frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående Försvars-högskolan i det nya försvaret 1999/2000 RR10 1 Inledning Revisorerna har på eget initiativ granskat hur regeringen och beställare styr Försvarshögskolan. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsde-partementet. Försvarshögskolans verksamhet finansieras emellertid huvud-sakligen genom avgifter från skolans beställare. Granskningen har inriktats mot frågan hur avgiftsfinansieringen tillämpas vid . I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter inom försvaret från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Förutom Försvarshögskolan är också , , , Flygtekniska försöksanstalten och helt eller delvis avgiftsfinansierade. En tanke med avgiftsfinansiering är att marknadsmässiga förhållanden mellan myndigheter i viss mån ska efterliknas. Avgifter ska leda till att verk-samheten vid den utförande myndigheten blir efterfrågestyrd. Genom av-giftsfinansier-ing skulle Försvarsmakten och Försvarshögskolan få tydliga roller som be-ställare och utförare. Försvarsmakten skulle få stort inflytande över offi-cersutbildningen och försvarsforskningen genom sina beställningar av ut-bildning och forskning från Försvarshögskolan. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten i det nya försvaret (1999/2000:5). Rapporten finns som bilaga 1 till denna skrivelse. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av remissvar-en finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna en sammanfattning av rapporten. Därefter behandlas remissinstansernas synpunkter på rapporten. Avslutningsvis redovisar revisorerna sina överväganden och förslag med anledning av granskningen. Av revisorernas rapport framgår att det finns en rad allmänna förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. En förutsättning är att både beställaren och utföraren har valfrihet. Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjlig-heten att påverka de tjänster som utföraren producerar. Det kan handla om att beställaren har möjlighet att köpa tjänsten hos någon annan, producera den själv eller helt avstå från tjänsten. Utförarens valfrihet kan t.ex. bestå av att utföraren har andra kunder att vända sig till. När det gäller Försvarsmaktens relation med Försvarshögskolan finns det enligt revisorerna många faktorer som mot-verkar de po-sitiva effekterna av avgiftsfinansieringen. För det första saknar Försvarsmakten resurser att avgöra hur offi-cersutbildningen ska vara utformad. är både Försvarshögskolans och Försvarsmaktens valfrihet starkt begränsad. För-svarshögskolan har monopol på högre officersutbildning och För-svarsmakten är den enda beställaren av officersutbildning. I rapporten konstaterar revisorerna att avgiftsfinansiering inte medfört att För-svarsmakten har fått något stort inflytande över officersutbildningen. Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersut-bildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbildningsbehov. Avgiftsfinansieringen har inte heller inneburit att Försvarsmakten och För-svarshögskolan fått tydliga roller som beställare och utförare. Närmare hälf-ten av de anställda vid är militärer som kommer från Försvarsmakten. Lärarna arbetar vid för att sedan återgå till tjänstgöring i Försvars-makten. Handläggare i Högkvarteret be-traktar t.o.m. Försvarshögskolan som en del av Försvarsmakten. Enligt revisorernas mening har växeltjänstgör-ingen mellan Försvars-makten och Försvarshögskolan bidragit till att rollerna som beställare och utförare blivit otydliga. Informella kontakter har i hög grad ersatt skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar. Handläggare i de båda myn-dighet-erna uppger att informella kontakter är anledningen till att samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra. Enligt ett samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska myndigheternas relation vara affärs-mässig. Av avtalet framgår att af-färsmässighet innebär att myndigheternas ansvar och roller ska vara defini-erade och att ekonomiska mellanhavanden ska behandlas stringent. Enligt revisorernas uppfattning är en förutsättning för affärsmässighet att både köpare och säljare har möjlighet att påverka affären. Av revisorernas rapport framgår att det i praktiken är Försvarshögskolan som bestämmer hur och i vilken omfattning officersut-bildningen ska genomföras. Med avgiftsfinansieringen har statsmakterna delegerat besluten om offi-cersutbildningen till Försvarsmakten. Försvarsmakten har dock begrän-sade förutsättningar att bestämma hur officersutbildningen ska vara utfor-mad. Försvarsmakten har därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för officersutbildningen. Därmed