frsrdg · GN04RR4 · 2000-01-01 00:00:00 — Granskningen har visat att problemen kvarstår i flera kommuner, vilket gör att det nu bör övervägas om regelsystemet skall skärpas ytterligare. Myndigheternas tillsyn och regeringens uppföljning har avsatt resurser motsvarande två personår för frågor som rör producentansvaret. För att kunna svara på de många uppdrag som ges från regeringen arbetar man i olika projekt där flera personer från verket är inblandade och ibland även personal från andra myndigheter och organ. De rapporter som verket levererat till regeringen om uppföljningen av producentansvaret är enligt revisorernas bedömning väl genomarbetade och innehåller också några förslag till regelförändringar. Ändå är det främst konkreta förslag från och egna initiativ från myndigheten som revisorerna i någon mån saknar. De många uppdragen från regeringen kan också tyda på att även regeringen saknar förslag till aktiva åtgärder från myndigheten. Dessvärre kan resurser i alltför stor utsträckning ha tagits i anspråk för att svara på regeringsuppdrag, vilket kan ha medfört att verkets egen tillsynsverksamhet fått nedprioriteras. Revisorerna skulle gärna ha sett mer av de tilllsynskampanjer som genomfördes . har endast återvinningsmålen och miljöeffekterna följts upp, ibland med slutsatser som fått utgå ifrån ett begränsat undersökningsmaterial. De begränsade resurserna som myndigheten har avsatt kan också ha medverkat till att de tillämpningsföreskrifter till förordningarna som såväl kommuner som producenter efterfrågat inte getts ut. Den nya innebär också att måste avsätta resurser för informations- och utbildningsinsatser inom miljöområdet. En positiv iakttagelse i det sammanhanget är att planerar insatser för att stärka kommunerna i deras tillsynsroll. Granskningen har visat på en oklarhet i roll- och ansvarsfördelningen mellan kommunerna, länsstyrelserna och . (Se avsnitt 5.) Orsakerna kan som framgått av rapporten vara många men särskilt allvarligt ser revisorerna på att kommunerna har svårt att definiera sin motpart. Materialbolagen har ingen juridisk status och de entreprenörer som sköter insamlingen i kommunen kan ibland vara flera vilket försvårar tillsynsarbetet. Frågan om juridisk status för materialbolagen har tidigare tagits upp av både och . Reglerna inom det här området måste enligt revisorerna klarläggas. Det torde inte heller uppkomma någon egentlig rätttsfallspraxis inom området då kommunerna ställer sig tveksamma till möjligheten att nå framgång med de nuvarande bestämmelserna. Endast en kommun i landet har gått vidare med beslut om föreläggande. Beslutet undanröjdes av . Även avgränsningen av kommunens tillsynsområde har diskuterats. har framfört att det inte bör ankomma på enskilda kommuner att framföra krav om servicegrad och information samt vad som i olika situationer kan anses vara miljömässigt godtagbart omhändertagande av insamlat material. Dessa frågor rör enligt verket rikstäckande system och lösningar. Kommunens tillsynsroll i förhållande till producenterna torde i första hand gälla att de är anslutna till materialbolag eller lever upp till sitt ansvar på annat sätt. förslag att verket skulle ha tillsynsverktyg för att kunna lösa den här typen av frågor lämnades utan åtgärd av regeringen. Regeringens uppföljning och återredovisning av producentansvaret anser revisorerna vara tillfredsställande. Återredovisningen till är också förhållandevis fyllig. Regeringen har ansett det vara för tidigt att mer ingående utvärdera systemet då det tillämpats en alltför . Revisorerna vill framhålla att systemet infördes och att iakttagelserna som gjorts i bl.a. denna granskning visar att en grundlig analys av förordningens effekter, såväl för miljön som för de inblandade parterna i processen, nu bör genomföras. När det gäller uppföljningen av verksamheten har regeringen enligt revisorernas bedömning i allt för hög grad byggt på endast redovisningar från . Även information från andra myndigheter, universitet