frsrdg · GN04RR13 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående arbets-linjens tillämpning för de äldre 1999/2000 RR13 revisorer anmäler härmed sin granskning av arbetslinjens tillämpning för de äldre. fattade revisorer på eget initiativ beslut om att granska hur arbetslinjen tillämpas för den äldre arbetskraften (Arbetslinjen i praktiken, förstudie /99:4). Arbetslinjen har varit en grundläggande princip inom svensk arbetsmarknads- och socialpolitik. Inom arbetsmarknadspolitiken myntades begreppet "arbetslinjen" av dåvarande . Arbetslinjen innebär att perioder med kontantstöd ska begränsas till förmån för i första hand arbete och i andra hand aktiva åtgärder som förväntas leda till arbete. I regeringens proposition om rehabilitering och rehabiliteringsersättning (prop. 1990/91:141) betonas att införandet av "rehabiliterings- och arbetslinjen inom socialförsäkringen är detsamma som att investera för framtiden". Särskilt för de äldre åldersgrupperna har det dock gjorts vissa undantag, t.ex. utvidgningen av kriterierna för förtidspensionering . I flera länder har man framför allt uppmuntrat ett tidigare utträde från arbetsmarknaden för äldre. har såväl i som i många andra länder åtgärder vidtagits för att höja den faktiska pensionsåldern. Trots de åtgärder som vidtagits och den relativt gynnsamma ekonomiska utvecklingen har det blivit allt vanligare att lämna arbetskraften före den allmänna pensionsåldern. Syftet med revisorernas granskning var att klargöra orsakerna bakom denna utveckling och hur den påverkats av statliga regelverk och åtgärdsprogram. Granskningen rörde i första hand arbetsmarknadspolitiken, arbetsmarknadslagstiftningen, socialförsäkringen och studiestödssystemet men uppmärksamhet ägnades även statens roll som arbetsgivare. Revisorernas granskning, överväganden och förslag redovisades i rapporten /2000:7, Arbetslinjens tillämpning för de äldre. Rapporten har remissbehandlats. För att få ett omfattande teoretiskt och empiriskt underlag för granskningen anlitade revisorerna två forskare på , . De två forskarna, professor och fil.kand. , fick i uppdrag att gå igenom de regelverk och åtgärdsprogram som påverkar eller avses påverka utbud och efterfrågan på arbetskraft för personer . Särskild vikt skulle läggas vid de förändringar som skett och vid effekterna av nu existerande regelverk. Forskarna slutförde sitt uppdrag då rapporten för äldre i praktiken överlämnades till revisorer. Den analys och de slutsatser som presenteras i rapporten är forskarnas egna och överensstämmer inte nödvändigtvis med revisorernas bedömningar. I forskarrapporten analyseras tänkbara förklaringar till den minskande sysselsättningen bland äldre personer. Dessutom analyseras de regelförändringar som antas ha haft betydelse för denna utveckling. Tabell 1: Utveckling av medianåldern vid utträde ur arbetskraften. Män 1965(70 65,9 67,1 64,7 64,2 1990(95 62,3 64,5 60,4 62,1 Förändring -3,6 -2,6 -4,3 -2,1 Kvinnor 1965(70 65,0 63,8 62,6 64,5 1990(95 62,4 62,4 59,7 62,6 Förändring -2,6 -1,4 -2,9 -1,9 Forskarna konstaterar att utvecklingen inte kan förklaras av hälsoskäl, utbildningsnivå eller individernas vilja att arbeta. För alla dessa variabler är skillnaderna mellan äldre och yngre för små för att förklara skillnaderna i förvärvsfrekvens. Än mindre bidrar de till att förklara den negativa utvecklingen . Huvuddelen av de regeländringar som genomförts inom socialförsäkringsområdet anses vara förenliga med arbetslinjen. Här kan nämnas höjningen av gränsen för förtida uttag av pension från 60 till , restriktivare regler för förtidspension och arbetsskadeförsäkring, sänkta ersättningsnivåer, samt ökat arbetsgivaransvar för statliga myndigheter som säger upp äldre arbetskraft. noterar forskarna att när ändringar i restriktiv riktning genomförts så har detta medfört att många skyndat sig att utnyttja de gamla reglerna innan de nya träder i kraft. Detta skedde bl.a. inom arbetsskadeförsäkringen och inom förtidspensioneringen