frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — - Garantin är knuten till en bestämd finansiell transaktion, avser ett visst maximibelopp, täcker inte av det utestående lånet eller någon annan finansiell förpliktelse och har en begränsad varaktighet. - Låntagaren betalar marknadspris för garantin. För en statlig garantiordning framför kommissionen principer med liknande innebörd som för en enskild statlig garanti. I de fall något av villkoren ovan inte är uppfyllda ska en planerad garanti eller garantiordning anmälas till kommissionen. I princip kommer kommissionen att betrakta enskilda garantier som förenliga med den gemensamma marknaden endast om de har en begränsad varaktighet och ett bestämt maximibelopp. Obegränsade garantier för ett offentligt eller privat företags alla skulder skulle betraktas som driftsstöd. Statliga garantiordningar kommer enligt kommissionen med större sannolikhet att anses förenliga med den gemensamma marknaden om de endast omfattar små och medelstora företag, och om de inbegriper villkor som innebär att låntagarna måste ha en sund finansiell ställning. Stora företag med sund finansiell ställning bör normalt kunna finansiera sina investeringar genom att anskaffa medel på kapitalmarknaderna. Garantier på jordbruksområdet och exportkreditgarantier kommer enligt uppgift inte att omfattas av det nya regelverket eftersom det finns andra bestämmelser som gäller för dessa områden. Kommissionen har ännu inte fattat beslut Frågan om kommissionens behandling av garantier har diskuterats . Det förslag som lades fram av kommissionen skulle enligt planerna omarbetas och beslutas . Enligt uppgift från Nä ringsdepartementet, som är sammanhållande för kontakter med EU på detta område, har kommissionen ännu inte fattat beslut i ärendet. Vad betyder EU-regleringen för den nya garantimodellen? Den nya garantimodellen som håller på att införas i kan antas ligga väl i linje med kommissionens strävanden. Frågan om subventionerade garantier är dock komplicerad och det kan inte uteslutas att det internationella regelverket kommer att innebära mera långtgående begränsningar i möjligheterna till subventionering än vad som följer av garantimodellen. Som tidigare framgått syftar denna modell inte i första hand till att begränsa subventioneringen utan till att göra subventionerna synliga. Övriga internationella regler för garantigivning När det gäller exportkreditgarantier och garantier inom biståndsområdet finns ett antal internationella överenskommelser, huvudsakligen inom ramen för . Innebörden av dessa regler, som utvecklas fortlöpande, beskrivs i bilagorna E och S. 4 Garantigivningen i praktiken Garantigivningen inom de fyra berörda myndigheterna (, , EKN och Sida) beskrivs i bilagorna R, B, E och S. En sammanfattande jämförelse finns i rutan på nästa sida. Man kan här notera följande. Tre fjärdedelar av garantierna finns hos Stocken utestående garantier är mycket stor inom RGK (). Näst störst är garantistocken inom EKN (40 miljarder). BKN handlägger garantier för . Sidas garantistock är betydligt mindre (). Beloppen avser utestående garantiförbindelser. Garantigivningen utvecklas mycket olika Den mest expansiva garantigivningen finns inom och . utfärdades garantier för inom RGK:s område. Den helt övervägande delen härav gällde garantier inom ramen för äldre garantisystem som är undantagna från den nya garantimodellen. Endast ett fåtal mindre garantier som utfärdades av RGK följde den nya garantimodellen. Inom EKN utfärdades nya garantiförbindelser för . Dessutom har EKN gjort utfästelser på (dvs. offerter om garantier som eventuellt kan komma att utfärdas senare). Utvecklingen tyder på en fortsatt expansion av EKN-garantierna. BKN utfärdade garantier för och Sida för knappt hälften så mycket. Har den nya garantimodellen genomförts? När det gäller RGK:s garantier går genomförandet mycket långsamt. av de utestående garantierna kan hänföras till garantier som följer den nya garantimodellen. De enda större garantier