frsrdg · GN04JO1 · 2000-01-01 00:00:00 — infördes min debattartikel i innan kom-munfullmäktige skulle ha sitt budgetsammanträde för budget 1998, där bl.a. beslut skulle tas om fortsatta nedskärningar i budget inom Barn- och utbildningsnämndens verksamhets-område. Jag undertecknade den med , Fageräng. Min chef hade fått ta del av artikeln, innan jag lämnade den ifrån mig, eftersom jag ville ha hans bedömning av sakligheten och om något kunde ge negativa effekter för vår förvaltning. Jag talade om för , att jag hade skrivit artikeln som privatperson och kultur-arbetare på fritid. Jag är mycket aktiv inom körlivet i . Jag sade också, att jag ansåg mig vara i min fulla rätt att yttra mig om kommunens förslag till beslut och dess verksamhet. Jag har aldrig kritiserat min egen nämnd eller motsatt mig att se till att fattade beslut verkställs. Ordförandens agerande var felaktigt. Den i grundlagen skyddade yttrandefriheten får inte på detta sätt hindras. ser mycket allvarligt på den inträffade händelsen. Förbundet anser att gymnasienämndens ordförande på ett flagrant sätt överträtt sina befogenheter som ordförande samt begått brott mot reglerna om yttrandefrihet. har senare erfarit att t.ex. kommunstyrelsens ordförande kommunalrådet i utbildning ang. yttrandefrihet fortfarande har den åsikten att alla anställda har rätt att yttra sig men vederbörande får ta konse-kvenserna. Dessa synpunkter har också framförts av gymnasie-nämndens ordförande . Dessa personer har enligt mitt förmenande blandat ihop rätten att yttra sig med de anställdas lojalitet i anställningen. Hänvisas till ett debattinlägg från undertecknad i frågan "lojalitet - yttrandefrihet". Bilaga 3 (här utelämnad). Debattinlägget (av regionchefen ) var ställt till , debattsidan, och bar rubriken med arbetsgiva-ren contra yttrandefrihet. I beslut anförde JO följande. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare mot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt med-dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Beträffande tryck-frihet och motsvarande frihet att yttra sig i bl.a. ljudradio och television finns reg-ler i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). De olika formerna för yttrandefrihetens utövande är underkastade vissa begränsningar en-ligt lag men får i det stora hela betecknas som mycket vidsträckta. Lagstiftningen på området har till ändamål bl.a. att balansera olika intressen som i högre eller lägre grad står emot varandra. I det fall som förevarande anmälan avser är det främst fråga om förhållandet mel-lan yttrandefriheten å ena sidan och kravet på lojalitet i förhållandet mellan ar-betstagare och arbetsgivare å den andra. Det går givetvis inte att ge ett allmängil-tigt besked om hur gränsdragningen mellan dessa intressen skall göras i relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare inom den offentliga sektorn. Varje situation måste ses i sitt sammanhang. I de senaste årgångarna av JO:s ämbetsberättelse redovisas åtskilliga fall (under rubriken och sekretess), där frågor om eventuella yttrandefrihetskränkningar m.m. har behandlats. Det finns således möj-lighet att på ett enkelt sätt få en god belysning av de problem som kan uppkomma på området. En riktlinje kan sammanfattningsvis vara att yttrandefriheten ger den anställde rätt att offentligt framföra från arbetsgivaren avvikande uppfattningar rörande verksamheten, men befriar inte den anställde från skyldigheten att i arbe-tet lojalt följa arbetsgivarens beslut och direktiv. I det aktuella fallet står det klart att debattartikel inte ens hade beröring med något eget tjänsteärende eller den egna förvaltningen utan enbart handlade om en allmän angelägenhet, vari han hade ett personligt och medborgerligt engagemang, och beträffande vilken den valda beslutande försam-lingen stod i begrepp att fatta ett viktigt beslut i form av ställningstagande till kommunens budget. agerande gentemot måste