frsrdg · GN04RS1 · 2000-01-01 00:00:00 — och den statliga revisionen 1999/2000 RS1 Den av talmanskonferensen tillsatta har utarbetat ett förslag till en förändrad revision under . godkänner de av förordade riktlinjerna för en förändrad revision under , begär att regeringen i enlighet med vad föreslagit tillsätter en utredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och de övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras , begär att regeringen låter utreda de organisatoriska frågor som hänger samman med bildandet, från , av en ny statlig revisionsmyndighet i enlighet med förslag. I detta beslut har förutom talmannen deltagit: , , , , , , och . , , och (alla s) anför: I reserverade sig de socialdemokratiska ledamöterna mot förslaget till förändrad revision under . Vi delar de synpunkter som framförts i reservationen och anser därför inte att kommitténs delbetänkande bör ligga till grund för förslag från riksdagsstyrelsen. och den statliga revisionen beslutade talmanskonferensen att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att se över och utvärdera vissa frågor rörande arbetsformer. Utredningen har antagit namnet . Ordförande för kommittén är talman . Ledamöter i kommittén är eller har varit (), (), (), (), () (t.o.m. 28/9 1999), Per () (fr.o.m. 29/9 1999), (), (), (), () och (). Utredningsverksamheten har delats upp på fyra områden: arbete med uppföljning, utvärdering och revision, hantering av EU-frågor. För vart och ett av områdena II-IV har utsetts särskilda parlamentariska referensgrupper biträdda av experter och sekreterare. För utredningsarbetet inom område III om arbete med uppföljning, utvärdering och revision utsåg kommittén en referensgrupp. Till ordförande för referensgruppen tillkallades (). Till ledamöter utsågs (), (), (), (), () och (). () ersatte . Referensgruppen har biträtts av en expertgrupp med riksdagsdirektör som ordförande. Ledamöter i expertgruppen har varit fil. (), kanslichef (revisorer), kanslichef (trafikutskottet), bitr. kammarsekreterare , föredragande Hans Hegeland (finansutskottet), departementsråd (), föredragande (finansutskottet), föredragande (socialutskottet) och biträdande kanslichef (). Sekreterare i referens- och expertgruppen har varit föredragande , och utredare har varit biträdande sekreterare. Arbetet har bedrivits så att frågan om revisionen under har behandlats i särskild ordning. I denna del har experten ej deltagit. överlämnade referensgruppen en arbetsrapport utan några ställningstaganden till kommittén om revisionen under . Kommittén gjorde bedömningen att referensgruppens beredning av ärendet var så pass fullständig och tillförde sådan värdefull kunskap i denna komplicerade fråga att kunde fullfölja den slutliga beredningen. har arbetet fortsatt inom . tog slutlig ställning i frågan. får härmed överlämna sin rapport om revisionen under . Reservation har avgivits av företrädarna för Socialdemokraterna. 1. att godkänner de av förordade riktlinjerna för en förändrad revision under , 2. att begär att regeringen i enlighet med vad föreslagit tillsätter en utredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och de övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras , 3. att begär att regeringen låter utreda de organisatoriska frågor som hänger samman med bildandet, från , av en ny statlig revisionsmyndighet i enlighet med förslag. * Ej närvarande vid justeringen 1 Bakgrund och direktiv I utredningsdirektiven till sägs att kommittén skall göra en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området. Införandet av mål- och resultatstyrning inom staten och budgetpropositionens ändrade utformning ställer enligt direktiven nya krav på aktörerna i budgetprocessen, så även på . arbete med uppföljning, utvärdering, revision och annan kontroll är en del av denna process och behöver naturligen utvecklas i takt med att verksamheten utvecklas hos övriga aktörer. Om inte tar en aktiv roll i utvärdering och kontroll av de politiska effekterna av beslut finns risk för att möjligheterna till politisk styrning från sida urholkas, sägs i de nämnda direktiven. Vidare anförs att det dock finns andra aspekter än rent ekonomiska på arbetet med uppföljning, utvärdering och revision. Den minskade detaljregleringen och därmed ökade delegering av ansvar från lagstiftaren till verkställaren liksom internationaliseringen och överlåtande av beslutanderätt till internationella organ har lett till att inte automatiskt har insyn och kontroll över utvecklingen inom en rad olika områden. Utan sådan insyn