skapar varken konkurrenter, statsmakterna eller Försvarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Enligt revisorernas uppfattning fungerar inte avgiftsfinansieringen: Försvarsmakten saknar resurser att styra officersutbildningen. Varken Försvarsmakten eller Försvarshögskolan har konkurrenter. Försvarsmakten och Försvarshögskolan saknar tydliga roller som be-ställare och utfö-rare. Det finns ingen affärsmässighet i relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar har i hög grad ersatts av informella kontakter. Utveckla Försvarshögskolan med avgiftsfinansiering Avgiftsfinansieringen har inte fått de positiva effekter finansieringsformen skulle kunna medföra. Enligt revisorernas mening finns det emellertid mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshög-skolans verk-samhet tydligare anpassas till behoven hos både det militära och det civila försvaret. Om olika intressenter själva beställer och betalar för Försvarshög-skolans utbildningar och forskning kan verksamheten tydligare anpassas till efterfrågan i försvaret. Enligt revisorernas mening måste dock avgiftsfinansieringen vara upp-byggd på ett sådant sätt att beställaren faktiskt påverkar utföraren. I rapporten lämnar revisorerna förslag som syftar till att stärka Försvarsmaktens roll som beställare, minska myndigheternas beroende av varandra och ge myndigheterna tydligare roller som beställare och utförare. Diskussionen inleds med allmänna synpunkter om revisorernas rapport. Därefter följer en diskussion kring revisorernas överväganden och förslag i rapporten. En sammanfattning av remissvaren finns i bilaga 2. Remissinstanserna uttalar sig generellt positivt om revisorernas granskning och förslag. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser dock att revi-sorernas rapport "bygger på en missuppfatt-ning". Enligt expeditionschefen har revisorerna uppfattat att huvudsyftet med LEMO-reformen var att skapa ett kommersiellt förhållande mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Försvarsmakten ställer sig bakom huvuddelen av revisorernas rapport. Försvars-makten ser rapporten som ett gott stöd i den fortsatta utvecklingen av relatio-nen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Försvarsmak-ten konsta-terar att problem med att utveckla Högkvarteret och intern sam-ordning är en orsak till att det funnits brister i relationen mellan Försvars-makten och För-svars-högskolan. uppger att myndigheten kan dra lärdomar av revi-sor-ernas rapport eftersom materielverkets relation till Försvarsmakten liknar den som Försvarshögskolan har till Försvarsmakten. Försvarshögskolan ställer sig positivt till de överväganden och förslag som revisorerna har tagit fram i rapporten. Försvarshögskolan menar vidare att rapporten ger bra insikt i det arbete och de processer som pågår inom myn-digheterna för att anpassa sig till avgiftsfinansiering. Enligt Försvarshögskol-an utgör rapporten ett utmärkt dokument för alla berörda i det fortsatta arbe-tet med att utveckla tillämpningen av beställar- och utförarmodellen. anser att revisorernas rapport är av vä-sentlig betydelse för myndighetens arbete med att utveckla samarbetet med Försvarshögskolan. Utifrån förutsättningen att Försvarshögskolan också fortsättningsvis ska vara avgiftsfinansierad ställer sig generellt positivt till revisorernas förslag. efterlyser dock en analys där avgiftsfinansieringen ställs mot alternativa finansieringsformer. instämmer i de flesta förslag som revisorerna lämnar i rap-porten. och har inget att an-föra mot revisorernas slutsatser och förslag i rapporten. Revisorerna konstaterar att samtliga remissinstanser med undantag av expe-ditionschefen i Försvarsdepartementet uttalar sig generellt positivt om revi-sorernas granskning och förslag. Expeditionschefen menar att revisorerna uppfattat att LEMO-reformens huvudsyfte var att skapa ett kommersiellt förhållande mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Enligt revisorernas uppfattning syftade LEMO-reformen inte till att skapa en kommersiell relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Av avgiftsförordningen (1992:191) följer dessutom att Försvarshögskolan inte får ta ut så höga avgifter att skolan går med vinst. Skolans ekonomiska mål är därför att avgifterna ska motsvara skolans kostnader för den avgiftsbe-lagda verksamheten. Enligt Försvarshögskolans samordningsavtal med För-svarsmakten och ska skolan nå ett nollresultat. Revisorernas förslag i rapporten syftar inte heller till att skapa en kommer-siell relation mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Revisorernas förslag syftar till att infria LEMO-reformens intentioner som innebär att