frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — Med examensrätt skulle Försvarshögskolan ha rätt att utdela akademisk examen till de elever som klarat skolans utbildningar. Försvarshögskolan skulle därmed också formellt uppfylla de krav som ställer på ett akademiskt lärosäte. En fristående Försvarshögskola är en förutsättning för akademiseringen Företrädare för Försvarshögskolan menar att det är viktigt att Försvarshög-skolan är en fristående myndighet. De bedömer att skolans akademisering skulle bromsas upp om skolan blev en del av Försvarsmakten. Bland annat finns stora kulturella skillnader mellan Försvarsmakten och sättet på vilket forskare och lärare arbetar i de civila högskolorna (jfr Haldén 1999, För-svarshögskolan - nivå och kvalitet, 1998 m.fl.). Enligt Försvarshögskolans representanter skulle det kunna bli svårt att rekrytera forskare och lärare till Försvarshögskolan från de civila högskolorna om skolan ingick i Försvars-makten. Försvarshög-skolans representanter tror också att civila akademiker skulle få svårt att hävda sig om den militära dominansen var för stor. Även Försvarsmakten anser att Försvarshögskolan bör vara en fristående myndighet. Det finns risk för att akademiseringen skulle stanna upp om Försvarshögskolan blev en del av Försvarsmakten. Enligt Försvarsmaktens representanter finns det i Försvarsmakten en allmän uppfattning om att offi-cersutbildningen bör bli akademisk. Försvarshögskolan bedöms ha större förutsättningar att driva på akademiseringen om skolan är en egen myndig-het. Försvarshögskolan och Försvarsmakten vill dock ha ett nära samarbete Företrädare för Försvarshögskolan uppger att Försvarshögskolan inte skulle fungera som utbildningsanordnare av officersutbildning om skolan inte hade ett nära samarbete med Försvarsmakten. Försvarshögskolan är i hög grad beroende av Försvarsmaktens resurser för att kunna genomföra officersut-bildningarna. Bland annat kommer en stor del av skolans lärare från För-svarsmakten. vill Försvarsmakten ha nära samarbete med Försvarshögskol-an. Försvarshögskolan är den enda utbildningsanordnare som förbereder sina elever för krig. Inom de civila högskolorna finns det komp-etens som försva-ret har nytta av. De civila högskolorna har emellertid små förutsättningar att relatera sina utbildningar till försvarets behov. Det kan bara Försvarshög-skolan. Försvarsmakten anser att Försvarshögskolan också ska ha ansvar för För-svarsmaktens lägre officersutbildning. Försvarsmakten har gett Försvarshög-skolan i uppdrag att samordna all officersutbildning. Som framgått har För-svarshögskolan ett kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten när det gäller officersutbildning. Företrädare för Försvarshögskolan uppger att Försvars-makten också saknar resurser för att samordna officersutbildningen. För-svarshögskolan ska därför se till att det finns en "röd tråd" i officersutbild-ningen och att de olika utbildningsnivåerna är anpassade till varandra. Där-med anser Försvarsmakten att Försvarshögskolan har bättre förutsättningar än Försvarsmakten att bestämma hur officersutbildningen ska vara utformad för att tillgodose försvarets behov. Enligt skulle en övergång från anslagsfinansiering till avgifter innebära en klarare gränsdragning mellan Försvarsmakten och För-svarshögskolan (SOU 1991:112). Försvarsmakten och Försvarshögskolan skulle få tydliga roller som beställare och utförare. Genom att beställa ut-bildning och forskning från Försvarshögskolan skulle Försvarsmakten få stort inflytande över officersutbildningen och försvarsforskningen. Samti-digt skulle också statsmakterna kunna påverka skolans verksamhet (SOU 1993:42). En tanke med att införa avgiftsfinansiering av statlig verksamhet är att marknadsmässiga förhål-landen ska efterliknas. Genom avgifter ska verksam-heten vid den utförande myndigheten bli mer efterfrågestyrd. Av tidigare avsnitt