frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Sida bör ta mer aktiv del i arbetet med betalningsdröjsmål och skadereglering. Sida bör också utveckla det informella erfarenhetsutbytet med EKN. Revisorerna föreslår att regeringen tar de initiativ som behövs för att myndigheterna ska kunna utveckla sin handläggning av garantierna. Regeringens information till bör förbättras Den regelmässiga rapporteringen om genomförandet av den nya garantimodellen har varit alltför ofullständig och oklar. Revisorerna anser att ökade insatser är nödvändiga, såväl i samband med budgetpropositionen och vårpropositionen som inom ramen för statens årsredovisning. När det gäller BKN anser revisorerna att regeringen bör förklara för i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genomförts och orsakerna till detta. Regeringen bör också presentera en preciserad modell för BKN-garantierna och begära godkännande för denna. Återrapportering med anledning av granskningen Revisorerna föreslår att regeringen återkommer till med en samlad beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av denna granskning. betänkande 1990/91:FiU4 och den statli-ga finansförvaltningen (prop. 1990/91:29) Regeringens proposition 1995/96:220 Ny budgetlag yttrande 1995/96:8y betänkande 1996/97:KU3, rskr.1996/97:27-30 Regeringens proposition 1996/97:1 (Budgetproposition ), vol. betänkande 1996/97:FiU1, s. 228-231 1997/98:NU16 Uppskov med behandlingen av förslag om bemyndiganden till regeringen avseende kreditgarantier, m.m. Kreditrisker och betalningsproblem i bostadssektorn. (1998): . Achivements and Challenges 1978 - 1998 och (1996): Statens garantier och krediter - en modell för ökad ekonomisk kontroll. (1997): Garantiverksamheten inom ansvarsområde - förslag till organisation och arbetsplan. SOU 1996:14 Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område. Betänkande av budgetlagutredningen. SOU 1987:29 Stöd till näringslivet. SOU 1998:23 Staten och exportfinansieringen Sida (1996): Bistånd på kredit. En rapport från Sidas kreditutredning Sida (1998): Årsredovisningar och annat informationsmaterial från de berörda myndigheterna Skrivelser till regeringen från de berörda myndigheterna , and (1983): Budgetary Time Bombs: Controlling Government . Canadian Public Policy, 1983 p. , (1997): Effektiv hantering av statliga finansiella garantier. Ingår i volymen Från optionsprissättning till konkurslagstiftning. Essäer om finansiella teorier, institutioner och marknader. EFI, vid i , 1997 , (1996): Sovereign Financial Guarantees. . and (1992): Guarantees. Nedanstående förteckning omfattar samtliga personer som kontaktats i granskningen. De personer som intervjuats av konsulter men inte av reviso-rernas kansli är markerade (k). Per Balazsi, dep.sekr., bolags- och fastighetsenheten , kansliråd, finansmarknadsavdelningen , dep.sekr., budgetavdelningen , dep.sekr., bostadsenheten , kansliråd, bostadsenheten , dep.sekr., konkurrensenheten , kansliråd, bägge vid enheten för exportfrämjande och inre marknaden , föredragande, bostadsutskottet , kanslichef, finansutskottet , kanslichef, näringsutskottet Per , chef för garantiavdelningen , handläggare (k) , handläggare (k) , chef för garanti- och skadeenheten , chef för garantiavdelningen , chef för fordringsavdelningen , chef för riskavdelningen , riskavdelningen (k) , stf chefsjurist, skriftliga kommentarer (k) (Sida): , avd. för infrastruktur och ekonomiskt samarbete () , , chef för enheten för finansiering och kapitalmarknad , handläggare, samma enhet (k) , handläggare, samma enhet (k) , handläggare, samma enhet (k) , , chef för enheten för näringslivsutveckling (k) , handläggare, samma enhet (k) , , enheten för handelsfrämjande (k) , ekonomi- och finansdirektör Garantier via () R.1 uppgifter på området 64 R.2 Garantiernas karaktär och omfattning 69 R.3 Garantiernas finansiering 76 R.4 Hur garantigivningen går till i praktiken 81 R.5 Garantierna till Venantius 91 R.6 Sammanfattande diskussion 96 Garantier via () R.1 