frsrdg · GN04Rr11 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorer ansåg därför att regeringen bör se över formuleringen av verksamhetsmålen för handläggningstider i disciplin-ärenden. framför att nämnden alltid eftersträvar kortaste möjliga handläggningstider och att man uppfyllt verksamhetsmålen. Nämnden menar att det är positivt om handläggningstiderna kan förkortas, men det får inte under några förhållanden äga rum på rättssäkerhetens bekostnad eller med begränsningar i kvaliteten på besluten. Nämnden framhåller att granskningen inte berört att det är just rättssäkerhetskraven som medför längre handläggningstider och inte heller att kortare handläggningstider - med bibehållen hög kvalitet - i första hand är en resursfråga. ser mycket allvarligt på de långa handläggningstiderna för disciplinärenden och menar att de kan minska rättssäkerheten och trovärdigheten. Från Patent- och registreringsverkets utgångspunkt är det en fördel om disciplinärenden kan avgöras snabbt, och anser att handläggningstiden för disciplinärenden bör kortas. Föreningen menar att det finns en gräns för hur snabbt disciplinärenden kan avgöras men instämmer i att det kan vara lämp ligt med en översyn av målen för handläggningstiderna. Man har dock svårt att se att endast en omformulering av verksamhetsmålen skulle medföra någon förbättring. instämmer i att handläggningstiderna för disciplinärenden är anmärkningsvärt långa och bör förkortas. revisorer finner att övervägande delen av remissinstanserna instämmer i revisorernas bedömning. revisorer menar att utformningen och tillämpningen av de lagstadgade sanktionssystemen har stor betydelse för sanktionernas genomslagskraft. Detta innebär bl.a. att disciplinärenden måste prövas på ett sådant sätt att det tillgodoser kravet på rättssäkerhet och trovärdighet. måste beaktas, vilket även påpekat, att handläggningstidernas längd påverkar synen på rättssäkerheten och trovärdigheten. genomsnittliga handläggningstider för disciplinärenden är anmärkningsvärt långa. menar att handläggningstidernas längd även är en fråga om resurser, och Föreningen menar att endast omformulering av ett verksamhetsmål inte skulle medföra någon förbättring. revisorer menar ändå att en omformulering av verksamhetsmålen för disciplinärendena är betydelsefull för att handläggningstiderna ska kunna kortas. Resultatstyrningen bygger på en fördelning av ansvar och roller mellan riksdag, regering och myndigheter. Det är myndigheternas uppgift att uppfylla de mål som statsmakterna har beslutat. har anfört att handläggningstidernas längd även är en resursfråga. revisorer menar dock att om det inte med befintliga resurser går att uppnå de mål som statsmakterna beslutat är det en fråga som bör tas upp i myndighetens resultatdialog med regeringen. att regeringen ser över formuleringen av verksamhetsmålen för handläggningstider för disciplinärenden i syfte att handläggningstiderna förkortas. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.1 anfört om att regeringen utvecklar sin redovisning och analys till av uppnådda resultat så att får ett bättre underlag för sin resultatuppföljning, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.3 anfört om att regeringen överväger sammansättningen av med avseende på ledamöternas kompetenser, att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna i avsnitt 2.4 anfört om att regeringen ser över formuleringen av verksam hetsmålen för handläggningstider för disciplinärenden i syfte att handläggningstiderna förkortas. Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna (), Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Vid ärendets slutliga behandling har vidare närvarit kanslichefen , utredningschefen och revisionsdirektören (föredragande). Rapport 1999/2000:4 REVISORER · 100 12 · TEL · FAX 1999:62 (4) revisorer har granskat . Förslaget till granskning kommer från revisorerna själva. utövar tillsyn över godkända och auktoriserade revisorer samt över registrerade revisionsbolag. Granskningar av tillsynsmyndigheter är ett viktigt område för revisorer. I flera granskningar och förslag till har revisorerna tidigare påtalat brister i den tillsyn som olika myndigheter ansvarar för. Underlaget till granskningen utgörs bl.a. av intervjuer med företrädare för , samt Föreningen och . Intervjuer har även genomförts med företrädare för två stora revisionsbolag och fyra små revisionsbyråer m.fl. Föreliggande rapport har utarbetats av revisorernas tredje avdelning. I avdelningen ingår följande ledamöter och suppleanter: (m) ordförande, () vice ordförande, (), (), (), (), () och (). Vid revisorernas kansli har revisionsdirektören haft ansvaret för utredningen. Även utredningschefen och kanslichefen har deltagit i arbetet. Doktoranden i företagsrätt vid , , har deltagit i arbetet med det internationella avsnittet och pol. stud. Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas genom en skrivelse till . Den verksamhet som bedrivs av är principiellt viktig. Nämnden utövar tillsyn över godkända och auktoriserade revisorer och över registrerade revisionsbolag. Den främsta uppgiften är att tillgodose det allmännas intresse av en revisorskår med hög standard. ska bidra till att olika aktörer och intressenter har tillgång till trovärdig ekonomisk information om företagens redovisning och förvaltning samt att den lagstadgade revisionen är av hög kvalitet och uppfyller höga etiska krav. uppgifter är indelade i fyra verksamhetsområden: examination, godkännande/auktorisation/registrering, tillsyn och internationella kontakter. Regeringen har i sina resultatbedömningar uttalat att nämnden i huvudsak har uppfyllt målen med bra resultat. revisorer anser att det är svårt att värdera i vilken utsträckning uppfyllt effektmålen. revisorer har under granskningen funnit vissa problem och hinder i tillsynsarbete, lagstiftningens precision, nämndens kompetens och kompetensförsörjning samt problem rörande handläggningstiderna för disciplinärenden. Den lag som reglerar tillsynen över kvalificerade revisorer och revisionsbolag (SFS 1995:528) är inte tydlig. Innehållet i det centrala begreppet revisionsverksamhet är inte definierat i lagen. Ett annat problem är tolkningen av ägandet av revisionsbolag. En förtydligad och kompletterad revisorslag ska enligt regeringens tidsplan träda i kraft , efter inrättandet av . revisorer understryker betydelsen av att tillsynsorganisationens verksamhet utgår från tydliga lagar. Möjligheten att bedriva effektiv tillsyn bör inte hindras av att det finns oklarheter i lagstiftningen. Kvaliteten i tillsynsverksamheten är främst beroende av kunskaperna hos dem som utövar tillsynen. Effektiviteten i speciella tillsynsinsatser beror i hög grad på respekten för dem som utövar tillsyn. () anser att kompetens är väl avvägd och sammansatt på ett bra sätt. Även Revisorsnämndens ordförande och andra ledamöter är nöjda med representationen och kompetensen. Vid intervjuerna med representanterna för små revisionsbyråer och stora revisionsbolag har det framgått att det råder viss skepsis mot nämndens praktiska erfarenhet. Argumentet att det är för få revisorer i nämnden har framförts. Från branschorganisationerna har framförts att nämnden har en formell syn på verksamheten. För att tillsynen ska bli så effektiv som möjligt är det viktigt att tillsynsorganet har stort förtroende inom sitt tillsynsområde. Ett sätt att i branschen skapa större förtroende för kan vara att nämnden utökas med fler revisorer. revisorer anser att regeringen bör överväga att tillföra fler kvalificerade revisorer. Regeringens bedömning av den kompetensprofil och den personalstyrka som skulle komma att behövas vid visade sig inte till fullo överensstämma med behoven. Kansliet behövde även kvalificerad revisorskompetens för den aktiva tillsynsverksamheten men som det visade sig vara svårt att rekrytera. Därför har det tagit för att påbörja den viktiga aktiva tillsynsverksamheten. Kansliet har i