frsrdg · GN04RR9 · 2000-01-01 00:00:00 — Myndigheternas redovisningar ingick i respektive departements redovisning och granskades av revisionskontoret. Så var fallet med t.ex. , som låg under Stadsrådsberedningen, och Arvsfondsdelegationen, som låg under . slogs samman påbörjades arbetet med att utreda den rättsliga ställningen hos de myndigheter som låg under departementen, bl.a. Arvsfondsdelegationen. Regeringens målsättning var att Arvsfondsdelegationen skulle bevara sin ställning som myndighet och även fortsättningsvis stödja sig på respektive departement när det gäller föredragning och expediering. Genom vissa förändringar i förordningen om Allmänna arvsfonden har regeringen tydliggjort Arvsfondsdelegationens fortsatta ställning som egen myndighet. I förordningen har angivits, att personal i och är föredragande och utför kansligöromål åt delegationen, att vissa bestämmelser i verksförordningen gäller, nämligen 17 och 18 §§ om myndighetens organisation, 24 och 26 §§ om ärendenas handläggning, 30 § om ärendeförteckning samt 31 § om myndighetens beslut. Regeringen har även upphävt det särskilda regeringsbeslut som angav att delegationen var en myndighet inom . I den nya förordningen med instruktioner för har Arvsfondsdelegationen tagits upp som en myndighet under . Enligt en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen behövs inga särskilda regler om revision av delegationen, utan revisionen följer allmänna regler. Regeringen anser härmed att Arvsfondsdelegationen är en myndighet under regeringen och att ansvarar för revisionen. 4.1.1 Men vilka formella krav ställs på en myndighet? Det finns ingen entydig uppfattning om vilka formella krav som kan ställas på en myndighet. Vissa kriterier brukar dock framhållas som betydelsefulla för en central förvaltningsmyndighet under regeringen. Myndigheten ska bl.a. inta en sjävständig ställning. Myndigheterna är i många frågor utrustade med egen beslutanderätt, även om deras beslut kan överklagas hos regeringen respektive förvaltningsdomstol. Deras förbindelser med regeringen förmedlas av vederbörande departement, men de lyder inte under departementschefen utan under regeringen i dess helhet. Förvaltningsmyndigheternas organisation och arbetssätt regleras vanligtvis genom en instruktion, vilken utfärdas av regeringen. Det finns dock inget krav på en instruktion för en myndighet. I verksförordningen finns vissa gemensamma bestämmelser för myndigheter, men de gäller endast i den mån regeringen har förordnat härom. Detta gör regeringen vanligtvis i myndighetens instruktion, om en sådan finns. Ledningen för förvaltningsmyndigheterna kan vara organiserad på olika sätt. Normalt leds en myndighet av en chef med ansvar inför regeringen. Vid sin sida har myndighetschefen en lekmannastyrelse med rådgivande funktion och med beslutanderätt i vissa ärenden. Ansvaret för verksamhet kan även åvila en av regeringen utsedd styrelse, i vilken chefen ingår som en ledamot. I dessa fall har styrelsen det totala ansvaret för verksamheten inför regeringen. Vid det s.k. enrådighetssystemet, tillkommer beslutanderätten i princip myndighetens chef ensam. Myndighetschefen utses av regeringen och bär i förhållande till regeringen hela ansvaret för verksamheten. Även ytterligare kriterier brukar framhållas som viktiga för en myndighet under regeringen, såsom att den har eget medelsansvar och att den är bokföringsskyldig. En myndighet som lyder under regeringen ska dessutom, enligt förordning (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m., upprätta bl.a. en årsredovisning, vilken revideras av RRV. Såsom tidigare nämnts saknas dock en entydlig definition av vad som är en myndighet och vilka formella krav som kan ställas på en sådan. Arvsfondsdelegationen uppfyller i vissa avseenden de krav som brukar ställas på en myndighet. Arvsfondsdelegationen har en självständig ställning och en självständig beslutanderätt. Vissa beslut inom delegationens förvaltningsområde förs dock upp