när äldrereglerna togs bort. Dock ifrågasätts de försämrade villkoren för delpensionering och avskaffandet av delpensionssystemet. Forskarna noterar att andra länder i stället förbättrat villkoren för delpension för att göra det möjligt för äldre att stanna kvar på arbetsmarknaden fram till den ordinarie pensionsåldern. Arbetsmarknadspolitiken får sämre betyg av forskarna. Visserligen har kvalifikationskraven för arbetslöshetsersättning skärpts, ersättningsnivåerna sänkts och ersättningsperioden förkortats för vissa grupper, men har åtgärder som strider mot arbetslinjen haft stor omfattning. Här nämns den tillfälliga avgångsersättningen, generationsväxlingen och arbetslivsutvecklingen (ALU). Staten som arbetsgivare anses inte ha följt arbetslinjen. Uppsägningar av äldre arbetstagare har varit omfattande. Forskarna räknar dock med att de förtida avgångarna kommer att minska kraftigt då de nya reglerna för myndigheternas kostnadsansvar slagit igenom fullt ut. Utbildningspolitiken väger i jämförelse med ovannämnda politikområden relativt lätt för den äldre arbetskraften. Forskarna konstaterar att formella åldersgränser tagits bort vad gäller tillträde till högre utbildning. finns åldersgränser kvar inom studiestödssystemet. De äldres utbildningsnivå är relativt hög och och deltagandet i personalutbildning är i stort sett lika högt som för de yngre. Trots kritiken mot vissa åtgärder inom arbetsmarknadspolitikens område och ifrågasättandet av avskaffandet av delpensionssystemet anses tillämpningen av regelverken ha varit ett större problem än dess utformning. Här lyfter forskarna fram ett antal observationer. Handläggare på arbetsförmedling och försäkringskassa uppfattar det ofta som "orealistiskt" att den äldre kan återgå i arbete och avstår därför från att föreslå aktiva insatser. När aktiva åtgärder sätts in är det vanligt att de syftar till att trygga försörjningen fram till pensionen snarare än till att öka chansen till arbete. Forskarna poängterar vidare att lokala intressen inte nödvändigtvis sammanfaller med riksintresset och ser det därför som ett problem att beslut som rör användning av statliga medel fattas på lokal nivå. Ytterligare problem som betonas särskilt i rapporten är dels uppkomsten av nya former av tidig pensionering, dels bristen på enhetlighet i de olika ersättningssystemen. De nya formerna för förtida pension har det gemensamt att den som sagts upp uppbär arbetslöshetsersättning som en del av uppgörelsen med arbetsgivaren. Bristen på enhetlighet i ersättningssystemen gör det svårt både för de berörda personerna och för handläggare på arbetsförmedling och försäkringskassa att överblicka situationen. På vissa områden finns det regler för hur de statliga ersättningarna ska samordnas med avtalsenliga tillägg. På andra områden saknas sådana regler. För att ytterligare bredda underlaget för revisorers granskning genomförde revisorernas tredje avdelning ett seminarium om arbetslinjen . Förutom tredje avdelningens ledamöter deltog vid seminariet , ; , (); , (); och , samt , (). Deltagarna granskade kritiskt de delar av rapporten som rör deras respektive expertområden. De nyanserade och kompletterade den bild som presenterades i rapporten när så ansågs påkallat och informerade om det arbete som pågår inom deras verksamhetsområden. Seminariedeltagarnas samstämmiga bedömning var att forskarrapporten gav en korrekt och utförlig beskrivning av arbetslinjens tillämpning för den äldre arbetskraften. Det noterades också att forskarrapporten innehåller data som inte presenterats tidigare och nya sammanställningar av information som kan utgöra en viktig utgångspunkt för den fortsatta forskningen inom området. Från flera håll efterlystes dock en djupare analys av hur de äldres arbetskraftsdeltagande påverkats av förändringar i efterfrågan. Bl.a. hävdade några deltagare att de som kom att omfattas av den tillfälliga avgångsersättningen, vid rådande efterfrågeläge, i realiteten knappast kunde anses tillhöra