frsrdg · GN04RS1 · 2000-01-01 00:00:00 — I regleringsbrevet 2000 sägs att den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisning skall bedrivas med hög effektivitet och kvalitet. Vad gäller effektivitetsrevisionen skall RRV:s granskning av effektivitetsfrågor inriktas mot områden av stor statsfinansiell betydelse och områden som har stor betydelse för ekonomins och förvaltningens funktionssätt. RRV:s granskningar skall bl.a. belysa strukturella brister och kunna användas av såväl regeringen som myndigheter som underlag för åtgärder. RRV har ca 290 anställda , varav 220 revisorer, där ca 135 revisorer återfinns inom den årliga revisionen och ca 85 revisorer inom effektivitetsrevisionen . Det statliga anslaget för RRV är ca . Kostnaden för den årliga revisionen uppgick till ca och för effektivitetsrevisionen till ca . Den årliga revisionen är således kostnadsmässigt cirka så stor som effektivitetsrevisionen. Den årliga revisionen är till finansierad via avgifter, dvs. ca 30 miljoner av kostnaden täcks av avgifter. När en myndighet till är finansierad med avgifter betalar myndigheten för revisionen. För ett trettiotal myndigheter är revisionen finansierad med avgifter. granskar ca 270 myndigheters årsredovisningar. För dessa lämnar verket revisionsberättelser till regeringen. Effektivitetsrevisionen är helt anslagsfinansierad och uppgick revisionsgrenens andel av myndighetsanslaget till 37,6 milj. kr. Granskningsområdet omfattar totalt ca 300 myndigheter, 50 statliga bolag och stiftelser samt i övrigt olika statliga åtaganden. avslutade RRV:s effektivitetsrevision 18 egeninitierade granskningar. har effektivitetsrevisionen producerat 48 egeninitierade granskningsrapporter. Kostnaden för verksamhetsgrenen Direkt regeringsstöd uppgick till ca . Kostnaden för resultatområdet regeringsuppdrag inom verksamhetsgrenen uppgick detta år till ca . Regeringsuppdragen utförs i allt väsentligt av effektivitetsrevisionen. tes inte denna kostnad till fullo av intäkter: intäkterna uppgick till ca , och regeringsuppdragen uppvisar därmed ett underskott om ca 5 milj. kr . Den i detta sammanhang intressanta jämförelsen är den mellan kostnaden för effektivitetsrevision på regeringens uppdrag - som uppgår till ca - och kostnaden för RRV:s egeninitierade effektivitetsrevision om . Effektivitetsgranskningen på regeringens uppdrag utgjorde således av de sammanlagda kostnaderna för effektivitetsrevisionen. Omfattningen av regeringsuppdragen och dess andel av verkets finansiering har ökat kraftigt /95 då intäkterna var 3,9 milj. kr. för att därefter vara i genomsnitt 16,2 milj. kr. Det kan således konstateras att regeringsuppdragens andel av effektivitetsrevisionens kostnadsbas är betydande. Detta förhållande är omdiskuterat. I budgetpropositionen för anför regeringen att det är väsentligt att uppdragsverksamheten inom revisionen har en sådan omfattning att den inte riskerar att tränga undan kärnverksamheten eller påverka tilltron till den revisionella verksamhetens oberoende. Det uttalades därför - för att säkerställa omfattningen av den ordinarie granskningsverksamheten - att regeringen borde begränsa uppdragen till RRV:s revisionsavdelningar. Regeringen underströk också att RRV borde fastställa en policy för den egna uppdragsverksamheten i syfte att bevaka att mängden och inriktningen av uppdragen inte påverkar den egeninitierade verksamheten negativt. Den uppdragspolicy som regeringen efterlyste i budgetpropositionen för presenterades i årsredovisningen för . Sammanfattningsvis säger policyn följande: det skall röra sig om en granskning, uppdraget bör tillföra RRV kompetens eller erfarenhet, uppdraget får inte påverka den egeninitierade revisionen negativt, uppdragen skall finansieras med extern taxa med krav på full kostnadstäckning. RRV:s generaldirektör skall fatta beslut i varje enskilt fall om RRV skall ta uppdrag och om slutlig rapport till regeringen. Vidare sägs att de grundförutsättningar om riktlinjer, kvalitetssäkring och god revisionssed som tillämpas vid egeninitierade granskningar även skall tillämpas vid uppdragsgranskningar. I årsredovisningen för skriver RRV att den egeninitierade granskningen inom effektivitetsrevisionen har fått stå tillbaka för den höga volymen regeringsuppdrag. RRV menar att den höga uppdragsvolym som varit aktuell inte kan bestå. 