övrigt haft hög personalomsättning och även vissa problem med rekryteringen. Dessa problem hänger enligt kanslichefen ihop med svårigheten att erhålla personal med den samlade kompetens som behövs för att lösa uppgifterna. revisorer konstaterar att kansliets problem med kompetensförsörjning har varit ett hinder för den aktiva tillsynens effektivitet. Handläggningstiden för disciplinärenden är lång. revisorer har funnit att verksamhetsmål för disciplinärenden ger nämnden mycket generösa tidsramar. Disciplinärenden måste prövas på ett sådant sätt att de tillgodoser kravet på rättssäkerhet och trovärdighet. revisorer menar därför att den minsta genomsnittliga handläggningstiden för de ärenden som öppnades är anmärkningsvärt lång och riskerar att tilltron till revisorstillsynens sanktionssystem minskar. revisorer anser därför att regeringen bör se över formuleringen av verksamhetsmålen för handläggningstider i disciplinärenden. 1 Granskningens bakgrund och inriktning beslutar i frågor om godkännande och auktorisation av revisorer samt registrering av revisionsbolag. är tillsynsmyndighet för godkända och auktoriserade revisorer samt för registrerade revisionsbolag samt prövar frågor om disciplinära åtgärder. Nämnden ska utveckla och främja god revisorssed. Den verksamhet som bedrivs av är principiellt viktig. Nämndens främsta uppgift är att tillgodose det allmännas intresse av en revisorskår med hög standard. Regeringen anförde inför inrättandet av nämnden att det är viktigt att tillsynsorganisationen har statens och allmänhetens förtroende liksom förtroende hos näringslivet och revisorerna (prop. 1994/95:152, bet. 1994/95:NU23, rskr. 1994/95:315). bildades och övertog då revisorsfrågorna från . revisorer ansåg därför att det nu när den nya myndigheten verkat var lämpligt att genomföra en granskning av om statsmakternas ändamål med verksamheten uppnåtts. revisorer uttalade i sin granskning av den ekonomiska brottsligheten att de godkända och auktoriserade revisorerna har en nyckelroll när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. Den frekvens och omsorg med vilken tillsynen bedrivs kan enligt revisorer ha stor långsiktig betydelse för att understödja kvalitet och god sed i den verksamhet som tillsynen avser. Därför borde ambitionen i samband med flyttningen av revisorsfrågorna från vara att göra tillsynen mer aktiv än tidigare (skr. 1994/95:RR4). I granskningen av tillsynen av kvalificerade revisorer och revisionsbolag har undersökts hur fullgör sitt uppdrag i enlighet med de mål för verksamheten som statsmakterna bestämt. Villkoren och resurserna som står till förfogande har undersökts. revisorer har även undersökt om det finns särskilda problem och hinder som påverkar möjligheterna att bedriva tillsynsverksamheten effektivt. Häri ingår en undersökning av hur nämnden utför aktiv såväl som passiv tillsyn av kvalificerade revisorer och revisionsbolag. I granskningen ingår även två studier. Dels har utformningen av och metoderna för tillsyn och kontroll av kvalificerade revisorer i , och jämförts med den svenska modellen. Dels har branschorganisationernas och några revisionsbolags arbete med kvalitetskontroll av revisorer och revisionsbolag kartlagts. Intervjuer har genomförts med representanter för , , Föreningen , och företrädare för två stora revisionsbolag och fyra små revisionsbyråer m.fl. Inledningsvis lämnas en kortfattad beskrivning av lagstadgad revision, de formella kraven på de kvalificerade revisorerna och revisionsbolagen samt deras uppgifter. 