frsrdg · GN04Rr11 · 2000-01-01 00:00:00 — Vid intervjuerna under granskningen har det emellertid visat sig att nämndens praxissamling inte är särskilt känd bland revisorerna. Av de 120 disciplinärenden som övertog från var fyra ännu inte avgjorda vid utgången av . var verksamhetsmålet att av de övertagna ärendena skulle vara avgjorda senast vid utgången av året och att samtliga övertagna ärenden skulle vara avgjorda senast vid utgången av budgetåret. I sammanställningarna i tabell 7.4 redovisas den genomsnittliga handläggningstiden för de disciplinärenden som öppnades och i vilka nämnden, nämndens ordförande eller kanslichefen har fattat beslut. Med hänsyn till att en del av de ärenden som öppnats under 1996-1998 ännu inte var avgjorda blir den faktiska genomsnittliga handläggningstiden för dessa ärenden längre än vad som framgår av tabellen. Tabell 7.4 Genomsnittlig handläggningstid för disciplinärenden i vilka beslut fattats uppdelad på beslutsfattare och år År när ärendet öppnades beslutsfattare handläggningstid*, antal dagar i genomsnitt andel av öppnade ärenden som inte var avslutade nämnden 364 1996 ordföranden 336 kanslichefen 238 nämnden 421 1997 ordföranden 198 kanslichefen 190 nämnden 331 1998 ordföranden 64 kanslichefen 147 * Med handläggningstid menas tiden mellan dagen då ärendet instämplades eller öppnades hos t.o.m. beslutsdagen. var målet att av de disciplinärenden som anmäldes till eller som myndigheten öppnade på eget initiativ skulle vara avgjorda under budgetåret. skulle, enligt verksamhetsmålet, alla disciplinärenden som väcktes av /96 vara avklarade. gällde dessutom att av de disciplinärenden som kom in till eller som myndigheten öppnade på eget initiativ skulle vara avgjorda under budgetåret. Disciplinärenden bereds av kanslipersonalen. Enligt uppgift bereder varje handläggare 30-40 disciplinärenden . uttryckte nämndens ordförande sin oro över den stora ärendebalansen. För att komma till rätta med detta problem anställdes en jurist. Ytterligare en jurist anställdes för , och korttidsanställde nämnden återigen en jurist för att de stora balanserna vad gäller disciplinärenden skulle kunna minskas (). Genomgående kan konstateras att de ärenden som nämnden i plenum har beslutat har den längsta genomsnittliga handläggningstiden. För de avgjorda ärendena som öppnades var den genomsnittliga handläggningstiden för de ärenden som nämnden beslutat mer än dubbelt så lång som för de ärenden som beslutades av nämndens ordförande eller av kanslichefen. Av de beslutade disciplinärendena var det ärenden som öppnats efter anmälan från skattemyndigheten som hade den längsta genomsnittliga handläggningstiden. anförde i sin redovisning till Justitiekanslern över ärendeförteckningen att disciplinärenden ofta är komplicerade och att de i regel består av ett omfattande skriftligt material. Nämnden sade vidare att: Kommunikationen med den anmälde revisorn och med anmälaren m.fl. sker skriftligen och regelmässigt i flera omgångar. Handläggningstider är mot denna bakgrund närmast oundvikliga i ärenden av normal beskaffenhet (). Vid intervjuerna med revisorer och revisionsbyråer och bolag har diskuterats sanktionssystemets effekter och genomslagskraft. Bl.a. har diskussionen rört frågor om hur en varning eller erinran påverkar den enskilde revisorns fortsatta yrkesverksamhet i branschen. För den revisor som förlorat sin auktorisation eller godkännande till följd av beslut i ett disciplinärende har däremot rätten att vara yrkesverksam som kvalificerad revisor upphört. Beträffande sanktionssystemets genomslagskraft och sanktionernas betydelse skiljer sig uppfattningen mellan de stora revisionsbolagen och de små byråerna. Från flera små byråer framfördes att vare sig varning eller erinran har någon betydelse i branschen och att sanktionssystemet inte har någon verkan eftersom klienterna inte känner till att en revisor fått en sanktion. Ingen klient har, enligt flera intervjuade, frågat efter om någon revisor