frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Man bedömer vidare att låntagarnas (fastighetsägarnas) betalningsflöden har stabiliserats eftersom de årgångar som har hög skadefrekvens - fastigheter som togs in i garantisystemet när det startades - nu har börjat Att förändringarna av systemet för räntebidrag är genomförda stabiliserar också låntagarnas betalningsflöden. Det är därför möjligt att förbättra BKN:s prognosmetoder. En alternativ prognosmodell har presenterats för regeringen . I den alternativa prognosmodellen beräknar BKN teoretiska fastighetsvärden på de fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar och har BKN-garanterade lån. Dessa teoretiska värden beräknas utifrån hyresnivån på den lokala bostadsmarknaden och visar hur stora lån låntagaren/ bostadsrättsföreningen klarar av att betala vid givna räntesatser. De på detta sätt framräknande fastighetsvärdena kan sedan jämföras med de faktiska beloppen för de BKN-garanterade lånen. Beräkningarna kompletteras med de gjorda kassaflödesanalyserna. Fördelarna med den alternativa modellen är enligt BKN att man kan beräkna förlustriskerna vid olika antaganden om den framtida utvecklingen t.ex. vad gäller inflation och ränteutveckling. Vidare kan metoden användas för att bedöma förlustriskerna i bostadsrättsföreningar för vilka man inte har årsredovisningar. Detta minskar de problem BKN haft med bortfall vid prognosarbetet. Små möjligheter att ändra villkoren under garantins löptid BKN har begränsade möjligheter att agera under garantins löptid om garantitagaren betalar premien och låntagaren inte kommit in i betalningssvårigheter. Garantiformen - fyllnadsborgen - innebär också att det är garantitagaren (långivaren) som i hög grad styr händelseutvecklingen. Även om BKN ser att en obeståndssituation kommer att inträffa har nämnden små möjligheter att agera. Det man kan göra - och i många fall också gör - är att ta upp en diskussion med garantitagaren. Väljer denne att inte agera kan BKN inte tvinga fram ett agerande. BKN kan heller inte kompensera sig med högre för riskökningar i enskilda garantiärenden eftersom premiesatsen är fast och fastställs av regeringen. Däremot skulle man kunna föreslå regeringen att genomföra generella premiehöjningar. Sådana höjda skulle BKN också kunna ta ut på löpande garantier eftersom garantitagaren betalar premien årsvis. BKN har också i budgetförslaget för 2000-2002 föreslagit att premienivån för äldre garantier höjs till av garanterat belopp. Av diskussioner med BKN har också framgått att man anser att området nya garantier f.n. belastas med en relativt hög premie. Systemet har flera nackdelar som skulle kunna undvikas om man övergick till individuell premiesättning. Ett sätt att uppnå detta kan vara att regeringen fastställer ett antal premieklasser, medan BKN ges ansvaret att fastställa premie och övriga villkor för varje individuellt ärende. Med differentierad premiesättning skulle BKN också kunna få en större och - framför allt - mera diversifierad portfölj. Vilken typ av garantier infrias? Av de garantier som BKN har infriat har alla utom en tillhört kategorin äldre garantier, dvs. garantier som utfärdats . Huvuddelen av de infriade garantierna är också sådana som lämnades i anslutning till övergången från statliga lån till garantier /92. Vid denna övergång fanns ett antal ärenden för vilka länsbostadsnämnderna hade beviljat statliga bostadslån men ännu inte betalat ut lånen. Det fanns också några (få) fall för vilka inget slutligt beslut om statliga lån hade lämnats. För dessa två grupper av ärenden hade låntagaren två möjligheter: endera att fullfölja ansökan om finansiering hos det statliga bostadsfinansieringsinstitutet eller att vända sig till en annan långivare. I båda fallen utfärdade BKN en kreditgaranti. I det förra fallet (SBAB-alternativet) gjorde BKN inte någon tilläggsprövning. Detta motiverade BKN med att staten redan hade gett ett (bindande) finansierings-löfte genom