och högskolor bör inhämtas. Det remissförfarande regeringen använt sig av för att ta del av erfarenheter från en bredare krets är ett viktigt inslag när den här typen av nya regelsystem tillämpas där många aktörer är involverade. Revisorerna anser att remisförfarandet även borde ha använts i samband med - för miljöns skull? (rapport 4938) i syfte att skapa debatt och ett intresse för vidare forskning inom området. När regering och riksdag beslutade om införande av producentansvar 1992 lades såväl det fysiska ansvaret som det ekonomiska ansvaret för hanteringen hos producenterna. Med ekonomiskt producentansvar menades att producenten av en vara eller ett avfall är skyldig att helt eller delvis stå för kostnaderna för insamling och återvinning av varan eller avfallet. Begreppet producent avser den som tillverkar, producerar eller importerar en förpackning. Det inbegriper därmed hela försäljningskedjan, från grossist till detaljhandel. Kommunerna bedömdes få minskade kostnader då producenterna tog över ansvaret för en del av hushållsavfallet. Genom sänkta renhållningstaxor skulle även viss del av kostnadsminskningen komma hushållen till del. För hushållen och övriga konsumenter förutsågs en viss utökad arbetsbörda för varje individ. Genom förpackningsavgifter på några ören på varje förpackning betalar producenten en avgift till de materialbolag som administrerar insamlingen och återvinningen. Materialbolagen har en god ekonomi och får i allt väsent ligt, med undantag för glasåtervinningen, sina intäkter från förpackningsavgifterna. Avtal tecknas med olika entreprenörer i landet som samlar in och omhändertar det avfall vilket hushållen/konsumenterna källsorterat och lagt i återvinningsstationerna. Granskningen visar att den avgift som producenterna betalar till materialbolagen läggs på förpackningen som sedermera påförs andra kostnadsbärare i producentledet för att slutligen hamna på priset på varan i butiken. Priset har då vuxit genom olika påslag. Utöver förpackningsavgiften har hushållen även kostnader för transporter, vattenförbrukning m.m. Olika beräkningar har gjorts om vad ett normalhushåll betalar för källsorteringen av förpackningar. Kostnaden har uppskattats till . I kostnadsunderlaget ingår inte någon värdering av hushållens merarbete vid källsorteringen. En viss utökad arbetsbörda för hushållen förutsågs redan i propositionen Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (1992/93:180). Engångskostnader för utrustning, t.ex. diskbänksinredning, sopkärl och kompost tillkommer. För hushållens del bedöms inte de differentierade renhållningstaxor som vissa kommuner infört generellt ha medfört lättnader. Hur kommunernas taxor skulle ha utvecklats utan källsortering är svårt att bedöma men sannolikt skulle högre taxor varit följden. har revisorerna funnit att även kommunerna fått merkostnader till följd av producentansvaret. Kommunerna tar ibland på sig uppgifter som egentligen producenterna skall svara för. Det kan röra sig om t.ex. information och städning/snöröjning kring återvinningsstationerna. enkät i pekade på kostnader för kommunerna. Om motsvarande skulle gälla för övriga kommuner i landet, vilket granskningen tyder på, rör det sig om stora belopp. De fastighetsnära insamlingssystem som blir allt vanligare betalas vanligtvis genom höjda hyror eller tas ut på annat sätt av konsumenterna. I några fall tas kostnaden även ut genom renhållningstaxan. Utvecklingen att fastighetsnära insamling alltmer efterfrågas kan enligt revisorerna tyda på att producenterna inte tillhandahåller ett tillräckligt lättillgängligt insamlingssyst-em. Revisorerna konstaterar avslutningsvis att hushållen och konsumenterna har fått stora kostnader genom förpackningsavgifter och för det arbete och den utrustning i övrigt som behövs för att källsortera förpackningarna. Det nuvarande systemet måste utvärderas Som tidigare framgått anser revisorerna att en mer ingående analys av producentansvaret för förpackningar bör