mot denna bakgrund bedömas som en uppenbar kränkning av yttrandefrihet och förtjänar den allvarligaste kritik. Jag har noterat att gjort "avbön" och tydligen kommit till insikt om att hans hand-lingssätt inte var försvarbart. Jag vill - till undvikande av missförstånd - markera att jag inte har tagit ställning till frågorna om medbestämmandelagens betydelse i sammanhanget eller befogenheter i egenskap av nämndordförande m.m. Med den allvarliga kritik som ligger i det anförda är ärendet avslutat. Tjänstemän vid en förvaltning har i ett diskussions-underlag, skrivet på förvaltningens papper, framfört vissa åsikter. Diskussionsunderlaget har, utan förvaltningens kännedom, överlämnats av tjänste-männen till ett statsråd och även delats ut till deltagare vid en konfe-rens. Kritik har riktats mot chefen för förvaltningen avseende de åt-gärder som vidtagits mot tjänstemännen i anledning av det inträffade (Dnr 275-1998) , och arbetade tidigare vid resursförvaltningens vuxenuppsökargrupp ("prostitutionsgruppen") i . Inför ett möte med bitr. arbetsmarknads-minister färdigställde en del av medarbetarna i "prosti-tu-tionsgruppen" ett diskus-sionsunderlag, "Det går inte att förändra en kvinnas inre situation, om man inte förstår hennes yttre villkor", vari gruppens önskemål och idéer dokumenterades. Diskussionsunderlaget skrevs på brevpapper och överlämnades till vid mötet. Dagen därpå skickades det till , som är chef för resursförvaltningen, och till dåvarande socialborgarrådet . medverkade , och två andra medarbetare i "prostitutionsgruppen" i en konferens rörande utarbet-an-det av ett socialt program för prostituerade kvinnor i . Kon-fe-rensen var anordnad av resursförvaltningen. Vid konferensen fanns förutom företrädare för deltagare från ett flertal externa myndigheter och organisationer. Under kon-ferensen delade medarbetarna i "prostitutions-gruppen" ut det ovan nämnda dis-kussionsunderlaget till övriga konferens-deltagare. Detta var inte sanktionerat eller ens i förväg känt av resurs-för-valtningen. En tid efter konferensen kallades , och de två andra medarbetarna i "prostitutionsgruppen" som närvarade vid konferensen till enskilda samtal hos . Ett sådant möte hölls även med på hennes egen begäran. I kallelsen till de enskilda samtalen anförde bl.a. följande avseende diskus-sionsunderlaget. För flertalet av konferensdeltagarna - och i synnerhet för de externa gästerna - måste detta doku-ment framstå som resursförvaltningens officiella uppfattning eller att dokumentet i vart fall var godkänt för spridning på konferensen. Något sådant godkännande finns inte! Dokumentet ut-trycker således endast prostitutionsgruppens privata uppfattningar trots att det är tryckt på resurs-förvaltningens papper. Jag finner dokumentets innehåll anmärkningsvärt på flera punkter och jag är mycket missnöjd med att det utan godkännande delats ut i ett officiellt sammanhang. Jag anser att ert dokument som spridits av er även till externa mottagare vid en av resursförvalt-ningen officiellt anordnad konferens ger en gravt felaktig bild av hur våra uppdragsgivare - politiker - agerat i prostitu-tionsfrågan. Jag anser att ert handlande är mycket anmärkningsvärt och att det är illojalt mot er arbetsgivare. Jag har för avsikt att skriftligen erinra er om era skyl-digheter enligt anställningsavtalet - i detta fall att vara lojal mot arbetsgiva-ren. Innan jag utfärdar en sådan skriftlig erinran bereds ni möjlighet att yttra er. Jag kallar härmed er fyra - var och en för sig - till ett möte där ni får möjlig-het att redogöra för er syn på ovanstående och förklara ert agerande. De enskilda samtalen protokollfördes. , och uppmanades någon tid senare, liksom all övrig personal vid vuxenuppsökarenheten, att skriva på ett dokument som utfärdats av resursförvalt-ningen och som benämndes "Allmänna åligganden och ordningsregler i tjänsten för an-ställda inom Vuxenuppsökarenheten vid för skola och