uppgifter på området () är statens myndighet för upplåning och stats-skuldshantering. Hanteringen av statliga garantier är en av myndighetens fem huvuduppgifter. Enligt instruktionen för är uppgifterna följande: 1. att ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med lagen om statens upplåning och skuldförvaltning, 2. att efter regeringens bemyndigande tillhandahålla sådan utlåning som har beslutat om och ta emot medel på konto, 3. att ställa ut och förvalta statliga garantier, 4. att samordna och meddela föreskrifter och allmänna råd för andra myndigheters verksamhet med statliga lån till näringslivet samt följa omfattningen av och kostnaderna för sådan verksamhet, 4. att samordna och meddela föreskrifter och allmänna råd för andra myndigheters verksamhet med statliga lån till näringslivet samt följa omfattningen av och kostnaderna för sådan verksamhet, 5. att göra prognoser över betalningar till och från staten samt verka för att dessa betalningar sammantagna sker på ett finansiellt effektivt sätt. (Källa: SFS 1996:311) När det gäller den tredje uppgiften - att ställa ut och förvalta statliga garantier - har fått en vidgad roll genom den nya garantimodellen som började tillämpas från . RGK har också övertagit ansvaret för ett stort antal garantier som tidigare utfärdats av andra myndigheter. Detta regleras av garantiförordningen (SFS 1997:1006) som trädde i kraft . Den fjärde huvuduppgiften - att bidra till att andra myndigheters låneverksamhet bedrivs på ett effektivt sätt - har ett samband med garantiverksamheten både innehållsmässigt och organisatoriskt. Samma avdelning inom RGK svarar för bägge uppgifterna. Även statens långivning till näringslivet skall formas efter de principer som präglar den nya garantimodellen. Frågan hur detta bör gå till - dvs. hur statens lån till näringslivet bör hanteras när det gäller värdering av kreditrisker och ansvarsfördelning m.m. - utreds av RGK på uppdrag av regeringen. Inom RGK:s garantiavdelning betonar man att en omläggning av låneverksamheten är ett viktigt komplement till den pågående omläggningen av garantierna. Den nya garantimodellen innebär att risken i varje garantiengagemang eller grupp av engagemang beräknas som utgångspunkt för att fastlägga en risk premie (riskbaserad avgift). I den utsträckning premiebetalning inte erhålls från garantitagaren/låntagaren är det frågan om en statlig subvention, vilken skall belasta ett anslag. Premieintäkter och eventuella anslagsmedel samlas upp på ett konto, en garantireserv, i . Eventuella återvinningar tillförs garantireserven. Garantireserven är avsedd att finansiera infrianden, administration och andra utgifter. Till varje garantireserv knyts också en obegränsad kredit, något som är nödvändigt för att staten skall kunna infria sina åtaganden. Avsikten med den nya modellen är att inkomster och utgifter av garantiverksamheten skall balansera, sett över en längre tidsperiod. RGK har drygt 140 anställda. Det totala antalet anställda har minskat med (1994-1998). RGK:s operativa verksamhet är indelad i fyra avdelningar: Kontorets stöd- och kontrollverksamhet är indelad i nio avdelningar eller funktioner: IT (Informationsteknik) Till detta kommer en fristående avdelning för intern revision. Chef för kontoret är riksgäldsdirektören, med en överdirektör som ställföreträdare. Vidare finns en chefsekonom och en chefsjurist. RGK har i sin verksamhetsplan angett gemensamma mål för kontoret, samt uppgifter och mål för respektive avdelning. består av åtta personer (inklusive riksgäldsdirektören) samt två personalföreträdare. Fyra riksdagsledamöter ingår i styrelsen. Den som är styrelseledamot får inte utan regeringens tillstånd medverka i styrelsen för ett kreditinstitut. Styrelsen skall besluta om ramar och riktlinjer för upptagande av lån och förvaltning av statens skuld, liksom för hantering av de risker som är förenade med verksamheten, instruktioner för intern kontroll m.m. Detta framgår av myndighetens instruktion (SFS 1996:311). Styrelsens