frsrdg · GN04TK1 · 2000-01-01 00:00:00 — parlamentariska ledningsorganisation 1999/2000 TK1 Den av talmanskonferensen tillsatta har utarbetat ett förslag till ändrad parlamentarisk ledningsorganisation för . ställer sig bakom det framlagda förslaget. antar det av framlagda förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen. I detta beslut har förutom talmannen deltagit: förste vice talman , andre vice talman , tredje vice talman , , Per , , , , , , , , , , , , , , , , Per , och . beslöt att tillkalla en utredning med parlamentarisk sammansättning med uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor som rör arbetsformer. Utredningen har antagit namnet . Ordförande för kommittén är talman . Ledamöter i kommittén är eller har varit (), (), (), (), (), (), (), (), (), () (t.o.m. 28/9 1999) samt fr.o.m. 29/9 1999 Per (). Utredningsverksamheten har delats upp på fyra områden, nämligen: I parlamentariska ledningsorganisation, II budgetprocessen m.m., III arbete med uppföljning, utvärdering och revision, IV hantering av EU-frågor. För vart och ett av områdena II-IV finns särskilda parlamentariska referensgrupper biträdda av experter och sekreterare. Utredningsarbetet på dessa områden redovisas fortlöpande för kommittén. Utredningsarbetet rörande parlamentariska ledningsorganisation har dock bedrivits uteslutande i kommittén. Kommittén har i denna del biträtts av en expertgrupp under ledning av riksdagsdirektör . Övriga ledamöter av gruppen har varit förvaltningschef (fr.o.m. ), t.f. förvaltningschef (t.o.m. ), bitr. kammarsekreterare , planeringschef , kanslichef , chefsjurist , kanslichef samt bitr. Den sistnämnde har varit kommitténs sekreterare i arbetet med det förslag om ny riksdagsstyrelse och samlad riksdagsförvaltning som kommittén nu lägger fram. Kommitténs förslag till ändring i riksdagsordningen föreslås träda i kraft . kommer kommittén att lägga fram förslag till instruktion för riksdagsförvaltningen samt till de andra författningsändringar och de ändringar i förvaltningsorganisationen som föranleds av den nya parlamentariska ledningsorganisationen. att antar kommitténs förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Kommittén har i uppgift att överväga behovet av en mer samordnad parlamentarisk ledningsorganisation för arbetet i . Kommittén skall även överväga om det finns behov av att göra förändringar i tjänstemannaorganisationen i syfte att ytterligare förbättra samordningen mellan riksdagsförvaltningens olika delar. I uppdraget ingår också att kartlägga och analysera uppgiftsfördelningen mellan de parlamentariska ledningsfunktioner som finns i . I denna del ingår också att kartlägga och överväga behovet av förändringar i riksdagsförvaltningens myndighetsstruktur. I direktiven anges också att utredningen bör inhämta information om den parlamentariska ledningsorganisationen i andra parlament och analysera för- och nackdelar med att införa liknande former i . Kommittén skall i sina överväganden utgå från den konstitutionella ställning och de särskilda uppgifter talmannen har enligt regeringsform och riksdagsordning. Om kommittén föreslår någon form av gemensamt högsta parlamentariskt ledningsorgan skall vidare hänsyn tas till att ett sådant organ inte bör belastas med detaljfrågor. Bakgrunden till utredningsuppdraget är ett tillkännagivande som gjorde till talmanskonferensen vid behandlingen av förvaltningsstyrelsens förslag 1997/98:RFK4 Förstärkt samordning inom riksdagsförvaltningen. godkände då förslaget som i huvudsak innebar att riksdagsdirektören (kammarsekreteraren) fick ett överordnat ansvar för ledning och samordning av riksdagsförvaltningen och att han eller hon vid sin sida fick en samordningsgrupp i vilken kammarkansliet, förvaltningskontoret och utskottskanslierna blev representerade. konstaterade i sitt betänkande 1997/98:KU34 att sedan gammalt har en splittrad organisation som särskilt på ledningsnivå kan vålla problem i fråga om de administrativa funktionerna. Enligt