frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — Inte heller har regeringen begärt att Försvarsmakten ska bedöma vilken användning försvaret har haft av den utbildning och forskning som Försvarsmakten har beställt från Försvarshögskolan. I stället begär rege-ringen att Försvarshög-skolan själv ska redovisa på vilket sätt skolans be-ställare har nytta av skolans verksamhet. Regeringen begär emellertid att ÖCB ska redo-göra för den utbildning forsk-ning som myndigheten beställer från Försvarshögskolan och andra utförare. Enligt regleringsbrevet ska ÖCB bl.a. redovisa utifrån vilka grunder som ÖCB beställer forskning. ÖCB ska också översiktligt redogöra för de forsk-ningsuppdrag som myndigheterna i det civila försvaret har lämnat, hur forsk-ningsresultatet har förmedlats i det civila försvaret samt hur genomförd forskning har utvecklat försvarets förmåga. Revisorerna anser att regeringen bör utgå från myndig-heternas roller som beställare och utförare när kraven på respektive myndighet formuleras. Regeringen bör begära att Försvarsmakten och ÖCB motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet delar revisorernas uppfattning om att regeringen i sin styrning bör utgå från myndigheternas roller som beställare och utförare. Expeditionschefen anser dock att Försvarsmakten inte ska behöva motivera varför myndigheten beställer utbildning och forskning från Försvarshögskolan. Expeditionschef-en uppger att Försvarshögskolan saknar konkurrenter. Enligt expeditionsche-fen ligger det därför i "sakens natur" att Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan. Försvarsmakten ställer sig också tveksam till att Försvarsmakten ska motivera och bedöma effekterna av den utbildning och forskning som För-svarsmakten köper från Försvarshögskolan. Försvarsmakten menar att moti-ven och ef-fekterna av officersutbildningen torde vara uppenbar. uppger För-svarsmakten att myndigheten till regeringen rapporterar resultatet av genom-förd utbildning jämfört med de krav som Försvarsmakten ställt på Försvars-högskolan. Enligt För-svarsmakten rapporterar Försvarsmakten också vilken användning myndig-heten har haft av Försvarshögskolans utbildning och forskning. Försvarshögskolan instämmer med revisorerna om att regeringens styrning av avgiftsfinansierade myndigheter inte funnit sina former. Försvarshögskolan menar att regeringens styr-ning med hjälp av mål och resultat inte fungerar på samma sätt vid avgiftsfi-nansiering som vid anslagsfinansiering. Vid avgiftsfinansiering bör regeringens styrning inriktas mot att beställaren får en central roll. framhåller att myndigheten ska leva upp till regeringens mål för forskningen. Enligt regleringsbrevet för ska ÖCB redovisa grunderna för den forskning som ÖCB beställt för det civila försvaret. ÖCB menar att regeringens krav utgår från regeringens önskan att kunna värdera på vilket sätt ÖCB tillgodoser det långsiktiga kunskapsbehov-et i det civila försvaret. ÖCB kan mot denna bakgrund inte tillgodose reviso-rernas förslag om att ÖCB ska redovisa motiven till att myndigheten köper viss forskning från Försvarshögskolan eller från någon annan producent. Motiven till varför forskning beställs är enligt ÖCB inte relevant för hur målen uppfylls. ÖCB ser heller inga skäl till att myndigheten ska behöva redovisa vilken användning ÖCB har av Försvarshögskolans forskning. Enligt ÖCB täcks detta in på ett bättre sätt av de återrapporteringskrav som redan finns i regleringsbrevet. Flygtekniska försöksanstalten (FFA) delar revisorernas förslag. FFA beto-nar vikten av att beställaren har rätt kompetens. Enligt FFA bör dialogerna utvecklas framför allt när det gäller att redovisa resultatet av forskningen. FFA menar att regeringens mål- och resultatstyrning i regleringsbreven av forskningen inte fungerar som den nu är utformad. Om regeringens mål- och resultatstyrning av forskningen inte utvecklas så att det fungerar bör stats-makterna enligt FFA överväga att styra forskningen med andra former. instämmer också med revisorerna. ESV framhål-ler särskilt vikten av att regeringen i sin styrning och uppföljning utgår från de roller som myndigheterna har som beställare och utförare. har inga invändningar mot att revisorerna föreslår att rege-ringen ska begära att Försvarsmakten och ÖCB redovisar motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från Försvarshögskol-an. har heller inget att anföra mot att Försvarsmakten och ÖCB ska redovisa resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de