länsbostadsnämndernas beslut. I det senare fallet gjorde BKN en kreditprövning i anslutning till att man utfärdade garantin. Den prövning som länsbostadsnämnderna hade gjort av ansökningar om bostadslån var av olika skäl inte lika omfattande som den som BKN normalt gör. De ärenden som skaderegleras omfattar framför allt en viss årgång fastigheter, nämligen de som färdigställdes och . Problemet för dessa hus (en del av de s.k. krisårgångarna) är att deras produktionskostnader var alltför höga i förhållande till de hyresnivåer eller motsvarande som kan tas ut av de boende. Dessa fastigheter har, enligt BKN, vanligen för höga pantvärden i förhållande till marknadsvärdet. Fastigheterna har också fått reala ökningar av utgifter för drift och kapital bl.a. till följd av nedskrivna räntebidrag och till följd av att halv fastighetsskatt påförs dem efter färdigställandet. Fastighetsägarna har inte kunnat kompensera utgiftsökningarna med t.ex. ökade hyror eller månadsavgifter. Ersättning till garantitagaren/långivaren för förluster som denne gjort till följd av att låntagaren inte fullgjort sina skyldigheter kan utgå antingen efter det att huset sålts (huvudregel) eller efter en ackordsuppgörelse. I det första fallet ersätter BKN långivarens förluster efter det att huset sålts exekutivt, men man kan också acceptera underhandsförsäljning. En sådan försäljning kan nämligen innebära att försäljningen sker snabbare än vid exekutiva försäljningar, vilket kan begränsa statens förluster. BKN får acceptera ackord om uppgörelsen innebär att låntagaren kan antas ha ekonomiska förutsättningar att fullfölja det nya avtalet och om kreditförlusterna för staten är påtagligt lägre än om huset säljs. Ackordsuppgörelser dominerar vid skadeersättningar. Ackordsuppgörelser har ingåtts för av de belopp som garantitagare sökte skadeersättning för (2 900 av ). Ackordsuppgörelserna har inneburit besparingar för staten på ca jämfört med om fastigheterna hade sålts, enligt BKN. Förlusten vid ackord beräknas i genomsnitt bli lägre än vid försäljningar. En anledning till att förlusten blir lägre är att en ackordsuppgörelse görs i anslutning till eller innan ett obestånd inträffat. Man undgår därmed de stora ränteskulder som BKN hade varit tvungen att ersätta om man väntat och skadereglerat först efter det att en försäljning genomförts. Arbetsgången i ett ackordsärende - Arbetet inleds med att långivaren (kreditinstitutet) meddelar BKN att låntagaren inte kommer att klara av sina åtaganden. Långivaren begär att BKN ska godkänna det förslag till rekonstruktion (ackord) som utarbetats tillsammans med låntagaren. Det är dock inte ovanligt att det är BKN som tagit fram ett förslag till ackordsuppgörelse. - Förslaget till ackord Förslaget till ackord visar den ekonomiska situationen före rekonstruktionen och behovet av att skriva ned garanterade lån. Vidare anges låntagarens skyldigheter (exempelvis höjningar av månadsavgifter) och eventuell kontantersättning från låntagaren till BKN i samband med att ackordsuppgörelsen sluts. I rekonstruktionsförslaget framgår dessutom orsakerna till rekonstruktionsbehovet. De vanligaste orsakerna är minskande räntebidrag som följer av ändrade bidragsregler och det faktum att fastigheten påförs (halv) fastighetsskatt efter färdigställandet. - Har garantitagaren rätt till skadeersättning? Nästa steg är att BKN bedömer om garantitagaren har rätt till skadeersättning. Om så är fallet inleds handläggningen med att man bedömer för- och nackdelar för staten med den föreslagna ackordsuppgörelsen. - Fastighetsanalys görs av BKN. BKN gör en fastighetsanalys av nuläget och läget efter ackord för att bedöma om ackordet ger långsiktig ekonomisk stabilitet. Vid rekonstruktioner behöver ofta hela det BKN-garanterade lånet skrivas av. Detta kompenseras ibland till viss del av att BKN får en kontantersättning av låntagaren som motsvarar delar av garantibeloppet. Rekonstruktionen görs ofta innan ett obestånd inträtt för låntagaren, men