frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — Snarare har Försvarshögskolan kunnat anpassa sina resurser och officersutbildningen efter egna bedömningar av Försvarsmaktens utbildningsbehov. Avgiftsfinansieringen har inte heller inneburit att Försvarsmakten och För-svarshögskolan fått tydliga roller som beställare och utförare. Närmare hälf-ten av de anställda vid är militärer som kommer från Försvarsmakten. Lärarna arbetar vid för att se dan återgå till tjänstgöring i Försvars-makten. Handläggare i Högkvarteret be-traktar t.o.m. Försvarshögskolan som en del av Försvarsmakten. Enligt revisorernas mening har växeltjänstgör-ingen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan lett till att rollerna som beställare och utförare blivit otydliga. Informella kontakter har i hög grad ersatt skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar. Handläggare i de båda myndigheterna uppger att de informella kontakterna är anledningen till att samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra. Enligt samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska myndigheternas relation vara affärs-mässig. Av avtalet framgår att af-färsmässighet innebär att myndigheternas ansvar och roller ska vara defini-erade och att ekonomiska mellanhavanden ska behandlas stringent. Enligt revisorernas uppfattning är en förutsättning för affärsmässighet att både köpare och säljare har möjlighet att påverka affären. I praktiken är det Försvarshögskolan som bestämmer hur och i vilken omfattning officersut-bildningen ska genomföras. Revisorerna anser därför att relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan inte är affärsmäs-sig. Med avgiftsfinansieringen har statsmakterna delegerat besluten om offi-cersutbildningen till Försvarsmakten. Försvarsmakten har dock begrän-sade förutsättningar att bestämma hur officersutbildningen ska vara utfor-mad. Försvarsmakten har därför delegerat till Försvarshögskolan att ansvara för officersutbildningen. Därmed skapar varken konkurrenter, statsmakterna eller Försvarsmakten något yttre tryck på Försvarshögskolan att effektivisera sin verksamhet. Enligt revisorernas uppfattning fungerar inte avgiftsfinansieringen: Varken Försvarsmakten eller Försvarshögskolan har konkurrenter. Försvarsmakten saknar resurser att styra officersutbildningen. Försvarsmakten och Försvarshögskolan saknar tydliga roller som beställare och utfö-rare. Det finns ingen affärsmässighet i relationen mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Skriftliga avtal, offerter, beställningar och utvärderingar har i hög grad ersatts av informella kontakter. Utveckla Försvarshögskolan med avgiftsfinansiering Enligt revisorernas mening har avgiftsfinansieringen inte fått de positiva effekter finansieringsfor-men skulle kunna medföra. finns det enligt reviso-rerna mycket som talar för att avgifter kan bidra till att Försvarshögskolans verksamhet tydligare anpassas till behoven hos både det mili-tära och det civila för-svaret. Om olika intressenter själva beställer och betalar för Försvarshög-skolans utbild-ningar och forskning kan verksamheten tydli-gare anpassas till efterfrågan i totalförsvaret. Ställ krav på Försvarshögskolan Som framgått uppgår Försvarsmaktens beställningar till av Försvarshögskolans totala inkomster. Försvarshögskolan är därmed i hög grad beroende av För-svarsmakten som beställare. Försvarshögskolan har emellertid även utbild-ningar och kurser som riktar sig till det civila försvaret. De civila ut-bildning-arna utgör dock ännu en liten del av skolans totala omsättning. Trots att i olika om-gångar beslutat om ett förändrat försvar utgör skolans totalförsvarsutbildning och civila utbildningar av skolans totala inkomster. Försvarsberedningen har visat att samhällsutvecklingen inneburit att total-försvaret måste förändras. Beredningen har också betonat att det inom total-försvaret måste göras större insatser för att förebygga och hantera icke-militära hot och risker (Ds 1999:2). Revisorerna anser att Försvarshögskolan bör öka sina ansträngningar att söka sig till intressenter både i och i andra länder. Med fler intres-senter minskar Försvarshögskolans beroende av Försvars-makten. ökar förutsättningarna för att avgiftsfinansiering ska fung-era. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarshögskolan i upp-drag att upprätta en handlingsplan för hur skolan ska nå ut till fler beställare. Ställ krav på Försvarsmakten Enligt revisorernas mening måste avgiftsfinansieringen vara upp-byggd på ett sådant sätt att beställarna faktiskt påverkar utföraren. Som framgått saknar Försvarsmakten resurser för att bestämma behovet av officerare och inne-hållet i officersutbild-ningen. Handläggarnas korta tjänstgöringstid i Hög-kvarteret har medfört att Försvarshögskolan har fått ett kunskapsövertag gentemot Försvarsmakten. Revisorerna menar att det är regeringens ansvar att se till att Försvars-makten genomför upphandling och uppföljning på ett bra sätt. Revisorerna föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att utveckla metoder för att följa upp och utvär-dera den utbildning och forsk-ning som Försvarsmakten beställer från För-svarshögskolan. Rätt krav till rätt myndighet Regeringen har inte krävt att Försvarsmakten ska motivera varför myndigheten beställer viss utbildning och forskning från Försvarshögskolan. Inte heller har regeringen begärt att Försvarsmakten ska bedöma vilken användning försvaret har haft av den utbildning och