resultat som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställningar. Inte heller har några invändningar mot att Försvarsmakten och ÖCB ska redovisa vilken användning myndigheterna har haft av den utbild-ning och forskning som de båda myndigheterna har beställt från Försvars-högskolan. Revisorerna noterar att expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att Försvarshögskolan saknar konkurrenter. Enligt expeditionschefen är det därför onödigt att Försvarsmakten motiverar varför myndigheten beställer från Försvarshögskolan. Revisorerna är av en annan uppfattning. Enligt revisorerna finns det inslag i Försvarshögskolans verksamhet som Försvars-makten och ÖCB skulle kunna beställa från andra utbildningsanordnare. Revisorerna konstaterar att FFA delar revisorernas förslag och att inte har några invändningar. Försvarsmakten och ÖCB ställer sig dock tveksamma till att motivera och bedöma vilken användning myn-dighet-erna och försvaret har av den utbildning och forskning som de beställer från För-svarshögskolan. uppger Försvarsmakten att myndigheten till regeringen rapporte-rar resultatet av den beställda utbildningen och forskningen och vilken användning Försvarsmakten har haft av Försvars-högskolans verksamhet. Revisorerna har i granskningen tagit del av Försvarsmaktens åter-rapporte-ring till regeringen. Av granskningen framgår att Försvarsmakten i årsredovisningen varken redovisar utbild-ningsbehov eller vilka krav Försvarsmakten ställde på För-svarshögsko-lan. Inte heller finns det där någon redogörelse för på vilket sätt beställning-arna till Försvarshögskolan hade bidragit till ett bättre försvar. Av granskningen framgår dessutom att För-svarsmaktens redogörelser i årsredovisningen om Försvarshögskolan kom-mer direkt från Försvarshögskolan. Efter det att revisorernas rapport blev färdigställd har regeringen beslutat om att tillsätta en särskild utredare (dir. 2000:14). Utred-ningen ska analysera och lämna förslag till hur forskning och utveckling ska kunna nyttjas som användbar kunskap och praktisk tillämpning inom total-försvaret. analysera hur kvalitetssäkring och uppföljning fungerar när det gäller forskning och utveckling som beställs av Försvars-makten, ÖCB och andra myndig-heter inom försvaret. Utredaren ska också titta på vilka konsekvenser avgifts-finansiering har i förhållande till de forsk-ningsbehov som finns inom total-försvaret. Revisorerna konstaterar att regeringen delar revisorernas uppfattning om att det är angeläget att totalförsvaret har användning för den verksamhet som Försvarsmakten, ÖCB m.fl. beställer från Försvarshögskolan och andra producenter. Enligt revisorernas mening är det en självklarhet att Försvars-makten och ÖCB ska kunna motivera och redovisa vilken användning myn-digheterna har av den verksamhet de beställer. Lika självklart är det att myn-digheterna aktivt undersöker om det finns andra producenter än Försvarshög-skolan. Genom direkta kontakter med civila högskolor ökar försvarsmyndig-heternas utbyte med det civila samhället. utsätts Försvarshögsko-lan för konkurrens från de civila högskolorna. Ställ krav på Försvarshögskolan Statsmakterna, Försvarsmakten och Försvarshögskolan har i olika samman-hang betonat vikten av att den högre officersutbildningen godkäns som akademisk utbildning. Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendationer som har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring . Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som formellt ställer på ett akademiskt lärosäte. Revisorerna erfar att det kan vara både tidskrävande och be-svärligt för en yrkesskola att bli högskolemässig. Av revisorernas rapport framgår att var-ken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmakten skapar något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Det finns ingen utomstående som bedömer utbildningarnas innehåll och kvalitet. Enligt revisorernas mening är det an-geläget att Försvarshögskolans utbild-ningar bedöms av någon utomstående. Enligt förordning (1995:945) med instruktion för har ver-ket i första hand ansvar för universitet och högskolor. Av förordningen fram-går emellertid att också kan ha uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. Revisorerna anser därför att regeringen bör ge i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet meddelar att regeringen har för avsikt att låta göra en översyn av För-svarshögskolans officersutbildning. Försvarshögskolan