då det står klart att låntagaren inte kommer att klara av sina låneåtaganden. Låntagaren - ofta en bostadsrättsförening - kan då fortfarande ha likvida tillgångar som BKN får ersättning från. - BKN tar in synpunkter från andra berörda. som man bedömer ansökan tar BKN också in synpunkter och bedömningar från andra berörda, t.ex. kommuner om det finns borgen för lån till bostadsrättsföreningar. att kommunen infriar sina åtaganden och inte utövar sin regressrätt gentemot låntagaren, dvs. inte kommer att försöka återvinna sin skadeersättning från låntagaren. Skälet till detta krav är att man vill undvika att kommunen får ökade möjligheter att återvinna sina fordringar genom att staten skriver av det BKN-garanterade lånet. - BKN tar ställning till ackordsförslaget. Statens kostnader för ackordsuppgörelsen bedöms och jämförs med de kostnader staten skulle få bära om huset gick till exekutiv försäljning. Man bedömer också om uppgörelsen innebär att staten blir kvar i risken på låntagaren eller kommer ur den helt. BKN föreslår ändringar i uppgörelsen för att minska statens förluster. - Sedan BKN, långivaren och låntagaren kommit överens om villkoren i ackordet beslutar nämnden att medverka i uppgörelsen. - Formell ansökan om skadereglering inkommer från långivaren. Efter det att BKN beslutat medverka i ackordsuppgörelsen kommer långivaren/garantitagaren in med en formell ansökan om skadereglering. BKN beslutar att ersätta garantitagaren för den förlust som ackordet innebär och att skriva ner BKN:s garanti med det ersatta beloppet. tar BKN över garantitagarens fordran på låntagaren. Denna fordran skrivs normalt av. I undantagsfall behåller BKN delar av regressrätten efter det att uppgörelsen träffats. Vanligtvis uppgår den tidsperioden till . Om låntagaren som en del av ackordet skall göra en kontantbetalning till BKN görs den . BKN betalar ut ersättningen till långivaren. BKN följer sedan löpande att låntagaren fullgör sina åtaganden gentemot BKN. Arbetsgången vid exekutiv försäljning Det normala vid exekutiv försäljning är att långivaren bedömt att låntagaren inte kan klara en rekonstruktion, eller att en sådan inte är ett realistiskt alternativ, och därför bestämt att en försäljning av huset ska genomföras. BKN deltar vanligen inte i arbetet förrän det blir aktuellt med en (exekutiv) försäljning. I några fall har långivaren först försökt med en rekonstruktion. Rekonstruktionen kan ha misslyckats till följd av att låntagaren gått i konkurs eller att alla långivare inte vill medverka i en ackordsuppgörelse. BKN kan också ha ansett att ackordet inte blir mer förmånligt än en försäljning eller bedömt att låntagaren saknar förutsättningar för att driva fastigheten lönsamt efter en uppgörelse. I de fall garantin infrias till följd av exekutiv försäljning av huset skiljer sig handläggningen från den vid ackordsuppgörelser på följande punkter. - Huset lämnas till exekutiv försäljning genom långivarens försorg och säljs på exekutiv auktion av . BKN deltar normalt inte i denna del av arbetet. - Långivaren begär efter försäljningen skadeersättning och BKN bedömer om långivaren har rätt till ersättning. BKN bedömer därvid bl.a. om långivaren gjort en godtagbar kreditriskprövning då garantin registrerades. Har långivaren rätt till skadeersättning fastställer BKN ersättningens storlek och beslutar att betala ut ersättning till garantitagaren. - BKN betalar ut ersättningen. skriver BKN ner värdet av garantin, oftast till 0. Detta förklaras av att försäljningspriset vid denna typ av försäljningar normalt ligger så lågt att det inte räcker till att ge staten någon ersättning för gjorda skadeutbetalningar. - Långivaren/garantitagaren överlåter sin fordran på BKN i samband med att skaderegleringen görs och BKN bevakar sin övertagna fordran gentemot låntagaren. BKN utövar regressrätt mot låntagaren till den del fordran inte skrivs av i samband med skaderegleringen. Vid konkurser bevakar BKN sin rätt i konkursen och