frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — En annan synpunkt som förs fram är att stödmodellen kan medföra svårigheter för kommunerna (särskilt mindre kommuner med små resurser) beträffande delfinansieringen av åtgärderna i investeringsprogrammet. då budgeten beslutas vet kommunen ännu inte om man skall beviljas stöd och därmed komma att genomföra projekten. Den ansvarige tjänstemannen menar att det kan vara svårt att avsätta medel "utifall att" stöd skulle medges. För vidkommande innebär delfinansieringen dock inga större problem då man kan frigöra medel ur den ordinarie budgeten. Flera av de erfarenheter angående ansökningsprocessen som de tre fallstudiekommunerna vittnar om framkommer även i enkätundersökningen. Hit hör bl.a. att processen har kännetecknats av en tidspress som kommunerna ofta upplevt som besvärande. I två av fallstudierna har framkommit att den knappa tiden varit en försvårande omständighet när det gäller förankringen av investeringsprogrammet bland kommuninvånare, lokalt näringsliv etc. I enkätundersökningen om kommunernas erfarenheter av processen års fördelning av stöd framkom att många kommuner upplevde brister i riktlinjer om stödet. Även de tre fallstudiekommunerna ansåg att riktlinjerna från inte varit helt entydiga om hur investeringsprogrammet skulle utformas samt om vilka åtgärder som kunde få stöd. Många kommuner tycks ha uppfattat att förespråkade satsningar på breda program i betydelsen program med många olika åtgärder. Bredden i programmen har emellertid resulterat i att man har haft svårt att uppnå den sammanhållande programstruktur som använt som ett av sina viktigaste kriterier vid urval av vilka program som skall beviljas stöd. kommun, som ansökte om stöd båda fördelningsåren, delar liksom många av dem som besvarat enkäten uppfattningen att riktlinjer blev tydligare års fördelning. Inte heller , som endast ansökte år två, fann några problem med vad ansökan skulle innehålla eller hur exempelvis miljöeffekter skulle redovisas. Två av fallstudiekommunerna anser även att direktkontakterna med har uppfattats som positiva och givande. Fallstudiekommunernas erfarenheter av interaktionen med varierar. En gemensam uppfattning bland de två kommuner som ansökte om stöd är dock att tycks ha varit dåligt informerad om sin egen roll i processen. Såväl som anger att den aktuella stödmodellen är svår att relatera till den kommunala budgetprocessen. Man uppfattar problem bl.a. med att i förväg avsätta medel för delfinansiering av sådana investeringsprojekt som man inte med säkerhet vet kommer att beviljas stöd av staten. I enkäten ställdes ingen fråga om hur stödet till lokala investeringsprogram förhåller sig till det kommunala budgetarbetet och ingen av de kommuner som besvarat enkäten har tagit upp detta som ett problem under de allmänna synpunkterna på stödformen. Det är således svårt att bedöma hur utbredd denna uppfattning är. 12 Revisorernas överväganden och förslag Regeringen har beslutat att fördela i statligt stöd till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling. Även om det ännu är för tidigt att utvärdera de lokala investeringsprogrammens effekter är det revisorers uppfattning att de två första fördelningsårens ansöknings- och beredningsarbete har stimulerat det lokala arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling. Tankeprocesser har påbörjats eller förstärkts i kommunerna under ansökningsförfarandet samt givits extra livskraft i de fall stöd har beviljats. revisorer anser att den modell som använts för beslut om fördelning av stödet kan ge viktiga erfarenheter. En starkt sektoriserad förvaltning kan ha svårt att tillgodose de krav på helhetssyn som måste ställas när det gäller insatser inom tvärsektoriella politikområden som exempelvis miljöpolitiken. Fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram har emellertid inte varit helt invändningsfri. revisorer har i rapporten redovisat ett flertal iakttagelser kring olika aspekter av den aktuella