frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Stora fluktuationer är normala i all garantiverksamhet och blir än mer utpräglade då garantierna består av stora enstaka objekt. Vidare bör noteras att möjligheterna till återvinningar av fordringar efter tidigare infriade garantier varierar starkt mellan olika garantisystem - störst är de inom EKN och Sida. Myndigheternas egna aktiviteter betyder också mycket för återvinningarna. I synnerhet inom EKN har arbetet med återvinningar stor betydelse för verksamhetens ekonomi. De sifferuppgifter som återges nedan bör ses mot denna bakgrund. Samtliga uppgifter avser 1998 och är uttryckta i . Utvecklingen dominerades av de stora skadeersättningarna för BKN-garantierna och de stora återvinningarna inom EKN-systemet. Förlusterna i BKN-systemet sammanhänger bostadspolitiken i stort. Återvinningarna i EKN-systemet beror i hög grad på makroekonomiska faktorer som inte har styrts direkt av EKN. I detta kapitel diskuteras frågor som är gemensamma för alla garantimyndigheterna. Framställningen är uppdelad i två avsnitt: hanteringsfrågor och systemfrågor. Många led i garantigivningen Garantigivning innehåller många olika moment: - riskbedömning och premiesättning - uppföljning under garantins löptid - åtgärder för att förebygga skador - hantering av betalningsdröjsmål - återvinning av fordringar efter tidigare infriade garantier. Det finns också arbetsmoment av långsiktig och övergripande karaktär, som t.ex. att följa internationella överenskommelser och att utveckla allmänna villkor för garantigivningen. Erfarenheterna från privata garantiutställare tyder på att det finns fördelar med att hålla ihop ansvaret för alla led i garantigivningen. Fördelarna består i att det blir möjligt att bygga upp kompetens i verksamheten genom systematisk erfarenhetsåterföring. Om ansvaret är samlat hos en instans är det också lättare att utkräva ansvar. Ett syfte med den nya garantimodellen var också att införa ett sådant samlat ansvar. De statliga garantimyndigheterna avviker emellertid en hel del från denna idealbild. Den av myndigheterna som ligger närmast "idealet" är EKN. För alla de övriga finns större eller mindre avvikelser: stora enstaka garantier avviker genom att det är regeringen och inte myndigheten som sätter de huvudsakliga villkoren för garantierna. Garantiernas karaktär är också sådan att myndigheten har en förhållandevis svag ställning i förhållande till andra parter i systemet. Till detta kommer att garantiavdelningen inom RGK befinner sig i ett uppbyggnadsskede. mindre garantier via länsstyrelserna avviker på så sätt att länsstyrelserna står för vissa delar av handläggningen medan RGK står för riskanalyser och för beslut rörande premiesättning m.m. Trots att denna ordning inte följer "idealet" kan den ändå anses som betydligt bättre än den tidigare handläggningen av dessa garantier. Dessutom har RGK ett nära samarbete med länsstyrelserna i dessa frågor. Härigenom borde man kunna uppnå mycket av den kunskapsåterföring som behövs. BKN:s garantier avviker också genom att regeringen bestämmer villkoren genom författningar. Här finns också en enhetlig premienivå för alla garantier oavsett risk. Premiesättningen är således inte riskbaserad. Övriga delar av garantihanteringen verkar dock fungera bättre för BKN-garantierna än för RGK:s stora enstaka garantier. BKN-garantierna gäller alla samma bransch och det borde därför vara möjligt för BKN att utveckla ett tillräckligt branschkunnande. Sidas biståndsgarantier i samband med u-krediterna avviker genom att EKN administrerar garantierna och bedömer kreditrisken medan Sida står för den biståndspolitiska bedömningen och för besluten. Bedömningen av kreditrisken kan även göras av någon annan instans än EKN (handelskammare eller konsulter). Förhållandet mellan EKN och Sida regleras genom ett avtal och är förhållandevis formellt. Håll ihop ansvaret för alla led i garantigivningen De analyser som gjorts i den myndighetsvisa genomgången (se