som har utfärdats har fallit inom ramen för tidigare riksdagsbeslut, och få äldre garantier har överförts till det nya systemet. För BKN-garantierna är motsvarande andel också mycket låg (). För EKN kan man hävda att garantigivningen redan från början styrdes av principerna i den nya garantimodellen. Det gäller i varje fall för exportkreditgarantierna och investeringsgarantierna. Garantierna under den särskilda ramen för de baltiska staterna och följer något andra principer. Sidas garantier kan - med några mindre undantag - också sägas följa den nya garantimodellen. , , , EKN Sida för myndighetens samlade garantigivning, 1998, Ingen ram har fastställts. Ingen ram har fastställts.Riks- dag och regering styr via regler 12 000 Utestående garanti-förbindelser garantier som följer den nya gar.modellen 207 472 2 263 39 983 Garantiförbindelser utfärdade , 17 140 409 Antal anställda i myndighetens garantigivning 7-8 17 107 7-8 Myndighetens grad av självständighet i garantigivningen Liten Liten Stor Stor Har myndigheten en säkerhetsreserv? - för nya garantier - för gamla garantier Ja Nej Ja, EKN har gemensamma reserver för nya o. gamla garantier Ja, Sida har två olika garanti-reserver Myndighetens centrala politik-område Upplåning och skuldförvaltning Bostadspolitik Export-främjande Bistånd Myndighetens attityd till garantihanteringen Försiktig (ser till kostnaderna för staten) Försiktig (ser till kostnaderna för staten) Betonar garantigivningens nytta Betonar garantigivningens nytta Not 1: Uppgifterna för EKN omfattar exportkreditgarantier, investeringsgarantier och ga-rantier under den särskilda ramen för de baltiska staterna och . De av beslutade ramarna har höjts till totalt . Not 2: har EKN utfärdat dels nya garantiförbindelser på , dels utfästelser (offerter) om garantier på . Slutsatserna ovan utgår från myndigheternas egna utsagor om i vilken mån man arbetar med riskavspeglande , säkerhetsreserver m.m. Den tekniska frågan om myndigheternas riskvärdering och premiesättning är rättvisande i förhållande till garantimodellens intentioner har inte granskats av revisorerna. Stora subventionsbehov finns för RGK- och BKN-garantierna Det beräknade subventionsbehovet för RGK-garantierna uppgår till ca brutto (dvs. utan hänsyn till eventuella återvinningar). Beloppet avser att visa vad det skulle kosta att överföra alla äldre garantier till det nya systemet om hela överföringen gjordes och alltsammans anslagsfinansierades. Tidsprofilen är okänd; det finns ingen prognos som visar när dessa beräknade förluster kommer att uppstå. Beräkningen anses osäker och kommer att vidareutvecklas (se bilaga R). Subventionsbehovet för BKN-garantierna har av BKN prognostiserats . Beräkningen är enligt BKN mycket känslig för de förutsättningar som görs om ränteläget. beräknades förlusterna i de äldre garantierna till ca . En förnyad prognos som gjordes visar ett subventionsbehov på ca fr.o.m. . Bägge beräkningarna utgår från ett ränteläge på . Förlusterna hänför sig uteslutande till de äldre garantierna, dvs. de som beslutades . Beräkningarna av subventionsbehovet har gjorts enligt olika principer av de olika myndigheterna och är inte direkt jämförbara med varandra. Säkerhetsreserver saknas för äldre garantisystem Varken eller BKN har säkerhetsreserver för de äldre garantisystemen. Bägge myndigheterna har dock börjat bygga upp säkerhetsreserver för de garantier som följer det nya systemet. Dessa omfattar dock endast begränsade delar av garantistocken (för RGK och för BKN). Dessutom är reserverna ännu mycket små eftersom de befinner sig i ett uppbyggnadsskede. För den helt övervägande delen av garantierna i dessa två myndigheter saknas säkerhetsreserver. Reserver finns i EKN- och Sida- systemen EKN har en gemensam säkerhetsreserv för nya och gamla garantier. Den består delvis av likvida medel och delvis av fordringar som är bundna och inte kan användas direkt för utbetalningar. För att kunna klara oväntade behov av utbetalningar har EKN även obegränsad