frsrdg · GN04RR4 · 2000-01-01 00:00:00 — 9 Vad kostar producentansvaret för förpackningar? I kapitlet redovisas vilka kostnader som är förenade med producentansvaret för förpackningar. Syftet är att försöka sätta ett pris på källsorteringen och hur olika aktörer påverkats i detta hänseende. Bedömningen av materialbolagens och övriga aktörers ekonomi bygger på en konsultstudie. För att finansiera insamlingssystemet tas avgifter ut på förpackningarna. Det sker ibland direkt hos tillverkaren, vilket är fallet för bl.a. wellpapp och glas, men som huvudregel tas avgiften ut av fyllare och importörer. Avgifterna är viktbaserade, vilket är tänkt att stimulera till att minska materialåtgången, t.ex. tunnare plast, tunnare kartong osv. För att hantera förpackningsavgifterna har materialbolagen bildat dotterbolaget (REPA), som sköter registrering, uppbörd av avgifter samt kontroll av att rätt avgifter erläggs. sköter detta genom det egna bolaget och företagen betalar avgifterna direkt till bolaget. De löpande avgifter som producenter som är anslutna till REPA betalar framgår av tabell 9.1. Tabell 9.1 Löpande avgifter i öre per kg för respektive materialslag Materialslag Avgift plast per kg papp/papper/kartong per kg metall, ej plåtfat per kg metall, plåtfat per kg wellpapp per kg Källa: REPA Avgiften per förpackning motsvarar . Jämfört med förpackningsavgifterna har metall ökat med per kg och wellpapp med per kg. Till den löpande avgiften kommer en engångsavgift till respektive materialbolag vars storlek är avhängig av omsättningen i företaget. Engångsavgifterna redovisas i tabell 9.2. Tabell 9.2 Engångsavgifter i kronor baserade på omsättningens storlek Årsomsättning Avgift ( 0,(Källa: REPA beräknas förpackningsavgifterna totalt uppgå till ca . Dessa avgifter betalas av förpackningsproducenter, påfyllare och importörer. Genom olika påslag i hanteringen och moms blir kostnaden högre i konsumentledet beroende på inköpsmängd och varutyper. Materialbolagen skall drivas helt utan vinstintresse. Deras uppgift är att så kostnadseffektivt som möjligt se till att producentansvaret uppfylls. Av granskningen framgår däremot att de fem materialbolagen är vinstgivande och att vinsterna nästan uteslutande kommer från förpackningsavgifter förutom för glas. Bolagen är också mycket solida med ackumulerade vinster . I de avsnitt som följer presenteras materialbolagens ekonomi närmare. Omsättningen uppgick till . Intäkterna utgjordes till av förpackningsavgifter. Balanserad vinst från föregående år var , och årets vinst uppgick till . kunde överföras som balanserade vinstmedel i ny räkning. Omsättningstillgångarna uppgick till medan aktiekapitalet uppgick till . Omsättningen uppgick till . Av dessa intäkter kom från förpackningsavgifter och 3,5 miljoner från försäljning. Balanserad vinst från föregående år var , och årets vinst uppgick till . kunde därmed överföras som vinstmedel i ny räkning. Omsättningstillgångarna uppgick till varav utgjordes av likvida medel. Likviditeten och soliditeten var god. Omsättningen uppgick till . Dessa intäkter genererades enbart av förpackningsavgifter. Balanserad vinst från föregående år var , och årets vinst var . Därmed kunde överföras i ny räkning. Omsättningstillgångarna uppgick till varav utgjordes av likvida medel. Aktiekapitalet uppgick till . Omsättningen för räkenskapsåret uppgick till . Av dessa intäkter utgjordes av förpackningsavgifter och av försäljning. Balanserade vinstmedel uppgick till ca och årets vinst till . Därmed kunde överföras i ny räkning. Omsättningstillgångarna uppgick till varav utgjordes av likvida medel. Aktiekapitalet uppgick till . Omsättningen för räkenskapsåret uppgick till . Av dessa intäkter kom från förpackningsavgifter och från försäljning. De största kunderna var PLM och Gullfiber. Viss exportverksamhet förekom dessutom. Balanserade vinstmedel uppgick till och årets vinst till . Omsättningstillgångarna uppgick till varav utgjordes av likvida medel. Kostnader som redovisas i