frsrdg · GN04Rr11 · 2000-01-01 00:00:00 — /2000 RR11 revisorer anmäler härmed sin granskning av . revisorer har granskat . Förslaget till granskning kommer från revisorerna själva. bildades och övertog då revisorsfrågorna från . är tillsynsmyndighet för godkända och auktoriserade revisorer samt för registrerade revisionsbolag. Nämnden prövar frågor om disciplinära åtgärder. Granskningar av tillsynsmyndigheter är ett viktigt område för revisorer. Den verksamhet som bedrivs av är principiellt viktig. I flera granskningar och förslag till har revisorerna tidigare påtalat brister i den tillsyn som olika myndigheter ansvarar för. beslutar i frågor om godkännande och auktorisation av revisorer samt registrering av revisionsbolag. Nämnden ska utveckla och främja god revisorssed. Nämndens främsta uppgift är att tillgodose det allmännas intresse av en revisorskår med hög standard. ska bidra till att olika aktörer och intressenter har tillgång till trovärdig ekonomisk information om företagens ledning och förvaltning samt att den lagstadgade revisionen är av hög kvalitet och uppfyller höga etiska krav. Regeringen har uttalat att det är viktigt att tillsynsorganisationen har statens och allmänhetens förtroende liksom förtroende hos näringslivet och revisorerna (prop. 1994/95:152, bet. 1994/95:NU23, rskr. 1994/95:315). revisorer uttalade i sin granskning av den ekonomiska brottsligheten att de godkända och auktoriserade revisorerna har en nyckelroll när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. Den frekvens och omsorg med vilken tillsynen bedrivs kan enligt revisorer ha stor långsiktig betydelse för att understödja kvalitet och god sed i den verksamhet som tillsynen avser. Därför borde ambitionen i samband med flyttningen av revisorsfrågorna från vara att göra tillsynen mer aktiv än tidigare (skr. 1994/95:RR4). I granskningen av tillsynen av kvalificerade revisorer och revisionsbolag har undersökts hur fullgör sitt uppdrag i enlighet med de mål för verksamheten som statsmakterna bestämt. Villkoren och resurserna som står till förfogande har granskats. revisorer har prövat om det finns särskilda problem och hinder som påverkar möjligheterna att bedriva tillsynsverksamheten effektivt. Häri ingick en undersökning av hur nämnden utför såväl aktiv som passiv tillsyn av kvalificerade revisorer och revisionsbolag. I granskningen ingick ytterligare två studier: dels jämfördes utformningen av och metoderna för tillsyn och kontroll av kvalificerade revisorer i , och med den svenska modellen, dels kartlades branschorganisationernas och några revisionsbolags arbete med kvalitetskontroll av revisorer och revisionsbolag. Intervjuer har genomförts med representanter för , , Föreningen och samt företrädare för två stora revisionsbolag och fyra små revisionsbyråer m.fl. Revisorernas granskning, överväganden och förslag redovisades i rapporten /2000:4, - en tillsynsmyndighet. Rapporten återfinns som bilaga 1 till denna skrivelse. Granskningsrapporten har remissbehandlats. En remissammanställning finns i bilaga 2. I det följande redovisar revisorerna sina slutliga ställningstaganden och förslag med anledning av granskningen. 2 Revisorernas överväganden och förslag samt remissinstansernas synpunkter Vid granskningen fann revisorer vissa problem och hinder i tillsynsarbete. Det gäller lagstiftningens precision, nämndens kompetens och kompetensförsörjning samt problem rörande handläggningstiderna för disciplinärenden. uppgifter är indelade i fyra verksamhetsområden: examination, godkännande/auktorisation/registrering, tillsyn och internationella kontakter. Remissinstanserna stöder till övervägande delen revisorers överväganden och förslag. Några av remissinstanserna har lämnat avvikande synpunkter i vissa delar och flera har även lämnat egna kommentarer och förslag beträffande och nämndens verksamhet. framhåller att en väl fungerande revisorskår är viktig i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. tillsyns-uppgift är därför