frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Kravet på riskavspeglande har enligt RGK medfört att ett par garantier som varit tänkta som förtäckta subventioner till garantitagaren inte har blivit av. Då man inför riskavspeglande kommer subventionsmomentet att kontrolleras. RGK pekar vidare på att subventioneringen troligen också kommer att begränsas eftersom subventionen skall belasta ett anslag och därvid tränger undan andra planerade statsutgifter. gör det också svårt att lämna subventionerade garantier till näringslivet. Hanteringen av mindre garantier till de areella näringarna Då nya garantier beviljas biträds av , som svarar för att hantera stöd till de areella näringarna. bereder ansökan, bl.a. genom att pröva den ur lantbrukspolitisk synvinkel, samt utfärdar och förvaltar garantin. RGK bedömer om investeringen är garanterbar samt beräknar risknivå och premie. Det är också RGK som fattar beslut om att bifalla ansökan och om de eventuella speciella villkor som bör gälla. Arbetsgången i stort är följande. - lantbruksenhet får in en ansökan om garanti från den som ska genomföra investeringen för kreditgivande banks räkning. Enheten gör en bedömning av investeringen, av företaget och ägaren, samt av anläggningen. Man bedömer också säkerheter och kredittid samt lämnar förslag till beslut till RGK. Här ingår förslag till premie och ett samlat omdöme om investeringen och ägaren. Eventuellt har , innan ansökan om garanti kommit, varit rådgivare till företaget/personen som ska genomföra investeringen och därvid också deltagit i arbetet med att utforma garantin. De negativa konsekvenserna av detta har numera minskat genom att RGK gör den slutliga bedömningen innan beslut fattas. - Ansökan överlämnas till RGK för fortsatt beredning och beslut. Riskbedömningen görs i två steg: Först tar man ställning till om ansökan ur risksynpunkt bedöms vara garanterbar eller inte. Om den bedöms garanterbar fastställer man i nästa steg risknivån. Ett riktvärde har varit en risknivå som motsvarar en årlig premie på av garantibeloppet. RGK har i något fall dock godtagit garantier på en risknivå motsvarande årlig premie. Riskbedömningen sker på grundval av ett antal faktorer exempelvis garantiobjektets/låntagarens historik, lämplighet, redbarhet och bransch m.m. - RGK gör en egen bedömning av ansökan. RGK får in ansökan från och bedömer den på grundval av det underlag som bl a utgörs av utredning och förslag till ställningstagande. Eventuellt begärs kompletterande information från . I ett antal fall har RGK bedömt risken som större än vad länsstyrelserna gjort och fastställt en högre premie än vad föreslagit. I några fall har RGK satt premien till av garantibeloppet med omprövning . - RGK fastställer premien och efter förslag från också den självrisk som långivaren skall bära. Självrisken kan variera men är riktvärdet. i självrisk förekommer. och självrisker sätts individuellt för varje ansökan. När det gäller premiens och självriskens storlek bedömer RGK att man successivt fått ökat gehör för sina bedömningar hos länsstyrelserna och att länsstyrelsernas bedömningar i högre grad överensstämmer med RGK:s. - RGK meddelar sitt beslut till och uppdrar åt den att för RGK:s räkning ställa ut en garanti till förmån för kreditgivande bank. meddelar låntagaren och banken/garantitagaren beslutet och villkoren för garantin samt garantins omfattning. Vidare anger man krav på säkerheter, lånevillkoren och garantiavgiftens storlek. Banken uppmanas att meddela när lånet betalats ut och vilket lån garantin avser m.m. klargör bankens skyldigheter att lämna uppgifter om ändringar sker i förutsättningarna för det lån som garantin täcker. - När banken meddelat att lånet betalats ut skickar RGK en faktura på garantipremien till banken. Av fakturan framgår nivån på premien och den tidsperiod den avser och hur länge nuvarande premienivå gäller. RGK begär sedan in premien från banken. Normal uppföljning under garantins löptid En avstämning