utskottet innebar förslaget om ökad samordning inom riksdagsförvaltningen ett steg i rätt riktning. Utskottet ville emellertid ifrågasätta om förslaget var tillräckligt för att lösa lednings- och samordningsproblemen. Den största bristen var enligt utskottet att förslaget inte innebar någon förändring i den parlamentariska ledningsorganisationen. En konsekvens av det liggande förslaget var att någon samordnad ledning av riksdagsdirektörens arbete inte kunde komma till stånd eftersom han/hon ansvarade för en del av sina uppgifter inför talmannen och talmanskonferensen och för en annan del inför förvaltningsstyrelsen. Det var enligt utskottets uppfattning angeläget att organisationen av den parlamentariska ledningen av arbete och förvaltning sågs över i en särskild utredning som borde tillsättas av talmanskonferensen. ställde sig genom sitt tillkännagivande till talmanskonferensen bakom detta ställningstagande. I avvaktan på översynens genomförande borde enligt godkänna förvaltningsstyrelsens förslag till ändrad lednings- och samordningsorganisation på tjänstemannaplanet. Det borde dock enligt utskottet inte uteslutas att ytterligare förändringar kunde komma att behöva göras även på tjänstemannanivå sedan denna översyn genomförts. följde även i denna del utskottets förslag. Tvåkammarriksdagen hade i ett avseende en uppbyggnad som skilde den från flertalet andra tvåkammarparlament. De ständiga utskotten var gemensamma för de båda kamrarna. Detta kom att få effekt på förvaltningsorganisationen på det sättet att det, utöver att de båda kamrarna hade var sitt kammarkansli, byggdes upp separata och efter hand alltmera permanenta kanslier för vart och ett av utskotten. fungerade som ett för de båda kamrarna och de ständiga utskotten gemensamt organ för samråd i frågor som rörde det parlamentariska arbetet. Dessutom fanns gemensamma organ för ekonomiadministration och för hanteringen av praktiska frågor rörande byggnaderna (Kanslideputerade och Ekonomideputerade). Varje kammare anställde och tog ansvar för sin personal genom s.k. kanslitillsättare. (TK) fungerade som ett för de båda kamrarna och utskotten gemensamt organ i frågor som rörde planläggningen av det parlamentariska arbetet. TK hade sin föregångare redan i ståndsriksdagen och bestod från början av talmän, vice talmän och valda företrädare för kamrarna. Efter hand uppkom behov av samråd med utskottens ordförande. Bestämmelser om TK och om dess sammansättning infördes i riksdagsordningen först . Konferensen bestod då av talmän och vice talmän från de båda kamrarna, utskottsordförandena i de ständiga utskotten samt fyra valda ledamöter från vardera kammaren. Det är också först som det finns protokoll bevarade från TK:s sammanträden. Utöver kammar- och utskottsorganisationen växte det, för att citera en utredningsrapport, upp en rik flora av förvaltningsorgan som vart och ett fick hand om vissa, i några fall tämligen begränsade, angelägenheter. Flera förvaltningsuppgifter som var gemensamma för de båda kamrarna överfördes 1966 på det nyinrättade förvaltningskontoret. Kontoret tillkom för att bl.a. sköta förhandlingsfrågor för och dess verk. Detta hängde i sin tur samman med att de statligt anställda fick förhandlingsrätt m.m. . Inför övergången till enkammarriksdagen tillsattes 1969 en organisationsutredning. Som en allmän riktpunkt för arbetet angav att största möjliga samordning, fasthet och effektivitet borde uppnås. Det var, menade utskottet, naturligt att eftersträva en ökad integration på det interna området. prövade såväl frågan om sammanslagning av utskottskanslier till en enhet som det än mera långtgående alternativet att ersätta de tidigare kammar- och utskottskanslierna med ett enda stort kansli, som ställde personal till förfogande för allt arbete med beredning av ärenden i utskotten och i kammaren. Det senare alternativet rekommenderades av den dåvarande sekreteraren i första kammaren. Denne ville t.o.m. gå ett steg längre genom att skapa en gemensam