Försvarsmakten ska ha ett stort inflytande över officersutbildningen. För att avgiftsfinansiering ska fungera måste beställaren ha kunskap och resurser att påverka den verksamhet som man beställer. Genom att Försvarsmakten ställer krav på Försvars-högskolan har Försvarsmakten också lättare att följa upp och utvärdera den utbildning och forskning som myndigheten beställer från Försvarshögskolan. Myndigheternas syn på avgiftsfinansiering Revisorernas granskning har inriktats mot frågan hur avgiftsfinansiering tillämpas vid . Som framgått finns det en rad faktorer som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansiering. finns det mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshögskolans verk-samhet tydligare anpassas till behoven hos både det militära och det civila försvaret. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet anser att stödmyndigheterna inom försvaret ska vara avgiftsfinansierade. Anledningen är att avgiftsfinan-siering innebär att Försvarsmakten får odelat ansvar för hur resurserna ska fördelas och vad som ska göras inom försvaret. Alternativet hade varit att Försvarshögskolan var anslagsfinansierad. Enligt expeditionschefen innebär anslagsfinansiering att statsmakterna får ansvaret för stödmyndigheternas verksamhet men ändå måste förlita sig på Försvarsmakten om vad som ska göras inom försvaret. Försvarsmakten uppger i sitt remissvar att Försvarsmakten och Försvars-högskolan fortsatt att utveckla rutinerna mellan myndigheterna efter det att revi-sorerna kommit med sin rapport. Försvarsmakten bedömer att avgiftsfinansie-ringen kommer att fungera tillfredsställande. Försvarshögskolan delar inte revisorernas uppfattning att det finns många faktorer som motverkar avgiftsfinansieringens positiva effekter. Försvarshögskol-an menar att skolans utbildning och forskning blivit efterfrågestyrd utifrån kundernas önskemål. Inom Försvarshögskolan har beställar- och utförarmo-dellen skapat större effektivitetstänkande och kostnadsmedveten För-svarshögskolan menar att de positiva effekterna av avgiftsfinansie-ring över-väger de negativa effekterna. Försvarshögskolan anser att anslagsfinansiering av skolans verksamhet en-dast bör övervägas i vissa fall. Som exempel nämner skolan verksamhetsgre-nen Högre chefsutbildning för totalförsvaret samt arbetet med att utveckla skolans vetenskapliga grund. Andra fall där anslagsfinansiering skulle kunna övervägas är de fall där statsmakterna önskar mer styrning och långsiktighet i jämförelse med den styrning och långsiktighet som avgiftsfinansiering kan bidra till. Enligt Försvarshögskolan skulle anslagsfinansiering också kunna övervägas i de fall statsmakterna temporärt önskar snabb utveckling eller förändring. uppger att samarbetet med Försvarshög-skolan fungerar bra. De båda myndigheterna arbetar kontinuerligt med att utveckla sina roller som beställare och urförare. ÖCB anser det viktigt att ÖCB finner former för att säkerställa att myndigheten får rätt produkt till rätt kostnad. Beställarrollen innebär också att myndigheten är delaktig i styr-ning, uppföljning och utvärdering. ÖCB anser att regelbunden utvärdering är avgörande i myndighetens arbete med att kvalitetssäkra och följa upp utbild-ningar. Flygtekniska försöksanstalten ser svårigheter med att få avgiftsfinansie-ringen att fungera effektivt eftersom Försvarshögskolan har till huvuduppgift att vida-reutbilda officerare. anser att beställar- och utförarmodellen i princip är bra om förutsätt-ningarna är goda. Enligt ESV kan revisorernas förslag endast på vissa punkter ge sådana förutsättningar att avgiftsfinansieringen kan fungera tillfredsställande. ESV efterlyser därför en analys där avgiftsfinansi-eringen ställs mot alternativa finansieringsformer. uppger att en förutsättning för Försvarshögskolans fort-satta akademisering är att Försvarshögskolan är en fristående myndighet. och högskolor är egna myndigheter som oftast är under-ställda . De får därmed sina utbildningsuppdrag och an-slag från . menar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan hade en likartad ställning i förhållande till som övriga högskolor. Försvars-högskolan skulle enligt ha större möjligheter att erbjuda utbildning på lik-nande villkor som de civila högskolorna om skolan finansie-ras med anslag direkt från Försvarsdepartementet. Revisorerna uppfattar att ser en motsättning mellan av-giftsfinansiering och Försvarshögskolans ambition att bli ett akademiskt lärosäte. konstaterar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan fick en likartad ställning till Försvarsdepartementet som de övriga högskolorna har till . Revisorerna noterar också att Ekonomistyr- ningsverket önskar en analys där avgiftsfinansiering ställs mot alternativa finansieringsformer. Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendatio-ner som har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring . Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som formellt ställer på ett akademiskt lärosäte. Revisorerna ser att det kan finnas en motsättning mellan avgiftsfinansie-ring och Försvarshögskolans strävan att bli ett akademiskt lärosäte. Reviso-rerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i uppdrag att analysera vilka styr- och finansieringsformer som är lämpligast utifrån att skolan blir ett akade-miskt lärosäte. Öppna officersutbildningen mot det civila samhället Både LEMO- och UTFÖR-utredningarna betonade vikten av anknytning mellan den högre militära utbildningen och samhällets övriga högre utbild-ning och forskning (SOU 1993:42, SOU 1996:123). ansåg att Försvarsmak-tens uppgifter i allt lägre grad hade blivit rent mili-tära. Försvarsmaktens uppgifter hade i stället integrerats i andra samhällsom-råden. menade att de civila inslagen i den högre officersutbildningen borde öka väsentligt. Utredningen ansåg att det var angeläget att officerskå-ren exponerades för den civila högskolevärlden. Det borde t.ex. finnas krav på att högre officerare också hade akademisk examen från en civil högskola eller ett universitet (SOU 1996:123). Försvarsberedningen har visat att samhällsutvecklingen inneburit att total-försvaret måste förändras. Beredningen har också betonat att det inom total-försvaret måste göras större insatser för att förebygga och hantera icke-mili-tära hot och risker (Ds 1999:2). Statsmakterna, Försvarsmakten och Försvarshögskolan har i olika sam-manhang betonat vikten av att officersutbildningen blir akademisk. Försvars-högskolan vill därför till form och innehåll närma sig de civila högskolorna. Försvarshögskolan har bl.a. inrättat professurer inom säkerhetspolitik och strategi, ledningsvetenskap, militärteknik, ledarskapspsykologi, logistik, folkrätt, sociologi och pedagogik. För att officerarna ska kunna övergå till civila jobb vill Försvarsmakten och Försvarshögskolan att officersutbildningen ska kunna jämföras med civila högskoleutbildningar. I rapporten konstaterar revisorerna att avgiftsfinansieringen inte fungerar. Försvarsmakten saknar resurser att styra officersutbildningen. Försvarshög-skolan har monopol på att utbilda officerare. är Försvarshögskolan ekonomiskt beroende av Försvarsmakten. I rapporten lämnar revisorerna förslag som syftar till att minska de båda myndigheternas beroende av varandra. Revisorerna menar att avgiftsfinansieringen kommer att fungera bättre om Försvarsmakten blir en kunnigare beställare och att delar av Försvarshögskolans verksamhet utsätts för konkurrens. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet menar att revisorerna missuppfattat . Som framgått anser expeditionschefen att revisorerna uppfattat att huvudsyftet med LEMO-reformen var att skapa ett kommersiellt förhållande mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Expeditionschefen hänvisar till och uppger att Försvars-makten i första hand ska vända sig till civila utbildningsanordnare på mark-naden. I andra hand ska Försvarsmakten upphandla stöd inom den övriga statsförvaltningen. I sista hand, dvs. om det saknas andra alternativ, ska För-svarsmakten beställa tjänster från Försvarshögskolan och de övriga stöd-myndigheterna. Expeditionschefen hävdar att Försvarshögskolan saknar konkurrenter. Statsmakterna har därför beslutat att Försvarsmakten ska utbilda sina officer-are vid . Enligt expeditionschefen syftar inte avgiftsfinan-siering till att Försvarsmakten kommersiellt ska "köpa" utbildning och forskning från Försvarshögskolan. I stället ska relationen mellan myndighet-erna bygga på förtroende, att man kompletterar varandra samt att myndigheterna har tydliga roller. uppger expeditionschefen att Försvarshögskolans officersutbild-ning i allt större utsträckning fått civila inslag. Expeditionschefen nämner också att Försvarshögskolan har ett utvecklat samarbete med en rad universitet och högskolor. Oavsett om Försvarshögskolan har konkurrenter eller inte handlade LEMO-reformen om att Försvarsmakten genom avgiftsfinansiering skulle få större inflytande över officersutbildningen. Avgiftsfinansiering förutsätter att beställaren har möjlighet att påverka den utförande myndigheten. Enligt revisorernas mening är det viktigt att Försvarsmakten kan ställa krav på Försvarshögskolan. Av expeditionschefens remissvar framgår att LEMO-refor-men innebär att Försvarsmakten i första hand ska vända sig till utbild-ningsanordnare som finns på den civila marknaden. Expeditionschefen