av det totala garantiåtagandet sker genom rapportering från respektive kreditinstitut till . I samband härmed faktureras för nästa period. Kreditinstituten skall också löpande meddela RGK om en garanti har överlåtits mellan kreditinstitut/bankkontor samt om slutamortering. Dessa uppgifter behövs för att uppdatera RGK:s register. Dessutom skall kreditinstituten meddela RGK om det uppkommer betalningsproblem eller andra omständigheter som påverkar statens risk. Säkerhets- och ägarändringar under garantins löptid Under garantins löptid kan långivaren eller låntagaren komma in med ansökan om ändringar i ägarförhållanden. Låntagaren kan t.ex. ha sålt den anläggning som garantin avser. Långivaren eller låntagaren kan också ansöka om ändringar i de säkerheter som skyddar statens åtaganden i det fall låntagaren inte kan fullgöra sina skyldigheter till långivaren. Arbetsgången är densamma för bägge slagen av ändringar. Här beskrivs ändringar av säkerheter. - Låntagaren eller långivaren ansöker hos om att få göra en säkerhetsändring. Orsaken är ofta att låntagaren vill låna ytterligare och då utnyttja säkerheterna för det garanterade lånet till de nya krediterna. Säkerheterna för garantilånet består normalt av inteckningar i fastigheter. Vid säkerhetsbyte föreslår låntagaren vanligen att RGK accepterar inteckningar med sämre säkerhet, dvs. sådana som ligger nära eller vid marknadsvärdet för fastigheten. - gör en utredning och bedömning. Bl.a. diskuterar man för- och nackdelar för låntagaren och staten av att gå med på förslaget. Bedömningen koncentreras på om säkerheterna kommer att ligga över marknadsvärdet för anläggningen/fastigheten. lämnar sitt förslag till beslut till RGK. - RGK gör en egen bedömning och utredning. RGK diskuterar med konsekvenserna av att bevilja ansökan, lämnar förslag till alternativa lösningar och redovisar eventuella villkor för att gå med på ansökan. RGK:s bedömning tar sin utgångs punkt i behovet att begränsa statens förlustrisk, medan länsstyrelserna tenderar till att i högre grad utgå från låntagarens behov. Inledningsvis var RGK:s bedömning ofta hårdare än länsstyrelsernas. Länsstyrelserna har numera, enligt RGK, alltmer anpassat sig till RGK:s synsätt. - RGK beslutar om att (på vissa villkor) gå med på säkerhetsändringen eller att avslå ansökan och meddelar beslutet till . meddelar låntagaren RGK:s beslut. har RGK i viss utsräckning lagt om rutinerna och delegerat vissa typer av beslut till länsstyrelserna. Infriande av garantier och eftergift/avskrivning av regresskrav på infriade garantier Infrianden av garantier inom de areella näringarna är komplicerade. Konsultens ärendegenomgång tyder på att bankerna har få incitament att meddela betalningsproblem och andra händelser som påverkar statens risk. Arbetsgången är i stort följande: - får besked från banken om att betalningsproblem eller betalningsinställelse inträffat. Banken begär att staten ska infria garantin och lösa det garanterade lånet. - utreder anledningen till bankens begäran och orsaken till betalningsproblem eller betalningsinställelse. bedömer också om banken fullgjort sina skyldigheter enligt garantin. Därefter föreslås åtgärder, t.ex. att vid konkurs sälja anläggningen exekutivt, att delta i ackordsuppgörelse etc. Om banken har brustit i sina skyldigheter framgår det också av förslag. Detta överlämnas till RGK tillsammans med all dokumentation kring ärendet. - RGK utreder ärendet inkl. om banken har rätt till ersättning inom ramen för garantin. Man begär in det kompletterande underlag som eventuellt kan behövas, fattar beslut om att infria garantin, kontrollerar hur stor ersättningen ska vara samt betalar ut ersättningen. Om banken har brustit i sina skyldigheter, t ex dröjt med att anmäla betalningsinställelsen, jämkar RGK skadeersättningen. I ett av de granskade ärendena utgick inte skadeersättning för bankens ränteförluster eftersom banken dröjt ungefär med att meddela betalningsinställelsen. - RGK riktar regresskrav