bilagorna) utmynnar i rekommendationer som går ut på att ansvaret för garantigivningen så långt möjligt borde samlas till en myndighet för varje typ av garanti. Denna rekommendation står också i full överensstämmelse med intentionerna i den nya garantimodellen. Viktigast bland dessa rekommendationer är den som handlar om att för de stora enstaka garantierna borde komma in tidigare i beslutsprocessen och få större befogenheter att utforma villkoren för dessa garantier, samt att BKN borde få ökad självständighet och ökat ansvar. När det gäller Sida förefaller samarbetet med EKN i stort sett att fungera bra. Samarbetet är dock förhållandevis formellt och borde kunna utvecklas så att bägge kunde dra större nytta av varandras erfarenheter. Branschkompetens kan behöva hämtas utifrån Även om varje garantimyndighet har ett sammanhållet ansvar för garantigivningen inom sitt område så är det knappast möjligt för myndigheten att finna all nödvändig kompetens inom den egna organisationen. De lånetransaktioner som garantigivningen avser att underlätta kan ju gälla en mångfald olika typer av affärer med olika bransch och marknadsmässiga förutsättningar. En kompetent garantigivare måste ha kunskaper om dessa förhållanden för att klara riskbedömning och premiesättning på ett sätt som ger ett långsiktigt balanserat resultat för verksamheten. Av garantimyndigheterna är det endast BKN som har ett så enhetligt verksamhetsområde att det kan vara möjligt att bygga upp ett tillräckligt branschkunnande inom myndigheten. Alla de övriga torde ha behov av kompetensförstärkningar för att bedöma riskerna i de projekt eller affärer som är tänkta att finaniseras med statsgaranterade lån. Det är således av stor betydelse att garantimyndigheterna har förmåga att komplettera sitt eget branschkunnande genom att anlita utomstående exper För EKN:s del gäller att branschkompetensen numera blir allt viktigare eftersom EKN:s risker i allt högre grad gäller kommersiella förhållanden. Blandade politiska och kommersiella risker är dominerande i EKN:s verksamhet, i stället för som tidigare politiska risker. Arbetet med uppföljningar av utestående garantier behöver förstärkas inom alla garantimyndigheterna. Uppföljningar är generellt viktiga därför att de för varje myndighet är ett medel att lära av erfarenheten och öka kompetensen i den egna verksamheten. Genom aktiv uppföljning kan myndigheten även förebygga att skador inträffar så att garantierna måste infrias. För att uppföljningar skall ha en sådan effekt krävs dock att myndigheten ges tillräckliga befogenheter att agera, och att systemen ändras så att garantitagaren kan förmås att samarbeta med garantimyndigheten för att begränsa statens förluster. Dessa systemfrågor behandlas i nästa avsnitt. Behovet av uppföljning har också ökat av andra skäl. Som framhölls ovan har riskerna i EKN:s garantigivning ändrat karaktär. Eftersom renodlade politiska risker blir mindre vanliga kommer EKN i mindre utsträckning än tidigare att få "eviga " fordringar efter det att man infriat en garanti. De fordringar man övertar från långivaren efter det att en garanti infriats kan visa sig bli värdelösa till följd av konkurser. Möjligheten till återvinningar blir då mycket mer begränsad . Det betyder att det blir allt viktigare att förebygga skadeutbetalningar genom bättre uppföljningar och kompletterande styrning av de projekt som finansieras med EKN-garanterade lån. Tendenser till negativt urval av garantiobjekt För alla statliga garantigivare finns en tendens till negativt urval av garantiobjekt då privata garantigivare tar en allt större del av "marknaden". Denna tendens är särskilt påtaglig för EKN och BKN. (För EKN:s del inträffade visserligen en utveckling i motsatt riktning . Många privata finansiärer drog sig då ur redan uppgjorda exportaffärer till följd av oron på de finansiella marknaderna.) Tendenser till negativt urval av garantiobjekt kan inte i sig motverkas. Ökade risker i garantigivningen behöver heller inte innebära några problem