och kontroll minskar möjligheter att agera som folkets främsta företrädare. I en föränderlig värld behöver både redskap, resurser och delvis nya arbetsformer för att kunna fullfölja sina traditionella uppgifter att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas samt granska rikets styrelse och förvaltning. I uppdraget sägs bl.a. att kommittén skall kartlägga och analysera former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan granskningsverksamhet och verksamheten vid revisorer. Kommittén skall därvid också se på roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under . Kommittén skall, uttalas det, överväga behovet av förändringar i organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. Bakgrunden till talmanskonferensens direktiv i denna del är i huvudsak följande. lämnade den av begärda utredningen om revisionsverksamheten, , sitt förslag till talmanskonferensen angående uppgifter, arbetsformer och resurser för revisorer. Utredningen föreslog att den årliga resursramen för revisorerna skulle öka med . Samtliga partier avgav reservation eller särskilda yttranden till utredningens förslag. hade tidigare i en promemoria redovisat två huvudalternativ för statens revisionsverksamhet. Enligt alternativ A skulle den nuvarande ansvarsfördelningen mellan revisorer och behållas medan enligt alternativ B den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak borde utföras av revisorer och att därför anslag för effektivitetsrevision borde överföras till revisorer. I sitt slutbetänkande nämner inte de två alternativen A och B som diskuterades i promemorian om revisorer och . I den skiss för den föreslagna modellen för arbetsfördelning mellan de två revisionsorganen synes det vara alternativ A - med vissa "förstärkta" inslag - som är förebilden. I betänkandet nämndes i korthet att regeringen budgetproposition gjort bedömningen att den nuvarande omfattningen av revisionsverksamheten vid är nödvändig för att regeringen skall kunna tillgodose kraven på effektivitet och hushållning. Detta innebar att utredningen inte kunde samlas kring fortsatta överväganden som tog sikte på det som ingick - på olika nivåer - i båda alternativen, nämligen en överflyttning av resurser från till revisorer. konstaterade (förs. 1997/98:TK1) mot bakgrund av den splittrade bild som uppvisade att det var uppenbart att utredningens förslag inte kunde ligga till grund för en mer omfattande reform av revisorer. Frågan om revisorernas ställning och organisation hade enligt talmanskonferensen ett samband med den verksamhet som utvecklas i utskotten när det gäller uppföljning och utvärdering. Sedan ytterligare erfarenhet vunnits på det området kunde det enligt talmanskonferensen vara skäl att på nytt pröva frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området. Även andra skäl talade enligt talmanskonferensen för en sådan prövning, bl.a. frågan om gränsen mellan och revisorernas uppgifter. Frågan borde enligt talmanskonferensen tas upp på nytt under nästa mandatperiod. 1997/98:KU27) menade också att resultatet av utredningsarbetet var begränsat och splittrat i förhållande till utredningsdirektiven. Däremot ansåg utskottet att fått svar på de frågor som ställdes vid riksdagsbesluten våren och och att därför borde fullfölja ett tidigare riksdagsbeslut (bet. 1993/93:KU18) och besluta om en resursförstärkning i enlighet med utredningens förslag på . Utbyggnaden borde dock delas upp . beslutade ge förvaltningsstyrelsen detta till känna. Utskottet instämde också i talmanskonferensens bedömning att det kan vara skäl att pröva utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området under nästa mandatperiod. 2 De konstitutionella förutsättningarna m.m. I den klassiska maktdelningen mellan de lagstiftande, verkställande och dömande makterna aktualiseras det konstitutionella begreppet kontrollmakten. Förebilden i detta hänseende är med en uttalad maktdelningsprincip. Dock, skriver i en artikel om kontrollmakten svenska författning, är i parlamentariskt styrda stater kontrollmakten ofta knappast mer än ett begrepp i den konstitutionella litteraturen. Ändå finns det anledning att hysa ett särskilt intresse för den svenska regeringsformen (RF) . Anledningen är att som ett demokratiskt land, under lugna och normala förhållanden, infört en ny författning med en övergång från maktdelning till parlamentarism som kärnpunkt. Eftersom RF innehåller ett särskilt kapitel (RF 12) om kontrollmakten kan man få föreställningen att detta var en central punkt i det tjugoåriga författningsarbetet. Men