frsrdg · GN04RR13 · 2000-01-01 00:00:00 — Utöver dessa äldreavgångar finns det andra fall där ersättning från a-kassa utnyttjas för personer som dragit sig tillbaka från arbetslivet före den ordinarie pensionsåldern. Här finns i huvudsak tre varianter. Personer som avgår med avtalspension före och som kan höja sin inkomst genom att toppa upp pensionen (max av tidigare lön) med a-kassa (max av tidigare lön). Personer som avgått på egen begäran ("stämplat ut") samt personer som beviljats pensionsersättning från staten men som väljer a-kassa i stället för att få högre inkomst (s.k. vilande pensionsersättning). Ett specialfall är personer som inte har full pension och därför skrivit in sig vid arbetsförmedlingen för att få behålla sin sjukpenningklass utan att göra anspråk på a-kasseersättning. Det är också möjligt även för personer som gjort förtida uttag av pension att skriva in sig vid arbetsförmedlingen för att toppa upp inkomsten. Samtliga dessa grupper är arbetssökande och inskrivna vid arbetsförmedlingen. Arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor och kraven på att stå till arbetsmarknadens förfogande gäller fullt ut även i de fall då personerna uppbär pension. Detta innebär att de är skyldiga att acceptera arbete eller åtgärd som anvisas av arbetsförmedling. De som inte uppfyller dessa villkor riskerar avstängning . Enligt den enkät som revisorer tillställde samtliga länsarbetsnämnder uppskattas att av dem som fanns inskrivna vid arbetsförmedlingen /2000 hade knappt 7 400 personer lämnat sin tidigare anställning i samband med äldreavgångar. Detta motsvarar drygt en fjärdedel av samtliga arbetslösa i åldersgruppen . Femton länsarbetsnämnder inkom med svar fördelade på kön, ålder och sektor från alla eller en del av sina arbetsförmedlingar. Från dessa svar kan man utläsa (se tabell 5) att två tredjedelar av dem som blivit arbetslösa i samband med äldreavgångarna kommer från den privata sektorn och återstoden från den offentliga sektorn (främst kommuner och landsting). Av de förklaringar och kommentarer som bifogats svaren från länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar framgår att man inte klassificerat en person som en äldreavgång om man inte varit helt säker på sin sak. Uppskattningen innebär därför sannolikt en viss underskattning av det verkliga antalet. Tabell 5: Antal arbetssökande som avgått i samband med "äldreavgångar" Från privat sektor Från offentlig sektor SAMTLIGA Ålder Män Kvinnor Män Kvinnor 177 84 109 41 411 194 52 54 74 374 295 78 51 88 512 394 134 40 129 697 415 126 52 219 812 429 168 69 322 968 TOTALT 1 904 642 375 873 3 794 Ungefär hälften av länsarbetsnämnderna bedömer att äldreavgångarna ökat , övriga noterar oförändrade eller minskande antal. Av kommentarerna framgår att äldreavgångarna upplevs som ett mycket besvärande problem på många orter. Några kontor har bifogat exempel på avtal där arbetsgivaren och den lokala fackklubben skriftligen undertecknat avtalsvillkor som bl.a. inkluderar 450 dagars a-kassa. Att arbetsförmedlarna upplever äldreavgångarna som betungande illustreras av att de flesta utnyttjat möjligeten att komma med förslag på hur man ska komma till rätta med problemen. Lösningsförslagen varierar dock kraftigt mellan kontoren. Bland de förslag som återkommer kan nämnas lagstiftning, information, förtidspension av arbetsmarknadsskäl, förbud mot denna typ av förhandlingslösningar, låt arbetsgivaren betala pensionslösningen, avtal om äldreavgångar bör inte få slutas på lokal nivå, avtalen bör godkännas av AMS, tidigare information till länsarbetsnämnden och stopp för möjligheten för personer som uppbär pension att fyllnadsmarkera. Spridningen mellan dessa helt olika förslag kan ses som ett uttryck för den uppgivenhet många arbetsförmedlare känner inför denna problematik och som en illustration av avsaknaden av en samlad strategi för hantering av äldreavgångarna. Av kontakterna med arbetsförmedlingen under granskningens gång har det framkommit att även de äldre som inte