att driva verksamheten enligt principerna i den nya garantimodellen. Det avgörande är att man har en realistisk riskbedömning och en häremot svarande premiesättning. Detta kräver i sin tur att alla garantimyndigheter har tillräckliga befogenheter och tillräcklig kompetens för dessa uppgifter. Såväl som BKN saknar de befogenheter som är nödvändiga för att de ska kunna agera för att kompensera riskändringar. Vilken roll spelas av den kreditgivande banken? De flesta statliga garantier är av typ borgensåtaganden. Det ger staten en svag ställning gentemot garantitagaren i ett läge då garantin kan behöva infrias. För att illustrera detta kan man jämföra två av garantimyndigheterna, BKN och EKN. Bägge myndigheterna utnyttjar sig av den kreditgivande bankens (garantitagarens) insatser för att pröva kreditvärdigheten hos låntagaren. EKN har emellertid en mycket starkare ställning gentemot banken än BKN. Skälen är följande: - BKN:s garantier är av karaktär borgensförbindelser (fyllnadsborgen) vilket betyder att staten har en ovillkorlig förpliktelse att betala ut ersättning då detta begärs. Först efter det att ersättningen har betalats ut kan BKN utreda om det verkligen fanns fog för ersättningskravet. I det läget ligger bevisbördan på BKN. -EKN:s garantier är inte borgensförbindelser utan snarare villkorade garantier som liknar kreditförsäkringar. De träder i kraft under vissa villkor, och det är garantitagarens sak att bevisa att dessa villkor är uppfyllda, annars gäller inte garantin. I EKN-systemet har man också en s.k. karenstid på fyra, i vissa fall . (Karenstiden är tiden från det att betalningsdröjsmål uppstår till dess att EKN:s betalningsskyldighet inträffar.) Karenstiden kan utnyttjas för att förhindra att garantin skall behöva utlösas. I BKN-systemet saknas karenstider. Det finns således en skillnad mellan BKN- och EKN-systemen när det gäller bevisbördan. I BKN-systemet är det myndigheten som (i efterhand, dvs. efter det att ersättning ur garantin har betalats) måste bevisa att garantitagaren i själva verket inte hade rätt till ersättning. I EKN-systemet är det i stället garantitagaren som (på förhand, dvs. innan någon ersättning har betalats ut) måste visa att han har rätt till ersättning ur garantin. Garantitagaren bör medverka för att begränsa statens förluster Inom EKN-systemet finns välutvecklade rutiner för samarbete mellan garantigivare och garantitagare för att begränsa förlusterna för staten. Erfarenheterna från EKN-systemet borde tillföras övriga garantimyndigheter. Det finns också goda skäl att överväga tekniska systemförändringar av olika slag så att garantitagaren får egna incitament till att medverka för att begränsa förlusterna för staten. Man borde t.ex. överväga att - införa självrisker i de garantisystem där sådana saknas - ändra garantiernas form (där så är möjligt) från borgensåtaganden till villkorade garantier införa karenstider mellan det att betalningsdröjsmål anmäls till garantimyndigheten och det att myndighetens betalningsansvar inträffar - utforma bättre avtalskonstruktioner i samband med garantierna - se över premiernas konstruktion (engångsavgifter eller årliga ) Arbetet med granskningen har också aktualiserat frågor av mera långsiktig och principiell karaktär. Flera av dem har inte varit föremål för någon diskussion då den nya garantimodellen infördes. Detta gäller även garantisystemens tekniska konstruktion. Konsulten har i sin analys dragit slutsatsen att anpassningen till den nya garantimodellen i första hand har rört den administrativa hanteringen av verksamheten. Själva garantisystemen har i mindre utsträckning anpassats till modellens intentioner. Några exempel på principfrågor i garantimodellen diskuteras i det följande. Kan garantisystemen bli långsiktigt självbärande? Garantimodellen bygger på att verksamheten inom respektive garantisystem ska vara självbärande, åtminstone . Hur denna princip ska tolkas i praktiken har dock inte preciserats. Man kan också ställa den principiella