faktum är att någon närmare diskussion av kontrollmaktens ställning i det nya systemet inte förekommer i förarbetena. - som gjorde de djupaste övervägandena - redovisade inte några större perspektiv eller djupare tankar om detta begrepp. I de korta motiven uttalades att har "en särskild, alltmera väsentlig kontrollfunktion" i förhållande till rikets styrelse och förvaltning. Kontrollfunktionen bör, anförde , utövas enligt bestämda, i grundlagen fastlagda former. Statsråden skulle sålunda enligt förslaget vara föremål för politisk kontroll från sida genom möjlighet till misstroendeförklaring och genom rätt för riksdagsledamöterna att framställa interpellationer och spörsmål samt för administrativ och juridisk kontroll genom granskningsverksamhet. Andra myndigheter än regeringen är, enligt vad som vidare anfördes av , från medborgerlig rättssäkerhetssynpunkt föremål för tillsyn genom ombudsmän, och deras ekonomiska förvaltning granskas av revisorer. Det är först i grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 414 f.) som uttalanden av mer allmän innebörd om kontrollmakten förekommer. RF inleds med åtta meningar som introducerar ämnet. I ett statsskick som står på parlamentarismens grund är det naturligt, anfördes det i propositionen, att har som en huvuduppgift att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik. På bör också ankomma att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet. Det ligger vidare i intresse, menade statsrådet, att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra beslut. En insyn på olika förvaltningsområden kan också ge underlag för nya beslut. Ett visst moment av kontroll i dessa syften kan, fortsatte justitie ministern, sägas ligga i allmänna ställning i förhållande till regeringen. sakbehandling av regeringens förslag kan sålunda anses höra till dess kontrollmakt i vid bemärkelse. 12 kap. RF reglerar kontrollfunktionerna i fem författningsinstitut och i vissa ansvarsregler. De fem författningsinstituten - granskning, misstroendeförklaring, interpellationer och frågor, revisorer och ombudsmän - konstituerar tillsammans vad som i en trängre mening och definitionsmässigt brukar kallas kontrollmakten. Sterzel konstaterar att i grundlagsarbetet behandlades främst bestämmelserna om och misstroendeförklaring samt om det juridiska ansvaret för statsråd, justitieråd och regeringsråd. Motiven bakom bestämmelserna om ombudsmän och revisorer berördes nästan inte alls i beredningen. Dessa bestämmelser kom därmed att i huvudsak överföras till den nya RF "utan särskilda önskemål om att påverka utvecklingen genom den nya regeringsformen". Innebörden i att spörsmålen om ombudsmän () och revisorer knappast alls berördes i grundlagsarbetet skall beröras närmare nedan. På grundval av denna allmänna beskrivning av kontroll av regering och förvaltning kan sägas att - självt, eller av myndigheter under - utövar en politisk/parlamentarisk kontroll, en konstitutionell kontroll av regeringen och dess kansli, en juridisk kontroll av den offentliga verksamheten och en revisionell kontroll av den offentliga verksamheten. En av förutsättningarna för att garantera öppenhet och skärpa i detta kontrollsystem är också förekomsten av ett vidare kontrollsystem, nämligen de författningar som tillförsäkrar landets medborgare en långtgående och grundlagsskyddad åsikts-, yttrande- och tryckfrihet. Ett viktigt inslag i detta vidare kontrollsystem är offentlighetsprincipen som är en del av Tryckfrihetsförordningen (TF). Innebörden i offentlighetsprincipen är att den ger allmänheten en omfattande rätt att ta del av allmänna handlingar. Bland annat bidrar denna princip till insyn i förvaltningsarbetet genom att medborgarna ges möjlighet att löpande följa myndigheternas verksamhet. Den svenska offentlighetsprincipen är i ett internationellt perspektiv unik. De olika kontrollfunktioner som på detta sätt är reglerade i RF har alltså i praktiken ofta få beröringspunkter, men i vissa avseenden har gränsdragningsproblem aktualiserats. I första hand har detta gällt vissa gränsytor mellan den konstitutionella kontrollen och den revisionella kontrollen, dvs. avskiljandet av ansvarsområdet mellan å den ena sidan granskning av beredningen av ärenden i (regeringens administrativa praxis) och å den andra sidan revisorers granskningar av regeringens styrning av förvaltningen och årsredovisning. Men även förhållandet mellan revisionen och ordinarie utskottsarbete har från tid till annan uppmärksammats som ett slags revirstrid. Inom den revisionella kontrollen