frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Den nuvarande arbetsgången har också medfört att RGK fått lägga ned tid på att redovisa garantimodellens innebörd för personal. Det finns goda skäl att överväga en delvis annan hanteringsordning: att RGK kom in tidigt i beredningsarbetet inför nya garantier och att regeringsbeslutet bara skulle ange de övergripande förutsättningarna för RGK:s handläggning. Utifrån dessa förutsättningar skulle det sedan vara RGK:s sak att utforma villkoren för garantin. Statens bästa eller bolagets bästa? har rätt små möjligheter att i avtal begränsa garantiobjektets agerande, exempelvis genom att utforma riktlinjer för upplåning m.m. Delvis kan detta förklaras av att garantiobjekten eller garantitagarna genomgående varit statliga eller statligt kontrollerade bolag. En av de två konsulter som anlitats av revisorer har studerat de riktlinjer som regeringen gett till RGK i samband med två stora enskilda garantier. Enligt konsulten förefaller man från statens sida ha utgått från att ledningarna för bolagen inte bara skall verka för företagets bästa utan också aktivt arbeta för att begränsa statens förlustrisker i samband med garantierna. I praktiken har bolagsledningarna emellertid i första hand arbetat för bolagens bästa. Mot denna bakgrund borde man enligt konsulten införa en ordning som ger RGK möjlighet att agera för att begränsa statens förlustrisk i samband med alla stora enstaka garantier. RGK borde få befogenheter att styra villkoren för garantitagarna och/eller garantiobjekten för att få dem att medverka i ansträngningarna att begränsa statens risk. Alternativt borde särskilda villkor formuleras i bolagsordningarna eller i särskilda ägardirektiv. Frågan har att göra med hur staten utövar sin roll som ägare av bolag. Denna fråga har revisorerna tidigare behandlat i en särskild granskning. RGK har begränsade möjligheter att påverka riskutvecklingen Även för andra garantier än de allra största har RGK begränsade möjligheter att påverka riskutvecklingen. En generell svårighet är att få garantitagarens aktiva medverkan för att begränsa konsekvenserna av (befarade) betalnings-inställelser. Enligt konsulten borde man överväga ändringar i reglerna för att göra det möjligt för RGK att ställa krav i avtal på hur uppsägning av lån etc. ska gå till. Ett system med självrisker för stora enstaka garantier borde också övervägas eftersom detta skulle öka långivarens intresse för att begränsa risken. Uppföljningarna av utestående garantier behöver förbättras RGK följer löpande en stor del av sina stora enstaka garantier, men enligt konsulten behöver mera göras på detta område. Konsulten jämför i sin rapport de statliga garantimyndigheterna med privata kreditgivare. Dessa går en gång igenom utestående (större) kreditengagemang för att värdera riskutveckling m.m. och diskutera lämpliga åtgärder. En mera aktiv uppföljning från RGK:s sida borde även innefatta åtgärder för att aktivt begränsa förlustrisken för staten. Detta kräver dock ändringar i nuvarande regelsystem. Mycket kan göras för att öka återvinningarna Enligt RGK:s egen bedömning behöver myndigheten öka sina arbetsinsatser för att bevaka och driva in de fordringar som RGK har på tidigare låntagare efter det att en garanti har infriats. Återvinningarna skulle därmed kunna öka. Sned resursfördelning inom RGK:s garantiavdelning En slutsats av konsultens ärendegenomgång är att garantiverksamheten för de mindre garantierna inom de areella näringarna fungerar ganska bra, men också att denna del av verksamheten drar förhållandevis stora resurser (ca 2 av 7 ½ årsarbetare). Ser man detta i relation till garantiernas omfattning är resursfördelningen uppenbart sned. Delvis är detta naturligt och svårt att undvika. Om det är lämpligt att överföra handläggarresurser från mindre garantier till stora enstaka garantier kan inte bedömas här. Att verksamheten med stora enstaka garantier behöver personalmässiga förstärkningar förefaller mycket