genomföras - en analys där bl.a. de ekonomiska konsekvenserna av förordningen ställs i relation till de miljövinster som källsorteringen ger. En sådan analys kunde lämpligen genomföras av forskare med miljöekonomisk kompetens inom området. Revisorerna vill avslutningsvis framhålla vikten av att värna den positiva syn allmänheten har till källsorteringen. Den är helt avgörande för att syst-emet skall fungera. De positiva incitamenten för allmänhetens medverkan är de miljövinster som deras arbetsinsatser kan ge upphov till. tionen hög hos allmänheten men hur ytterligare krav på dem genom exempelvis ett utökat producentansvar påverkar motivationen bör uppmärksammas. Innan nya system införs som innebär ökade kostnader för konsumenterna bör denna fråga ytterligare undersökas. 12.1 Sammanfattande slutsatser och förslag Revisorerna har i denna granskning pekat på flera problem vid tillämpningen av bestämmelserna om producentansvar för förpackningsavfallet. Det har gått bestämmelserna infördes, vilket gör att revisorerna anser att det nu behöver göras en mer ingående utvärdering av regelverket. Revisorernas synpunkter, slutsatser och förslag kan sammanfattas enligt följande: Resultatuppföljningen och statistiken behöver utvecklas. Underlaget är viktigt när regeringen skall ta ställning till nya återvinningsmål och när regeringen överväger ett utökat producentansvar. Det behövs därtill ytterligare forskning för att belysa miljöeffekterna av källsorteringen. Regeringen bör pröva olika åtgärder för att stimulera forskningsinsatser inom området. Regeringen bör vidare överväga möjligheten att bryta ned de nationella återvinningsmålen till regional eller lokal nivå för att öka flexibiliteten och för att anpassa insamlingen till de lokala förutsättningarna på ett bättre sätt än . Granskningen har visat på oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen när det gäller tillsynen inom området. Regeringen bör se över bestämmelserna och klarlägga framför allt kommunernas tillsynsansvar. I det sammanhanget bör även frågan övervägas om materialbolagen, som företrädare för producenterna, bör ges juridisk status. Revisorerna anser att en god kommunikation mellan kommuner och producenternas företrädare är viktig för att få till stånd ett fungerande insamlingssystem. kvarstår problem med ostädade återvinningsstationer, bristande information m.m., och uppenbarligen anser flera kommuner att det obligatoriska samrådet mellan parterna inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det tidigare förslaget från att samrådet mellan producenter och kommuner skall lagregleras bör ånyo övervägas av regeringen. Avgörande för att källsorteringen av förpackningsavfall skall bli framgångsrik är konsumenternas delaktighet. Revisorerna har framhållit vikten av att värna allmänhetens positiva inställning till källsorteringen. För detta krävs att konsumenterna får information hur de skall källsortera och om resultatet av insamlingen. En återkommande information om effekterna av insamlingen är särskilt viktig, och det är producenternas ansvar att se till att denna ges till konsumenterna. bemyndigande att ge ut tillämpningsföreskrifter till förordningen bör användas för att klarlägga detta ansvar. Enligt revisorerna bör i ökad utsträckning begagna sig av denna möjlighet. Regeringen bör inte endast förlita sig på en återredovisning från utan även inhämta information från andra myndigheter, högskolor och universitet för att få ett allsidigt underlag. Det stora antal-et regeringsuppdrag till riskerar även att myndighetens löpande tillsynsverksamhet får nedprioriteras. Granskningen har visat att hushållen har fått nya kostnader för källsorteringen och att de ökar genom den fastighetsnära insamlingen och införandet av deponiskatt. Även kommunerna har fått högre kostnader, vilket inte förväntades när producentansvaret infördes. Regeringen bör noga följa upp dessa effekter av förordningen. Regeringen bör ta initiativ till