lämnat sitt arbete i samband med en "pensionslösning" i stor utsträckning kommit att uppleva arbetslösheten som en övergång fram till pension och upphört att aktivt söka arbete. I efterhand är det omöjligt att fastställa i vilken utsträckning de som omfattats av äldreavgångarna ville avgå eller om de helst velat arbeta kvar. Även om de själva valt att acceptera arbetsgivarens "erbjudande" kan det ju inte uteslutas att de gjort detta på grund av det tryck de känt från arbetsgivaren, facket och de yngre kollegerna. Samstämmiga uppgifter från personal på olika nivåer inom tyder på att dessa personer inte vill ha något nytt arbete. Så gott som alla har ju slutat sin tidigare anställning frivilligt för att få "pension" och de har skrivit in sig vid arbetsförmedlingen enbart för att öka sina inkomster. En försiktig uppskattning av statens direkta kostnader för äldreavgångarna hamnar på i form av utbetald arbetslöshetsersättning (7 400 personer med i dagersättning). Det finns dock mycket som tyder på att detta kan vara en underskattning. Att äldre avgångarna blivit en så populär lösning beror på att de erbjuder den som lämnar sin anställning mycket förmånliga pensionsvillkor som de avtalsslutande parterna, facket och arbetsgivaren, inte själva behöver stå för några kostnader. För att överenskommelsen ska bli möjlig måste dock ytterligare ett villkor uppfyllas, nämligen att alla parter känner sig säkra på att arbetsförmedlingen kommer att acceptera "pensionslösningen" och inte tvinga ut den uppsagde i arbete eller andra aktiviteter. Arbetsförmedlingens uppgivenhet inför äldreavgångsproblematiken, såsom den framstått under revisorernas granskning, tyder på att dessa förväntningar vanligtvis infrias. 2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter Band andra och räknar i sina framtidsbedömningar med att den gynnsamma ekonomiska utvecklingen i kommer att dämpas på grund av en tilltagande brist på arbetskraft. Denna bedömning görs trots att man förutspår en ökning av arbetskraftsdeltagandet för de äldre åldersgrupperna. Oförändrat låga eller fortsatt sjunkande sysselsättningstal för de äldre på arbetsmarknaden skulle därför förvärra arbetskraftsbristen och ytterligare dämpa den ekonomiska tillväxten. Möjligheterna att hävda arbetslinjen som ledstjärna för den svenska arbetsmarknads- och socialpolitikens insatser för de äldre kommer därför att spela en viktig roll för den ekonomiska utvecklingen. För att trenden mot successivt allt lägre faktisk pensionsålder ska kunna brytas måste arbetslivets villkor ändras på ett sådant sätt att människor kan och vill fortsätta arbeta fram till den ordinarie pensionsåldern. En förutsättning för detta är att arbetsuppgifterna utformas på ett sådant sätt att den äldre arbetskraftens kompetens kan utvecklas och tas till vara. Ansvaret för att detta ska komma till stånd ligger i första hand hos arbetsmarknadens parter, men även utformning och tillämpning av statliga regelverk måste vara sådana att de främjar en positiv utveckling. Revisorerna vill i detta sammanhang understryka vikten av forskning som bidrar till att öka kunskapen om de faktorer som påverkar människors arbetsutbud och arbetsgivarnas benägenhet att anställa äldre arbetskraft. revisorers granskning av arbetslinjen för äldre begränsades till att belysa hur äldre personer, som av någon anledning hamnat utanför arbetsmarknaden, kommer i åtnjutande av statliga ersättningar och blir bemötta av statliga myndigheter. Av granskningen framkom att arbetslinjen inte drivits på ett konsekvent sätt för denna grupp. Alltför ofta tycks de statliga ersättningarna ha använts för att trygga individens försörjning fram till ordinarie pension snarare än som ett omställningsbidrag inför en återgång till arbetslivet. Remissinstanserna instämmer i att möjligheterna att hävda arbetslinjen för de äldre har stor betydelse för att trygga tillgången på arbetskraft och därmed för den ekonomiska utvecklingen. Liksom revisorerna betonar flera av dem att detta kan bli möjligt