är tveksam till revisorernas förslag om att re-geringen bör ge i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvars-högskolans utbildningar. Försvarshögskolan menar att det är mindre lämpligt att redan nu ska börja bedriva tillsyn av Försvarshögskolan. Enligt För-svarshögskolan kommer frågan om tillsyn att behandlas i samband med att Försvarshögskolan lämnar in en ansökan till om examens-rätt. Högskolever-ket ställer sig positiv till att, med utgångspunkt i högskolelag-en och hög-skoleförord-ningen, bedöma innehåll och kvalitet i Försvarshög-skolans utbildningar. Revisorerna anser det angeläget att någon utomstående granskar innehål-let och kvaliteten i Försvarshögskolans utbildningar. Revisorerna anser att regeringen bör ge i uppdrag att utifrån högskolelagen och högskoleförordningen bedriva tillsyn över Försvarshögskolan. En tanke med avgifts-finansiering är att marknadsmässiga förhållanden i viss mån ska efterliknas. Av samordnings-avtalet mellan Försvarshögskolan och Försvars-makten framgår att relationen mellan de båda myndigheterna ska präglas av affärsmässighet. Enligt regeringens prognoser har Försvarshög-skolan genomfört verk-samheter för ca (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 6 Totalförsvar). leds Försvarshög-skolan av en traditionell styrelse med begränsat ansvar. Utan någon tydlig gränsdragning delar styrelsen och skolans ledning ansvaret för Försvarshögskolan. En annan komplikation är att Försvarshögskolans stora beställare finns re-presenterade i styrelsen. Inom Försvarshögskolan finns det olika uppfatt-ningar om huruvida ledamöterna i styrelsen har kunnat skilja på sina styrelse- och myndighetsroller. Dessutom ingår företrädare för Försvarsdeparte-mentet i styrelsen. Det innebär att en tjänste-man i Försvarsdepartementet både kan vara uppdragsgivare till skolan, beslutande i styrelsen och - som ägare - mottagare av styrel-sens analyser. Revisorerna föreslår att Försvarshögskolan ges en styrelse med fullt ansvar. Därmed skulle det inte råda något tvivel om att styrelsen har det fulla ansvaret för Försvarshögskolans verksamhet. Expeditionschefen i Försvarsdepartementet uppger att Försvarsdeparte-mentet avser se över . Expeditionschefens upp-fattning är att ska ha samma form som de civila högskolorna, dvs. en styrelse med begränsat ansvar. Försvarshögskolan ställer sig också tveksam till att skolan ska ha en styrelse med fullt ansvar. Försvarshögskolan anser att skolan ska ha samma styrelseform som de civila högskolorna. Revisorerna konstaterar att i sitt betänk-ande Ledande forskning - för säkerhets skull (SOU 1999:110) har kommit till samma slutsatser som revisorerna. hade i uppdrag att lämna förslag till hur en sammanslagning av de nuvarande myndigheterna Flygtekniska försöksanstalten och Försvarets forskningsan-stalt skulle kunna genomföras (dir. 1999:33). Utredningen föreslog att de båda myndigheterna skulle slås samman till en ny forskningsmyndighet med namnet (). Försvarsforskningsutred-ningen föreslog att den nya forskningsmyndigheten skulle ledas av en styr-else med fullt ansvar. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att styrel-sens ledamöter står obundna i förhållande till olika parts-intressen. Skolans beställare bör därför inte vara representerade i styrelsen. För att undvika otydliga roller bör inte heller någon tjänsteman från Försvarsdepartementet ingå i styrelsen. 3.1 Försvarsmakten saknar resurser En utgångspunkt för avgiftsfinansiering är att beställare har goda kunska-per om vad han vill beställa och att verksamheten hos den utför-ande myn-digheten bestäms av beställarens efterfrågan. Försvarsmakten saknar emellertid tillräckliga resurser för att bestämma behovet av officerare och innehållet i officersutbild-ningen. Revisorerna anser att Försvarsmakten måste vara en kunnig be-ställare. En-ligt revisorernas mening är det också viktigt att Försvarsmakten själv utvär-derar den utbildning och forskning som försvaret köper från Försvarshög-skolan. Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. Regeringen bör därför se till att Försvarsmakten har kunskaper att genomföra upphand-ling av utbildning och forsk-ning. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten behöver analysera vilken användning försvaret har av Försvarshögskolans utbildningar. Regeringen har också ansvar att se till att ÖCB genomför upphandling och uppfölj-ning på ett bra sätt. Revisorerna anser att regeringen bör överväga att ge ÖCB i uppdrag att inom myndigheten inrätta en motsvarighet till det utbildningsråd som bedrivs av . 