troligt. Handläggarna vid garantiavdelningen är förhållandevis eftersökta på arbetsmarknaden. Eftersom näringslivet, inklusive de statliga bolagen, kan erbjuda löner på en helt annan nivå än vad RGK som statlig myndighet kan göra finns här en konkurrenssituation. Det finns risk för snabba och stora kompetensförluster, i synnerhet sett i relation till den mycket begränsade personalstyrkan. Vid en uppbyggnad av verksamheten inom RGK:s garantiavdelning måste dessa förhållanden beaktas. Svagheter i garantiernas konstruktion Kapitaltäckningsgarantier är alltför generösa De kapitaltäckningsgarantier som RGK har utfärdat är till sin karaktär obegränsade när det gäller statens åtaganden. Det finns alltså inget tak för statens ersättningar ur garantin. En rättvisande premie kan därmed svårligen fastställas. Det betyder att kapitaltäckningsgarantierna strider mot garantimodellens grunder. Denna typ av garanti utgör troligen också ett otillåtet statsstöd enligt , i den mån den snedvrider konkurrensen och stör handeln mellan medlemsländerna. Garantitagare som arbetar på en konkurrensutsatt marknad får genom garantin fördelar gentemot sina konkurrenter. Konsultens slutsats är att nya kapitaltäckningsgarantier inte borde ställas ut, och att man därtill borde verka för att säga upp de redan utställda kapitaltäckningsgarantierna. I den mån det finns ett fortsatt behov av garantitäckning borde detta i första hand lösas med hjälp av traditionella kreditgarantier. Kapitaltäckningsgarantier kan vara befogade i vissa fall Frågan om kapitaltäckningsgarantier är emellertid mycket komplex. Denna typ av garantier kan ses som ett alternativ till ägartillskott. Det kan finnas situationer - som t.ex. saneringen efter finanskrisen - då kapitaltäckningsgarantier till statliga bolag kan vara befogade, trots de principiella betänkligheter som anförts ovan. Det bör framhållas att kapitaltäckningsgarantier knappast kan förenas med principerna i den nya garantimodellen, som bl.a. innebär att kostnaderna för en garanti ska vara synliga vid det tillfälle den utfärdas. Man bör därför så långt möjligt undvika att utfärda sådana garantier. Frågan om kapitaltäckningsgarantier bör alltid föregås av mycket noggranna överväganden som även föreläggs . Oklar styrning av statliga bolag med kapitaltäckningsgarantier Revisorerna har anlitat en särskild konsult (civilekonomen ) för att studera vissa frågor som gäller garantigivningen till statliga bolag med särskild inriktning på kreditmarknadsbolaget (se avsnitt R.5). Av hans analys framgår att det finns motsägelser i styrningen av Ve Å ena sidan finns den "normala" styrningen av bolaget via ägare (bolagsenhet) och styrelse, bolagsordning och ägardirektiv. Räkenskaperna granskas av tre revisorer, och Venantius är även föremål för tillsyn av . Å andra sidan finns genom garantiförordningen ett särskilt ansvar för att agera så att statens risk i samband med garantierna begränsas. Detta "dubbelkommando" medför extraarbete och leder dessutom till oklarheter i styrningen av Venantius. Konsulten skisserar ett antal tänkbara lösningar av detta styrningsproblem, bl.a. att övertar ansvaret för kapitaltäckningsgarantin till Venantius. Det är också möjligt att införa avgifter för kreditgarantierna till Venantius, eventuellt i kombination med att kapitaltäckningsgarantin överförs till . En lösning av annat slag är att i stället får ett stärkt ansvar för garantierna genom att man skriver in bestämmelser om detta i bolagsordningen eller i ägardirektiv för Venantius. Revisorerna vill här framför allt framhålla vikten av att frågan löses. Oklara styrnings- och ansvarsförhållanden bör inte fortgå på detta område. Revisorerna avstår från att i detta sammanhang värdera och ta ställning till konsultens olika förslag. Borgensåtaganden ger garantimyndigheten en svag ställning De flesta statliga kreditgarantierna har formen av borgensåtaganden, vilket innebär att statens betalningsansvar i hög grad är ovillkorligt. Det bidrar till att