respektive bolag synes inte vara onormalt höga med hänsyn till verksamhetens omfattning. Vinsterna och de fonderade vinstmedlen är betydligt större i samtliga bolag utom Svensk Glasåtervinning än vad som tycks vara motiverat av konsolideringsskäl. Likviditeten är mycket stark i samtliga bolag. Av materialbolagens intäkter kommer huvuddelen från förpackningsavgifter. av sina intäkter från materialförsäljning är det enda av bolagen som i någon utsträckning verkar på en marknad där de säljer en råvara. När man tolkar dessa siffror är det viktigt att notera att entreprenörerna i vissa fall tar hand om avfallet och säljer det i egen regi. Svensk Kartongåtervinning och RWA Returwell ger t.ex. entreprenörerna äganderätten över förpackningsavfallet inom ramen för de avtal som reglerar insamlingen. I tabell 9.3 nedan redovisas andel förpackningsavgifter och andel försäljning i procent av materialbolagens intäkter. Det framgår däremot inte av tabellen i vilken mån det finns annan avsättning för avfallet på marknaden. Det har inte gått att få fram uppgifter om omfattningen på de intäkter entreprenörerna har genom vidareförsäljning av materialet. Tabell 9.3 Andel producentavgifter i procent och andel försäljning i procent av materialbolagens intäkter 0 0 Källa: , 1999 9.3 Hur har övriga aktörer i förpacknings- och återvinningsprocessen påverkats? Förpackningstillverkningen, påfyllare och importörer Förpackningar tillverkas av företag inom olika branscher. Glasförpackningar, wellpappsförpackningar, aluminiumförpackningar, plastförpackningar, plåtförpackningar m.m. tillverkas av företag med olika tillverkningsteknik och olika branschtillhörighet. Företag som PLM, Tetra och verkar i helt skilda branscher med olika tillverknings- och återvinningsförutsättningar. På samma sätt finns de företag som förser förpackningarna med innehåll i olika branscher. Findus förpackar bl.a. djupfryst mat. förpackar öl och läsk. förpackar möbler osv. Förpackarna, återfyllarna och importörerna betalar förpackningsavgifterna till REPA. Totalt uppgår förpackningsavgifterna till ca , kostnader som härefter tas ut antingen genom att grossister och detaljister får betala högre pris för varorna eller genom att man ställer krav på lägre priser för råvaran. Kostnaden kan också absorberas inom företaget genom lägre vinst. Hur det exakt förhåller sig är svårt att avgöra men mycket tyder på att kostnaderna tas ut genom vidareförsäljning av varorna. Påfyllare och importörer väljer de förpackningstyper och material som de skall sälja vidare. Priset och funktionen i distributionen har avgörande betydelse för valet. Producentansvaret innebär vissa incitament till produktutveckling och ger möjligheter till att kommunicera miljövänlighet. I några fall har en viktminskning och ändrade materialblandningar konstaterats. I vilken omfattning producentansvaret bidragit till förändringen och hur utvecklingen skulle ha varit utan ett producentansvar är dock svårt att bedöma. Risk finns att producentansvaret för förpackningar medfört en viss snedvridning av konkurrensförhållandena för förpackningstillverkare m.fl. De s.k. fripassagerarna kan få fördelar gentemot de företag som betalar in sina förpackningsavgifter till REPA. De påfyllare och importörer som väljer att inte ansluta sig till REPA och betala förpackningsavgifterna kan riskera att bli utestängda från ordinarie distributionskanaler om de inte bygger upp egna återvinningssystem. Grossisterna vad gäller dagligvaror, t.ex KF, ICA och , är tämligen homogena. Men det finns även grossistföretag inom branscherna hemelekt-ronik, möbler, pappersprodukter m.fl. Detaljisternas krav på förpackningar vad gäller dagligvaror är att de skall skydda varan, att de skall passa olika typer av kunder och att de skall svara upp mot de behov som finns hos konsumenterna. För detaljisterna kan producentansvaret ha inneburit att de kan förmedla miljövänliga varor som försäljningsargument. Fokuseringen hos förpackningsproducenterna på att minska produkternas