endast om arbetslivets villkor är sådana att människor kan och vill arbeta fram till ordinarie pensionsålder. Vad gäller dessa frågor finns inga avvikande synpunkter. Däremot tar några remissinstanser upp ytterligare aspekter. Sålunda betonar LO och TCO möjligheterna att gå ned i arbetstid som en vanlig förutsättning för att kunna stanna kvar i arbetslivet. SAF anser att problemet främst ligger i den dåliga matchningen mellan sökande och platser, som den överreglerade arbetsmarknaden gett upphov till. nämner att en viss förbättring av de äldres sysselsättningssituation inträffat mellan . Det råder stor enighet kring det angelägna i att bryta trenden mot successivt allt lägre faktisk pensionsålder. Frågan har stor betydelse för ekonomiska utveckling och människors framtida försörjning. Problemet handlar inte bara om ekonomi utan även om rätten till en dräglig arbetssituation där de äldres kompetens kan utvecklas och tas till vara. Lösningen av problemet ska inte i huvudsak sökas inom statliga regelverk eller ersättningsnivåer utan i de villkor som reglerar deltagandet i arbetslivet. Det är naturligtvis angeläget att statliga regelverk utformas så att de främjar en positiv utveckling men huvudansvaret ligger på arbetsmarknadens parter. Enligt revisorernas mening är det önskvärt med mera forskning som kan öka kunskapen om de faktorer som påverkar äldre människors arbetsutbud och arbetsgivarnas benägenhet att anställa äldre arbetskraft. 2.1 Regelverken behöver bli tydligare Utan att ta ställning till innehållet i de regelförändringar som genomförts understryker revisorerna vikten av långsiktighet i utformningen av de system som reglerar ersättningen till personer som av olika skäl inte kan eller önskar arbeta fram till ordinarie pensionsålder. Eftersom regelverken ständigt förändras har det uppstått en situation som är komplex och mycket svår att överblicka. Därmed försvåras samarbetet mellan myndigheterna och det har blivit svårt att tillämpa enhetliga kriterier. Revisorerna betonar vikten av att en samordning sker mellan socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och avtalen på arbetsmarknaden så att skillnaderna i ersättningsnivå mellan personer som står utanför arbetsmarknaden avspeglar de olika ersättningssystemens syften och prioriteringar. Eftersom systemen i någon mening måste förbli relativt komplexa för att kunna differentiera mellan de skilda behov av stöd som förekommer är behovet av tydlighet och långsiktighet i regelutformningen särskilt viktig. Oklara avgränsningar i kombination med olika ersättningsnivåer riskerar att försätta den enskilde i en situation där tid och kraft ägnas åt att försöka hitta det system som ger den högsta ersättningen. Därmed ökar risken för missbruk som i sin tur kan leda till att påfrestningarna på administrationen av ersättningarna ökar. För att undvika detta bör de olika ersättningssystemen renodlas och möjligheterna att röra sig mellan systemen eller kombinera ersättningar från olika system begränsas. Det är inte rimligt att personer som uppbär pension (avtalspension eller förtida uttag av ålderspensionen) kan komplettera pensionen med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Revisorerna pekar på att endast ett fåtal av dem som på detta sätt kombinerar pension och a-kassa har tvingats gå i pension och att det i alla händelser ankommer på arbetsmarknadens parter att i förhandlingar komma överens om nivåerna i avtalspensionen. Allt flera arbetslösa har sjukpenninggrundande inkomster som ligger över taket för arbetslöshetsförsäkringens maximinivå. Detta innebär att deras inkomster ökar om de blir sjuka. Skillnaden i ersättningsnivå kan uppgå till . Med så stora inkomstskillnader ställs naturligtvis stora krav på kontrollen av hur de arbetslösa utnyttjar sjukförsäkringen. är detta sannolikt inte något större problem eftersom det stora flertalet av de arbetslösa torde ha sjukpenninggrundande inkomster /år. I takt med att inkomsterna stiger riskerar dock problemet att växa. Detta