frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Enligt Sida kan detta innebära att man minskar svenska statens förlustrisk. Sidas beslut om åtgärder kan innebära att utbetalningstiden förlängs. De amorteringar för vilka betalningsproblem uppstått omvandlas då till en ny separat kredit. Betalningstidpunkten för denna kredit läggs efter den ordinarie kredittidens slut. Sådana krediter lämnas bara på kommersiella villkor, vilket innebär att subventionerna faller bort och att kommersiell ränta tas ut. Skälet är att man vill undvika att åtgärden leder till ökade subventioner till projektet. - Skadereglering av biståndsgarantier sköts av EKN. Om ett ärende går till skadereglering informeras Sida av EKN och EKN skadereglerar för Sidas räkning. Därefter sköter EKN arbetet (inkl. återvinningsarbetet) utan Sidas medverkan. EKN följer för Sidas räkning upp den utestående portföljen av biståndsgarantier och bedömer riskerna för förluster och värdet av utestående skadefordringar. EKN använder därvid samma metoder som vid genomgången av sin egen portfölj. Vid skadeanmälan kommer garantitagaren/importören in med ansökan och Sida gör en förgranskning. Därefter lämnas ansökan över till en konsult som gör en detaljgranskning och överlämnar ett förslag till beslut. Med detta underlag fattar Sida beslut om skadeersättning. Sidas arbete för att utveckla garantigivningen Den av beslutade nya garantimodellen har inte medfört några ändringar i Sidas garantigivning. Enligt Sida uppfyllde biståndsgarantierna redan tidigare modellens krav. Riskavspeglande beräknades och togs ut av garantitagaren eller finansierades över biståndsanslaget. En säkerhetsreserv hade byggts upp med och avsättningar från biståndsanslaget. Sidas garantier har därför inte behövt delas upp i "gamla" och "nya" garantier. Sidas utredning Bistånd på kredit föranleddes av ändringar i förutsättningarna för biståndssamarbetet. I utredningen sökte man utnyttja det faktum att privat kapital i högre utsträckning än tidigare finns tillgängligt för finansiering av investeringar i utvecklingsländer. Det system med fristående garantier som ska prövas är ett resultat av Sidas utredning. Den genomgång av de övriga garantierna som gjordes av en konsult tillkom som följd av planeringen av den nya garantimodellen. Utredaren föreslog en ändrad hantering av dessa garantier och dessa förslag har enligt uppgift genomförts av Sida. Sidas roll i garantigivningen Sida har tillräckliga befogenheter Regeringen ger i regleringsbrevet Sida ansvaret för att fatta beslut i garantiärenden. Inom Sida har ansvaret för respektive garantiform delegerats till de ansvariga fackenheterna inom . Enligt Sidas egen bedömning har myndigheten tillräckliga beslutsbefogenheter för att styra garantiverksamheten. Sidas garantiverksamhet styrs av många externa och interna riktlinjer. De internationella överenskommelserna, liksom de biståndspolitiska målen, är exempel på externa riktlinjer. Exempel på interna riktlinjer är de övergripande målen för verksamhetsgrenen Infrastruktur och ekonomiskt samarbete. Sidas landstrategier är också styrande för garantigivningen. De många riktlinjerna ska vägas in i beslut i enskilda ärenden. Enligt Sida kan det i praktiken vara ganska svårt att åstadkomma en sådan sammanvägning. Delar av beredningen har lagts ut på externa aktörer Som framgått ovan har Sida till stor del lagt ut projektgranskningen för de enskilda garantiärendena på externa aktörer. För u-krediter och flertalet av de fristående garantierna sköts land- och riskbedömningen av EKN. Denna ordning bekräftades senast i anslutning till att 1997 tog ställning till Sidas garantigivning. Riskbedömningen för andra garantiformer har Sida också valt att lägga ut på andra aktörer, t.ex. på handelskamrarna. Även uppföljningen och skadehanteringen har till stor del lagts ut på externa aktörer. EKN sköter detta arbete för biståndsgarantierna och för de beslutade fristående garantierna. Konsulter sköter en del av