stödformen. I detta avslutande kapitel återupprepas revisorernas viktigaste iakttagelser. Dessutom presenteras förslag till åtgärder i syfte att förbättra de kommande årens fördelning av stöd till lokala investeringsprogram. Avslutningsvis redovisas en del generella synpunkter på framtida statliga satsningar där otraditionella modeller för fördelning av stöd nyttjas. En oprövad form för administrationen av stödet revisorer noterar att en beredningsorganisation upprättades och arbetsformer etablerades för hanteringen av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram . Då den fördelningsmodell som användes inte har prövats kan vissa frågetecken resas kring att en så ansenlig summa som fördelades . Denna iakttagelse stärks dessutom av att det saknades en förordning till grund för arbetet före ansökningstidens utgång. revisorer anser att flera av de problem som uppkommit under det första fördelningsåret hade kunnat undvikas med ett grundligare förarbete innan stödformen etablerades. Det gäller bl.a. svårigheter för att informera om vilka bedömningsgrunder som använts vid fördelningen av stödet, klargörande av sektorsmyndigheternas och länsstyrelsernas roll i processen samt vilka krav som ställdes på kommunernas ansökningar. De fördelar man eventuellt skulle kunna vinna med den valda modellen, så som exempelvis flexibilitet, helhetssyn och snabbhet i beredning och genomförande av programmen, kan enligt revisorers inte till fullo kompensera att fördelades under sådana former att tvivel kan resas när det gäller värden som likabehandling, kontinuitet och insyn. Inte heller ett framtida positivt utvärderingsresultat avseende investeringspro- grammens miljö- och sysselsättningseffekter kan helt rättfärdiga de brister som funnits i fördelningsprocessen. En av revisorers huvudsynpunkter i anslutning till hur det statliga stödet till lokala investeringsprogram har hanterats är därför att fördelningsmodellen borde ha prövats i mindre skala t.ex. genom att en mindre andel av den tillgängliga stödsumman hade fördelats under det första fördelningsåret. har tre olika statliga stöd fördelats med direkt inriktning på ekologiskt hållbar utveckling eller omställning. revisorer noterar att i samtliga fall har olika modeller för fördelningen av stöden använts. I vilken omfattning erfarenheterna av dessa modeller har legat till grund för valet av fördelningsmodell när det gäller de lokala investeringsprogrammen anser revisorer vara svårt att avgöra. Någon uttrycklig koppling till erfarenheterna av de tidigare använda modellerna har inte redovisats och en närmare analys av alternativa lösningar saknas. revisorer har på flera håll i rapporten påpekat konsekvenserna av att ett betydande statligt stöd fördelas utan att tydliga mål finns för satsningens inriktning. revisorer menar att såväl som sektorsmyndigheter, länsstyrelser och inte minst kommunerna hade varit betjänta av att kunna anpassa sitt agerande till en konkretiserad målbild för arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling. De mycket övergripande mål som fanns tillgängliga kan enligt revisorers mening inte anses ha givit nödvändig vägledning. Att en tydlig målbild dessutom underlättar uppföljning och utvärdering är allmänt vedertaget. revisorer anser inte att det behöver finnas en motsättning mellan en tydlig målbild på nationell nivå för vad en ekologisk omställning av samhället innebär och kommunernas önskan om att på ett självständigt sätt få anpassa sina satsningar till lokala förhållanden. revisorer anser även att sysselsättningsmålet borde ha konkretiserats ytterligare. Den övergripande målsättningen att de lokala investeringsprogrammen aktivt skall bidra till halveringen av den öppna arbetslösheten fram har i förordningen uttryckts som att stöd endast betalas ut till åtgärder som kan antas öka sysselsättningen. Som grund för en fungerande mål- och resultatstyrning kan denna konkretisering anses vara allt för oprecis. Sektorsmyndigheternas roll i arbetet med de lokala