framgår emellertid att det finns faktorer som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansie-ring. Om beställarnas och utförarnas valfrihet är liten minskar myndigheter-nas förutsättningar att arbeta under marknadsmäs-siga förhållan-den. Enligt revisorernas mening finns det många faktorer vid Försvarshögskol-an som motverkar de positiva effekterna av avgiftsfinansieringen. Försvarshögskolans och Försvarsmaktens valfrihet är starkt begränsad. De båda myndigheterna är starkt beroende av varandra. Försvarshögskolan har monopol på högre offi-cersutbildning, som Försvarsmakten är den enda beställaren av officersutbildning. Därutöver styr regeringen verk-samhet genom regleringsbrev och en rad förordningar. Bland annat regleras genom officersförordningen (1994:882) vilka som har behö-righet att söka till Försvarshögskolan och vilken kompetens eleverna ska ha efter avslutad utbildning. Inga tydliga roller som beställare och utförare Genom att införa avgiftsfinansiering skulle Försvarsmakten och För-svars-högskolan få tydliga roller som beställare och utförare. Som framgått är emellertid nästan hälften av de anställda vid militärer, som alla kommer från Försvarsmakten. Lärarna arbetar på För-svarshögskolan för att sedan återgå och tjänstgöra i Försvarsmakten. Bra personkemi och infor-mella kontakter innebär enligt handläggarna att dialog-en mellan myndighet-erna fungerar bra. Handläggare i Högkvarteret betraktar t.o.m. Försvarshög-skolan som en del av Försvarsmakten. Enligt revisorernas uppfattning har växeltjänstgöringen mellan Försvars-makten och Försvarshögskolan lett till att handläggarnas roller som beställare och utförare blivit otydliga. Genom att den formella dialogen i hög grad har ersatts med informella kontakter finns det risk för att handläggarna bygger upp lojaliteter till varandra i stället för till den egna myndigheten. Enligt revisorernas me-ning har avgiftsfinansieringen därför inte inneburit att För svars-makten och Försvarshögskolan fått tydliga roller som beställare respektive utförare. Officersutbildningen är inte efterfrågestyrd I formell mening är Försvarshögskolans utbildning och forskning efterfrå-gestyrd. Huvuddelen av Försvarshögskolans verksamhet finansieras genom beställningar från Försvarsmakten. Tanken med avgiftsfinansiering är att Försvarsmakten med beställningar ska ha stort inflytande över Försvarshög-skolans utbildning och forskning. Försvarsmakten saknar emellertid resurser att styra offi-cersutbildningen. Bland annat har handläggarnas korta tjänstgöringstid i Högkvarteret medfört att Försvarshögskolan har ett kunskapsövertag gente-mot Försvarsmakten. Försvarshögskolan måste därför förklara för Försvars-makten vad Försvars-makten ska beställa från skolan. Avsaknaden av egna resurser har resulterat i att Försvarsmakten gett För-svarshögskolan i uppdrag att ansvara för all officersutbildning. Försvarshög-skolan ska se till att det finns en "röd tråd" i officersutbildningen. Därmed anser Försvarsmakten att Försvarshögskolan har bättre förutsättningar än Försvarsmakten att bestämma hur officersutbildningen ska vara utformad för att tillgodose försvarets behov. Genom att Försvarshögskolan ansvarar för all officersutbildning har skolan stort inflytande över den kompetens som finns i Försvarsmakten. har förändringarna i försvaret ännu inte påverkat antalet of-fice-rare som utbildas vid . Trots att i olika om-gångar beslutat om ett förändrat försvar har antalet offi-cerare som utbildas vid varit detsamma . Enligt företrädare för Försvarshögskolan innebär förändringarna av försvaret att Försvarshögskol-an kommer att utbilda fler officerare . I Försvarsmaktens planering för de kommande två åren märks dock inget av förändringarna av försvaret. Försvarsmakten planerar liksom tidigare att samma antal officerare ska utbil-das vid . Enligt revisorernas mening har avgiftsfinansiering inte lett till att För-svarsmakten fått något stort inflytande över officersutbildningen. Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbildningsbehov. Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska ha en affärsmässig relation. Enligt samordningsavtalet mellan myndigheterna innebär affärsmässighet att myndigheternas ansvar och roller ska vara definierade och att ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent. Enligt revisorernas uppfattning är en förutsättning för affärsmässighet att både köpare och säljare har möjlighet att påverka affären. Det kan t.ex. handla om att både köpare och säljare har goda kunskaper om innehållet i affären. Det kan också röra sig om att köparen eller säljaren har möjlighet att vända sig till någon annan för att genomföra affären. Revisorerna anser att relationen mellan Försvarshögskolan och Försvars-makten inte är affärsmässig. Som framgått har Försvarshögskolan monopol på högre officersutbildning. saknar Försvarsmakten resurser att styra officersutbildningen. I praktiken är det Försvarshögskolan som be-stämmer hur och i vilken omfattning officersutbildningen ska genomföras. Ingen sätter press på Försvarshögskolan Företrädare för Försvarshögskolan uppger att avgiftsfinansieringen har inne-burit att skolans handläggare och lärare har blivit mer kostnadsmedvetna. Det finns emellertid inte några utvärderingar som visar om skolans utbildningar har blivit billigare eller bättre som följd av avgiftsfinansieringen. Information om kostnader behöver inte i sig leda till att en verksamhet faktiskt blir bättre och billigare. Som framgått har emellertid Försvarshögskolan monopol när det gäller högre officersutbildning. har statsmakterna med avgifts-finansie-ring delegerat besluten om officersutbildningen till Försvarsmakten. För-svarsmakten har dock begränsade förutsättningar att bestämma hur offi-cersutbildningen ska vara utformad. Försvarsmakten har därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för officersutbildningen. Varken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmakten skapar därmed något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Det saknas en tydlig dokumentation som visar vilken verksamhet Försvars-hög-skolan ska genomföra och när Försvarsmakten ska betala. Offerter, be-ställningar och uppföljningar är ytterst över-siktliga. Skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar har i hög grad er-satts av informella kontakter. Företrä-dare för Försvarshögskolan och För-svarsmakten uppger att de informella kontakterna mellan myndigheterna fungerar bra. Försvarshögskolan vet vad Försvars-makten vill ha. Försvars-makten får bra utbildningar till rimliga priser. Informella kontakter är viktiga för att underlätta samarbetet mellan myn-dig-heterna. Enligt revisorerna får emellertid inte informella kontakter ersätta de formella kontakterna mellan två myndigheter. Om Försvarsmaktens mål och krav inte finns dokumenterade kan det vara svårt att i efterhand följa upp och kontrollera att verksamheten har genom-förts i enlighet med Försvars-maktens önskemål. En annan komplikation är att det bara finns minnesanteckningar från de muntliga kontakterna mellan myndigheterna, som inte är allmänna hand-lingar. Därmed begränsas både statsmakternas och allmänhetens insyn i Försvarshögskolans kontakter med Försvarsmakten. mot det civila samhället Både LEMO- och UTFÖR-utredningarna betonade vikten av anknytning mellan den högre militära utbildningen och samhällets övriga högre utbild- ning och forskning (SOU 1993:42, SOU 1996:123). ansåg att Försvarsmak-tens uppgifter i allt mindre grad hade blivit rent mili-tära. Försvarsmaktens uppgifter hade i stället integrerats i andra samhällsom-råden. UTFÖR menade att de civila inslagen i den högre officersutbildningen borde öka väsentligt. Utredningen ansåg att det var angeläget att officerskå-ren exponerades