skadehanteringen för importgarantier. Sakbedömningen görs främst inom Sida Inom Sida görs huvuddelen av sakbedömningen och den samlade bedömningen av enskilda ansökningar. gör de ekonomiska bedömningarna i en u-kreditansökan, medan de land- och ämnesansvariga enheterna deltar i arbetet med land- och branschbedömningar för ansökningar som rör programländerna. Vid ansökningar om u-krediter till andra länder än programländer kan Sida dock behöva ta hjälp av extern expertis även i land- och bransch-bedömningen. Det är inte möjligt för Sida att hålla expertis inom alla länder och branschområden där u-krediter kan bli aktuella. Sidas beroende av extern expertis kräver också kompetens Sida är således beroende av extern expertis för flera av de moment som ingår i bedömningen av garantiansökningar, uppföljning av garantistocken och skaderegleringar m.m. Denna situation ställer sina särskilda krav. Sida behöver inte bara en god förmåga att hitta och bedöma externa rådgivare och experter utan även förmåga att utnyttja de råd som ges. Beroendet av utomstående är inget unikt för garantiverksamheten utan gäller för en stor del av Sidas verksamhet. Hur sker sammanvägningen? Av stor betydelse är att Sida kan väga samman de olika bedömningarna till en samlad bedömning som tar hänsyn till såväl utvecklingslandets som svenska statens intressen. På denna punkt finns underlag för kritik. Av det som framgått vid konsultens intervjuer och det underlag som finns i akterna är det inte särskilt tydligt hur och i vilken utsträckning en sådan sammanvägning görs. Sida utnyttjar inte heller sina egna uppföljningar för att analysera statens förlustrisker i garantigivningen. Från Sida framhåller man att det finns interna riktlinjer för hur bedömningen skall går till, vad som ska ingå i en beslutspromemoria etc. Riskerna när det gäller u-krediter gäller nästan enbart "sovreign risks" (risker på stater), och Sida följer då de rekommendationer om premiesättning som ges av EKN. Vidare hänvisar Sida till att man utnyttjar den kompetens som finns vid svenska ambassader och hos samfinansiärer som m.fl. Sammanvägda bedömningar görs således i flera led. Sidas samarbete med EKN kan utvecklas Den administrativa hanteringen av Sidas garantier sköts av EKN. Samarbetet mellan de två myndigheterna regleras av ett särskilt avtal. De kontakter som tas mellan de två myndigheterna gäller främst formella frågor. Samarbetet och erfarenhetsutbytet i övrigt är förhållandevis begränsat. Ett ökat erfarenhetsutbyte i lämpliga former vore önskvärt. Detta kan vara särskilt betydelsefullt när det gäller de nya fristående garantierna. Sidas viktigaste garantier är anpassade till garantimodellen Den nya garantimodellen har inte lett till några förändringar av Sidas biståndsgarantier och handläggningen av dem. Detta förklaras i första hand av att hanteringen av dessa garantier redan från början överensstämde med intentionerna i modellen. För biståndsgarantierna tog Sida ut riskavspeglande i kombination med subventioner från biståndsanslaget, gjorde avsättningar till säkerhetsreserver och finansierade verksamheten vid sidan av statsbudgeten. Vidare satte man individuella villkor för enskilda garantier. De fristående garantier som beslutats för en treårig försöksperiod ska också få villkor och som följer garantimodellens intentioner. En säkerhetsreserv kommer att finnas redan när garantigivningen påbörjas. För Sidas viktigaste garantier - biståndsgarantierna och de nya fristående garantierna - finns också de funktioner som garantimodellen förutsätter, alltså funktioner för riskbedömning av ansökningar, uppföljning av riskutvecklingen i den utestående garantistocken och hantering av dröjsmål och skaderegleringar. En stor del av dessa funktioner utförs dock av externa organ (EKN, konsulter, handelskammare). Vidare kan noteras att EKN:s andel av administrationen finansieras med premieinkomsterna, vilket också stämmer med intentionerna i modellen. Sidas egna administrationskostnader