upplåningsrätt i och betalar då ränta på upplånade medel. EKN har också gjort en analys av det totala behovet av säkerhetsreserver för de utestående garantierna. Utgångspunkten var att EKN sannolikhet skall kunna infria alla de garantier som förfaller med medel ur den egna reserven (jfr bilaga E). Analysen visar att behovet av reserver uppgår till ca . Efter reserveringar visade EKN:s bokslut ett överskott. är säkerhetsgraden därmed högre än . Sida har två olika garantireserver, en för biståndsgarantier knutna till u-krediter och en för det nya systemet med fristående garantier som ska börja tillämpas . Sidas garantier redovisas på motsvarande sätt som EKN:s och visade därvid ett visst överskott . Garantiverksamheten har olika ställning I ett par av myndigheterna befinner sig garantiverksamheten i ett upp-byggnadsskede. Detta gäller i synnerhet , vars garantiavdelning fortfarande har en mycket liten personalstyrka. Även BKN:s verksamhet håller på att byggas upp. Vad gäller EKN kan nämnas att administ rationskostnaderna varit oförändrade som innehållet i verksamheten befunnit sig i snabb utveckling och förändring. Garantimyndigheterna har olika grad av självständighet Myndigheternas grad av självständighet i förhållande till regeringen när det gäller garantigivningen är också mycket olika. Både RGK och BKN har förhållandevis liten självständighet. EKN och Sida har en betydligt friare ställning. Bägge de sistnämnda agerar inom ramarna för särskilda bemyndiganden från regering och riksdag som fastställer beloppsramar för de totala garantiåtagandena. Varken RGK eller BKN har sådana beloppsramar. De stora enstaka garantier som utfärdas av RGK styrs dels av riksdagsbeslut, dels av instruktioner från regeringen. De garantier som handläggs av BKN styrs av regeringen via förordningar. En ingående beskrivning av garantigivning finns i bilaga R. Den analys som finns där utmynnar i följande slutsatser. Brister i både handläggning och system Det finns enligt konsultens analys brister i garantisystem som både gäller handläggningen och garantiernas konstruktion. En del av bristerna beror på att RGK kommer in alltför sent i beredning av nya garantier och att regeringen inte till fullo utnyttjar RGK:s kompetens. Garantivillkoren borde också kunna utformas på ett sätt som gör att RGK tillsammans med garantitagarna får större möjligheter att begränsa statens förlustrisk. Garantitagarna (bankerna) har möjligheter att spela en mycket viktigare roll i detta sammanhang än de gör . Större delen av garantierna inom RGK:s område är utformade så att de liknar borgensåtaganden som innebär mycket långtgående förpliktelser för staten. Ändringar i garantiernas konstruktion så att ett större ansvar lades på garantitagarna borde övervägas. Man borde också överväga självrisker för de garantier där sådana inte tillämpas . Ökade aktiviteter från sida är också önskvärda för att förbättra uppföljning och kontroll av de risker som tas av de garanterade låntagarna. Speciellt bör man följa de väsentliga delarna av dessa risker och det ekonomiska läget för den garanterade låntagaren som aktör. Det väsentliga är låntagarens långsiktiga återbetalningsförmåga. Inom RGK behövs även ökade aktiviteter för återvinning. Förändringar av den typ som beskrivits ovan kan motiveras med rena lönsamhetsargument. De kan dock kräva en uppbyggnad av personalstyrkan inom RGK:s garantiavdelning. Åtgärdsbehov av olika slag Vissa av de svagheter i garantisystemen som finns kan vara förhållandevis lätta att komma till rätta med. Vad som krävs är i första hand att ge RGK en större och mera aktiv roll. Därtill krävs regelförändringar av förhållandevis teknisk natur. Därmed skulle man kunna öka garantitagarnas intresse för att begränsa förlusterna i garantigivningen. Andra förändringar kräver omprövningar av principiellt slag. Det gäller t.ex. kapitaltäckningsgarantier, en form av obegränsad garanti som inte är möjlig att värdera och prissätta. Det gäller också styrningen av de statliga