uppgifter i övrigt följer av verksförordningen (SFS 1995:1322). Den externa, årliga revisionen av RGK uförs av tre revisorer, alla från RRV. Hanteringen av statliga garantier ombesörjs av garantiavdelningen. Den består av 7-8 personer och är därmed en liten del av . Avdelningen bildades genom en omorganisation . bedrevs motsvarande verksamhet inom ramen för den juridiska avdelningen och hade då 4-5 anställda. Personalbudgeten omfattar 9,65 årsanställda. Kompetensförsörjningen inom diskuteras i kontorets årsredovisning mot bakgrund av personalomsättningen. RGK tenderar att bli en plantskola för kvalificerade och välutbildade ungdomar, som myndigheten får problem med sin egen kompetensförsörjning. Denna situation gäller även garantiavdelningen. Garantiverksamheten är visserligen avgiftsfinansierad, men detta innebär inte att lönerna är högre än inom den anslagsfinansierade delen av myndigheten. En central uppgift för garantiavdelningen är att bedöma och värdera de ekonomiska risker som ett garantiåtagande innebär för staten och se till att varje ärende får en ekonomiskt ansvarfull prövning och hantering. I denna uppgift ligger att genom bevakning, indrivning och annan hantering se till att statens risk begränsas, att statens rätt tryggas och att uppföljning och redovisning sker. För verksamheten med nya garantier finns också ett särskilt mål, nämligen att verksamhetens kostnader över en längre tidsperiod skall täckas av dess intäkter. Något särskilt mål för verksamheten med gamla garantier anges inte. Chefen för garantiavdelningen har rätt att avgöra ärenden som hör till avdelningens verksamhet. Om ärendet är av större vikt eller av principiell betydelse skall det dock alltid hänskjutas till riksgäldsdirektören för avgörande. Avtal som är bindande för kontoret skall alltid godkännas av avdelningen Juridik och dokumenthantering. Garantiavdelningen samarbetar även med andra delar av . Samarbete och samråd förekommer regelbundet med flera andra avdelningar inom kontoret, i synnerhet med avdelningarna för upplåning och skuldförvaltning, riskhantering samt prognoser. Arbetet inom garantiavdelningen har blivit mera omfattande som en följd av den nya garantimodellen. En orsak till detta är att har fått överta ansvaret för ca 7 000 garantier som tidigare ställts ut av andra myndigheter samt för ca 1 000 regressfordringar. RGK svarar också för arbetet med att sätta riskbaserade för de stora enstaka garantier som varit aktuella efter 1997. Som stöd för detta arbete har RGK låtit utarbeta ett system av värderingsmodeller i samarbete med forskare från i . RGK har också haft regeringens uppdrag att utföra s.k. subventionsberäkningar för de äldre garantierna, dvs. att beräkna nuvärdet av de utestående garantier som inte har åsatts riskbaserade . Även dessa beräkningar har delvis utförts i samarbete med . Arbetet med att utveckla värderingsmetoder skall enligt fortsätta . Själva omläggningen av garantiverksamheten i enlighet med den nya modellen kräver också att garantiavdelningen ägnar tid åt att klargöra att garantier skall vara finansierade med riskanpassade när de ställs ut. För detta upplysningsarbete har RGK ett naturligt ansvar. RGK har gjort ett antal analyser av garantivärden som följd av underhandsförfrågningar från om statliga garantier till näringslivet. Interna uppföljningar och utvärderingar skall enligt verksamhetsplanen göras dels kvartalsvis, dels varannat eller . I verksamhetsplanen nämns också en strävan till dialog och erfarenhetsutbyte såväl med andra garantigivare i som med internationella organisationer och motsvarande organ i andra länder. Garantiavdelningen har sedan sin tillkomst fått vissa mindre resurstillskott och ytterligare tillskott planeras. Enligt chefen för garantiavdelningen strävar man efter en successiv uppbyggnad av verksamheten. I regleringsbrevet för formuleras verksamhetsmål och återrapporteringskrav för olika verksamhetsgrenar. Återrapporteringen av garantiverksamheten skall ske med indelning in