mot låntagaren. Det vanliga är att infriandet har orsakats av att låntagaren gått i konkurs. RGK skriver till låntagaren sedan man infriat garantin att man skadereglerat. riktar RGK regresskrav mot låntagaren, dvs. krav på att återvinna skadeersättningen. - gör avbetalningsplan för låntagaren. Låntagaren redogör för sin ekonomi för , som bedömer om låntagaren har möjligheter till återbetalning. Om så är fallet utarbetar en avbetalningsplan. Om inte föreslår att tills vidare avbryta indrivningen. Endast RGK får besluta om att avbryta indrivning. kommer låntagaren, efter att RGK betalat ut skadeersättning, in med en ansökan till om eftergift eller avskrivning av statens regresskrav. bedömer ansökan och lämnar förslag till beslut till RGK som beslutar. har man i de flesta fall beslutat sig för att avslå ansökningarna. Skäl för detta har bl.a. varit att det gått sedan konkursen inträffat och/eller att den sökande bör söka frivillig skuldsanering. RGK:s uppfattning är att staten skall likabehandlas med övriga långivare. Det innebär att eftergift bara medges om övriga långivare gör likvärdiga eftergifter. RGK:s arbete för att utveckla garantigivningen I verksamhetsplan beskrivs en fortsatt utveckling av garantiverksamheten. De områden som berörs är bl.a. följande: Värdering av risker har en central roll i den nya garantimodellen. Nya värderingsmodeller har utarbetats av RGK i samarbete med i . ska utvecklingsarbetet fortsätta. Den empiriska kunskapen om de faktorer som är av väsentlig betydelse för värderingen ska byggas upp, liksom kunskaper och förtrogenhet med mer ordinära projektriskbedömningar. Den framväxande marknaden för kreditriskderivat - ett finansiellt instrument med vars hjälp kreditrisk kan separeras från kredittillgång - ska följas av RGK. Man skall söka utröna såväl kreditriskderivatens konsekvenser för garantiverksamhet och finansiella marknader i allmänhet som deras direkta betydelsen för garantivärdering. En första promemoria om kreditriskderivat lämnades och en lägesrapport planeras . En samlad redogörelse för bl.a. garantiåtaganden, riskexponering och subventionselement i statens garantiverksamhet ska lämnas respektive vid utgången av 1999. Invärderingar av gamla garantier När beräkningen av subventionsvärden och den förlustrisk som finns i den gamla stocken av garantier har slutförts ska arbetet inriktas på att dessa värden skall föras upp på anslag inom respektive utgiftsområde om inte premien för garantin kan höjas i motsvarande mån. Detta innebär att fakturering skall göras antingen till garantitagare/låntagare eller till ett budgetanslag. Samtliga äldre åtaganden ska värderas. De belopp som motsvarar subventionsvärdena ska sedan betalas in till garantireserven, antingen från den garanterade låntagaren eller från anslag i budgeten. Målsättningen i verksamhetsplanen var att man redan i den ekonomiska vårpropositionen 1999 skulle få med anspråk på medel för en större del av garantierna med stort subventionsvärde och långa löptider. Arbetet har dock fördröjts. RGK:s samtliga fordringar till följd av infriade garantier ska finnas i ett särskilt fordringsregister. Där ska ingå såväl de fordringar som uppstått genom att RGK har infriat garantier som de fordringar som RGK övertagit från andra myndigheter. Ett sådant register skulle enligt planen vara upprättat tidigt . Verksamheten med aktiv fordringshantering och återvinning skulle påbörjas . Arbetet inom vissa pågående återvinningsärenden beräknades fortskrida. Garantier som rör investeringar i infrastrukturen, liksom garanti- och låneengagemang inom fastighetssektorn, ska särskilt följas upp . En ny policy håller på att utarbetas för kontroll av riskerna genom garantier till större låntagare. En utgångspunkt är att den garanterade utlåningen ska relateras till RGK:s riskpolicy. Detta arbete ska enligt verksamhetsplanen utmynna i klara handlingsregler för de garanterade låntagarna. Kartläggning av statliga garanti- och kreditåtaganden