revision av . Detta skall utföras, som revisorernas granskningar inte får omfatta det som i 12 kap. 1 § regeringsformen avses med statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och som i lagen med instruktion för revisorer kan sägas ha uttytts som "den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet". Här kan uppstå problem i gränsdragningen på ett sätt som inte varit fallet. 2.2 Regeringens kontroll av förvaltningen På ett liknande sätt som gäller inom ramen för kontrollmakt återfinns under regeringen kontrollfunktioner både för juridisk och revisionell kontroll. Dessutom har bildats särskilda myndigheter med tillsynsuppgifter. Som en övergripande kontroll- och styrningsfråga gäller räckvidden av regeringens rätt att styra sin förvaltning. I denna frågeställning ligger föreställningen om den internationellt unika svenska förvaltningsmodellen inbäddad. Den juridiska kontrollen: Justitiekanslern () JK är regeringens högste ombudsman. Det åligger JK att under regeringen bevaka statens rätt och i sådana mål föra statens talan. Vidare skall JK vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står under JK:s tillsyn, liksom kommunala organ med myndighetsutövning och andra myndigheter som ej är statliga, liksom de tjänstemän och andra befattningshavare som är knutna till dessa myndigheter. JK:s tillsyn omfattar inte regeringen, eller statsråd, ej heller myndigheter eller anställda. JK:s granskning kan initieras genom klagomål från enskilda eller myndighet, genom inspektion eller genom att JK själv tar upp ett ärende. JK har rätt att väcka åtal och att anmäla för beslut om disciplinpåföljd. Allmänheten kan alltså vända sig till JK eller JO - eller bådadera, varvid samråd mellan dem sker beträffande handläggningen - med sina klagomål. JK får dock långt färre ärenden än JO. Den revisionella kontrollen: () roll och uppgifter regleras främst genom verkets instruktion, som är en förordning utfärdad av regeringen . Även regleringsbreven för RRV har fått ökad betydelse. Här preciseras regeringens krav på verksamheten för kommande budgetår genom att effektmål, verksamhetsmål och återrapporteringskrav anges. Återrapporteringskraven är omfattande och gäller bl.a. effekter, produktionstider, produktivitet, kvalitetssäkringsarbete samt arbetet inom EU. RRV får inte granska regeringen, eller . Utlandsrepresentationen och kommittéväsendet ingår inte heller i RRV:s revisionsuppdrag. Nämnas kan att revisorer däremot inte är förhindrat att granska hela kedjan i den verkställande makten - från departementen ner till den enskilda myndigheten. RRV säger själv i en programskrift att ur ett författningsmässigt och internationellt perspektiv framstår regleringen av RRV:s ställning och uppgifter som knapphändig . Bristerna i regleringen av RRV:s ställning och verksamhet uttrycks i skriften med bl.a. följande ståndpunkter. Först konstateras att verkets oberoende eller verksamhet inte är reglerad i lag, eller grundlag. Vidare sägs att regeringens detaljstyrning av verksamheten är förhållandevis omfattande. En tredje omständighet som anförs är att RRV inte rapporterar till . En fjärde synpunkt är att RRV inte kan granska hela statsbudgeten och användningen av EG-medel. Den femte invändningen är att RRV:s chef tillsätts - och kan skiljas från sin tjänst - av regeringen. Det finns ingen samlad författningsreglering som stöd för att bedriva årlig revision, effektivitetsrevision och programutvärdering, skriver RRV i den nämna skriften. konstitutionellt svaga ställning gör att här skiljer sig från alla jämförbara länder . 2.3 Den svenska förvaltningsmodellen och regeringens kontroll Det som brukar kallas den svenska förvaltningsmodellen bygger på tre komponenter: den organisatoriska uppdelningen i ett regeringskansli och myndigheter, förbudet för regeringen att lägga sig i myndigheternas myndighetsutövande och lagtillämpande verksamhet och förbudet för ministrar att på egen hand fatta beslut som rör myndigheterna ("den kollektiva beslutsprincipen"). Myndigheterna lyder alltså under regeringen och inte under enskilda ministrar. Ministern kan inte ställas formellt ansvarig för beslut som myndigheterna fattar. Myndigheten och dess chef har alltså ett eget juridiskt ansvar för sitt beslutsfattande. Detta innebär begränsningar i möjligheterna att i ställa ministrar