frsrdg · GN04Rr12 · 2000-01-01 00:00:00 — Revisorerna har i sin granskning uppmärksammat att frågan om stiftelsernas livslängd på ett påtagligt sätt kommer göra sig gällande. Stiftelsen kommer inte längre att anslå medel. är stiftelsen i stort sett den enda externa finansiären till enskilda innovatörer. Enligt stiftelsen kommer ca att behöva avsättas för att upprätthålla samma nivå på innovationsfrämjande åtgärder, även efter att stiftelsens verksamhet har upphört. Enligt revisorerna väcks dämed frågan om hur detta finansieringsbehov tillgodoses . En väl fungerande tillsyn kan motiveras av såväl demokratiska skäl och rättssäkerhetsskäl som av krav på ekonomisk effektivitet. Tillsyn har debatterats i många sammanhang och förslag om förbättringar av den statliga tillsynsverksamheten har bl.a. presenterats av revisorer. presenterade revisorerna ett förslag till . Revisorerna angav att tillsyn ska ses som en kontinuerlig, förebyggande verksamhet som bedrivs oberoende av vilka risker eller andra brister som för tillfället tilldrar sig allmänhetens intresse. Revisorerna menade att tillsyn i första hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs. Vidare betonades vikten av expertkunnande som en förutsättning för att över huvud taget utöva oberoende tillsyn. Vid riksdagsbehandlingen av revisorernas förslag konstaterade att statlig tillsyn är ett viktigt instrument i arbetet med att uppnå att lagar och andra föreskrifter efterlevs. Utskottet framhöll betydelsen av att regelbildningen är ändamålsenlig och att detta förutsätter att får information om konsekvenserna av sin lagstiftning. beslutade i enlighet med revisorernas förslag. Behov av riktlinjer för tillsynen Stiftelselagen (1994:1220) innehåller bestämmelser om tillsyn över stiftelser. Tillsynen vilar på tre centrala begrepp nämligen kontroll, ingripande och service. är i regel tillsynsmyndighet över stiftelser. har skyldighet att utöva återkommande kontroller av vissa stiftelser genom att granska de handlingar som en årsredovisningsskyldig stiftelse ska sända till . Kontrollen kan utövas stick-provsvis. I granskningen har framkommit att denna kontroll främst avser en prövning av om årsredovisningarna uppfyller formella krav samt en prövning av räkenskaperna, vilket bl.a. inkluderar frågan om stiftelsens placeringar av tillgångar är godtagbara. Enligt revisorerna är det svårt att se hur dessa uppgifter skiljer sig från de uppgifter som ryms inom revisionen av stiftelser. Därmed blir gränserna mellan tillsyn och revision otydliga. Regeringen har utöver vad som framgår av stiftelselagen inte utarbetat några riktlinjer för hur länsstyrelsernas tillsyn över stiftelser ska bedrivas. Några generella övergripande mål eller verksamhetsmål för tillsynsverksamheten har inte heller formulerats exempelvis i regleringsbrevet till länsstyrelserna. Enligt vad revisorer erfarit varierar tillsynen mellan olika länsstyrelser. Regeringen bör därför utifrån lagstiftningens intentioner utforma gemensamma mål och riktlinjer för tillsynen över stiftelser i syfte att få till stånd en mer enhetlig tillsynsverksamhet. Det är viktigt att tillsynsverksamheten vilar på gemensamma antaganden och att alla berörda har en gemensam uppfattning om hur den aktuella tillsynen bör bedrivas. Sådana riktlinjer bör även innehålla en renodling av tillsynsbegreppet i förhållande till den kontroll som genomförs av stiftelsernas revisorer. En översyn av länsstyrelsernas tillsynsfunktion revisorer har i sin tidigare granskning om tillsyn konstaterat att tillsyn kan bedrivas passivt eller aktivt. En aktiv tillsyn kräver bl.a. att tillsynsmyndigheterna själva fångar upp potentiella problem, finner riskgrupper samt pekar på kritiska arbetsmoment. På så sätt blir det möjligt för dem att genom sin tillsyn inte bara fastställa vad som i ett enskilt fall är rätt eller fel utan också att bidra till att likartade brister uppmärksammas på ett samlat sätt. En passiv tillsyn innebär att tillsynsmyndigheten