frsrdg · GN04RR9 · 2000-01-01 00:00:00 — Arvsfondsdelegationens verksamhet redovisas i avsnitt 6, liksom slutsatser från revisorernas fallstudie och enkätundersökning. I avsnitt 7 analyseras materialet och revisorernas slutsatser och överväganden presenteras. Granskningen behandlar i huvudsak endast de förhållanden som gäller efter det att den nuvarande arvsfondslagen trädde i kraft . Granskningen har framför allt koncentrerats till Arvsfondsdelegationen och dess stödverksamhet. Kammarkollegiets förvaltning och handläggning redovisas, men har inte närmare granskats. ska dock fram /2000 genomföra en granskning av inflödet av medel till Allmänna arvsfonden. Hur de gode männen utses samt de gode männens arvoden ska dessutom bl.a. redovisas. Då man tar del av revisorers granskning och de statistiska uppgifterna, bör hållas i åtanke att /96 utgjordes av 18 månader till följd av omläggningen till kalenderår. Detta förhållande påverkar uppgifterna, men är inte av avgörande betydelse för analysen och slutsatserna. 2 Kort om Allmänna arvsfonden 2.1 Bakgrund och syfte Allmänna arvsfonden kom till genom ett beslut av riksdag i samband med att kusiner och andra avlägsna släktingar uteslöts från arvsrätt. Begränsningen av arvsrätten medförde en betydande utvidgning av det allmännas arvsrätt, och frågan om användningen av det allmännas arv fick därigenom större betydelse. Utgångspunkten för det allmännas arvsrätt blev att kvarlåtenskap som inflyter till det allmänna på grund av att arvsberättigade släktingar saknas skulle tillfalla en fond, Allmänna arvsfonden. Medlen skulle inte flyta in bland statens övriga inkomster, eftersom begränsningen i arvsrätten inte borde ske i syfte att bereda staten inkomster för att täcka löpande utgifter. Fondens ändamål avsåg ursprungligen främjande av barns och ungdomars vård och fostran, men utvidgades ändamålet till att också avse omsorg om handikappade. Under de år som gått sedan Allmänna arvsfonden skapades har ändamålsbestämmelsen varit föremål för översyn . I flera riksdagsmotioner har föreslagits att fondens ändamål ska utvidgas till att omfatta också äldre personer. har dock avslagit dessa motionsyrkanden bl.a. med motiveringen att behovet inom de stödberättigade områdena är stort och att arvsfondens främsta syfte, att stimulera till utveckling och prövning av nya idéer, annars skulle motverkas. har även avslagit motionsyrkanden om att medel borde återföras till arvlåtarens kommun och att handläggningen av ansökningar om och beviljande av medel ur Allmänna arvsfonden borde ligga på respektive kommuns kommunstyrelse. Med anledning av regeringens redovisning av fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under /89 uttalade socialutskottet att regeringen gett ändamålsparagrafen en vid tolkning och att det av det redovisade materialet inte gick att helt klarlägga om utdelningen av medel till stat och kommun skett i överensstämmelse med ändamålsbestämmelsen. Med anledning av en hemställan från utskottet gav regeringen till känna att en översyn borde göras av arvsfondens ändamålsbestämmelse. Mot bakgrund av detta tillkallades en särskild utredare för att göra en översyn av Allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse m.m. Utredaren lämnade betänkandet Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120), vilket låg till grund för en helt ny arvsfondslag, lag (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Konstruktionen med en allmän arvsfond är mycket ovanlig. Det enda land vid sidan av som har en arvsfond är , enligt . Den isländska arvsfonden kom till efter svenskt mönster . Till skillnad från den svenska arvsfonden består den isländska även av all arvsskatt, och medlen används via de handikappades investeringsfond uteslutande för uppförande och restaurering av institutionsbyggnader för de handikappades räkning. I flera andra länder går kvarlåtenskap in i den allmänna statsbudgeten. Det skall dock hållas i åtanke att dessa länder ofta har en längre gående arvsrätt, som bl.a. innebär att även kusiner ärver. I några länder går kvarlåtenskapen visserligen in i statsbudgeten, men staten har möjlighet att avstå från arv i likhet med svenska förhållanden. Så är fallet i t.ex. , och . 