som ligger utanför garantimodellen arbete med att kartlägga statens kredit-, garanti- och garantiliknande åtaganden ska fortsätta . Det första skedet i detta arbete påbörjades . Det omfattar två delar: kartläggning av statens kreditgivning respektive av statens ansvar för pensionsåtaganden som härrör från statliga verksamheter som bolagiserats. I verksamhetsplanen nämns också den pågående utredningen av hanteringen av statens långivning samt ökade satsningar på information om garantierna m.m. R.5 Garantierna till Venantius Garantierna till statliga bolag, speciellt kreditmarknadsbolaget , har uppmärksammats särskilt i granskningen. Revisorerna har därför uppdragit åt en konsult, civilekonomen vid , att närmare undersöka dessa frågor. Venantius uppdrag: att förvalta riskfyllda bostadslån är ett statligt bolag som bildats för att förvalta vissa statliga bostadslån med särskilt stor risk för kreditförluster. Bolagets huvuduppgift är att hantera de obeståndssituationer och eventuella kreditförluster som kunde uppstå i den aktuella lånestocken (prop. 1994/95:219). Inriktningen på verksamheten skulle enligt propositionen vara att "på ett för staten som helhet förmånligt sätt sköta den fortsatta förvaltningen av berörda bostadslån under resterande avtalstid". Venantius är därmed ett s.k. avvecklingsbolag, även om avvecklingstiden är ovanligt lång. En stor del av Venantius verksamhet syftar till finansiella rekonstruktioner av de berörda låntagarna (fastighetsbolag, bostadsrättsföreningar och egnahemsägare). Ägarfunktionen för Venantius utövas av bolagsenhet som vid bolagsstämman utser styrelse och en revisor. Ytterligare en revisor utses av RRV. Som kreditmarknadsbolag står Venantius under tillsyn av , som också förordnar en revisor i bolaget. I övrigt är Venantius ett aktiebolag av normalt slag som följer reglerna i aktiebolagslagen. Venantius bildades genom beslut av och har tre fulla verksamhetsår bakom sig. Då bolaget bildades övertog det ca 70 000 lån från staten och till ett nominellt belopp på ca . övertog Venantius även resterna av . hade antalet lån i Venantius krympt till ca 30 000 och lånevolymen till . De överförda lånen varierade starkt både till storlek och karaktär. Stor osäkerhet rådde om fordringarnas värde. Denna osäkerhet var i själva verket en utgångspunkt för tillkomsten av Venantius. Då Venantius bildades fick bolaget ett tillskott av kapital från staten på . Detta bedömdes täcka de väntade framtida förlusterna i lånestocken. Dessa förluster var dock svåra att förutsäga. Kapitaltillskottet kompletterades därför med en kapitaltäckningsgaranti. nödvändig för att balansera den osäkerhet som rådde kring storleken på de framtida förlusterna. fick i uppdrag av regeringen att genom garantin säkerställa att kapitaltäckningsgraden i Venantius alltid översteg den i lag angivna lägsta nivån för kreditmarknadsbolag genom att vid behov kontant inbetala kapital. Inget sådant kapitaltillskott har ännu varit nödvändigt. Kapitaltäckningsgraden för Venantius uppgick vid utgången av år . Enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag gäller att kapitaltäckningsgraden (beräknat på visst, i lagen angivet sätt) ska vara . beslutade regeringen att uppdra åt att förstärka kapitaltäckningsgarantin till Venantius i samband med lösen av Venantius lån i RGK. Detta lån (på totalt ) skulle avvecklas . Ett av syftena med bildandet av Venantius var nämligen att bolagets upplåning inte skulle belasta statens egen upplåning. Syftet med regeringsbeslutet var att Venantius AB:s borgenärer för ett eventuellt återkallande (av kapitaltäckningsgarantin) ej skulle få en försämrad ställning. RGK valde att förstärka kapitaltäckningsgarantin genom att lämna kreditgarantier för Venantius upplåning på marknaden. Varje lån som Venantius tar upp garanteras således av RGK genom en särskild kreditgaranti, trots att bolaget också har en heltäckande kapitaltäckningsgaranti. Skälet till att man infört dessa dubbla säkerheter är, enligt