frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående statliga kreditgarantier 1999/2000 RR8 1. revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av risktagande och informationsgivning i samband med statliga kreditgarantier. Granskningen behandlar framför allt statsmakternas generella kontroll av garantigivningen. Utgångspunkten är den nya modell för hantering av statliga garantier som fattat beslut om. Syftet med granskningen är att klarlägga i vilken mån den nya garantimodellen har genomförts i praktiken och vilka eventuella problem som uppstått i samband med genomförandet. Rapporten - kontrollen över risktagandet publicerades . Rapporten innehåller en sammanfattande analys samt myndighetsvisa studier av den garantigivning som handläggs av de fyra garantimyndigheterna , (), () och (Sida). De s.k. insättningsgarantierna, som fungerar som konsumentskydd för allmänhetens bankinlåning, ingår inte i granskningen. Rapporten har remissbehandlats. Sju remissinstanser har yttrat sig och fem har avstått från att svara. Remissinstanserna är i stort positiva till revisionsrapporten och till de förslag som där läggs fram. Såväl rapporten som en sammanfattning av remissinstansernas synpunkter är bilagor till denna skrivelse. Närmast återges några sammanfattande iakttagelser från revisionsrapporten. Därpå redovisas revisorernas överväganden och förslag, som grundas på det samlade resultatet av rapporten och remissbehandlingen. Garantigivningens omfattning och syfte Vid utgången av 1998 fanns utestående garantiförbindelser för som staten utfärdat för olika ändamål. Syftet med den statliga garantigivningen är samhällsekonomiskt. Genom att ställa ut garantier för lån till olika ekonomiska aktörer kan staten främja verksamheter som annars inte skulle komma till stånd i önskad omfattning, som t.ex. storskaliga investeringar i infrastruktur eller långsiktiga exportsatsningar. Garantigivningen innebär ett risktagande och är självfallet förknippad med kostnader för staten. Garantigivningen är omfattande och heterogen De utestående garantierna omfattar mycket stora belopp. De garantier som administreras av uppgick till i utestående garantier vid utgången av 1998. Garantier för bostadsbyggande via BKN uppgick till . Garantier för exportkrediter m.m., som handläggs av EKN, uppgick till 40 miljarder och biståndsgarantier utställda av Sida till . Samtliga belopp avser stocken av utestående garantiförbindelser. EKN har därutöver gjort utfästelser (offerter) om garantier på . Garantigivningen är heterogen eftersom olika slag av garantiverksamhet har mycket olika förutsättningar. Garantimyndigheterna är också mycket olika varandra. Stora dolda subventionsbehov finns i vissa av garantisystemen men inte i alla. Möjligheterna att återvinna fordringar efter tidigare infriade garantier varierar också, både mellan myndigheterna och över tiden. En ny garantimodell gäller Som följd av den nya budgetlagen har systemet för garantigivning omprövats av regering och riksdag. En ny garantimodell för staten föreslogs av regeringen i budgetpropositionen och beslutades av . Avsikten var dels att göra kostnaderna för garantigivningen synliga, dels att göra verksamheten långsiktigt självbärande. De nya principerna gäller . Garantimodellen är inte genomförd inom RGK och BKN När det gäller genomförandet av garantimodellen visar granskningen i korthet följande. För går genomförandet mycket långsamt. Endast 5 pro-cent av de utestående garantierna är utfärdade enligt de nya principerna. Ett fåtal äldre garantier har kunnat överföras till det nya systemet. Flera av de äldre garantisystemen fortlever eftersom har beslutat om en beloppsram för garantierna till ett visst ändamål och beslutat att garantierna inom denna ram ska vara premiefria. Nya, premiefria garanti er kan då forsätta att utfärdas så länge riksdagsbeslutet om garantiram inte omprövas. För BKN har den nya modellen inte genomförts alls. Premiesättningen är standardiserad och regelstyrd. Arbetssättet inom BKN har dock förändrats avsevärt sedan den nya garantimodellen infördes. EKN, som har en starkt expanderande garantigivning, arbetade redan från början efter principerna i den nya modellen. EKN har dock möjligheter att ytterligare förbättra sin riskhantering. Sida, vars garantigivning är mera begränsad, följer i stort den nya modellen. Även här finns möjligheter att förbättra hanteringen. Stora dolda subventioner finns i många äldre garantier har beräknat det subventionsbehov som ligger i den nuvarande garantistocken till totalt (brut-to, dvs. utan avdrag för eventuella återvinningar). Beräkningen anses osäker och kommer att vidareutvecklas. har i sin senaste prognos beräknat de framtida förlusterna i sina utestående