frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — Regeringen uttalade i anslutning till ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen att inriktningen mot en ekologiskt hållbar samhällsutveckling i huvudsak går att inordna under de tre övergripande målformuleringarna: Som ett led i strävan att uppnå dessa övergripande mål föreslog regeringen en ny målstruktur för det svenska miljöarbetet i den miljöpolitiska proposition som presenterades (prop. 1997/98:145). En viktig del i denna nya miljömålstruktur är de 15 s.k. miljökvalitetsmål som fastställs av och som till viss del skall ersätta den svåröverblickbara och ibland motstridiga flora miljömål som har formulerats på olika nivåer . Till vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen har man för avsikt att knyta ett flertal delmål. Många av dessa delmål är ännu inte formulerade utan blir huvudsakligen en uppgift för den parlamentariskt sammansatta kommitté () som har utsetts av regeringen för att föreslå delmål och åtgärdsstrategier för miljöarbetet (dir. 1998:45). Den miljöpolitiska propositionen behandlades av (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). biföll miljö- och jordbruksutskottets förslag om att tillstyrka den nya miljömålsstrukturen. Beslutet innebar även att regeringen skall återkomma till med redovisning och förslag beträffande de delmål som behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Utöver att de lokala investeringsprogrammen skall bidra till en hållbar utveckling, bör dessa enligt budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 18, s. 43) genom sin utformning aktivt bidra till målsättningen att halvera den öppna arbetslösheten fram . Hur eller i vilken omfattning de lokala investeringsprogrammen skall bidra till målsättningen preciseras inte närmare i förarbeten, författningar eller riktlinjer. Villkor och riktlinjer för de lokala investeringsprogrammen Fördelningen av medel till de lokala investeringsprogrammen regleras i förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället (se bilaga 1). Förordningen utfärdades med ikraftträdande , dvs. kommunerna skulle lämna in ansökan om stöd för lokala in Förordningen skulle även granskas ur konkurrensper-spektiv av . Denna process drog ut och förordningen godkändes inte slutgiltigt förrän . En kommun kan enligt denna förordning få bidrag till lokala investeringsprogram som främjar en ekologiskt hållbar utveckling genom åtgärder som syftar till att: Minska belastningen på miljön Öka effektiviteten i användningen av energi och andra naturresurser Gynna användningen av förnybara råvaror Öka återbruk, återanvändning och återvinning Bidra till att bevara och förstärka den biologiska mångfalden samt tillvarata kulturmiljövärden Bidra till att förbättra cirkulationen av växtnäringsämnen i ett kretslopp. En kommun kan även få bidrag till allmänna näringslivsfrämjande insatser med anknytning till programmen och till administration av programmen. Den kan vidare få bidrag till lokala folkbildningsinsatser och till åtgärder som främjar arkitektoniska kvaliteter eller ökar jämställdheten mellan könen. Dessutom kan bidrag utgå till åtgärder inom bostadsbebyggelsen. Så kallade utsatta bostadsområden skall i dessa fall prioriteras. Dessa bidrag kräver dock att det ovan angivna syftet med främjandet av en ekologiskt hållbar utveckling kan uppfyllas samt att åtgärden är direkt knuten till en investering. I förordningen anges även ett antal övriga riktlinjer och villkor som har betydelse för fördelningen av de avsatta medlen. Några av dessa är: Endast kommuner och kommunalförbund får ansöka om stöd Kommunerna får fördela stödet vidare till olika lokala aktörer Stödet förutsätter att kommunen har utarbetat ett investeringsprogram Investeringsprogrammet skall bl.a. redovisa samband med översiktlig planering samt påverkan på teknikutveckling, jämställdhetsarbetet och arkitektonisk kvalitet Beräknad kostnad för åtgärden skall redovisas Konkurrensutsatt verksamhet får ges högst