soci-altjänst, ". Dessa s.k. ordningsregler hade bl.a. följande inne-håll. På förekommen anledning har arbetsgivaren funnit att det är nöd-vändigt med vissa klargörande ordningsregler beträffande informa-tionslämnande m m som sker till utomstående i verksamhetens namn. Anställd inom Vuxenuppsökarenheten skall försäkra sig om att all information som lämnas externt avseende enheten och dess verk-samhet är godkänd av överordnad chef. Vid minsta tveksamhet om vilken information som kan lämnas eller vad som godkänts för ut-lämnande bör hänvisning ske till överordnad chef. Om externa informationsaktiviteter planeras skall tillstånd för dessa inhämtas i förväg liksom tillstånd att använda tid och material för dessa. Detta innebär dock inga inskränkningar av den grundlagsenliga ytt-randefrihet som tillkommer varje medborgare. Denna yttrandefrihet skall dock användas så att inte arbetet otillbörligt påverkas eller ar-betstid tas i anspråk. Ordningsreglerna undertecknades av och , däremot vägrade att skriva under dem. Hon fick därvid be-sked från , som var verksamhetschef vid resursförvaltningen, att hennes vägran skulle kunna medföra att disciplinära åtgärder i form av erinran, varning och slutligen uppsägning vidtogs mot henne. Innan detta ställdes på sin spets uppmärksammades dock ordningsreglerna av massmedia, vilket fick till följd att några politiker gick ut med ett pressmeddelande, vari de deklarerade bl.a. att yttrandefriheten för anställda i kommunen gällde oinskränkt. Vid ett nytt möte med bl.a. , och den 15 de-cember 1997 rev sönder de undertecknade ordningsreglerna och förklarade i stället i protokollet från mötet vilka regler som gällde i detta avse-ende. informerade därefter bl.a. samtliga borgarråd och stadsdels-direktörer om vad som förevarit i ärendet. Det förekom även information till massmedia. uttalade sig också i det interna informationsbladet ReN-referat, vilket delas ut till all personal vid för-valtningen. Han anförde där bl.a. följande angående utfärdandet av ordningsreg-lerna. Tyvärr har jag bedömt denna drastiska åtgärd som nödvändig eftersom några få anställda vid för-valtningens prostitutionsgrupp trots allvarliga samtal med mig om vilka regler som gäller, valt att på förvaltningens papper externt sprida information och personliga uppfattningar som jag och förvaltningen tar avstånd ifrån. , och begärde att JO skulle granska resursförvaltningens handläggning av ärendet. De ifrå-gasatte därvid sär-skilt dels lagligheten av de av resursförvaltningen utfärdade ordningsreglerna, dels om nämndens handläggning av ärendet inneburit en kränkning av deras ytt-rande-frihet. De vände sig även mot att låtit dem schavottera i av honom upprättade skrivelser, både externt och internt, samt gjorde gällande att i dessa redogjort för sakomständigheterna på ett felaktigt och missvi-sande sätt. De hänvisade i detta avseende särskilt till att det i skri-velser framstått som om de allvarliga samtalen ägt rum innan diskus-sionsun-derlaget formulerades och delades ut. Anmälan remitterades till och socialtjänst i för utredning och yttrande. Nämnden överlämnade som sitt remissvar, utan eget ställningstagande, en av förvaltningschefen upp-rättad promemoria, vari anfördes bl.a. följande (bilagorna här utelämnade, JO:s anm.). genomförde en stadsdelsnämndsreform med 24 stads---dels-nämnder. inrättades den nya och socialtjänst (ReN). ReN har således endast varit verksam . Nämndens ansvarsområde består av ett fyrtiotal verksamheter inom främst skola och socialtjänst som det av skilda skäl då inte ansågs lämpligt att decentralisera till stadsdelsnämnderna. emellan mycket olika såväl till innehåll, karaktär som storlek. I den tidigare organisationen tillhörde de bl a , den centrala eller hade varit organisatoriskt placerade på något av stadens 17 social-distrikt som en verksamhet med kommunövergripande ansvar. Prostitutionsgrup-pen, som de tre anmälarna tillhör, fanns