garantier till totalt fr.o.m. . Beloppet är starkt beroende av ränteläget. För både och hänför sig de beräknade framtida förlusterna till de äldre garantierna, dvs. de som beslutats av regering och riksdag innan den nya garantimodellen infördes. Informationen till är otillräcklig Regeringen lämnar viss information till om de statliga garantierna , men innehållet i informationen är bristfälligt. De mest väsentliga frågorna är så kortfattat behandlade att de är svåra att förstå. Revisorernas överväganden och förslag Den statliga garantigivningen måste baseras på ekonomiskt sunda principer. Det innebär bl.a. att kostnaderna för garantigivningen måste klargöras innan man fattar beslut om att utfärda en garanti. Detta är nödvändigt för att möjliggöra en verklig avvägning mellan den förväntade nyttan av garantin och dess kostnader. Det innebär också att frågan om hur man ska finansiera ett eventuellt framtida infriande bör vara lös-t då man fattar beslut om att utfärda en garanti. Intentionerna med den nya garantimodell som fattade beslut om var att fylla bägge dessa krav. Det är enligt revisorernas mening av stor vikt att beslutet om en ny garantimodell genomförs fullt ut. En tydlig plan för genomförandet bör formuleras och denna plan bör presenteras för . Detta kräver i sin tur ett antal preciseringar av garantimodellen samt av övergången mellan det gamla och det nya systemet. Viss information har tillkommit efter publiceringen av revisorernas rapport. Systemet med statliga kreditgarantier till bostäder utvärderas av en särskild utredare. Direktiven beslutades av regeringen (dir. 1999:78). Utredaren ska rapportera resultatet av sitt arbete . Vad gäller garantierna inom område kan nämnas följande. I budgetpropositionen för skriver regeringen att arbete med att invärdera de äldre garantierna bör vara slutfört (prop. 1999/2000:1, Finansplanen s. 181). Invärderingen innebär att subventionsvärden beräknas för enskilda garantiåtaganden och att motsvarande kostnader förs upp på anslag inom respektive utgiftsområde, om inte avgiften för garantin kan höjas i motsvarande mån. Införandet av dessa principer kan, enligt vad regeringen skriver i Finansplanen, komma att medföra att en separat garantireserv behöver bildas för vissa äldre garantier. Anslagsmedel ska tillföras garantireserven senast då ett permanent underskott har uppstått. Regeringen avser att ge i uppdrag att föreslå bedömningsgrunder för vad som ska anses vara ett permanent underskott. Revisorernas slutsatser och förslag Garantimodellen, garantisystemen och styrningsfrågorna I rapporten framfördes att den nya garantimodell som fattat beslut om behöver preciseras. Det kräver vissa ytterligare utredningsinsatser. Samtliga garantimyndigheter bör därvid medverka för att bidra med sina erfarenheter och sin kompetens. De preciseringar som behövs gäller bl.a. ett antal principfrågor som den mer precisa innebörden av begreppet "riskavspeglande ", vad som konkret bör avses med att garantisystemet ska vara "långsiktigt självbärande", principer för garantireservernas (säkerhetsreservernas) storlek och uppbyggnad och vad som bör ingå i uppgiften att vara garantimyndighet. Enligt rapporten bör även själva garantisystemen ses över för att så långt möjligt anpassa dem till garantimodellens intentioner. Vissa inslag i de nuvarande garantisystemen bör omprövas. Vissa typer av garantier, främst kapitaltäckningsgarantier - som innebär att staten garanterar att förmånstagarens kapitaltäckningsgrad aldrig ska sjunka under en viss miniminivå, utan begränsning av det garanterade beloppet - bör så långt möjligt undvikas eftersom de inte kan värderas och prissättas. Styrningen av de statliga bolag vars upplåning stöds av garantier bör också övervägas i syfte att klara ut rollfördelningen mellan staten som ägare och staten som garantigivare. delar revisorernas syn på behovet av att klarlägga en del centrala begrepp i den nya garantimodellen. Preciseringarna kan enligt EKN sannolikt variera mellan olika typer av garantiverksamhet. De invändningar mot kapitaltäckningsgarantier som redovisades i rapporten delas av och . Det statliga kreditmarknadsbolaget framför emellertid en avvikande uppfattning. Enligt Venantius kan kapitaltäckningsgarantier vara både lämpliga och effektiva att använda av statsmakterna när särskilda behov uppstår. För Venantius var kapitaltäckningsgarantin nödvändig för att verksamheten skulle kunna bedrivas i bolagsform, och garantin innebar inte någon ökning av den redan befintliga risken för staten (se bilaga 1). I likhet med vad som framfördes i rapporten anser revisorerna att innebörden av den nya garantimodellen behöver preciseras i vissa avseenden och att samtliga garantimyndigheter härvid bör