fått en varning eller erinran. Trots detta menade man att den enskilde revisorn som blivit anmäld till ofta tar det hårt. En anmälan påverkar den enskilde revisorn mycket negativt till dess nämnden fattat sitt beslut. Från flera byråer framfördes att det tar mycket från det att en anmälan kommit in till och fram till beslutstidpunkten. Som exempel kan nämnas att en av de intervjuade revisorerna från en liten byrå blev anmäld till nämnden och att nämnden ännu inte meddelat revisorn något beslut. Den anmälde revisorn hade inte hört något från . Representanterna från de stora revisionsbolag som intervjuats ansåg dock att de sanktioner som förfogar över har en preventiv, eller t.o.m. mycket preventiv verkan. Från ett av bolagen sades att det måste finnas ett sanktionssystem och att bolagets kvalificerade revisorer har mycket stor respekt för det. Den enskilde revisorn som blivit anmäld tar mycket illa vid sig, mer än vad bolaget gör. Konsekvensen av om en revisor får en påföljd blir att bolaget därefter är särskilt noggrant i sin uppföljning av den revisorn. Från det andra stora revisionsbolaget sades att man skulle se mycket allvarligt på en varning. ordförande och kanslichef sade vid en intervju att nämndens kansli får många telefonsamtal med förfrågningar om enskilda revisorer och om de har meddelats någon sanktion. En helt annan fråga är hur en sanktion upplevs av en revisor som drabbas. Man menade att reviso rerna ser allvarligt på sanktioner. Möjligen kan det finnas en skillnad om revisorn är anställd på en stor eller liten byrå. De stora byråerna följer upp en meddelad sanktion. En allvarlig sanktion kan sannolikt påverka en revisors framtid. Det kan konstateras att genom sin praxissamling och genom att nämndens protokoll och beslut i disciplinärenden läggs ut på Internet har givit de kvalificerade revisorerna och andra intressenter möjligheter att informera sig om sanktionssystemets tillämpning. Flera av de intervjuade revisorerna kände dock inte till praxissamlingen. De stora skillnaderna mellan hur allvarligt de kvalificerade revisorerna ser på disciplinärendena och sanktionssystemets betydelse för det fortsatta yrkesutövandet är ett problem - inte minst då det visat sig att det är bland de revisorer som verkar utanför de stora revisionsbyråerna med deras omfattande interna kvalitetskontrollsystem som man ser mindre allvarligt på sanktionernas betydelse. Ett problem i nämndens tillsynsverksamhet är de långa handläggningstiderna i disciplinärenden. Granskningen visar att regeringen har givit generösa verksamhetsmål beträffande handläggningen av disciplinärendena. Av tabell 7.3 framgår också att det tar mycket för att handlägga och besluta i dessa ärenden. Många ärenden har en handläggningstid . 7.5 Röster ur branschen och synen på Vid bildandet av framhöll regeringen att det är viktigt att tillsynsorganisationen har statens och allmänhetens förtroende liksom förtroende hos näringslivet och revisorerna (prop. 1994/95:152, bet. 1994/95: NU23, rskr. 1994/95:315). Vid intervjuerna med företrädare för branschorganisationerna och olika enskilda revisionsbyråer och bolag framfördes, som framgått, både positiva och kritiska synpunkter på och nämndens verksamhet. Enligt FAR:s generalsekreterare anser branschen att skulle kunna vara mer lyhörd och menade att hade en mer pragmatisk inställning till revisorer och deras miljö. Enligt FAR är mer formalistisk. SRS verkställande direktör anser att grundtanken med är helt riktig. Branschen menar dock, enligt SRS, att nämnden brister i sin verklighetsförankring och har en formell syn på revisorsverksamheten. SRS menar även att nämnden ibland missar väsentligheterna och de stora frågorna och tar fasta på småsaker. Medan FAR anser att nämnden är bra på utbildningsfrågor tycker SRS att den har ett stelbent sätt att värdera den teoretiska bakgrunden hos personer som ansöker om godkännande och auktorisation. SRS anser att nämnden också i sådana frågor är formalistisk