investeringsprogrammen Den modell som har använts vid fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram innebär att de statliga myndigheterna ges ett mindre direkt inflytande över vilka satsningar som beviljas bidrag. De fördelar detta kan innebära exempelvis i termer av förbättrad helhetssyn, ökad snabbhet i processerna och möjlighet till politiskt beslutsfattande inom vidare formella ramar måste vägas mot de nackdelar som uppkommer. märks bl.a. risken att sektorsmyndigheternas kompetens inte tas till vara på ett tillfredsställande sätt, att myndigheternas roll är oklar och att åtar sig en ansenlig kvantitet tyngande ärendehantering av förvaltningskaraktär. revisorer konstaterar i denna rapport att såväl sektorsmyndigheterna som länsstyrelserna hade vissa svårigheter att finna sin roll i den nya fördelningsmodellen. Detta sammanhängde med oklarheter om det informella momentets förvaltningsrättsliga status, icke uppfyllda förväntningar på det formella remissförfarandets kvantitativa omfattning och svårigheter att upprätthålla kvalitet på bedömningarna på grund av bristfälligt underlagsmaterial. Dessutom uppkom problem på grund av korta remisstider samt negativa erfarenheter av att man endast fick lämna synpunkter på kommunernas intresseanmälningar. Brister i rollfördelningen mellan och de inblandade myndigheterna kan bl.a. tillskrivas de oklara styrningsrelationer som uppkommer då flera departement är inblandade och att sektorsmyndigheternas roll inte preciseras i förordningen. Oklarheter kring hur beslutsstrukturerna ser ut inom samt vilken tillämpningspraxis som har skapats inom kan även ha bidragit till att många sektorsmyndigheter hade svårt att finna sin roll i beredningsprocessen. Detta gällde i synnerhet under det första fördelningsåret. revisorer noterar att efter diskussioner med de berörda myndigheterna har vidtagit ett antal åtgärder för att inhämta synpunkter från sektorsmyndigheterna. Bland annat har man utvecklat ett informellt remissförfarande där experter från sektorsmyndigheterna på ett tidigt stadium tillbringar tid på för att ge sin syn på de åtgärder för vilka bidrag sökes. Den förbättrade kvaliteten i bedömningarna som detta sannolikt innebär måste dock enligt revisorer vägas mot de insynsproblem som redovisats ovan. Dessa insynsproblem kan i sin tur resultera i tveksamheter vad gäller kontinuitet, förutsägbarhet och likabehandling i beredningsarbetet. Revisorerna finner vidare att formella remittering av åtgärder har blivit något mer omfattande än under det första fördelningsåret. Det är dock alltjämt endast ett begränsat antal åtgärder som ingår i den formella remittering där myndigheternas bedömningar kan granskas av berörda kommuner eller andra intresserade. Sektorsmyndigheternas tid för sitt formella ställningstagande har för övrigt varit kort, och det råder fortfarande vissa oklarheter om hur man skall hantera de formella remissvaren. Avslutningsvis konstaterar revisorer att () borde ha utnyttjats mer i beredningsarbetet. () anger i sitt remissvar om förslaget till lokala investeringsprogram att man anser det viktigt att arbetsmarknadsnämnderna deltar i beredningen av de lokala investeringsprogrammen och att lokala samråd sker med arbetsförmedlingarna. Mot bakgrund av hur kommunerna har redovisat de lokala investeringsprogrammens sysselsättningseffekter menar revisorer att kvaliteten i kommunernas skattningar av dessa effekter och deras påverkan på den lokala eller regionala arbetsmarknaden skulle gagnas av ett närmare samråd med AMV:s lokala organisation. revisorer menar också att den centrala arbetsmarknadsmyndighetens möjligheter att ge ett helhetsperspektiv på arbetsmarknadssituationen borde ha tagits till vara på ett bättre sätt. Eventuella oönskade arbetsmark-nadseffekter som statligt subventionerade arbetstillfällen kan medföra hade sannolikt även beaktats i större omfattning om AMS gjorts mer delaktig i beredningsarbetet. revisorer anser att länsstyrelserna har en viktig roll att