på regeringsnivå. Arvsfondsdelegationen har ingen instruktion, men i förordningen om Allmänna arvsfonden har i 4 b § angivits vilka paragrafer i verksförordningen som är tillämpliga på Arvsfondsdelegationen. I andra avseenden avviker dock delegationen från den gängse bilden av en myndighet. Arvsfondsdelegationen har inte någon myndighetschef och inte heller någon styrelse. Arvsfondsdelegationen har inte något medelsansvar och inte en egen bokföringsskyldighet. Arvsfondsdelegationen ingår i redovisning, under . Delegationen upprättar inte någon egen årsredovisning och revideras därför som en del av . Regeringen har undantagit Arvsfondsdelegationen från förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Delegationen har inte något eget medelsansvar eller någon egen budget, och det anses därmed inte meningsfullt att delegationen upprättar en egen årsredovisning. Regelförändringen träder i kraft . RRV menar att de förändringar som gjorts i regelverket kring Arvsfondsdelegationen inte är tillräckliga för att delegationen ska kunna anses vara en myndighet under regeringen och därmed granskas av RRV. Om avsikten är att delegationen ska vara en myndighet under regeringen, måste regelverket ses över ytterligare för att delegationen ska kunna fungera som en myndighet, enligt RRV:s uppfattning. Enligt RRV bör det finnas en ledning som ansvarar för myndigheten, och verksförordningen bör gälla i större utsträckning än . I 10 § behandlas myndighetens chefs informationsansvar och i 13 § anges vad myndighetens styrelse ska besluta om. Genom att göra 13 § i verksförordningen gällande kan delegationen anses vara myndighetens styrelse, vilken beslutar om årsredovisning och revisionsrapporter, menar RRV. RRV anser att fram till dess att dessa kriterier är uppfyllda varken kan eller ska RRV granska Arvsfondsdelegationen och dess verksamhet, annat än på särskilt uppdrag av regeringen. Att delegationen borde vara en myndighet under regeringen, och revideras av RRV, anser dock RRV vara både den mest fördelaktiga och naturliga lösningen. 4.2 Arvsfonden och dess revision Kammarkollegiet är en central förvaltningsmyndighet vars verksamhet delas in i två verksamhetsområden, uppdragsverksamhet och myndighetsuppgifter. Uppdragsverksamheten hänför sig till olika områden och är till största delen konkurrensutsatt. Inom uppdragsverksamheten finns bl.a. fond- och förmögenhetsförvaltningen. Myndighetsuppgifterna är däremot författningsreglerade och består av rena förvaltningsärenden, t.ex. arvsfondsärenden. Kammarkollegiet och dess verksamhet revideras av (). På uppdrag av Kammarkollegiet granskas även boksluten för ränte- och aktiekonsortierna, som utgör en del av den samlade fondförvaltningen. Flertalet förmögenhetsmassor som Kammarkollegiet förvaltar har kunnat klassificeras som stiftelser. Det har dock kunnat konstateras att Allmänna arvsfonden inte är en stiftelse i stiftelselagens mening, men vilken rättslig ställning som fonden har framgår inte av regelverket. Enligt Kammarkollegiets uppfattning är detta inte ett problem av avgörande betydelse, eftersom arvsfonden har ett eget regelverk som styr verksamheten. En fråga som bör klargöras är dock hur och av vem arvsfonden ska revideras. De delar av Allmänna arvsfonden som ligger på Kammarkollegiet granskas i vissa avseenden av RRV i samband med granskningen av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet har som en av sina myndighetsuppgifter att bevaka statens rätt och allmänna intressen och i detta ingår även de myndighetsuppgifter som rör Allmänna arvsfonden. Vid RRV:s granskning av Kammarkollegiet inkluderas därför även de arbetsuppgifter som gäller Allmänna arvsfonden. Arvsfondens förmögenhetsmassa är långsiktigt placerad i Kammarkollegiets värdepapperskonsortier. Då RRV granskar konsortierna granskas härmed även förvaltningen av arvsfondens medel. Allmänna arvsfonden ingår dock inte i Kammarkollegiets redovisning. I stället upprättas för Allmänna arvsfonden ett särskilt