och saknar flexibilitet. Vid intervjuerna med representanterna för revisionsbolagen och revisionsbyråerna framkom att är en ganska anonym myndighet och att man inte haft särskilt mycket kontakt med den. I de flesta fall har man endast haft kontakt med nämnden vid förnyelse av auktorisation och godkännande samt vid betalning av årsavgiften. dens bedömningar, beslut och praxis får man huvudsakligen från sin branschorganisation. Från flera byråer framfördes att det är bra att det finns ett organ som tar bort avarterna i yrkeskåren. Det måste finnas ett tillsynsorgan. framfördes från flera håll att nämnden är för hård i sina bedömningar och beslut. Ett av de stora bolagen ansåg dock att nämnden har god kvalitet i sin verksamhet, att bolaget blir väl bemött i diskussioner med nämnden och att det känns tryggt att det finns revisorskompetens i nämnden. ordförande och kanslichef menade att det är lite olika hur branschen ser på nämnden. Det är nämndens uppfattning att eftersom det numera finns en revisorslag är det utifrån den som tolkningarna ska göras. praxis och tolkningar hade grund i en förordning där dispensmöjligheterna var större. Vissa revisorer tycker därför att nämnden är för sträng i sina beslut medan andra anser att det är bra att nämnden har en strängare syn när det gäller kvalitetsfrågorna och när det gäller oberoende. Här kan konstateras att revisionsbranschens och branschorganisationernas syn på och nämndens verksamhet har både positiva och negativa inslag. Även nämndens ordförande har uppfattat att det finns olika uppfattningar om nämnden. Den negativa kritik mot nämnden som framförts under granskningen kan dock försvåra tillsynens möjligheter att verka effektivt. De kvalificerade revisorernas förtroende för har stor betydelse för tillsynens genomslagskraft. 8 revisorers överväganden och förslag främsta uppgift är att tillgodose det allmännas intresse av en revisorskår med hög standard. Den verksamhet som bedrivs av är principiellt viktig. ska enligt effektmålet bidra till att olika aktörer och intressenter har tillgång till trovärdig ekonomisk information avseende företagens redovisning och förvaltning. Effektmålet anger även att samhällets behov av kvalificerade och oberoende externa revisorer och revisionsbolag ska tillgodoses samt att den revisionsverksamhet som dessa bedriver är av hög kvalitet och uppfyller höga etiska krav. uppgifter har delats in i fyra verksamhetsområden, examination, godkännande/auktorisation/registrering, tillsyn och internationella kontakter. ordförande anser att de olika verksamhetsområdena hänger ihop och att det inte finns några målkonflikter mellan dem. Inledningsvis tog dock vissa delar av verksamheten mer resurser i anspråk än andra delar. Genom examinationsverksamheten och två olika nivåer på examensprov tillses att de kvalificerade revisorerna har rätt kompetens. Dessa examensprov kommer att bli obligatoriska . Nämnden har varit ålagd att erbjuda de båda examensproven . har endast ett par personer gjort proven. Godkännande/auktorisation/registrering Genom den prövning som föregår godkännande och auktorisation av enskilda revisorer samt registrering av revisionsbolag kontrolleras att de motsvarar lagens och andra författningars krav för att få bedriva revisionsverksamhet. Godkännande, auktorisation och registrering ska, om avsikten är att fortsätta bedrivandet av revisionsverksamhet, omprövas av . Inför varje nytt beslut ska kontrollera den omsökandes redbarhet och yrkesverksamhet. Inom verksamhetsområdet tillsyn ligger förhandsbesked, disciplinärenden samt systematisk och uppsökande tillsyn. bedriver således både passiv och aktiv tillsyn. En avsikt med inrättandet av var att tillsynen skulle bli mer aktiv än tidigare och prioritera egna initiativ. disciplinärenden utgjordes till största delen av anmälningsärenden men myndigheten väckte även ärenden på eget initiativ. Det har dock tagit för att komma i gång med den aktiva tillsynen i form av systematisk och