arbetskraften. På samma sätt borde äldreavgångarna inom staten, enligt representanterna från , ses mot bakgrund av att inte mindre än 160 statliga myndigheter avvecklades . Även behovet av mera kunskap om arbetsgivarnas attityder till de äldre och om de faktorer som bestämmer människors arbetsutbud betonades. poängterades behovet av långsiktighet med tydliga regler. Från IFAU betonades att arbetslinjen måste ligga fast som norm oavsett konjunkturläge för att inte ge upphov till förväntningar om policyförändringar när konjunkturen vänder. Såväl IFAU:s som AMS företrädare ifrågasatte det rimliga i att lokala beslutsfattare kan besluta om användningen av statliga medel. Beträffande delpensionssystemet nämnde RFV:s representant att ett av huvudskälen till att systemet avvecklades var att det inte utnyttjades så som ursprungligen var tänkt. Delpension var betydligt vanligare inom tjänstemannayrken än inom slitsamma och monotona arbeten. Det framgick av seminariet att de departement och myndigheter som fanns representerade var väl medvetna om problematiken kring de äldres arbetskraftsdeltagande och arbetar för att finna lösningar på problemen. och sammanställning av data För att bättre kunna beskriva omfattningen av problemet med förtida pensionsavgångar (s.k. "äldreavgångar") gick revisorer ut med en enkät till samtliga länsarbetsnämnder. I enkäten ombads länsarbetsnämnderna inkomma med uppgifter om det totala antalet sökande som avgått i samband med "äldreavgångar" och som var inskrivna vid arbetsförmedlingen . De ombads även ange inom vilka avtalsområden "äldreavgångarna" var vanligast och om de ökat eller minskat . Svar inkom från samtliga länsarbetsnämnder men några av dem angav att det ej varit möjligt att beräkna antalet äldreavgångar. Vidare genomfördes bl.a. ett antal intervjuer och sammanställningar av statistik för att få en bättre uppfattning om de problem som påtalats i forskarrapporten och ytterligare konkretisera hur stora skillnaderna i inkomst är mellan personer som befinner sig i olika ersättningssystem. Efter genomgången av forskarrapporten samt av det som framkommit vid seminariet och vid revisorernas eget utredningsarbete identifierades fyra problemområden där revisorerna ansåg att det fanns särskilt starka skäl att gå vidare. Dessa problemområden var det komplexa regelverket, tillämpnings-praxisen, staten som arbetsgivare samt "äldreavgångarna". Efter en inledande diskussion om hur de äldres sysselsättningssituation påverkades av efterfrågekrisen behandlades respektive problemområde kortfattat i var sitt avsnitt. Efterfrågekrisens inverkan på de äldres sysselsättning av minskade efterfrågan på arbetskraft i snabb takt och när efterfrågekrisen nådde sin kulmen 1994 hade antalet sysselsatta fallit med drygt en halv miljon. Alla åldersgrupper drabbades men de kraftigaste minskningarna noterades för de allra yngsta och de allra äldsta. Det är ännu för tidigt att dra säkra slutsatser om hur varaktiga effekterna av den dramatiska utvecklingen kommer att bli för de äldre på arbetsmarknaden. Några preliminära iaktagelser kan dock göras. Tabell 2: Sysselsatta, enligt , i procent av befolkningen, 55-59 och . 1980 1990 1994 1999 Män 86 86 76 79 68 62 51 51 Kvinnor 68 78 75 76 40 52 43 43 Samtliga 77 82 76 78 54 57 47 47 För män i åldrarna har sysselsättningsgraden minskat trendmässigt . minskade sysselsättningen mycket kraftigt och, trots en gynnsam åldersutveckling inom gruppen, ägde ingen återhämtning rum under de "goda åren" i slutet av årtiondet. Sammantaget var nedgången dubbelt så snabb som . För kvinnorna i samma åldrar var utvecklingen helt annorlunda. Sysselsättningsgraden steg snabbt, från mycket låga nivåer, . har dock sysselsättningen, i relativa tal, minskat lika snabbt som för de äldre männen. Inte heller de äldre kvinnorna fick del av den sysselsättningsökning som ägde rum . Därmed förefaller den långsiktiga trenden mot ökad sysselsättning för de äldre kvinnorna ha brutits. En så stark nedgång i