1998 och uppdragsvolym har inte kunnat , sägs det, utan negativa effekter för den egeninitierade revisionen. Den höga volymen har inneburit, skriver RRV, att den egeninitierade verksamheten inte kan täcka samtliga utgiftsområden och att långsiktiga frågor som framför allt avser kompetens- och metodutveckling eftersatts. I revisorernas granskningsverksamhet ingår både redovisningsrevision och effektivitetsrevision, men den helt dominerande delen av verksamheten utgörs av effektivitetsrevision. I anslagsdirektiven för uttalas att syftet med revisorernas granskning är att främja ett effektivt utbyte av de statliga insatserna. Under rubriken verksamhetsmål sägs att revisorer skall verka för en god hushållning med statens medel och fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster, att spara på statens utgifter och effektivisera det statliga förvaltningsarbetet. uppgick revisorernas anslag till ca . uppgår anslaget till ca . Vid utgången av hade revisorernas kansli 29 tillsvidareanställda. är alltså ca 10 gånger större än revisorer personalmässigt sett. Under har revisorerna beslutat om 13 granskningsrapporter och att överlämna 9 förslag till och 2 skrivelser till regeringen . Den effektivitetsrevision som revisorer bedriver inriktades mot förvaltningspolitik, budget och resursfördelning, rättsväsendet, arbetsmarknad och näringsliv samt utbildning och miljö. RRV och revisorer - en avslutande kommentar revisorers revision är således budgetmässigt mycket mindre jämfört med motsvarande verksamhet inom RRV. Revisionsorganet under regeringen disponerar av de samlade resurserna för den statliga revisionen. RRV:s effektivitetsrevision - som alltså utgör en mindre del av RRV:s verksamhet - disponerar två till mer resurser än jämfört med vad revision har till sitt förfogande. Till detta kan fogas regeringsuppdragen till RRV med en kostnadsbas på ca ; regeringsuppdragen till RRV har således en större budgetär omfattning än hela anslaget till revisorer. 4.2 Audit Institutions (INTOSAI) Det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsorgan är Audit Institutions (INTOSAI). Medlemskap i är öppet för nationella revisionsorgan () i FN:s medlemsstater. har organisationen 170 medlemmar. Endast en kan finnas i varje land. En bör i sig inrymma både årlig revision (redovisningsrevision) och effektivitetsrevision för att säkerställa att det revisionsmandat som en skall ha kan fullgöras. I instruktionen för RRV sägs att verket skall företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. RRV har utsetts till nationellt revisionsorgan genom en ändring av instruktionen - alltså genom ett regeringsbeslut. Någon politisk debatt om beslutet att i RRV:s instruktion fastslå att RRV är nationella revisionsorgan har inte förekommit. Vid i antogs en särskild deklaration om principerna för en SAI:s ställning och uppgifter, vilken blivit känd som Lima-deklarationen. Lima-deklarationen - som är att betrakta som normerande rekommendationer och allmänna riktlinjer, utan att kunna vara formellt bindande, för hur den statliga revisionen bör organiseras - innehåller bl.a. följande rekommendationer : skall vara oberoende i förhållande till revisionsobjektet och vara skyddat mot yttre påverkan. Trots att statliga institutioner inte kan var absolut oberoende därför att de själva är en del av staten skall en tillförsäkras ett nödvändigt funktionellt och ett organisatoriskt oberoende för att kunna fullfölja sina arbetsuppgifter. skall ha ett konstitutionellt reglerat oberoende och en revisionslag som i övrigt reglerar verksamheten. SAI:s oberoende är oupplösligen förknippat med oberoendet hos dess