bolag som drar nytta av garantier. Det finns oklarheter i styrningen som behöver lösas. Denna fråga har både ekonomiska och organisatoriska aspekter. Det kan finnas ett behov av riktlinjer för bolagens upplåning i syfte att undvika ökade förlustrisker för staten då bolagen lånar på marknaden med stöd av statliga garantier i stället för att låna i RGK. Detta behov kan fyllas antingen genom att ges uttryckliga befogenheter att utforma sådana riktlinjer, genom att RGK ges rätt att sätta avgifter på dessa garantier och/eller genom att staten utövar sin ägarroll gentemot de statliga bolagen på ett annat sätt än . Organisatoriska förändringar - som t.ex. att lyfta över ansvaret för kapitaltäckningsgarantierna från till - är också möjliga för att lösa de formella styrningsproblemen. Garantiverksamheten inom BKN beskrivs i bilaga B. Där framhålls bl.a. följande. BKN-systemet följer inte garantimodellen Kreditgarantier för bostäder är i hög grad en del av den allmänna bostadspolitiken. BKN:s garantigivning är också i huvudsak regelstyrd och fastställd av regeringen. Individuella anpassningar av garantivillkor och till riskerna i den enskilda garantiansökan kan inte göras. Eftersom bostadskreditgarantierna har formen av fyllnadsborgen har BKN också en svag ställning i förhållande till garantitagarna (kreditinstituten). Detta försvårar BKN:s arbete med att begränsa statens förluster. Konsulten drar i sin rapport slutsatsen att BKN:s garantisystem inte är i linje med de intentioner som finns i den nya garantimodellen. BKN:s handläggning av garantier från ansökan till skadereglering och återvinningar har dock utvecklats betydligt . Arbetsrutinerna inom BKN följer, enligt konsultens bedömning, intentionerna i den nya garantimodellen. Garantisystemet som sådant har dock knappast anpassats till garanti-modellen. Nya garantier redovisas och finansieras visserligen vid sidan om statsbudgeten och på ett konto i RGK, men i övriga avseenden har inga förändringar genomförts. Ökat ansvar för BKN behövs Konsultens rekommendationer går ut på att ge BKN ett ökat ansvar för villkoren i garantisystemet, inklusive befogenhet att sätta individuella villkor för enskilda garantier. Man borde också se över BKN:s möjligheter att påverka garantitagaren, särskilt vid potentiella eller inträffade skadeersättningar. En åtgärd kan vara att ge BKN möjlighet att fastställa hur uppsägning av garanterade lån skall gå till etc. Avsikten skulle vara att ge BKN tydligare befogenheter och möjligheter att spela en mera aktiv roll för att ta till vara statens intressen och minska förlusterna. I bilaga B förs en sammanfattande diskussion på grundval av konsultens analys. Den utmynnar i följande slutsatser: Systemet med nya garantier bör så långt möjligt anpassas till den nya garantimodellen. Regeringen bör fastställa ramvillkor inom vilka BKN kan fastställa mer preciserade villkor. Premierna bör vara differentierade och riskbaserade. Vad gäller de äldre garantierna vore det önskvärt med en övergång till ett riskbaserat premiesystem i kombination med subventioner. På grund av ränteberoendet och sambanden mellan de olika delarna av bostadspolitiken kan avgiftsändringar givetvis inte genomföras utan att man först undersöker vilka kompletterande subventioner som skulle krävas. En kombination av riskbaserade och subventioner över statsbudgeten som betalas på förhand torde dock vara att föredra framför schablonmässiga i kombination med förlustbidrag i efterhand. Vidare bör en garantireserv bör byggas upp för de äldre garantierna. Det skulle göra det administrativt enklare att i varje läge uppfylla statens förpliktelser i samband med skadebetalningar. Eftersom dessa förpliktelser under alla omständigheter måste uppfyllas skulle en sådan förändring varken ha statsfinansiella eller bostadspolitiska konsekvenser. Reglerna bör ändras så att BKN får bättre möjligheter att agera för att begränsa statens förluster i samband med befarade obestånd. Ändrade regler härvidlag skulle kunna