2.2 Organisation och verksamhet Förutom i lag (1994:243) om Allmänna arvsfonden (arvsfondslagen) regleras verksamheten i förordning (1994:952) om Allmänna arvsfonden. Stöd ur Allmänna arvsfonden ska enligt 5-7 §§ arvsfondslagen främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för de tre målgrupperna, barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Med funktionshinder avses sådana fysiska och psykiska hinder som är bestående, och som innebär mer än betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. Sociala problem är dock inte funktionshinder. Den verksamhet som beviljas stöd ska vara nyskapande och utvecklande och kunna särskiljas från en organisations reguljära verksamhet. En tiondel av de medel som tillfallit arvsfonden läggs till fonden. Återstoden får tillsammans med avkastningen delas ut. Fondens bokförda värde uppgick till ca och marknadsvärdet till ca . Inför fanns det ca att dela ut. Enligt riktlinjerna ska av de utdelningsbara medlen fördelas till ungdomsprojekt, medan återstoden ska fördelas till projekt för barn och personer med funktionshinder. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Arvsfondsdelegationen eller annan myndighet, beslutar om fördelningen av stöd ur Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen består av sju personer som utses av regeringen. Arvsfondsdelegationens sekretariat består dels av ett kansli knutet till , för beredning av ärenden som rör verksamhet till förmån för barn och personer med funktionshinder, dels ett kansli knutet till för beredning av ärenden som rör verksamhet till förmån för ungdomar i åldern . För beredning av ärenden har tjänstemän inom berörda departement förordnats att biträda delegationen. Samtliga kostnader för Allmänna arvsfonden, dvs. förvaltningen av arvsfonden samt administrationen av verksamheten, betalas dock ur fonden. De sammanlagda kostnaderna avseende uppgick till , varav 2,6 miljoner härrörde från Arvsfondsdelegationens handläggning av ärenden om stöd. Regeringen överlämnar till en samlad redovisning för hur Allmänna arvsfondens medel fördelats under det gångna budgetåret. Redovisningen innehåller både en analytisk redogörelse för medelstilldelningen och en sammanställning över beviljade ansökningar. Vidare redovisas den kommande inriktningen av stödet. I den kommande inriktningen redovisar regeringen dels vissa allmänna riktlinjer för det framtida stödet, dels vissa områden eller frågor som skall vara särskilt prioriterade under det kommande budgetåret. Att regeringen skall lämna en årlig redovisning till beslutades (bet. 1989/90:SoU3, rskr.1989/90:14). slogs fast (bet. 1991/92: SoU13) vad redovisningen skall innehålla. Den senaste redovisningen till överlämnades (skr. 1998/99:125) och behandlas av utskottet i betänkande 1999/2000:SoU2 Redovisning av fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under . 3.1.1 Arvsfondens egendom och utdelningsbara medel Den grundläggande bestämmelsen om Allmänna arvsfondens rätt till arv finns i 5 kap. . Av 1 § framgår att kvarlåtenskap, till vilken arvsberättigad person saknas, ska tillfalla Allmänna arvsfonden. I lagen om Allmänna arvsfonden framgår bl.a. att arvsfonden består av egendom som tillfallit fonden genom arv, gåva, testamente, förmånstagarförordnande i försäkringsavtal eller genom domstolsbeslut. Vidare tillfaller egendom som utlänning efterlämnar här i riket Allmänna arvsfonden, om egendomen enligt lagen i det land som han var medborgare i skulle tillfalla staten, kommun, allmän fond eller inrättning. Uppgiften att besluta om huruvida viss egendom ska tas emot av Allmänna arvsfonden har anförtrotts Kammarkollegiet. Kammarkollegiet företräder arvsfondens intressen, för talan och svarar i mål och ärenden som rör fonden. Kollegiet bevakar också