frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Garantigivningen är heterogen eftersom olika slag av garantiverksamhet har mycket olika förutsättningar. Garantimyndigheterna är också mycket olika varandra. Stora dolda subventionsbehov finns i vissa av garantisystemen men inte i alla. Möjligheterna att återvinna fordringar efter tidigare infriade garantier varierar också, både mellan myndigheterna och över tiden. Garantimodellen är inte genomförd inom RGK och BKN När det gäller genomförandet av garantimodellen visar granskningen i korthet följande. För går genomförandet mycket långsamt. av de utestående garantierna är utfärdade enligt de nya principerna. Ett fåtal äldre garantier har kunnat överföras till det nya systemet. Flera av de äldre garantisystemen fortlever eftersom har beslutat om en beloppsram för garantierna till ett visst ändamål och beslutat att garantierna inom denna ram ska vara premiefria. Nya, premiefria garantier kan då forsätta att utfärdas så länge riksdagsbeslutet om garantiram inte omprövas. För BKN har den nya modellen inte genomförts alls. Premiesättningen är standardiserad och regelstyrd. Arbetssättet inom BKN har dock förändrats avsevärt sedan den nya garantimodellen infördes. EKN, som har en starkt expanderande garantigivning, arbetade redan från början efter principerna i den nya modellen. EKN har dock möjligheter att ytterligare förbättra sin riskhantering. Sida, vars garantigivning är mera begränsad, följer i stort den nya modellen. Även här finns möjligheter att förbättra hanteringen. Stora dolda subventioner finns i många äldre garantier har beräknat det subventionsbehov som ligger i den nuvarande garantistocken till totalt brutto (dvs. utan avdrag för eventuella återvinningar). Beräkningen anses osäker och kommer att vidareutvecklas. har i sin senaste prognos beräknat de framtida förlusterna i sina utestående garantier till totalt fr.o.m. . Beloppet är starkt beroende av ränteläget. För både och hänför sig de beräknade framtida förlusterna till de äldre garantierna, dvs. de som beslutats av regering och riksdag innan den nya garantimodellen infördes. Informationen till är otillräcklig Regeringen lämnar viss information till om de statliga garantierna , men innehållet i informationen är bristfälligt. De mest väsentliga frågorna är så kortfattat behandlade att de är svåra att förstå. Revisorerna anser att garantimodellen bör fullföljas Revisorerna framhåller betydelsen av att den statliga garantigivningen baseras på ekonomiskt sunda principer. Det är därför viktigt att beslut om den nya garantimodellen fullföljs. Garantimodellen behöver dock preciseras i vissa avseenden. Det gäller principfrågor som t.ex. vad som konkret skall avses med att garantisystemet skall vara långsiktigt självbärande, principer för garantireservernas storlek och uppbyggnad m.m. Även själva garantisystemen behöver ses över och anpassas till garantimodellens intentioner. Det finns också viktiga frågor av mer teknisk karaktär som behöver klargöras. Man bör t.ex. överväga vilka möjligheter som finns att införa självrisker i de garantisystem där sådana saknas, ändra garantiernas form från borgensåtaganden till villkorade garantier m.m. Syftet bör vara att stärka statens roll som uthållig och professionell finansiell samarbetspartner. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till de utredningsinsatser som behövs på dessa områden. Handläggningen av garantierna bör utvecklas bör utveckla en gemensam syn på garantifrågor, och myndigheterna bör ha regeringens aktiva stöd när det gäller att genomföra den nya garantimodellen. Myndigheterna själva bör också utveckla sin handläggning, bl.a. genom att förbättra sin uppföljning av utestående garantier. Informationen till bör fördjupas Regeringen bör utöka och fördjupa sin regelmässiga information till om de statliga garantierna och om genomförandet av den nya garantimodellen. När det gäller BKN anser revisorerna att regeringen bör förklara för i vilka avseenden