en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. , Producentansvar för förpackningsavfall: Mål, medel och konsekvenser, konsultrapport , Förpackningar och miljöpåverkan. En kritisk granskning av producentansvarets konsekvenser, konsultrapport slutbetänkande SOU 1991:76, Miljön och förpackningarna betänkande 1997/98:JoU20, Miljöbalk slutbetänkande SOU 1998:35, Förordningar till (1996), Aktionsplan avfall, rapport 4601 (1998), EG:s avfallsdefinition, rapport 4950 (1996), Förbättrad avfallsstatistik, rapport 4686 (1997), Har producenterna nått målen?, rapport 4748 (1998), Har producenterna nått målen?, rapport 4892 (1994), Förpackningar i kretsloppet, rapport 4300 (1998), Miljöarbetet inom , rapport 4862 (1997), Nationell avfallsplan för konsumtions- och produktionsavfall, rapport 4841 (1996), Producentansvar - det första steget, rapport 4518 (1998), Producentansvar för förpackningar - för miljöns skull?, rapport 4938 (1996), På väg mot producentansvar?, rapport 4519 (1998), Siffror om avfall, rapport 4875 , Årsredovisning 1995/96 Reforsk (1993), Miljömässiga skillnader mellan återvinning/återanvändning och förbränning/deponering Regeringens proposition 1996/97:1, Budgetpropositionen för Regeringens proposition 1997/98:1, Budgetpropositionen för Regeringens proposition 1998/99:1, Budgetpropositionen för Regeringen proposition 1998/99:63, En nationell strategi för avfallshanteringen Regeringens proposition 1996/97:172, Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla Regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk Regeringens proposition 1992/93:180, Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutvecknling Regeringens proposition 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart (1999), Nedskräpning vid återvinningsstationer? (1998), Allmänheten om återvinning (1998), Svenskarnas hantering av hushållssoporna (1999), Förpackningsinsamlingen - Frågor till allmänheten om förpackningsåtervinning och återvinningsstationer (1997), Resultat, metodik och kommentarer till Uppföljning av återvinningsmålen i "Förordningen om producentansvar för förpackningar", PM M/MI 1997:5 (1990-1998), Varutransporter med lastbil och järnväg STOSEB (1998), Avfall & energi (1998), Kommunerna och producentansvaret (1997), Kretsloppsanpassning av avfallshanteringen genom införande av producentansvar, PM (1998), Kritik på teknik Sammanfattning av remissyttranden över rapport /99:11, Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Följande remissinstanser har yttrat sig: Expeditionschefen i , Expeditionschefen i , , , , , i , , i , kommun, , , kommun, , , , , , , och vars yttrande även representerar , , och . Förutom dessa remissinstanser har yttranden även inkommit från , I L Recycling returpapper AB och i . Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig men avstått: , , i , i , i , kommun, kommun, och distrubition. En majoritet av remissinstanserna delar revisorers iakttagelser när det gäller hur det nuvarande insamlingssystemet fungerar. Huvuddelen av remissinstanserna delar därtill revisorernas uppfattning att det behövs en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. De flesta remissinstanserna instämmer också i allt väsentligt i revisorernas övriga slutsatser och förslag. Hit hör bl.a. de fyra kommuner som svarat, i , i , , , , , , och . Kritiska till revisorernas iakttagelser och slutsatser är i princip endast . anser att revisorerna har genomfört omfattande undersökningar av olika aktörers syn på genomförandet av producentansvaret och haft kontakt med viktiga aktörer. Departementet anser att frågeställningen blivit allsidigt belyst. anför att man instämmer i bedömningen att förpackningar har en relativt måttlig miljöpåverkan. Förpackningar har enligt verket emellertid kommit att bli en viktig symbol i miljöarbetet. också i huvuddelen av revisorernas förslag men anger att några av förslagen tillstyrks under förutsättning att "de kan förväntas få ett bredare tillämpningsområde än enbart för