uppsökande tillsyn. revisorer konstaterar att redovisar att den egeninitierade tillsynen ökade från 33 ärenden till 119 ärenden . Inför bildandet av anförde regeringen bl.a. att det nya tillsynsorganet behövde ha en mer internationell utblick. Vid intervjuer med representanter för FAR har det framkommit att föreningen anser att måste utvidga och utveckla de internationella kontakterna. Eftersom revisionsbranschen har internationell utbredning är det, enligt FAR, mycket viktigt med internationella kontakter även för tillsynsmyndigheten. Även SRS framhåller betydelsen av utbyte med andra länder. SRS anser att det finns mycket att lära av t.ex. de andra nordiska ländernas tillsynsverksamhet och menar att internationella jämförelser är relevanta för . påbörjade ett samarbete med tillsynsmyndigheterna i de nordiska länderna. Avsikten var att möjliggöra erfarenhetsutbyte länderna emellan och att skapa en samtalsgrupp för framtida utbyte av I förekommande fall vill man även kunna förena de nordiska intressena inför . revisorer konstaterar att regeringen menar att redovisar bra resultat. Regeringen ansåg att nämnden i huvudsak uppfyllt verksamhetsmålen med bra resultat. Detsamma gällde för . Regeringen konstaterade att verksamhet under det första /96 befunnit sig i ett uppbyggnadsskede. Trots detta hade verksamheten ändå bedrivits i enlighet med de uppsatta målen. Däremot konstaterade regeringen att det var svårt att bedöma måluppfyllelsen detta år. revisorer anser att utifrån regeringens resultatbedömningar är det svårt att värdera i vilken utsträckning uppfyllt effektmålet. 8.2 Förutsättningarna för tillsynsverksamhet Tillsyn innebär att kontrollera att lagar och förordningar m.fl. efterlevs. revisorer anser att tolkning av tillsynsuppgiften huvudsakligen svarar mot denna definition. Revisionsbranschens och branschorganisationernas syn på och nämndens verksamhet har både positiva och negativa inslag. Även nämndens ordförande har uppfattat att det finns olika åsikter om nämnden. Den negativa kritik mot nämnden som framförts under granskningen kan försvåra tillsynens möjligheter att verka effektivt. De kvalificerade revisorernas förtroende för har stor betydelse för tillsynens genomslagskraft. revisorer uppfattar att delar av den negativa kritik som under granskningen framförts mot nämndens tillsynsverksamhet kan bero på att den fattar sina beslut utifrån tolkningar av den nya revisorslagen. Bl.a. har sagts att praktiserande revisorer anser att nämnden är för hård i sina bedömningar och att inte riktigt förstår hur revisorer arbetar. Enligt hade tidigare praxis och tolkningar, dvs. innan revisorslagen trädde i kraft, grund i en förordning där dispensmöjligheterna var större. revisorer konstaterar att den lag som reglerar tillsynen över kvalificerade revisorer och revisionsbolag efter en kort tids tillämpning ansetts innehålla brister. Innehållet i det centrala begreppet revisionsverksamhet hade inte definierats i lagen. Ett annat problem var tolkningen av ägandet av revisionsbolag. Regeringen uppmärksammades på problemen och tillsatte en utredning i frågan. presenterade utredningen sina förslag till förändringar i lagen. Förutsatt att tidsplanen för statsmakternas beredning av förslagen till förändringar i revisorslagen inte förlängs kommer den förtydligade och kompletterade revisorslagen att träda i kraft , efter inrättandet av . revisorer understryker betydelsen av att tillsynsorganisationens verksamhet utgår från tydliga lagar. Möjligheten att bedriva effektiv tillsyn bör inte hindras av att det finns oklarheter i lagstiftningen. revisorer vill även poängtera föreskrifternas betydelse för tillsynsmyndighetens möjligheter att påtala bristande efterlevnad. tillämpningsföreskrifter (inte gällande utbildning) tog att arbeta fram. Först kunde föreskrifter om villkor för revisorers och revisionsbolags verksamhet samt om godkännande, auktorisation och registrering träda i kraft. revisorer har tidigare konstaterat