modellen inte har genomförts och orsakerna till detta. Regeringen bör också presentera en preciserad modell för BKN-garantierna och begära godkännande för denna. Revisorerna föreslår också att regeringen återkommer till med en samlad beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av denna granskning. Granskningen behandlar framför allt statsmakternas generella kontroll av garantigivningen. Utgångspunkten är den nya modell för hantering av statliga garantier som fattat beslut om. Huvudfrågorna är följande: * Har den nya modellen för statlig garantigivning genomförts? * Hur långt har genomförandet kommit? * Finns det några problem i samband med genomförandet, och i så fall vilka? Frågor som gäller garantigivningens syfte (eller balansen mellan syftet och risktagandet) etc., står således inte i centrum för denna analys. Interna administrativa förhållanden i de berörda myndigheterna, eventuella rationaliseringsmöjligheter etc., är inte heller centrala för granskningen. Den största delen av granskningen har bestått av undersökningar av verksamheten i var och en av de garantigivande myndigheterna Riks-gäldskontoret, BKN, EKN och Sida och har dokumenterats i form av bilagor. I huvudrapporten presenteras en sammanfattande analys. Varje bilaga beskriver både själva garantisystemet - garantiernas karaktär, deras omfattning och finansiering - och hur myndigheten arbetar med handläggningen av garantierna. Vidare ingår en kort beskrivning av den garantigivande myndigheten som organisation och regeringens styrning av den. Varje bilaga avslutas med en sammanfattande diskussion som även innehåller preliminära slutsatser av den delen av granskningen. Den granskade perioden omfattar framför allt . Garantier utfärdade tas inte upp i rapporten. Som stöd i granskningen har revisorerna anlitat en konsult med erfarenhet av garantigivning, vid M . Hans uppdrag var i första hand att göra en genomgång av handläggningen av ett antal enskilda garantiärenden i de fyra myndigheterna och på den grundvalen beskriva hur garantigivningen går till i praktiken. Konsultrapporten och hantering av risker vid statlig garantigivning - resultatet av en genomgång av ärenden hos fyra garantimyndigheter lämnades till revisorerna . Konsulten har även gjort underlag till myndighetsbe-skrivningar av två av garantimyndigheterna, Sida och BKN. I ett senare skede av granskningen har revisorerna anlitat ytterligare en konsult, civilekonomen vid . Hans uppdrag var att undersöka vissa aspekter på garantigivningen till statliga bolag, speciellt . Konsultrapporten till - problem och tänkbara lösningar lämnades till revisorerna . Underlagsmaterialet för granskningen har inhämtats genom intervjuer i kombination med skriftligt material. En förteckning över samtliga intervjuade personer finns i slutet av huvudrapporten. Huvudrapporten inleds med en översikt över de statliga garantiernas syfte och sätt att fungera (kapitel 2). I varje garantisystem medverkar ett antal olika aktörer. Aktörsnätverken förklaras i stora drag. På denna grundval beskrivs några grunddrag i de olika garantisystem som finns . Riksdagsbeslutet om en ny modell för hantering av statliga garantier beskrivs i kapitel 3. Här redovisas också arbete med dessa frågor, regeringens information till samt vissa internationella aspekter på ämnet. Garantigivningen i praktiken beskrivs i kort sammandrag i kapitel 4. Underlagsmaterialet finns i bilagorna. En sammanfattande analys finns i kapitel 5. Revisorernas förslag till åtgärder presenteras i kapitel 6. 