registrerar t.ex. anmälningar och missförhållanden. Först på förekommen anledning, t.ex. efter anmälan, besvär eller uppmärksamhet i massmedierna genomförs inspektioner eller andra kontrollåtgärder. En förklaring kan vara att tillsynen i form av kontroll av regelefterlevnad har fått stå tillbaka för andra aktiviteter. Enligt revisorerna kan den tillsyn över stiftelser som länsstyrelserna bedriver betecknas som förhållandevis passiv. Sedan stiftelselagens tillkomst har en stor del av länsstyrelsernas resurser gått åt till att registrera och lägga upp ett gemensamt stiftelseregister. Antalet registrerade stiftelser uppgår till ca 14 000 för hela landet. En stark koncentration finns till storstadslänen. Länsstyrelserna har angett att en huvuduppgift är att granska stiftelsernas årsredovisningar. Omfattningen och kvaliteten på kontrollverksamheten skiftar. En förklaring kan vara otillräcklig kompetens. Flertalet av länsstyrelserna har inom ramen för sin tillsynsverksamhet tillgång till juridiskt kunnande. Därutöver finns ett behov av ekonomisk kompetens för att rätt kunna bedöma den ekonomiska information som stiftelsernas årsredovisningar innehåller. Vissa länsstyrelser har i granskningen uttryckt ett behov av att förstärka denna kompetens, särskilt i fråga om tillsyn över näringsdrivande stiftelser. Revisorerna kan konstatera att länsstyrelserna har byggt upp sina tillsynsfunktioner med skiftande kompetens och resurser i övrigt. Stiftelserna är främst koncentrerade till storstadslänen. Enligt revisorerna innebär det att länsstyrelser med relativt få tillsynsärenden, förutom ekonomisk kompetens, även kan ha svårt att upprätthålla och utveckla en god stiftelsejuridisk kompetens. revisorer föreslår att regeringen prövar om den nuvarande tillsynsorganisationen är ändamålsenlig. En sådan prövning bör innehålla frågan om hur verksamheten ska vara organiserad. Detta bör inkludera frågan om var tillsynsfunktionen lämpligen bör vara placerad. Om regeringen finner att fortsatt bör vara tillsynsmyndighet över stiftelser, bör behovet av att koncentrera tillsynen till ett färre antal länsstyrelser prövas. Revisorerna kan utifrån granskningen konstatera att kompetensen inom länsstyrelsernas tillsynsverksamhet skiftar. Därmed bör översynen även innehålla en prövning av vilka kompetensbehov tillsynsorganisationen bör ha och vad tillsynen ska innehålla i syfte att bedriva en aktiv tillsyn över stiftelser. Vid stiftelselagens tillkomst angav regeringen att det var rimligt att staten får full kostnadstäckning för kontrollen av stiftelser. Stiftelser som kontrolleras återkommande, dvs. lämnar årsredovisning till , ska betala en tillsynsavgift på . Därutöver ska stiftelser som är registrerade i stiftelseregistret betala en årlig registerhållningsavgift på motsvarande belopp. uppgick länsstyrelsernas totala intäkter för tillsynen över stiftelser till . Kostnaderna motsvarade enligt länsstyrelsernas redovisning till . Därmed överskred kostnaderna för tillsynen klart intäkterna. revisorer föreslår att regeringen närmare analyserar tillsynsverksamhetens kostnader samt prövar gällande avgiftssättning. En utökad tillsyn över statligt bildade stiftelser För de stiftelser som är bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt, exempelvis staten, är länsstyrelsernas tillsyn begränsad. Länsstyrelserna kan dock ingripa om t.ex. stiftelsen saknar revisor. De offentligt bildade stiftelserna har ingen skyldighet att lämna årsredovisning till . I stadgarna för de löntagarfondsbildade stiftelserna framgår att stiftelserna efter avslutad revision ska överlämna kopia av årsredovisning och årsberättelse till regeringen. I granskningen har framkommit att berörda departement tar del av årsredovisningarna men att någon egentlig återkoppling till stiftelserna sedan inte görs. revisorer har i sin granskning inte funnit några egentliga skäl eller godtagbara förklaringar för att en mer begränsad tillsyn ska utövas över offentligt