frsrdg · GN04RR9 · 2000-01-01 00:00:00 — Revisorerna har slumpmässigt valt ut 100 projekt ur Arvsfondsdelegationens databas, vilka har erhållit revisorernas enkät. Revisorerna har erhållit svar från 90 projekt. Nedan redovisas några av de slutsatser som kan dras utifrån enkätsvaren. I bilaga IV finns en sammanställning av enkätsvaren. Över hälften av dm som besvarat enkäten menar att projektet inte anpassats för att överensstämma med arvsfondens krav. Endast av projekten erhöll dock det ansökta beloppet och erhöll endast hälften, eller mindre än hälften, av det sökta beloppet. I av projekten ansöktes även om stöd från annan organisation än Allmänna arvsfonden. Av enkätsvaren framgår att övriga stödorganisationer i av projekten krävt återrapportering av det beviljade stödet. I en klar majoritet av projekten, , uppges att man inte anlitat särskild kompetens för att sammanställa Allmänna arvsfondens återrapportering. I av enkätsvaren anges att en utvärdering gjordes av projektet, och flertalet menar att den genomfördes både under och efter projektets genomförande. Flertalet s.k. utvärderingar gjordes av projektledaren eller projektansvarig, eller någon annan person direkt delaktig i projektet. Endast i undantagsfall har en utomstående granskare anlitats. Det råder dock en viss osäkerhet om vad en utvärdering anses omfatta. I av enkätsvaren uppges att verksamheten fortsatt även efter det att arvsfondens finansiering upphört. Flera av verksamheterna ingår numera som en del i en förening eller organisation. Vissa av verksamheterna har även utvecklat ett mer ömsesidigt samarbete med någon annan organisation. att av projekten erhöll det belopp de ansökt om, medan endast erhöll hälften, eller mindre än hälften, av det ansökta beloppet. att det i av projekten ansökts om stöd även från annan organisation än Allmänna arvsfonden. att projektledningen i av projekten uppger att ingen särskild kompetens anlitats för att sammanställa arvsfondens återrapportering. Flertalet återrapporteringar har sammanställts av projektledaren eller projektansvarig, eller någon annan person direkt delaktig i projektet. att det i av enkätsvaren uppges att verksamheten fortsatt efter det att arvsfondens finansiering upphört. 6.6 Arvsfonden och annan stödverksamhet I det följande redovisas likheter och skillnader mellan Allmänna arvsfondens stödgivning, rapportering och uppföljning och andra organisationers stödverksamhet till motsvarande målgrupper. De aktuella stödorganisationerna är , , , och Stiftelsen . Stödens mål och syften Beskrivningen av mål och syften för de olika stöden är i flertalet fall mycket allmän och övergripande. Formuleringar som "stimulera utveckling av verksamheten", "främja nyskapande och utvecklande verksamhet", "engagera fler människor", "förnyelse och kvalitetsutveckling" samt "kunskapsuppbyggnad och informationsspridning" förekommer inom flera områden. Det krävs i många fall att projekten ska vara av pilotkaraktär eller generellt tillämpbara, samt av allmänt intresse. Alltför strama riktlinjer anses hämma organisationernas initiativförmåga. Även Allmänna arvsfondens ändamålsparagraf och framtida inriktning är vid. I revisorernas enkät har dessutom framkommit synpunkter på det faktum att nytänkande prioriteras hos Allmänna arvsfonden. Man menar att det finns många bra projekt som inte beviljas stöd därför att de bygger på gamla idéer. Projektstöd till ideella föreningar och organisationer kan användas för att stödja utvecklingen inom olika, men angelägna områden av samhället. Många stödgivande organisationer har som mål att i sin verksamhet beakta nationella intressen dvs. att utveckling och resultat ska kunna tillämpas generellt och komma hela landet till godo. I motsats till detta mål står det faktum att bidrag i vissa fall bör baseras på lokala behov och anpassas till mottagarens situation. Vid oklara mål och många bidragsgivare kan det vara svårt att styra och prioritera mellan de olika behoven, och det blir svårt att avgöra