förpackningar". Det framgår dock inte klart av yttrandet vilka av förslagen som tillstyrks med detta villkor. I de fall förslagen leder till merarbete och merkostnader för myndigheter, producenter eller konsumenter och endast genererar nytta som är tillämplig för förpackningar kan verket däremot inte instämma i revisorernas förslag. Ragnsells anför att de hade välkomnat om revisorerna i högre grad hade belyst om den nuvarande regleringen är långsiktigt effektiv och kostnadseffektiv och därmed är den reglering som bäst leder till det övergripande målet att nå ett uthålligt samhälle. anför att det instämmer i stora delar av revisorernas analys och bedömningar men motsätter sig ytterligare detaljreglering inom området. anser att revisorernas beskrivning av dagens insamlingssystem är fullständig och korrekt och att iakttagelserna är riktiga. Enligt Företagarnas mening förefaller det som om systemet med producentansvar för förpackningar i vart fall fungerar tillfredsställande. Företagarna biträder revisorernas uppfattning att systemet bör utredas på de punkter som framgår av slutsatserna i rapporten. finner att revisorernas granskning har skett och blivit tämligen ytlig samt att slutsatserna i viktiga frågor bygger på relativt subjektiva omdömen hos "parter i målet". anser att revisorer gjort en värdefull genomgång av producentansvaret för förpackningar. Förbundet anför att man delar revisorernas uppfattning att införandet av producentansvar för förpackningar "är ett första och viktigt steg på vägen mot det ekologiskt hållbara samhället, kretsloppssamhället - helt i enlighet med hänsynsregler." Revisorerna: har valt ett insamlingssystem som innebär att konsumenterna ska lämna förpackningarna vid särskilda återvinningsstationer, det s.k. bringsystemet. Revisorerna har funnit flera problem med det valda insamlingssystemet. Det gäller bl.a. ostädade återvinningsstationer, långsam utbyggnad av stationerna, brister i information m.m. Av revisorernas kommunenkät framgår att det finns ett stort missnöje hos landets kommuner när det gäller kontakterna med företrädarna för producenterna dvs. materialbolagen för att få till stånd en förbättring av missförhållandena. Regeringen bör bl.a. därför överväga en lagreglering av det obligatoriska samrådet mellan producenter och konsumenter. En klar majoritet av remissinstanserna delar revisorernas bild av hur det nuvarande systemet fungerar. Flera remissinstanser anser att regelverket behöver preciseras och skärpas men det finns även några remissinstanser som anser att systemet kan och bör utvecklas inom ramen för det nuvarande regelverket. instämmer i revisorernas synpunkter att många detaljer och företeelser kan förbättras inom ramen för befintligt system med producentansvar för förpackningar. Förslagen får dock inte leda till merkostnader för myndigheter, producenter eller konsumenter. instämmer i kritiken om nedskräpning vid återvinningsstationerna, bristande tillgänglighet och bristande information. De är helt eniga med revisorerna om att konsumenterna fortlöpande behöver information om hur och varför förpackningarna ska tas om hand och om resultatet av insamlingarna för att säkra konsumenternas fortsatta delaktighet. menar att producenterna måste ta sitt ansvar fullt ut och bygga insamlingssystem över hela landet samt komma till rätta med nedskräpningen vid återvinningsstationerna. menar att revisorernas rapport bekräftar att det är möjligt att utforma ett system med återtagning av uttjänta produkter, i detta fall förpackningar, med hög grad av frivillighet och utan statlig detaljreglering. Förbundet avstyrker förslaget att lagreglera samrådet mellan producenter och kommuner då det bör kunna ske utan lagreglering. Det ligger ju enligt förbundet i båda parters intresse att dialogen fungerar. anser det oroande att man inte kan se några tydliga miljöresultat av producentansvaret. Det faktum att materialbolagen går med "vinst" är anmärkningsvärt med tanke på de problem och kostnader som