finansieras däremot ur Sidas förvaltningsanslag. Hanteringen av s.k. övriga garantier skall förbättras Övriga garantier följde inte garantimodellens intentioner då modellen infördes. Sida har numera kartlagt dessa garantier och deras vill Man har också utformat rutiner och villkor för eventuella framtida garantier, vilket innebär att man kommer att följa garantimodellens krav på riskbedömningar och . Avsättningar till säkerhetsreserven ska också göras genom att man belastar biståndsanslaget. Importgarantier följer inte modellen Verksamheten med importgarantier är mycket liten men det bör noteras att premierna inte är riskavspeglande och att några avsättningar till säkerhetsreserver heller inte görs. Skadeersättningar och förvaltningsutgifter, som uppgår till , är anslagsfinansierade. Premienivån beräknas uppgå till av de långsiktiga skadekostnaderna. Att Sida inte gjort någon avsättning till säkerhetsreserv genom att belasta biståndsanslaget förklaras av att garantigivningen endast omfattar 1,5 - och att garantierna har kort löptid, normalt högst . Ett alternativ till att skadeersättningar finansieras löpande över anslag som föreslagits av konsulten är att Sida vid budgetårets början gör en avsättning till en säkerhetsreserv som täcker skillnaden mellan budgeterade premieinkomster och budgeterade skadeersättningar. Från denna reserv skulle man sedan betala skadeersättningarna . Detta skulle ge Sida bättre möjligheter att följa resultatutvecklingen för importgarantier än nuvarande system med löpande utbetalningar över anslaget. Samlad bedömning av Sida och garantimodellen Sidas garantigivning följer i huvudsak den nya garantimodellens krav både vad gäller tillgång till funktioner och utformning av garantierna. I motsats till de andra garantimyndigheterna är Sida dock starkt beroende av andra organisationer för att genomföra viktiga moment av garantigivningen. Ingen diskussion då Sida blev garantimyndighet Sida blev garantimyndighet som en följd av beslut om Sidas garantigivning. Någon diskussion fördes då inte om de för och nackdelar som kunde finnas med att Sida blev beroende av andra organisationer för att handlägga garantierna. Det finns heller inget i garantimodellen som säger att garantimyndigheten måste ha egna resurser för utföra alla funktioner som behövs för att handlägga garantier. Det som krävs är endast att funktionerna ska finnas och vara rationellt utformade. Samlat ansvar är positivt vid garantigivning Erfarenheter från privata garantisystem tyder på att framgångsrika garantiutställare - främst affärsbanker - både har ansvar för alla moment i garantigivningen, från behandling av ansökan till skadereglering och återvinning, och har resurser för att i egen regi svara för dessa funktioner. Erfarenheterna från privat garantigivning visar också att det är viktigt att den som utfärdar garantier också följer riskutvecklingen i garantistocken och svarar för hantering av betalningsdröjsmål och skadereglering. Härmed undviks onödiga förseningar. Genom att garantiutställaren svarar för hela kedjan av moment i handläggningen får denne också underlag för att utveckla och förbättra sin handläggning, inte minst riskbedömningen. Därmed nås också bättre ekonomiska resultat. Nackdelar och fördelar med organisationen Det faktum att Sida saknar full kontroll över viktiga moment i handläggningen kan således vara en nackdel. Det finns emellertid också fördelar med nuvarande ordning. Sida kan utnyttja den kompetens som finns inom EKN för handläggning av garantigivningen och enskilda garantiärenden. Detta underlättas av att Sidas och EKN:s garantigivning till stora delar täcker likartade kreditrisker. Sida behöver inte bygga upp egna system och rutiner för premiedebitering, riskanalyser av garantistocken, hantering och bevakning av dröjsmål och återvinningar m.m. Från Sida framhålls också det faktum att biståndsgarantier i samband med ukrediter sällan har behövt infrias. Skälet till detta torde i första hand vara att