2 Några grunddrag i den statliga garantigivningen Den statliga garantigivningen kan ses som en särskild form av samverkan mellan staten och aktörer som fungerar på marknadsmässiga villkor (t.ex. företag och banker). Genom garantigivning förenas marknadsaktörernas förmåga att finna finansiering till angelägna projekt med statens förmåga till riskavtäckning. Ett samhällsekonomiskt motiv för statlig garantigivning är att staten har möjlighet att kompensera för olika slag av marknadsmisslyckanden, bl.a. därför att tidsperspektivet är mycket mera långsiktigt för staten än för marknadsaktörerna. Staten har också en större kapacitet att bära risker än inhemska marknadsaktörer. Statlig garantigivning kan ses som ett näringspolitiskt medel för att stödja verksamheter av samhällsintresse. Garantier kan användas som alternativ till direkta krediter. Garantierna är en statlig säkerhet för återbetalning av lån, vilket betyder att staten från kreditgivaren lyfter av risken att inte få betalt. Därmed underlättar staten för låntagaren att få kreditfinansiering. Verksamheter som av riskskäl inte skulle ha genomförts alls utan statlig garanti, eller genomförts i mera begränsad omfattning, kan således komma till stånd med denna form av statlig medverkan. Garantierna är av olika slag och innebär mer eller mindre långtgående förpliktelser för staten. Stora skillnader finns i garantisystemens uppbyggnad. En principiellt viktig skillnad är den mellan villkorade garantier, som innebär att ersättning bara betalas ut om vissa förhållanden eller villkor är uppfyllda, och mer ovillkorliga s.k. borgensåtaganden. Andra skillnader gäller de formella begränsningar som finns för garantierna. Vissa slag av garantier saknar både tids- och beloppsbegränsning. Statliga garantier utgör i princip statsstöd enligt . Innebörden av detta beskrivs i kapitel 3. kan statliga garantier utgå för investeringar i jordbruk och trädgårdsnäring, för export, för investeringar i utlandet, för utvecklings-bistånd samt för bostadsbyggande. har garantier använts för stöd till varvsindustrin och inom energiområdet. Statliga garantier används också i samband med större infrastrukturinvesteringar, som t.ex. bygget av . Kreditgarantier har också använts i samband med saneringen av finanssektorn. Ett problem med garantierna har varit att kostnaderna för dem inte varit synliga. Statliga garantier har kunnat ges för att till synes kostnadsfritt främja projekt som ansetts samhällsekonomiskt önskvärda. Garantierna medförde ingen omedelbar budgetbelastning, trots att garantigivningen medförde kostnader för staten i form av risker för framtida utgifter. Den nya garantimodellen, som beskrivs i kapitel 3, innebär bl.a. att kostnaderna för garantierna skall göras synliga. Aktörerna - ett grundschema Många olika aktörer kan vara inblandade i ett garantisystem. Det grundschema som visas i nedanstående bild innehåller fyra olika aktörer (eller grupper av aktörer), nämligen - staten i form av den garantigivande myndigheten ("mynd") - garantitagaren, som i allmänhet också är långivare ("bank") den aktör vars försäljning främjas av det garanterade lånet ("producent- företaget") - den aktör vars inköp främjas av det garanterade lånet ("användarföretaget") Syftet med garantigivningen är normalt att underlätta en viss verksamhet och/eller affärstransaktion, t.ex. en långsiktig investering i svensk infrastruktur eller en exportsatsning. Staten är alltid risktagare när det gäller statliga garantier. Garanti-verksamheten administreras numera av fyra statliga myndigheter - Riks-gäldskontoret, , eller Sida. De agerar alla inom ramen för olika regelverk eller direkt på regeringens uppdrag. Det finns också privata garantigivare, t.ex. svenska och utländska banker, men de behandlas inte i denna granskning. Vem är garantitagare? Garantitagare är den som förväntas finansiera den aktuella verksamheten, dvs. den som har betalningsrisken i den berörda affären. Ofta är det långivaren, dvs. en bank eller annan finansiär, men det kan också vara ett tillverkande företag. Det senare är vanligt i exportaffärer då producenten lämnar leverantörskrediter till köparen. Initiativet till att söka garanti kan komma från olika parter i systemet. Vem är låntagare? Låntagaren är i allmänhet köparen (dvs. användarföretaget) eller dennes bank. När det gäller bostadskreditgarantier är låntagaren ett fastighetsbolag, en bostadsrättsförening eller en ägare till ett egnahem. I