bildade stiftelser. Att exempelvis staten en gång bildat en stiftelse utgör inte en tillräcklig garanti för att tillsynen och därmed kontrollen av dessa stiftelser är tillräcklig. Enligt revisorerna bör regeringen ta initiativ till en begränsad översyn av stiftelselagen för att pröva om även offentligt bildade stiftelser bör lämna årsredovisning till och därmed bli föremål för en fullständig tillsyn. Av bokföringslagen framgår att en stiftelse som bildats av eller med staten är bokföringsskyldig och därmed ska upprätta årsredovisning. Årsredovisningen ska granskas av revisor som ska avge revisionsberättelse i enlighet med lagens krav. För samtliga löntagarfondsbildade stiftelser gäller att styrelsen ska utse revisor och suppleant för dessa. Därutöver har genom stiftelsernas stadgar givits rätt att för var och en av stiftelserna utse en revisor med personlig suppleant. I regeringens kompletteringsproposition för som godkändes av framhöll regeringen att RRV bör utses som statens revisor även då staten medverkar vid stiftelsebildningar. Vanligtvis utförs en större del av detaljgranskningen av revisorerna från revisionsfirmor. RRV:s målsättning är att medverka vid revision av bolag och stiftelser som representerar ett betydande samhällsintresse. Enligt RRV:s interna riktlinjer för granskning av bolag och stiftelser bevakar man att granskningen fokuseras på frågor som rör de samhälleliga perspektiven. granskningar som berör flera stiftelser kan aktualiseras. Utifrån motiv och resurser prövar RRV om man anser det vara befogat att utse revisor. Bland relevanta motiv är enligt RRV frågan om väsentliga samhällsåtaganden berörs samt om RRV:s specifika kompetens kan innebära ett värdefullt bidrag till den samlade revisionen av respektive objekt. Utifrån sådana bedömningar har RRV beslutat att inte utse revisorer för , samt Stiftelsen . Enligt RRV ska dock frågan prövas kontinuerligt. Även revisorer vill understryka att frågan prövas nogsamt. Genom att RRV inte nyttjar sin rätt att utse revisorer i dessa stiftelser minskar en möjlighet att man i revisionen av dessa stiftelser tar fasta på de samhälleliga perspektiven i granskningen. För de löntagarfondsbildade stiftelserna har temagranskningar varit av ringa omfattning. Mot bakgrund av de oklarheter som gällt rörande de aktuella stiftelsernas tillämpning av lagen om offentlig upphandling anser revisorer att det hade varit lämpligt att de av RRV utsedda revisorerna tagit initiativ till en temagranskning om lagens tillämpning. Möjligheter till utökad kontroll effektivitetsrevision av bolag och stiftelser regleras i särskild lagstiftning (1987:519). Här anges att RRV får granska den verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av anslagsmedel eller genom avtal eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. granskningsrätt omfattar exempelvis inte de löntagarfondsbildade stiftelserna. Vilka bolag och stiftelser som RRV får granska framgår av förordningen (1993:958). Listan över bolag och stiftelser har inte varit föremål för omprövning och uppdatering . revisorer kan konstatera att verket i begränsad omfattning utnyttjat sin möjlighet att effektivitetsgranska de stiftelser som anges i förordningen. Enligt företrädare för har sådana granskningar på grund av resursskäl givits förhållandevis låg prioritet. Enligt revisorer bör dock regeringen göra en genomgång av vilka bolag och stiftelser som bör finnas upptagna i förordningen. Revisorerna anser att det borde finnas en bättre överensstämmelse mellan de bolag och stiftelser RRV har rätt att utse revisorer i och de verket har rätt att effektivitetsgranska. Häri ingår bl.a. att pröva om de stiftelser som inrättades med löntagarfondsmedel bör finnas upptagna i förordningen i syfte att stärka den statliga kontrollmöjligheten. utser regeringen samtliga ledamöter i de löntagarfondsbildade stiftelsernas styrelser. Genom sin utnämningsmakt utövar regeringen en informell styrning. svarar det departement