att dödsbon som fonden har del i, avvecklas på ett riktigt sätt. Kammarkollegiet förvaltar därefter Allmänna arvsfondens medel i en särskild fond, skild från statskapitalet. Om det då ett dödsfall inträffar inte finns någon annan arvinge än Allmänna arvsfonden eller om arvsfonden är universell testamentestagare ska den som har boet i sin vård anmäla förhållandet till Kammarkollegiet. Kollegiet utser därefter en god man med uppgift att avveckla dödsboet samt företräda arvsfonden vid boutredningen. Kammarkollegiet övervakar att den gode mannen behörigen fullgör sina skyldigheter. När boutredningen är klar redovisar den gode mannen sin förvaltning till Kammarkollegiet och betalar in de medel som finns kvar till fonden. Medlen tas upp i fondens redovisning de betalas in. En strävan är att aktuella dödsbon ska avvecklas så snabbt som möjligt så att likvida medel kommer arvsfonden till godo och kan delas ut för dess ändamål. Till Kammarkollegiet inkommer ca 1 800 ärenden som rör Allmänna arvsfonden. Drygt 2/3 utav dessa utgörs av s.k. testamentesärenden. Ett testamentesärende är en begäran om att kollegiet ska godkänna ett testamente till förmån för någon annan än fonden. Kammarkollegiet godkänner också de flesta av testamentena. Under kom det in 525 ärenden till kollegiet där dödsboets egendom skulle avvecklas för arvsfondens räkning. I vissa fall får arv som arvsfonden erhållit avstås till någon annan. Det får ske om det med hänsyn till uttalanden av arvlåtaren, eller till andra särskilda omständigheter, kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja. Arv får också avstås till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära, om det kan anses skäligt. Vidare får arv som utgörs av egendom, vilken är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt, avstås till juridisk person som har särskilda förutsättningar att ta hand om egendomen på lämpligt sätt. Om det finns särskilda skäl får till den som tar emot egendomen ett belopp av det arv som tillfallit fonden avstås för sådana omedelbara åtgärder som är nödvändiga för att bevara egendomen. Kammarkollegiet beslutar om avstående från arv när värdet av den egendom som ansökan avser inte överstiger enligt bouppteckningen. I övrigt beslutar regeringen om avstående. Under kom det till kollegiet in 60 ansökningar om avstående från arv eller försäkringsbelopp och beslut om avstående fattades till ett bouppteckningsvärde av ca . Detta var dock till ett ovanligt högt värde, vilket bl.a. hade sin grund i att ett ärende gällde . Beslut om avstående från arv fattas vanligtvis till ett värde . På Kammarkollegiet arbetar 9,25 årsarbetskrafter på den s.k. arvsfondsenheten. Allmänna arvsfonden tar även i anspråk en så stor del av resurserna på fond- och förmögenhetsförvaltningen, som utgör fondens andel av de totala tillgångarna som förvaltas av kollegiet. För förvaltningen betalas till kollegiet en procentuell avgift beräknad på det förvaltade beloppet. 3.1.2 Kammarkollegiet och fondförvaltningen Kammarkollegiet sköter den ekonomiska förvaltningen av ett antal stiftelser och fonder, bl.a. Allmänna arvsfonden. Antalet stiftelser och fonder som förvaltades av kollegiet var vid utgången av ca 400. Marknadsvärdet av de förvaltade tillgångarna uppgick till ca . För förvaltningen har kollegiet bildat bl.a. ett aktiekonsortium och ett räntekonsortium. Tillgångarna i respektive konsortium ägs gemensamt av stiftelserna/fonderna, vilka genom köp av andelar har placerat kapital i konsortiet. Andelarna är lika stora och medför lika rätt till den egendom som ingår. Fonderna kan köpa eller sälja andelar i konsortierna, och andelsvärdet fastställs utifrån aktuell marknadsvärdering av tillgångarna i respektive konsortium. Konsortierna är uppbyggda efter förebild av värdepappersfonder, men omfattas inte av lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Det pågår en diskussion mellan Kammarkollegiet och om konsortiernas rättsliga ställning. För fondmedel som förvaltas av