2.1 Vad är lagstadgad revision? Med revision menas vanligen en granskning i efterhand av en viss ekonomisk förvaltning. I revisionen ingår verksamhetens räkenskaper och ledningens förvaltningsåtgärder. Man skiljer mellan intern och extern revision. Intern revision innebär att verksamheten, räkenskaperna och kontrollfunktioner m.m. granskas av en revisor som (normalt) är anställd i organisationen. Internrevisorn fullgör företagsledningens kontrollfunktion. I uppgiften ingår även kontroll av företagsledningen, och internrevisorn är inte fri och oberoende i förhållande till ledningen. Vid extern revision däremot är revisorn fristående till styrelsen och företagsledningen och det företag som revideras. Revisorns kontrollfunktion är även riktad mot förvaltningen av verksamheten. I granskningen av behandlas tillsyn och kontroll av utövare av den s.k. lagstadgade externa revisionen. Med lagstadgad extern revision avses revision av räkenskaper och styrelsens förvaltning som den föreskrivs i olika lagar. Exempel på sådana lagar är aktiebolagslagen (SFS 1975:1385) och lagen om ekonomiska föreningar (SFS 1987:667). Av aktiebolagslagen framgår att alla aktiebolag omfattas av revisionsplikt. För andra typer av företag som omfattas av den lagstadgade revisionsplikten gäller den om företaget överstigit en viss storleksgräns som kan uttryckas i antal anställda, omsättning eller annat. Det är endast de kvalificerade revisorerna som, enligt lag, får utföra lagstadgad revision. Kvalificerade revisorer delas in i två kategorier, godkända revisorer och auktoriserade revisorer. På auktoriserade revisorer ställs högre krav på teoretisk utbildning och praktik (se avsnitt 2.3). Av lagstiftningen framgår hur många av revisorerna i företagen, föreningarna m.m. som ska vara auktoriserade eller godkända. I lagstiftningen anges därmed vilka kompetenskrav staten ställer på utövarna av revisionen. 2.2 De kvalificerade revisorernas uppgifter Som nämnts ovan är alla aktiebolag enligt aktiebolagslagen (SFS 1975:1385) skyldiga att ha en auktoriserad eller godkänd revisor som granskar räkenskaper och förvaltning. Det är bolagsstämman som väljer revisor (10 kap. 8 §). De kvalificerade revisorerna som yrkesgrupp har på så sätt givits en yrkesmässig ensamrätt som medför en särskild förtroendeställning. Den externa revisorns kontrollfunktion är, som nämnts, riktad mot förvaltningen av verksamheten. Uppgiften är att bevaka bl.a. ägarnas intressen i förhållande till styrelsen och företagsledningen. Revisorn ska också övervaka att företaget iakttar de regler som finns till skydd för borgenärer och anställda eller det allmänna. Revisionen ska normalt omfatta granskning av bolagets årsredovisning och räkenskaper samt styrelsens och verkställande direktörens förvaltning av bolaget. Granskningen ska utföras enligt god revisionssed och enligt de särskilda föreskrifter som bolagsstämman har bestämt. Revisorn ska även pröva om bolaget fullgjort sina förpliktelser enligt skatte- och avgiftsförfattningarna m.m. God revisionssed utvecklas och preciseras av revisorerna och deras branschorganisationer samt av . Ytterst bestäms den genom domstolsprövning. I revisionen ligger att bedöma risker för bl.a. oegentligheter, och revisorerna är skyldiga att under vissa förutsättningar rapportera och anmäla olika brott, t.ex. bedrägeri, förskingring och skattebrott. När en sådan rapport har lämnats ska revisorn normalt avgå. Fr.o.m. ska revisorerna även anmäla till styrelsen om det finns anledning att misstänka att det förekommer penninghäleri i ett bolag. Revisionen ska redovisas i en revisionsberättelse till bolagsstämman. I denna ska revisorn uttala sig om årsredovisningen samt om styrelsens och verkställande direktörens förvaltning. Revisionsberättelsen ska insändas till och blir därmed en allmän handling. 2.3 Kvalificerade revisorer och registrerade revisionsbolag Antalet kvalificerade revisorer har mer än fördubblats då det fanns ca 2 000 kvalificerade revisorer, varav var auktoriserade och godkända. uppgick antalet kvalificerade revisorer till 4 330 varav var godkända och var auktoriserade. Utvecklingen av antalet kvalificerade revisorer samt antalet registrerade revisionsbolag framgår av tabellen nedan. Tabell 2.1 Antal kvalificerade revisorer och registrerade revisionsbolag 1995-1999 revisorer antal kvalificerade revisorer revisionsbolag 2 248 2 153 4 401 88 2 258 2 153 4 411 86 2 339 2 156 