medföra besparingar för statsverket. Ett krav som bör ställas på regeringen är givetvis att man för förklarar i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genomförts och orsakerna till detta. Regeringen borde också presentera en preciserad modell för BKN-garantierna och begära godkännande för denna. EKN är en självständig myndighet EKN är den största av de fyra garantimyndigheterna (drygt 100 anställda i garantiverksamheten) och har också lång erfarenhet av garantigivning (). EKN är en statlig myndighet men dess verksamhet finansieras inte av anslag utan av intäkter som genereras i verksamheten. går EKN med överskott, och har EKN kunnat återbetala stora belopp till statskassan. Överskotten beror i första hand på makroekonomiska förhållanden som inte har styrts av EKN. EKN är också den av garantimyndigheterna som har den mest självständiga ställningen i förhållande till regeringen. Regeringen är representerad i genom tre tjänstemän från olika delar av . lämnade EKN nya utfästelser för , vilket var mer än året innan (se bilaga E). Ökningen berodde till större delen på två stora försvarsaffärer. EKN har krav på sig att dels främja den svenska exporten, dels vara långsiktigt självbärande. Avvägningen mellan dessa två mål görs huvudsakligen inom EKN. EKN har tidigare framhävt den politiska karaktären av dessa avvägningar - kärnfrågan sågs som politisk snarare än försäkringsteknisk eftersom det i EKN:s verksamhet är omöjligt att undvika oönskade koncentrationer av risker. Inom EKN anser man inte att den nya garantimodellen har medfört några ändrade förutsättningar för myndighetens arbete. Riskhanteringen inom EKN kan förbättras Konsultens slutsatser och rekommendationer när det gäller EKN handlar framför allt om myndighetens eget arbete. Riskhanteringen inom EKN kan förbättras på flera sätt. Uppföljningen av utestående garantier kan bli mera aktiv och bedömningarna av kommersiella risker kan förbättras. En utveckling av arbetsmetoder och rutiner på bägge dessa områden pågår också inom EKN. En annan åtgärd kan vara att byta delar av garantiportföljen med systerorgan i andra länder. Även detta ses numera som en realistisk möjlighet som skulle kunna begränsa riskexponeringen för EKN. Behov av makroekonomisk analys EKN:s ekonomi har utvecklats mycket positivt . Bakom denna utveckling finns flera olika orsaker. Det saknas en samlad analys som klarlägger den relativa betydelsen av de olika makroekonomiska faktorer - devalveringseffekt, skuldkrishantering och ekonomisk utveckling i gäldenärsländerna - som påverkat EKN:s ekonomi. En sådan analys skulle vara av värde för att ge perspektiv på myndighetens ekonomiska utveckling . EKN:s säkerhetsreserver och nya officiella bokslut EKN har utvecklat ett nytt bokslut som innehåller beräknade värden på tillgångar och skulder för alla utestående garantiengagemang och fordringar. Denna typ av bokslut har godkänts av regeringen och anses innebära stora fördelar jämfört med den tidigare typen av redovisning. EKN har också utvecklat ett eget synsätt på behovet av säkerhetsreserver som har godkänts av . Beräkningsmetoderna har utvecklats inom myndigheten - delvis med konsultstöd - och fått regeringens godkännande i efterhand. har dock inte tagit initiativ till några mer generella analyser av dessa frågor. Det gäller även övergripande frågor som t.ex. vad som bör avses med att EKN skall vara "långsiktigt självbärande", hur säkerhetsreserver ska beräknas och hur stora reserverna ska vara för att anses "tillräckliga" etc. Analyser av sådana frågor borde ha generellt intresse även för andra garantimyndigheter. Stämmer EKN:s redovisning med garantimodellens krav? EKN:s sätt att beräkna och redovisa sina tillgångar och skulder kan inte direkt jämföras med de krav som ställs av den nya garantimodellen. Detta beror framför allt på att garantimodellens krav inte är preciserade. Flera olika omständigheter kan förklara detta. En del redovisningsfrågor var kanske inte helt lösta i den nya modell för