möjligheterna att få utdelning ur konkursboet. Det vanliga är att BKN skriver av fordran eftersom låntagaren saknar förmåga att betala av på lånet. Vid konkurser för juridiska personer (fastighetsbolag och bostadsrättsföreningar) är detta särskilt tydligt. - Slutligen skriver BKN till och meddelar att ersättning betalats ut till långivaren p.g.a. exekutiv försäljning. Säljs huset exekutivt upphör nämligen räntesubventioner vanligen att utgå. BKN har också möjlighet att medge försäljning av en fastighet under hand, dvs. före en exekutiv försäljning. Ur BKN:s synvinkel är en sådan försäljning att föredra eftersom det snabbare förloppet innebär att skadeersättningen kan hållas nere jämfört med vid exekutiv försäljning. BKN gör då en bedömning av besparingen jämfört med en exekutiv försäljning. Bedömer BKN att köpeskillingen för fastigheten är rimlig och att besparingen jämfört med exekutiv försäljning inte är liten godtar man underhandsförsäljningen. Godtar BKN underhandsförsäljning får ägaren behålla räntebidraget, i motsats till vad som gäller vid exekutiv försäljning. Däremot kan BKN utnyttja räntebidragen för att återvinna en del av skadeersättningen. Om de kvarvarande räntebidragen understiger de kostnader BKN skulle haft om huset sålts exekutivt avstår BKN från att utnyttja denna möjlighet. Överstiger de kvarvarande räntebidragen BKN:s kostnader begär nämnden att ägaren ska betala in den överskjutande delen. BKN gör i varje skadeärende en bedömning av om man ska köpa fastigheten för att skydda statens fordran. har BKN inte bedömt det mera förmånligt att köpa fastigheten än att sälja den eller godta en rekonstruktion. BKN:s arbete för att utveckla garantigivningen Beslutet att införa den nya garantimodellen ställde enligt BKN större krav på garantiverksamheten. I första hand behövdes enligt BKN:s bedömning en bättre riskanalys av redan lämnade garantier. De större kraven medförde också att BKN personalmässigt förstärkte Garanti- och skadeenheten med en tjänst, som handläggarna fick totalansvar för verksamheten inom sina geografiska områden. Den äldre garantigivningen finansieras fortfarande över anslag och BKN bedömer att anslagsfinansieringen kommer att behållas. Det betyder att man måste kunna bedöma anslagsbelastningen i förväg. BKN har vidareutvecklat sin prognosmodell för detta ändamål. Utvecklingsarbetet innebär att BKN kommer att kunna bedöma vad systemet kostar i ackumulerade termer, givet vissa räntor. Hur detta faller ut över tiden kan emellertid inte styras av BKN. Det kommer därför även fortsättningsvis att vara svårt att träffa rätt med prognoser över den årsvisa anslagsbelastningen. Det är regeringen som fastställer premienivåerna och styr villkoren genom de garantiförordningar som utfärdats för respektive garantiform. BKN kan endast agera indirekt, genom att lämna förslag till regeringen att genomföra de ändringar i reglerna som nämnden bedömer nödvändiga. I årets budgetförslag för har BKN lämnat flera förslag till ändringar i och garantivillkor. Ett av BKN:s förslag är att en garanti för ny- och ombyggnad skulle kräva medgivande från nämnden innan garantin utfärdas. BKN skulle således själv pröva låntagarens betalningsförmåga i anslutning till att garantin ska börja gälla och inte som i efterhand. En sådan ändring skulle enligt BKN undanröja den osäkerhet om garantins giltighet som finns. Den skulle också enligt BKN innebära bättre möjligheter att överblicka garantistocken och förbättra underlaget för löpande riskanalyser. För att finansiera en sådan obligatorisk garantiprövning har BKN föreslagit en anmälningsavgift på per garanti. BKN har också föreslagit att premien för äldre garantier höjs till fr.o.m. . BKN har successivt utvecklat riskbedömningarna för äldre garantier, särskilt vad gäller bostadsrättsföreningar. En större tonvikt har lagts vid analyser av kostnaderna och deras utveckling. Den s.k. fastighetsanalys som görs i anslutning till bedömningen av garantiansökan har byggts ut