Kammarkollegiet, och inte utgör stiftelser, gäller förordning (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning. Förordningen gäller även för Allmänna arvsfondens förvaltning. Förordningen ligger till grund för bestämmelserna för aktiekonsortium och räntekonsortium, och därmed kan arvsfondens tillgångar placeras i konsortierna. Enligt förordningen får börsnoterade aktier och därmed jämställda placeringar utgöra högst av de förvaltade tillgångarnas bokförda värde, vilket i princip är anskaffningsvärdet. Vidare gäller enligt förordningen att aktier och därmed jämställda placeringar till högst av sitt marknadsvärde vid förvärvet får utgöras av placeringar i samma bolag. Dessutom får placeringar i aktier ske till högst av röstvärdet i ett och samma bolag. Aktiekonsortiet består av en för flertalet fonder gemensam långsiktig portfölj av aktier och konvertibla skuldebrev noterade vid , samt andelar i utlandsplacerade svenska värdepappersfonder, som helt är inriktade på aktieplaceringar. Konsortiet fungerar i praktiken som en värdepappersfond med de av kollegiet förvaltade fonderna som delägare. Placeringsinriktningen ska vara långsiktig. Vid uppföljningen av resultatet ställs konsortiets avkastning mot ett jämförelseindex som består till av Affärsvärldens generalindex och till av världsindex. Det konkreta målet är att överträffa detta jämförelseindex. över den senaste femårsperioden visar konsortiet en högre avkastning än jämförelseindex (årsgenomsnitt mot index ). Konsortiets avkastning har överträffat sitt jämförelseindex. Totalavkastningen i konsortiet uppgick till . Aktiekonsortiets utveckling med jämförelseindex Affärsvärldens generalindex och världsindex. Källa: Kammarkollegiets fondförvaltning, Verksamhetsberättelse 1998. Räntekonsortiet består av en för flertalet fonder gemensam portfölj av obligationer och andra räntebärande placeringar. Konsortiet fungerar i praktiken som en räntefond, med de av kollegiet förvaltande fonderna som delägare. Vid uppföljningen av resultatet ställs konsortiets avkastning mot ett jämförelseindex som är obligationsindex, Alla . Det konkreta målet är att konsortiet ska överträffa detta jämförelseindex. Totalavkastningen i konsortiet uppgick till . visar konsortiet en totalavkastning som överträffar det valda jämförelseindexet (årsgenomsnitt mot index ). Bild 2: Räntekonsortiets utveckling med jämförelseindex obligationsindex Alla . Källa: Kammarkollegiets fondförvatning, Verksamhetsberättelse 1998. 3.1.3 Kammarkollegiets förvaltning av Allmänna arvsfonden Kollegiets fondförvaltning sker i syfte att tillgodose såväl behovet av en god direktavkastning som önskemål om värdebeständighet. Hos Kammarkollegiet är Allmänna arvsfondens tillgångar placerade som andelar i Kammarkollegiets aktie- och räntekonsortier. Under var totalavkastningen i aktiekonsortiet och i räntekonsortiet. Med totalavkastning avses direktavkastning samt såväl realiserade som orealiserade värdeförändringar i respektive värdepappersportfölj. Kammarkollegiets förvaltning av Allmänna arvsfondens medel har inneburit att det bokförda värdet har ökat . Marknadsvärdet har ökat . Totalavkastningen på i Allmänna arvsfonden har, enligt uppgift från Kammarkollegiet, uppgått till . Bild 3: Allmänna arvsfondens bokförings- och marknadsmässiga värdeutveckling budgetåren 1993/94-1998 (bilaga I, tabell 3). Kammarkollegiets kostnader för medelsförvaltningen av fonden och avvecklingen av dödsbon m.m. betalas ur fonden. Kammarkollegiets kostnader uppgick till . Utav dessa utgjorde dödsboavvecklingen och fondförvaltningen . Kammarkollegiets kostnader för förvaltningen av Allmänna arvsfondens medel har legat på en jämn nivå. 3.1.4 Redovisning och revision av fonden () reviderar Kammarkollegiet och dess verksamhet. RRV reviderar även Kammarkollegiets värdepapperskonsortier som ett led i den årliga revisionen av Kammarkollegiet. RRV reviderar härmed även förvaltningen av de andelar av konsortierna som tillhör Allmänna arvsfonden. Även den verksamhet