stöd av den skäliga kostnad som har tillkommit för att åtgärderna ges den inriktning som anges i förordningens 1-4 §§ och kan antas medföra en påtaglig förbättring av miljön Påbörjade åtgärder ges inte stöd Åtgärderna i ett lokalt investeringsprogram skall kunna antas öka sysselsättningen Hela ramanslaget för stöd till lokala investeringsprogram står till regeringens eller förfogande. Regeringen fattar beslut om fördelningen av bidragen. Vid mer traditionell bidragsgivning är det vanligen klart vilka åtgärder som är stödberättigade, och bidrag ges i den ordning som ansökningar kommer in. Prövning sker då av berörda sektorsmyndigheter och inte, som i fallet med de lokala investeringsprogrammen, av regeringen efter beredning av en särskild enhet vid . Utöver tillämpningen av de formella villkor som regleras i förordningen uppkommer bedömningssituationer där mer preciserade kriterier saknas. I budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 18, s. 45) anges exempelvis att "de kommuner som bedöms ha de bästa förslagen till lokala insatser för en ekologiskt hållbar utveckling får del av de statliga pengar som anslagits till investeringsprogrammen". Vidare framgår att "programmen skall värderas utifrån vilka resultat avseende målen om ekologisk hållbarhet samt i fråga om ökad sysselsättning som beräknas åstadkommas i förhållande till det statliga stödet". När tar ställning till om ansökan redovisar ett bra investeringsprogram använder man kriterier som: Kommunens analys av sina miljöproblem, investeringarnas bäring på miljöproblemen, kommunens miljöarbete i övrigt, delaktighet/brukarmedverkan/samarbete med andra aktörer samt kostnadseffektivitet, dvs. miljöeffekt i relation till bidragsbehov. Till dessa kriterier bör även fogas att anser att ett bra investeringsprogram kännetecknas av helhetssyn, genomförbarhet och att kraven i förordningen uppfylls. Vid bedömningen av de enskilda åtgärderna var kriterier att det handlade om en fysisk, varaktig investering som ger direkta miljöeffekter enligt något av förordningens miljökriterier samt att åtgärderna genererar sysselsättningseffekter . Om åtgärderna bestod av folkbildningsinsatser eller allmänna näringslivsbefrämjande insatser med direkt koppling till en fysisk investering som uppfyllde kraven enligt ovan vägdes också detta in i bedömningen. De kriterier som låg till grund för bedömningen på åtgärdsnivå preciserades ytterligare under de tre rubrikerna Hållbarhet, Ny teknik och Spridning. Vid bedömningen av en åtgärds hållbarhet lades särskild vikt vid att åtgärden påtagligt bidrar till minskad resurs- och energianvändning, påtagligt motverkar uppkomsten av utsläpp, avfall och av farliga ämnen samt att den påtagligt bidrar till den biologiska mångfalden/produktionsförmågan och motståndskraften hos ekosystemen. Under rubriken betonades att åtgärden bör utveckla och/eller nyttja en ny teknisk lösning eller arbetsmetod på försök eller i pilotanläggning eller att åtgärden innebär en tillämpning i full skala av en teknik eller arbetsmetod som tidigare endast prövats/använts i försöksanläggningar eller i mindre omfattning. Slutligen kan inriktningen mot användande av ny teknik uppnås genom att åtgärden utvecklar en teknik eller metod som kan bli kommersiellt tillgänglig. Kriterierna knutna till rubriken innebar att lade vikt vid om åtgärden eller sättet att genomföra den är intressant för många andra offentliga eller privata aktörer och avses att spridas aktivt. Dessutom värderades om åtgärden genomförs i samverkan med eller utvärderas av universitet, högskola eller annan forskningsinstitution. Regeringen har, som tidigare framhållits, givit i uppdrag att utvärdera måluppfyllelse och medelsanvändning i de lokala investeringsprogrammen (Regeringsbeslut 60, ). Därutöver skall investeringsprogrammen utvärderas med avseende på delaktighet och lokal förankring samt deras lönsamhet utan stöd. Samråd skall ske med berörda aktörer. En utvärdering sker även av fördelningsmodellen. Uppdragets