vikt kan innebära försämring av förpackningarnas funktion att skydda varan. Vissa förpackningar har blivit ömtåligare och visst spill av innehåll kan finnas. Hur stort problemet är och vilka kostnader som är förenat med detta har inte gått att bedöma. För såväl grossister som detaljister har kostnaderna ökat genom påslaget av förpackningsavgiften. Kostnaden tas vanligtvis ut vid vidareförsäljningen. Privata eller kommunala entreprenörer handhar frakten och lagringen till återanvändning, återvinning eller deponi. Två dominerande aktörer är verksamma på den svenska marknaden, Sellbergs och RagnSells. Utöver dessa två stora entreprenörer finns en mängd lokala, privata entreprenörer. Dessutom finns i flera kommuner kommunala bolag som agerar i konkurrens med de privata entreprenörerna. Entreprenörerna agerar på strikt kommersiella villkor både som avfallshämtare och återvinnare. De som fått uppdragen från materialbolagen att sköta insamlingen i de olika kommunerna är de som kan ha vunnit mest på systemet. har insamlingsarbetet för flera entreprenörer blivit dyrare genom nödvändigheten i att investera i ny utrustning. Insamlingskostnaderna för det källsorterade avfallet har studerats i några undersökningar och resultatet har varierat beroende på både val av geografiska områden och på hur försöken varit upplagda. Att insamlingskostnaderna i glesbygd blir dyrare än i storstäderna råder det däremot enighet om. Återvinningsföretagen är ibland kopplade till entreprenörer som t.ex. RagnSells och i andra fall helt fristående kommersiella företag. Återvinningsföretagen har som affärsidé att återvinna avfallet, förädla det och göra kommersiella produkter av det. Företagen är i allmänhet inte koncentrerade på förpackningar utan arbetar med material eller energiåtervinning vad gäller ett eller flera materialslag. Ofta är det f.d. skrotföretag. I andra fall är det dotterbolag till företag inom skogsindustrin, metallindustrin eller glasindustrin. Återvinningsföretagen har fått nya verksamhetsområden och nya uppdragsgivare. En avslutande positiv iakttagelse när det gäller producentansvarsförordningen och bildandet av materialbolagen är enligt bedömare inom industrin att aktörerna inom förpackningsindustri, påfyllningsindustri och handel intensifierade sina diskussioner om återanvändning, materialåtervinning och energiåtervinning genom förbränning. Även om denna diskussion redan hade satts i gång kan regleringen och materialbolagen ha bidragit till att frågorna tagits upp tidigare. Enligt 15 kap. bestämmer kommunen själv hur den skall organisera sin avfallshantering. Det är kommunen som beslutar vilken avgift hushållen skall betala för tjänsten. Kommunen har också en möjlighet att ta på sig ett frivilligt ansvar för annat avfall än hushållsavfall. Detta gäller däremot inte det avfall som omfattas av producentansvar. Här har producenterna det fulla ansvaret. I flera kommuner har kommunerna, som tidigare nämnts, erhållit uppdraget från materialbolagen att insamla även visst avfall som omfattas av producentansvar. I några kommuner förekommer därtill s.k. fastighetsnära insamling av detta avfall. Hur kommunerna ordnat finansieringen av denna insamling varierar mellan de olika kommunerna. har i kommuner frågat hur stor kostnad kommunen uppskattar att man haft till följd av producentansvaret. Endast 3 av de 26 kommunerna svarade att de inte haft någon kostnad. För övriga kommuner redovisades en stor spridning, från till per kommun och år. Om dessa kostnader är representativa för hela landet kan inte revisorerna bedöma men av kommunenkäten framgick att många kommuner genomför olika åtgärder som de inte erhåller någon ersättning för. Några kommuner tog upp detta problem i enkätsvaren. "I har kommunen tagit ett stort ansvar genom att sköta renhållning och underhåll vid stationerna så att dessa kunnat hållas i ett acceptabelt skick. Kommunens årskostnad för detta är ca vilket skall jämföras med den blygsamma ersättning (och uppställningsplats=3 600 