tillkommer dessutom en tredje konfliktyta, den mellan revisorer och regeringens revisionsorgan. I det följande lämnas en kortfattad beskrivning av de tre författningsinstituten , revisorer och ombudsmän och de beröringsytor som finns mellan dem. Den juridiska kontrollen: ombudsmän () Förutom bestämmelserna i 12 kap. regleras JO:s verksamhet av lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Av denna lag framgår att under ombudsmännens tillsyn står både statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och befattningshavare vid dessa myndigheter. Tillsynen omfattar ej ledamöter, riksbanksfullmäktige, riksbankschefen, regeringen eller statsråd, justitiekanslern samt ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när. Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Tillsynen skall bedrivas genom prövning av klagomål från allmänheten samt inspektioner och andra undersökningar. JO inrättades i samband med RF. Ombudsmannens uppgift blev att på vägnar övervaka myndigheternas efterlevnad av stiftade lagar och rättsenligheten av deras handlande. Verksamheten skulle åsyfta att utöva tillsyn och beivra uppdagade felaktigheter genom åtal. Man tänkte sig närmast att ombudsmannen skulle granska lagskipningens tillstånd i stort och slå ner på allvarligare missförhållanden. Handläggning av enskilda klagomål i smärre angelägenheter betraktades som en ovidkommande uppgift. Men utvecklingen alltsedan 1809 har inneburit, skriver Sterzel, att JO blivit allt mindre av åklagare och mer av klagomålsprövare. Detta har skett i praxis, utan något samband med grundlagarna. På grundval av denna förskjutning i praxis uttalade det sammansatta konstitutions- och första lagutskottet att existensen av en utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående institution, som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål, bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Självständighet även gentemot är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse, menade utskottet. Under /99 nyregistrerades ca 5 000 ärenden vid - det högsta antalet . Antalet nya inspektioner eller andra initiativärenden var 118. avlämnades 49 remissvar till i huvudsak . Antalet klagomålsärenden uppgick till 4 836 stycken. Under /98 avgjordes 80 inspektions- och övriga initiativärenden; de flesta avsåg domstolsväsendet, polisväsendet och . avgjordes 4 839 klagomålsärenden. Här toppas listan av socialtjänst, polisväsendet och allmän försäkring. Denna korta statistiska genomgång visar på JO:s ställning som mottagare av klagomål från allmänheten, och mindre som ett organ som genom inspektioner övervakar myndigheternas rättstillämpning. Ärendehanteringen visar också på att den kommunala och den landstingskommunala hälso- och sjukvården står i fokus för en betydande del av JO:s verksamhet. JO är alltså ett extraordinärt gransknings- och tillsynsorgan som ligger helt vid sidan av såväl den statliga som den kommunala förvaltningsorganisationen. Denna självständighet gäller även i förhållande till . JO:s självständighet gentemot vilar till en väsentlig del på en hävdvunnen rättsuppfattning. Följande förhållanden kan belysa detta. JO väljs av för av . Valet sker efter förslag från . I RO sägs att ombudsmän skall vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän (). är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. väljer chefsjustitieombudsman för sig och övriga ombudsmän för sig. På hemställan av kan entlediga en JO som ej åtnjuter förtroende. skall, på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Samrådet avser alltså enbart organisatoriska frågor, och är det enda egentliga författningsmässiga uttrycket för JO:s självständiga ställning som enligt uttalanden av är grunden för institutionens betydelse. Den revisionella kontrollen: revisorer Liksom JO var revisorerna en del av det kontrollsystem som infördes i samband med regeringsform med en direkt anknytning till det centralaste av befogenhetsområden, finansmakten. I grundlagsarbetet med RF syftade man inte till att ge några självständiga bidrag på denna punkt, skriver Sterzel: "I huvudsak noterade man revisorernas existens och självklara hemmahörighet i ett kapitel om kontrollmakten". Bestämmelser för revisorer framgår, förutom det som kortfattat sägs i RF 12 kap. 7 §, dels av riksdagsordningen (1974:153), dels av lagen (1987:518) med instruktion för revisorer. varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter. Bland revisorerna väljer en ordförande och två vice ordförande. revisorer är externrevisor