3.2 Ställ krav på Försvarshögskolans beställare Enligt revisorernas uppfattning bör regeringen begära att beställarna både motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbild-ningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhäl-let. tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare. Enligt revisorernas mening bör regeringen i regleringsbreven begära att Försvars-makten och ÖCB ska redovisa: motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de krav som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställ-ningar den användning myndigheterna har haft av Försvarshög-skolans ut-bild-ningar och forskning. 3.3 Ställ krav på Försvarshögskolan Revisorerna anser att Försvarshögskolan bör öka sina ansträngningar att söka sig till intressenter både i och i andra länder. Med fler intres-senter minskar Försvarshögskolans beroende av Försvars-makten. ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering ska fung-era. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i upp-drag att upprätta en handlingsplan för hur skolan i större utsträckning ska nå ut till fler beställare. I Försvarshögskolans årsredovisning för finns det inga uppgifter om vilka utbildningskrav Försvarsmakten och de andra beställarna hade ställt på skolan. Det finns därför inga mål eller krav att relatera den genomförda verksamheten till. Revisorerna föreslår att regeringen i regleringsbrevet till Försvarshögsko-lan begär att skolan i sin årsredovisning ska redovisa resultat och målupp-fyllelse i förhållande till de krav som beställarna har ställt på skolan. Varken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmak-ten skapar något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Det finns ingen utomstående som bedömer utbildningarnas innehåll och kvalitet. Enligt revisorernas mening är det an-geläget att Försvarshögskolans utbildningar bedöms av någon utomstående. Enligt förordning (1995:945) med instruktion för har ver-ket i första hand ansvar för universitet och högskolor. Av förordningen fram-går emellertid att också kan ha uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå. Revisorerna anser därför att regeringen bör ge i uppdrag att bedriva tillsyn över Försvarshögskolans utbildningar. Revisorerna föreslår att Försvarshögskolan ska ges en styrelse med fullt ansvar. Därmed skulle det inte råda något tvivel om att styrelsen har det fulla ansvaret för Försvarshögskolans verksamhet. Av verksförordningen (1995:1322) framgår att en styrelse vanligtvis består av myndighetschefen och högst åtta andra ledamöter. Detta gäller förvalt-ningsmyndigheter med traditionell styrelse. Styrelser med fullt ansvar har i regel färre ledamöter, detta för att de ska fungera som bra ledningsorgan. Enligt revisorernas mening bör Försvarshögskolans styrelseordförande lik-som vara en externt rekryterad person med goda kontakter i framför allt den vetenskapliga världen. Styrelsens ledamöter bör stå obundna i förhållande till olika parts-intressen. Skolans beställare bör därför inte vara representerade i styrelsen. Inte heller bör någon tjänsteman från Försvarsdepartementet ingå i styrelsen. Enligt revisorernas uppfattning bör antalet ledamöter i Försvarshögskolans sty-relse uppgå till högst åtta inklusive ordförande och skolans rektor. 3.5 Försvarshögskolans finansiering om skolan blir ett akademiskt lärosäte ser en motsättning mellan avgiftsfinansiering och Försvars-högskolans ambition att bli ett akademiskt lärosäte. konstate-rar att Försvarshögskolans närmande till det övriga högskolesystemet skulle underlättas om Försvarshögskolan fick en likartad ställning till Försvarsde-partementet som de övriga högskolorna har till . De civila högskolorna får sina utbildningsuppdrag och anslag från Utbildnings-departementet. Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendatio-ner som har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring . Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som formellt ställer på ett akademiskt lärosäte. Revisorerna erfar att det kan vara både tidskrävande och besvärligt för en yrkesskola att bli högskolemässig. Revisorerna ser också att det kan finnas en motsättning mellan avgiftsfinansiering och Försvarshögskolans strävan att bli ett akademiskt lärosäte. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i uppdrag att analysera vilka styr- och finansieringsformer som är lämpligast utifrån att skolan blir ett akademiskt lärosäte. 