gäldenärslandet har starka motiv att sköta sina mjuka lån väl för att de inte ska omförhandlas till krediter med kommersiella villkor. Organisationen av garantigivningen torde inte ha någon större betydelse för verksamhetens resultat. Vilka krav bör ställas på en garantimyndighet? Det finns mot denna bakgrund anledning att diskutera vilka krav som bör ställas på en garantimyndighet och, som en följd av det, vilka behov som kan finnas att förändra Sidas hantering. Sida bör, enligt konsultens uppfattning, under alla omständigheter bli mera aktivt som garantimyndighet och utnyttja sin uppföljning av projekt till att också bedöma svenska statens förlustrisk. Vidare bör Sida på ett tydligare sätt väga de olika mål som gäller för u-krediterna mot varandra vid beslut om enskilda garantier. Sida behöver också ta mera aktiv del i arbetet med betalningsdröjsmål och skadereglering. Därmed skulle man få en erfarenhetsåterföring som borde vara av värde för det fortsatta arbetet med garantigivning. förutsätter detta att Sida i högre grad anlitar egen personal, snarare än externa konsulter, för att erfarenheterna skall nyttiggöras i den egna organisationen. Det kan också finnas skäl att överväga om man bör utforma ett annat sätt att organisera den garantigivning Sida svarar för. En möjlighet som konsulten pekar på är att Sida får en roll motsvarande den länsstyrelserna har vid hanteringen av garantier till areella näringar. För dessa garantier är ansvarig garantimyndighet medan länsstyrelserna svarar för stora delar För Sidas del skulle en sådan ordning innebära att Sida upphörde att vara garantimyndighet - ansvaret för garantigivningen skulle i stället falla på EKN. Däremot skulle Sida fortfarande vara sakansvarig myndighet och tillföra subventioner via biståndsanslaget etc. En annan möjlighet, som sannolikt är mera resurskrävande, är att Sida bygger upp egna resurser för att hantera hela garantigivningen. revisorers - kontrollen över risktagandet (rapport /2000:1) har remissbehandlats. Tolv myndigheter och andra organisationer gavs tillfälle att yttra sig. Följande sju remissinstanser har svarat: De remissinstanser som gavs möjlighet att yttra sig över rapporten men avstod var expeditionschefen i , , vid i , vid univer-sitet samt vid . Remissinstanserna är i stort positiva till revisionsrapporten och godtar den problembeskrivning som där presenteras. tillstyrker revisorernas förslag. (), liksom (Sida) ställer sig i det stora hela bakom revisorernas problembeskrivning och många av förslagen. () skriver att kontoret avser att arbeta så att revisorernas synpunkter beaktas. Dessa synpunkter rör bl.a. takten i genomgången av de äldre garantierna samt arbetet med att utveckla garantiutformningen så att statens risk begränsas. RGK betonar också förmågan att värdera och prissätta risker. Denna fråga, som inte har studerats närmare i riksdagsrevisorernas rapport, har hög prioritet i RGK:s fortsatta arbete. () anser att rapporten innehåller en rättvisande beskrivning av BKN:s garantiverksamhet och dess förutsättningar. Av rapporten följer att den nya garantimodellen inte har genomförts för BKN i fråga om resultatområdet Äldre garantier. I likhet med revisorer anser BKN att garantimodellen bör genomföras fullt ut även inom detta område. () delar revisorernas principiella syn på den statliga garantiverksamheten. Det är viktigt att verksamheten baseras på ekonomiskt sunda principer och att den nya garantimodellen fullföljs. EKN har arbetat efter dessa principer och söker löpande förbättra sina instrument för riskanalys, riskbedömning och premiesättning. anser att rapporten sammanfattar bolagets verksamhet på ett bra sätt. I sitt remissvar framhåller Venantius särskilt att de lån som bolaget förvaltar hade beviljats av staten via länsbostadsnämnderna och att den risk som är hänförlig till dessa lån uppstod när lånen beviljades, som ett led i den av beslutade bostadspolitiken. Risken flyttades sedan från länsbostadsnämnderna till , , för att