till ansvar för beslutsfattandet i myndigheterna. Till bilden bör också fogas principen om allmänna handlingars offentlighet. Denna modell - med små politikskapande departement och relativt självständiga verkställande myndigheter med långtgående befogenheter samt förbudet mot ministerstyre - brukar betraktas som internationellt sett unik. skiljer sig alltså (tillsammans med ) från det dominerande mönstret i som innebär att departementen fullgör arbetsuppgifter som i utförs av ämbetsverk. Dock är det värt att notera vissa inslag i denna förvaltningsmodell som problematiserar denna tudelning mellan regeringen och dess departement å den ena sidan och de fristående förvaltningsmyndigheterna å den andra sidan. menade att den konstitutionella grunden för förvaltningens självständighet hade överdrivits eller misstolkats. Enligt verksledningspropositionen - som åberopade utredning ens resonemang - har den s.k. begränsningsregeln i RF inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter att uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden. Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger emellertid något stöd för en sådan tolkning. Inte heller är den sfär som inte träffas av förbudet så liten att den saknar praktisk betydelse. Propositionens slutsats var att regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Ett statsråd har således en möjlighet att föreslå regeringen att ge en förvaltningsmyndighet direktiv i vissa situationer. Regeringsformen uppställer emellertid ett förbud mot sådan direktivgivning i andra situationer. I det senare fallet återstår för statsrådet att verka för att en författningsändring kommer till stånd genom beslut av regeringen och, när det gäller lag, av . Förvaltningspolitiska kommissionens slutsats i sitt slutbetänkande var att den svenska förvaltningsmodellen innebär att förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är komplicerat: "Förvaltningen skall vara lojal mot riksdag och regering och i enlighet med den demokratiska styr- och ansvarskedjan verkställa de beslut som statsmakterna fattat. I lojaliteten ingår dock också att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska analyser". Utvecklingstendenserna bekräftar denna slutsats från kommissionen. Införandet av t.ex. ramlagstiftning har ökat utrymmet för myndigheternas ämbetsutövning. Likaså var tanken bakom införandet av mål- och resultatstyrning densamma. En ökad frihet för myndigheterna att själva välja medel för att nå sina mål i utbyte mot en förbättrad resultatuppföljning till regeringen var en bärande tanke vid införandet. I denna styrform skulle ökade frihetsgrader för myndigheterna kombineras med en förbättrad styrning av förvaltningen i enlighet med tankegångarna från . Den informella styrningen av myndigheterna är av stor betydelse i mål- och resultatstyrningen. Kontakterna mellan regeringen och myndigheterna är särskilt täta när regleringsbreven utformas, dvs. regeringens centrala styrdokument mot förvaltningen. har också blivit allt mer omfattande och detaljerade när det gäller kraven på myndigheterna att fullgöra särskilda uppdrag och att återrapportera till Regerings kansliet - ett förhållande som av myndighetsföreträdare karakteriserats som en återgång till ökad detaljstyrning. Även medlemskapet i EU har inneburit ett närmande mellan och myndigheterna, dvs. att gränsdragningen mellan departement och myndigheter har blivit oklarare. Myndigheterna företräder och svenska ståndpunkter i olika EU-sammanhang. Här uppträder myndighets-personer inte sällan som företrädare för regeringen i rådsarbetsgrupper, i kommissionens arbetsgrupper samt i genomförandekommittéerna. () har vuxit avsevärt i omfattning och har - inklusive utrikesförvaltningen - ca 4 500 anställda. Över statsbudgeten anslås på RK:s förvaltningsanslag och ca för utrikesförvaltningen. RK fullgör också myndighetsuppgifter som en vanlig förvaltningsmyndighet, t.ex. inom ramen för den s.k. Östersjömiljarden, den s.k. kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen. Vidare återfinns inom departementen en mångfald delegationer, expertgrupper etc. med representation från myndigheterna med en i realiteten beredande funktion inför regeringsbeslut. Denna modell har delvis ersatt det traditionella svenska systemet med offentliga utredningar med företrädare