medverka med sina erfarenheter och sin kompetens. Revisorerna anser också att själva garantisystemen behöver ses över för att så långt möjligt anpassa dem till garantimodellens intentioner. Kapitaltäckningsgarantier bör enligt revisorernas mening användas med stor försiktighet och så långt möjligt undvikas. Det finns även andra typer av garantier, som t.ex. grundfondsförbindelser, vars lämplighet kan ifrågasättas mot bakgrund av intentionerna i den nya garantimodellen. Vidare anser revisorerna att den oklarhet i styrningen som föreligger mellan , som har ansvaret för att förvalta de statliga garantierna, , som representerar staten som ägare, samt Venantius bör ut av regeringen. Det "dubbelkommando" som råder, och som har beskrivits i revisionsrapportens bilaga R, medför extraarbete och är därtill principiellt betänkligt. Oklara styrnings- och ansvarsförhållanden bör inte fortgå på detta område. Revisorerna föreslår att regeringen tar de initiativ till utredning och förändring som behövs vad gäller garantimodellen, garantisystemen och styrningsfrågorna. Revisorerna föreslår att ger regeringen detta till känna. Garantitekniken och myndigheternas handläggning Av rapporten framgår att det, utöver de nämnda principfrågorna, även finns ett antal mer tekniska frågor som behöver klargöras med sikte på sådana förändringar som kan stärka statens roll som uthållig och professionell finansiell samarbetspartner. Enligt rapporten behövs förändringar bl.a. för att få garantitagarnas medverkan i arbetet med att begränsa statens risk för förluster i garantigivningen. Man kan här överväga vilka möjligheter som finns att exempelvis införa självrisker i de garantisystem där sådana saknas ändra garantiernas form (där så är möjligt) från borgensåtaganden till villkorade garantier införa karenstider mellan det att betalningsdröjsmål anmäls till garantimyndigheten och det att myndighetens betalningsansvar inträffar utforma bättre avtalskonstruktioner i samband med garantierna se över premiernas konstruktion (engångsavgifter eller årliga ). I rapporten framfördes vidare att vissa av dessa frågor borde utredas i samarbete mellan garanti-myndigheterna. Det finns också frågor där myndigheterna borde ha intresse av att på ett mera informellt sätt ta del av varandras erfarenheter. I rapporten framfördes även att samtliga myndigheter bör utveckla sin uppföljning av utestående garantier. bör öka sina aktiviteter för att förbättra uppföljning och kontroll av de risker som tas av de garanterade låntagarna. Detta kräver att myndigheten ges lämpliga befogenheter av regeringen. Myndigheten bör också öka sina insatser för återvinning av fordringar från tidigare infriade garantier. skulle kunna agera mera kraftfullt för att begränsa statens förluster i samband med befarade obestånd om man får befogenheter för detta. Det kräver att regelsystemet ändras. har BKN en alltför svag ställning i förhållande till garantitagarna. bör förbättra sin riskhantering, framför allt genom öka-de insatser för uppföljning av utestående garantier och förbättrade bedöm-ningar av kommersiella risker. Byte av delar av garantiportföljen med andra garantiinstitut är också en möjlig åtgärd. Sida bör ta mer aktiv del i arbetet med betalningsdröjsmål och skadereglering. Sida bör också utveckla det informella erfarenhetsutbytet med EKN. När det gäller garantitekniken har remissinstanserna gett övervägande positiva synpunkter på det som sägs i rapporten. Det finns emellertid även vissa invändningar. Så har t.ex. och uttryckt tvivel på det ändamålsenliga i att införa självrisker i. BKN:s garantisystem. Tanken på samarbete mellan garantimyndigheterna har mottagits positivt av remissinstanserna. De synpunkter på myndigheternas handläggning som framförs i rapporten har inte gett upphov till några större invändningar från remissinstansernas sida. har uttryckt sig positivt om förslagen och avser att arbeta så att revisorernas synpunkter beaktas. RGK betonar emellertid också förmågan att värdera och prissätta risker. Denna fråga, som inte har studerats närmare i revisorernas rapport, har hög prioritet i RGK:s fortsatta arbete. Även är positiv till förslagen i rapporten, men menar att man har förhållandevis goda möjligheter att agera i samband med rekonstruktioner. och Sida anser bägge att man i stor utsträckning redan arbetar i den riktning som revisorerna föreslår. Revisorerna anser att garantitekniken och myndigheternas handläggning bör utformas så att man så långt möjligt ökar garanitagarnas incitament att samarbeta med garantimyndigheten för att begränsa statens förluster. Revisorerna föreslår att regeringen tar de initiativ som behövs för att myndigheterna ska kunna utveckla sin handläggning av garantierna. I vissa