andra garantisystem är låntagaren ett investerande företag, t.ex. Öresundsbrokonsortiet. Den garanterade verksamheten är det centrala Det centrala vid garantigivningen är den verksamhet och den affär som det garanterade lånet avser att underlätta. Den garantigivande myndigheten måste därför ha god förståelse för det tilltänkta projektets syfte och genomförbarhet, liksom för de inblandade företagens förmåga att uppfylla sina åta-ganden (speciellt låntagarens återbetalningsförmåga). Förståelsen måste avse såväl själva affären och den verksamhet som låntagaren vill finansiera som de inblandade parterna, både säljare och köpare. Vilka aktörer medverkar vid statlig garantigivning? Banken - garantitagaren - har en mellanhandsposition Bankens position kan vara mycket viktig, bl.a. därför att banken kan ha god kännedom om företagen och den aktuella branschen från tidigare affärer. Banken kan också ha vissa påtryckningsmedel gentemot låntagaren. Banken har även gjort en egen bedömning av köparen/låntagaren och av affären och de betalningsrisker som är förknippade härmed, samt gjort bedömningen att man inte har möjlighet att ta hela risken själv. I vissa garantisystem (inte alla) finns självrisker som gör att garantitagaren också bär en egen betalningsrisk. En introduktion till dagens garantisystem Grundschemat kan även användas som hjälp för att förklara olika särdrag i den garantigivning som finns . Huvuddelen av all affärsverksamhet bedrivs utan statliga garantier. Den nödvändiga riskprövningen görs dels mellan köpare och säljare, dels av banken gentemot låntagaren. Dessa riskprövningar baseras i hög grad på tidigare erfarenheter och branschkunskap. Det finns också garantigivning som ombesörjs av privata garantiinstitut eller banker. Marknadsmässig garantigivning följer grundschemat ovan men är normalt av kortsiktig karaktär och gäller många mindre affärer. Detta underlättar verksamheten både genom erfarenhetsuppbyggnad och genom att själva mängden likartade affärer gör det möjligt att arbeta efter försäkrings-mässiga principer. Dessa garantier kännetecknas av att de gäller större och mera långsiktiga affärer än de som kan garanteras på den privata marknaden. Riskerna består numera ofta av en blandning mellan politiska och kommersiella risker. Garantitagaren kan vara en svensk eller utländsk bank eller en grupp av banker och andra finansiärer. Det är också vanligt att exportören själv (producentföretaget) är garantitagare. Låntagaren utgörs av ett användarföretag eller av användarföretagets bank. S.k. projektrisker kännetecknas av att användarföretaget är bildat för ett speciellt ändamål (ett s.k. , SPC). Ändamålet kan vara att uppföra och driva en anläggning t.ex. ett kraftverk, en bro, en järnväg eller ett mobiltelefonnät. Företaget har förhållandevis litet eget kapital. Dess återbetalningsförmåga styrs av hur väl man lyckas få anläggningen använd, men också av landets politiska stabilitet . Återbetalningstiden är ofta mycket lång. Den statliga garantin motiveras av att staten vill göra det möjligt för svenska företag att kunna delta i anbudsgivning på sådana projekt. Vid projektrisker söker EKN alltid ytterligare en part att dela risken med. Det innebär att självrisken sätts till . Sidas biståndsgarantier i samband med u-krediter Dessa garantier har flera särdrag som gäller aktörerna: - Den garantigivande myndighetens funktioner är uppdelade på två organ - EKN gör riskprövningen och administrerar garantierna, medan Sida sköter biståndsbedömningen. Sida förutsätts även göra den samlade bedömningen. - Pengarna ställs till förfogande av SEK, , som i sin tur fungerar som mellanhand gentemot andra finansiärer. - Den garanterade låntagaren utgörs av ett statligt organ (finansministerium eller centralbank) i ett utvecklingsland. Sidas nya s.k. fristående garantier Dessa garantier kännetecknas av att alla de övriga aktörerna kan befinna sig utom landet. Den affär som ska underlättas av garantigivningen ska visserligen ha ett