och omfattar numera (t.ex. ) för att fånga in läget då full fastighetsskatt ska betalas för fastigheten. BKN-garantierna är en del av bostadspolitiken Kreditgarantierna för bostäder är i hög grad en del av den allmänna bostadspolitiken. Det framgår inte bara av BKN:s mål utan även av det faktum att förändringar i andra delar av bostadspolitiken får effekter i form av skador som drabbar BKN-garantierna. Utgifterna för skador i garantisystemet är också starkt beroende av det allmänna ränteläget. En ränteuppgång kan medföra en betydande ökning av skadeutbetalningarna. Garantisystemet behöver emellertid inte vara helt låst av dessa samband. Flera av de iakttagelser som gjorts i granskningen tyder på att BKN-systemet skulle kunna fungera bättre om det bringades i bättre överensstämmelse med den nya garantimodellen. Som redovisats tidigare är BKN:s garantigivning i huvudsak regelstyrd och fastställd av regeringen. BKN:s handläggning består till stor del av att avgöra om de enskilda garantiansökningarna uppfyller de givna villkoren. Individuella anpassningar av garantivillkor och till riskerna i den enskilda garantiansökan kan således inte göras. Ändringar i garantisystemen kan heller inte genomföras av BKN utan beslutas av regeringen efter förslag från nämnden. BKN har små möjligheter att begränsa statens förluster BKN:s garantier har formen av fyllnadsborgen, vilket innebär att myndigheten har små möjligheter att styra när och hur statens garantiansvar ska utnyttjas. Förloppet styrs huvudsakligen av garantitagaren (kreditinstitutet). BKN saknar också möjligheter att fastställa villkor för hur lån ska sägas upp i lägen då det finns risk att låntagaren inställer betalningarna på lånet. BKN har sålunda begränsade möjligheter att påverka statens förluster vid skadeersättningar genom att t.ex. få till stånd en tidig ackordsuppgörelse. Väljer garantitagaren att invänta en exekutiv försäljning kan BKN inte tvinga fram en uppgörelse trots att tidsutdräkten ökar statens förlust genom att de obetalda räntorna ökar. BKN:s garantisystem följer inte garantimodellens intentioner Konsulten drar i sin rapport slutsatsen att BKN:s garantisystem i väsentliga delar inte är i linje med de intentioner som finns i den nya garantimodellen. Enligt modellen ska garantimyndigheterna ha ansvaret för att utforma garantisystemen utifrån statsmakternas övergripande beslut om garantigivningens mål och syften. Detta innebär enligt konsulten två saker: dels att garantimyndigheten bör ha ansvar för att utforma de allmänna villkor och principer för premiesättning som bör gälla, dels att villkor och för enskilda garantier ska sättas utifrån riskerna i det specifika projekt som garantin gäller. BKN uppfattar det som en begränsning att man inte har ansvaret att utforma garantivillkoren och att man inte kan arbeta med villkor som är anpassade till riskerna i den enskilda affären. Enligt BKN har myndigheten inte fullt resultatansvar för garantierna utan har snarare uppgiften att minimera statens kostnader för garantigivningen inom den givna villkorsramen. Det faktum att BKN inte i egentlig mening kan styra eller påverka händelseförloppet vare sig vid förväntade eller vid konstaterade skadefall uppfattar man också som en begränsning. BKN skulle kunna minska statens förluster om man hade större möjligheter att vara en aktiv part i processen fram till den tidpunkt då man behöver skadereglera. BKN:s handläggning har utvecklats BKN:s handläggning av garantier från ansökan till skadereglering och återvinningar har utvecklats. Man har utvecklat riskbedömningen av garantiansökningar, riskanalysen av den utestående garantistocken och handläggningen av skadeersättningar för att minska statens förlustrisker. Enligt konsultens bedömning har BKN utvecklat arbetsrutiner som följer garantimodellens intentioner. Garantisystemet som sådant har dock knappast anpassats till garantimodellen som den redovisades i riksdagsbeslutet (1996/97:FiU1). Nya garantier