mycket viktig. har vissa invändningar mot rapporten. Den främsta invändningen är att nämnden anser att revisorer har haft ett alltför smalt perspektiv och i hög grad hänvisat till uppfattningar som förekommer bland de kvalificerade revisorerna och revisionsbolagen men inte till andra intressenters uppfattningar. Därmed har, enligt nämnden, syftet med tillsynsverksamheten kommit i bakgrunden. framhåller att en väl fungerande revisorskår är betydelsefull för att genomlysa de finansiella marknaderna och även delvis för stabiliteten på dessa. Det är därför viktigt att arbete bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Enligt bidrar revisorers granskning till att säkerställa att mål uppnås. anser att nämndens verksamhet är en förutsättning för att samhället och alla andra intressenter ska få pålitlig ekonomisk information om företagens redovisning och förvaltning. Verket ser mycket positivt på den aktiva tillsyn som nämnden bedriver. anför att man har ett gott samarbete med och att statsmakterna har ålagt de kvalificerade revisorerna en allt större del av ansvaret för arbetet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Detta baseras, enligt PRV, på ett stort förtroende för revisorernas kompetens och oberoende. menar att några frågor saknas i rapporten, t.ex. påverkan på konkurrensförhållandena inom revisionsbranschen och att dessa kan rubbas om inriktar sin granskning mot vissa byråer och inte mot andra. Samfundet menar att det är frågorna om måluppfyllelse och kompetens som är de mest problematiska i verksamhet. revisorer konstaterar att remissinstanserna till övervägande delen har ställt sig positiva till granskningen samt till revisorernas överväganden och förslag. Flera av remissinstanserna framhåller från sina egna utgångspunkter centrala roll när det gäller att tillgodose det allmännas intresse av en revisorskår med hög standard. Regeringen ansåg att nämnden i huvudsak uppfyllt verksamhetsmålen med bra resultat. Detsamma gällde för . Regeringen konstaterade att verksamhet under det första /96 befunnit sig i ett uppbyggnadsskede. Trots detta hade verksamheten ändå bedrivits i enlighet med de uppsatta målen. Däremot konstaterade regeringen att det var svårt att bedöma måluppfyllelsen detta år. revisorer anser att det utifrån regeringens resultatbedömningar är svårt att värdera i vilken utsträckning uppfyllt effektmålet. anför att regeringen prövar myndighetens verksamhetsmål. Enligt finns det inte några skäl för slutsatsen att det är svårt att värdera nämndens måluppfyllelse. Föreningen anser att det är olyckligt att betrakta de internationella kontakterna som ett eget verksamhetsområde eftersom ingående kännedom om vad som pågår i andra länder (inte bara EU) är ett nödvändigt vill kor för att nämnden ska kunna arbeta effektivt och föra en meningsfull dialog med professionen. De internationella kontakterna bör därför, enligt FAR, integreras i de övriga verksamhetsområdena och ges ökad tyngd. anser att de övergripande målen för beskriver ändamålet med verksamheten på ett bra sätt men att det finns brister i måluppfyllelsen och att det ibland saknas en avvägning mellan olika intressen i verksamheten. Följden blir att de övergripande målen inte uppnås. Effektmålet under utgiftsområde 24 - näringsliv - som budgetåren 1998 och 1999 berörde verksamhet var att bidra till att stärka näringslivets tillväxt och internationella konkurrenskraft. del av effektmålet var under att bidra till att olika aktörer och intressenter har tillgång till trovärdig ekonomisk information avseende företagens redovisning och förvaltning, samhällets behov av kvalificerade och oberoende externa revisorer och revisionsbolag tillgodoses samt att den revisionsverksamhet som dessa bedriver är av hög kvalitet och uppfyller höga etiska krav. Inför varje nytt budgetår har regeringen bedömt att inriktningen av verksamhet ska behållas oförändrad, och har anfört att man prövar myndighetens verksamhetsmål. revisorer anser dock att regeringen