svenskt intresse (innebörden av detta förklaras i bilaga S) men säljaren behöver inte vara svensk och banken behöver inte heller vara svensk. Ett viktigt syfte med denna typ av garantigivning är att hjälpa till att utveckla kapitalmarknaden i samarbetsländerna (med "samarbetsländer" avses länder som mottar svenskt utvecklingsbistånd). Garantitagaren kan således vara en bank eller annan finansiär i samarbetslandet. Det kan noteras att Sida har en mycket begränsad ram för denna typ av garantier och en förhållandevis stor säkerhetsreserv. Dessa garantier kännetecknas bl.a. av att den ena parten i den affär som skall garanteras normalt är ett statligt bolag. Detta bolag är enligt grundschemat ett användarföretag. Aktörsmönstren är dock mycket varierade. Staten kan i vissa fall uppträda i flera olika roller. Vidare kan noteras att den garantigivande myndighetens uppgifter är uppdelade på två led: står för den näringspolitiska bedömningen och står för riskbedömningar och administration. Det finns också flera statliga bolag som är garantitagare hos RGK, bl.a. och Venantius som bägge bildades som ett led i "uppstädningen" efter bankkrisen. Bägge har s.k. kapitaltäckningsgarantier, vars innebörd är att staten garanterar att bolaget i varje läge har den kapitaltäckning som regelsystemen kräver. Härmed garanterar staten existensen av dessa bolag. Bolagen är enligt grundschemat användarföretag men är själva garan-titagare. mindre garantier till areella näringar m.m. Låntagaren utgörs i detta fall av ett användarföretag (ett företag inom t.ex. trädgårdsnäringen som vill investera för att utvecka sin verksamhet). Vidare är den garantigivande myndighetens uppgifter uppdelade på två led: länsstyrelserna bereder ärendena och har den direkta kontakten med användarföretagen och bankerna, medan RGK fattar besluten. Det näringspolitiska intresset före träds av , medan det statsfinansiella intresset företräds av RGK, som också svarar för riskbedömningar och har ansvaret för besluten. Låntagaren är en fastighetsägare (ett fastighetsbolag, en bostadsrättsförening eller en egnahemsägare) som tagit lån för att finansiera nybyggnad, ombyggnad eller renovering av ett eller flera bostadshus. Garantins syfte är att underlätta dessa investeringar. Låntagaren är således inte något vanligt affärsdrivande företag. Vissa sociala hänsyn är därför ofrånkomliga i BKN:s verksamhet. När det gäller garantier till bostadsrättsföreningar finns det dessutom särskilda risker i verksamheten som beror på att delägarna inte är solidariskt ansvariga för föreningens skulder. Det är möjligt för en bostadsrättsinnehavare att lämna sin förening men ändå bo kvar i lägenheten som hyresgäst. Om tillräckligt många gör detta kan skuldbördan bli för stor för de återstående bostadsrättsinnehavarna. kan då inställa betalningarna utan att detta drabbar delägarna (de enskilda hushållen) särskilt hårt. I de fall garantin gäller ett egnahem är förhållandena annorlunda. Det finns här ingen bostadsrättsförening som står mellan den boende och hans ekonomiska förpliktelser. De garantier som ges till förmån för investeringar i egnahem brukar därför sällan leda till skador. Garantisystemen är komplexa och aktörsnätverken varierande. Ansvarsuppdelningen mellan olika parter i systemen kan se ut på olika sätt. Av central betydelse för garantisystemens ekonomi är informationen om låntagaren och den garanterade affären samt de inblandade parternas incitament att uppfylla sina ekonomiska förpliktelser. De marknadsmässigt fungerande aktörerna kan i vissa fall ha möjligheter att utnyttja systemet till nackdel för staten. För att motverka detta krävs väl genomtänkta system som värnar statens och medborgarnas långsiktiga ekonomiska intressen. Brister i systemutformningen, liksom brister i den professionella hanteringen, kan medföra en stor extra belastning på den nuvarande och/eller framtida offentliga ekonomin. 3 Den nya garantimodellen Frågor om den statliga garantigivningen behandlas regelbundet av . uttalade sig finansutskottet för att borde prioritera en kompetensuppbyggnad som gav kontoret bättre möjligheter att bedöma de risker som är förenade med garantigivningen (prop. 1990/91:21, FiU 4, rskr. Utskottet erinrade om erfarenheterna . hade garantigivningen burit sina egna kostnader under endast (/87). Under övriga år hade verksamheten medfört betydande nettokostnader för staten - som mest nära . Utskottet hade därför vid upprepade tillfällen framhållit nödvändig-heten av att garantigivningen bär sina egna kostnader sett över . Ökade krav på utgiftskontroll föreslog regeringen en ny modell för garantihanteringen i staten. Förslaget framfördes i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, volym 1, s. 89-92). Modellen godkändes av (bet. 1996/97:FiU1, s. 228-231). Den nya formen för garantihantering grundade sig på beslut om tak för den offentliga sektorns utgifter och de därmed ökade kraven på utgiftskontroll. Den utgjorde också en anpassning till bestämmelserna i lagen om statsbudgeten som tidigare beslutats av (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 27-30) (15§). Där anges att en avgift skall tas ut för statliga garantier. Denna avgift ska motsvara den ekonomiska risk och de övriga kostnader som garantin innebär för staten, om inte för ett visst fall beslutar annat. I de fall beslutar att avgift för den statliga garantin inte ska utgå uppkommer en statlig subvention som motsvarar den uteblivna avgifts-intäkten. För att stärka den ekonomiska kontrollen bör denna subvention belasta ett anslag (prop. 1996/97:1, vol.1 s. 89-90). Subventionerade garantier ska finansieras över statsbudgeten i förväg. Härmed kommer garantiprojekt att få konkurrera om budgetutrymme på samma villkor som andra former av stöd och bidrag. Förberedelsearbetet inför den nya garantimodellen gav regeringen i uppdrag åt och att utreda ett antal frågor kring statens garanti- och låne-verk-samhet. De två myndigheterna inkom med en rapport (Statens garantier och krediter. En modell för ökad ekonomisk kontroll, RRV 1996:33, nedan benämnd RGK/). Rapporten har remissbehandlats. Den av regeringen föreslagna nya modellen för garantihanteringen överensstämmer med de förslag som fördes fram i rapporten. I propositionen sägs att de grundläggande principerna bakom denna modell redan tillämpades av . Prissättning med avgifter och subventioner Den nya modellen innebär att risken i varje garantiengagemang eller grupp av engagemang skall beräknas och att det därigenom sätts ett pris på garantin. Priset erläggs i form av en årlig avgift som betalas av garantitagaren och/eller genom subventioner som tillförs via anslag. Garantiverksamheten ska redovisas utanför statsbudgeten I regeringens förslag till lag om statsbudgeten föreslogs även att statlig verk-samhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetens intäkter inte ska redovisas på inkomsttitlar och anslag. Det innebär att även statens garanti-verksamhet borde hanteras utanför statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Enligt regeringen innebar detta att ett tydligt ansvar gavs till berörda myndig-heter. Detta borde underlätta resultatuppföljning och redovisning. löses ett annat problem som har att göra med införandet av utgiftstak. Revideringar av anslag kräver tid för behandling av regeringens förslag i . Det medför en risk för att staten inte i varje läge kan infria sina åtaganden. Den föreslagna modellen innebär att staten alltid kan infria sina garantiåtaganden, även om det uppstår oväntade och icke budgeterade krav på infrianden (prop. 1996/97:1, vol.1 s. 89-90). Såväl avgifter som subventioner ska föras till ett konto inom det statliga betalningssystemet i form av en särskild reserv. Till denna garantireserv förs även eventuella återvinningar. Reserven används för att finansiera infrianden (skadebetalningar), administration och andra utgifter. I den utsträckning reserverade medel inte räcker till vid ett infriande får en kredit på kontot utnyttjas.