ge garantimyndigheterna en relativt svag ställning gentemot garantitagaren när det gäller att begränsa statens risk, såväl under garantiernas löptid som vid betalningssvårigheter och skadeersättningar. Enligt konsulten finns därför anledning att undersöka vilka möjligheter som finns att förstärka garantitagarens incitament för att medverka till att begränsa statens förlust. Konsultens genomgång av ärenden hos RGK tyder på att händelseförloppet i system med borgensåtaganden i hög grad styrs av garantitagaren. Det finns exempel på skaderegleringsärenden där garantitagaren väntat med att begära skadereglering. Garantivillkoren har begränsat myndigheternas möjlighet att agera för att i dessa situationer begränsa statens risk. Garantitagaren har också dröjt med att redovisa att betalningssvårigheter uppstått. Detta torde ha medfört att staten behövt betala ut större skadeersättningar än vad som varit nödvändigt om garantivillkoren varit utformade på annat sätt. Enligt konsulten borde det finnas möjligheter att begränsa de redovisade nackdelarna med borgensåtaganden. En sådan möjlighet kan vara att införa självrisker i de garantisystem som har garantitäckning. Självrisker innebär att garantitagaren står för en del av förlusten vid en skadereglering. En ytterligare möjlighet kan vara att införa striktare villkor för hur garantitagaren ska agera då betalningssvårigheter förväntas eller inträffar. Man kan t.ex. införa villkor för hur lån ska sägas upp vid betalningsdröjsmål eller betalningsinställelse. Statliga garantiportföljer kan inte vara välbalanserade Konsulten framhåller i sin analys att alla statliga garantisystem har svårt att få till stånd välbalanserade riskportföljer, även på . Detta är också en viktig anledning till att staten och inte marknaden tillhandahåller garantierna. Portföljerna kan bestå av få ofta beloppsmässigt mycket stora garantier med lång löptid. De kan också bestå av garantier koncentrerade till en enstaka bransch eller del av en bransch. De ofta långa löptiderna för garantierna ställer särskilda krav på riskbedömning och på förmågan att sätta riskavspeglande . Svårigheterna att få till stånd välbalanserade garantiportföljer medför att slumpen i hög grad kan styra det ekonomiska utfallet. Det kan leda till att ett större antal skador inträffar koncentrerat . Det är svårt att förutsäga storleken på ersättningskraven, liksom när i tiden skadorna kan komma att inträffa. Det finns enligt konsultens analys brister i garantisystem som både gäller handläggningen och garantiernas konstruktion. Bristerna i handläggningen handlar delvis om att regeringen inte till fullo utnyttjar RGK:s kompetens. Garantivillkoren borde kunna utformas på ett sätt som gör att RGK får större möjligheter att agera för att begränsa statens förlustrisk. Man borde också överväga självrisker för de garantier där sådana inte tillämpas . Ökade aktiviteter från sida är också önskvärda för att förbättra uppföljning och kontroll av de risker som tas av de garanterade låntagarna. Dessutom behövs ökade aktiviteter för återvinning. Förändringar av detta slag kan motiveras med rena lönsamhetsargument. De kan dock kräva en förstärkning av personalstyrkan inom RGK:s garantiavdelning. Vissa av de svagheter i garantisystemen som finns kan vara förhållandevis lätta att komma till rätta med. Vad som krävs är i första hand att ge RGK en större och mera aktiv roll. Därtill krävs regelförändringar av förhållandevis teknisk natur. Andra förändringar kräver omprövningar av principiellt slag. Det gäller t.ex. kapitaltäckningsgarantier, en form av obegränsad garanti som inte är möjlig att värdera och prissätta. Det gäller också styrningen av de statliga bolag som drar nytta av garantier. Det finns oklarheter i styrningen som behöver lösas. Denna fråga har både ekonomiska och organisatoriska aspekter. Det kan finnas ett behov av riktlinjer för bolagens upplåning i syfte att undvika ökade förlustrisker för staten då bolagen lånar på marknaden med