inte har presenterat någon djupare analys av resultat. Ändå menar regeringen att nämnden huvudsakligen har uppfyllt verksamhetsmålen och att resultatet varit bra. Regeringen konstaterade i budgetpropositionerna att verksamhet bidragit dels till att tillgodose samhällets behov av kvalificerade och oberoende revisorer, dels till att den revisionsverksamhet som bedrivs är av hög kvalitet och uppfyller höga etiska krav. revisorer anser dock att det utifrån regeringens resultatredovisningar till trots allt är svårt att värdera i vilken utsträckning har uppfyllt effektmålet. Det är som beslutar om verksamheten med utgångspunkt bl.a. i hur effektmålen uppnåtts. revisorer framhåller att redovisningen till av hur olika verksamheter m.m. har uppfyllt effektmålen ska utformas på ett sådant sätt att det ger möjligheter att värdera måluppfyllelsen. Den redovisning och analys regeringen lämnat till om resultat motsvarar, enligt revisorer, inte detta krav. revisorer anser därför att regeringen bör utveckla sin redovisning och analys till av uppnådda resultat så att får ett fullgott underlag för sin resultatuppföljning. att regeringen utvecklar sin redovisning och analys till av uppnådda resultat så att får ett bättre underlag för sin resultatuppföljning. Tillsyn innebär att kontrollera att lagar, förordningar och föreskrifter efterlevs. revisorer anser att tolkning av tillsyns-uppgiften huvudsakligen svarar mot denna definition. Den negativa kritik mot nämnden som framförts under granskningen kan dock försvåra tillsynens möjligheter att verka effektivt. De kvalificerade revisorernas förtroende för har stor betydelse för tillsynens genomslagskraft. revisorer uppfattar att delar av den negativa kritiken mot nämndens tillsynsverksamhet kan bero på att nämnden fattar sina beslut utifrån tolkningar av den nya revisorslagen. Det har bl.a. sagts att praktiserande revisorer anser att nämnden är för hård i sina bedömningar och att inte riktigt förstår hur revisorer arbetar. Enligt hade tidigare praxis och tolkningar, dvs. innan revisorslagen trädde i kraft, grund i en förordning där dispensmöjligheterna var större. revisorer konstaterar att den lag som reglerar tillsynen över kvalificerade revisorer och revisionsbolag efter en kort tids tillämpning ansetts innehålla brister. Innehållet i det centrala begreppet revisionsverksamhet hade inte definierats i lagen. Ett annat problem var tolkningen av ägandet av revisionsbolag. Regeringen uppmärksammades på problemen och tillsatte en utredning i frågan. presenterade utredningen sina förslag till förändringar i lagen. Förutsatt att tidsplanen för statsmakternas beredning av förslagen till förändringar i revisorslagen inte förlängs kommer den förtydligade och kompletterade revisorslagen att träda i kraft , efter inrättandet av . revisorer understryker betydelsen av att tillsynsorganisationens verksamhet utgår från tydliga lagar. Möjligheten att bedriva effektiv tillsyn bör inte hindras av att det finns oklarheter i lagstiftningen. revisorer vill även poängtera föreskrifternas betydelse för tillsynsmyndighetens möjligheter att påtala bristande efterlevnad. tillämpningsföreskrifter (inte gällande utbildning) tog att arbeta fram. Först kunde föreskrifter om villkor för revisorers och revisionsbolags verksamhet samt om godkännande, auktorisation och registrering träda i kraft. Remissinstanserna har till övervägande delen lämnat sitt stöd för revisorers bedömningar. anför att regeringens förslag till förändringar i revisorslagen beräknas komma sommaren . tementet antar att bl.a. tillsyn kommer att behandlas i förslaget vilket kan komma att påverka nämndens roll och uppgifter. menar att det är av stor vikt att den lagstiftning som reglerar tillsynsorganisationens verksamhet är tydlig. Det är viktigt för tyngden i avgöranden och för revisorskårens rättssäkerhet. anför att nämndens tillsynsverksamhet helt uppfyller revisorers definition av begreppet tillsyn. Föreningen framför att det är viktigt att gränserna