som hanterar berört sakområde för beredningen inför utnämningar av styrelseledamöter. Några gemensamma riktlinjer för hur dessa nomineringar ska göras finns inte. har nomineringarna i hög grad gjorts utan att stiftelsernas styrelser eller tjänstemän tillfrågats. För flertalet av stiftelserna har nomineringar av ny styrelse pågått under revisorernas granskning. Revisorerna kan konstatera att i ökad grad tagit initiativ till kontakter för erfarenhetsutbyte med de avgående styrelserna och stiftelsernas kanslier. Stiftelsernas styrelser ska i första hand se till att verksamheten bedrivs utifrån stiftelsernas stadgar. Av stadgarna framgår att stiftelsen ansvarar för att förmögenheten förvaltas på ett betryggande sätt så att riskerna begränsas och möjligheter till god avkastning ges. Styrelserna har att förvalta ett omfattande kapital. Stiftelserna har valt olika lösningar för sin kapitalförvaltning. Flertalet har upphandlat privata tjänster. I granskningen har framkommit att man i en styrelse ansåg att man inte hade en sådan sammansättning att behovet av tillräckligt god ekonomisk kompetens tillgodosågs. Enligt revisorer är det viktigt att utnämningar av nya styrelseledamöter föregås av en dialog mellan regeringen, styrelsen och även stiftelsernas tjänstemän. Genom ett sådant förfaringssätt kan regeringen ta till vara erfarenheter och inhämta synpunkter på exempelvis vilken kompetens som ytterligare behöver tillföras styrelsen. Även om regeringen väljer att inte bygga in ekonomisk kompetens i själva styrelsen, anser revisorerna att varje stiftelse bör säkerställa en god kompetens för att tillgodose behovet av kunskap rörande kapitalförvaltning. Härigenom blir inte styrelsen utlämnad till kapitalförvaltarna utan får en möjlighet att själv kunna styra över och kontrollera förvaltarens information och uppgifter. Regeringen har ansvaret att informera nya ledamöter Som nämnts ovan har stiftelsens styrelse det yttersta juridiska ansvaret för verksamheten. En styrelseledamot som missköter sitt uppdrag kan också bli skadeståndsskyldig i förhållande till stiftelsen. Vad revisorer kunnat erfara har regeringen inte utarbetat eller tagit initiativ till att ge styrelsernas ledamöter information om det ansvar som sammanhänger med rollen som styrelseledamot i en stiftelse. har dock givit rättssekretariatet i uppdrag att se över ansvarsfrågan. Den information som förekommer har ombesörjts av stiftelserna själva (deras styrelse, revisor eller kansli) och först då en ledamot redan har tillträtt sitt uppdrag. Enligt revisorer har regeringen genom sin utnämningsmakt ansvaret för att informera nya styrelseledamöter om det ansvar som är förknippat med styrelseposten. revisorer föreslår att regeringen utarbetar riktlinjer för information till styrelseledamöter i statligt bildade stiftelser som möjliggör att en systematisk information ges inför nyutnämningar. Stiftelserna har sinsemellan olika uppgifter, flertalet med någon form av forskningsanknytning. Stiftelsernas uppgifter framgår av stadgarna. För forskningsstiftelserna är universitetssektorn den helt dominerande mottagaren. Stödet har främst inneburit förstärkningar inom miljöforskning, vårdforskning och problemorienterad naturvetenskaplig-teknisk forskning. Resultatet av revisorernas enkät och tidigare gjorda studier visar att stiftelserna i första hand stöder projektverksamhet. Omfattningen av stödet varierar från stora mångmiljonprogram till mindre stöd på några . Enkätundersökningen visar också att stiftelserna i hög grad är huvudfinansiär av de projekt man stödjer. Vidare visar resultatet från studien att mer än hälften av de projekt som fått stöd från stiftelserna i någon mån har anpassat sina ansökningar för att överensstämma med stiftelsernas krav. Enligt revisorerna kan en sådan anpassning ses som en självklarhet, eftersom stiftelserna i sin stödgivning eftersträvar att vissa aspekter ska tillgodoses, som exempelvis strategiska eller tvärvetenskapliga aspekter. Vid