för den civila högskolevärlden. Det borde t.ex. finnas krav på att högre officerare också hade akademisk examen från en civil högskola eller ett universitet (SOU 1996:123). Sedan Försvarshögskolan bildades har i olika om-gångar betonat att försvaret ska kunna anpassas så att nya hot och risker kan hante-ras. Samhället förändras i snabb takt. Informationsteknik, internationa-lise-ring, nya infrastrukturer m.m. inverkar på samhällets förmåga att möta olika former av hot. Utvecklingen har inneburit att samhället har blivit mer sårbart vid angrepp mot in-frastrukturen. Det kan t.ex. gälla elförsörjning, telekom-munikationer, radio och television, transporter, vattenförsörjning eller till-gången till betalnings-medel. Försvarsberedningen menar att ett alltmer ömsesidigt beroende och inter-nationellt samarbete har medfört att öppna krig mellan länder blivit mindre van-liga (Ds 1998:9). Beredningen konstaterar att det inte finns något inva-sions-hot mot , förutsatt att försvaret har en grundläggande förmåga (Ds 1999:55). Beredningen har däremot ifråga-satt om det inom total-försvaret görs tillräckliga insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker (Ds 1999:2). Enligt Försvarsberedningen har risken ökat för att t.ex. brottslingar eller politiska och religiösa grupper an-vänder våld eller andra påtryckningar mot samhället för att nå sina syften. Det moderna sam-hällets komplexitet har skapat sårbarhet för störningar som kan utnyttjas t.ex. för ekonomiska påtryckningar, internatio-nell brottslighet, sabotage eller manupulering av information (Ds 1999:2). ÖCB har också uppmärksammat att infrastrukturen är känslig för sabotage och andra an-grepp. Enligt ÖCB räcker det med sprängmedel eller granatgevär för att sabotörer ska kunna åstadkomma ett totalt sam-manbrott på det svenska elnätet (ÖCB dnr 5-621/99). Totalförsvaret är dock i hög grad fortfarande utformat för att kunna möta militära angrepp. Revisorerna har i granskningen Anpassningen av totalför-svaret (förs. 1998/99:RR7) visat att totalförsvarsmyndigheterna nästan ute-slutande planerat och bedömt sin förmåga mot militära hot. Enligt revisorernas mening måste, antingen i Försvarshögskolans regi eller på annat sätt, det civila försvarets behov tillgodoses. Enligt revisorernas uppfattning måste dock det militära och det civila försvaret samordnas. För-svarshögskolan har goda förutsättningar att i sin utbildning och forskning föra samman det militära och det civila försvarets uppgifter. Reviso-rerna anser att Försvarshögskolan bör ge det civila försvarets behov större utrymme i sin utbildning och forskning. Utveckla Försvarshögskolan med avgiftsfinansiering Avgiftsfinansieringen har inte medfört de positiva effekter finansieringsfor-men skulle kunna medföra. finns det enligt reviso-rerna mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshögskolans verksamhet tydligare anpassas till behoven hos både det mili-tära och det civila för-svaret. Om olika intressenter själva beställer och betalar för Försvarshög-skolans utbild-ningar och forskning kan verksamheten tydligare anpassas till efterfrågan i totalförsvaret. Enligt revisorernas mening måste dock avgiftsfinansieringen vara upp-byggd på ett sådant sätt att beställarna faktiskt påverkar utföraren. Avgiftsfi-nansiering bygger också på konkurrens och affärsmässighet. Revisorernas förslag syftar till att öka affärsmässigheten i Försvarshögskolans verksamhet. Ställ krav på beställarna Som framgått är regeringen otydlig i sina regleringsbrev till Försvarshög-skolan, Försvarsmakten och ÖCB. Bland myndigheterna finns osäkerhet om vilka krav regeringen ställer och vad regeringen vill att de olika myndig-het-erna ska redovisa. Revisorerna anser att regeringen bör utgå från myndig-heternas roller som beställare och utförare när kraven i regleringsbreven formuleras. Regeringen bör begära att beställarna både motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhäl-let. tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare. Enligt revisorernas mening bör regeringen i regleringsbreven begära att Försvars-makten och ÖCB ska redovisa: motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de krav som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina beställ-ningar den användning myndigheterna har haft av Försvarshög-skolans ut-bildningar och forskning. Försvarsmakten saknar tillräckliga resurser för att bestämma behovet av officerare och innehållet i officersutbild-ningen. Handläggarnas korta tjänstgöringstid i Högkvarteret har medfört att Försvarshögskolan har fått ett kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten. En utgångspunkt för avgiftsfinansiering är att beställare har goda kunska-per om vad han vill beställa och att verksamheten hos den utför-ande myn-digheten bestäms av beställarens efterfrågan. Revisorerna anser att Försvarsmakten måste vara en kunnig be-ställare. En-ligt revisorernas mening är det också viktigt att Försvarsmakten själv utvär-derar den utbildning och forskning som försvaret köper från Försvarshög-skolan. Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. Regeringen bör därför se till att Försvarsmakten har kunskaper att genomföra upphand-ling av utbildning och forsk-ning. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan. I detta ligger att Försvarsmakten behöver analysera vilken användning försvaret har av Försvarshögskolans utbildningar. ÖCB har upphandlat en konsult som ska utvärdera den verksamhet som ÖCB beställer från Försvarshög-skolan. Av samtal med företrädare för fram-går att de första effekterna av konsultens arbete kommer att kunna märkas i ÖCB:s uppföljning . Enligt vad revisorerna erfar finns det en fungerande uppföljning av För-svarshögskolans verksamhet genom utbildningsrådet i . I rådet sitter före-trädare för och representanter för skolans beställare. Ansvariga för IHT menar att skolan kan följa upp institutets verk-samhet genom rådet. Diskussionen inom rådet är emellertid informell. Från rådets möten finns endast minnesanteckningar vilka inte är allmänna handlingar. Därmed är det svårt för utomstående att bedöma hur väl rådet fungerar. Ansvariga för IHT menar att ÖCB saknar goda kontakter med totalför-svarsmyndigheterna ute i landet. De anser att Försvarshög-skolan har mycket bättre kontakter med totalförsvarsmyndigheterna tack vare institutets utbild-ningsråd. ÖCB ska samordna det civila försvaret. Revi-sorerna har emellertid i en granskning visat att det finns brister i ÖCB:s sätt att genomföra denna samordning. Revisorerna fann att regeringen borde utreda hur ÖCB fungerade i sin samordningsroll vad gällde militära hot (Anpass-ningen av totalförsvaret, förs. 1998/99:RR7). Somma-ren 1999 tillsatte rege-ringen en utredning med syftet att utreda principerna för hur det civila för-svaret ska samordnas (dir. 1999:63). Enligt utredningsdi-rektiven ska denna utredning vara slutredovisad till regeringen senast i feb-ruari 2001. Revisorerna anser att det är angeläget att ÖCB har metoder för att utvär-dera Försvarshögskolans utbildningar. Revisorerna förutsätter att det kon-sultarbete som pågår kommer att leda till att ÖCB förbättrar sin uppfölj-ning. En förutsättning för avgiftsfinansiering är emellertid att beställaren också har resurser och kunskaper att genomför en bra upphandling och uppföljning. Revisorerna föreslår därför att en motsvarighet till inrättas i ÖCB. Ställ krav på Försvarshögskolan i rapporten framgår att Försvarshögskolan i hög grad är beroende av Försvarsmakten som beställare. Försvarsmaktens beställningar uppgå till av skolan totala inkomster. Försvarshögskolan har emellertid även utbildningar och kurser som riktar sig till det civila försvaret. De civila ut-bildningarna utgör dock ännu en liten del av skolans totala