medlemmar. Med medlemmar skall förstås de personer som har att fatta beslut i . Oberoendet hos SAI:s medlemmar skall säkerställas av konstitutionen. Särskilda bestämmelser om procedurer för att avskilja medlemmarna i från ämbetet skall finnas i konstitutionen. Dessa bestämmelser får inte försvaga medlemmarnas oberoende. Revisorerna i får ej låta sig påverkas av revisionsobjekten, eller stå i ett beroendeförhållande till dessa. skall vara försedd med tillräckliga finansiella resurser för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. skall kunna ansöka direkt till det ansvariga organet om tillräckliga resurser för verksamheten. skall använda resurser för sin verksamhet hämtade ur ett särskilt anslag på statsbudgeten. Om relationen mellan parlament, regering och administration SAI:s oberoende skall vara säkerställt även när uppträder som ombud för parlamentet och fullgör revision på dess uppdrag. Förhållandet mellan och parlamentet skall vara reglerat i konstitutionen. reviderar regeringen och dess underlydande myndigheter. Detta betyder inte att regeringen är underställd . Men regeringen har ansvar för sitt handlande och revisionens synpunkter fritar inte regeringen från detta ansvar. skall rapportera till parlamentet, eller annat ansvarigt offentligt organ, om sina iakttagelser. Årsrapporten skall offentliggöras, spridas och göras tillgänglig för offentlig diskussion. skall granska samtliga finansiella operationer oavsett om och hur de redovisas i statsbudgeten. Av Lima-deklarationen framgår att revisionsorganets oberoende i förhållande till granskningsobjektet och huvudman är vitalt, men det sägs också att det i den offentliga verksamheten inte kan bli tal om något absolut oberoende. INTOSAI:s skrivningar ger öppningar för anpassning till medlemmarnas konstitutionella traditioner. Deklarationen ställer det funktionella och organisatoriska oberoendet i fokus. Betoningen av verksamhetens oberoende är central, efter-som en granskare som inte uppfattas vara fri från bindningar förlorar i trovärdighet. Det förtjänar att understrykas att denna diskussion inte handlar om att granskarnas verk-samhet skall ligga utanför den politiska sfärens överinseende. Oberoendet handlar inte om att tillförsäkra granskarna en domstolsliknande ställning, utan oberoendet skall här förstås som att granskarna utan insyn eller på-tryckningar själva skall kunna välja gransk-ningsobjekt, självständigt be-driva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till. Självständighet i dessa delar är helt avgörande för granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de politiskt ansvarigas sak att avgöra om eventuella åtgärder är påkallade eller ej. Det avgörande för huruvida en revision kan betraktas som oberoende är med vilken obundenhet de olika stegen i granskningsprocessen har bedrivits. Här avses de aspekter som direkt har att göra med hur gransk-ning-arna bedrivs: möjlighet till oberoende vad gäller val av gransk-nings-område, val av granskningsmetod och revisionens frihet att själv dra slutsatser av utförd granskning . Enligt detta synsätt är det för oberoendet avgörande om gransknings-processens olika skeden kan bedrivas utan styrning uti-från, dvs. att av-görandena ytterst ligger hos revisionsorganet självt. Förut-sätt-ningarna för självständighet i dessa delar kan emellertid vara betingat av andra aspekter. När det gäller val av granskningsobjekt är det av vikt att se till att det ytterst ligger i revisionsorganets händer vad som skall granskas. Ett oberoende revisionsorgan skall aldrig kunna försättas i en situation där det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Man kan mycket väl tänka sig att revisionsorganet är öppet för allmänt formulerade förslag från t.ex. utskott, men ytterst skall det stå revisionsorganet fritt att göra den slutliga bedömningen om förslaget skall tas upp till granskning eller ej. Vidare är självständighet under genomförandet av granskningen och friheten att själv dra slutsatser av