problem har betonats även av RFV som i sitt yttrande över rapporten för arbete (Ds 1999:58) framhåller att "en högre ersättning vid sjukdom skapar en risk för den enskilde att definiera sig som sjuk i stället för arbetssökande (.). Det finns också en risk att den enskildes motivation för att kunna stå till arbetsmarknadens förfogande undergrävs." Revisorerna anser att det kan finnas skäl att analysera villkoren för ersättningarna från arbetslöshets- och sjukförsäkringarna i syfte att underlätta tillämpningen av arbetslinjen. Revisorernas åsikt att ersättningssystemen bör vara mera renodlade, tydliga och långsiktiga får ett brett stöd bland remissinstanserna. LO ställer sig dock tveksamma till förslaget att minska möjligheterna att kombinera olika ersättningssystem med hänvisning till att det i realiteten handlar om att pensionen inte går att leva på. SAF betonar att det i första hand behövs regelförenklingar och undanröjande av hinder för att gå från arbetslöshet till arbete. anser att socialförsäkringarna behöver göras mer försäkringsmässiga. Flera remissinstanser berör även samordningen mellan olika ersättningssystem. anser, liksom revisorerna, att bestämmelserna måste utformas, och i praktiken hanteras, på ett sätt som främjar arbetslinjens tillämpning för de äldre. Arbetslinjen måste stå i fokus vid översyner och förändringar av de statliga ersättningssystemen. Revisorerna anser att ansvarsfördelning och ärendeströmmar mellan olika ersättningssystem, liksom kombinationer av olika ersättningar bör kartläggas och effekterna på arbetslinjen analyseras. Det kan inte vara arbetslöshetsförsäkringens uppgift att kompensera personer, som frivilligt avgår före ordinarie pensionsålder, för att pensionen inte ger tillräcklig försörjning. regeringen redovisar hur vanligt det är att arbetslöshetsersättning kombineras med andra ersättningar och hur vanligt det är att arbetslösa rör sig mellan olika ersättningssystem samt redovisar de åtgärder som vidtagits mot bakgrund av revisorernas påpekanden. 2.2 Tillämpningen av regelverken behöver förbättras Granskningen har visat att den praktiska tillämpningen av arbetslinjen har stora brister. Orsaken till detta står, enligt revisorerna, bl.a. att finna i det komplexa regelverket och de många regeländringarna som lett till en situation som är nästan omöjlig att överblicka och svårigheter att tillämpa enhetliga kriterier. medför oklara gränser mellan ersättningssystemen och skillnader i ersättningsnivå att administrationen kan utsättas för ytterligare påfrestningar om ersättningstagarna söker kombinera ersättningar från olika system eller röra sig mellan systemen för att öka sina inkomster. För att uppnå en effektivare tillämpning av arbetslinjen är det således nödvändigt att se över regelverken. Men detta är, enligt revisorernas uppfattning, inte tillräckligt. Det åvilar de centrala myndigheterna såväl () som () att förklara reglernas syften och innebörd för sin personal samt utfärda tillräckligt utförliga instruktioner för att trygga en effektiv ärendehantering. har, enligt revisorernas iaktagelser, inte på ett tillfredsställande sätt lyckats förankra arbetslinjen som en ledstjärna för arbetsförmedlingens insatser för äldre arbetslösa. Myndigheterna, såväl som , måste bl.a. på ett tydligt sätt markera att även om äldre ofta har små chanser att snabbt återgå till reguljärt arbete kan detta aldrig accepteras som ett skäl för att vänta med eller helt avstå från aktiva insatser. Den information som kommit fram under granskningen understryker behovet av väl fungerande internkontroll- och uppföljningsrutiner för att skärpa upp tillämpningspraxis. Enbart ekonomiredovisning och analyser av verksamhetsstatistik är, enligt revisorernas mening, inte tillräckligt. lingsplaner, beslutsunderlag, prognoser o.dyl. bör följas upp. Ansvaret för att utveckla sådana rutiner bör i första hand ligga på respektive myndighet. Även om ingen av remissinstanserna i sak har några invändningar mot revisorernas förslag rörande