för myndigheterna och med parlamentarisk representation. Det kan också erinras om att regeringen har ett antal s.k. stabsmyndigheter som utför direkta uppdrag för dess räkning. En del tecken tyder alltså på att den svenska förvaltningsmodellen kan vara stadd i förändring. Det finns inslag i den som innebär att oklara gränser ibland uppträder mellan regering och förvaltning. Den informella styrningen från regeringens sida av förvaltningen synes ha ökat. En tendens förefaller också vara att gränsen mellan vad som från regeringens sida är styrning respektive kontroll av förvaltningen gradvis suddas ut. I förarbetena till den nuvarande regeringsformen berördes inte närmare bestämmelserna om ombudsmän och revisorer. JO har alltmer kommit att bli en klagoinstans för allmänheten och mindre ett juridiskt kontrollinstrument inom ramen för kontrollmakt. Däremot framstår revisorer fortfarande som klarare uttryck för kontrollmakt, men med uppgift att värna den finansiella kontrollen inom ramen för finansmakten. Det oberoende som JO har i förhållande till har aldrig satts i fråga; däremot har revisorernas förhållande till varit mer omdiskuterat och problematiskt. JO är ett extraordinärt gransknings- och tillsynsorgan som ligger helt vid sidan av både den statliga och den kommunala förvaltningen. JO kan betecknas som en självständig kontrollfunktion med organisatorisk för ankring i och inget annat. revisorer väljs av ; tolv revisorer (samt tolv suppleanter) utses för varje valperiod. Myndigheten har därmed en direkt personell koppling till huvudmannen - . Regeringens "administrativa praxis" granskas av och är undantagen från revisorernas granskningsområde. har rätt att anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter i granskningen av statsrådens ämbetsutövning. I förarbetena framgår dock inte vad som närmare avses med begreppet "regeringens administrativa praxis" och i vilken omfattning förvaltningsekonomiska synpunkter kan lämnas. Här föreligger en oklar gräns mellan och revisorernas granskning av regeringen och i revisionen av årsredovisning. Dock har det uttalats både från och revisorer att det i praktiken inte förelegat svårigheter att i det enskilda fallet klarlägga gränserna för utskottets resp. myndighetens granskningsfält. Det kan erinras om att granskningen av regeringens Sydafrikasatsning fullgörs i samverkan mellan och revisorer. Revisionen under regeringen har en svag formell reglering. Den styrs dels genom en förordning med instruktion för RRV, dels av det årliga regleringsbrevet. Regleringen av RRV:s ställning framstår ur ett författningsmässigt och internationellt perspektiv som knapphändig. revisorer har däremot en stark formell reglering. Bestämmelser om revisorerna återfinns i regeringsformen, riksdagsordningen och i en särskild lag. Införandet av mål- och resultatstyrning i staten och inträde i EU har inneburit att och myndigheterna har närmat sig på ett sätt som innebär att gränsen till ett fristående myndighetsväsende har blivit svårare att dra. Det har också skett stora förändringar när det gäller under . har vuxit avsevärt i omfattning och har ca 4 500 anställda (inkl. 1 600 inom utrikesförvaltningen). Över statsbudgeten anslås ca för förvaltningsanslag och ca för utrikesförvaltningen. Därtill kommer ökningen av anslag som står till regeringens förfogande och där särskilda beslutsgrupper inom bereder frågor om och beslutar vem som skall få t.ex. ett bidrag. Exempel på detta är de lokala investeringsprogrammen, kretsloppsmiljarden och Östersjömiljarden. 3 Revisionens roll som leverantör av kunskapsunderlag för politiska beslut Begreppet revision omfattar både årlig finansiell revision och effektivitetsrevision. Grundläggande för revisionen är att den skall vara oberoende i förhållande till den granskade och bedrivas självständigt i förhållande till uppdragsgivaren. Revisionsorganet ansvarar enbart för sin granskning. Revisions-organet väljer själv vilka granskningsmetoder som skall tillämpas och vilka områden som skall granskas utifrån risk- och väsentlighetskriteriet. När revisionen väl presenterat sina bedömningar och rekommendationer ankommer det på de ansvariga för de granskade verksamheterna och regering/riksdag att bedöma revisionsresultatet och fatta beslut om eventuella åtgärder. Den statliga revisionen representerar