sysselsättningen som riskerar att få ett genomslag även för den långsiktiga utvecklingen. Den uteblivna uppgången antyder att en trendmässig förändring redan kan ha skett. I forskarrapporten ges ett antal exempel på hur arbetsmarknadspolitiken övergav arbetslinjen för de äldre inför trycket av en massarbetslöshet som på kort sikt gjorde traditionella insatser i stort sett verkningslösa. Oavsett hur välmotiverade dessa avsteg från arbetslinjen må ha varit bedömde revisorerna, liksom IFAU:s företrädare vid seminariet, att de kan ha bidragit till att underminera arbetslinjens trovärdighet som norm. Om så skett kan man inte utgå från att problemen går över av sig självt när konjunkturen förbättras. Forskarapportens intervjureferat illustrerar hur omfattande ifrågasättandet av arbetslinjen för de äldre alltjämt är bland lokala handläggare och beslutsfattare. Än allvarligare är dock hur attityder och förväntningar på arbetsmarknaden kan ha påverkats. Att sluta arbeta före ordinarie pensionsålder har blivit något av en norm. Detta minskar sannolikt såväl arbetsgivarnas benägenhet att rekrytera äldre arbetskraft som de äldres intresse för kompetensutveckling och för att satsa på något nytt om de förlorar sin anställning. Sysselsättningsminskningen för personer i åldrarna strax under var betydligt måttligare än för dem och en klar återhämtning har dessutom skett . Kvinnor i åldrarna förefaller ha klarat efterfrågekrisen bättre än någon annan grupp på arbetsmarknaden även om den långsiktiga trenden mot snabbt stigande sysselsättningstal, åtminstone tillfälligt, stoppats upp. Revisorerna ifrågasatte dock om efterfrågekrisen och de negativa förväntningar som denna kan ha bidragit till att skapa, räcker för att förklara den kraftigt minskade sysselsättningsgraden för personer . En del av förklaringen står troligen att finna även i arbetslivets villkor och hur de påverkar den äldre arbetskraftens möjligheter att fortsätta arbeta tills de uppnår . Avgörande för om trenden mot successivt allt lägre faktisk pensionsålder ska kunna brytas blir i så fall om arbetslivets villkor kan förändras på ett sådant sätt att människor kan och vill fortsätta arbeta fram till den ordinarie pensionsåldern. Detta i sin tur förutsätter att arbetsuppgifterna utformas så att den äldre arbetskraftens kompetens kan utvecklas och tas till vara. I forskarrapporten konstateras att ersättningsnivåerna varierar mellan olika ersättningssystem och att samordning med avtalssystemen sker för vissa system men inte för andra. Det framgår också av rapporten att ersättningssystemen genomgått ett stort antal förändringar . Sålunda har arbetslöshetsförsäkringen förändrats sex gånger och kompensationsnivån vid sjukskrivning ändrats åtta gånger. Ett nytt pensionssystem har införts och nya pensionsavtal har slutits på arbetsmarknaden. Till detta kommer ändrade regler för förtidspension, förtida uttag, delpension, arbetsmarknadspolitiska åtgärder, osv. Regeringen har aviserat ytterligare långtgå ende förändringar inom arbetsmarknadspolitikens område och bl.a. taken i socialförsäkringssystemen ifrågasätts från flera håll. ligger ersättningssystemens uppgifter och bakomliggande syften fast. Sjukpenningen kompenserar den enskilde för inkomstförlust på grund av tillfällig sjukdom. Arbetslöshetsersättningen kompenserar för det inkomstbortfall som förorsakats av arbetslöshet. I båda fallen ska samhällets insatser inriktas på att hjälpa den som är sjuk eller arbetslös att så snabbt som möjligt kunna börja arbeta igen samt på att säkerställa att villkoren för kontantstöd från respektive ersättningssystem är uppfyllda. Den som av medicinska skäl fått sin arbetsförmåga varaktigt nedsatt med minst en fjärdedel kan beviljas förtidspension efter prövning av . Även om det grundläggande syftet ligger fast finns en risk att ideliga förändringar i villkoren motverkar en effektiv professionell ärendehandläggning och gör det svårt för den enskilde att bevaka sina rättigheter. Dessa