förklaring av reglernas syften, tillräckligt utförliga instruktioner och väl fungerande internkontroll, är några remissinstanser mycket kritiska i sina yttranden. LO anser inte det finns något fog för påståendet att de statliga ersättningarna ofta används för att trygga individens försörjning fram till ordinarie pension. förespråkar man dock ett nytt arbetssätt för äldre arbetslösa. SAF menar att revisorernas förslag inte kan genomföras därför att regelverken är otidsenliga. redovisar i sitt remissvar hur man redan tagit de initiativ som revisorerna efterlyser i rapporten och hänvisar till aktivitetsgarantin som en lämplig insats för äldre arbetslösa. Även fäster stora förhoppningar till aktivitetsgarantin, men betonar att de aktiva insatserna bara kan bli effektiva om de föregås av genomarbetade realistiska handlingsplaner. Revisorerna finner det positivt att AMS redan vidtagit åtgärder för att förankra arbetslinjen för de äldre inom arbetsförmedlingsverksamheten. Det är angeläget att dessa åtgärder följs upp och att man försäkrar sig om att de får avsett genomslag i det praktiska arbetet. Revisorerna anser också att det är viktigt att realistiska handlingsplaner upprättas och läggs till grund för de aktiva insatserna. regeringen följer upp och redovisar de åtgärder AMS och RFV vidtagit för att förbättra tillämpningen av regelverken för de äldre. 2.3 Staten bör föregå med gott exempel Revisorerna ser det som önskvärt att staten söker agera som ett föredöme vad gäller att hålla kvar personalen i arbete fram till den ordinarie pensionsåldern. Det bör kunna förväntas att staten som arbetsgivare beaktar statsfinansiella och samhällsekonomiska aspekter vid utformningen av sin personalpolitik. Möjligheterna att anpassa arbetsuppgifterna till de äldres förutsättningar bör vara minst lika goda inom staten som hos andra arbetsgivare. I de fall krav reses på sänkt pensionsålder är det angeläget att staten som arbetsgivare på ett tydligt sätt markerar att en överenskommelse om sänkt pensionsålder inte bara måste finansieras fullt ut inom ramen för de avtal som sluts mellan parterna, utan också ska ses som en sista utväg efter att alla andra vägar prövats. Detta innebär att parterna, om de är överens om att de anställda inte kan fullgöra sina uppgifter fram till ordinarie pensionsålder, ska söka en lösning på de problem som förorsakat denna situation. Alternativ till lägre pensionsålder kan vara ändrad arbetsorganisation, bättre omplaceringsmöjligheter, kortare arbetstid, längre vilopauser, annan förläggning av arbetstiden, osv. För de statligt anställda som alltjämt omfattas av övergångsregler som berättigar dem att avgå med pension ser revisorerna det som angeläget att arbetsgivaren eftersträvar lösningar som motiverar dem att fortsätta till 65-årsdagen. delar inte revisorernas uppfattning att staten bör agera som ett föredöme vad gäller att hålla personalen kvar till ordinarie pensionsålder och beakta statsfinansiella och samhällsekonomiska aspekter vid utformningen av sin personalpolitik. Detta anses strida mot grundtanken att de statliga arbetsgivarna ska kunna konkurrera om arbetskraften på lika villkor. De fackliga organisationer som i huvudsak är verksamma inom den offentliga sektorn, TCO och , delar dock revisorernas åsikt i denna fråga. Beträffande invändningar vill revisorerna klargöra att det inte är den enskilda myndigheten som avses i rapporten utan staten, som enligt revisorerna bör basera riktlinjerna för sin personalpolitik bland annat på statsfinansiella och samhällsekonomiska bedömningar. Vad det handlar om här är att utforma regler och förhållningssätt som kan vara vägledande för det personalpolitiska arbetet inom myndigheterna. Som exempel på en åtgärd som beaktade statsfinansiella och samhällsekonomiska effekter som den främjade arbetslinjen vill revisorerna nämna den förändring i trygghetsavtalet som innebär att myndigheterna har det fulla kostnadsansvaret för sina förtida pensioneringar. Revisorerna anser också att staten som arbetsgivare har en viktig roll att spela för att påverka negativa attityder mot äldre arbetskraft. Revisorerna har inlett en granskning av statens personalpolitik och kommer därför att återkomma till denna fråga i annat sammanhang. 