garantihantering som fattade beslut om. Det är också troligt att EKN hade hunnit längre i arbetet med dessa frågor än de myndigheter som styrde uppläggningen av garantimodellen (RRV och ). De senare utgick främst från de problem som förelåg i samband med andra statliga kreditgarantier än exportkreditgarantier. EKN:s erfarenheter togs inte in i bilden då garantimodellen utformades. EKN har en expansiv verksamhet och en långtgående självständighet i förhållande till regeringen. Riskerna i EKN:s verksamhet har ändrat karaktär. Tyngdpunkten har förskjutits från nästan enbart politiska risker till mer av kommersiella risker. Skadebilden har också ändrat karaktär från uteblivna betalningar som ökar fordringar på andra länder till mer av slutliga förluster. Denna utveckling väntas fortsätta. EKN:s garantigivning följer intentionerna i den nya garantimodellen. Ändå finns här vissa oklarheter, liksom även möjligheter till förbättringar. Analysen leder till följande slutsatser och rekommendationer: Riskhanteringen inom EKN bör förbättras, bl.a. genom att EKN ökar sina insatser för uppföljning av utestående garantier och förbättrar sina bedömningar av kommersiella risker. Byte av delar av garantiportföljen med andra garantiinstitut är också en möjlig åtgärd. Det finns ett behov av makroekonomisk analys för att klarlägga vilken betydelse olika makroekonomiska förhållanden har haft för utvecklingen av EKN:s ekonomi . Regeringen bör verka för att en sådan analys kommer till stånd. De beräkningsmetoder som tillämpas av EKN för det nya officiella bokslutet, liksom för beräkningen av behovet av säkerhetsreserver, bör analyseras av en oberoende instans. Erfarenheterna bör tas till vara av de övriga garantimyndigheterna. Garantimodellens innebörd för EKN bör klargöras av regeringen. Sidas garantigivning följer i huvudsak den nya garantimodellens krav. Biståndsgarantierna, som utfärdas i samband med u-krediter, har medfört ett visst ekonomiskt överskott. Detta har vid intervjuerna förklarats på olika sätt, bl.a. med ländervalet. Den förklaring som Sida själv anser vara viktigast är följande. U-krediterna utgörs av mjuka lån som ges till stater eller statliga organ, och dessa har starka skäl att sköta räntor och amorteringar för sina mjuka lån eftersom lånen annars blir föremål för omförhandlingar som är mindre förmånliga för låntagaren. Denna gynnsamma situation är speciell för Sidas garantier. Sidas garantigivning styrs av många olika riktlinjer, både externa och interna. Beredningen av garantierna har lagts ut på externa aktörer, främst EKN men även handelskammare och konsulter. Sida står för den biståndspolitiska bedömningen och ska enligt gällande regler även göra en sammanvägd bedömning före beslut om u-kredit med garanti. Enligt konsulten är det dock svårt att se hur denna sammanvägda bedömning kommer till stånd. Det faktum att Sida saknar full kontroll över vissa led i garantigivningen kan enligt konsulten i vissa avseenden vara en nackdel. Sida bör ta mer aktiv del i arbetet med betalningsdröjsmål och skadereglering för att därmed tillgodogöra sig erfarenheter inför den fortsatta verksamheten. Sida bör också utveckla det informella erfarenhetsutbytet med EKN. Något om garantigivningens ekonomi Någon långsiktig analys av garantigivningens ekonomi har inte gjorts i denna granskning. För att en sådan analys ska vara meningsfull måste tidsperspektivet vara mycket långt () som man håller isär ett antal olika typer av garantier och olika typer av intäkter och kostnader. Hur ett garantisystem utvecklas beror delvis på de regler som styr verksamheten, delvis på omvärldsfaktorer som inte är direkt styrbara på politisk väg. Garantisystemets "historia" har stor betydelse för utfallet ett visst år. Även framtiden spelar in eftersom en expansion av garantigivningen medför en ökning av premieintäkterna. De enskilda garantiernas storlek har också betydelse; ju färre och större enstaka garantier som ges, desto mera ojämnt kan man vänta sig att utfallet blir.