inom Kammarkollegiet som hör till arvsfonden faller inom RRV:s granskningsområde, t.ex. tillsättandet av gode män. RRV granskar dock inte Allmänna arvsfonden som ett särskilt subjekt. I avsnitt 4 behandlas Allmänna arvsfondens rättsliga ställning samt revisionen av fonden. Fram var regeringen enda beslutande organ i frågor om stöd ur Allmänna arvsfonden. Genom en lagändring öppnades dock möjlighet för regeringen att i vissa fall delegera beslutanderätten till en underordnad myndighet. Detta utnyttjades också då beslutanderätten om stöd delegerades till bl.a. beslutade regeringen att Barn- och skulle anvisas medel ur Allmänna arvsfonden för utdelning till stöd för fostran av ungdom. I samband med den nya arvsfondslagen framkom dock att även om den övergripande och policybetonade beslutanderätten borde ligga kvar hos regeringen, så fanns det skäl att delegera arvsfondsärenden som typiskt sett inte krävde ställningstaganden från regeringen. Det gällde t.ex. alla detalj-ärenden där det bildats en praxis. Regeringen skulle därmed kunna avlastas mer än 1 000 löpande ärenden . Eftersom en mer allmän decentralisering av beslutanderätten skulle kunna skapa oenhetlighet vid prövningen av arvsfondsärenden, skapades en ny myndighet, Arvsfondsdelegationen, som fick till huvudsaklig uppgift att fördela medel ur Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen placerades som en egen myndighet under . Orsaken till att Arvsfondsdelegationen placerades inom var att den delegering som trots allt förekommit tidigare fungerat tillfredsställande, eftersom "delegationen skett till ett organ som varit nära knutet till , och ". Regeringen ansåg dessutom att "en mera allmän decentralisering av beslutanderätten är ägnad att skapa oegentligheter vid prövningen av arvsfondsärenden" och att möjligheten att väga olika behov mot varandra skulle minska. Dessutom skulle möjligheterna till uppföljning och erfarenhetsspridning kunna försvåras. Om beslutandemyndigheten inte var knuten till regeringen skulle man dessutom gå miste om den dialog mellan och berörda samhällssektorer som ansågs viktig i sammanhanget. Även möjligheterna till förnyelse och utveckling av den reguljära politiken skulle minska. Detta innebär att regeringen fattar beslut om de övergripande principerna för fördelningen av medel ur Allmänna arvsfonden. Ansökningar om stöd ställs dock till Arvsfondsdelegationen, eller den myndighet som handlägger ifrågavarande ärenden om stöd ur arvsfonden. Beslut i ärenden av principiell betydelse, eller annars är av större vikt, överlämnas till regeringen, liksom ärenden om stöd som rör betydande belopp. Betydande belopp är om stödet bedöms överstiga . I vissa s.k. flerårsprojekt anges dock i regeringsbesluten att Arvsfondsdelegationen kan besluta om stöd . Arvsfondsdelegationen består av sju personer, vilka utses av regeringen. Ordförande är en av statssekreterarna på och vice ordförande är statssekreteraren för det statsråd som svarar för ungdomsfrågor. Övriga ledamöter är tjänstemän inom respektive departement. Ärenden om stöd ur arvsfonden bereds inom hos respektive fackdepartement. ansvarar för handläggning av arvsfondsärenden som rör barn och för ärenden som rör personer med funktionshinder. ansvarar för handläggningen av ärenden som rör ungdomar i åldern . Även redovisningen av använda medel sker till delegationen. Alla ärenden som rör Allmänna arvsfonden registreras i Arvsfondsdelegationens projektdatabas. Diariet är placerat inom i . I förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden regleras Arvsfondsdelegationens arbetsuppgifter. Delegationen ska, förutom att fördela stöd ur fonden, följa upp projekt som beviljats stöd samt informera allmänheten om fondens ändamål och användningsområde. På arbetar 4,6 årsarbetskrafter med arvsfondsärenden, medan det på arbetar 3 årsarbetskrafter. 