omsättning. Totalförsvarsutbildning och civila utbildningar utgör av skolans totala inkomster. Försvarsberedningen har visat att samhällsutvecklingen inneburit att total-försvaret måste förändras. Beredningen har också understrukit att det inom total-försvaret måste göras större insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker (Ds 1999:2). Försvarshögskolan har utbyten med de civila högskolorna. Bland annat har Försvarshögskolan påbörjat ett samarbete med . För-svarshögskolans kontakter med de civila högskolorna är dock begränsade. Revisorerna anser att Försvarshögskolan bör ökar sina ansträngningar att söka sig till intressenter både i och i andra länder. Med fler intres-senter minskar Försvarshögskolans beroende av Försvars-makten. ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering ska fung-era. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i upp-drag att upprätta en handlingsplan för hur skolan i större utsträckning ska nå ut till fler beställare. En tanke med avgifts-finansiering är att marknadsmässiga förhållanden ska efterliknas. Av samordnings-avtalet mellan Försvarshögskolan och Försvars-makten framgår att relationen mellan de båda myndigheterna ska präglas av affärsmässighet. Enligt regeringens prognoser har Försvarshögskolan genomfört verk-samheter för ca (prop. 1999/2000:1 utg. omr. 6 Totalförsvar). leds Försvarshög-skolan av en traditionell styrelse med begränsat ansvar. Därmed har varken eller skolans ledning fullt ansvar för Försvarshögskolan. Utan någon tydlig gränsdragning delar styrelsen och skolans ledning ansvaret för Försvarshögskolan. En annan komplikation är att Försvarshögskolans stora beställare finns re-presenterade i styrelsen. Inom Försvarshögskolan finns det olika uppfatt-ningar om ledamöterna i styrelsen har kunnat skilja på sina styrelse- och myndighetsroller. Dessutom ingår företrädare för Försvarsdeparte-mentet i styrelsen. Det innebär att en tjänste-man i Försvarsdepartementet både kan vara uppdragsgivare till skolan, beslutande i styrelsen och - som ägare - mottagare av styrel-sens analyser. Mot bakgrund av att Försvarshögskolans arbete ska präglas av affärsmäs-sighet föreslår revisorerna att Försvarshögskolan ges en styrelse med fullt ansvar. Därmed skulle det inte råda något tvivel om att styrelsen har det fulla ansvaret för Försvarshögskolans verksamhet. Av verksförordningen (1995:1322) framgår att en styrelse vanligtvis består av myndighetschefen och högst åtta andra ledamöter. Detta gäller förvalt-ningsmyndigheter med traditionell styrelse. Styrelser med full ansvar har i regel färre ledamöter, detta för att de ska fungera som bra ledningsorgan. Enligt revisorernas mening bör Försvarshögskolans styrelseordförande lik-som vara en externt rekryterad person med goda kontakter i framför allt den vetenskapliga världen. Styrelsens ledamöter bör stå obundna i förhållande till olika parts-intressen. Skolans beställare bör därför inte vara representerade i styrelsen. Inte heller bör någon tjänsteman från Försvarsdepartementet ingå i styrelsen. Enligt revisorernas uppfattning bör antalet ledamöter i Försvarshögskolans sty-relse uppgå till högst åtta inklusive ordförande och skolans rektor. Statsmakterna, Försvarsmakten och Försvarshögskolan har i olika samman-hang betonat vikten av att den högre officersutbildningen godkänns som akademisk utbildning. Inom Försvarshögskolan pågår arbete med att uppfylla de rekommendationer som har lämnat i samband med en utvärdering av skolan. Målet för skolans arbete är att skolan ska söka exa-mensrätt omkring . Försvarshögskolan skulle då uppfylla de krav som formellt ställer på ett akademiskt lärosäte. Revisorerna erfar att det kan vara både tidskrävande och besvärligt för en yrkesskola att bli högskolemässig. Som framgått skapar varken konkurrenter, statsmakterna eller För-svarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet.