frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — hävdar att det enda formella hindret för kommungemensamma satsningar är att kommuner inte kan söka stöd för varandras räkning. Enligt uppgift från tillämpas dock fortfarande en praxis där kommunerna måste fördela det gemensamma projektets effekter och kostnader på varje berörd kommuns ansökan. revisorer anser inte att en dylik praxis kan anses främja tillkomsten av kommunövergripande program. att regeringen överväger en sådan tillämpning av förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället så att hindren för kommungemensamma initiativ elimineras. Stöd till folkbildning och information m.m. revisorer för i rapporten inget utförligare resonemang om förhållandet mellan fysiska ("hårda") investeringar och investeringar i folkbildning, information, kompetensuppbyggnad etc. ("mjuka"). fördelades endast av den totala stödsumman till folkbildnings- och informationsprojekt. Revisorerna noterar även att det i kommunernas ansök ningar förekom många folkbildningsåtgärder, men att dessa ofta saknade en direkt koppling till någon investering och därför inte kunde anses uppfylla kraven i förordningens första paragraf. Till detta kan även fogas att flera kommuner anger att de mjukare frågorna inledningsvis gavs ett stort utrymme i riktlinjer men att dessa efter hand tonades ned till förmån för fysiska investeringar. Man menar att inriktningen på fysiska investeringar inte gynnade den helhetssyn som departementet och regeringen sade sig sträva efter. I sammanhanget bör även det uttalande från bostadsutskott nämnas som refereras i rapporten. menade att då stödet till rena investeringar kan kombineras med stöd till informations- och folkbildningskampanjer kan det skapas förutsättningar för en bredare användarmedverkan (bet. 1997/98:BoU1, s. 26 f.). Av rapporten framgår att regeringen har överlämnat vissa ändringar i förordningen till EU för notifiering. Bland annat föreslås att informations- och folkbildningsinsatser ska kunna beviljas stöd utan att dessa åtgärder har en direkt koppling till en investering. Flera remissinstanser för resonemang om s.k. mjuka satsningar. i anser det vara mycket angeläget att de "mjuka" miljömålen som inte alltid är mät- och definierbara ska kunna erhålla bidrag. anser att den hittillsvarande fokuseringen på investeringar i realkapital bör mildras till förmån för "mjuka" investeringar i form av kompetens- och metodutveckling. menar att stödet till de lokala investeringsprogrammen har resulterat i frustration och grusade förväntningar, särskilt när det gäller uteblivet stöd till "mjuka" projekt. i län menar att fördelarna med den valda fördelningsmodellen motverkas av att miljöeffekterna ska vara kvantifierbara. "Mjuka" åtgärder med indirekta effekter kan därför endast i mindre omfattning genomföras i programmen. anser att "mjuka" miljöinvesteringar inom ett traditionellt Agenda 21-arbete bör prioriteras i större omfattning . pekar på skillnaden mellan kommunernas Agenda 21-arbete och de lokala investeringsprogrammen. Det breda medborgardeltagande i "mjuka" sektorer som präglar Agenda 21-arbetet ställs mot de lokala investeringsprogrammens satsning på "hårda" sektorer som infrastruktur och byggande. anser att beteendefrågor som informations-, utbildnings- och opinionsbildningsfrågor har fått en lägre prioritet än vad som förespeglades när programmen presenterades. revisorer delar remissinstansernas uppfattning om att det som i förordningen betecknas lokala folkbildningsinsatser har missgynnats vid fördelningen av stöd. Främst förefaller kravet på att dessa insatser ska ha en direkt koppling till en fysisk investering ha fungerat som en begränsande faktor. Revisorerna konstaterar dock att regeringens förslag till förändringar av förordningen har godkänts av EU. Revisorerna utgår därmed ifrån att detta resulterar i att s.k. mjuka satsningar gynnas vid kommande fördelningstillfällen. Enligt revisorernas uppfattning skulle detta även stärka de lokala investeringsprogrammens koppling till kommunernas Agenda 21-arbete. Denna koppling har enligt en undersökning genomförd av och visat sig vara svag (och , 1999, Svenska kommuners arbete med ). Kommunernas redovisning av investeringsprogrammens miljöeffekter Det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av miljöeffekterna är enligt revisorernas rapport positivt. Granskningen visar emellertid på bristande enhetlighet när det gäller vilka miljöeffekter som anges för liknande åtgärder. Dessutom använder kommunerna olika beräkningsunderlag, vilket ytterligare försvårar jämförelser av olika åtgärder. Revisorerna menar att vissa brister på detaljnivå sannolikt är oundvikliga som det bör vara ambition att genom ytterligare