fylla när det bl.a. gäller att bedöma de lokala investeringsprogrammens förenlighet med regionala statliga strategier. Som statlig myndighet bör även kunna ge viss vägledning om vilka åtgärder som är förenliga med förordningen. revisorer anser även att länsstyrelserna bör kunna fungera som stimulerande kraft i kommunernas arbete med de lokala investeringsprogrammen. När det gäller länsstyrelsernas roll i processen har revisorer uppmärksammat flera problem som liknar de som sektorsmyndigheterna erfarit. Bristen på ett klart definierat uppdrag i kombination med ett särskilt dialogmoment mellan kommuner och gjorde att många länsstyrelser hade problem att finna sin roll i processen. Även om samrådets inriktning har förtydligats genom riktlinjer från anser revisorer att samrådets innebörd bör klargöras i den förordning som reglerar stödgivningen. Där bör exempelvis framgå att länsstyrelserna bör bedöma investeringsprogrammens förenlighet med kommunernas olika planer och nationella mål nedbrutna till regional nivå samt med regionala strategier. Att samrådet även syftar till att utröna åtgärdernas förenlighet med annan lagstiftning samt andra statliga stöd bör vidare uttryckas i förordningen. Främst skulle detta tydliggöra länsstyrelsernas roll för de kommuner som söker bidraget vilket i sin tur sannolikt skulle leda till att relationerna mellan länsstyrelserna och kommunerna förenklades. Den s.k. dialog som förekommit mellan vissa utvalda kommuner och har i en del avseenden inverkat på länsstyrelsernas arbete. Särskilt gäller detta situationer där den uppfattning kommunernas representanter har bildat sig under dialogen med inte överensstämmer med syn på en viss åtgärd. Det nya upplägg som har föreslagit för dialogen där denna fortsättningsvis sker ute i regionerna, och ges möjlighet att delta i den mån de finner det önskvärt, kommer sannolikt att råda bot på detta problem. Kommunernas syn på fördelningsprocessen Ett av de mest framträdande karaktärsdragen i den fördelningsmodell som använts för fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram är att kontakten mellan kommunerna och intensifieras. Under det första fördelningsåret förekom en del problem i kommunikationerna mellan kommunerna och departementet. De erfarenheter som efter hand har växt fram inom har emellertid resulterat i att kommunerna upplever departementets agerande och besked som avsevärt tydligare under det andra fördelningsåret. Det finns hos departementet en medvetenhet om vilka de huvudsakliga problemen är i relationerna till kommunerna, och vissa åtgärder har vidtagits för att minska deras negativa effekter. Många kommuner anser att det fanns brister i de riktlinjer som gav om det aktuella stödet. revisorer menar att förhållandevis fria riktlinjer för utarbetande av ett lokalt investeringsprogram har både för- och nackdelar. ramar stimulerar ett innovativt tänkande. Engagemanget och diskussionen kring miljöfrågor kan gynnas. Vidare blir det möjligt att anpassa åtgärderna till specifika förhållanden i kommunen. Med tydliga riktlinjer blir å andra sidan risken mindre att kommunerna satsar på sådana projekt som senare visar sig oförenliga med en preciserad regelmassa och som därför i vissa avseenden kan anses ha utförts förgäves. revisorer menar att ett omfattande statligt stöd bör kännetecknas av en så pass väl genomarbetad struktur att det går att upprätthålla en viss minimistandard beträffande kontinuitet i frågan om vilka riktlinjer som gäller i såväl tid som rum. När det gäller de lokala investeringsprogrammen finns det anledning att ifrågasätta om denna minimistandard uppnåtts under det första fördelningsåret. Ett annat problem som fortfarande kvarstår i relationerna mellan kommunerna och uppkom när kommunerna efterfrågade information om huruvida en viss åtgärd kunde anses vara bidragsberättigad eller när man efterfrågade de bedömningskriterier som låg till grund för regeringens beslut om avslag eller reducering av sökta stödandelar. revisorer konstaterar