revisorers granskning har framkommit att mottagarnas omdömen om stiftelserna överlag är goda. Stiftelsernas stöd är oftast en förutsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas. Av enkätsvaren framgår att drygt hälften av stödmottagarna uppgett att projektet inte hade genomförts utan stöd från stiftelsen. Flertalet mottagare har även uppgett att man har positiva erfarenheter av kontakterna med stiftelserna. revisorer konstaterar i sin granskning att stiftelserna har utvecklade former för beredning och bedömning av ansökningar. Beredningsförfarandet mellan stiftelserna skiljer sig åt. Avgörande för valet av beredningsform är också om det är ett enskilt projektstöd eller ett mer omfattande programstöd som avses. Stiftelsernas ändamålsparagrafer är styrande och avgörande för beviljande av stöd. Dessa paragrafer har givits en vid definition och innehåller inte närmare kriterier för beviljande av stöd. Hos merparten av stiftelserna finns dock inom stadgarna mer preciserade riktlinjer för stiftelsernas verksamhet och vilka som bör få stöd. Revisorernas enkät visar att mer än hälften av de tillfrågade beviljats ett lägre belopp än vad man ansökt om. Vid intervjuer med stiftelserna har också framgått att beviljandegraden mellan stiftelserna varierar. Detsamma gäller även de statliga forskningsråden. Skälen till en låg beviljandegrad kan vara flera. En förklaring kan vara att antal ansökningar är mycket stort. En annan förklaring kan vara att ansökningarna inte uppvisar tillräckligt god kvalitet och att en stor mängd av ansökningarna därmed blir utsorterade. Flertalet av stiftelserna uppger dock att kvaliteten på ansökningarna överlag är god och att kvaliteten också har förbättrats över tiden. I enstaka exempel uppges att kvaliteten i alltför hög grad brister. Förekomsten av skriftliga motiveringar till beslut av stiftelserna varierar. Exempelvis SSF, , Vårdal och Innovationscentrum har uppgivit att samtliga ansökningar får en motivering till beslutet. När det gäller motiveras avslag till högskolan som i sin tur har kontakt med de enskilda forskarna. Samtliga stiftelser bör anta skriftliga jävsbestämmelser Stiftelserna anlitar externa bedömare. I granskningen har framkommit exempel på att en koppling finns mellan verksamhet och beredning genom att stödmottagare i projekt i några enstaka fall också ingår i stiftelsernas beredningsgrupper. Enligt revisorer ställer detta krav på tydliga och skriftliga jävsbestämmelser för att klargöra att samma regler gäller för styrelseledamöter som för medlemmar av beredningsgrupp. I granskningen har framkommit att samtliga stiftelser ser hantering av jävsfrågor som något självklart. Flera av stiftelserna har också utarbetat skriftliga riktlinjer för hur jävsfrågor ska hanteras. Revisorerna vill dock rekommendera att samtliga stiftelsers styrelser utarbetar och antar skriftliga bestämmelser angående jäv som även omfattar externt anlitade experter i beredningsgrupper. Stiftelserna bör förbättra informationen om krav på uppföljning Formerna för stiftelsernas uppföljning av stöd liknar i stort det tillvägagångssätt forskningsråden tillämpar. I likhet med forskningsråden varierar rapporteringskraven mellan stiftelserna. Kraven på återrapportering är också beroende av vilken form av stöd som ges. Flera av stiftelserna ställer krav på årlig återrapportering medan vissa stiftelser i likhet med råden kräver återrapportering efter avslutat projekt. Vid intervjuer uppger samtliga stiftelser att man ställer krav på ekonomisk redovisning. Kraven skiljer sig dock åt mellan stiftelserna och är beroende av vilken form av stöd som ges. Exempelvis STINT och Vårdal har krav på ekonomisk redovisning efter genomförd verksamhet medan t.ex. SSF och uppger att mottagarna ska lämna en årlig ekonomisk redovisning. Stiftelserna uppger att merparten av all redovisning kommer in . I enkäten har revisorerna ställt frågor om krav på ekonomisk redovisning och krav på annan återrapportering