tre grupper: äldre garantier utfärdade av RGK samt äldre garantier som övertagits av RGK från andra myndigheter. För var och en av dessa grupper skall följande uppgifter redovisas: - storlek på eventuell garantireserv - utgifter till följd av infrianden - inkomster från anslag Rapportering och redovisning skall ske såväl i årsredovisningen som i delårsrapporten. Förändrade omständigheter som på ett avgörande sätt påverkar bedömingen av förlustrisker skall utan fördröjning anmälas till . De uppgifter som skall ingå i återrapporteringen består således inte enbart av statistiska uppgifter om belopp av olika slag. Återrapporteringen skall även omfatta riskexponering och subventionselement. Bägge är komplexa begrepp som kräver ingående analyser, beräkningar och bedömningar. En del av återrapporteringen lämnas i årsredovisningen, men lämnar även många rapporter och redogörelser i särskild ordning. lämnades 15 sådana rapporter och redogörelser, varav 5 avsåg garantiverksamheten. Informella kontakter mellan myndighet och departement Den formella styrningen via regleringsbrev och särskilda uppdrag kompletteras av informella kontakter mellan och . Den ansvarige "myndighetshandläggaren" vid departementet, som även har lång egen erfarenhet av arbete inom RGK, har täta kontakter med kontoret. Frekvensen varierar beroende på arbetsläget och de frågor som är aktuella. har en stor del av departementets kontakter med RGK gällt den nya modell för statsskuldsförvaltning som planerats. Även garantiverksamheten har krävt många diskussioner som en följd av ansträngningarna att genomföra och tillämpa den nya garantimodellen. Kontakterna har i allmänhet adhoc-karaktär, dvs. man tar kontakt vid behov och med anledning av en speciell fråga. Mera systematiserade kontakter förekommer också. Vid ett möte mellan tjänstemän från och har man () gjort en systematisk genomgång av garantiavdelningens "utestående frågor". Från departementets sida anser man att denna genomgång varit värdefull och att den bör återkomma regelbundet . Enligt uppgift avser man då även att gå igenom läget för vart och ett av de statliga bolag som har garantier i . Från medverkar därvid handläggare från departementets bolagsenhet. Den återkommande mål- och resultatdialog som förs mellan myndighetsledningen för och statssekreteraren i bör också nämnas. Det senaste mötet av detta slag ägde rum . Garantiverksamheten var enligt uppgift ingen huvudpunkt . Införandet av den nya garantimodellen har också krävt kontakter mellan olika enheter i samt mellan och de olika fackdepartement som ibland tar initiativ till nya garantier. Samordningsansvaret har legat på som har en kontaktman för varje fackdepartement. Kontaktmännen har i sin tur stöd av budgetavdelningens enhet för budgetutveckling och styrning (BUS). Det formella beredningsansvaret inför beslut om nya garantier ligger på respektive fackdepartement. De flesta garantiärenden som handläggs av hör hemma inom ett annat fackdepartement än . Systemet för gemensam beredning i är, enligt de berörda tjänstemännen i , mycket viktigt för att bevaka att principerna i den nya garantimodellen följs av andra departement. arbete med den nya garantimodellen diskuteras vidare i huvudrapporten. Man bör i detta sammanhang även notera den snabba personalomsättningen inom . Ett exempel är att den senaste handläggaren för lämnat departementet anställningstid. Ett annat exempel är budgetavdelningens enhet för budgetutveckling och styrning som normalt skall vara bemannad med tio personer men endast hade fyra anställda. Den person som arbetar med garantifrågor var nyanställd . R.2 Garantiernas karaktär och omfattning Olika slag av garantier förvaltar en mångfald olika slag av garantier. Garantierna kan delas in på flera sätt: efter garantisystem och tid för utfärdande, efter garantins storlek samt efter garantins karaktär i andra avseenden. Nya garantier, äldre garantier samt övertagna garantier återrapportering av garantiverksamheten skall enligt regleringsbrevet