att kvaliteten i tillsynsverksamheten främst är beroende av kunskaperna hos dem som utövar tillsynen. Revisorerna har även uttalat att effektiviteten i speciella tillsynsinsatser i hög grad beror på bl.a. respekten för dem som utövar tillsyn. Berörda tjänstemän vid () anser att är en väl fungerande myndighet. Det framfördes att nämndens kompetens är väl avvägd och sammansatt på ett bra sätt. Även Revisorsnämndens ordförande och andra ledamöter är nöjda med representationen och kompetensen. Vid intervjuerna med representanterna för små revisionsbyråer och stora revisionsbolag har det sagts att det är bra att det finns ett organ som tar bort avarterna i branschen och att grundtanken med nämnden är bra. har det framgått att det bland de intervjuade revisorerna råder viss skepsis mot nämndens praktiska erfarenhet. Bl.a. har argumentet att det är för få revisorer i nämnden framförts. Från branschorganisationerna har framförts att nämnden har en formell syn på verksamheten. revisorer anser att för att tillsynen ska bli så effektiv som möjligt är det viktigt att tillsynsorganet har stort förtroende inom sitt tillsynsområde. Ett sätt att i branschen skapa större förtroende för kan vara att nämnden tillförs fler kvalificerade revisorer. Därmed skulle argumentet att nämnden behöver ett större inslag av branscherfarenhet kunna tillgodoses. revisorer anser därför att regeringen bör överväga att tillföra fler kvalificerade revisorer. Regeringens bedömning av den kompetensprofil och den personalstyrka som skulle komma att behövas vid visade sig inte till fullo överensstämma med behoven. För att kunna bedriva den systematiska och uppsökande tillsynen behövde kansliet även kvalificerad revisorskompetens. Det visade sig dock vara svårt att rekrytera kvalificerade revisorer till kansliet, och det tog innan den första kunde anställas. revisorer noterar dock att ordföranden framfört att rekryteringen av kvalificerad revisorskompetens kommer att underlättas. Kansliet har i övrigt haft hög personalomsättning och även vissa problem med rekryteringen. Dessa problem hänger enligt kanslichefen ihop med svårigheten att erhålla personal med den samlade kompetens som behövs för att lösa uppgifterna. revisorer konstaterar att kansliets problem med kompetensförsörjning har varit ett hinder för den aktiva tillsynens ef Rent allmänt kan även hög personalomsättning vara ett hinder för verksamheters samlade effektivitet. Den av föreslagna möjligheten för att medge undantag från kravet på att yrkesmässigt utöva revisionsverksamhet för att få behålla sitt godkännande eller auktorisation, skulle kunna underlätta nämndens möjligheter att rekrytera den revisorskompetens som behövs. Aktiv och passiv tillsyn Tillsyn kan bedrivas passivt eller mer aktivt och offensivt. Den som utövar aktiv tillsyn försöker fånga upp tänkbara problem, finna riskgrupper, peka på kritiska arbetsmoment m.m. Den tillsyn som hos benämns systematisk och uppsökande tillsyn är en form av aktiv tillsyn. Även den andra formen av tillsyn, passiv tillsyn, utövas av . Passiv tillsyn genomförs först på förekommen anledning, t.ex. efter anmälan eller uppmärksamhet i massmedia. En stor del av nämndens disciplinärenden utgörs av anmälningsärenden. revisorer konstaterar att man både från () och sida är nöjd med den organisatoriska utformningen av revisorstillsynen. Både nämndens ordförande och kanslichef menar att organisationen medger att verksamheten kan bedrivas effektivt. Regeringen har inte heller funnit anledning att genomföra några förändringar. Granskningen visar att tillsynen har blivit mer aktiv men att det tagit för att påbörja den aktiva tillsynsverksamheten i form av systematisk och uppsökande tillsyn. Som skäl för detta har nämnden angivit att det varit svårt att rekrytera personal (två till tre personer) med den kompetens som nämnden anser vara ett krav för att lösa uppgifterna. Först efter nämndens bildande kunde den första personen anställas för denna