tjänstemannakår för kammaren, utskotten och upplysningstjänsten. I denna kår skulle även stenograferna ingå. Andra kammarens sekreterare å andra sidan pläderade för att man skulle behålla ordningen med ett särskilt förvaltningskontor, men att man borde överväga möjligheten att göra talmanskonferensen till ett gemensamt högsta organ för kansliet och förvaltningskontoret. Direktören i förvaltningskontoret avvisade för sin del såväl tanken på att alla servicefunktioner i enkammarriksdagen skulle utföras av ett enda organ som idén om en gemensam styrelse. Utredningen fann argument som talade såväl för olika former av sammanläggningar som för bevarande av separata kanslier för de olika utskotten. Man stannade dock för att inte föreslå någon annan ändring än sammanläggning av de båda kammarkanslierna. Ett skäl till att man valde att genomföra minsta möjliga förändring uppgavs vara att Grundlagberedningen höll på med mera långsiktiga överväganden om inre organisation och arbetsformer. ville i det läget inte föreslå några förändringar som skulle kunna försvåra en djupgående omorganisation eller två. Däremot borde man undersöka om något fanns att vinna på att kammar- och utskottskanslierna befriades från personaltjänst och andra servicefunktioner och att dessa i stället fördes över till eller dess framtida motsvarighet. Utredningen förordade också att ett sådant organ skulle inrättas och att det borde byggas upp kring det tidigare förvaltningskontoret. Utredningen föreslog att talmannen skulle vara ordförande i styrelsen för det nya förvaltningsorganet. Talmannens arbetsbörda skulle dock lättas genom att en inom styrelsen vald vice ordförande presiderade i ärenden som genom besvär kunde fullföljas till annat organ samt i andra ärenden som från synpunkt såsom statsorgan var av sekundärt intresse. Styrelsen borde bestå av talmanen samt åtta proportionellt valda ledamöter. Utredningen konstaterade att talmanskonferensen i första hand var ett organ för samråd och rådplägning i procedurfrågor. Då det inte var sammansatt efter proportionella grunder var det naturligt att man i största utsträckning undvikit att lägga några egentliga beslutsfunktioner på konferensen. Utredningen ansåg inte att dess förslag skulle innebära någon mer avsevärd förändring för talmanskonferensens del. Dock antog man att talmanskonferensens roll som ett ledningsorgan för hela skulle komma att framträda mer i en enkammarriksdag än den gjort tidigare. Utredningen poängterade att det var ett starkt intresse att det kom till stånd ett nära samarbete mellan talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen. Man föreslog därför bl.a. att vice ordföranden i förvaltningsstyrelsen skulle vara självskriven ledamot av talmanskonferensen. fattade 1970 beslut om förvaltningsorganisationen i enkammarriksdagen. Beslutet följde i allt väsentligt utredningens förslag. fick en ny instruktion. Med den öppnades möjligheten för styrelsen att delegera sin beslutanderätt i frågor som inte hade principiell betydelse eller särskild räckvidd till en direktion, bestående av två ledamöter av förvaltningsstyrelsen. Vidare beslöts att i styrelsen skulle ingå tre personalföreträdare. utökades antalet ledamöter i direktionen till tre och en möjlighet infördes att utse suppleanter för ledamöterna i direktionen. De mera långsiktiga övervägandena om inre organisation och arbetsformer, som enligt organisationsutredning gjordes av Grundlagberedningen, tycks inte ha lett till något konkret resultat. I betänkandet Ny regeringsform - ny riksdagsordning (SOU 1972:15) uppger beredningen att man avstått från att mera i detalj pröva personal- och förvaltningsfrågorna. Enligt beredningens mening borde man i stället fortsätta på den inslagna vägen och låta fortsatta reformer på detta område förberedas av utredningar inom . Emellertid var riksdagsförvaltningens uppbyggnad av stor betydelse för funktionsduglighet. Den borde därför erhålla fasthet genom att huvuddragen angavs i riksdagsordningen. Grundlagberedningen