2.4 "Äldreavgångarna" måste stoppas Revisorerna ser ingen anledning att ifrågasätta riktigheten i den bedömning som görs av personal vad gäller äldreavgångarnas omfattning och de berörda personernas ovilja att aktivt söka nytt arbete. Revisorerna vill dock understryka att det i gruppen kan finnas personer som avgick för att de kände sig tvingade (trots de rättigheter de formellt hade enligt främjandelagen) och som inget hellre vill än att nu på nytt återgå i Andra kan visserligen ha avgått frivilligt men därefter ångrat sig och vilja börja arbeta igen. Utgångspunkten i bemötandet av varje enskild arbetssökande måste därför vara att personen oavsett bakgrund vill hitta ett nytt arbete . Revisorerna betonar svårigheterna för en person att återgå i arbete efter att ha lämnat sin anställning och att risken för varaktig utslagning från arbetsmarknaden ökar ju längre arbetslösheten varar. Arbetsförmedlingens insatser för denna grupp måste därför sättas in på ett mycket tidigt stadium och utformas på ett kraftfullt och professionellt sätt. Omfattningen av äldreavgångarna och risken att den negativa inställningen till aktivt arbetssökande sprider sig till andra äldre arbetslösa gör att åtgärder för att komma till rätta med problemet bör vidtas omgående. slog AMS i en skrivelse till samtliga länsarbetsnämnder fast att "Den enda åtgärd, som egentligen finns att tillgå, är att Arbetsförmedlingen tydligt visar att den som uppbär arbetslöshetsersättning aldrig är skyddad från skyldigheten att ta ett arbete eller acceptera en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program." Revisorerna delar AMS uppfattning och vill liksom AMS understryka att för att detta ska lyckas "behöver de enskilda arbetsförmedlarna (.) ett aktivt och entydigt stöd från alla berörda i detta arbete". Revisorerna konstaterar dock att denna skrivelse ej tycks ha fått avsedd effekt. Antalet arbetslösa som lämnat sin anställning i samband med äldreavgångar uppskattades till nästan 7 400 och endast en minoritet av länsarbetsnämnderna bedömer att äldreavgångarna avtar. När länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, i revisorernas enkät, gavs möjlighet att komma med förslag till hur problemet kan lösas var det i stort sett ingen som helt instämde med budskapet i AMS skrivelse. Arbetsförmedlingens insatser för att aktivera äldre arbetslösa måste därför intensifieras för att uppnå målet i skrivelsen från AMS. Utgångspunkten bör, enligt revisorer, vara att så snabbt som möjligt erbjuda alla äldre arbetslösa aktiviteter på heltid med syfte att åstadkomma en återgång till den reguljära arbetsmarknaden. Det ankommer på AMS att tillse att handlingsplaner upprättas och att det av dessa planer framgår när och hur de äldre arbetslösa kommer att aktiveras. Den av regeringen introducerade aktivitetsgarantin för långtidsinskrivna bör, enligt revisorernas mening, kunna utgöra ett verksamt instrument för att aktivera äldre arbetslösa även om dessa inte uppvisar långa inskrivningstider. Avtalen om äldreavgångar innebär att parterna övervältrar kostnadsansvaret för sina pensionsöverenskommelser på statliga ersättningssystem som tillkommit för helt andra syften. Revisorerna ser det som orimligt att denna typ av avtal kan fattas på lokal nivå utan att parterna själva tar ansvar för de kostnader som uppstår. Revisorerna anser vidare att det ankommer på länsarbetsnämnderna att försäkra sig om att alla som berörs av denna typ av avtal är medvetna om vilka villkor som gäller för erhållande av arbetslöshetsersättning. Enligt revisorernas mening ankommer det på arbetsförmedlingen att, i de fall man misstänker att arbetslöshetsersättningen utnyttjas som pensionsersättning, vidta de åtgärder som krävs för att hävda arbetslinjen och stävja detta missbruk.