för nämndens tillsynsområde och maktbefogenheter är klart preciserade i lagen. Däremot menar man att, mot bakgrund av att lagregleringen i stor utsträckning baseras på god sed, frågan om detaljeringsgraden i författningarna är mindre självklar. FAR menar att detta måste ses bl.a. mot bakgrund av vad man menar är tendens till strikt bokstavstolkning. anser att den nya lagstiftningen och avsaknaden av tillämpningsföreskrifter har fått en för framträdande roll som svårighet. Samfundet menar att det är tillämpning av de nya reglerna som lett till en förändrad praxis och skapat betydande oklarhet om rättsläget. Tillsyn innebär, enligt revisorers definition, kontroll av att lagar, förordningar och föreskrifter efterlevs. Det är därmed ofrånkomligt att de författningar som tillsynen utgår från måste vara tydliga och väldefinierade. revisorer instämmer i uppfattning att det är viktigt för tyngden i nämndens avgöranden och för de kvalificerade revisorernas rättssäkerhet liksom i Föreningen uppfattning att det är viktigt att tillsynsområdets gränser är definierade i lagen. revisorer instämmer däremot inte i Svenska Revisorsamfundets uppfattning att oklarheterna i lagstiftningen fått en för framträdande roll som svårighet i granskningen. revisorer finner att remissinstanserna till övervägande delen har instämt i revisorernas bedömning. Lagstiftningen är en viktig utgångspunkt för all statlig tillsyn. revisorer understryker betydelsen av att tillsynsorganisationens verksamhet utgår från tydliga lagar. Möjligheten att bedriva effektiv tillsyn bör inte hindras av att det finns oklarheter i lagstiftningen. Regeringen har bedömt att en generell översyn av den statliga tillsynen ska genomföras. Vid översynen bör, enligt regeringen, fokus i första hand ligga på ett antal övergripande och generella frågor. revisorer har erfarit att den generella översynen av den statliga tillsynen ska påbörjas . revisorer välkomnar denna översyn och menar att det i det arbetet finns anledning att beakta vad revisorerna vid granskningen av har anfört om bl.a. lagstiftningens precision. 2.3 kompetens och kompetensförsörjning revisorer har tidigare konstaterat att kvaliteten i tillsynsverksamheten främst är beroende av kunskaperna hos dem som utövar tillsynen. Revisorerna har även uttalat att effektiviteten i speciella tillsynsinsatser i hög grad beror på bl.a. respekten för dem som utövar tillsyn. Berörda tjänstemän vid () anser att är en väl fungerande myndighet. Det framfördes att nämndens kompetens är väl avvägd och sammansatt på ett bra sätt. Även Revisorsnämndens ordförande och andra ledamöter är nöjda med representationen och kompetensen. Vid intervjuerna med representanterna för små revisionsbyråer och stora revisionsbolag har det sagts att det är bra att det finns ett organ som tar bort avarterna i branschen och att grundtanken med nämnden är bra. har det framgått att det bland de intervjuade revisorerna råder viss skepsis mot nämndens praktiska erfarenhet; bl.a. har det argumentet framförts att det är för få revisorer i nämnden. Från branschorganisationerna har framförts att nämnden har en formell syn på verksamheten. revisorer menar att för att tillsynen ska bli så effektiv som möjligt är det viktigt att tillsynsorganet åtnjuter stort förtroende inom sitt tillsyns-område. Ett sätt att i branschen skapa större förtroende för kan vara att nämnden tillförs fler kvalificerade revisorer. Därmed skulle argumentet att nämnden behöver ett större inslag av branscherfarenhet kunna tillgodoses. revisorer anser därför att regeringen bör överväga att tillföra fler kvalificerade revisorer. Regeringens inledande bedömning av kompetensbehovet vid stämde inte till fullo. För att kunna bedriva den systematiska och uppsökande tillsynen behövde kansliet även kvalificerad revisorskompetens. Det visade sig dock vara svårt att rekrytera kvalificerade revisorer till kansliet, och det tog innan den första kunde anställas. Tillräckligt antal kvalificerade revisorer för