åtgärder säkerställa kvaliteten i regeringens beslutsunderlag. Ett i allra möjligaste mån korrekt och enhetligt beslutsunderlag är också en viktig förutsättning för att åtgärdernas verkliga miljöeffekter på ett meningsfullt sätt ska kunna utvärderas mot såväl de skattade effekterna som mot miljömål på olika nivåer. Mot bakgrund av detta föreslår revisorerna i rapporten att sammanställer ett informationsmaterial där det framgår vilka miljöeffekter som kan förväntas av olika åtgärdstyper och som därför bör beaktas samt vilka beräkningsunderlag (exempelvis när det gäller emissionsfaktorer) som lämpligen bör användas. Uppgifter om åtgärdernas miljöeffekter saknar i vissa avseenden värde om de inte kan relateras till de kostnader som insatsen medför. Utifrån det material som finns tillgängligt om respektive åtgärds effekter och kostnader är kostnadseffektivitetsberäkningar dock inte möjliga att göra. Främsta skälet till detta är att i sin databas inte på ett tillfredsställande sätt fördelar en åtgärds stöd på de effekter den genererar. revisorer menar i rapporten att en sådan fördelning utgör en nödvändig förutsättning för beräkningar av miljöeffekternas kostnadseffektivitet. Tillförlitliga kostnadseffektivitetsberäkningar kräver dessutom att samtliga relevanta miljöeffekter för en viss insats kommer med i redovisningen. Beräkningar av miljöeffekternas kostnadseffektivitet bör ha ett sådant värde i beredningsarbete att ansträngningar för att möjliggöra sådana är motiverade. Flera remissinstanser anser att förslaget om att ett informationsmaterial sammanställs bör genomföras. Bland dess märks i , i , , , kommun och (). i län påpekar att bristfälliga riktlinjer när det gäller effektberäkningar kan leda till att kommuner som anger för positiva värden gynnas i stödfördelningen på bekostnad av dem som är mer restriktiva i sina värderingar av åtgärdernas effekter. SNF betonar vikten av att kommunernas beräkningar av effekter utgår från samma data. Även förslaget om att bör bearbeta sitt databasmaterial så att kostnadseffektivitetsberäkningar möjliggörs, mottas positivt av flera remissinstanser. Bland dessa återfinns i län, i , i , , kommun och SNF. revisorer vill ånyo understryka vikten av att bearbetar tillgängligt databasmaterial i syfte att möjliggöra beräkningar av de skattade miljöeffekternas kostnadseffektivitet. De iakttagelser revisorerna gör i rapporten om bristfälliga underlag för kostnadseffektivitetsberäkningar stöds också av RRV. RRV konstaterar bl.a. i sin uppföljning på åtgärdsnivå att kommunernas kostnadsberäkningar ibland är kraftigt överskattade eller baserade på grova uppskattningar. Enligt RRV har departementets kontroll i detta avseende varit bristfällig. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen vidhåller revisorer sin uppfattning att bör sammanställa ett informationsmaterial om åtgärdernas förväntade miljöeffekter m.m. Revisorerna föreslår att bearbetar tillgängligt databasmaterial så att beräkningar av miljöeffekternas kostnadseffektivitet möjliggörs och att sammanställer ett informationsmaterial där det framgår vilka miljöeffekter som kan förväntas av olika åtgärdstyper och som därför bör beaktas samt vilka beräkningsunderlag (exempelvis när det gäller emissionsfaktorer) som lämpligen bör användas. Stöd till ny teknik och nya arbetsmetoder Enligt 16 § förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället krävs det att stöd till vinstdrivande verksamhet ska kunna antas bidra till ny teknik eller nya arbetsmetoder. I regeringens bedömningskriterier för vad som är ny teknik betonas att åtgärden bör utveckla och/eller nyttja en ny teknisk lösning eller arbetsmetod på försök eller i pilotanläggning eller att åtgärden innebär en tillämpning i full skala av en teknik eller arbetsmetod som tidigare endast prövats/använts i försöksanläggningar eller i mindre omfattning. Slutligen kan inriktningen mot användande av ny teknik uppnås genom att åtgärden bidrar till utvecklingen av en teknik eller metod som kan bli kommersiellt tillgänglig. Av rapporten framgår att regeringen överlämnat vissa ändringar i förordningen till EU för notifiering. Bland annat föreslås ett avskaffande av kravet på att vinstdrivande verksamhet endast kan få stöd för åtgärder som bidrar till utveckling av ny teknik eller nya arbetsmetoder. I rapporten menar revisorer att då kravet på användande av ny teknik eller nya arbetsmetoder endast gäller vinstdrivande verksamhet, kan den klara dominansen av kommunala huvudmän göra att det innovativa inslaget i de åtgärder som fått stöd blir begränsat. Revisorerna menar vidare att regeringens förslag, att kravet på ny teknik eller nya arbetsmetoder slopas helt inför kommande år, sannolikt kan öka