om medel fördelas till "rätt" ändamål. Mottagarna för de olika stöden varierar. I vissa fall kan enskilda personer erhålla stöd, i andra fall är det endast ideella organisationer. Verksamhet som ska finansieras av stat eller kommun beviljas inte stöd från någon av de studerade stödgivarna. Stöd till löpande verksamhet är inte heller vanligt. Allmänna arvsfonden ger stöd till ideella föreningar. Fonden kan även bevilja stöd till offentlig huvudman, men endast om det finns särskilda skäl. Stöd beviljas dock aldrig till enskilda personer. Det är viktigt att olika stödgivare har kännedom om varandras verksamhet och roller, och att insatserna samordnas för att inte vissa projekt ska bli överfinansierade. Flera av de studerade stödgivarna anger i sina anvisningar att övriga eventuella finansiärer ska uppges i ansökan. Även Allmänna arvsfonden vill bli informerad om övriga finansiärer. Vissa stödgivare ställer krav på att de sökande delvis finansierar projekten med egna medel, eller med insatser från kommunen, bl.a. för att projektens kvalitet och möjligheter till en fortsättning ska garanteras. Andra bidragsgivare menar dock att vissa mottagare endast har sin egen arbetsinsats att bidra med och att de därför behöver ett ekonomiskt stöd som täcker hela projektets kostnader. Allmänna arvsfonden finansierar inte hela kostnaden vid omfattande projekt eller stora investeringar. När offentlig huvudman är medsökande krävs dessutom, enligt Arvsfondsdelegationens riktlinjer, att egeninsatsen ska vara en "inte oväsentlig del". Vid byggnationer finns t.ex. ett högsta belopp på i stöd. Ansökan om stöd till de studerade organisationerna ska vara skriftlig. I flertalet fall finns det förtryckta blanketter som de sökande ska fylla i, men det förekommer även att bidragsgivare överlämnar till de sökande att fritt formulera ansökan. ska ansökan innehålla uppgifter om kontaktperson, projektplan, ekonomisk kalkyl och finansiering. I vissa fall krävs även att den sökandes revisor är delaktig. Vid behov tas även kontakt med de sökande för kompletteringar. Enligt Allmänna arvsfondens broschyr ska ansökan om stöd ur fonden inges på särskild blankett. på kräver dessutom att ansökan kompletteras med en av projektledningen formulerad beskrivning av projektet. Vissa anvisningar för beskrivningen finns på ansökningsblankettens baksida. När det gäller ansökningstidpunkt finns två olika modeller. Antingen koncentreras ansökningarna till en eller några få gånger , eller så fördelas ansökningarna jämnt över året. Båda modellerna tillämpas i ungefär samma utsträckning. Fördelen med att koncentrera ansökningarna är att det anses underlätta jämförelser och rangordning mellan projekten, medan det gynnar de administrativa resurserna om ansökningarna är jämnt fördelade. Allmänna arvsfonden handlägger ansökningarna löpande . Det har diskuterats inom Arvsfondsdelegationen om arvsfonden endast bör ha något eller några få ansökningstillfällen . Detta har dock inte ansetts medföra några kvalitativa vinster. Genom att handläggarna ständigt har kontakt med omvärlden blir delegationen en lärande organisation med god erfarenhet att bedöma projekten. Urvalet av stödprojekt görs genom att projekten värderas mot de uppsatta målen för stödet, men även andra faktorer vägs in i bedömningen, t.ex. om organisationen tidigare. Allmänna arvsfonden uppfattar det som positivt om en organisation har ansökt om och erhållit stöd tidigare, eftersom man därmed känner till organisationen och dess förmåga att driva projekt. Vissa bidragsgivare har dock begränsningar i hur ofta de beviljar bidrag, för rehabilitering (SVCR) beviljar exempelvis endast stöd till samma sökande. Bidragsgivarnas möjligheter att granska och värdera ansökningar varierar. En bidragsgivare med ett begränsat antal ansökningar har bättre möjlighet att kontakta varje enskild sökande och i vissa fall t.o.m. göra personliga besök. Dessa givare har bättre förutsättningar att optimera värdet av stöden än de som i huvudsak är