anser dock att Försvars-makten endast kan vända sig till Försvarshögskolan efter-som skolan saknar konkurrenter. uppger expeditionschefen att officersutbildningen fått allt större civila inslag och att Försvarshögskolan har ett utvecklat sam-arbete med en rad universitet och högskolor. Som framgått är inte revisorerna ensamma om uppfattningen att offi-cersutbildningen i större utsträckning bör öppnas mot det civila samhället. Akademiseringen av officersutbildningen förutsätter att Försvarshögskolan närmar sig den övriga högskolevärlden. omfattar undervisningen vid en rad civila ämnen som ekonomi, psykologi, histo-ria, statskunskap m.m. Revisorerna har förståelse för att en stor del av den verksamhet som För-svarsmakten beställer från Försvarshögskolan har en speciell militär karaktär. Av revisorernas rapport framgår att Försvarshögskolan har unik kompetens inom vissa specifika områden. I takt med utvecklingen har dock Försvarsmaktens uppgifter i allt lägre grad blivit rent mili-tära. Försvarshögskolan bedriver därför i högre grad utbildning som Försvarsmakten skulle kunna beställa från andra utbildningsanordnare. Revisorerna ser många fördelar med att Försvarsmakten aktivt söker sig till den utbildningsanordnare som bäst tillgodoser myndighetens behov. Om Försvarsmakten upphandlar i konkurrens ökar myndighetens förutsättningar att påverka priset och innehållet i utbildningarna. ökar Försvars-maktens och officerarnas kontakter med det civila samhället. 2.2 Synpunkter på revisorernas förslag Rapporten visar att Försvarsmakten saknar resurser att avgöra hur officersutbildningen ska vara utformad. Avgiftsfinansieringen har inte heller inneburit att Försvarsmakten och Försvarshögskolan har fått tydliga roller som beställare och utförare. Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. I rapporten föreslår revisorerna att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvars-makten beställer från För-svarshögskolan. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet håller med revisorerna om att Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan har fått otydliga roller som beställare och utförare. Expeditionschefen anser det viktigt att Försvarsmakten har rätt och tillräcklig kompetens att beställa utbildning och forskning från Försvarshögskolan. Försvarsmakten uppger att myndighetens inflytande över officersutbild-ningen vid är tillfredsställande. Försvarsmakten konstate-rar dock att den skriftliga dialogen med Försvars-högskolan inte alltid omfat-tat de detaljer som samordningsavtalet anger. Försvarsmaktens stora beställ-ningar har också inneburit svårigheter att skapa en meningsfull återrapporte-ring. Enligt Försvarsmaktens bedömning kan den ofullständiga dokumenta-tionen bl.a. förklaras av resursbrist i Högkvarteret och stort förtroende i Försvarsmakten att Försvarshögskolan genomför utbildningen utifrån För-svarsmaktens behov. Vidare har det saknats anvisningar för hur Försvars-makten och Försvarshögskolan ska tillämpa samordningsavtalet mellan myndigheterna. Sedan revisorerna kom med sin rapport har Försvarsmakten och För-svars-högskolan fortsatt att utveckla rutinerna mellan myndigheterna. För-svars-makten bedömer att avgiftsfinansieringen framöver kommer att fungera tillfredsställande. Försvarsmakten delar dock revisorernas uppfattning om att styrning och uppföljning av utbildning i ekonomiska termer bör utvecklas. ten avser därför att genomföra en översyn av myndighetens styrning och uppföljning. Försvarsmakten ställer sig positivt till revisorernas förslag om att regeringen ska ge Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten bestäl-ler från För-svarshögskolan. Försvarsmakten framhåller att detta uppdrag bör lösas gemensamt av såväl beställare som utförare. Försvarsmakten föreslår därför att regeringsuppdraget ges gemensamt till Försvarsmakten, Försvars-högskolan och . Revisorerna konstaterar att Försvarsmakten ställer sig positivt till att regeringen ger Försvarsmakten m.fl. i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten bestäl-ler från För-svarshögskolan. Ställ krav på Försvarshögskolans beställare Av rapporten framgår att regeringen är otydlig i sina regleringsbrev till För-svarshögskolan, Försvarsmakten och ÖCB. Bland myndigheterna finns det en osäkerhet om vilka krav regeringen ställer och vad regeringen vill att de olika myndigheterna ska redovisa. I rapporten konstaterar revisorerna också att regeringen i regleringsbreven gör skillnader mellan Försvarsmakten och ÖCB. Granskningen visar att regeringen inte har krävt att Försvarsmakten ska motivera varför myndigheten beställer viss utbildning och forskning från Försvarshögskolan.