möjligheterna för vinstdrivande verksamhet att erhålla stöd. kan en konsekvens av förslaget bli att det innovativa inslaget i de lokala investeringsprogrammen minskar. anser att de lokala investeringspro-grammens fokusering på skapandet av snabbt tillkommande arbetstillfällen har medfört att de långsiktiga tillväxtperspektiven fått en underordnad roll. Nydanande teknik och lösningar bör premieras. anser att satsningar på ny teknik har försummats inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Kriterierna för urvalet bör omformas så att satsningar på ny teknik stimuleras liksom att ny miljöanpassad teknik prioriteras vid beviljande av stöd. Den s.k. kretsloppsmiljarden var ett femårigt statligt investeringsbidrag för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling (1997-2001). Medlen skulle i första hand användas till kretsloppsanpassning av befintlig bebyggelse och infrastruktur. Som villkor för bidraget gällde att investeringen skulle bidra till bättre miljö, ge sysselsättning samt utnyttja ny teknik eller nya arbetsmetoder. vårproposition föreslog regeringen att kretsloppsmiljarden avvecklas genom att delar av anslaget dras in som en besparing. Kretsloppsmiljarden hade med andra ord en uttalad orientering mot satsningar som främjar utvecklande av ny teknik och nya arbetsmetoder. Även stödet till de lokala investeringsprogrammen innefattade vissa krav i dessa avseenden. EU har dock godtagit regeringens förslag till slopande av kravet på utnyttjandet av ny teknik för vinstdrivande verksamheter som beviljas stöd inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Detta i kombination med kretsloppsmiljardens avveckling gör att revisorerna befarar att satsningar på ny teknik inte kommer att ges det utrymme som är önskvärt inom ramen för ett omfattande statligt investeringsstöd. Satsningar på ny teknik och nya arbetsmetoder innebär inte sällan ett påtagligt tekniskt och affärsmässigt Det är revisorernas mening att staten genom sina satsningar bör främja att projekt av det här slaget kommer till stånd. Även RRV har i sin uppföljning konstaterat att nytänkande och innovationer är svåra att förena med investeringsprogrammens villkor. RRV har inte kunnat påvisa att projekt med vinstdrivande huvudmän innehåller någon form av ny teknik eller arbetsmetoder som inte har använts i landet. Sammantaget leder detta till att revisorer föreslår att regeringen redovisar för hur man har för avsikt att främja ny teknik och eller nya arbetsmetoder under återstoden av satsningen på lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling. Frågan om spridningen av kunskaper och erfarenheter från de lokala investeringsprogrammen behandlas inte närmare i rapporten. Revisorerna konstaterar endast att regeringen vid sina bedömningar anger att man lägger vikt vid om åtgärden eller sättet att genomföra den är intressant för många andra offentliga eller privata aktörer och avses att spridas aktivt. Dessutom värderades om åtgärden genomförs i samverkan med eller utvärderas av universitet, högskola eller annan forskningsinstitution. Flera remissinstanser berör frågan om spridning av kunskaper och erfarenheter från de lokala investeringsprogrammen. anser att effektiv kunskapsåterföring och kunskapsspridning är strategiskt för programmets genomförande. anser att det är angeläget att det sprids kunskap till kommunerna om effektiva åtgärder inom vägtransportsystemet. anser att åtgärder som kan fungera som demonstrationsprojekt och därmed ge spridningseffekter bör prioriteras. anser att de erfarenheter som vinns och den kunskap som skapas måste förmedlas till övriga aktörer. Även en internationell spridning till exempelvis länderna kring förespråkas. Det nyinrättade centret för ekologiskt hållbar utveckling kan här fylla en funktion. anser att ett handlingsprogram för detta ändamål bör upprättas och särskilda medel avsättas. Informations- och utvecklingsprojekt kan knytas till framgångsrika projekt och bör inkludera såväl de kunskapsbärande kommunerna som forskare och praktiker. Även anser att initiativ bör tas så att den kunskap och erfarenhet som erhållits i arbetet med de lokala investeringsprogrammen kan spridas. Särskilda medel bör avsättas för detta arbete. Revisorerna delar remissinstansernas uppfattning att det är viktigt att erfarenheter och goda exempel som genereras inom ramen för de lokala investeringsprogrammen aktivt sprids till så många som möjligt. Bland annat för detta ändamål har regeringen inrättat en särskild myndighet (om ekologisk hållbarhet). revisorer utgår ifrån att denna myndighet kan tillgodose de önskemål som remissinstanserna uttrycker. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående förstärkning av sektorsmyndigheternas roll, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående länsstyrelsernas roll, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående regeringens avslagsmotiveringar, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående hinder för kommungemensamma satsningar, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående kommunernas redovisning av investeringsprogrammens miljöeffekter, 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående stöd till ny teknik och nya arbetsmetoder. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revi-sorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och avdelningsdirektören (föredragande). Rapport 1998/99:8 Statligt stöd till lokala revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har granskat det statliga stödet till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället. Stödets syftet är dels att stimulera sådana investeringar som bidrar till att uppnår målet att fungera som ett föregångsland vad gäller ekologiskt hållbar utveckling, dels att bidra till målet om halverad arbetslöshet . Stödet utgår till kommuner och beslut om stöd fattas av regeringen efter beredning av . Förslaget till granskning kommer från bostadsutskott. Revisorernas granskning har främst inriktats mot att analysera den fördelningsmodell som använts. Granskningen berör även stödets fördelning på kommuner, åtgärder och huvudmän. Därutöver analyseras kommunernas skattningar av investeringarnas miljö- respektive sysselsättningseffekter. Granskningen bygger på nära 50 intervjuer med representanter för , länsstyrelser, sektorsmyndigheter, kommuner och intresseorganisationer samt deltagande i ett antal seminarier anordnade av . Vidare har en enkät skickats till samtliga kommuner som ansökte om stödet års fördelning samt till ett urval av de kommuner som ansökte års fördelning. I arbetet med att bedöma investeringsprogrammens miljöeffekter har AB () anlitats. Revisorernas rapport har utarbetats i revisorernas andra avdelning av (), ordförande, (f.d. riksdagsledamot (m)), v. ordf., (), (), (), (), () och (f.d. riksdagsledamot (mp)). Inom revisorernas kansli har avdelningsdirektör haft ansvaret för utredningsarbetet. Medarbetare har varit pol. kand. samt pol. stud. . Även kanslichef och utredningschef har deltagit i granskningsarbetet. Det statliga stödet till lokala investeringsprogram för ekologiskt hållbar utveckling omfattar . I regeringens vårproposition 1999 aviseras en förlängning av programmet . Stödet kan endast sökas av kommuner och kommunalförbund. Beslut om stöd fattas av regeringen efter beredning av . Stöd utbetalas till lokala investeringsprogram bestående av åtgärder som främjar en ekologiskt hållbar utveckling. Ytterligare villkor för stödet framgår av förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället (se bilaga 1). Regeringen har beslutat att fördela i stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling. Det är revisorers uppfattning att de två första fördelningsårens ansöknings- och beredningsarbete har stimulerat det lokala arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling. Tankeprocesser har satts i gång eller förstärkts i kommunerna under ansökningsförfarandet. Fördelningen av det aktuella stödet har emellertid inte varit helt invändningsfri. revisorer konstaterar att en beredningsorganisation upprättades och arbetsformer etablerades för hanteringen av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram . Revisorerna anser att flera av de problem som uppkommit under det första fördelningsåret hade kunnat undvikas med ett grundligare förarbete innan stödformen etablerades. Det gäller bl.a. svårigheter för att informera om vilka bedömningsgrunder som använts vid fördelningen av stödet, klargörande av sektorsmyndigheternas och länsstyrelsernas roll i processen samt vilka krav som ställdes på kommunernas ansökningar. Då den fördelningsmodell som användes inte har prövats, menar revisorer att vissa frågetecken kan resas kring att en så ansenlig summa som fördelades . Denna iakttagelse stärks av att det saknades en förordning till grund för arbetet under större delen av det första fördelningsåret. Även bristen på en konkretiserad målbild för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling uppmärksammas av revisorer. En av revisorers huvudsynpunkter är mot bakgrund av vad som anförts ovan att fördelningsmodellen borde ha prövats i mindre skala under det första fördelningsåret. Den fördelningsmodell som använts innebär bl.a. att kontakterna mellan och kommunerna utökas i jämförelse med mer traditionella modeller för fördelning av statliga bidrag. torsmyndigheternas direkta inblandning i beredningsarbetet. Tanken är dock att sektorsmyndigheternas kompetens