hänvisade till att besluta på basis av ansökningshandlingarna, vilka kan vara av varierande kvalitet. Utbetalning av bidrag sker i allmänhet i förskott eller under hand. I vissa fall betalas merparten ut medan en mindre del betalas ut först efter det att slutredovisningen inkommit. Återbetalningskrav finns hos i stort sett alla bidragsgivare om pengarna inte använts eller använts till fel ändamål. Praxis hos Allmänna arvsfonden är att det anges i beslutet när utbetalningarna kan göras. Beviljat belopp på t.ex. betalas vanligtvis ut i tre omgångar med varje gång. Beviljat belopp på t.ex. betalas normalt ut om . Vid stora belopp kan det ibland vara svårt att ange tidpunkten för utbetalningarna. Då anges i beslutet att pengarna kan rekvireras "vid behov". Det sista förekommer dock mycket sällan. Det krävs ingen redovisning mellan utbetalningstillfällena. De flesta bidragsgivare strävar efter att ha en så god kontakt som möjligt med mottagarna av stödet. Kontakterna kan sträcka sig från ett telefonsamtal, till att konferenser och seminarier anordnas. Tanken är att givare och mottagare ska lära av varandra genom att utbyta erfarenheter. För många bidragsgivare är det emellertid svårt att ha en regelbunden kontakt med mottagarna, eftersom antalet mottagare av stöd är alltför stort. Det anses även vara betydelsefullt att olika bidragsgivare håller kontakt och bygger nätverk för att dela sina erfarenheter och utveckla rutinerna för handläggning av ansökningar och utvärderingsprinciper. Även Arvsfondsdelegationen arrangerar informationsmöten där kontakter knyts, och projektledare berättar om sina erfarenheter. Även om många understryker vikten av att ha en bra kontakt med stödmottagarna för att underlätta samarbetet, så påpekas även nödvändigheten av objektivitet i bedömningen av projekt och redovisningar. I princip samtliga stödgivande organisationer kräver någon form av beskrivning av hur de tilldelade medlen har använts. Vid intervjuer med kontaktpersonerna för fallstudierna framkommer att Arvsfondsdelegationen ofta anses ställa höga, men rimliga, krav på redovisningen. Då avses inte endast den ekonomiska redovisningen, utan även redovisningen av vilka aktiviteter som genomförts. Enligt en rapport från Statskontoret bör varje offentlig bidragsgivare som fördelar projektmedel avsätta medel för uppföljning och utvärdering. Allmänna arvsfonden beviljar, men inte ofta, stöd till utvärdering. Däremot beviljas inte medel till kostnader för revision. Mer genomgripande uppföljningar och utvärderingar av stödprojekt görs endast i en mycket begränsad omfattning. Även omfattningen på utvärderingarna i de studerade stödorganisationerna varierar. Statskontorets kartläggning visar att de utvärderingar som görs, i allmänhet syftar till att kontrollera om stödet har använts på det sätt som anges i projektplanen. Mycket sällan ställs frågan, om de eftersträvade effekterna uppnåtts. Eftersom det ofta föreligger vaga mål, är det svårt att mäta måluppfyllelsen. Det finns även problem med att avläsa vilka effekter som uppnåtts, då det ofta är kvalitativa mål som eftersträvas. att Allmänna arvsfondens stödverksamhet inte skiljer sig i något nämnvärt avseende från andra stödorganisationers verksamhet, att i princip samtliga stödorganisationer kräver redovisning av erhållna medel, att uppföljning och utvärdering av långsiktiga effekter av stödprojekt endast görs i begränsad omfattning, att ideell verksamhet ofta har vaga syften och mål, vilket försvårar möjligheterna att utvärdera effekter av stödet. 