föreslog också en sådan reglering som utgick från den gällande ordningen. I stora drag oförändrad grundstruktur Under de år som gått , då den nya riksdagsordningen antogs, har tillsatt ett antal utredningar och arbetsgrupper som sysslat med såväl riksdagsarbetets planering och organisation som verksamheten inom . På det senare området har betydande förändringar skett. Bland annat har de tidigare självständiga myndigheterna och svenska delegations kansli införlivats med den inre riksdagsförvaltningen. Ett helt nytt verksamhetsområde har tillkommit med datateknikens utveckling och ianspråkstagande i riksdagsarbetet. Även på fastighetssidan har en kraftig expansion ägt rum. Tillväxten i antalet anställda och tillkomsten av nya verksamhetsområden har medfört behov av organisatoriska förändringar inom RFK, men också gett väsentligt ändrade förutsättningar för förvaltningsstyrelsens och direktionens arbete. När det gäller arbetsformer har ett stort antal förändringar, tillfälliga såväl som mera varaktiga, genomförts. Mest genomgripande av dessa förändringar är dels den nya budgetprocessen och omläggningen av budgetåret med de konsekvenser det fått för årsrytmen i riksdagsarbetet, dels att inträde i EU gett helt nya uppgifter vid sidan av den traditionella ärendehanteringen. till stöd för arbetet i kammare och utskott har dock förändrats i mycket liten grad. Den grundläggande strukturen för riksdagsförvaltningen och dess parlamentariska ledningsorgan har ända till förblivit densamma. De förändringar som 1998 gjordes i riksdagsordningen och i instruktionen för , genom vilka riksdagsdirektören gavs ett samordningsansvar för hela riksdagsförvaltningen, innebar dock ett första steg bort från den uppsplittrade organisationen. De av partigrupperna utsedda företrädarna i talmanskonferensen i enkammarriksdagen fick i princip samma sammansättning som sin föregångare, dvs. i den ingick talman och vice talmän, samtliga utskottsordförande, förvaltningsstyrelsens vice ordförande samt representanter för partigrupperna. De senare var till en början fem till antalet och valdes av kammaren. Med riksdagsordning ändrades detta så att partigrupperna i i stället gavs möjlighet att utse var sin företrädare i talmanskonferensen. Ur vilken krets dessa partigruppsföreträdare valts har varierat över åren och mellan partierna. De som valts som gruppföreträdare har varit partiledare, i andra fall vice partiledare, gruppledare, vice gruppledare eller ledamöter av partigruppernas förtroenderåd. Inrättandet av särskilda poster som gruppledare i riksdagsgrupperna har haft ett nära samband med om partierna befunnit sig i regeringsställning eller inte. utses dock gruppledare i alla partigrupper och har samtliga partier låtit sig representeras av dessa i talmanskonferensen. De av partigrupperna utsedda företrädarna, dvs. numera i praktiken gruppledarna, har kommit att få en allt viktigare roll som kontakt- och samrådspersoner för talmannen. Ända sedan tillkomsten av den nuvarande riksdagsordningen har gällt att talmannen skall samråda med dem om uppläggningen av kammarens överläggningar och om anordnandet av särskilda debatter. Efter hand har en sådan samrådsskyldighet införts också i andra fall där tidigare detaljregler ersatts av en rätt för talmannen att fatta beslut. Ökningen av antalet partier i från fem till sju har komplicerat debattplaneringen och ökat behovet av samråd med gruppföreträdarna. har det bedrivits ett utvecklingsarbete i syfte såväl att effektivisera det parlamentariska arbetet som att befästa ställning som central arena för den politiska debatten. Överläggningar med partiföreträdarna i talmanskonferensen har varit en central del i detta arbete. Den nuvarande talmanskonferensen är med 29 ledamöter en stor församling. Ett behov finns därför att kunna bereda vissa ärenden i en mindre grupp som möjliggör ett mer informellt meningsutbyte. Det kan gälla frågor som utseende av delegationer för besök i andra länder eller till