inte en beslutsfunktion. Dess uppgift är att på grundval av sin granskning informera om förhållandena inom den statliga verksamheten. Revision har inte till uppgift att ifrågasätta politiska beslut. Det är en uppgift i den politiska processen, för de politiska organen. Utgångspunkten för revisionen är det fattade beslutet och de mål som detta beslut sätter upp för det statliga åtagandet. Revisionen skall ge svar på hur en verksamhet faktiskt bedrivs och vilka resultat/effekter den ger i förhållande till de mål och de krav som statsmakterna ställer upp. Målen och kraven är revisionens "norm" från vilken granskningen utgår. I figuren nedan inplaceras revisionens roll i mål- och resultatstyrningskedjan: Bilden åskådliggör den kontroll och styrning som försiggår mellan de centrala statsorganen - riksdag, regering och förvaltning - med informationsbärarna årsredovisning, budgetproposition, utskottsbetänkande och regleringsbrev. Kontrollinformationen innehåller uppgifter om vad som har åstadkommits i form av måluppfyllelse och ekonomiskt resultat. innehåller t.ex. mål, ekonomiska ramar och resultatkrav som bygger på den kontrollinformation som lämnats. Revisionen förser styrningskedjan med kontrollinformation i två hänseenden. Först granskar och verifierar den årliga revisionen den kontrollinformation som myndigheterna tillhandahåller i sina årsredovisningar. Denna revision är alltså en kontrollinformation av kontrollinformation; revisionen levererar en slags kvalitetssäkring av att kontrollinformationen i årsredovisningen är rättvisande och tillförlitlig. Det andra är effektivitetsrevisionens granskningar som innebär ett direkt bidrag i flödet av kontrollinformation till regering och riksdag. Effektivitetsrevisionens rapporter är - i likhet med forskning och statistikproduktion - en kunskapsproduktion som skall förse det politiska systemet med beslutsunderlag. En produktion fullgjord på grundval av revisionens institutionella, självständiga placering i förvaltningen. 4 Statlig revision i och internationellt 4.1 () och revisorer Det finns två revisionsorgan i : regeringens myndighet () och myndighet revisorer. Verksamhet och resurser inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen RRV är uppdelat på tre verksamhetsgrenar: Revision, uppdelad i årlig revision och effektivitetsrevision, direkt regeringsstöd och internationell verksamhet. Den årliga (obligatoriska) revisionen granskar och uttalar sig om myndigheternas årsredovisningar, löpande redovisning och förvaltning. Revisionen innebär att i enlighet med god revisionssed granska samtliga myndigheters årsredovisningar i syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt granska om ledningens förvaltning följer gällande föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Iakttagelserna i granskningen rapporteras till regeringen. Effektivitetsrevisionen (tidigare förvaltningsrevisionen) skall granska att statsmakternas mål och statliga åtaganden uppfylls på ett effektivt sätt och att statliga verksamheter fungerar väl. Revisionen analyserar myndigheters måluppfyllelse och resursanvändning, hur de utför de uppgifter som regering och riksdag har ålagt dem samt analyserar i förekommande fall effekterna av verksamheten. Effektivitetsrevisionens seder skiljer sig från den årliga revisionens mera formbundna traditioner, men de etiska principerna är gemensamma. Vid effektivitetsrevision är "" ofta statsmakternas mål för en verksamhet, ett statligt åtagande. Revisionens uppgift är då att granska mål-uppfyllelsen. Genom att följa beslutskedjan kan granskningen visa på var eventuella avvikelser skett som förklaringar till bristande överensstämmelse mellan mål och utfall. En trend - inom såväl den privata som den offentliga sektorn - är att dessa två revisionsgrenar blir allt mer integrerade. Inom RRV:s årliga revision samverkar de två revisionsgrenarna; den årliga revisionen omfattar alltså inte bara räkenskapsrevision utan också revision av myndigheternas redovisning av måluppfyllelse, prestationer, effektivitet etc. Det senare är effektivitetsrevisionens bidrag i den årliga revisionen som alltmer kommit att ses som en helhet. roll och uppgifter regleras främst genom verkets instruktion, som är en förordning utfärdad av regeringen och genom de årliga regleringsbreven som fått ökad betydelse.