fall kan detta motivera regeländringar. Vidare föreslår revisorerna att regeringen tar initiativ till utredning i syfte att utveckla garantitekniken. Även självrisker bör därvid utredas närmare. Vi föreslår att ger regeringen detta till känna. I rapporten framfördes att de beräkningsmetoder som tillämpas av EKN för det nya officiella bokslutet, liksom för beräkningen av behovet av säkerhetsreserver, bör analyseras av en oberoende instans. Erfarenheterna bör tas till vara av de övriga garantimyndigheterna. I sitt remissvar skriver EKN att det finns skäl att se över de statliga redovisningsregler som tillämpas på verksamheter av försäkringsteknisk karaktär. De principer för det riskmässiga bokslutet som tillämpas av EKN är i och för sig väl genomtänkta. De baseras bl.a. på en genomgång av hur andra institut med försäkringsmässiga bokslut lagt upp sin redovisning. Metoderna att beräkna behovet av säkerhetsreserver har granskats av en oberoende expert och har därtill uppmärksammats av EKN:s egna revisorer i samband med granskningen av bokslut. Med tanke på att metoden är ny anser EKN likväl att en ytterligare analys av en oberoende instans kan vara till nytta. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till utredning av dessa frågor. Vi föreslår att ger regeringen detta till känna. Regeringens stöd till garantimyndigheterna Av rapporten framgår att många olika enheter inom är berörda av den statliga garantigivningen. Mycket talar för att samarbetet mellan dessa enheter behöver utvecklas. Enligt rapporten borde utveckla en gemensam syn på garantifrågor som står i överensstämmelse med den nya garantimodellen och med de preciseringar av modellen som efterlysts i det föregående. En ytterligare slutsats som drogs i rapporten var att myndigheterna bör få aktivt stöd av regeringen när det gäller att genomföra den nya garantimodellen. Detta har särskilt stor betydelse eftersom genomförandet gått långsamt och varit svårare än beräknat. I rapporten framfördes bl.a. följande. När det gäller utformningen av nya stora enstaka garantier bör Rege-ringskansliets beredning utformas så att kompetens tas till vara på ett tidigt stadium. Regeringen bör också aktivt stödja RGK i dess ansträngningar att utveckla sitt arbete med garantierna och överföra äldre garantier till det nya sys-temet. Vidare krävs regeländringar för att öka RGK:s befogenheter i vissa avseenden, speciellt när det gäller rätten att agera gentemot garantitagaren för att få denne att medverka till att skydda staten mot befarade förluster. I sitt remissvar har uttalat sig positivt om de ovan nämnda förslagen. I rapporten framfördes att arbete bör stödjas genom en rad förändringar. Systemet med nya garantier bör så långt möjligt anpassas till den nya garantimodellen. Regeringen bör fastställa ramvillkor inom vilka BKN kan fastställa mer preciserade villkor. Premierna bör vara differentierade och riskbaserade. Vad gäller de äldre garantierna vore det önskvärt med en övergång till ett riskbaserat premiesystem i kombination med subventioner. Vidare bör en garantireserv byggas upp för de äldre garantierna. Det skulle göra det lättare att i varje läge uppfylla statens förpliktelser i samband med skadebetalningar. Detta vore en administrativ förenkling för såväl myndigheten som . Av stor betydelse är också att BKN får bättre möjligheter att agera för att begränsa statens förluster i samband med befarade obestånd. I sitt remissvar framförde BKN som sin uppfattning att den nya garantimodellen bör införas även för resultatområdet Äldre garantier. Vidare framförde BKN att man har förhållandevis goda möjligheter att agera i samband med befarade obestånd. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ut-re-da vissa frågor om bostadskreditgarantierna. Utred-ningsuppdraget gäller främst systemet med nya garantier. I rapporten framfördes att regeringen bör klargöra vilken innebörd garantimodellen ska ha för EKN. Vidare borde regeringen ta initiativ till en särskild analys av vilken betydelse olika makroekonomiska förhållanden har haft för utvecklingen av EKN:s ekonomi . I sitt remissyttrande framhåller EKN att revisorerna har rätt i att de makroekonomiska förhållandena i världsekonomin har spelat stor roll för EKN:s resultat. EKN är emellertid tveksam till värdet av en mera ingående analys av dessa samband. Den framtida riskbilden är enligt EKN väsentligen annorlunda än den som förelåg . EKN anser att det vore bättre att inrikta den tillgängliga analyskapaciteten på att klarlägga risker och obalanser i den nuvarande garantiportföljen. Revisorerna föreslår att regeringen tar de initiativ som behövs för att stödja myndigheternas arbete med att införa den nya garantimodellen. Den konkreta innebörden