frågan om det finns förutsättningar för de olika systemen att gå ihop ekonomiskt på . Inte heller detta diskuterades då den nya garantimodellen infördes. Ett garantisystem som håller på att avvecklas får (till synes) svårare att gå ihop ekonomiskt än ett garantisystem som håller på att byggas upp. Detta beror bl.a. på att premieintäkterna påverkas då inflödet av nya garantiärenden avtar. Speciellt påtagligt blir detta om verksamheten bygger på engångspremier (detta är fallet för både EKN och Sida). Även det omvända förhållandet gäller: om verksamheten expanderar och man arbetar med engångspremier så kommer det kortsiktiga ekonomiska resultatet att se mera positivt ut än vad som vore fallet vid en stabil verksamhet. Eftersom både EKN och Sida numera arbetar med riskbaserade bokslut för garantiverksamheten bör dessa förhållanden dock inte påverka bilden av verksamhetens resultat. Om man inte arbetar med engångspremier utan med årliga (något som formellt krävs i den nya garantimodellen, men som endast tillämpas av RGK och BKN) uppstår i stället ett annat problem, nämligen att de ur garantimyndighetens synvinkel "bästa" garantiobjekten lämnar systemet då långivarna inte längre vill betala för en garanti som kanske ändå inte kommer att behövas. Ju längre garantin varar, desto starkare blir tendensen till negativt urval av garantiobjekt. Hur ska man avgränsa "ett garantisystem"? Frågan om garantisystem kan bli långsiktigt självbärande leder också vidare till frågan om vad som rimligen bör avses med "ett garantisystem". När det gäller stora enstaka garantier - t.ex. till - kan varje garanti teoretiskt betraktas som en del av ett "system" med likartade objekt. Det är också detta synsätt som präglar premiesättningen för de stora enstaka garantierna. Premien för ett enstaka objekt kan dock inte sättas så högt att premiebetalningen ger tillräcklig buffert för ett eventuellt infriande av garantin. Stora enstaka garantier kommer oundvikligen att vara förknippade med risker för infrianden som kan uppgå till mycket stora belopp vid enstaka tillfällen, även om man har satt riskavspeglande och i övrigt följt intentionerna i den nya garantimodellen. Behovet av garantireserver bör analyseras Inte heller garantireserverna diskuterades då den nya garantimodellen infördes. Flera frågor kan ställas i detta sammanhang: - Vilken roll bör garantireserven spela för garantiernas finansiering? - Hur stora garantireserver behövs? - Hur snabbt bör reserver byggas upp? Behovet av reserver måste självfallet bero av verksamhetens karaktär. Som ett (extremt) exempel kan nämnas Sidas nya s.k. fristående garantier, för vilka myndigheten redan från början haft tillgång till en säkerhetsreserv och därefter fått en garantiram som uppgår till dubbla säkerhetsreserven. En reserv av sådan storleksordning kan motiveras med att de fristående garantierna är en helt ny typ av verksamhet som är förknippad med förhållandevis stora risker av en karaktär som varken Sida eller någon annan myndighet har erfarenhet av. Som jämförelse kan nämnas att man inom EKN har beräknat sitt behov av säkerhetsreserver till ca , medan de utestående garantiförbindelserna uppgår till 40 miljarder - alltså ett belopp som är över tio gånger så stort som reserven. Det är inte möjligt att här bedöma behovet av reserver. Det finns inget som säger att olika slag av garantier bör ha likartade reserver i förhållande till sina totala utestående garantier. Bedömningen av behovet av reserver har överlåtits till myndigheterna själva. Regeringen har inte tagit några egna initiativ på detta område. Denna ordning är inte tillfredsställande. Det kan i praktiken bli alltför lätt för en myndighet - eller ett fackdepartement - att bedöma behovet av reserver på ett sätt som överensstämmer med de befintliga reserverna. Avsaknaden av principer på området gör det också alltför lätt att variera bedömningarna från tid till annan. En analys av behovet av reserver i förhållande till verksamhetens karaktär och omfattning bör