frågeställningar har redan tidigare uppmärksammats av revisorer i granskningen av kontrollen av socialförsäkringen (1994/95:RR10). De olika ersättningsnivåerna inom olika ersättningssystem illustreras av nedanstående tabell som visar utfallet för en privatanställd arbetare med lång anställningstid och en månadsinkomst på , som valt eller tvingats avstå från att arbeta fr.o.m. . Beloppen inkluderar tillägg enligt centrala avtal och avser genomsnitt fram till ålderspensionen . Däremot ingår inte avgångsvederlag och andra ersättningar utöver de centrala avtalen. Tabell 3: Ersättning till en privatanställd arbetare med en lön på /mån som slutar arbeta eller tar pension på deltid fr.o.m. . Förtida uttag av pension Halvt förtida uttag av pension Slutar på egen begäran Sjukpenning Förtidspension Arbetslös, uppsagd av arbetsgivaren 8 475 12 238 12 156 12 800 13 540 13 830 Ålders-pension 8 475 9 715 11 Av tabellen framgår att ersättningen varierar kraftigt beroende på orsaken till att en person slutat arbeta. Ersättningen varierar också beroende på tidigare inkomst och mellan olika avtalsområden. För statligt anställda och de flesta privatanställda ger förtidspensionering den högsta ersättningen. För anställda inom kommuner och landsting utgår den högsta ersättningen till dem som blivit uppsagda. Skillnaderna mellan de olika avgångsorsakerna är olika stora beroende på tidigare inkomst. Av tabellen framgår också att den framtida ålderspensionen reduceras kraftigt för dem som utnyttjar rätten att göra ett förtida pensionsuttag . De stora skillnaderna ökar risken att många söker sig till de ersättningssystem som ger högst inkomst. Om rågången mellan de olika ersättningssys temen är oklar ökar möjligheterna att lyckas med detta. Därmed finns risk för missbruk och att systemen utsätts för stora påfrestningar. Att antalet beslutsfattare är stort och representerar såväl olika beslutsnivåer som "beslutskulturer" understryker ytterligare behovet av samordning, renodlade ersättningssystem och tydliga gränsdragningar dem emellan. Den missbruksrisk som påtalas oftast, inte minst i forskarrapporten, består av att personer som vill dra sig tillbaka från arbetslivet avstår från att begära förtida pensionsuttag och i stället söker sig till något av de andra systemen. Om personen i vårt exempel räknar med att leva till skulle uppsägning från arbetsgivaren eller förtidspension ge nästan mer i nominell framtida inkomst än alternativet att begära förtida uttag av ålderspensionen. Med så stora skillnader redan vid en inkomst på /mån. ställs det stora krav på att ersättningssystemen inte kan nås av andra än dem de är avsedda för. Såväl i forskarrapporten som vid seminariet identifierades "uppsagd av arbetsgivaren" som det område där missbruksrisken är störst. Detta överensstämmer även med vad som framkom av svaren på revisorernas enkät till länsarbetsnämnderna. Tillämpningen av de befintliga regelverken lämnar, enligt vad som sägs i forskarrapporten, mycket att önska. Bland annat möts den äldre arbetskraften ofta av negativa attityder från handläggare som tror att de varken kan eller vill återgå i arbete. Lokala beslutsfattare tenderar att sätta lokala intressen framför nationella mål och de som söker ersättning kan i alltför hög grad påverka utfallet. Kontrollfunktionen för att stävja missbruk är dåligt utbyggd och inte särskilt högt prioriterad. Liknande kritik har i olika sammanhang framförts bl.a. av , IFAU och i olika forskarrapporter. revisorer fann denna kritik särskilt oroande eftersom den bygger på ett stort antal observationer och intervjuer utförda av oberoende iaktagare. är det nödvändigt att analysera och söka förstå orsakerna bakom de brister som kunnat konstateras i tillämpningspraxis. Utan en sådan förståelse riskerar man att inkompetensförklara enskilda handläggare och skuldbelägga äldre som står utan arbete. En sådan utveckling skulle försvåra möjligheterna att nå fram till konstruktiva lösningar. I den decentraliserade beslutsmodell