att lösa uppgiften fanns inte , efter inrättandet av nämnden. Problemet med kompetensförsörjningen har alltså utgjort ett hinder för den aktiva tillsynen. Kansliet har i övrigt haft hög personalomsättning och även vissa problem med rekryteringen. Dessa problem hänger enligt kanslichefen ihop med svårigheten att erhålla personal med den samlade kompetens som behövs för att lösa uppgifterna. revisorer konstaterar att kansliets problem med kompetensförsörjning har varit ett hinder för den aktiva tillsynens effektivitet. Den av föreslagna möjligheten för att medge undantag från kravet på att yrkesmässigt utöva revisionsverksamhet för att få behålla sitt godkännande eller auktorisation skulle kunna underlätta nämndens möjligheter att rekrytera den revisorskompetens som behövs. Flertalet remissinstanser delar revisorers bedömningar. framför att förordnandena för nämndens ledamöter löper till och att frågan om nämndens sammansättning blir aktuell först då. Departementet menar att rekryteringen av kvalificerad revisorskompetens kan förtjäna särskild uppmärksamhet och att rekryteringsproblemen har påverkat nämndens möjligheter att bedriva den aktiva tillsynsverksamheten. Departementet följer frågan. menar att förslaget om en utökning av antalet kvalificerade ledamöter i nämnden är ofullständigt motiverat. Det är, enligt nämnden, visserligen viktigt att de som är föremål för tillsynen har förtroende för tillsynsmyndigheten. Men det får dock inte överskugga betydelsen av andra lika viktiga intressenters förtroende för . Det går inte, enligt nämnden, att undvara någon av de kompetenser som finns i nämnden, och en utökning av antalet ledamöter är inte ett lämpligt alternativ. Nämnden är dock inte emot att nämndens sammansättning övervägs. Sådana överväganden måste dock vara förutsättningslösa. ifrågasätter skälen för att tillföra fler kvalificerade revisorer. Verket anser att nämndens kompetens är väl avvägd. Vidare framhålls att det inte bara är en fråga för dem som är föremål för tillsynen, utan även en fråga om övriga intressenters rättmätiga behov av en förtroendeingivande nämnd där det inte råder någon tvekan om oberoendet. Beträffande kansliets kompetensbehov menar verket att man bör avvakta eventuell ny lagstiftning och definitionen av begreppet revisionsverksamhet för att bättre kunna bedöma detta. Föreningen anför att verksamhetens effekter är beroende av såväl de externa intressentgruppernas som de kvalificerade revisorernas förtroende. FAR känner inte till några tecken på misstro mot kompetens från andra intressentgruppers sida men understryker starkt att uppfattningen hos dem som tillsynen avser om tillsynsmyndighetens kompetens är betydelsefull för tillsynens effektivitet och genomslagskraft. FAR bekräftar att den misstro som framgår av rapporten inte är isolerade meningsyttringar. Även FAR menar att fler kvalificerade revisorer i nämnden kan vara ett sätt att skapa större förtroende i branschen. FAR instämmer i synpunkterna om kansliets kompetens och kompetensförsörjning, inte minst mot bakgrund av att beslut om disciplinär påföljd i vissa fall kan fattas utan att nämnden in pleno engageras. Även anser att sammansättning bör förändras, att antalet revisorer bör utökas och att det är få representanter för direkta användare av reviderade årsredovisningar i nämnden. Samfundet liksom FAR anser vidare att en beslutande, fristående disciplinnämnd bör inrättas. FAR anser att disciplinnämndens ordförande ska vara en oberoende, lagfaren domare. Samfundet oroas även av den höga personalomsättningen vid kansliet och de konse-kvenser den får för kontinuitet och kompetensuppbyggnad. Frågan om förtroendet för anser samfundet vara av stor betydelse. Liksom FAR bekräftar man den bild av bristande förtroende som återges i revisionsrapporten. revisorer instämmer i att det är viktigt att även andra intressenter än de kvalificerade revisorerna har förtroende för tillsynsorganet. Regeringen har uttalat att det är viktigt att tillsynsorganet