den genomförda granskningen ytterst centrala. Man kan mycket väl tänka sig en kommunikation där granskningsobjektet ges en möjlighet att sakgranska granskningsrapporten. Denna form av sakgranskning tillämpas av de flesta revisionsorgan. Det för oberoendet avgö-rande är huruvida granskarna mot sin egen övertygelse tvingas anpassa t.ex. revisionens slutsatser och eventuellt offentliggörande efter påtryckningar från upp-dragsgivaren el-ler granskningsobjektet. En eventuell oenighet mellan granskare och granskad skall vidare inte avhandlas i en dold förhandling, utan en sådan diskussion bör ventileras offentligt. När granskningsrapporten väl föreligger bör institutionella mekanismer motverka att granskningsresultaten okommenterade kan läggas till handlingarna. Det står den politiska sfären fritt att ta till sig granskningens slutsatser, och det innebär att man inte behöver vara enig med de slutsatser som revisionsorganet dragit. 4.3 Den statliga revisionen i andra länder Det finns fyra typer av Supreme Audit Institutions (), dvs. högsta revisions-organ) inom EU: en domstol med en rättslig funktion - "den latinska modellen" (, , , , , och ), en kollegial myndighet utan rättslig funktion (och ) , en fristående myndighet (audit office) under ledning av en Auditor General - "den anglosaxiska modellen" (, och ) och en myndighet under regeringen (audit office) under ledning av en Auditor General - "den svenska modellen". tillhörde till denna modell, men tillhör nu snarare den tredje formen för revisionens organisation. Därmed återstår endast i denna kategori. EUROSAI, som är INTOSAI:s regionala organisation för , har 38 medlemsländer. genomförde EUROSAI en undersökning av SAI:s ställning i medlemsländerna. Studien omfattar 33 länder. Den övervägande delen () av de europeiska revisionsorganens ställning är reglerad i grundlag i kombination med en särskild lag. I fem fall är SAI:s ställning enbart reglerad i lag. I EUROSAI:s undersökning rapporterar totalt 9 av 33 till ett parlamentariskt revisionsutskott (PAC) eller motsvarande funktion. Övriga har andra former för förbindelser med parlamentet. I PAC kan ordförandeskapet utövas av antingen regeringssidan eller oppositionen. PAC handlägger i princip alla rapporter från det nationella revisionsorganet och tar själv efter kontakt med berörda parter ställning till vilka rekommendationer det vill framföra. Det kan också lämna förslag till granskningar, och inte sällan är kontakterna mellan PAC och väl utvecklade. Alla i - numera endast med undantag för - är organisatoriskt knutna till parlamentet: Parlamentet och berörda objekt 14 43 Parlamentet, regeringen och berörda objekt 18 54 Enbart regeringen 1 3 Den enda som enbart rapporterar till regeringen är alltså det svenska RRV. Som synes är det vanligt att revisionsorganet rapporterar både till regering och parlament. De flesta har nära kontakter med både parlament och regering och ger såväl expertstöd som råd. Kontakterna kan ske genom PAC eller motsvarande funktion. Men de kan också vara av ett mer direkt slag. Majoriteten av är i allmänhet oförhindrade att motta uppdrag från parlament och regering, men omfattningen av uppdragen är begränsad. Av rapporten framgår inte den närmare innebörden i att de berörda revisionsorganen erhåller uppdrag. I regel har dock, sägs det, parlamentet eller PAC rätt att begära yttranden och kommentarer från . I alla länder i EUROSAI:s undersökning finns en statlig internrevision som lyder under regeringen eller de olika ministerierna. Mellan internrevisionen och ministerierna, liksom mellan och internrevisionen, förekommer nära kontakter. Internrevisionens uppgift är att på regeringens uppdrag löpande granska ekonomi och redovisning och att rapportera sina iakttagelser till myndighetsledningar, departement och . I en del länder åtnjuter internrevisionen en mycket stark ställning och kan vid behov rapportera direkt till parlamentet. 