därefter föras över till Venantius. () har för avsikt att vidta åtgärder för att komma till rätta med hinder och flaskhalsar i genomförandet av den nya garantimodellen. RGK hänvisar också till årets budgetproposition (prop. 1999/2000:1, vol. 1, s. 181). Regeringen skriver där att arbete med att invärdera de gamla garantierna bör vara slutfört . RGK kommer att arbeta i enlighet med dessa intentioner. Det betyder att avgifter ska tas ut för samtliga garantier, antingen som avgift från den garanterade låntagaren eller, om det är fråga om subventionerade garantier, från anslag på budgeten. Om det handlar om särskilt hög anslagsbelastning får former arbetas fram för hur belastningen ska läggas ut över tiden. framhåller att det finns en tröghet i arbetet med att överföra de gamla garantierna till den nya modellen. Trögheten beror på att de aktörer som direkt eller indirekt har förmån av gratisgarantier eller garantier med reducerad avgift har saknat intresse för den nya modellen. I några fall har detta medfört betydande fördröjningar av överföringsarbetet. Även () kommenterar frågan om övergången från det nya till det gamla garantisystemet. Enligt ESV krävs preciseringar för hur denna övergång bör ske. ESV noterar att det pågår ett arbete med att invärdera de äldre garantierna. De gamla garantierna bör enligt ESV i största möjliga utsträckning tillföras subventioner genom anslagsbelastning. Frågan om detta ska ske måste lösas. delar revisorernas syn på behovet av att klarlägga en del centrala begrepp i den nya garantimodellen. Preciseringarna av begreppen kan enligt EKN sannolikt variera mellan olika typer av garantiverksamhet. EKN har för egen del tagit ställning till de frågeställningar som anges och upplever inte att det finns problem som motiverar en särskild utredning. tar upp frågan om huruvida den nya garantimodellen kan ge förutsättningar för att garantisystemen ska gå ihop ekonomiskt . ESV menar att detta är fullt möjligt - under förutsättning att riskpremierna är rätt beräknade erhålls långsiktig kostnadstäckning. ESV menar dock att (EKN:s) nuvarande garantisystem i princip inte kan vara självbärande. De affärer som garanteras av EKN torde enligt ESV vara förknippade med högre risk än de affärer som garanteras av affärsbankerna. Om EKN i dessa fall tar ut en premie som motsvarar den marknadsmässiga risken blir premien så hög att företag likaväl kan vända sig till en affärsbank. ESV menar därför att garantisystemet torde innehålla en dold subvention och att det borde övervägas om denna subvention borde synliggöras på statsbudgeten. Kan kapitaltäckningsgarantier ingå i det nya systemet? instämmer i revisorernas slutsats att kapitaltäckningsgarantier inte passar in i det nya systemet. De fungerar inte enbart som skydd åt långivare utan kan också skydda företaget (låntagaren) genom att vara en källa till kapitaltillskott, och de är obegränsade till belopp. De kan därför inte prissättas på ett rättvisande sätt. RGK har påbörjat arbetet med att omforma garantiåtagandena - i de fall det finns kapitaltäckningsgarantier - för att garantierna ska kunna inpassas i den nya modellen. anser att kapitaltäckningsgarantier i möjligaste mån bör undvikas. Det finns svårigheter att beräkna en riskavspeglande premie för denna typ av garanti. ESV framhåller att garantier till statliga bolag bör kombineras med att ägaren begränsar bolagets handlingsfrihet, t.ex. genom reglering i bolagsordningen eller genom ägardirektiv. anser däremot att kapitaltäckningsgarantier kan vara både lämpliga och effektiva att använda av statsmakterna när särskilda behov uppstår. Beslutet att ställa ut kapitaltäckningsgarantin till Venantius medförde inte någon ökning av den redan befintliga risken för staten. Denna risk hade uppkommit tidigare, genom de lån som hade beviljats av staten genom länsbostadsnämnderna. Grunden för att belägga Venantius med en avgift för att erhålla garantin måste därmed betraktas som svag. Venantius uppgift är att för