stöd av statliga garantier i stället för att låna i RGK. Detta behov kan fyllas antingen genom att ges uttryckliga befogenheter att utforma sådana riktlinjer, genom att RGK ges rätt att sätta avgifter på dessa garantier och/eller genom att staten utövar sin ägarroll gentemot de statliga bolagen på ett annat sätt än . Organisatoriska förändringar - som t.ex. att lyfta över ansvaret för kapitaltäckningsgarantierna från till - är också möjliga för att lösa de formella styrningsproblemen. Garantier via () och dess verksamhet 103 B.2 Garantiernas karaktär och omfattning 108 B.3 Hur garantigivningen går till i praktiken 113 B.4 Sammanfattande diskussion 124 Garantier via () I denna bilaga beskrivs verksamheten vid (). Beskrivningen bygger till stor del på en rapport som utarbetats av en konsult på uppdrag av revisorer. Texten har redigerats och kompletterats av revisorernas kansli. Beskrivningen avser i huvudsak förhållandena . ska enligt sin instruktion lämna och förvalta garantier för lån på kreditmarknaden till ny- och ombyggnad av bostäder. BKN ska också följa och rapportera om utvecklingen på kredit- och kapitalmarknaderna och därvid bevaka att kreditförsörjningen är tillräcklig vid ny- och ombyggnad av bostäder. Verksamheten vid BKN startade då ett system med statliga kredit-garantier ersatte det tidigare systemet med statliga bostadslån. BKN:s verksamhet är en del av statens insatser för att främja bostads-försörjningen. Det övergripande målet för utgiftsområdet är att "skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kost-nader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar samt att bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar". Inom denna ram är det BKN:s uppgift att arbeta för en effektiv garantigivning för finansiering av bostadsbyggande. BKN ska bedriva garantiverksamheten affärsmässigt och målet är att så långt möjligt minimera kostnaderna för skadeersättningar inom det regelsystem statsmakterna har satt upp. Även administrationskostnaderna ska minimeras. Verksamhetens syfte och innebörd Allmänt sett kan statens risktagande i bostadsfinansieringen ses som ett uttryck för att staten tar ansvar för de grundläggande spelreglerna på marknaden för bostadsfinansiering. BKN:s kreditprövning innebär normalt att BKN godtar kreditgarantier i något högre risklägen än vad som följer av gängse värderingsmetoder på marknaden. För låntagarna innebär kreditgarantin bättre kredittillgång och bättre kreditvillkor. Detta har också effekter för bostadsproduktionen. Genom kreditgarantier kan bostäder med mindre gynnsamma lägen ges en billigare finansiering än vad som annars vore möjligt. En statlig kreditgaranti möjliggör finansiering genom bostadslåneinstitutens obligationer i stället för genom bankerna; det senare skulle bli betydligt dyrare. Systemet medför i praktiken också en något högre belåning än vad som annars vore möjligt. Enligt BKN:s uppfattning finns det även generella samhällsekonomiska motiv att underlätta belåning av ny- och ombyggnad av bostäder. Det sammanhänger med att de metoder som vanligen används för att beräkna fastighetens avkastningsvärde (dvs. dess värde som förvaltningsobjekt) inte ger någon rättvisande bild av det belåningsutrymme som framkommer då man söker ett långsiktigt "nonprofit-value". Vilka är låntagare i BKN-systemet? Ett garantisystem innehåller alltid minst tre parter: för det första den garantigivande myndigheten (i detta fall BKN), för det andra långivaren (kreditinstitutet) som är garantitagare och för det tredje låntagaren som i detta fall är ägare till ett bostadsobjekt som har lån med BKN-garanti. Bostadsrätter svarar för den största delen av BKN:s "garantiportfölj"; av garantistocken består av bostadsrätter. Det är framför allt bostadsrätter som ger upphov till skadeutbetalningar från BKN. Hyresrätter utgör av garantistocken. De flesta av dessa objekt avser ombyggnader. Det byggs mycket få fastigheter med hyresrätt och statlig garanti. De som byggs är