4 495 85 2 333 2 146 4 479 85 2 307 2 029 4 336 84 Det sammanlagda antalet kvalificerade revisorer och registrerade revisionsbolag utgör tillsynsområde. trädde den nya lagen med regler för godkända och auktoriserade revisorer samt revisionsbolag i kraft. Bakgrunden till den nya lagen var bl.a. ett behov av harmonisering till när det gäller kvalifikationskraven för godkända revisorer. För att bli godkänd revisor krävs utbildning och praktik motsvarande den miniminivå som EU fastställt, dvs. högskoleutbildning (minst 120 poäng) och praktik. För auktoriserad revisor i krävs högskoleutbildning (minst 160 poäng) och Praktiken ska avse extern revision av svårreviderade företag. är det dessutom obligatoriskt att genomgå revisorsexamen respektive högre revisorsexamen för att kunna bli godkänd eller auktoriserad revisor. Vid utövandet av revisionsverksamhet måste kvalificerade revisorer noggrant följa jävsbestämmelserna för revisorer. Kvalificerade revisorer får driva revisionsverksamhet som enskild näringsidkare, i handelsbolag eller i aktiebolag. Kvalificerade revisorer får inte vara anställda hos någon annan än en revisor eller revisionsbolag. För att bli registrerat som ett revisionsbolag ska ett svenskt handelsbolag eller aktiebolag bedriva revisionsverksamhet. Även ägarförhållandena av revisionsbolagen är reglerade. Bolagets verksamhet får endast omfatta yrkesmässig revision och verksamhet som är förenlig med revisionsverksamhet. Bolagsmännen i ett handelsbolag ska vara kvalificerade revisorer. För aktiebolag gäller att minst tre fjärdedelar av styrelseledamöterna och minst tre fjärdedelar av styrelsesuppleanterna ska vara kvalificerade revisorer samt att minst tre fjärdedelar av aktierna med minst tre fjärdedelar av röstetalet ägs av kvalificerade revisorer. Övriga aktier måste ägas av personer som är verksamma i bolaget. För varje revisionsuppdrag ska bolaget utse en av de i bolaget verksamma revisorerna att vara huvudansvarig för revisionen. De revisionsbolag som auktoriserats eller registrerats enligt äldre bestämmelser ska enligt övergångsreglerna anses vara registrerade enligt de nya bestämmelserna i revisorslagen (SFS 1995:528). 3 Branschorganisationerna FAR och SRS För de kvalificerade revisorerna finns det två s.k. branschorganisationer - , , och Föreningen , . Medlemskap i en branschorganisation är inte något krav för att bli godkänd eller auktoriserad revisor. SRS är en intresseförening för godkända och auktoriserade revisorer. SRS har ca 1 600 ledamöter varav knappt 1 500 är godkända revisorer och drygt 100 är auktoriserade revisorer. Föreningens ändamål är bl.a. att verka för en yrkesskicklig revisorskår och för god revisionssed. SRS är engagerat i bl.a. European for SME:s och av registrerade Revisorer. FAR är en intresseförening för auktoriserade revisorer. FAR har ca 2 000 ledamöter. Föreningens ändamål är bl.a. att upprätthålla en rättrådig och yrkesskicklig kår av auktoriserade revisorer samt att främja sunda principer och rationella metoder i fråga om revision, redovisning och organisation. Även FAR är engagerad i flera internationella organisationer bl.a. i den europeiska federationen Fédération des Experts comptables Européens, FEE, och i . Av det totala antalet kvalificerade revisorer (4 1999) var det drygt 500 som inte var ledamöter i SRS . Ca 200 auktoriserade revisorer var inte ledamöter i FAR eller SRS. Av det totala antalet kvalificerade revisorer var det alltså ca 700, eller , som valt att avstå från att vara ledamöter i en branschorganisation. I avsnitt 4 beskrivs mål, resurser och verksamhetsgrenar. Vidare redovisas närmare syftet med bildandet av nämnden samt nämndens organisering och finansiering. Före inrättandet av hanterades revisorsfrågorna av . skulle dock renodlas som en handelspolitisk myndighet och revisorsfrågorna behövde därför en ny organisatorisk hemvist. främsta uppgift skulle, enligt regeringen, vara att tillgodose det offentliga intresset av kvalificerade