kronor) som man genom avtal erhåller från Förpackningsinsamlingen." "Kommunen utför städning vid stationerna för ." "Kommunen har högre kostnader för återvinningsstationerna än vad producenterna ersätter. Dessa ersättningar beaktar inte byggnadslovs- och estetiska krav." "Producenterna erbjuder kommunerna en ersättning för markarbeten och uppförande av insynsskydd vid återvinningsstationerna motsvarande en kostnad på . De faktiska kostnaderna är i normalfallet minst fem gånger så höga. Ersättningsnivån är inte förhandlingsbar." "Återvinningsstationerna har medfört en massa merarbeten på tjänstemannanivå som är helt gratis för materialbolagen. Systemet med återvinningsstationer innebär stora kostnader för kommunen som inte ersättningar från materialbolagen täcker." "Vi frågar oss hur det skulle ha sett ut om inte kommunen engagerat sig i verksamheten. Vi har exempelvis ensamma bekostat uppbyggnad av återvinningsstationer, svarat för snöröjning, sandning och renhållning. Medel till detta har tagits från skattekollektivet". Den avfallsskatt som införs för att uppnå målet att halvera avfallsmängderna föreslås uppgå till per ton avfall. För deponierna i landet tillkommer kostnader för de avfallsminskande åtgärder som behöver vidtas, exempelvis kostnader för sortering, lagring, kompostering och flisning. Det kan också gälla kostnader för ombyggnader, extra sopbehållare, separat hämtning av olika avfallsfraktioner etc. för att förbättra källsorteringen. Dessa åtgärdskostnader bedöms enligt regeringen till viss del kunna reduceras av besparingar i insamlingsledet, men den samlade effekten har inte gått att bedöma generellt då utfallet till stor del beror på lokala förhållanden. Enligt beräkningarna i propositionen kommer deponiavgifterna i kommunernas taxor att behöva höjas . Sammanfattningsvis kan konstateras att flertalet kommuner har fått merkostnader i form av administration, tillsyn, informationsinsatser och åtgärder kring återvinningsstationerna till följd av producentansvaret. Hur stora dessa kostnader är varierar mellan kommunerna. Soptaxorna i de kommuner som ingick i undersökning Källsortering i fyra kommuner (rapport 1997:16) var . Verket framhöll dock att soptaxorna i de fyra kommuner som ingick i undersökningen var differentierade. Det innebär att hushållen kan sänka sin taxa genom att minska sin avfallsmängd. Det framgår även av undersökning att införandet av producentansvar har medfört flera andra kostnader för hushållen. Konsumenterna betalar indirekt förpackningsavgiften genom att den läggs på varupriserna. Verket redovisade också egna kostnadskalkyler över hushållens utgifter för vattenförbrukning och merarbete för att sortera, skölja och rengöra förpackningar. Kostnaderna för hushållens merarbete, vattenförbrukning och höjda varupriser beräknades enligt studien uppgå till per hushåll och år, dvs. 1,3-3,. mer transportkostnader och engångskostnader för sorteringsutrustning som t.ex. kärl, kompostbehållare och sorteringsskåp. hänvisar även till beräkningar som genomfört. Av dessa beräkningar framgår att ett normalhushåll betalar för den ökade återvinningen. Detta jämfördes även med den renhållningsavgift som samma hushåll betalt innan producentansvarets införande och som beräknades uppgå till ca . Slutsatsen som kan dras utifrån dessa siffror är att producentansvaret nästan har fördubblat hushållens kostnader. I en rapport från , Bruttokostnader för olika källsorteringssystem (rapport 4195), beräknades bruttokostnaderna, dvs. hushållens kostnader för köksutrustning, säckställ, säckar samt återvinningsstationer i ett antal bostadsområden. Kostnaderna varierade mellan de olika bostadsområdena, för flerfamiljshus mellan och och för villor mellan och . Kostnaderna är angivna årsvis per villa respektive lägenhet. Oavsett hur man väljer att se kan det konstateras att hushållens kostnader för källsorteringen har ökat väsentligt. Kostnader har tillkommit för olika typer av kringutrustning, transporter, vattenförbrukning m.m. Som