exempelvis i form av vetenskapliga rapporter. Ett mindre antal av stödmottagarna angav att inga sådana krav ställdes eller att man inte kände till stiftelsernas krav. I fråga om krav på ekonomisk redovisning uppgav ett stort antal stödmottagare att man inte kände till vilka krav som ställdes eller att ekonomiska redovisningskrav inte ställdes. Svaret var oberoende av om frågan ställts till stipendiemottagare eller till mottagare av projektstöd. Detta är ett informationsproblem. revisorer rekommenderar att stiftelserna klargör och tydligare informerar stödmottagarna om vilka krav på återrapportering och redovisning som finns. har på revisorers uppdrag genomfört en granskning av stiftelsernas administrativa kostnader. Konsulterna har även tagit fram ett antal nyckeltal för att beskriva stiftelsernas kostnader över tiden men också för att kunna göra en jämförelse mellan stiftelserna. En tydlig tendens är att de administrativa kostnaderna inte ökar i samma takt som storleken på de anslag som beviljas. Konsulterna påtalar att man funnit avsevärda skillnader för de olika stiftelsernas verksamhetskostnader. Skillnaderna kan förklaras av olika redovisningsmetoder och av de skillnader som finns mellan stiftelserna och deras verksamhet. I granskningen har framkommit att det bland stiftelserna förekommer att medel anslås till projekt som innefattas i det egna programområdet. Det tydligaste exemplet är av den egna lokalen vilket gjordes som ett forsknings- och utvecklingsprojekt . Projektet genomfördes som ett samverkansprojekt mellan stiftelsen och fastighetsägaren. Enligt stiftelsen syftade projektet till att skapa en referensmodell för ett sunt och allergivänligt kontor samt att dokumentera processen i syfte att sprida kunskap och erfarenhet Enligt visar en sammantagen bild av stiftelsernas kostnadsnivå att det finns kostnadsposter som förefaller höga. Konsulterna anger bl.a. att man utifrån tidigare erfarenheter från revision av liknade slag anser att stiftelsernas kostnader för redovisning och revision i vissa fall kan ifrågasättas och närmare bör analyseras. Exempelvis uppvisar en avsevärd kostnadsökning över åren. Stiftelsernas pensionskostnader tycks också generellt ligga relativt högt. Även utan att en närmare analys av kostnadsutvecklingen har gjorts vill revisorer understryka betydelsen av att tillräckliga resurser för revision av verksamheten avsätts. Vid stiftelsernas tillkomst angav regeringen att verksamheten regelbundet borde bli föremål för kvalificerad utvärdering och uppföljning bl.a. för att ge stiftelserna underlag för omprövning och omprioritering. För samtliga stiftelser utom Framtidens kultur framgår av stadgarna att någon eller några av vetenskapsakademierna har rätt att granska verksamheten. I stadgarna för har inte några utvärderingskrav formulerats. Stiftelsen har inte heller varit föremål för någon oberoende utvärdering. Stiftelserna har i skiftande grad varit föremål för akademiernas utvärderingar. Medan MISTRA blivit granskad har inte alls granskats. Akademierna har inte utarbetat några riktlinjer för hur valet av utvärderingsinsatser ska göras. I granskningen har dock framkommit att flera stiftelser själva tagit initiativ till att låta externa oberoende utvärderare följa upp verksamheten. Detta gäller bl.a. Innovationscentrum och Framtidens kultur. revisorer vill understryka betydelsen av att stiftelsernas verksamhet systematiskt följs upp och utvärderas av oberoende utvärderare. Även om det är stiftelsernas styrelser som avgör vad av eventuell kritik man ska ta till sig, anser revisorerna att det är viktigt att oberoende utvärderingar görs för att följa upp i vilken mån stiftelserna uppnått avsett resultat utifrån de intentioner statsmakterna uttalade vid stiftelsernas bildande. Regeringen har i olika sammanhang pekat på behovet av samverkan mellan forskningsfinansiärer för att inte överlappningar och dubbelarbete ska uppstå. Problemet med många aktörer har uppmärksammats.