organisatoriskt på socialdistriktet i centrala stan, innan den vid stads-delsnämndsreformen överfördes till ReN. I den nya resursförvaltningen för skola och socialtjänst (ref) har prostitutions-gruppen ingen egen organisatorisk ställning utan den ingår i förvaltningens vuxenuppsökarenhet. ReN har över 2 000 anställda och har en budgetomslutning på ca . ReN är därmed en av stadens största nämnder. har mycket arbete ägnats åt att finna en ändamålsenlig organisa-tionsstruktur för den breda av olika verksamheter. Mycket kraft har också lagts ned på att söka sammansmälta de olika förvaltningskulturer som funnits på grund av att verksamheterna kommit till ReN från olika håll. Det är ingen överdrift att påstå att den lilla prostitutionsgruppen med fyra an-ställningar i detta arbete har tagit oproportionerligt stort utrymme och energi. Förvaltningsledningen fann redan tidigt att prostitutionsgruppen i den tidigare organisatio-nen haft mycket stor frihet att själv utforma regler och rutiner för arbetets bedrivande och att detta i vissa fall fått negativa kon-sekvenser. Det gällde bland annat arbetstider, schemaläggning, beslut om ledigheter, deltagande i utbildning och externa konferenser, inköpsrutiner m.m. Efter ett möte tillsatte jag en arbetsgrupp för att tillsam-mans med prostitutionsgruppen se över en-hetens administrativa rutiner (se bifogade Beslut rörande vuxenuppsökarenheten, bilaga 2). hade jag också ett särskilt möte med en av anmälarna, , som då var tjänst-ledig och arbetade i ett projekt kring information om prostitution till bl a skolor och stadsdelsnämnder (projektet finansierades av ). Vid detta möte (minnesanteck-ningar fördes inte) be-gärde jag att få en redovisning av projektet och en strukturerad plan över hur den återstående projekttiden skulle användas. Jag minns också att jag framförde att jag önskade mindre av allmän opinionsbildning ("utrikespolitik") om prostitutionen och mer av konkret information till projektets målgrupper. var enligt JO-anmälan inbjuden till bitr. Till detta möte färdigställde prostitutions-gruppen diskussionsunderlaget: Det går inte att förändra en kvinnas inre situation, om man inte förstår hennes yttre villkor (bilaga 1 till anmälan). Detta papper sändes efter besöket hos till mig med internposten. Eftersom jag var på semester upptäckte jag papperet först i au-gusti och fäste ingen särskild upp-märksamhet vid det utan la det åt sidan för ev. senare läsning. politiker har uppdragit åt ref att utarbeta förslag till ett socialt program för prostitue-rade kvinnor i . anord-nade förvaltningen en konferens med delta-gande av politiker och inbjudna från frivilliga organisationer och samverkande myndigheter. Kon-ferensen syftade till att utgöra en avstamp för arbetet med det sociala programmet. Vid gruppar-betena under konferensen delade prostitutionsgruppen ut PM:en Det går inte att förstå. Detta kom helt överraskande för konferensled-ningen. Jag blev mycket upprörd över detta handlingssätt, vilket tydligt framgår av min skrivelse (bilaga 3). Jag kallade och de tre från prostitutionsgruppen som var närvarande vid konferensen till möten för att de skulle få redo-göra för sin syn på det inträffade. Mötena genomfördes och minnesanteckningar fördes och justerades av mig och en facklig företrä-dare. JO-anmälaren var själv inte närvarande vid konferensen men begärde att också få hö-ras, vilket beviljades. Minnesanteckningarna från dessa möten bifogas (bila-gorna 4-8). Observera särskilt att i minnesanteckningen från mötet med berörs det ovan nämnda mötet och "överenskommelsen" om den externa opinionsbildningen ("utrikespolitiken"). Dessutom bör påpekas att säger personaldirektören att ord-ningsregler i form av en skriftlig erinran om vilka regler som gäller inte är det-samma som en skriftlig varning (minnesanteckningen sid. 4). När minnesanteckningarna färdigställts och justerats skickade jag dem till stadens juridiska avdel-ning för