uppstått för kommuner och hushåll. Kommunen förutsätter att kraftfulla åtgärder vidtas av regeringen för att komma till rätta med problemen. /anser att revisorerna inte har fäst tillräcklig uppmärksamhet på den utveckling av insamlingen som pågår med nya entreprenörslösningar, alltfler lokala avtal för kvalitetssäkring på återvinningsstationer m.m., vilka nu enligt dem i rask takt undanröjer kvarvarande brister i förpackningsinsamlingen. vill understryka att en väl fungerande källsortering för alla hushåll måste ligga så nära fastigheten som möjligt. Samråd bör ske både med kommuner och bostadsföretag om hur insamlingssystemen bör organiseras. anser att dagens insamlingssystem har stora brister. Servicegraden, dvs. tillgången till återvinningsstationer, kan möjligen sägas vara acceptabel i ett inledande skede. Men måste stationerna bli fler och möjligheterna till fastighetsnära s.k. grindhämntning förbättras. anser att insamlingsplatserna är ett grundläggande och mycket stort problem. De är enligt förbundet bl.a. för få till antalet och därigenom för glest placerade så att konsumenterna har för långt att gå med sitt källsorterade avfall. Förbundet hävdar att insamlingsplatserna måste placeras fastighetsnära. Ett lagreglerat samråd skulle kunna vara ett sätt att ge kommuner ett ökat stöd i förhandlingssituationer. Förbundet ifrågasätter dock om ett lagreglerat samråd är tillräckligt, kanske behövs det en markering i lagtexten om vilket ansvar som åvilar producenter/materialbolag respektive kommunen. anser att det borde finnas en insamlingsnivå där det blir ekonomiskt lönsamt för storförbrukare och företag att hämta det utsorterade materialet utan extra kostnad. 3 Insamlings- och återvinningsmålen Revisorerna föreslår i rapporten ett mer flexibelt system när det gäller att sätta upp mål för återvinning och återanvändning. Målen bör brytas ned på regional eller lokal nivå för att anpassa insamlingen till de olika kommunernas förutsättningar samt för att möjliggöra en bättre återföring av insamlingsresultatet till konsumenterna. Resultatuppföljningen och statistiken bör utvecklas för att bedöma utvecklingen på lång sikt och som ett underlag när nya mål ska bestämmas. Revisorerna är tveksamma till om regeringen har ett tillräckligt underlag för att bestämma nya målnivåer och en eventuell utökning av producentansvar till andra varor. framför att de angivna målen i förordningen (1997:185) om förpackningar är nationella. Det obligatoriska samrådsförfarandet som infördes i förordningen syftar bl.a. till att få en lokal anpassning av insamlingssystemen. anger att förslaget att bryta ned de nationella återvinningsmålen till regional eller lokal nivå till en del redan är tillmötesgått genom ändringar i renhållningsförordningen och förordningen om producentansvaret för förpackningar. Ändringarna trädde i kraft och möjliggör för kommunerna att från producenterna begära sådan information. Beträffande utveckling av resultatuppföljningen och statistiken anför verket att det, i det fall förslagen leder till merarbete och merkostnader och endast genererar nytta för förpackningar, inte instämmer i förslaget. Det sker mycket inom pågående verksamhet. framhåller att det är angeläget att det nu görs en mer ingående analys av producentansvaret för förpackningar innan nya återvinningsmål och ett utökat producentansvar för andra varor beslutas. i anser att lagstiftningen om producentansvar fokuserar mycket på att en viss andel av avfallet skall återanvändas eller återvinnas. anser att det också är viktigt att följa upp om den totala mängden avfall minskar samt att även avfallets farlighet minskar. i hänvisar till ett tidigare yttrande över . Den rapporten ger enligt förbundet en alltför positiv bild av hur producenterna sköter sin uppgift. Det ger fel signaler att så starkt fokusera intresset på måluppfyllelsen i form av en procentsiffra. Åtminstone borde statistik över insamlingsmängderna redovisas regionvis, helst också kommunvis.