första etapp genomförs med avrapportering . Syftet med denna delrapportering är att erhålla tillämpbar information under pågående fördelningsperiod. En utvärdering av hela stödsystemet genomförs med slutrapportering . Regeringen har även för avsikt att ge länsstyrelserna och i uppdrag att göra en samlad uppföljning av de lokala investeringsprogrammen. Utöver dessa övergripande utvärderingar skall varje kommun som beviljats stöd enligt 13 § i förordningen i särskilda verksamhetsrapporter redovisa hur tidsplanen i respektive projekt följs, vilka resultat som uppnåtts samt vilka medel som har förbrukats. revisorer noterar att en beredningsorganisation upprättades och arbetsformer etablerades för hanteringen av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram . Då den fördelningsmodell som användes inte har prövats och då en förordning till grund för arbetet saknades under större delen av det första fördelningsåret, kan vissa frågetecken resas kring att en så ansenlig summa som fördelades . Den förordning som ligger till grund för fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram lämnar ett relativt stort handlingsutrymme åt regeringen att avgöra vilka projekt som skall beviljas stöd. Dessa bedömningar liksom kommunernas ställningstaganden vid upprättandet av de lokala investeringsprogrammen hade sannolikt varit förtjänta av en tydlig målstruktur för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling. tog emellertid inte ställning till målen för detta arbete , och ännu återstår för att behandla de mer preciserade delmål som är under utarbetande. Således har fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram till viss del skett utan att en konkretiserad målbild har funnits som grund för arbetet. revisorer menar att detta är olyckligt med tanke på det aktuella stödets omfattning. revisorer menar att fördelningsmodellen borde ha prövats i mindre skala t.ex. genom att en mindre andel av den tillgängliga stödsumman hade fördelats . Detta hade möjliggjort en uppbyggnad av sådana lärdomar som fått erfaras under fördelningsprocessens gång. I syfte att närmare belysa den aktuella fördelningsmodellens karaktär inriktas de följande kapitlen på att besvara nedanstående frågeställningar: Hur har den nya fördelningsmodellen fungerat? Vilka jämförelser kan göras med liknande fördelningsmodeller och mer traditionella modeller för fördelning av statligt stöd? Vilka jämförelser kan göras mellan de två årens fördelningsprocesser? Vilka erfarenheter har olika aktörer dragit och vilka eventuella problem kvarstår? Vilka aktörer (internt inom , länsstyrelser, sektorsmyndigheter, kommuner, intresseorganisationer, m.fl.) har varit inblandade i beredningsarbetet och i vilka delar av processen? Vilka är dessa aktörers erfarenheter av arbetet? fördelning av stöd till lokala investeringsprogram gick tiden ut för det första fördelningsårets anmälan om intresse av att få del av stöd till lokala investeringsprogram. hade 286 anmälningar inkommit till . gjorde en översiktlig bedömning av anmälningarna där faktorer beaktades som möjligheterna att genomföra det beskrivna lokala investeringsprogrammet, analysen av kommunens miljösituation och åtgärdernas karaktär. Bland intresseanmälningarna prioriterades 40 kommuner som särskilt lovande och bjöds in till för det man kallade dialog. Vid detta urval fungerade delegationen för ekologiskt hållbar utveckling som bollplank. Den viktigaste aktören var dock den departementsöverskridande tjänstemannagrupp (se nedan) som sammanträdde ungefär en gång . Ett mindre antal av de åtgärder som ingick i de investeringsprogram för vilka stöd söktes remitterades för synpunkter till berörda sektorsmyndigheter. Under dialogfasen träffade representanter från kommunerna enskilt . fördes en allmän diskussion om det föreslagna programmet, men även kring den tillämpningspraxis som under beredningsprocessens gång utvecklats vid den ansvariga enheten vid och som sedan realiserades genom regeringens beslut om fördelning