antingen vårdboenden eller studentbostäder. får vanligen lån med borgen och är således inte kunder hos BKN. Det finns dock inget som hindrar ett allmännyttigt bostadsföretag att vända sig till BKN om kommunen av principiella skäl skulle besluta att inte ägna sig åt bostadsfinansiering. Egnahem svarar för en liten del av BKN:s garantiportfölj () och för en ännu mindre del av skadebetalningarna (). För egnahem gäller personligt betalningsansvar vilket medför att dessa objekt sällan ger upphov till skadebetalningar. De ekonomiska förutsättningarna på bostadsmarknaden har ändrats i grunden genom att inflationen i stort sett upphört. Till detta kommer de bostadspolitiska förändringarna i form av minskade räntebidrag och stegvis ökande fastighetsskatt. Dessa förändringar har enligt BKN medfört att kapitalutgifterna nu inte längre sjunker över tiden, vilket förr var det vanliga. I stället har man fått stigande reala utgifter. Det innebär ett helt nytt mönster som dock, enligt BKN, "inte ingår i det svenska tänkandet". I detta sammanhang har BKN uttryckt farhågor för att den typ av riskbedömningar som görs av bankerna inte kommer att visa sig vara hållbara i längden. Det finns mera bankfinansiering att tillgå än tidigare, och det förekommer enligt BKN att de som bygger försöker få långivarna att inte koppla in BKN. Orsaken skulle vara att BKN anses göra alltför stränga risk Enligt BKN är det dock snarare så att bankerna har svagheter på detta område. BKN är en liten statlig myndighet lokaliserad till . Organisationen har ca 17 anställda och består av tre enheter: en garanti- och skadeenhet med 8 personer, en administrativ enhet med 5 personer, en stabsfunktion för IT-stöd, utredningar och information (3 personer) samt generaldirektör. Handläggningen av garantigivningen sköts inom Garanti- och skadeenheten. Verksamheten inom enheten är uppdelad på sex geografiska regioner med en ansvarig handläggare för varje region. Handläggarna svarar inom sin region för beredning av garantiansökningar, uppföljning och analys av garantistocken samt skadereglering av utestående garantier. Genom att garantitagarna själva gör en stor del av arbetet med att bl.a. pröva riskerna och registrera garantier direkt in i BKN-systemet har antalet anställda kunnat hållas nere. Styrelsen för BKN består av fem personer. Utöver generaldirektören ingår två riksdagsledamöter, ett tidigare kommunalråd och en fastighetsekonom. BKN har två revisorer, bägge från RRV. BKN:s uppgifter och ansvar BKN ska arbeta för en effektiv garantigivning för finansiering av bostadsbyggande genom att bedriva kreditgarantiverksamheten affärsmässigt inom regelsystemet. BKN har, i likhet med övriga garantigivande myndigheter, resultatansvar för sin verksamhet. BKN saknar emellertid i stor utsträckning de instrument som skulle krävas för att göra verksamheten affärsmässig. En orsak är att garantiavgifterna, som utgör en stor del av BKN:s intäkter, baseras på en fastställd schablon utan differentiering mellan projekt med olika grad av risk. En annan orsak är att BKN i praktiken måste ta vissa sociala hänsyn vid hanteringen av förluster i äldre engagemang. Övergången från statliga lån till kreditgarantier, som ägde rum vid BKN:s tillkomst 1992, innebar också att BKN godtog en hel del ärenden utan annan kreditprövning än den som gjorts av länsbostadsnämnderna. Det generella beslut om "en ny garantimodell" för statliga kreditgarantier som fattades har enligt BKN medfört att man nu lägger mera resurser på riskanalyser för äldre garantiärenden . Analyserna utförs av de sex regionhandläggarna. Tidsmässigt utrymme för dessa insatser har skapats genom att ytterligare en person har anställts som antalet nya garantiärenden har minskat. Utvecklingsarbetet vid BKN avser framför allt analyser av långsiktig betalningsförmåga för olika slag av bostadsfastigheter vid olika räntelägen. todutvecklingen har relevans för riskanalyser av såväl nya som gamla garantier samt för obeståndssituationer. Handläggarna