internationella organisationers möten och konferenser, likaväl som anordnandet av särskilda evenemang eller mottagandet av utländska gäster i . Överläggningarna med partiföreträdarna har kommit att få tjäna även detta syfte. Framför allt den internationella kontaktverksamheten har växt kraftigt i omfattning . Behovet av samråd i dessa frågor har ökat i motsvarande grad. Samråd med gruppledarna har också i ökad utsträckning skett i ärenden som varit av den karaktären att de materiellt har tillhört förvaltningsstyrelsens ansvarsområde men där det också funnits behov av en diskussion om de politiska konsekvenserna eller effekterna på det parlamentariska arbetet av olika beslut. De nuvarande parlamentariska ledningsorganens sammansättning, kompetens och arbetsuppgifter regleras i lag. För talmanskonferensens del finns hela regleringen i riksdagsordningen. När det däremot gäller förvaltningstyrelsen innehåller riksdagsordningen endast bestämmelser om dess sammansättning och om dess ställning som ledningsorgan för (). De mera preciserade bestämmelserna finns i instruktionen för RFK. Huvuduppgift och sammansättning (1 kap. 7 § riksdagsordningen) Talmannen eller, i talmannens ställe, vice talman leder arbete. För överläggningar om åtgärder som kan främja planmässigheten i arbete finns ett särskilt organ, talmanskonferensen (TK). TK består av talmannen, vice talmännen, en företrädare för varje partigrupp, utskottens ordförande samt vice ordföranden i förvaltningsstyrelsen. ordförande är genom beslut av TK ständigt adjungerad till sammanträdena. TK:s viktigaste uppgift är således att vara ett rådgivande organ till talmannen i frågor som rör planeringen av det parlamentariska arbetet. De beslut TK fattar i denna del, om exempelvis ärendeplanen eller om längre uppehåll i kammarens arbete, är därför i formell mening endast rekommendationer till talmannen. Förslagsrätt i (1 kap. 2 §, 3 kap. 8 §, 3.8.2 riksdagsordningen) Utöver de rådgivande funktionerna har TK en formell initiativrätt. Den får väcka förslag i i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande. TK kan vidare i annat fall framlägga förslag för i fråga som gäller eller dess organ, om förslaget grundar sig på utredning som talmanskonferensen tillsatt på uppdrag. TK skall också föreslå dag () för inledande under icke-valår. Beslutanderätt om resor (9.7.1 riksdagsordningen) Utskott skall samråda med TK, innan det fattar beslut om utrikes studieresa. TK skall uttala sig om i vad mån resan lämpligen bör genomföras. Därutöver kan TK meddela närmare bestämmelser om såväl utskottens studieresor, som om villkoren för bidrag till enskilda ledamöters utrikes studieresor. Särskilda uppgifter för de av partigrupperna utsedda företrädarna i TK (2 kap. 10 §,13 §, 2.14.2, 6 .1.1, 6.4.1 riksdagsordningen ) Talmannen leder kammarens arbete, men skall samråda med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen om uppläggningen av kammarens överläggningar. Samråd med denna grupp skall också ske innan talmannen beslutar att debatt utan samband med annan handläggning får äga rum vid sammanträde med kammaren och om tiden för anförande i sådan debatt. Vidare skall samråd ske med de av partierna utsedda företrädarna i talmanskonferensen innan talmannen fastställer sista dag under ett för ingivande av interpellation eller om förlängd tid för besvarande av skriftlig fråga under längre uppehåll i kammarens arbete. Samråd med vice talmännen (1 kap. 6 § riksdagsordningen) Vice talmännens uppgifter är inte reglerade på något annat sätt än att det anges att vice talman vid förfall inträder i talmannens ställe. Detta gäller såväl uppgiften att leda arbete i stort som den mera specifika uppgiften att leda kammarens sammanträde. Till skillnad från vad som är fallet i många andra parlament finns det dock inga bestämmelser som ger särskilda uppgifter åt talmanskollegiet som kollektiv. På en punkt finns dock en formell skyldighet för talmannen att samråda med vice talmännen angiven i