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.1 angående att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från Försvarshögskolan, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.2 angående regeringens krav i regleringsbreven på Försvarshögskolans beställare, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.3 angående de krav regeringen bör ställa krav på Försvarshögskolan, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.4 angående , 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört under avsnitt 3.5 angående att regeringen ger Försvarshögskolan i uppdrag att analysera vilka styr- och finansieringsformer som är lämpligast utifrån att skolan blir ett akademiskt lärosäte. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichef , utredningschef och avdelningsdirektör (föredragande). Rapport 1999/2000:5 i det nya försvaret revisorer · 100 12 · TEL · fax revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen och be-ställare styr Försvarshögskolan. Försvarshögskolan är en myndighet under Försvarsdepartementet. Försvars-högskolans verksamhet finansieras emeller-tid huvudsakligen genom avgifter från skolans beställare. Granskningen har inriktats mot frågan hur avgiftsfinansiering tillämpas vid . Underlaget till granskningen utgörs av regleringsbrev, avtal, beställningar och andra dokument som upprättats av Försvarsdepartementet, För-svarshög-skolan och andra försvarsmyndigheter. Företrädare för Försvarsdepartemen-tet, Försvarsmakten, Försvarshögskolan och har intervjuats under granskningen. Beslut om rapporten har fattats av revisorerna i plenum . Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstagande och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till . Granskningen har genomförts av revisorernas andra avdelning. I avdel-ningen ingår ledamöterna () ordför-ande, (), (), (), (), (), Len-nart () och (). På revisorernas kansli har avdelningsdirektör haft ansva-ret för granskningen. Även utredningschefen och praktikan-terna och har deltagit i arbetet. Försvarshögskolan finansieras huvudsakligen med avgifter. Försvarsmakten är skolans största beställare. Försvarsmaktens beställningar uppgår till av Försvarshögskolans totala inkomster. Genom avgifts-finansieringen skulle Försvarsmakten och Försvarshögskolan få tydliga roller som beställare och utförare. Försvarsmakten skulle få stort inflytande över officersutbildningen och försvarsforskningen genom sina beställningar av utbild-ning och forskning från För-svarshögskolan. En tanke med avgiftsfinansiering av statlig verksamhet är att marknads-mässiga förhållanden ska efterliknas. Avgifter ska leda till att verk-samheten vid den utförande myndigheten blir efterfrågestyrd. Det finns en rad allmänna förutsättningar för att avgiftsfinansiering ska fungera. En förutsättning är att både beställaren och utföraren har valfrihet. Hos beställaren kan valfriheten bestå av möjligheten att påverka de tjänster som utföraren producerar. Det kan handla om att beställaren har möjlighet att köpa tjänsten hos någon annan, producera den själv eller helt avstå från tjänsten. Utförarens valfrihet kan t.ex. bestå av att utföraren har andra kunder att vända sig till. Enligt skolans statistik uppvisar Försvarshögskolan ett gott re-sultat. har av de elever som genomfört skolans nivåhöj-ande officersutbildning blivit godkända. Enligt uppfattningar i För-svarsde-parte-mentet, Försvarshögskolan och hos skolans beställare bedriver För-svarshög-skolan en bra verksamhet. Enligt revisorernas mening finns det emellertid många faktorer som mot-verkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen. Försvarshögskolans förutsättningar för avgiftsfinansiering Försvarshögskolans och Försvarsmaktens valfrihet är starkt begränsad. För-svarshögskolan har monopol på högre officersutbildning. är För-svarsmakten den enda beställaren av officersutbildning. Försvarsmakten saknar resurser för att avgöra hur officersutbildningen ska vara utformad. Försvarshögskolan har ett kunskapsövertag gentemot För-svarsmakten och det händer att Försvarshögskolan måste förklara för För-svarsmakten vad man bör beställa från skolan. Trots att i olika om-gångar beslutat om ett förändrat försvar har antalet officerare som utbildas vid varit detsamma . Enligt revisorernas mening har avgiftsfinansieringen inte medfört att För-svarsmakten har fått något stort inflytande över officersutbildningen.