av stöd. Vid dialogmötena framfördes även synpunkter på redovisningen av kvantitativa effekter samt på sådana åtgärder som inte kunde förväntas vara stödberättigade. Några löften om stöd gavs inte och av de kommuner som var med under dialogfasen beviljades inte heller bidrag. Ansökningstiden gick ut . hade 115 kommuner ansökt om stöd. Många av ansökningarna var enligt formellt tveksamma. Även det materiella innehållet kunde i vissa fall ifrågasättas. I de fall ansökningarna uppvisade formella fel, men var materiellt intressanta, kontaktades kommunerna för att göra erforderliga kompletteringar i syfte att möta de formella kraven. Det slutliga urvalet gjordes i princip i tre steg. Först valdes cirka trettio kommuner på basis av en översiktlig bedömning av sina program enligt de kriterier som redovisas i föregående kapitel. Med detta första preliminära urval fanns fortfarande marginaler kvar upp till den sammanlagda totala stödsumma som kunde betalas ut. Parallellt med bedömningen av program skedde en beredning på åtgärdsnivå bland såväl dessa kommuner som de övriga som ansökt om stöd. Detta ledde till att ytterligare några kommuner beviljades stöd. fördelning av stöd till lokala investeringsprogram Parallellt med att regeringen fattade beslut om det första årets fördelning av stöd , började sätta i gång ansökningsprocess. I grova drag liknar de båda årens processer varandra. En viktig skillnad var emellertid att datum för intresseanmälan var satt till och sista ansökningsdatum till . Detta innebar inte bara en förskjutning av arbetet utan även att mer tid fanns tillgänglig för processens olika faser. Då kommunernas intresseanmälan skulle vara inlämnad , genomförde ett antal regionala konferenser där syftet var att informera, ge råd samt möjlighet till samtal kring såväl allmänna som kommunspecifika frågor. Inför dessa konferenser distribuerades även en broschyr om hur en intresseanmälan respektive ansökan om stöd borde utformas. När tiden för anmälan om intresse gick ut , hade 236 kommuner anmält att de var intresserade av att få del av fördelning av stöd till lokala investeringsprogram. Den beredande enheten vid ägnade sedan tiden fram huvudsakligen åt att utifrån innehållet i intresseanmälningarna välja ut s.k. dialogkommuner. Enligt ett brev från till samtliga kommuner och kommunalförbund framgår att 60 kommuner och kommunalförbund blev uttagna till dialog. Av brevet framgår även att hade för avsikt att genomföra ytterligare tre regionala konferenser för att informera om kraven Dessa konferenser arrangerades i samverkan med . När tiden för ansökan om stöd gick ut hade 176 kommuner och kommunförbund lämnat in ansökningar. Preliminärt omfattade ansökningarna investeringar på varav ca 25 miljarder betraktades som miljörelaterade. Den sökta bidragssumman uppgick preliminärt till . Urvalet av de kommuner som beviljades stöd skedde på liknande sätt som det föregående året. Dels gjordes ett urval där kommuner rankades på basis av en översiktlig bedömning av respektive investeringsprogram, dels skedde en beredning på åtgärdsnivå. Andra statliga stöd till ekologiskt hållbar utveckling Den modell som valts för fördelning av stöd till lokala investeringsprogram kan betraktas som förhållandevis oprövad, även om statliga bidrag till satsningar på hållbar utveckling har delats ut . Erfarenheterna från de modeller som då begagnats ligger sannolikt i viss mån till grund för valet av modell för fördelning av stöd till de lokala investeringsprogrammen. Som bakgrund till beskrivningen och analysen av de lokala investeringsprogrammens fördelningsmodell redovisas i de följande avsnitten kortfattat några andra modeller som har använts för fördelning av stöd till ekologisk omställning. De stöd som behandlas är "bidrag till miljöinvesteringar med sysselsättningsinriktning" (prop. 1994/95:24, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145,), "investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologiskt hållbar