för riksbank, Stiftelsen , den inre riksdagsförvaltningen, ombudsmän (), och Hovstaterna (och Husgerådskammaren). Enligt instruktionen skall revisorernas granskning främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Det sägs vidare i instruktionen att revisorerna framför allt skall beakta frågor av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen. Den konstitutionella kontrollen: Enligt skulle granskning av statsrådens ämbetsutövning avse denna verksamhet i dess helhet. Utredningen ansåg det emellertid ligga "i sakens natur" att granskningen i första hand inriktas på regeringsärendenas handläggning. Granskning och redovisning av administrativ praxis borde utgöra det normala ledet i utskottets granskning. Det syntes utredningen lämpligt att utskottet tog upp någon eller några kategorier av regeringsärenden till en mera ingående, systematisk granskning. framhöll att grundtanken är att granskningen skall vara administrativ och inte politiskt inriktad. Någon ytterligare beskrivning av granskningens innehåll och inriktning gjorde inte utskottet. Reglerna om granskningsområdet överfördes oförändrade till den nya regeringsformen. Enligt grundlagspropositionen var granskningen numera inriktad på en rättskontroll. Närbesläktad med denna granskning var den rätts- och förvaltningskontroll som utövas genom ombudsmanna- och revisorsinstitutioner. Utskottet (KU 1973:26) gjorde självt inga kommentarer i denna fråga. Granskningsområdets avgränsningar i förhållande till andra kontrollinstansers uppgifter berördes ytterligare något i samband med den slutliga grundlagsreformen. Departementschefen framhöll sålunda i propositionen (s. 432) att statsrådens tjänsteutövning liksom dittills inte skulle falla under JO:s tillsyn. Beträffande revisorernas granskningsområde anförde Grundlagberedningen att regeringens administrativa praxis borde granskas endast av och därför föll utanför detta område. Beredningen lade till att det inte borde möta några svårigheter för utskottet att inom ramen för sin dittillsvarande praxis också anlägga förvaltningsekonomiska synpunkter. Någon lucka i kontrollen borde därför inte uppstå. Det bör först slås fast att statsrådens tjänsteutövning inte enbart omfattar deras verksamhet som medlemmar av regeringen. Även den verksamhet som har samband med de beslut som statsråden fattar efter bemyndigande från regeringen ingår i detta begrepp. Utskottet kan således granska t.ex. departementschefernas befattning med personal- och organisationsfrågor i det egna departementet och i de kommittéer som hör till departementet. Eftersom utskottet även granskar regeringsärendenas handläggning faller också själva verksamheten inom inom granskningsområdet. Härigenom kommer även åtgärder som i realiteten företagits av tjänstemännen att omfattas av granskningen. Som framhålls av Petrén-Ragnemalm ansvarar dessa själva för sina åtgärder enligt allmänna tjänstemannarättsliga grundsatser, men statsråden har att gentemot bära ansvaret för regeringsärendenas handläggning från det att ärendet inkommer till till dess att regeringsbeslutet verkställts. Det kan tilläggas att dessa tjänstemän står under JO:s tillsyn. Som framgått tidigare finns ett antal uttalanden i förarbetena som går ut på att granskningen skall vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis. Liknande synpunkter framhålls även i grundlagskommentarerna. Enligt Holmberg-Stjernquist (s. 403) är granskningen inte inriktad på personligt ansvar utan främst på det sätt varpå allmänna rättsprinciper tillämpas. Då JO:s ansvarsområde behandlas framhåller Holmberg-Stjernquist (s. 414) att lagligheten av regeringens och statsrådens handlande kontrolleras på annat sätt än genom JO, främst inom ramen för granskning och åtalsprövning. Petrén-Ragnemalm (s. 314-315) anser att då statsrådens tjänsteutövning och handläggningen av regeringsärenden angivits som föremål för granskningen har därmed markerats att denna skall vara administrativt och icke politiskt inriktad. Detta synsätt innebär att granskningen i första hand skall vara inriktad på att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas frågan om skyldighet att handla förelåg enligt regler och praxis. De regler som i första hand åsyftas här är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen, t.ex. reglerna om lagrådsremiss, normgivningskompetens och propositionsavlämnande. Men det kan också vara fråga om materiella lagbestämmelser som regeringen tillämpar vid beslut i förvaltningsärenden, t.ex. bestämmelser i utlänningslagen, och sekretesslagen.