riksdagsordningen. Det gäller ordningen för det speciella sammanträdet vid öppnande som fastställs av talmannen efter samråd med vice talmännen. Det bör i sammanhanget påpekas att det i regeringsformen finns en bestämmelse om samråd med vice talmännen. I 5 kap. 2 § regeringsformen stadgas att talmannen utöver att samråda med företrädare för partigrupperna också skall överlägga med vice talmännen innan talmannen till lämnar förslag om ny statsminister. Huvuduppgift och sammansättning (9 kap. 3-4 §§ riksdagsordningen) Styrelsen består av talmannen som ordförande och åtta andra ledamöter, vilka väljer inom sig för valperiod. I styrelsen kan också ingå högst tre personalföreträdare. I riksdagsordningen bestäms inte förvaltningsstyrelsens uppgifter på annat sätt än att det anges att förvaltningskontoret leds av styrelsen. För förvaltningskontoret anges däremot att dess uppgift är att i den omfattning bestämmer 1. handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor, 2. göra upp förslag till anslag på budgeten, 3. i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom myndigheter, utom , 4. meddela föreskrifter och råd i sådana frågor som avses i 1-3. Styrelsens beslutsområde (12 § Instruktionen för RFK) I Instruktionen för RFK anges i 14 punkter vilka uppgifter som ankommer på styrelsen. Styrelsen skall t.ex. fastställa inriktningen på verksamheten, anta arbetsordning, besluta om föreskrifter som meddelas av förvaltningskontoret, besluta om budgetunderlag och framställning till , fastställa bokslut, besluta i frågor om revision samt avge årsredovisning. Vidare skall styrelsen sluta kollektivavtal och besluta om stridsåtgärder samt avgöra andra förhandlingsfrågor av principiell betydelse eller större ekonomisk vikt, besluta i frågor som gäller ledamöters arvoden och pensioner samt i personal-, fastighets-, lokal- och bostadsärenden av större vikt. Styrelsen skall också besluta i vissa frågor rörande säkerhetsskydd i . Utöver de uppräknade ärendetyperna har styrelsen även att besluta i andra frågor som är av principiell natur eller i övrigt av större betydelse eller som förvaltningschefen hänskjuter till styrelsen. Bland de personalärenden som styrelsen har att avgöra ingår att utse chef för förvaltningskontoret samt ärenden rörande tillsättning av högre chefer i övrigt i den inre riksdagsförvaltningen, dock med undantag för kammarsekreteraren (riksdagsdirektören) som väljs av . Delegation till direktionen (14 § andra stycket Instruktionen för RFK) Styrelsen kan överlåta sin beslutanderätt till direktionen i brådskande ärenden, samt i ärenden som inte är av principiell natur eller i övrigt av större betydelse. Sådan överlåtelse har genom bestämmelser i arbetsordningen gjorts för vissa bestämda grupper av ärenden. Dessa ärendegrupper innefattar såväl förhandlings- och personalärenden som ärenden rörande ledamöternas ekonomiska villkor, lokalfrågor och ärendet rörande säkerhetsskyddet i . Parlamentariska ledningsorgan och förvaltningsorganisation i några andra länder I har man i form av presidentskapet ett gemensamt styrorgan för såväl administrationen av den parlamentariska verksamheten som den övriga förvaltningsverksamheten. Presidentskapet består av ordförandena och vice ordförandena i , Odelstinget och Lagtinget, dvs. betyder det att fem av de åtta stortingspartierna är representerade i presidentskapet, med två personer, Fremskrittspartiet, Høyre, och med en vartdera. Några av presidentskapets ledamöter har som särskild uppgift att hålla kontakt med och inhämta synpunkter från de partier som inte är representerade i styrelseorganet. Presidentskapet sammanträder som samlat. Stortingsdirektören som leder hela förvaltningsverksamheten är dess sekreterare. För bl.a. planeringen av det parlamentariska arbetet finns en arbeidsordningskomité. Denna består av presidentskapet, ledarna för partigrupperna i samt ordförandena för de 12 utskotten. Arbeidsordningskomitén utarbetar förslag till tidsplan för ärendebehandlingen.