7.1 Stödfördelningen ur Allmänna arvsfonden 7.1.1 Ändamålsparagrafen och de prioriterade områdena Frågetecken kring ändamålsparagrafen och dess tillämpning var en orsakerna till Arvsfondsutredning. hade frågor om fondens ändamålsbestämmelse behandlats av , och bl.a. uttalade socialutskottet (bet. 1989/90:SoU29) att det av regeringens redovisning för utdelning av fondmedel inte gått att helt klarlägga om utdelning skett i överensstämmelse med ändamålsbestämmelsen. Utskottets hemställan om en översyn av ändamålsbestämmelsen bifölls och tillsattes (rskr. 1989/90:318). I berördes dock inte närmare huruvida medel delades till rätt ändamål. Det konstateras däremot att antalet målgrupper var tillräckliga, men att ändamålsbestämmelsen i vissa avseenden borde anpassas till utdelningspraxisen. Den nya ändamålsbestämmelse som tillkom är, liksom sin föregångare, både omfattande och öppen. Bestämmelsen är allmänt formulerad, vilket möjliggör för regeringen att anpassa fondmedlens användningsområde efter samhällsutvecklingen. revisorer är av uppfattningen att den verksamhet som bedrivs med Allmänna arvsfondens medel bör vara öppen och mottaglig för nya verksamheter och nya idéer. Arvsfonden bör ha möjligheter att stödja nya projekt och det finns, enligt vad som framkommit vid granskningen, många bra projekt att stödja. revisorer har vid granskningen inte särskilt studerat om fördelningen av stöd från Allmänna arvsfonden ges till ändamål och projekt som kan anses ligga innanför ändamålsbestämmelsens ramar. revisorer anser sig inte heller ha funnit några indikationer på motsatsen. Utifrån bestämmelsens utformning är det dock svårt att få en uppfattning om gränserna för arvsfondens stödgivning. Regeringen anger i skrivelsen till , dels hur medlen har använts dels hur den framtida inriktningen på stödet ska se ut. Revisorerna har funnit att samma områden, eller likartade områden, ofta anges som prioriterade , och att inriktningen på stödet därmed blir likartad över åren. Inför /95 angavs i den framtida inriktningen t.ex. att barn i missbrukarfamiljer behöver särskilt stöd, liksom barn som enbart bor med en förälder. Motsvarande områden angavs även som särskilt prioriterade inför budgetåren 1995/96, 1997 samt 1998. Vid en analys av vilka projekt som erhållit stöd utifrån riktlinjerna i den framtida inriktningen kan konstateras att riktlinjerna visserligen påverkar fördelningen av projektmedel. Icke oansenliga mängder medel fördelas dock under mer övergripande rubriker såsom t.ex. Information/Utbildning och Övrigt försöks- och utvecklingssammarbete. Flera av de s.k. prioriterade områdena har erhållit av det totalt utdelade beloppet under budgetåren. revisorer anser att eftersom ändamålsparagrafen är vid och omfattande, bör regeringens riktlinjer i den framtida inriktningen vara väl genomarbetade och i hög grad styrande för verksamheten. 7.1.2 De särskilda satsningarna Regeringen kan, förutom till de prioriterade områdena, även ge stöd till s.k. särskilda satsningar. Särskilda satsningar innebär att regeringen under pågående budgetår beslutar om att en viss summa av arvsfondens utdelningsbara medel ska avsättas för ett särskilt ändamål. I genomsnitt har av de totalt fördelade medlen under budgetåren fördelats via särskilda satsningar. De särskilda satsningarna redovisas inte särskilt i rapporteringen till utan under respektive målgrupp. Bild 10: Medel fördelade via särskilda satsningar, i förhållande till det totala utdelningsbara beloppet per budgetår, miljoner kr. (bilaga II, tabell 6) De belopp, som på detta sätt har avsatts för ett särskilt ändamål under budgetåren, har vuxit. De har dock inte kommit att utgöra en större andel av det totalt utdelningsbara beloppet, eftersom även detta har ökat. revisorer kan förstå att det finns fördelar med möjligheten att under pågående budgetår, kunna avsätta medel för mer eller mindre akuta behov. Möjligheten skapar dock en osäkerhet angående hur mycket utdelningsbara medel som finns att fördela fritt . revisorer anser att de s.k. särskilda satsningarna bör redovisas i regeringens årliga skrivelse till samt att regeringen bör ange hur stor andel av de utdelningsbara medlen som kan komma att fördelas på detta sätt under det kommande budgetåret. Arvsfondens medel skulle inledningsvis tilldelas barn och ungdomar för deras vård och fostran, men målgrupperna utvidgades till att även omfatta handikappade. Med handikappade avsågs personer vilka på grund av