RGK, att en kapitaltäckningsgaranti i princip kan återkallas av regeringen. De särskilda kreditgarantierna, som är oåterkalleliga, träder in om regeringen beslutar att återkalla kapitaltäckningsgarantin eller om Venantius skulle försättas i konkurs. Garantierna till Venantius tillkom innan den nya garantimodellen trädde i kraft. Garantierna är inte belagda med avgifter och kostnaderna för garantierna har inte heller gjorts synliga med särskilda subventioner som belastar ett anslag. Garantierna följer således inte principerna i den nya garantimodellen. Venantius har ett speciellt förhållande till . RGK förvaltar de kredit och kapitaltäckningsgarantier som utgör en förutsättning för bolagets verksamhet. RGK har därmed enligt garantiförordningen (1997:1006) ett ansvar för att bedöma och värdera de ekonomiska risker som åtagandet innebär för staten och se till att ärendet får en ekonomiskt ansvarsfull prövning och hantering. Venantius har genom garantierna en hög kreditvärdighet som används som underlag för bolagets finansverksamhet. har ingen formell rätt att hindra bolaget från att öka risken i sin verksamhet, trots att risken inte bärs av bolaget utan av staten via garantierna. RGK har gjort ett försök att utforma riktlinjer för Venantius utlåning som inte har godtagits av bolaget (Riktlinjer för utlåning under garanti, PM ). Syftet med riktlinjerna var att underlätta det dagliga arbetet och komma ifrån detaljerade diskussioner av varje enskild lånetransaktion. Riktlinjerna tar sin utgångspunkt i för den egna upplåningen eftersom man anser att Venantius i kraft av garantierna har möjlighet att uppträda med samma kreditvärdighet som svenska staten. RGK anser också rent allmänt att förtroendet för staten på kapitalmarknaden kan påverkas av hur annan statlig upplåning bedrivs ur risksynpunkt. anser att man har svårt att fylla sin uppgift att begränsa statens risk i samband med de tidigare utfärdade statliga garantierna. Myndigheten saknar de nödvändiga instrumenten. Venantius har i detta sammanhang framfört att ansvaret för finansverksamheten till fullo vilar på bolagets styrelse och ledning och att de restriktioner som finns för verksamheten utgörs av gällande lagstiftning (aktiebolagslag, lag om finansieringsverksamhet m.m.) och de av ägaren - staten - givna begränsningar som ligger i bolagsordningen och i de punkter som i särskild ordning tagits upp på bolagsstämman. Enligt Venantius kan bolagets styrelse inte utan bolagsstämmobeslut agera till förmån för ägaren, ej heller ta instruktioner från ägaren som innebär merkostnader för bolaget. Venantius menar också att dess finansverkamhet inte kan bedrivas med samma inriktning och restriktioner som . Venantius anser att bolaget som relativt ny och liten låntagare på kapitalmarknaden inte har möjlighet att få lika goda villkor för upplåningen som RGK, trots de statliga garantierna. Venantius är en mycket mindre låntagare än RGK. Venantius upplåning på marknaden uppgick till , medan RGK:s utestående obligationer och statsskuldväxlar i svenska kronor uppgick till ca . För exempelvis var motsvarande belopp ca 100 miljarer kronor. Det kan tillfogas att RGK i sina s.k. subventionsberäkningar har beräknat en mycket stor dold subvention till Venantius. Venantius svarar ensam för en betydande del av de totala subventioner som RGK räknar med är förknippade med de statliga garantierna. Syftet med beräkningen, som har beskrivits i denna bilaga, är att få en uppfattning om den samlade budgetbelastning som skulle uppstå om garantierna överfördes till den nya garantimodellen. Ägarens syn på Venantius Inom bolagsenhet, som svarar för ägarfunktionerna för Venantius, har man en helt annan bedömning av bolaget än vad har. Man pekar på att Venantius varit framgångsrik i sin kärnverksamhet och betraktar de enligt RGK riskfyllda transaktionerna på skuldsidan som mindre betydelsefulla. De stora riskerna i Venantius verksamhet finns i stället på tillgångssidan, i de osäkra fordringar