skall tas till vara på olika sätt. Vid fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram hade sektorsmyndigheterna vissa svårigheter att finna sin roll. Detta sammanhängde med oklarheter om det informella momentets förvaltningsrättsliga status och icke uppfyllda förväntningar på det formella remissförfarandets kvantitativa omfattning. Därutöver upplevdes svårigheter i att upprätthålla kvalitet på bedömningarna på grund av bristfälligt underlagsmaterial och korta remisstider samt negativa erfarenheter beroende på att myndigheterna endast konsulterades under den inledande intresseanmälningsfasen. Bristerna i rollfördelningen mellan och de inblandade myndigheterna kan även tillskrivas de oklara styrningsrelationer som uppkommer då flera departement är inblandade samt att förordningen och dess förarbeten inte tydligare preciserar sektorsmyndigheternas roll. Oklarheter kring hur beslutsstrukturerna ser ut inom samt vilken tillämpningspraxis som har skapats vid den beredande enheten vid kan även ha bidragit till att många sektorsmyndigheter har haft svårt att finna sin roll i beredningsprocessen. Vidare konstateras att den valda fördelningsmodellen medför att åtar sig tyngande ärendehantering av förvaltningskaraktär. Konsekvensen av detta blir att den ordinarie förvaltningen i viss mån ställs vid sidan om fördelningsprocessen. Till viss del sker detta även i motsats till den renodling av rollerna mellan myndigheterna och som eftersträvats i samband med etablerandet av ett sammanhållet system för resultatstyrning . revisorer noterar att har vidtagit ett antal åtgärder i syfte att bemästra några av de problem som identifierats ovan. Utöver dessa åtgärder föreslår revisorer bl.a. att en större andel av investeringsprogrammens åtgärder remitteras till sektorsmyndigheterna för yttrande. Många av de slutsatser som sammanfattar sektorsmyndigheternas roll i processen gäller också länsstyrelsernas erfarenheter av beredningsförfarandet. Bristen på ett klart definierat uppdrag i kombination med ett särskilt dialogmoment mellan kommuner och gjorde att många av länsstyrelserna hade problem att finna sin roll i processen. Problemen förstärktes av att kommuner, särskilt de som inte fått stöd till sina program, krävde besked från på vilka grunder de fått avslag och hur de lämpligen skulle gå vidare i nästa ansökan. Sådana besked eller dylik rådgivning hade länsstyrelserna som regel svårt att ge. Det genomgående intrycket från intervjuer med länsstyrelsernas kontaktpersoner är att det föreskrivna samrådet mellan kommuner och länsstyrelser fick en klarare utformning under det andra fördelningsåret. Detta berodde sannolikt på att riktlinjer blev tydligare, men även på att länsstyrelserna själva hade byggt upp erfarenheter kring hur man lämpligast borde organisera samrådet med kommunerna. I syfte att ytterligare underlätta länsstyrelsernas roll föreslår revisorer bl.a. att regeringen i förordningen (1998:23) om statliga bidrag som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället förtydligar syftet med samrådet mellan kommunerna och . Kommunernas syn på fördelningsprocessen En klar majoritet av kommunerna ansåg att det fanns brister i de riktlinjer som gav om det aktuella stödet . Man ansåg bl.a. att riktlinjerna var oklara, att de förändrades samt att olika kommuner gavs olika besked om vilka åtgärder som kunde anses vara stödberättigade. revisorer anser att ett omfattande statligt stöd bör kännetecknas av väl genomarbetad struktur som uppvisar en viss kontinuitet i såväl tid som rum. Revisorerna ifrågasätter om så har varit fallet när det gäller det statliga stödet till lokala investeringsprogram. Kommunernas arbete med intresseanmälan och ansökan kännetecknades under första fördelningsåret av en stark tidspress. Detta resulterade bl.a. i att en del kommuner uppger att de haft svårt att hinna förankra investeringsprogrammen hos kommunmedlemmarna. revisorer konstaterar att kommunerna upplever agerande och besked som avsevärt tydligare . Det finns hos departementet en medvetenhet om vilka de huvudsakliga problemen är i relationerna till kommunerna, och åtgärder har vidtagits för att minska dess negativa effekter. revisorer finner ändå anledning att föreslå att regeringen utreder hur problemet med otillräcklig information om bedömningskriterier och avslagsmotiv påverkar effektiviteten i upprättande och beredning av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram. Stödets fördelning på kommuner, åtgärder och huvudmän Av den analys som genomförts av fördelningen av stöd på kommunnivå framgår att varken befolkningsstorlek eller arbetslöshetssituation samvarierar med stödets storlek per capita under något av de två fördelningsår som undersökts.