att det finns en besvärande motsättning mellan å ena sidan en tendens från regeringen att ta en mer aktiv del i förvaltningsliknande ärendehantering och kommunernas önskan om tydlighet och klargörande återkopplingar. Avsaknaden av tydlig vägledning i förordningen och regeringsbesluten gjorde att den beredande enheten vid fick handla under betydande osäkerhet. Denna osäkerhet ledde till ett i många fall improviserat agerande vilket i sin tur fick till följd att kontinuiteten i de besked som gavs blev lidande. känner sig dessutom i viss utsträckning tvingat till otydlighet, då man inte anser sig ha rätt att binda upp regeringens framtida beslutsfattande genom att tydligt tillkännage vilka bedömningskriterier som använts samt att man inte ansåg sig ha befogenheter att tolka regeringens ställningstaganden. Kommunerna svävade således ofta i stor ovisshet om vilka "fel" en avslagen ansökan innehöll vilket gjorde att möjligheterna att anpassa ansökan till gällande kriterier begränsades. Detta bidrar i sin tur till ineffektivitet i ansöknings- och beredningsarbetet. Den brist på återkoppling i processen som därmed uppkommer är enligt revisorers uppfattning allvarlig. I sammanhanget kan det nämnas att de initiativ beträffande dialogmötena som tagit inför kommande beredningsarbete innebär att man inte gör ett urval av kommuner inför dialogmötena. Med tanke på att har haft svårigheter att möta kommunernas krav på redovisning av klara och entydiga urvalskriterier ser revisorer positivt på att ett urvalsmoment försvinner. revisorer har i denna granskning inte granskat enskilda åtgärders överensstämmelse med förordningen. Däremot har de båda årens fördelning av stöd analyserats på kommunnivå samt med avseende på åtgärdskategorier och olika huvudmän. revisorer noterar att kommuner i erhöll betydligt mindre stöd per capita vid fördelning än kommuner i och . Endast två av tjugofem () Norrlandskommuner beviljades stöd under det första fördelningsåret. Fördelningen av stöd på olika kategorier av huvudmän visar på en klar dominans för kommunala förvaltningar och kommunala bolag medan exempelvis företag och föreningar/organisationer tillsammans endast erhåller av det stöd som fördelades . Då kravet på användande av ny teknik eller nya arbetsmetoder endast gäller vinstdrivande verksamhet, kan den klara dominansen av kommunala huvudmän göra att det innovativa inslaget i de stödbeviljade åtgärderna blir begränsat. Regeringen har föreslagit att kravet på ny teknik eller nya arbetsmetoder slopas helt inför kommande år. Detta ökar sannolikt möjligheterna för vinstdrivande verksamhet att erhålla stöd men riskerar även att minska det innovativa inslaget ytterligare. Andelen flerkommunala projekt är liten och andelen minskade dessutom under det andra fördelningsåret. När det gäller den låga andelen kommunala samverkansprojekt befarar revisorer att den konkurrenssituation som det aktuella stödet skapar mellan kommunerna i viss mån missgynnar gemensamma satsningar. Kraven på ansökans utformning har sannolikt också motverkat en del kommungemensamma initiativ. Främst gäller detta de krav som ställts på att kommungemensamma satsningar måste redovisas i en ansökan för respektive berörd kommun. Kostnaderna och effekterna för en gemensam investering måste således särredovisas. Detta krav har enligt revisorers uppfattning resulterat i en del orimliga konsekvenser bl.a. när det gäller kommunernas fördelning av investeringens effekter och kostnader mellan sig. På motsvarande sätt förefaller regeringens fördelning av stöd till alla de inblandade kommunerna, i stället för till den av kommunerna där investeringen görs, onödigt komplicerad. Kommunernas redovisning av miljöeffekter Det statliga stödet till lokala investeringsprogram syftar främst till att stimulera omställningen mot en ekologiskt hållbar utveckling samt att bidra till ökad sysselsättning. Mot den bakgrunden har revisorer analyserat hur kommunerna i sina ansökningar har redovisat investeringsprogrammens