härav bör bedömas av regeringen mot bakgrund av de ovan nämnda förslagen i revisionsrapporten samt remissinstansernas synpunkter. Vi föreslår att ger regeringen detta till känna. Av rapporten framgår att den regelmässiga rapporteringen om genomförandet av den nya garantimodellen har varit alltför ofullständig och oklar. Ökade insatser bedömdes vara nödvändiga, såväl i samband med budgetpropositionen och vårpropositionen som inom ramen för statens årsredovisning. När det gäller bostadskreditgarantierna framfördes särskilda synpunkter. Enligt rapporten borde regeringen när det gäller BKN-garantierna förkla-ra för i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genomförts och orsakerna till detta. Regeringen borde också presentera en preciserad modell för BKN-garantierna för och begära godkännande för denna modell. I rapporten föreslogs även att regeringen borde återkomma till med en samlad beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av revisorernas granskning. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar mot de ovan nämnda förslagen. Revisorerna föreslår att regeringen förbättrar sin information till i enlighet med vad som framfördes i rapporten. Vi föreslår att ger regeringen detta till känna. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om garantimodellen, garantisystemen och styrningsfrågorna, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om garantitekniken och myndigheternas handläggning, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om redovisningsmetoderna, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om regeringens stöd till garantimyndigheterna, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört beträffande regeringens information till . Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), (m), Per (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). revisorer 100 12 ·tEL fax revisorer beslutade att genomföra en granskning av risktagande och informationsgivning i samband med statliga kreditgarantier (förstudie /98:12). Bakgrunden var den nya modell för garantihantering som beslutat om . Avsikten var att granska genom-förandet av den nya garantimodellen, inklusive de förändringar som ägde rum . I denna rapport presenteras en sammanfattande analys tillsammans med ett underlagsmaterial i form av bilagor. Bilagorna utgörs av myndighetsvisa studier av den garantigivning som handläggs av de fyra garantimyndigheterna , , och Sida. Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Granskningen har beretts i revisorernas första avdelning. Där ingår revisorerna (ordf.,v), (), (), (), (), (), () och (). Utredningsarbetet inom revisorernas kansli har huvudsakligen utförts av , revisionsdirektör, , utredningschef, och , kanslichef, har också medverkat. Konsulten vid M har på revisorernas uppdrag biträtt i granskningen, bl.a. med en genomgång av ett urval garantiärenden av olika slag. Vidare har konsulten vid på uppdrag av revisorerna undersökt vissa frågor som gäller garantigivningen till statliga bolag. Innehållet i denna rapport färdigställdes . Vid utgången av 1998 fanns utestående garantiförbindelser för som staten utfärdat för olika ändamål. Syftet med den statliga garantigivningen är samhällsekonomiskt. Genom att ställa ut garantier för lån till olika ekonomiska aktörer kan staten främja verksamheter som annars inte skulle komma till stånd i önskad omfattning, som t.ex. storskaliga investeringar i infrastruktur eller långsiktiga exportsatsningar. Garantigivningen innebär ett risktagande och är självfallet förknippad med kostnader för staten. Ny modell för garantigivning Som följd av den nya budgetlagen har systemet för garantigivning omprövats. En ny garantimodell för staten föreslogs av regeringen i budgetpropositionen och beslutades av . Avsikten var dels att göra kostnaderna för garantigivningen synliga, dels att göra verksamheten långsiktigt självbärande. De nya principerna gäller . revisorer har granskat hanteringen av de statliga garantierna och genomförandet av den nya garantimodellen inom de fyra myndigheter som handlägger garantier - (), (), () och (Sida). De s.k. insättningsgarantierna, som fungerar som konsumentskydd för allmänhetens bankinlåning, ingår inte i granskningen. Garantigivningen är omfattande och heterogen De utestående garantierna omfattar mycket stora belopp. De garantier som administreras av uppgick till i utestående garantier vid utgången av 1998. Garantier för bostadsbyggande via BKN uppgick till . Garantier för exportkrediter m.m., som handläggs av EKN, uppgick till 40 miljarder och biståndsgarantier utställda av Sida till . Samtliga belopp avser stocken av utestående garantiförbindelser. EKN har därutöver gjort utfästelser (offerter) om garantier på .