bokslut med resultat- och balansräkning. Bokslutet fastställs av Kammarkollegiet och överlämnas med en skrivelse till regeringen. Regeringen bifogar bokslutet till sin årliga skrivelse till med redogörelse för Allmänna arvsfonden. Bokslutet är dock inte reviderat, vilket både Kammarkollegiet och RRV anser vara en brist. Kammarkollegiet menar dock att RRV har fullt stöd i nuvarande bestämmelser för att revidera Allmänna arvsfondens räkenskaper. Detta överensstämmer inte med RRV:s uppfattning då fonden inte är en myndighet och inte heller ingår i någon myndighets redovisning. RRV anser dessutom att de delar av Allmänna arvsfonden som handhas av Kammarkollegiet bör kopplas samman med Arvsfondsdelegationens verksamhet och redovisning. ser dock inte Kammarkollegiet några fördelar med en sådan ordning. att Arvsfondsdelegationen är en myndighet under regeringen. Regelverket kring Arvsfondsdelegationen bör dock ses över i vissa avseenden för att tydliggöra delegationens ställning som en egen myndighet. att Arvsfondsdelegationen inte upprättar en egen årsredovisning. Delegationen ingår i redovisning, under , och granskas i samband med den årliga granskningen av . Arvsfondsdelegationen revideras härmed inte som ett eget objekt. att de delar av Allmänna arvsfonden som ligger på Kammarkollegiet i vissa avseenden granskas av RRV i samband med den årliga granskningen av Kammarkollegiet. Arvsfonden granskas dock inte som ett eget granskningsobjekt. 5 Stödgivningen i ett övergripande perspektiv I det följande redovisas Allmänna arvsfondens stödgivning utifrån ett övergripande perspektiv. I avsnittet jämförs inkomna medel med fördelade medel under budgetåren 1993/94-1998. Syftet är att tydliggöra hur stödfördelningen utvecklats . Det görs även en jämförelse av stödfördelningen mellan de olika målgrupperna . Avsnittet kompletteras med bilaga II, vilken innehåller ytterligare uppgifter till grund för diskussionen. 5.1 Antalet ansökningar och beviljade stöd Antalet ansökningar om stöd ur Allmänna arvsfonden är stort i förhållande till antalet projekt som beviljas stöd. /94-1998 har det i genomsnitt kommit in 1 600 ansökningar . Stöd har beviljats för ca 450 ärenden . Arvsfondsdelegationen har dock att handha även andra ärenden, såsom redovisningar, enskilda ärenden och s.k. övriga ärenden. Med övriga ärenden avses t.ex. förfrågningar och initiativärenden. Under diarieförde Arvsfondsdelegationen totalt 1 793 ärenden. Av dessa var 1 349 ansökningar om stöd, 430 redovisningar av beviljat stöd samt 14 s.k. övriga ärenden. Delegationen handhar dessutom ansökningar från enskilda personer. Dessa registreras och handläggs i särskild ordning, eftersom enskilda personer enligt arvsfondslagen inte kan vara mottagare av stöd. Bild 4: Andelen bifall respektive avslag i förhållande till antalet beslut under budgetåren 1993/94-1998 (bilaga II, tabell 3). Under budgetåren 1993/94-1998 beviljades stöd till i genomsnitt av ansökningarna. I genomsnitt avslogs av ansökningarna. Orsakerna till avslagen har bl.a. varit att projekten inte bedömts vara tillräckligt nyskapande, att de kommit från offentlig verksamhet eller avsett verksamhet som redan finns som reguljär verksamhet på andra orter. Andra ansökningar har avslagits på grund av att de t.ex. avsett kostnader för vanlig föreningsverksamhet, att de gällt enstaka arrangemang, att de gällt internationell verksamhet eller att ansökan kommit från en nystartad förening. Arvsfondsdelegationen har under budgetåren 1994/95-1998 överlämnat av de beviljade stöden till regeringen för avgörande. Regeringen har bifallit samtliga de ärenden som Arvsfondsdelegationen överlämnat för beslut. Bild 5: Andelen ansökningar per målgrupp i förhållande till det totala antalet ansökningar per budgetår 1994/95-1998 (bilaga II, tabell 2). Av de ansökningar som inkom under budgetåren 1994/95-1998 har flertalet, , gällt målgruppen ungdomar. Av de beslut om stöd som fattats av Arvsfondsdelegationen och regeringen är det dock målgruppen funktionshindrade som erhållit flest bifall, . Målgruppen funktionshindrade har dessutom erhållit flest bifall i förhållande till antalet ansökningar, . Barn- och ungdomsprojekt har i genomsnitt erhållit bifall i av fallen. Det skall dock påpekas att målgruppen funktionshindrade ibland även inkluderar projekt för barn och ungdomar som är funktionshindrade. 