miljö- respektive sysselsättningseffekter. Enligt revisorer är det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av miljöeffekterna positivt. Vissa brister på detaljnivå är sannolikt oundvikliga som det bör vara ambition att genom ytterligare åtgärder säkerställa kvaliteten i regeringens beslutsunderlag. Ett i allra möjligaste mån korrekt och enhetligt beslutsunderlag är också en viktig förutsättning för att åtgärdernas verkliga miljöeffekter på ett me ningsfullt sätt skall kunna utvärderas mot såväl de skattade effekterna som mot miljömål på olika nivåer. När det gäller de stödbeviljade åtgärdernas bidrag till uppfyllandet av nationella miljömål konstaterar revisorer att beträffande de sju miljöeffekter där jämförelser mot befintliga kvantitativa miljömål varit möjliga, förväntas de åtgärder som erhållit stöd under det första fördelningsåret bidra med mellan 0,029 och av vad som krävs för att nå det nationella målet. I den mån det finns nationellt handlingsutrymme kan det mot bakgrund av ovan redovisade värden vara motiverat att närmare analysera nivån på de svenska miljömålen. Uppgifter om miljöeffekternas bidrag till uppfyllande av nationella miljömål eller minskning av nuvarande belastningar/nivåer saknar i vissa avseende värde om de inte kan relateras till de kostnader som insatsen medför. Utifrån det material som finns tillgängligt om respektive åtgärds effekter och kostnader är kostnadseffektivitetsberäkningar dock inte möjliga att göra. revisorer menar att en sådan fördelning utgör en nödvändig förutsättning för beräkningar av effekternas kostnadseffektivitet. Tillförlitliga kostnadseffektivitetsberäkningar kräver dessutom att samtliga relevanta miljöeffekter för en viss insats kommer med i redovisningen. Möjligheten till effektbaserade kostnadseffektivitetsberäkningar bör ha ett sådant värde i beredningsarbete att ansträngningar för att möjliggöra sådana är motiverade. Kommunerna saknar ett enhetligt sätt att redovisa sysselsättningseffekterna i ansökningarna. Detta beror sannolikt på avsaknaden av klara riktlinjer från under en stor del av kommunernas arbete med att upprätta intresseanmälan och ansökan. Följden är att det är svårt att ur kommunernas ansökningshandlingar utläsa sysselsättningseffekternas karaktär uttryckt i termer av exempelvis arbetstillfällenas varaktighet, hur många öppet arbetslösa som sysselsätts etc. I en stor majoritet av de undersökta ansökningshandlingarna saknas även en redovisning av hur sysselsättningseffekterna har skattats och hur kostnaderna har beräknats. Sammantaget innebär detta att framtida uppföljnings- och utvärderingsarbete försvåras och att materialets tillförlitlighet som beslutsunderlag för regeringen kan ifrågasättas. De kommande årens fördelning av stöd till lokala investeringsprogram revisorer anser att den modell som använts för fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram har en potential att överbrygga en del av de problem som kan förknippas med en sektoriserad förvaltning. Att använda en oprövad fördelningsmodell inom etablerade förvaltningsstrukturer ställer emellertid krav på att modellen är väl genomarbetad och förankrad. Bl.a. bör dess för- och nackdelar vara beaktade. I fallet med de lokala investeringsprogrammen pekar revisorernas granskning på att den ursprungliga fördelningsmodellen inte uppfyllde dessa krav. har mött olika problem i beredningsarbetet och försökt anpassa sitt agerande till dessa problem på ett sådant sätt att man sökt förbättra fördelningsprocessen. innebär en ständig anpassning till olika problem att kontinuiteten i arbetet äventyras. revisorer menar att , inom ramen för den valda fördelningsmodellen, bör vidta ytterligare åtgärder för att förbättra de kommande årens fördelning av stöd till lokala investeringsprogram. revisorer anser att det är viktigt att råda bot på de insynsproblem som finns i informella konsultationer med sektorsmyndigheterna samt att förstärka inslaget av formella expertbedömningar i beredningsarbetet.