uppgift. Tillräckligt antal kvalificerade revisorer för att lösa uppgiften fanns inte , efter inrättandet av nämnden. Först startades ett fjärde projekt inom den systematiska och uppsökande tillsynen. Problemet med kompetensförsörjningen har alltså utgjort ett hinder för den aktiva tillsynen. har tillgång till ett sanktionssystem. revisorer menar att utformningen och tillämpningen av de lagstadgade sanktionssystemen har stor betydelse för sanktionernas genomslagskraft. Innan en eventuell påföljd kan meddelas måste ärendet beredas noga. kallas sådana ärenden disciplinärenden. Handläggningstiderna för disciplinärenden är långa. revisorer anser att har haft för generösa verksamhetsmål beträffande handläggningstiden för disciplinärenden som övertagits från . revisorer har även funnit att övriga verksamhetsmål för disciplinärenden ger nämnden mycket generösa tidsramar. Disciplinärenden måste prövas på ett sådant sätt att de tillgodoser kravet på rättssäkerhet och trovärdighet. revisorer menar därför att den minsta genomsnittliga handläggningstiden för de ärenden som öppnades är anmärkningsvärt lång (se tabell 7.4). Disciplinärendenas långa genomsnittliga handläggningstider riskerar att tilltron till revisorstillsynens sanktionssystem minskar. Den enskilde revisorn ska inte behöva vänta på ett utslag i nämnden. När det tar mellan ett ärendes öppnande och beslut kan det uppfattas som om förseelsen och den beslutade påföljden egentligen inte har så stor betydelse. kan den revisor som brustit i sitt yrkesutövande på ett sådant sätt att det motiverar en påföljd fortsätta sin verksamhet innan sanktionen meddelas. revisorer anser därför att regeringen bör se över formuleringen av verksamhetsmålen för handläggningstider i disciplin- samverkan med andra tillsynsmyndigheter är begränsad. Erfarenhetsutbyte tillsynsmyndigheter emellan kan dock vara viktig för den aktiva tillsynens utveckling och effektivitet samt för att skapa allmänna gemensamma riktlinjer för tillsynen. De samlade effekterna av tillsynsverksamhet och branschorganisationernas obligatoriska kvalitetskontroll behöver förstärkas. revisorer vill därför framhålla betydelsen av ett utökat ömsesidigt erfarenhetsutbyte. revisorer har med intresse noterat att det pågår diskussioner om ett förslag till samarbete i kvalitetsfrågor mellan tillsynsmyndigheten och branschorganisationerna i . Utbyte av erfarenheter med andra myndigheter och organ för revisorstillsyn kan tillföra viktig erfarenhet för tillsynens vidareutveckling och effektivitet, t.ex. beträffande metodutveckling för att identifiera kvalitetsbrister hos revisorskåren och för att utveckla den aktiva tillsynen. Studien av hur tillsynen över kvalificerade revisorer utformats i några andra länder visar att det i vissa fall är stor skillnad i utformningen och att metoderna för tillsynen skiljer sig åt. Därmed borde det finnas en hel del erfarenheter att utbyta. revisorer anser att bör ge verksamhetsområdet internationella kontakter ökad uppmärksamhet och stärka det påbörjade erfarenhetsutbytet med de nordiska länderna. Information om bedömningar och beslut i disciplin- ärenden finns i nämndens praxissamlingar som kommer ut en gång . Flera av de intervjuade revisorerna kände emellertid inte till denna publikation. Däremot hade man fått nämndens föreskrifter om utbildningsfrågor m.m. revisorer anser att och nämndens verksamhet måste bli mer känd bland de kvalificerade revisorerna. Nämnden behöver därför vara mer synlig och på ett tydligt och konstruktivt sätt presentera sin roll och sina uppgifter. 8.3 Översyn av statlig tillsyn revisorer har föreslagit att regeringen senast vid utgången av den förra mandatperioden skulle lämna en samlad redogörelse om tillsyn till . Samtliga tillsynsmyndigheter skulle därvid ges i uppdrag att redovisa omfattningen av sin aktiva tillsynsverksamhet (1994/95:RR9). som behandlade revisorernas förslag betonade den statliga tillsynens betydelse för efterlevnaden av lagar och föreskrifter.