5.2 Inkomna respektive utdelade medel Av de medel som tillfallit Allmänna arvsfonden ska en tiondel läggas till fonden. Återstoden ska, tillsammans med årets avkastning, vara tillgänglig för utdelning från och med nästföljande år. Regeringen får dessutom, om omständigheterna föranleder det, till fonden lägga medel som är tillgängliga för utdelning. Medel får också stå kvar för förräntning för att delas ut . Bild 6: Inkomna respektive utdelningsbara medel under budgetåren 1993/94-1998, miljoner kr (bilaga I, tabell 5). Under budgetåren 1993/94-1998 har andelen inkomna medel till arvsfonden varierat. Medel att fördela är förutom det utdelningsbara beloppet även föregående års ej beslutade och utdelade medel samt återbetalda och ej rekvirerade medel. /94 har vanligtvis hela det utdelningsbara beloppet fördelats , liksom de återförda och återbetalda medlen. har dock medel överförts till nästföljande budgetår. överfördes till budgetår 1998 och 1998 överfördes ca till . Orsakerna till att inte hela det utdelningsbara beloppet utnyttjats är att /96 omfattade 18 månader och att den mängd medel som fonden därmed erhöll tog att fördela. har det dessutom varit mycket god utdelning på Kammarkollegiets förvaltning av arvsfondens medel, vilket inneburit ytterligare medel att fördela. Enligt tjänstemän på delegationen visar dock prognosen att det antagligen inte kommer att finnas medel att överföra till budgetår 2000. Bild 7: Andelen fördelat stöd till respektive målgrupp budgetåren 1994/95-1998, procent (bilaga II, tabell 7). Under de aktuella budgetåren har målgruppen ungdomar erhållit av de fördelade medlen, och målgruppen barn . Den målgrupp som erhållit störst andel medel under de aktuella budgetåren är dock de funktionshindrade, som erhållit av det utdelningsbara beloppet. Vid intervjuerna har framkommit att orsaken till att så stor andel av medlen tilldelas projekt för funktionshindrade är att det finns ett stort behov av verksamhetsutveckling för denna målgrupp. En ytterligare orsak är att medel till funktionshindrade ofta fördelas via rikstäckande organisationer och rikstäckande projekt. Vid rikstäckande projekt krävs oftast en projektledare som håller samman verksamheten, vilket innebär ökade kostnader och dyrare projekt. Bild 8: Arvsfondens fördelning av stöd i intervaller av (bilaga II, tabell 8). Flertalet bifall gäller mindre belopp. av bifallen gäller belopp . De flesta större stöden har målgruppen funktionshindrade erhållit. Av alla beviljade stöd till funktionshindrade gäller eller mer. Av de beviljade medlen till barn och ungdomar är motsvarande siffror respektive . Vid intervjuerna har framkommit att Arvsfondsdelegationens tjänstemän alltid gör en bedömning av de sökta beloppens storlek i förhållande till de projekt som ska bedrivas. Det är inte ovanligt att Arvsfondsdelegationen beviljar ett mindre belopp än det sökta. Detta är en uppgift som bekräftas av revisorernas enkätundersökning. Enligt enkätundersökningen erhöll endast av projekten det belopp som man ansökt om. av projekten erhöll endast hälften, eller mindre än hälften, av det sökta beloppet. att flertalet ansökningar om stöd gäller målgruppen ungdomar, men att målgruppen funktionshindrade erhållit flest bifall till stöd, att målgruppen funktionshindrade även erhållit mest stöd i kr räknat, att målgruppen funktionshindrade i av de fall då stöd beviljats erhållit eller mer, medan motsvarande siffror för barn och ungdomar är respektive , att av alla bifall gäller belopp på . I förordningen om Allmänna arvsfonden framgår Arvsfondsdelegationens tre uppgifter. Delegationen ska