som bolaget har på sina låntagare (fastighetsbolag och bostadsrättsföreningar) med alltför högt belånade hus. Dessa risker analyseras inte av . Själva uppdraget till Venantius innebär också att bolaget ska begränsa förlusterna för staten (bolaget ska förvalta de berörda bostadslånen på ett för staten som helhet förmånligt sätt). De mycket skiljaktiga bedömningarna av Venantius visar på ett problem som behöver övervägas närmare. Staten spelar flera roller i förhållande till bolaget - man är både ägare och garant för bolagets upplåning. Hur dessa roller skall förenas är en fråga som inte är löst . kan knappast sägas ha något ansvar för hur Venantius förvaltar sina tillgångar. RGK har däremot ett ansvar för statens upplåning. är visserligen en egen juridisk person - något som var ett viktigt motiv till att Venantius bildades - men genom garantierna är bolaget mycket nära knutet till staten. Det är detta som skapat den nuvarande oklarheten. Den konsult som anlitats av revisorerna har dragit slutsatsen att garantierna till Venantius var ofrånkomliga, sett mot bakgrund av den stora osäkerheten om värdet av bolagets tillgångar. Inget tyder heller, enligt konsulten, på att bolaget har agerat affärsmässigt felaktigt eller tagit onödigt stora risker på grund av de statliga garantierna eller i övrigt. Kapitaltäckningsgarantin minskar inte det ansvar som åvilar bolagets styrelse och ledning att driva företaget på bästa sätt i enlighet med beslut av riksdag och regering, bolagsordning och eventuella ägardirektiv. Medvetenheten är också mycket stor hos berörda parter om premisserna för Venantius verksamhet. Venantius arbetar under normala former för bolagsrättslig styrning och kontroll av ett aktiebolag och är därtill föremål för tillsyn av . Normalt ska sådana arrangemang för styrning och kontroll vara tillräckliga. En helt annan form av styrning och kontroll utövas av . På grundval av garantiförordningen och avtal med RGK ska Venantius i förväg inhämta kontorets godkännande av bl.a. företagets finansieringspolicy och varje ny enskild lånetransaktion. Statens styrning och kontroll av Venantius kännetecknas enligt konsulten av ett "dubbelkommando" mellan bolagsenhet och . Detta medför oklara ansvarsförhållanden och är därmed principiellt betänkligt. Det medför också en del praktiska problem. Konsulten ger i sin rapport ett antal olika, alternativa förslag till förändringar som skulle kunna avskaffa den nuvarande oklarheten i styrningen: att övertar ansvaret för kapitaltäckningsgarantin till Venantius att i stället får ett stärkt ansvar för garantierna genom att man skriver in bestämmelser om detta i bolagsordningen eller i ägardirektiv för Venantius att Venantius ombildas till statlig myndighet att regelverket ändras så att helägda statliga bolag undantas från garanti-förordningen att avgifter införs för kreditgarantierna till Venantius, eventuellt i kom-bination med att kapitaltäckningsgarantin överförs till . Revisorernas bedömning redovisas i avsnitt R.6. Stora belopp men begränsad handläggning garantihantering omfattar mycket stora belopp och är också mycket heterogen. Själva verksamheten är dock begränsad i den meningen att få personer arbetar med dessa uppgifter. Verksamheten befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Av totala garantigivning på är det bara 11 miljarder - - som kan hänföras till det nya garantisystemet. Mycket arbete återstår innan garantihanteringen kan sägas uppfylla intentionerna i den nya garantimodellen. Förbättringar krävs både när det gäller praktiska frågor kring handläggningen och när det gäller garantiernas konstruktion. RGK kommer in sent i beredningen När det gäller stora enstaka garantier kommer ofta in sent i beredningen. Det innebär att regeringen inte fullt ut utnyttjar RGK:s kompetens i beredningen av nya garantier. Erfarenheterna av de ärenden konsulten gått igenom tyder på att detta kan leda till lösningar som innebär större risker för förluster än nödvändigt.