riktning" (prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:JoU14, rskr. 1994/95:257) samt "det nationella programmet för investeringar i ekologisk omställning av byggnader, anläggningar och infrastruktur" (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15, rskr. 1995/96:307) - den s.k. kretslopps-miljarden. Bidrag till miljöinvesteringar med sysselsättningsinriktning Detta stöd omfattade . Av dessa disponerade för miljöinvesteringar, för bullersanering och för fjärrvärmeutbyggnad. Verken gavs genom regleringsbrev en rad anvisningar och kriterier för stödets fördelning. Administrationen av stödet varierade något mellan de olika myndigheterna men kan betraktas som traditionell i den bemärkelsen att en eller flera förvaltningsmyndigheter fördelade tillgängliga bidragsmedel inom ramen för förhållandevis klara riktlinjer. Investeringsbidrag för främjande av omställning i ekologiskt hållbar riktning För fördelningen av de som fanns tillgängliga för detta stöd, valdes en modell som skiljer sig från den som används när det gäller de lokala investeringsprogrammen. Liksom för de lokala investeringsprogrammen knöts en särskild delegation till det aktuella programmet. Denna delegations sammansättning var dock av ett annat slag, och dess uppgift skilde sig från den statsrådsdelegation som var inblandad i arbetet med de lokala investeringsprogrammen. Den viktigaste skillnaden mellan de båda delegationerna var att den ena kunde betraktas som en expertkonstellation medan den andra var sammansatt av politiker. De experter som ingick i den delegation som var knuten till den mindre satsningen hämtades från såväl statliga verk, företag och universitet som kommunala förvaltningar. Delegationens uppdrag var att besluta om fördelning av medlen. Besluten bereddes av ett särskilt kansli som knöts till . Kansliet bestod av en till två tjänstemän, men hade även stor hjälp av handläggare vid . Länsstyrelserna bistod i arbetet genom att besöka projekten och därefter inlämna rapport som underlag till beslut om utbetalning. Stödet kunde sökas av såväl näringsliv som kommuner. Stöd utgick med högst av de direkta kostnaderna för åtgärden. Beslut fattades löpande om att tillstyrka respektive avslå ansökningar. Utbetalning av bidrag skedde först när projektet hade slutredovisats. Regeringen fattade beslut om det sökta bidragsbeloppet översteg . Jämfört med de lokala investeringsprogrammens fördelningsmodell är detta sätt att fördela ett statligt stöd närmare besläktat med mer traditionella stödfördelningsmodeller. Visserligen har en särskild delegation ansvaret för beslutsfattandet, men det huvudsakliga beredningsarbetet genomförs av experter på en förvaltningssmyndighet. De som uppfyller kraven i förordningen får stöd, och beslut fattas löpande så länge det finns medel att fördela. I utvärdering av det aktuella stödet (, rapport 4744, 1997) slogs bl.a. fast att administrationen av ett investeringsbidrag på central nivå försvåras av det fysiska avståndet till objekten. I det avseendet såg man fördelar med att hantera fördelningen på regional eller lokal nivå. I utvärderingen hävdades att administration av bidraget på decentraliserad nivå underlättar förmedling av regler samt underlättar insamlandet av uppgifter. Efterföljaren till det i föregående avsnitt beskrivna stödet till ekologisk omställning var "det nationella programmet för investeringar i ekologisk omställning av byggnader, anläggningar och infrastruktur", kallat kretslopps-miljarden. Denna satsning innebar att avsattes till ett femårigt statligt investeringsbidrag för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling (1997-2001). Medlen skulle i första hand användas till kretsloppsanpassning av befintlig bebyggelse och infrastruktur. Som villkor för bidraget gäller att investeringen skall bidra till bättre miljö, ge sysselsättning samt utnyttja ny teknik eller nya arbetsmetoder. vårproposition föreslår regeringen att kretsloppsmiljarden avvecklas genom att delar av anslaget dras in som en besparing. Beslut