4.4 Den statliga revisionen i , och Statsrevisorerna - som i praktiken bildar ett revisionsutskott (PAC) - har en oberoende ställning i förhållande till . Statsrevisorerna - som inte enbart behöver bestå av ledamöter av - är sex statsrevisorer och suppleanter för dessa. Revisorerna utses av för en fyraårsperiod. Statsrevisorerna har enligt grundlagen det slutliga ansvaret för revisionen av statsräkenskaperna. De väljer inom sig ordförande och vice ordförande. Statsrevisorerna anställer sekreterare och övrig personal. Statsrevisorerna grundar sin revision och granskning på dokument som överlämnas till dem från (s.k. beretningar och notater). Beretningar behandlar antingen större utredningar av ekonomisk art eller principiella frågor. Det går närmast att beskriva som effektivitetsrevision. Notater behandlar däremot mindre, självständiga utredningar. skall riksrevisorn lämna en rapport över statens räkenskaper. Den ligger till grund för statsrevisorernas slutliga betänkande till över statsräkenskaperna för det aktuella räkenskapsåret. Obligatorisk är också en årlig verksamhetsberättelse från , vilken statsrevisorerna överlämnar till . Tyngdpunkten i statsrevisorernas verksamhet ligger på övergripande redovisningsrevisionella frågor samt på frågor om produktivitet och effektivitet. Riksrevisorn avger rapporter till statsrevisorerna om genomförda revisionsprojekt. Statsrevisorerna är enligt lag skyldiga att underställa dessa rapporter, eventuellt med sina egna kommentarer till iakttagelser. Statsrevisorerna bistår också utskotten i med att skaffa fram revisionella upplysningar. Framställning från utskott görs skriftligen. Leds av en riksrevisor som utses av talmannen i efter förslag av statsrevisorerna och efter samråd med förvaltningsutskott. huvuduppgifter omfattar revision och räkenskapsgranskning, utarbetande av rapporter som avges till statsrevisorerna samt rådgivning och bistånd till förvaltningen i räkenskapsmässiga spörsmål. Revisionen omfattar alla statliga räkenskaper utom . Riksrevisorn skall - som nämndes - enligt lag bistå statsrevisorerna i deras granskning av statsbudgeten och statens räkenskaper liksom i deras arbete i frågor där det krävs förvaltningsrevisionell genomlysning. Både riksrevisorn och statsrevisorerna kan ta initiativ till gemensamma sammanträden. reviderar ministerierna genom den årliga revisionen. Ministerierna har ingen intern revision. Däremot förekommer intern revision inom vissa sakområden, t.ex. inom arbetslöshetsförsäkringen. Det finns ingen lag om intern revision som i . Avtal om intern revision kan däremot slutas mellan myndigheterna och . lägger stor vikt vid revisionsbesök hos myndigheterna. Arbetet dokumenteras i revisionsrapporter. är viktigaste kontrollorgan. Det är oavhängigt av regeringen och förvaltningen i övrigt. granskar statens räkenskaper och räkenskaper avseende sociala förmåner. Vidare granskas räkenskaperna från myndigheter. Kontroll utövas av statens fonder, affärsverk och statsdominerade bolag samt användningen av statsbidrag. Departementen och myndigheterna revideras genom den årliga revisionen. leds av ett kollegium som består av fem stortingsvalda revisorer och fem suppleanter. De väljs av talmanskonferens. Det normala är att dessa är före detta stortingsledamöter. En av medlemmarna i kollegiet är chef (). påverka inriktningen på revisionen men gör det vanligtvis inte i så hög grad. kan i plenum (dock ingen enskild ledamot) ge revisionen uppdrag, men detta är inte vanligt. vänder sig till genom ett årligt dokument som innehåller förslag till beslut av efter revisorernas granskning av statens räkenskaper. Vidare avlämnas till redogörelser rörande granskningen av statliga banker och bolag, samt särskilda rapporter i olika ämnen. Observerade förhållanden anges, liksom infordrade förklaringar från ansvarigt departement. I behandlas redogörelser av kontroll- och konstitutionskommittén som lämnar sina förslag i betänkanden till . I förhållande till övriga stortingskommittéer (utskott) intar kontroll- och konstitutionskommittén en