framgått tidigare tycks inte heller kommunernas taxor ha inneburit lägre kostnader för kommuninvånarna. Däremot kan taxehöjningar ha motverkats genom den ökade källsorteringen. Differentierade renhållningstaxor har införts i flera kommuner vilket innebär att de som källsorterar får lägre avgifter. I föregående avsnitt konstaterades därtill att kommunerna kommer att behöva höja sina taxor med anledning av den nya deponiskatten. De ökade kostnader som kommunerna har fått för administration, tillsyn, bygglov m.m. torde också till slut komma att påföras kommuninvånarna. Härutöver kan även den utökade service som vissa fastigheter och hushåll erhåller genom den s.k. fastighetsnära insamlingen av avfallet innebära ökade kostnader. 9.6 Den fastighetsnära insamlingen Kommunernas ansvar för omhändertagande av hushållsavfall bygger på att avfallet hämtas direkt vid fastigheten. Materialbolagens val att sköta insamlingen genom det s.k. bringsystemet innebär att hushållen får lämna sina källsorterade förpackningar och de övriga fraktioner som omfattas av producentansvar vid de återvinningsstationer som placerats ut. Övrigt hushållsavfall lämnas i kommunens insamlingssystem och hämtas genom kommunens försorg. Revisorerna har i granskningen konstaterat att efterfrågan på en mer fastighetsnära insamling ökat . Denna iakttagelse aktualiserar enligt revisorerna några särskilda frågeställningar. Enligt förpackningsförordningen skall producenten se till att tillhandahålla sådana lämpliga insamlingssystem som behövs för att underlätta för hushåll och andra förbrukare att sortera ut förpackningar. Frågan om vad som skall anses som lämpligt insamlingssystem kan diskuteras. , och framförde i en gemensam skrivelse daterad åsikten att det basserviceprogram med s.k. återvinningsstationer som materialbolagen bygger upp är oacceptabelt för hushållen och att det är ett system som minskar möjligheterna för vissa grupper att källsortera avfallet. De ansåg att måste precisera i föreskrifter vad som skall anses vara "lämpliga insamlingssystem" och vad det innebär att "underlätta för hushåll och andra att från hushållsavfall och annat avfall sortera ut förpackningar". , som har rätt att meddela föreskrifter om vad som skall avses med lämpliga insamlingssystem har valt att inte detaljreglera denna fråga mer än genom att ställa krav på rikstäckande system och på att insamlingssystemen bör vara anpassade till avfallslämnarens behov. Ett av skälen till att inte detaljreglerat servicenivån är enligt rapporten det första steget (rapport 4518) är att en sådan detaljreglering skulle kunna inverka negativt på möjligheten att bygga de mest rationella och kostnadseffektiva systemen. Det obligatoriska samrådet mellan producent och kommun har införts i syfte att bl.a. försöka lösa frågan om servicegrad. Materialbolagens målsättning för utbyggnaden av återvinningsstationer är densamma som när granskade verksamheten . Totalt skall ca 7 000 återvinnningsstationer utplaceras i landet. Det nya insamlingssystem som materialbolagen håller på att utveckla förväntas dessutom påverka den fastighetsnära servicen. inleds ett försök med det nya systemet. Vilken entreprenör som helst, som utgör ett ackrediterat företag, kommer då att kunna samla in pappers-, metall- och plastförpackningar och lämna avfallet vid särskilda mottagningspunkter som materialbolagen organiserar runt om i landet. Enligt materialbolagen kommer det nya systemet att föra med sig att det fastighetsnära systemet byggs ut. Bostadsbolagen får fler entreprenörer att välja på då man upphandlar tjänsterna som entreprenörerna kan bredda sina tjänster. Vid revisorernas kommunbesök konstaterades att några kommuner redan har anordnat insamling av förpackningar direkt vid fastigheten. fann i sin utvärdering att "grindhämtning" av allt förpackningsavfall förekom i fem kommuner och hämtning av endast metallförpackningar i fyra kommuner. Därtill hade tre kommuner, som uttrycker det, s.k. hushållsnära insamling, varmed menas