hjälp med bedömning om det kunde bli ak-tuellt med någon form av disciplinär åtgärd. Jag fick rådet att utfärda All-männa åligganden och ordningsregler i tjänsten för anställda inom vuxenuppsökarenheten vid för skola och social-tjänst, . Till rådet bifogades ett förslag till formulering (bilaga 9). Jag följde juristernas råd och förvalt-ningen bad de anställda vid vuxenuppsökarenheten att underteckna ordningsreglerna. Så skedde, men nekade att skriva på. En tid senare uppmärksammade några massmedia ordningsföreskrifterna och menade att de var ett uttryck för brott mot den grundlagsfästa yttrande- och meddelarfriheten (se t ex bifogade klipp från Metro , bilaga 10). Under några hektiska dagar diskuterades yttran-defri-heten intensivt i tidningar, radio och TV. Det gick så långt att några av ledande politiker gick ut med ett pressmeddelande och deklare-rade att yttrandefriheten för anställda i gäller oinskränkt! (bilaga 11). Med anledning av den uppmärksamhet frågan fick och att ordningsreglerna kommit att stå som ett angrepp (munkavle) mot personalens yttrandefrihet kallade jag till ett nytt möte och rev sönder de undertecknade ordningsreg-lerna. I protokollet från detta möte redogjorde jag ensidigt för vilka regler som skulle gälla (bilaga 12). Enligt min bedömning hade massmediauppmärksamheten haft en skadlig inverkan på det goda samarbete och förtroendefulla klimat som normalt rå-der i ref mellan ledning och övrig personal. Jag informerade därför samtliga borgarråd, ledamöter och ersättare, chefer inom ref och stadens stads-delsdirektörer om min syn på saken (bilaga 13). ReN-Referat (bilaga 14) delas ut till alla anställda i förvaltningen och är förmod-ligen det som åsyftas i anmälan när anmälarna ansett sig fått schavottera in-ternt inför medarbetare i ref. Två ledamöter i nämnden anförde i ett särskilt utta-lande följande. Det får inte råda några som helst tvivel om att yttrande- och meddelarfrihet gäller för anställda i . Det framgår mycket klart av det personalpolitiska programmet att de anställda ska ha full och självklar rätt att kontakta och uttala sig för medier. Det är självklart inte omdömesgillt av enskilda tjänstemän att på stadens brevpapper offentligt delge sina personliga uppfattningar. Men det får heller inte förekomma försök att få anställda att skriva under särskilda ordnings-regler som skulle kunna uppfattas som ett försök att begränsa den grund- lagsfästa yttrande- och meddelarfriheten. Att så skedde i resursförvaltningen är mycket olyckligt. JO tog del av den skrivelse av som till-ställde bl.a. och med anledning av händelserna på konferensen. JO hade vidare tillgång till protokoll från de enskilda samtal som hölls med , och under hös-ten 1997 och från mötet samt till den information som lämnat till övrig personal vid förvaltningen i ReN-referat. JO tog också del av det aktuella diskussionsunderlaget. , och kommenterade re-missvaret. I beslut anförde JO följande. I 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) stadgas att varje medborgare gentemot det all-männa är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Be-gränsning av yttrandefriheten får enligt 2 kap. 12 § RF ske genom lag. Någon sådan begränsning är dock inte aktuell i förevarande fall. Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som andra med-borgare. En offentligt anställd kan som alla andra ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet. Den som är anställd i allmän tjänst har således rätt att fritt uttala sig om sådana förhållanden på sin arbetsplats som han anser bör komma till allmänhetens kännedom. Det finns emellertid regler i sekretesslagen (1980:100) som begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han fått veta i samband med sin tjänst. Dessa regler saknar dock intresse här. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot "det allmänna". Detta innefattar t.ex. kommunernas valda församlingar och för-valtningsorgan. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndig-heten för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myn-dighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare kan således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket yttrandefriheten används. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att lämnade uppgifter är felaktiga. Myndigheten är i stället hän-visad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter. Synpunkter på resursförvaltningens åtgärder Den meningsyttring som har manifesterats i det s.k. diskussionsunderlaget ligger i och för sig inom ramen för den i regeringsformen garanterade yttrandefriheten. Jag ser dock inget anmärkningsvärt i att förvaltningen reagerade mot att menings-yttringen kom till uttryck på ett sådant sätt att en utomstående kan ha uppfattat den som förvaltningens officiella ståndpunkt eller att diskussionsunderlaget i vart fall var sanktionerat av förvaltningen. Den fråga som främst blir föremål för min uppmärksamhet är om och i så fall i vad mån de åtgärder som förvaltningen vidtagit mot bl.a. , och har inneburit en kränkning av deras yttrande-frihet. Såvitt kan utläsas av remissvaret anser inte att någon sådan kränkning ägt rum. Förvaltningens inledande åtgärd har varit att i en skarpt formulerad skrivelse kalla de berörda tjänstemännen till enskilda samtal med anledning av det inträffade. Invändningar kan inte sällan riktas mot att arbetsgivaren kallar den anställde till sådana samtal och JO har i flera beslut varit kritisk till detta förfaringssätt (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 521 och 527 samt 1995/96 s. 447). Myndighe-tens avsikt med samtalen kan visserligen vara legitimt, och jag har inte något att invända mot att en myndighet på så sätt erinrar den anställde om att arbetstiden och den av arbetsgivaren tillhandahållna utrustningen inte får använ-das för privata ändamål. Det finns enligt min mening inte heller något att invända mot att arbets-givaren påtalar vikten av att den anställde, vid utnyttjandet av ytt-randefriheten, tydligt klar-gör att det är fråga om privata ställningstaganden och att det som fram-förs inte är myndighetens officiella ståndpunkt. Det avgörande för bedömningen av om myndigheten bör ha enskilda samtal torde dock vara hur den anställde uppfattar saken, under förutsättning naturligtvis att det i någon mån finns sakliga skäl härför. I förevarande fall framgår med all tydlighet såväl av innehållet i kallelsen till samtalen som av protokollen över de genom-förda samtalen att arbetsgivarens avsikt sträckte sig längre än att enbart erinra de berörda om betydelsen av att göra skillnad på personliga meningsyttranden och sådana som sker i verksamhetens namn. Enligt min mening tyder formuleringarna på att förvaltningens avsikt varit att utdela reprimander och att den ansett sig oför-hindrad både att kritisera , och för sakinnehållet i dokumentet och att ifrågasätta deras lojalitet mot ar-betsgivaren. JO har i tidigare uttalanden varit kritisk till att den anställdes lojalitet mot sin ar-betsgivare ifrågasätts i situationer som denna. JO har i ett beslut uttalat följande: "Att bedöma de uttalanden en tjänsteman gör i kraft av sin yttran-defrihet med utgångspunkt i frågan om hans lojalitet in-för arbetsuppgifterna, inne-fattar enligt min mening en otillbörlig på-verkan. Det ankommer inte på en led-ningsgrupp/arbetsgivare att göra värderande ut-tal-an-den beträffande den som tar yttrandefriheten i anspråk." (JO:s ämbets-be-rät-telse 1992/93 s. 586, jfr även JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. Jag har förståelse för att det från förvaltningens sida förelåg ett behov av att be-möta de uppgifter som den ansåg var felaktiga i dokumentet samt att klargöra att de åsikter som kom till uttryck däri inte var förvaltningens offi-ciella uppfattning och att dokumentet inte heller hade sanktionerats av företrädare för förvaltningen.