vid BKN består av jurister, företagsekonomer och lantmätare. Den personbaserade kompetensutvecklingen inom BKN anses av myndigheten själv ha goda förutsättningar. BKN anser sig ha haft vissa fördelar av sin lokalisering som gjort det möjligt att rekrytera kvalificerade handläggare som inte försvinner till andra, bättre avlönade arbetsplatser. Det bostadspolitiska området har länge varit starkt reglerat och forskningen på området har begränsad omfattning. Det finns i ganska få nationalekonomiskt orienterade forskare som specialiserat sig på bostadspolitiska frågor. I samband med ett nordiskt projekt (Kreditrisker och betalningsproblem i bostadssektorn, TemaNord 1994:666) visade det sig inte möjligt att finna en svensk forskare eller utredare som kunde åta sig den svenska delen av uppdraget. I stället utfördes denna del av arbetet av en finländsk forskare. I och görs omfattande forskningsinsatser på det bostadspolitiska området, men enligt BKN finns det i ingen systematisk överblick över den forskning som görs där. Regeringens styrning av BKN BKN styrs av regeringen på i princip samma sätt som andra statliga myndigheter, dvs. genom resurstilldelning (anslag och avgiftsinkomster) och regler i form av författningar och regleringsbrev. En viktig skillnad är dock att BKN:s utgifter inte är styrbara eftersom de beror av skadebetalningar som härrör från äldre garantier. Att göra prognoser för de förväntade utbetalningarna är en viktig del av BKN:s uppgifter. Det är dock svårt att träffa rätt med dessa prognoser. ökade utbetalningarna mycket mer än vad prognosen hade utvisat. Detta nödvändiggjorde ett extra tillskott till BKN med . Regelverket för BKN utvecklas fortlöpande. Ett nytt resultatområde har tillkommit (se nedan). Vidare har BKN i regleringsbrevet fått flera nya uppgifter och uppdrag. Bland annat har återrapporteringskraven utökats. ska BKN redovisa det ekonomiska utfallet av verksamheten med äldre garantier och även redovisa ackumulerade kostnader och intäkter. ska man också redovisa en uppdaterad prognos . Vidare har BKN i regleringsbrevet fått i uppdrag att utveckla sin prognosmodell för resultatområdet äldre garantier och därvid beakta vad som framkommer vid den externa översynen av BKN:s garantiverksamhet. BKN har liksom andra myndigheter även möjlighet att skriva till regeringen och föreslå ändringar i reglerna. BKN har i sitt budgetunderlag föreslagit flera förändringar som återges på annan plats i denna bilaga. Frågor rörande BKN hörde tidigare till () och till (), men har fr.o.m. flyttats till . Den enhet för bygg och bo stadsfrågor som fanns på delades då upp på flera olika departement (Finans-, Närings-, Miljö- och Socialdepartementen). har på tjänstemannanivå förhållandevis täta kontakter med BKN. Därtill hålls en årlig s.k. mål- och resultatdialog mellan statssekreterare och myndighetsledning, senast . I budgetpropositionen skrev regeringen att man avsåg att genomföra en analys och uppföljning av garantiverksamheten vid BKN. På regeringens uppdrag har revisionsfirman gjort en sådan analys och rapporterat den till departementet . Bakgrunden till uppdraget var de oväntat stora förluster som uppstod i BKN-systemet . Regeringen avsåg också att återkomma till i samband med vårproposition med en redovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av dessa förluster m.m. Denna avsikt har dock inte fullföljts. Enligt vårpropositionen avser regeringen att återkomma till frågan om BKN:s förlustprognoser i samband med budgetpropositionen . BKN:s verksamhet har varit uppdelad i två resultatområden, äldre garantier och nya garantier. införs ett tredje resultatområde som omfattar delar av garantigivningen för avlösen av kommunala bostadsåtaganden. Äldre garantier består av garantier för ny- och ombyggnad utfärdade , samt omfördelningsgarantier. Det ekonomiska målet för detta resultatområde är att minimera statens kostnader för garantiförluster. Resultatområdet finansieras över statsbudgeten.