fördela stöd ur Allmänna arvsfonden, följa upp projekt som beviljats stöd samt informera allmänheten om arvsfondens ändamål och fondmedlens användningsområde. I det följande avsnittet behandlas Arvsfondsdelegationens uppgifter mer ingående. Förutom skriftligt material angående Arvsfondsdelegationens verksamhet bygger avsnittet på intervjuer med tjänstemän inom delegationen samt uppgifter som framkommit i revisorernas enkätundersökning. Slutsatser från revisorernas enkätundersökning finns dessutom redovisade i avsnitt 6.5. I avsnitt 6.4 har iakttagelser från revisorernas fallstudie sammanställts. 6.1.1 Riktlinjer och målsättning vid stödgivningen Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder - 5 § arvsfondslagen Redan vid inrättandet av Allmänna arvsfonden var utgångspunkten att arvsfondsmedel skulle gå till ett på förhand bestämt allmännyttigt ändamål. Arvsfondsmedlen skulle dessutom användas till ändamål som inte tillgodoses genom anslag av allmänna medel. Att ändamålet bestämdes till främjande av barns och ungdomars vård och fostran motiverades i första hand av sociala skäl. I andra hand betonades arvets viktigaste funktion, nämligen att sörja för det uppväxande släktet och underlätta för detta att fylla sin uppgift till samhällets bästa. Ändamålsbestämmelsens utvidgning till att omfatta också omsorgen om funktionshindrade ansågs vara väl förenlig med de tankegångar som kommit till uttryck i samband med arvsfondslagens tillkomst. Mycket av den praxis som utvecklats angående stöd från Allmänna arvsfonden skrevs i samband med den nya arvsfondslagen in i lagtexten. För att stöd ska beviljas krävs bl.a. att det rör sig om verksamhet som innebär förnyelse och utveckling. Stöd från arvsfonden lämnas därför till projekt som har till syfte att pröva nya verksamheter eller att utveckla nya metoder i redan etablerade verksamheter. Ändamålsinriktningen har alltid varit framåtsyftande och tanken är att de projekt som får stöd ska inspirera och tjäna som förebild för andra organisationer. Projekten skall även bidra till att inspirera och utveckla offentliga insatser. Även om huvudregeln är att stöd ur Allmänna arvsfonden endast lämnas för förnyande och utvecklande verksamhet kan stöd även beviljas som bidrag till organisationers anläggningar, lokaler, inventarier och utrustning, om sådana förändringar behövs för att en verksamhet ska kunna utvecklas. Stödet ska då avse kostnader som inte kan täckas genom statliga bidrag. Fondmedlen kan endast användas till verksamheter som har en ideell inriktning. Uttrycket "ideell verksamhet" tar sikte på sådan verksamhet som bedrivs av icke offentligt organ, utan eget vinstsyfte, och som är befriad från statlig inkomstskatt för inkomstslaget näringsverksamhet. Stöd lämnas dessutom endast till föreningar som existerat . Vid lokalstöd krävs att föreningen funnits . Om det finns särskilda skäl kan stöd lämnas till offentlig huvudman. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att offentlig huvudman tillsammans med ideell organisation vill utveckla frivilliga och ideella insatser. Bidrag till stat eller kommun ska dock inte beviljas för sådana åtgärder som det åligger staten eller kommunerna att bekosta enligt lag eller författning. Stöd lämnas inte heller till enskilda och inte som ett allmänt drifts- eller organisationsstöd. Förutom de ovan nämnda riktlinjerna för stöd ur arvsfonden anger regeringen årlige, i skrivelsen till , områden som bedöms som särskilt angelägna och viktiga utifrån ett allmänt samhällsperspektiv. Dessa områden ska Arvsfondsdelegationen särskilt prioritera vid fördelningen av stöd . Stöd ur fonden ges dessutom från regeringen inom ramen för s.k. särskilda satsningar, vilket innebär att regeringen under pågående budgetår beslutar att en viss summa av arvsfondens utdelningsbara medel ska ges till ett särskilt änamål. Ändamålet kan ha angetts som prioriterat i regeringens riktlinjer för den framtida inriktningen, men det kan också vara ett ändamål som inte kunnat förutses. beslutades exempelvis om särskilda satsningar på . Kraven på de sökandes egna insatser har skärpts , bl.a. för att säkra kontinuiteten efter det att arvsfondens stöd upphört. har dock Allmänna arvsfonden inte varit i en situation där det saknats projekt att fördela medel till. Enligt Arvsfondsdelegationens bedömning finns det inte heller något som tyder på att behovet av stöd från arvsfonden kommer att minska . Det finns stora behov och många intressanta projekt att stödja. 