ske med indelning i tre grupper: - nya garantier, - äldre garantier utfärdade av RGK samt - äldre garantier som övertagits av RGK från andra myndigheter. Med nya garantier avses garantier som utfärdats efter inom garantisystem som införts efter samma datum. Även äldre garantier kan överföras till det nya garantisystemet efter individuell genomgång och prövning. Gruppen nya garantier omfattar både stora, enstaka garantier och mindre, regelstyrda garantier. Äldre garantier utfärdade av RGK är vanligen av typen stora, enstaka garantier. Garantibeloppen kan vara mycket stora, och de premieinbetalningar som ibland förekommer täcker inte de risker som är förknippade med verksam En rad olika typer av garantier förekommer inom denna grupp (se nedan). Äldre garantier övertagna av RGK från andra myndigheter är många men omfattar mindre belopp per garanti. Innan den nya garantimodellen beslutades var ett mycket stort antal myndigheter berörda och införandet av en centraliserad hantering via RGK framstod som en viktig rationalisering. Stora och små garantier Ett annat sätt att se på garantierna är att dela in dem efter storlek. garantistock domineras beloppsmässigt av ett mindre antal stora enstaka garantier för lån till statliga bolag. Syftet är att säkerställa upplåningen för vissa stora projekt, t.ex. investeringar i infrastruktur. Härutöver finns en stor grupp mindre garantier vars syfte är att underlätta investeringar i vissa branscher, i första hand de areella näringarna. För stora enstaka garantier sätts villkoren och fastställs premierna individuellt för varje garanti. Beslut om att utfärda en garanti fattas av , och regeringen fastställer form och innehåll på garantin. uppgift är att utforma garantin, fastställa premien, utfärda den och att därefter förvalta den. De stora, enskilda, garantierna kan ha olika form. Här finns inte bara borgensåtaganden avseende bestämda krediter, med eller utan rambeslut. Av stor betydelse är också vissa andra typer av garantier - kapitaltäckningsgarantier, grundfondsförbindelser och pensionsgarantier. Den förstnämnda formen av garantier - kreditgarantier - omfattar ett bestämt belopp. Vanligen utfärdar RGK en garanti för varje enskild kredit som låntagaren tar. Garantin ställs ut till förmån för långivaren. I vissa fall har fattat beslut om att regeringen får utfärda kreditgarantier inom en viss beloppsram, men utan tidsbegränsning. I dessa fall kan RGK ställa ut en serie av kreditgarantier som var och en är begränsad till både tid och belopp, men där det är möjligt att omsätta de garanterade lånen så att den totala garantin "rullas framåt" i tiden. Detta kan fortgå så länge inte återkallar sitt tidigare beslut om garantiram, något som i princip har möjlighet att göra. Enskilda kreditgarantier som redan har utfärdats kan däremot inte återkallas. Den andra formen av garanti - kapitaltäckningsgarantier - innebär att statens åtaganden inte kan fastställas till ett visst högsta belopp. Staten via garanterar här att förmånstagarens kapitaltäckningsgrad aldrig skall sjunka under en viss miniminivå. I ett läge då det föreligger risk för att miniminivån skall underskridas begär garantitagaren att staten återställer kapitaltäckningsgraden genom att tillskjuta likvida medel. Omfattningen av en kapitaltäckningsgaranti är i princip inte begränsad. tik som redovisas över garantiernas omfattning anger RGK de berörda bolagens totala lån som ett närmevärde för garantibeloppet. Den tredje formen av garanti - grundfondsförbindelse - kan exemplifieras med fallet . Bolagets upplåningsrätt är begränsad till högst 25 gånger bolagets kapitalbas. I kapitalbasen ingår bl.a. den s.k. garantifonden, som skapats genom att staten utfärdat en särskild garantiförbindelse (grundfondsförbindelse). utökades garantin till för att bolaget skulle kunna öka sin upplåning (prop. 1988/89:89, s. 12). Pensionsgarantierna, slutligen, har sin bakgrund i bolagiseringen av tidigare statliga verksamheter som t.ex. och . De avtalspensioner som