lyte eller eljest bristande kropps- eller själskrafter hade mera betydande svårigheter med sin dagliga livsföring. har medelsfördelningen alltmer kommit de funktionshindrade till del. De funktionshindrade erhåller flest bifall i förhållande till antalet ansökningar samt de största beloppen. De funktionshindrade erhåller av de totalt utdelningsbara medlen. Barn och ungdomar erhåller var. Det finns riktlinjer som slår fast att ungdomar ska erhålla av de utdelningsbara medlen, men några ytterligare riktlinjer för fördelningen finns inte. Vad som är att anse som funktionshinder är omfattande. När Arvsfondsdelegationen arbetar med begreppet funktionshindrade innefattar det fysiska eller psykiska skäl som leder till betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. Begreppet inkluderar bl.a. glutenallergi, dyslexi, psoriasis, hörselskador, DAMP, astma, allergier m.m. Eftersom målgruppen funktionshindrade omfattar många olika svårigheter och personer i flera olika åldrar, kan det framstå som nödvändigt att denna målgrupp tilldelas den största mängden medel och det största antalet bifall. Revisorerna anser dock att det kan diskuteras vilka funktionshinder som ska ingå i målgruppen vid stödgivning från arvsfonden. Fördelningen av stöd mellan målgrupperna har varit tämligen över åren. revisorer anser att fördelningen mellan målgrupperna bör analyseras. De utdelningsbara medlen bör fördelas utifrån vilka projet- ansökningar som inkommer. Fördelningen mellan de olika målgrupperna kan därmed komma att variera mellan åren i högre grad än . 7.2.1 Handläggningen och besluten om stöd Vid revisorers granskning har framkommit att handläggningen av arvsfondens ärenden fungerar tillfredsställande. Ansökan är enligt de sökande lätt att sammanställa och hjälp med sammanställningen kan dessutom erhållas från Arvsfondsdelegationens tjänstemän vid behov. Handläggningstiden uppfattas inte heller som lång av de sökande. Många av de organisationer som ansöker om stöd från Allmänna arvsfonden har dock ansökt om, och erhållit stöd, tidigare. Det finns även personer som är medlemmar i flera organisationer som arbetar med verksamhet för arvsfondens målgrupper och som därmed ansöker om stöd från arvsfonden regelbundet. De har därmed mer eller mindre regelbundna kontakter med . revisorer anser att det är viktigt att informationen om arvsfonden förbättras, så att fler organisationer söker stöd. Det är också viktigt att informationen leder till att "rätt" organisationer söker stöd för "rätt" saker. avslås många ansökningar, vilket kan vara en följd av att informationen om vilka projekt som kan erhålla stöd inte har nått de sökande. 7.2.2 Återrapporteringen av projekten Arvsfondsdelegationen beslutar efter bemyndigande av regeringen, om fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden. Delegationen ska dock överlämna till regeringen att avgöra ärenden som är av principiell betydelse eller annars är av större vikt eller när delegationen anser att stöd bör lämnas med mer än . I revisorernas granskning har framkommit att regeringen beslutat om av antalet beviljade stöd. Regeringen har under budgetåren 1994/95-1998 bifallit samtliga de ärenden som delegationen överlämnat för avgörande. fattas beslut om stöd på mer i ca 300 ärenden. Arvsfondsdelegationen kräver att ledningen för projektet i slutet av projektåret skickar in en ekonomisk redovisning över verksamheten. Redovisningen ska vara undertecknad av föreningens revisor, som dock inte behöver vara en kvalificerad revisor, dvs. auktoriserad eller godkänd. I granskningen har dock konstaterats att det trots allt, ofta är kvalificerade revisorer som har sammanställt de ekonomiska redovisningarna, särskilt i de större föreningarna och de större projekten. Vid revisorernas granskning har det framkommit att vissa föreningsrevisorer känner en osäkerhet om vad revisionen ska omfatta och vad redovisningen till arvsfonden ska inkludera. Det efterfrågas riktlinjer och anvisningar om vad redovisningen och