en återvinningsstation per ca 100 invånare. Det tycks också bli allt vanligare att enskilda fastighetsägare och bostadsrättsföreningar efterfrågar denna servicetjänst. Det förekom även före införandet av producentansvar viss "grindhämtning" av returpapper och även glasförpackningar direkt vid fastigheter. frågade sina medlemsföretag om förekomsten av s.k. fastighetsnära insamlingssystem. Föreningen konstaterade i rapporten vid återvinningsstationer att drygt sex av tio kommuner uppgav att fastighetsnära insamling förekommer och då mestadels i flerbostadshus. I de sex kommunerna hämtades däremot inte alla förpackningsfraktioner utan omfattningen på insamlingen varierade. Vem betalar merkostnaden? Det fastighetsnära eller hushållsnära systemet ingår inte i det åtagande som materialbolagen beslutat som sin målsättning för insamlingssystemet. Materialbolagen har framfört till att man inte har något emot förfarandet men att ett avtal bör ske mellan entreprenör och bostadsföretag alternativt kommunen. Knappt en tiondel av kommunerna i enkät svarade att man har en överenskommelse med materialbolagen om en organiserad fastighetsnära insamling. Utvärderingen grundar sig på svar från 164 kommuner. Denna överenskommelse med bolagen innebär däremot inte att det är materialbolagen som betalar insamlingen. Vem är det då som finansierar den fastighetsnära insamlingen? Några kommuner har åtagit sig att själva sköta insamling av avfall som omfattas av producentansvar. För denna tjänst betalar kunden en extra avgift utöver renhållningstaxan men det förekommer också att avgiften läggs in i taxan. I något fall ges den som inte vill ha denna tilläggstjänst en lägre avgift. I det sistnämnda fallet ges ett ekonomiskt incitament för att inte lägga detta avfall tillsammans med övrigt hushållsavfall utan i stället utnyttja återvinningsstationerna. I enkät konstaterades oenighet om finansieringen av den fastighetsnära insamlingen. De som har sådan insamling och därmed inte utnyttjar återvinningsstationerna anser att de betalar insamlingskostnaden två gånger och många klagar på att den lokala entreprenören tar ut för höga avgifter. har ställt frågan till dem som sorterar förpackningar om de vill ha kvar det nuvarande systemet eller betala en avgift på för att få insamlingen flyttad nära bostaden. Fyra av fem konsumenter angav att de vill ha det som , dvs. inte betala extra för nära insamling. I revisorernas kommunenkät gavs några synpunkter på den fastighetsnära insamlingen: "Den fastighetsnära insamlingen borde till viss del kunna bekostas av förpackningsavgifterna. De som har fastighetsnära insamling behöver inga återvinningsstationer. Därmed borde de i stället kunna få hämtningen subventionerad. beställer fastighetsägarna en tilläggstjänst som de måste betala en hel del för." "måste komma annars är det ingen miljövinst i en kommun som ." "Bringsystemet saknar uthållighet i ett längre tidsperspektiv och kan aldrig bli något annat än en temporär lösning. är det enda systemet som långsiktigt är en lösning alla kan ställa upp på." "En stor opinion har krävt åtgärder. Kommunledningen i båda kommunerna har gett bolaget i uppdrag att så fort som möjligt undersöka möjligheterna till grindhämtning och därmed, med några undantag, få bort återvinningsstationerna." "Det nuvarande systemet med återvinningsstationer nås inte av alla t.ex. handikappade och äldre. Ett hushållsnära system vore bättre." De förpackningsavgifter som materialbolagen genom REPA tar ut av producenterna finansierar insamlingssystemet. Totalt uppgår förpackningsavgifterna till ca . Materialbolagens ekonomi är mycket god och uppvisar vinster . Enligt bolagen själva behöver de ett kapital för att möta ojämna betalningsströmmar i verksamheten. Under de år som förpackningsförordningen tillämpats har dock bolagen byggt upp en mycket god soliditet och likviditet vilket leder till frågan om förpackningsavgifterna satts för högt. Materialbolagens intäkter kommer i allt väsentligt från avgifter .