som karakteriserar handläggningen av de stöd som berörs i denna granskning är det viktigt att målen för verksamheten är såväl tydligt formulerade som väl förankrade. Här ligger ett stort ansvar på de centrala myndigheterna. De signaler som går ut från central nivå har inte alltid varit tydliga och konsekventa. Här noterade revisorerna t.ex. att det var först efter ett uttryckligt direktiv från regeringen som såg till att arbetsförmedlingen räknar in alla som uppbär arbetslöshetsersättning bland dem som står till arbetsmarknadens förfogande. Det är först när arbetslinjen är väl förankrad som en nationell målsättning inom arbetsmarknads- och socialpolitiken som de negativa attityderna mot den äldre arbetskraften kan brytas ner. Av intervjuerna i forskarrapporten framgår alltför tydligt att många handläggare tycks vara av den uppfattning en att de gör såväl bygden som den äldre arbetslöse/sjukskrivne och ortens ungdomar en tjänst om de inte hävdar arbetslinjen. Arbetslinjen upplevs av många som orealistisk eller t.o.m. orimlig. I kontrast till denna uppfattning står scenarier av den ekonomiska utvecklingen fram där den ekonomiska tillväxten hålls tillbaka av en långsam arbetskraftsökning och där så gott som hela arbetskraftsökningen () faller på gruppen . De motsättningar mellan lokala och nationella intressen som påtalats i forskarrapporten kan sannolikt till stor del förklaras av att de nationella målen inte tydliggjorts och förankrats inom respektive myndigheter. Om eventuella skillnader mellan lokala och nationella mål kunnat konfronteras inom ramen för en gemensam grundsyn rörande den övergripande utvecklingen skulle det varit lättare för lokala aktörer att definiera sina roller och lösa de problem som kan uppstå. En av slutsatserna i forskarrapporten är att "staten som arbetsgivare kan knappast sägas ha följt arbetslinjen för sina äldre anställda". Bland annat framgår att av statligt anställda födda fanns kvar i statlig tjänst , dvs. innan de skulle gå i ordinarie pension. Bakom denna utveckling låg dels den omfattande omstruktureringen av statlig verksamhet , dels det faktum att de statliga myndigheterna kunnat genomföra denna omstrukturering i stort sett utan eget kostnadsansvar. Tabell 4: Statligt anställda 1998 som andel av antalet anställda 1988 fördelat på födelseår. Födelseår (ålder 1998) Män Kvinnor Samtliga 1938 () 54,3 63,4 57,8 1937 () 45,1 53,2 48,3 1936 () 39,7 47,9 42,8 1935 () 32,6 38,9 35,6 1934 () 27,5 35,1 30,3 Några av de faktorer som låg bakom kritiken i forskarrapporten är inte längre aktuella. Omstruktureringsarbetet inom statsförvaltningen har gått in i en något lugnare fas och varje myndighet bär nu det fulla kostnadsansvaret om de säger upp äldre personal. Frågor som rör den äldre arbetskraften ägnas nu särskild uppmärksamhet i det personalpolitiska arbetet inom . Inom vissa statliga verksamhetsområden gäller alltjämt en lägre pensionsålder än . Några av dessa områden kan betraktas som specialfall (t.ex. officerare och flygledare), andra omfattas fortfarande av övergångsregler från tidigare avtal. Krav på lägre pensionsålder än har allt oftare rests inte bara inom det statliga området. Ett problem som uppmärksammas i forskarrapporten är nya former av tidig pensionering (s.k. äldreavgångar) som innebär att andra ersättningssystem, främst arbetslöshetsförsäkringen, utnyttjas fram till normal ålderspension eller avtalspensionering. Begreppet äldreavgångar används vanligen som beskrivning på personalneddragningar där äldre arbetstagare avgår för att arbetsgivaren ska kunna behålla yngre personal. Som ett led i överenskommelsen ingår att den som sagts upp ska skriva in sig vid arbetsförmedlingen och uppbära a-kassa. Vanligtvis men inte alltid innebär det att fack och arbetsgivare kommer överens om att göra avsteg från turordningsreglerna. Ofta presenteras arbetsgivarens bud som ett pensionserbjudande, där anställda över en viss ålder får välja mellan "pension" eller att arbeta kvar.