revisionen ska omfatta. revisorer anser att beviljandet av stöd på högre belopp, förslagsvis stöd som beviljas av regeringen, bör föranleda krav på revision av kvalificerad revisor. Kravet leder till en ökad insyn i de projekt som erhåller stora belopp från arvsfonden, samt en mer oberoende revision. Det innebär dessutom en höjd kompetens på revisionen. Krav på kvalificerad revisor har diskuterats tidigare, men förslaget har ansetts leda till alltför höga kostnader för projekten. Revisorerna föreslår därför att endast de projekt som erhållit större belopp ska åläggas krav på kvalificerad revisor. Behovet av en kvalificerad och extern revision är dessutom störst i dessa projekt, enligt revisorernas bedömning. Projektens ledning ska i sin redovisning till Arvsfondsdelegationen även inkomma med en redovisning av vilka aktiviteter som genomförts. på tillsänder projekten en enkät som ska sammanställas, medan på föredrar en mer egenhändigt sammanställd beskrivning av aktiviteterna. Vid revisorernas granskning har framkommit att sammanställningen av projektaktiviteterna vanligtvis görs av projektledaren eller av projektansvarig. När kravet på återrapportering lagstadgades var det bl.a. för att det ansågs som betydelsefullt att kunna kontrollera att det projekt som ansökan avsåg verkligen genomfördes, anläggningen byggdes eller informationsinsatsen fullföljdes. skickas en återrapportering till , men den bygger vanligtvis endast på uppgifter från "föreningen närstående" personer. revisorer saknar en mer oberoende rapportering av den verksamhet som bedrivits med arvsfondens medel. revisorer anser att uppföljning och utvärdering av projekten bör genomföras, både . Revisorerna anser att särskilda medel bör beviljas ur fonden för sådana ändamål. Revisorerna ser det dessutom som särskilt viktigt att externa personer, som inte är engagerade i föreningarna eller i projekten, i en större omfattning anlitas för ändamålet. En förbättrad uppföljning och utvärdering innebär inte endast en förbättrad kontroll, utan även en bättre kunskap om betydelsen av arvsfondsmedel och effekterna av verksamheten. 7.2.3 Den centrala uppföljningen och utvärderingen av verksamheten Det ankommer på Arvfondsdelegationen att utveckla metoder för central uppföljning och effektmätning utifrån de övergripande målen och syftena. Arvsfondsdelegationen säger sig vara väl medveten om uppföljningens betydelse och delegationen arbetar aktivt med att förbättra denna del av verksamheten. Av regeringens skrivelser framgår att de centralt genomförda uppföljningarna gällt särskilda satsningar. revisorer anser dock att även separata arvsfondsprojekt bör kunna följas upp och utvärderas centralt. revisorer vill även understryka behovet av extern uppföljning och utvärdering. Revisorerna anser att det är betydelsefullt att de personer eller organisationer som genomför uppföljningen inte är direkt engagerade i sakfrågan. Externa utvärderare kan ha större möjligheter att objektivt bedöma projekten och deras aktiviteter. Revisorerna anser dessutom att det vid den centrala uppföljningen och utvärderingen särskilt bör analyseras om de eftersträvade effekterna med verksamheten har uppnåtts. revisorer anser att regeringens årliga skrivelse till i flera avseenden är informativ och belysande. Skrivelserna har dessutom omarbetats och i vissa avseenden blivit bättre. Revisorerna har dock funnit uppgifter i skrivelserna som inte stämmer överens. I skrivelsen för överensstämmer t.ex. inte antalet ansökningar och antal ansökningar per målgrupp. Skrivelserna är dessutom i flera avseenden svåra att följa . Detta beror bl.a. på att begreppen inte definieras. Begreppen innebär olika saker och omfattar olika uppgifter . revisorer kan även konstatera att det i skrivelserna är svårt att se tydliga samband mellan regeringens riktlinjer i den framtida inriktningen och den faktiska medelsfördelningen. revisorer anser att rapporteringen till måste ses över. Rapporteringen måste vara konsekvent och korrekt.