utföras av någon oberoende instans med kunskaper på området. Frågan om vad som är rimliga säkerhetsmarginaler hör också till detta problemområde. EKN:s erfarenheter på detta område bör naturligtvis tas till vara i detta sammanhang. Dessa principer kan visserligen behöva övervägas på nytt till följd av förändringar i de instrument som utvecklas för att hantera risker (t.ex. kreditderivat). Denna utveckling följs av . De förändringar i instrumenten för riskhantering som kan komma innebär dock inte att statsmakterna kan avstå från att skaffa sig ett säkrare underlag för behovet av säkerhetsreserver i garantigivningen. En uppbyggnad av de statliga myndigheternas kompetens på detta område måste bedömas som angelägen. Den statliga garantigivningen måste baseras på ekonomiskt sunda principer. Det innebär bl.a. att kostnaderna för garantigivningen måste klargöras innan man fattar beslut om att utfärda en garanti. Detta är nödvändigt för att möjliggöra en verklig avvägning mellan den förväntade nyttan av garantin och dess kostnader. Det innebär också att frågan om hur man ska finansiera ett eventuellt framtida infriande bör vara löst då man fattar beslut om att utfärda en garanti. Intentionerna med den nya garantimodell som fattade beslut om var att fylla bägge dessa krav. Det är enligt revisorernas mening av stor vikt att beslutet om en ny garantimodell genomförs fullt ut. En tydlig plan för genomförandet bör formuleras och denna plan bör presenteras för . Detta kräver i sin tur ett antal preciseringar av garantimodellen samt av övergången mellan det gamla och det nya systemet. Den nya garantimodell som fattat beslut om behöver preciseras i flera olika avseenden. Detta kräver förnyade utredningsinsatser. Samtliga garantimyndigheter bör därvid medverka för att bidra med sina erfarenheter och sin kompetens. De preciseringar som behövs gäller bl.a. ett antal principfrågor som den mer precisa innebörden av begreppet "riskavspeglande " vad som konkret skall avses med att garantisystemet skall vara "långsiktigt självbärande" principer för garantireservernas (säkerhetsreservernas) storlek och upp-byggnad vad som skall ingå i uppgiften att vara garantimyndighet Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till utredningsinsatser av detta slag. Vilken utredningsform som är lämplig bör övervägas av regeringen. Även själva garantisystemen behöver ses över för att så långt möjligt anpassa dem till garantimodellens intentioner. Vissa inslag i de nuvarande garantisystemen bör omprövas. Vissa typer av garantier, främst kapitaltäckningsgarantier - som innebär att staten garanterar att förmånstagarens kapitaltäckningsgrad aldrig ska sjunka under en viss miniminivå, utan begränsning av det garanterade beloppet - bör så långt möjligt undvikas eftersom de inte kan värderas och prissättas. Styrningen av de statliga bolag vars upplåning stöds av garantier bör också övervägas i syfte att klara ut rollfördelningen mellan staten som ägare och staten som garantigivare. "Garantitekniken" bör utvecklas Utöver de nämnda principfrågorna finns här ett antal tekniska systemfrågor som behöver klargöras med sikte på sådana förändringar som kan stärka statens roll som uthållig och professionell finansiell samarbetspartner. Förändringar behövs bl.a. för att få garantitagarnas medverkan i arbetet med att begränsa statens risk för förluster i garantigivningen. Man behöver här överväga vilka möjligheter som finns att exempelvis införa självrisker i de garantisystem där sådana saknas ändra garantiernas form (där så är möjligt) från borgensåtaganden till villkorade garantier införa karenstider mellan det att betalningsdröjsmål anmäls till garan-timyndigheten och det att myndighetens betalningsansvar inträffar utforma bättre avtalskonstruktioner i samband med garantierna se över premiernas konstruktion (engångsavgifter eller årliga ) Vissa av de tekniska frågor som nämnts ovan bör utredas i samarbete mellan garantimyndigheterna. Flera av dessa punkter har att göra med hur man ska kunna begränsa statens risk och få garantitagarnas medverkan i detta. Det finns också frågor där myndigheterna borde ha intresse av att på ett mera informellt sätt ta del av varandras erfarenheter. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till utredning av dessa frågor. Vilken organisatorisk form som är lämplig för detta bör övervägas av regeringen. Revisorerna anser att de beräkningsmetoder som tillämpas av EKN för det nya officiella bokslutet, liksom för beräkningen av behovet av säkerhetsreserver, bör analyseras av en oberoende instans. Erfarenheterna bör tas till vara av de övriga garantimyndigheterna. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till utredning av dessa frågor. bör utforma en gemensam syn på garanti-frågorna Många olika enheter inom är berörda av den statliga garantigivningen. Mycket talar för att samarbetet mellan dessa enheter behöver utvecklas. Revisorerna anser att bör utveckla en gemen sam syn på garantifrågor som står i överensstämmelse med den nya garantimodellen och de preciseringar av modellen som vi efterlyst i det föregående. Regeringen bör stödja myndigheternas arbete Myndigheterna bör ha regeringens aktiva stöd när det gäller att genomföra den nya garantimodellen. Detta är av särskilt stor betydelse eftersom genomförandet har gått mycket långsamt och varit svårare än beräknat. När det gäller utformningen av nya stora enstaka garantier bör Regerings-kansliets beredning utformas så att kompetens tas till vara på ett tidigt stadium. Regeringen bör också aktivt stödja RGK i dess ansträngningar att utveckla sitt arbete med garantierna och överföra äldre garantier till det nya systemet. Vidare krävs regelförändringar för att öka RGK:s befogenheter i vissa avseenden, speciellt när det gäller rätten att agera gentemot garantitagaren för att få denne att medverka till att skydda staten mot befarade förluster. arbete bör stödjas genom en rad förändringar. Systemet med nya garantier bör så långt möjligt anpassas till den nya garantimodellen. Regeringen bör fastställa ramvillkor inom vilka BKN kan fastställa mer preciserade villkor. Premierna bör vara differentierade och riskbaserade. Vad gäller de äldre garantierna vore det önskvärt med en övergång till ett riskbaserat premiesystem i kombination med subventioner. Vidare bör en garantireserv byggas upp för de äldre garantierna. Det skulle göra det lättare att i varje läge uppfylla statens förpliktelser i samband med skadebetalningar. Detta vore en administrativ förenkling för såväl myndigheten som . Av stor betydelse är också att BKN får bättre möjligheter att agera för att begränsa statens förluster i samband med befarade obestånd. Revisorerna föreslår att regeringen klargör vilken innebörd garantimodellen ska ha för EKN. Revisorerna föreslår också att regeringen tar initiativ till en särskild analys av vilken betydelse olika makroekonomiska förhållanden har haft för utvecklingen av EKN:s ekonomi . Revisorerna föreslår att regeringen tar de initiativ som behövs för att stödja myndigheternas arbete på det sätt som beskrivits ovan. Myndigheterna bör utveckla sin handläggning Samtliga myndigheter bör utveckla sin uppföljning av utestående garantier. bör öka sina aktiviteter för att förbättra uppföljning och kontroll av de risker som tas av de garanterade låntagarna. Detta kräver att myndigheten ges lämpliga befogenheter av regeringen. Myndigheten bör också öka sina insatser för återvinning av fordringar från tidigare infriade garantier. BKN skulle kunna agera mera kraftfullt för att begränsa statens förluster i samband med befarade obestånd om man får befogenheter för detta. Det kräver att regelsystemet ändras. har BKN en alltför svag ställning i förhållande till garantitagarna. EKN bör förbättra sin riskhantering, framför allt genom ökade insatser för uppföljning av utestående garantier och förbättrade bedömningar av kommersiella risker. Byte av delar av garantiportföljen med andra garantiinstitut är också en möjlig åtgärd.