redovisas och finansieras visserligen vid sidan om statsbudgeten och på ett konto i RGK, men i övriga avseenden har inga förändringar genomförts. Finansieringen av äldre garantier har inte förändrats Äldre garantier har inte flyttats över till finansiering via konto i RGK utan såväl de löpande underskotten som förvaltningskostnaderna finansieras över anslag inom utgiftsområde 18. På denna punkt överensstämmer regeringens handläggning inte med riksdagsbeslutet. Enligt riksdagsbeslutet om garantimodellen skulle garantier utställda innan modellen trädde i kraft, dvs. utställda , också finansieras och redovisas utanför statsbudgetens anslagssystem via ett konto i RGK. Löpande finansieringsbehov skulle, utöver via och eventuella ränteinkomster, finansieras via en obegränsad kredit i RGK. Över statsbudgeten skulle man bara finansiera slutliga förluster på äldre garantier. Återvinningar efter skadereglering av äldre garantier borde föras till en särskild garantireserv för detta resultatområde. Någon sådan reserv har inte inrättats. Ge BKN ansvar för villkoren i garantisystemet Garantimodellen bygger på att garantimyndigheten ska sätta priser på garantierna genom att utforma villkor och så att de anpassas till riskbilden i de enskilda garantierna. Någon sådan anpassning av garantisystemet har inte skett. Enligt konsulten bygger det nuvarande BKN-systemet på att garantitagaren (kreditinstitutet) själv kan riskbedöma och registrera garantier utan att BKN först prövat ansökan. I praktiken gör BKN emellertid en förhandsprövning av av alla garantiärenden. BKN har också föreslagit att alla ansökningar rörande hyreslägenheter och bostadsrätter ska förhandsprövas innan de får registreras i BKN-systemet. Om detta förslag genomförs innebär det enligt konsulten att motivet för fasta garantivillkor faller bort, åtminstone för dessa två kategorier av fastigheter. Man borde därför kunna överlåta till BKN att fastställa villkor och premienivåer för de enskilda garantierna. Eventuellt skulle detta kunna ske med utgångspunkt från ett antal premieklasser som fastställs av regeringen. Konsulten framhåller i sin analys också de erfarenheter som finns från privata garantisystem. Dessa erfarenheter tyder på att garantiutställaren, garanten, behöver ha ansvar för och kontroll över samtliga led i garantigivningen - villkorssättning för garantin, uppföljning av riskutvecklingen i garantistocken, samt skadeersättning. De organisationer som på detta sätt har ett sammanhållet ansvar har enligt konsulten genomgående lyckats bättre än de där ansvaret för olika funktioner ligger på olika organisationer/olika nivåer inom en organisation. Ge BKN bättre möjligheter att begränsa statens förlustrisk Det finns enligt konsulten också anledning att se över BKN:s möjligheter att påverka garantitagaren, särskilt vid potentiella eller inträffade skadeersättningar. En förändring av villkoren för garantierna i detta avseende skulle kunna minska statens förluster utan att vare sig garantitagarens eller låntagarens rätt minskar. En åtgärd kan vara att BKN får möjligheter att fastställa hur uppsägning av garanterade lån ska gå till etc. Avsikten skulle vara att ge BKN möjligheter att spela en mera aktiv roll för att ta till vara statens intressen och minska förlusterna. Sammanfattning av konsultens rekommendationer En decentralisering av villkorssättningen till BKN, möjlighet för BKN att sätta individuella villkor för enskilda garantier, ökade möjligheter för BKN att påverka garantitagarens agerande samt överflyttning av finansieringen av äldre garantier till konto i RGK skulle enligt konsulten medföra att BKN:s garantisystem överensstämde med garantimodellens intentioner. Därmed skulle BKN också få ett tydligare resultatansvar och regeringen få bättre möjligheter att utkräva detta ansvar. Det borde också leda till att BKN fick större möjligheter att minska statens förlustrisker än man har . BKNsystemet skiljer sig på många sätt från den nya garantimodellen.