3.2.3 Kostnader för fördelning av stöd Kostnader för fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer. Före den nya arvsfondslagen finansierades Kammarkollegiets kostnader för att förvalta och företräda fonden av arvsfonden, medan regeringens kostnader för stödfördelningen finansierades över statsbudgeten. Eftersom det inte ansågs föreligga några sakliga skäl till att kostnaderna finansierades på olika sätt, beslutades att samtliga kostnader förknippade med Allmänna arvsfonden skulle betalas ur fonden. /Arvsfondsdelegationens kostnader för handläggningen av arvsfondsärenden debiteras härmed arvsfonden på Kammarkollegiet. /Arvfondsdelegationens kostnader för var . Trenden är svagt ökande vad gäller Arvsfondsdelegationens kostnader för handläggningen av stödet. 3.2.4 Redovisning och revision av delegationen Arvsfondsdelegationen var tidigare en myndighet under och reviderades då i anslutning till av det interna revisionskontoret inom . Någon extern granskning förekom inte. I samband med att blev en myndighet , uppstod frågan om Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning i den nya organisationen. Även frågan om dess revision har diskuterats. I avsnitt 4 behandlas Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning samt frågan om revision av delegationen. 3.2.5 Regeringens redovisning till Med anledning av ett motionsyrkande beslutades att regelbundet skulle få en samlad redovisning av hur Allmänna arvsfondens medel används. hade vid ett flertal tillfällen funnit anledning att göra uttalanden om regeringens tillämpning av arvsfondens ändamålsbestämmelse, vilket stärkte uppfattning om behovet av en samlad redovisning. Av socialutskottets uttalande (bet. 1991/92:SoU13) framgick att redovisningen till skulle innehålla både en analytisk redogörelse för medelstilldelningen och en detaljerad sammanställning över beviljade ansökningar. Vidare skulle den kommande inriktningen av stödet redovisas. I den utredning som föregick den nya arvsfondslagen ansåg man att allmänheten borde få en upplysning om var den kan få information om hur arvsfondens medel använts. I arvsfondslagen kom därför regeringens redovisningsskyldighet till att regleras. De skrivelser som överlämnas om Allmänna arvsfonden från regeringen till behandlas av socialutskottet. Den senaste redovisningen till överlämnades och behandlas i socialutskottets betänkande 1999/2000:SoU2 Redovisning av fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under . 4 Arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning Såsom tidigare nämnts har Allmänna arvsfonden placerats under Kammarkollegiets förvaltning. Kammarkollegiet handhar även vissa myndighetsuppgifter för Allmänna arvsfonden, såsom bevakning av fondens rätt till egendom samt utbetalning av beviljade medel. bildades en ny myndighet, Arvsfondsdelegationen, med huvudsaklig uppgift att fördela medel ur arvsfonden. Arvsfondsdelegationen placerades som en myndighet inom , under . Sedan Arvsfondsdelegationen bildades har omorganiserats och samtliga departement har slagits samman till en myndighet. Med anledning av sammanslagningen har regeringen även sett över frågan om Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning. Även arvsfondens ställning och dess revision har diskuterats. I det följande ska Arvsfondsdelegationens och arvsfondens rättsliga ställning belysas och frågan om ansvaret för revisionen diskuteras. 4.1 Arvsfondsdelegationen och dess revision slogs samman till en myndighet. var varje departement en myndighet, liksom Statsrådsberedningen. För revision av verksamheten fanns ett revisionskontor inom , eller motsvarande departement, vilket granskade departementens årsredovisningar. Någon extern granskning av redovisningen förekom inte. Efter sammanslagning har en ny förordning med instruktioner för utfärdats. Där framgår bl.a. att utför internrevision av all verksamhet inom . Genom en ny lag, lag (1997:560) om revision av , har revisorer dessutom fått i uppdrag att utföra extern revision av . Före sammanslagning fanns möjlighet att inrätta myndigheter som ingick i , men som organisatoriskt placerades under departementen.