revisorer med hög standard. Regeringen anförde i sitt förslag till ny ordning för revisorstillsynen, att tillsynsorganet behövde ha bättre framförhållning, en mer internationell utblick och vara mer aktivt än tidigare (prop. 1994/95:152). Större delen av de disciplinärenden som behandlades av var anmälningsärenden. Men disciplinärenden väcktes även på eget initiativ. tillsynsuppgift omfattar även systematisk och uppsökande tillsyn samt beslut om förhandsbesked (se avsnitt 4.4). Staten ställer alltså krav på att revisionen i vissa företag ska utföras av kvalificerade (godkända eller auktoriserade) revisorer. Statsmakterna uttalade i samband med inrättandet av att eftersom både staten och samhället har ett stort intresse av kvalificerad revision i företagen övervägde fördelarna med en statlig myndighet för revisorstillsynen. Skälet till uttalandet var att det i de förarbeten som föregick inrättandet av nämnden även hade diskuterats privaträttsliga alternativ. Regeringen anförde vidare att intresset för prövning och tillsyn av den lagstadgade revisionen ökade därför att det fanns ett behov av att motverka den ekonomiska brottsligheten. Statsmakternas beslut innebar att den särskilda behörigheten - godkännande och auktorisation - som krävs för revisorer för att få utföra lagstadgad revision även i fortsättningen ska tillhandahållas av staten. Skälen för detta var bl.a. att: staten har ett stort intresse av kvalificerad revision, staten behöver besluta om rättsregler, staten behöver inflytande över och insyn i tillsynsverksamheten, tillsynsverksamheten måste uppfylla krav på oberoende och integritet, statlig prövning tillgodoser krav på rättssäkerhet, konkurrensneutralitet och trovärdighet, revisorerna kan medverka i det statliga tillsynsarbetet, 1994/95:152, bet. 1994/95:NU23, rskr. 1994/95:315). Vid beredningen av de organisatoriska frågorna konstaterades att det inte fanns några direkta beröringspunkter mellan revisorsfrågorna och andra myndigheters frågor. En ny myndighet, , inrättades därmed för att ta hand om revisorsfrågorna. I propositionen uttalade regeringen att genom att den nya myndigheten inrättades markerades än mer verksamhetens betydelse för samhället och revisionens framträdande roll i kampen mot ekonomisk brottslighet och skattefusk (prop. 1994/95:152 s. 60). flyttades ansvaret för frågor rörande /1999 från Närings- och till . 4.2 organisation och beslutsordning består av en ordförande och åtta andra ledamöter. För ledamöterna finns det ersättare. Ordföranden ska vara jurist och ha domarerfarenhet, en ledamot ska vara godkänd revisor och en ledamot ska vara auktoriserad revisor. Regeringen utser ordförande, ledamöter och deras personliga ersättare för en bestämd tid. är beslutsför när ordförande och minst hälften av ledamöterna är närvarande. Nämndens ordförande är också myndighetens chef. Ordföranden har ansvar för myndigheten enligt instruktionen för och beslutar om bl.a. bokslut, årsredovisning, budgetunderlag och anställningar. Resten av ledamöterna ska ha erfarenhet från verksamhet som berörs av revision (SFS 1995:666). För beredningen av nämndens ärenden finns ett kansli. Kansliet leds av en chef som under ordföranden har det ekonomiska ansvaret, planeringsansvaret och ansvaret för den direkta personal- och arbetsledningen. inrättades ett examensråd vid nämnden. Rådet består av en ordförande och fyra ledamöter som är revisorer och universitetslärare. Ordförande är den auktoriserade revisor som är nämndledamot. uppgift är att svara för form, innehåll, organisation och genomförande samt kvalitetssäkring av de prov och revisorsexamen som nämnden har ansvar för. Den tidigare revisorsenheten vid bestod av en chef och tio heltidsanställda personer. Regeringen bedömde att man vid bildandet av skulle kunna genomföra vissa rationaliseringar men att antalet anställda inte skulle kunna minska. Regeringen beräknade att det skulle behövas en kanslichef, nio handläggare och två sekreterare vid .