särställning. Dess uppgifter är inte begränsade till bestämda sakområden som fackutskottens utan avser kontroll över alla områden inom den statliga förvaltningen. Varje ledamot av kontroll- och konstitutionskommittén är ledamot i ett fackutskott. Kontroll- och konstitutionskommitténs uppgifter består huvudsakligen av genomgång av statsrådsprotokollen och behandling av det material som kommer från . Den finska väljer fem statsrevisorer - alltså riksdagsledamöter - och suppleanter för dem. För varje finansår skall statsrevisorerna avge en berättelse till före utgången av året efter finansåret. Statsrevisorernas berättelse behandlas först av statsutskottet. Efter detta skickas berättelsen samt statsutskottets betänkande för fortsatta åtgärder till regeringen. Regeringen avger i sin tur till en berättelse över sina åtgärder. Denna berättelse behandlas i statsutskottet varefter ärendet slutligen avgörs av . Avsikten med den granskning som utförs av de av valda statsrevisorerna är att trygga budgetmakt genom att granska regeringens åtgärder vid skötseln av statshushållningen. Statsrevisorerna övervakar statsekonomin såväl från laglighetssynpunkt som från ändamålsenlighetssynpunkt. Statsrevisorerna fungerar vid behov som nationell samarbetspartner till budgetkontrollutskott. () har - i samband med grundlagsöversynen - flyttats från att vara en myndighet under regeringen till en myndighet under . Enligt en lag (732/1999) om arrangemang för ikraftträdandet av grundlag skall SRV vara en myndighet under . I den nämnda lagen sägs också att närmare bestämmelser om SRV:s ställning och uppgifter skall utfärdas genom en lag som träder i kraft . SRV har en grundlagsreglerad oberoende ställning och är en extern revisionsmyndighet. Den avgör själv vad som skall granskas och hur. Mandatet omfattar hela den verkställande nivån, inklusive regeringen, samt mottagare av statligt stöd och EG-medel. Även verksamhet kan granskas. Statsrevisionen rapporterar både till regeringen och till . SRV har skyldighet att delta i utvecklingen av statliga myndigheters och inrättningars interna revision och vid behov ge dem anvisningar om den interna revisionen. SRV:s generaldirektör utses av . utger ett skriftligt utlåtande över de sökande. Återval är möjligt. behandlar SRV:s årliga verksamhetsberättelse och vid behov separata berättelser. SRV kan vid behov överlåta även andra berättelser till för behandling. Närmast kommer i fråga berättelser som uttryckligen har bett SRV utarbeta, eller som det annars är skäl för att behandla. Den årliga verksamhetsberättelsen avlämnas till före utgången av september månad. Den består av följande delar: SRV:s verksamhetsberättelse för föregående kalenderår jämte bokslutskalkyler, SRV:s centrala observationer vid revisionerna, SRV:s utlåtande med anledning av statens bokslut. avger betänkande om berättelsen till plenum. Betänkandet sänds till SRV och enligt beslut till övriga instanser. När godkänner finansutskottets betänkande har den möjlighet att ge kommentarer till SRV:s verksamhet samt att fästa SRV:s uppmärksamhet på frågor som är av betydelse för den till budgetmakt anslutna övervakningen. Förhållandet mellan statsrevisorerna och SRV kan beskrivas på följande sätt. Båda revisionsorganen är självständiga och oavhängiga. Åt vardera har i grundlagen getts egna uppgifter. I grundlagen (731/1999 90§) sägs: "övervakar statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. detta väljer inom sig statsrevisorer. För revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten finns i anknytning till , som är oavhängigt. Närmare bestämmelser om revisionsverkets ställning och uppgifter utfärdas genom lag." Statsrevisorerna rapporterar till . SRV rapporterar även till förvaltningen, dvs. föremålet för revisionen och det överordnade ministeriet (liksom ). Övervaknings- och revisionsområdet samt rätten att få information är likartade. SRV sänder alla sina revisionsberättelser genast när de är klara till statsrevisorerna.