statens räkning försöka återvinna så mycket som möjligt av de av staten utlånade medlen. För Venantius ligger det inte något kommersiellt framtida värde i att erhålla garantin. Vidare framhåller Venantius att den nuvarande kapitaltäckningsgarantin inte är bindande mot tredje part utan är en förbindelse mellan bolaget och ägaren staten. Garantin var också en förutsättning för att kunna föra över lånestocken till bolaget. De transaktioner som genomfördes mellan staten, och Venantius var inte baserade på marknadsmässiga förutsättningar och därmed inte möjliga att genomföra för styrelsen i Venantius om inte staten som ägare tog på sig ansvaret för de risker som överfördes till Venantius. Garantin och därmed statens uttalade ekonomiska åtagande gentemot bolaget kan, enligt Venantius, troligtvis inte heller tas bort utan att styrelsen i Venantius måste ompröva sitt fortsatta ansvarstagande för verksamheten. Enligt Venantius var kaptialtäckningsgarantin en förutsättning för att rädda kommersiella verksamhet och skapa en effektiv obeståndsorganisation i form av Venantius. Garantiernas form - borgensåtaganden eller villkorade garantier Enligt revisorernas rapport bör garantiernas utformning ändras för att ge staten en starkare ställning om garantin behöver infrias. Ett par av remissinstanserna kommenterar dessa frågor. har i sina undersökningar av förhållandena i och noterat att garantierna i dessa länder utformas på ett sätt som liknar . ställer här större krav på garantitagaren att visa att en garanti bör infrias än vad som är fallet vid svenska borgensåtaganden. RGK avser för sin del att ta fram riktlinjer för utformning av garantier på det sätt som rekommenderas i revisorernas rapport och därefter utforma garantier som tar större hänsyn till statens risk och till behovet av kontroll och uppföljning. RGK kommer också att utgå från dessa rekommendationer då äldre garantier omprövas. anser att frågan om garantiernas form - borgensåtaganden eller villkorade garantier - är en fråga om avvägning mellan avtalsform och premiens storlek. Avtal med borgensåtaganden bör enligt ESV förknippas med en högre premie än villkorade garantiavtal. ESV betonar vikten av att man utvecklar principer för vilka avvägningar och riskbedömningar som bör göras vid utformningen av garantiavtal. Man kan, så som revisorerna föreslår, överväga möjligheterna att införa karenstider mellan betalningsdröjsmål och garantimyndigheternas betalningsansvar, i kombination med att de garanterade låntagarna följs upp bättre. Karenstider torde även i sig medföra bättre uppföljning. När det gäller de äldre garantierna i BKN-systemet framförs i revisorernas rapport att det vore önskvärt med en övergång till ett riskbaserat premiesystem i kombination med subventioner som betalas på förhand. framför i sitt remissvar en liknande uppfattning. Ett riskbaserat system utan subventioner kan enligt BKN:s uppfattning inte införas inom resultatområdet Äldre garantier, bl.a. därför att många låntagare har en så dålig fastighetsekonomisk ställning att man inte klarar av några större kostnadsökningar. En viss höjning av garantiavgiften (från 0,5 till ) för resultatområdet Äldre garantier bedöms dock vara möjlig, och har av BKN föreslagits i dess budgetunderlag för . När det gäller BKN:s resultatområde Nya garantier har BKN på uppdrag av regeringen lämnat ett förslag till modell för avgiftssättning och garantireserv. BKN förordar här en viss möjlighet till differentiering av garantiavgiften. Något regeringsbeslut har dock inte fattats i dessa frågor. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar (dir. 1999:78). garantisystem kommenteras också av . ESV anser inte att det är självklart att premierna i BKN- systemet ska vara differentierade och riskbaserade gentemot låntagaren. Man kan likaväl ha ett system med fortsatt schabloniserade garantiavgifter där staten subventionerar resterande del av premien, upp till den nivå där premien är riskavspeglande i det enskilda fallet.