har förtroende från staten, allmänheten, näringslivet och revisorerna. Enligt revisorer måste därmed även de kvalificerade revisorernas förtroende för beaktas. Enligt revisorers bedömning borde det även för andra intressenter vara betydelsefullt att nämnden har stort förtroende inom sitt tillsynsområde. Angående Revisorsnämndens synpunkter på nämndens sammansättning och storlek menar revisorer att en eventuell utökning av det nuvarande antalet ledamöter i nämnden inte kan vara ett problem av avgörande betydelse. revisorer framhåller, med beaktande av vad som framförts under själva granskningen och av och i deras respektive remissyttranden, att revisorerna inte har framfört några synpunkter på de kompetenser som finns representerade i nämnden. revisorer tar inte heller ställning till de förslag till organisatoriska förändringar som framförts av de båda branschorganisationerna. Revisorerna vill dock peka på att lagstadgad tillsyn över yrkesgrupper kan utformas på olika sätt och att synen på oberoende i tillsynen skiljer sig åt mellan olika yrkesgrupper. Statsmakterna har t.ex. beslutat att tillsynen över advokaterna ska skötas av och disciplinnämnd och inte av en myndighet under regeringen. består av elva ledamöter och utgörs till tre fjärdedelar av advokater. revisorer anser att samtliga intressenters liksom tillsynsområdets uppfattning om tillsynsmyndighetens kompetens är betydelsefull för tillsynens effektivitet och genomslagskraft. Revisorerna menar att för att tillsynen ska bli så effektiv som möjligt är det viktigt att tillsynsorganet förutom hos övriga intressenter även har stort förtroende inom sitt tillsyns-område. har anfört att det inte går att avvara någon av de nuvarande kompetenserna och att det inte är lämpligt att utöka antalet ledamöter men har inte något emot att nämndens sammansättning övervägs förutsättningslöst. Revisorsamfundet anför därutöver att det är få representanter för direkta användare av reviderade årsredovisningar i nämnden. revisorer menar att det finns skäl för regeringen att på ett förutsättningslöst sätt överväga sammansättningen av olika kompetenser hos ledamöter. Regeringen bör även överväga om nämnden kan tillföras fler kvalificerade revisorer. Därmed skulle argumentet att nämnden behöver ett större inslag av branscherfarenhet kunna tillgodoses. att regeringen överväger sammansättningen av med avseende på ledamöternas kompetenser. Beträffande kompetensförsörjningen vid menar revisorer till skillnad från att den nya lagstiftningen inte behöver avvaktas innan möjligheter att underlätta rekryteringen av kvalificerad revisorskompetens till kansliet skapas. menar att den av föreslagna möjligheten för att medge undantag från kravet på att yrkesmässigt utöva revisionsverksamhet för att få behålla sitt godkännande eller sin auktorisation skulle kunna underlätta nämndens möjligheter att rekrytera den revisorskompetens som behövs. Handläggningstiderna för disciplinärenden är mycket långa. revisorer anser att har haft för generösa verksamhetsmål beträffande handläggningstiden för disciplinärenden som övertagits från . revisorer har även funnit att övriga verksamhetsmål för disciplinärenden ger nämnden mycket generösa tidsramar. Disciplinärenden måste prövas på ett sådant sätt att de tillgodoser kravet på rättssäkerhet och trovärdighet. revisorer menade därför att den kortaste genomsnittliga handläggningstiden för de ärenden som öppnades är anmärkningsvärt lång (se bilaga 1, tabell 7.4). Disciplinärendenas långa genomsnittliga handläggningstider gör att tilltron till revisorstillsynens sanktionssystem riskerar att minska. Den enskilde revisorn ska inte behöva vänta på ett utslag i nämnden. När det tar mellan ett ärendes öppnande och beslut kan det uppfattas som om förseelsen och den beslutade påföljden egentligen inte har så stor betydelse. kan den revisor som brustit i sitt yrkesutövande på ett sådant sätt att det motiverar en påföljd fortsätta sin verksamhet innan sanktionen meddelas.