6.1.2 Ansökan och beslut om stöd Ansökans innehåll och utformning Ansökan om stöd ur Allmänna arvsfonden ska göras skriftligen, vilket framgår av 9 § arvsfondslagen. Ansökan ska bl.a. innehålla: budget för hela projektet, samt tid och plats för genomförande, projektbeskrivning med syfte, bakgrund och planerade aktiviteter, beskrivning av vad som är nytt eller utvecklande i projektet, föreningens stadgar samt vem som är kontaktperson. Dessutom ska organisationens verksamhetsberättelse och protokollsutdrag med styrelsens sammansättning bifogas. En finansieringsplan för projektet ska inkluderas och ansökan ska skrivas under av organisationens ordförande eller motsvarande. Ansökan görs på särskilt utformad blankett och är i princip densamma hos på respektive . Arvsfondsdelegationen på har dock sammanställt vissa instruktioner för den framtida återrapporteringen, vilka bifogas redan i samband med att ansökningshandlingarna skickas ut. Vid intervjuerna har det framkommit att det inte är ovanligt att man vid behov tar kontakt med de sökande för kompletteringar i ansökan. Ofta har de sökande en klar målsättning med projektet medan de är mer osäkra på hur metoden ska beskrivas. Delegationens tjänstemän ringer upp de sökande och ber om skriftliga kompletteringar till ansökan samt förhör sig vid behov om hur projektet är tänkt att bedrivas. Av revisorernas enkät framgår att av de svarande ansåg att de erhållit sådan hjälp med att fylla i ansökan från , men ungefär en lika stor andel av de svarande menade att de inte erhållit sådan hjälp. I ansökan om stöd från Allmänna arvsfonden ska de sökande uppge huruvida de ansökt om och/eller erhållit medel även från andra organisationer. är dock Arvsfondsdelegationens möjligheter att kontrollera uppgifterna begränsade, särskilt i de fall då de sökande inte uppgett att stöd sökts från någon ytterligare organisation. I revisorernas enkätundersökning uppger av de svarande att de även ansökt om stöd från annan organisation. Arvsfondsdelegationens tjänstemän är av uppfattningen att det vanligtvis är arvsfonden som är den störste bidragsgivaren, även om projekt erhåller stöd från andra organisationer. Ofta bifaller andra stödorganisationer ansökningarna först när projekten beviljats medel från arvsfonden. När ansökningshandlingarna inkommer till Arvsfondsdelegationen görs en bedömning av ansökan. Tjänstemännen bedömer bl.a. huruvida projektet innebär en ny idé eller om den känns igen från tidigare. Tjänstemännen rådgör med sina kolleger och ibland även med externa personer, t.ex. kommunala tjänstemän. Ansökningarna handläggs på samma sätt som andra förvaltningsärenden. Målsättningen är att alla ansökningar om stöd ska behandlas , men ofta tar handläggningen . Detta är bl.a. en följd av att ansökningar i vissa fall måste kompletteras innan beslut kan fattas. Majoriteten av ansökningarna behandlas dock inom den utsatta tiden, enligt tjänstemännens bedömning. Det finns inga särskilda ansökningsdatum och besluten tas löpande . Ett projekt kan få stöd under högst , men beslut om stöd fattas i taget. Om projektet pågår ska en lägesrapport och en redovisning undertecknad av föreningens revisor samt en ny ansökan lämnas . I de fall då projektet inte inkommer med en korrekt redovisning eller då de aktiviteter som skulle genomföras inte har genomförts, kan beslut om återbetalning av medel fattas. Arvsfondsdelegationens tjänstemän och de ansvariga för projekten har ibland, men inte ofta, kontakt .