intjänats av de statligt anställda i dessa bolag kom efter bolagiseringen att redovisas som pensionsskulder. För att trygga dessa pensioner utfärdades en statlig garanti som utlöses om det ansvariga bolaget misslyckas med att fullgöra sina förpliktelser (dvs. om bolaget går i konkurs eller inställer betalningarna). De flesta av de statliga bolagen har erhållit sina pensionsgarantier via det ömsesidiga bolaget () som i sin tur fått garanti hos . Några av de större bolagen har fått sina pensionsgarantier direkt av RGK. Mindre garantier till de areella näringarna Ett annat slag av garantier grundas på generella regler som fastställts av regeringen och . RGK har numera ansvaret för att bevilja garantier men handläggningen sker i samarbete med de myndigheter, främst länsstyrelserna, som tidigare hade ansvaret för garantigivningen. Länsstyrelserna tar in och bereder garantiansökningarna, bl.a. ur näringspolitisk synvinkel. RGK prövar riskerna och fastställer villkor och och uppdrar sedan åt att ställa ut garantin för RGK:s räkning. Uppföljning och skadereglering sköts i samarbete mellan RGK och , men beslut om att skadereglera och att fastställa ersättningens storlek fattas av RGK. Även dessa garantier har formen av borgensåtaganden och omfattar ett visst högsta belopp. Staten tar inte hela risken utan en självrisk bärs av garantitagaren. Garantin söks av låntagaren till förmån för långivaren, och den senare är sålunda garantitagare. Premiesättningen är riskbaserad och grundas på en riskprövning av de enskilda ansökningarna. totala garantiportfölj uppgår till ca , varav 77 miljarder utgörs av kapitaltäckningsgarantier inom finansiering och fastigheter. Tabell R.1 Garantiåtaganden , Infrastrukturprojekt 13 818 17 988 29 857 Finansiering och fastigheter 122 390 99 681 88 805 Varav kapitaltäckningsgarantier 90 003 76 530 77 482 Pensionsåtagande 26 423 22 641 24 177 Energi 2 029 1 717 1 608 Tillverkning 500 493 328 Övriga svenska åtaganden 263 260 1 122 Internationella åtaganden 4 003 4 628 61 575 Summa 169 426 147 408 207 472 Not: Sektorn "finansiering och fastigheter" består främst av fastighetsfinansiering (, , ) men även av andra finansieringsföretag. Källa: årsredovisning 1998 Tabell R.1 ger en överblick över de av RGK förvaltade garantierna . Av det totala garantiåtagandet finns inom sektorn finansiering och fastigheter medan avser internationella åtaganden. Andra stora områden är infrastrukturprojekt och pensionsåtaganden. minskade garantierna gentemot Stadshypotekskassan, () och sammantaget med ca . Orsaken var en nedgång i lånestocken i dessa bolag, något som i sin tur påverkat RGK:s värdering av kapitaltäckningsgarantierna för dem. redovisar RGK även ett antal garantier utfärdade av andra myndigheter. Ökningen med förklaras främst av en omläggning av redovisningen från Finans- och Utrikesdepartementen till för åtaganden till internationella banker som gjorts som en följd av internationella överenskommelser. Det gäller åtaganden till åtta olika banker - , Europeiska , Europeiska investeringsbanken, m.fl. Av de garantier som förvaltas av utgörs större delen av "gamla" garantier som utfärdats av RGK (garanterat belopp , se tabell R.2). Till det kommer gamla garantier som övertagits av RGK från andra myndigheter (, se tabell R.3). De "nya" garantier som utfärdats och har risktäckande är jämförelsevis begränsade (, se tabell R.4). Tabell R.2 Gamla garantier som utfärdats av Nordiska investeringsbanken 4 238 kreditgarantier, gäller t.v. 1 500 grundfondsförbindelse, gäller t.v. M-bolaget 50 653 kapitaltäckningsgaranti, gäller t.v. 26 820 kapitaltäckningsgaranti, gäller t.v. 4 522 4 garantier, gäller t.v. (totalt) 7 792 gäller t.v. 4 250 flera datum Öresundskonsortiet 22 200 flera datum Försäkringsbolaget 11 191 pensionsgaranti, gäller t.v. och flera garantier Övriga "gamla"garantier flera garantier Summa 136 271 Not: Som "gamla garantier" räknar RGK alla garantier som inte har risktäckande . Här ingår även en del garantier som ställts ut .