om stöd fattade efter godtas inte som grund för utbetalning från kretsloppsmiljarden. Under resterande delen av 1999 och fördelas endast redan beslutade stöd. För arbetet med att fördela medel ur kretsloppsmiljarden inrättades ett särskilt kansli vid . Detta s.k. miljardkansli stod för beredningen av ansökningarna varefter regeringen fattade beslut om fördelningen av stöd. En mindre del av anslaget () disponerades av länsstyrelserna vilka fattar beslut om stöd till investeringar på högst . för de lokala investeringsprogrammen Till skillnad från "stödet till ekologisk omställning" och "kretslopps-mil-jarden" fördelas bidrag till lokala investeringsprogram uteslutande genom regeringsbeslut. Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling ansvarade för att ta fram förslag till hur regeringen skall besluta medan ansvaret för beredningen ligger hos . Vid departementet har det praktiska beredningsarbetet skett vid den enhet om tidigare hette enheten för stöd till ekologisk omställning och utveckling. Enheten skapades och bestod då delvis av det s.k. miljardkansliet som inrättades i samband med tillkomsten av kretsloppsmiljarden. Efter en omorganisation av har enheten fått beteckningen enheten för hållbart samhällsbyggande. Enheten hade fram till efter omorganisation cirka tolv anställda samt några personer med tillfälliga förordnanden (avser ). Detta antal inkluderade även dem som arbetade med beredningen av beslut om stöd från kretsloppsmiljarden. Cirka fem personer ägnade sig i huvudsak åt handläggning av ansökningar om stöd. Någon klar organisatorisk uppdelning mellan handläggningen av kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen förekom emellertid inte. Detta understryks också av att intressanta åtgärder, som inte uppfyllde kraven på stöd enligt kriterierna för de lokala investeringsprogrammen, kunde ansöka om stöd ur kretsloppsmiljarden och prövas mot villkoren för detta stöd. omorganisationen innebar alltså även vissa förändringar av organisation. Bland annat överfördes några enheter från det nedlagda . För den enhet vid som bereder frågor om stöd till lokala investeringspro-gram innebar nyordningen att enhetens personal mer än fördubblades. Vissa ytterligare ansvarsområden tillkom emellertid, vilket innebär att antalet per soner som i huvudsak ägnar sig åt beredningen av ansökningarna om stöd till lokala investeringsprogram i princip är oförändrat. Den interna samordningen inom fördelning av stöd till lokala investeringsprogram Den interna samordningen inom kring arbetet med upprättande av förordning och beredningen av de lokala investeringsprogrammen har dels skett genom informella underhandskontakter, dels genom sammanträden i ett flertal olika grupper. Bland de viktigaste grupperingarna bör följande nämnas: Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling. Delegationen tillsattes av regeringen och bestod under föregående mandatperiod av fem ministrar. Arbetet styrdes av kortfattade direktiv som ingick i regeringsbeslutet. Delegationen hade täta möten , men träffades därefter mer sällan. Den fungerade som "bollplank" under urvalet av "dialogkommuner". Statssekreterargruppen bestod av statssekreterarna från de fem departement som var representerade i delegationen (Jordbruks-, Finans-, Miljö-, Arbetsmarknads- och Utbildningsdepartementen) samt statssekreterarna från Kommunikations-, Närings- och Inrikesdepartementen. Mötesfrekvensen var beroende av frågans art. Grupp av politiskt sakkunniga. Representerade de åtta ovan nämnda departementen och fungerade som forum för information om de lokala investeringsprogrammen och som kanal för den politiska förankringen. Gruppen träffades ungefär en gång . Tjänstemannagruppens ordförande föredrog vad som avhandlats i tjänstemannagruppen (se nedan). Tjänstemannagruppen bestod av tjänstemän på främst departementssekreterarnivå från de åtta departementen. Gruppen träffades ungefär en gång med chefen vid till ekologisk omställning och utveckling som sammankallande.