forskning som Försvarsmakten har beställt från Försvarshögskolan. I stället begär rege-ringen att Försvarshög-skolan själv ska redovisa på vilket sätt skolans be-ställare har nytta av skolans verksamhet. Revisorerna anser att regeringen bör utgå från myndig-heternas roller som beställare och utförare när kraven på respektive myndighet formuleras. Regeringen bör begära att beställarna motiverar och bedömer effekt-erna av den utbildning och forskning som de köper från För-svarshögskolan. ligger att Försvarsmakten och ÖCB aktivt måste undersöka om det för en bestämd utbildning finns andra utbildningsanordnare än Försvarshögskol-an. Om Försvarsmakten och ÖCB söker direkta kontakter med andra hög-skolor, institut m.m. ökar kontakterna med det civila samhäl-let. tvingas Försvarshögskolan konkurrera med civila utbild-ningsanordnare. Enligt revisorernas mening bör regeringen i regleringsbreven begära att Försvars-makten och ÖCB ska redovisa: motiven till att myndigheterna har köpt viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan resultatet av genomförd utbildning och forskning jämfört med de krav som respektive myndighet har ställt på Försvarshögskolan i sina be-ställ-ningar den användning myndigheterna har haft av Försvarshög-skolans ut-bildningar och forskning. 1 Den svenska officersutbildningen Inför varje försvarsbeslut lämnar Överbefälhavaren ett beslutsunderlag till regeringen. I underlaget lämnar ÖB förslag till vilken omfattning och inrikt-ning utbildningen av militär personal ska ha. Utifrån beräkningar av grund- och krigsorganisationernas behov på skilda nivåer fastställs ett årligt behov av nya officerare och av vidareutbildning av officerare. Därmed framkommer också Försvarsmaktens behov av att köpa utbildningar från bl.a. Försvars-högskolan. I försvarsbeslutet fastställer och regeringen mål och syften med officersutbildningen för de kommande tre åren. ÖB lägger på grundval av detta beslut fram sin försvarsmaktsplan med bl.a. officersbehov och kompe-tensutveckling inom Försvarsmakten. När respektive förbandschef fått sitt uppdrag från ÖB fastställer denne en slutlig plan för förbandets officerare för de närmaste två tre åren. Inom Högkvarteret sammanställer handläggare upp-gifterna från förbandscheferna. Högkvarteret beställer därefter utbildningar från Försvarshögskolan och militärhögskol-orna inom Försvarsmakten. En officer ska under sin aktiva tid i försvaret fullgöra uppgifter i både freds- och krigsorganisationerna. Uppgifterna varierar beroende på dels den enskildes kompetens och förutsättningar, dels behovet av officerare i olika befattningar. Utbildningen av officerare regleras av officersförordningen (1994:882, ändrad senast 1999:697). Enligt officersförordningen är officersutbildningen indelad i två nivåer. En grundläggande yrkesutbildning får officersaspiranten vid en militärhögskola. Därefter vidtar nivåhöjande utbildningar, först en nivåhöjande utbildning vid en militärhögskola och sedan en nivåhöjande utbildning vid . Vid sidan om den grundläggande och nivåhöjande officersutbild-ningen finns det möjligheter för officerare att vidareutbilda sig inom olika specialist- och fackområden. är det dock svårt att dra gränsen mellan utbildningsinnehållet i de nivåhöjande utbildningarna och de olika specialistutbildningarna eftersom de nivåhöjande utbildningarna innehåller delar som kan betecknas som specialist- och fack-utbildning (SOU 1998:42). Regeringen har beslutat att utbildningen för yrkesmilitärer som bedrivs av militärhögskolor ska omfatta: yrkesofficersprogram på 80 poäng ett taktiskt program på 40 poäng. Officersaspiranten påbörjar sin yrkesutbildning vid en militär-högskola. Mi-litärhögskola är ett samlingsbegrepp för den grundläggande yrkesofficersutbildningen. Militärhögskolorna är utbild-ningsenheter inom Försvarsmakten. Namnet betecknar en bestämd utbildningsnivå, men Försvarsmakten använ-der också namnet på vissa av de skolor där delar av utbildningen äger rum. Förbandscheferna väljer med hjälp av ut vilka officersaspiranter som ska anställas och genomgå militärhögskola. aspirant ska bli antagen till militärhögskola krävs allmän behörighet för grundläggande högskoleutbildning enligt högskoleförordningen (1993:100). Den sökande måste också ha fullgjort en militär grundutbildning eller tjänst-gjort i försvaret . Under grundutbildningen eller tjänstgöringen måste officersaspi-ranten ha visat lämplighet som befäl. Förfa-randet innebär att För-svarsmakten har god möjlighet att följa upp och be-döma aspiranten redan innan denne påbörjar sin utbildning vid militärhög-skolan (SOU 1998:42). Enligt officersförordningen ska den grundläggande yrkesoffi-cersutbild-ningen vid en militärhögskola motsvara 80 poäng. Varje poäng motsvarar en veckas heltidsstudier. När en elev har fullgjort yrkesoffi-cersprogrammet med godkänt betyg får han sin yrkesofficersexamen. Examen ger officeren kom-petens att tjänstgöra i grundorganisationen och krigsplaceras som chef på lägre förbandsnivå. Exempel på lägre förbandsnivå är pluton vilken består av 25-30 man. Den examinerade officeren ska ha kompetens som fackman och utbildare i grundorganisationen. Officeren ska också kunna tjänstgöra i svenska enheter som deltar i militär internationell verksamhet. Yrkesof-ficersexamen innebär att eleven blir fänrik. Efter genomförd grundutbildning vid en militärhögskola brukar yrkesoffice-ren tjänstgöra vid sitt förband. När officeren blivit löjtnant i grundorganisa-tionen kan han söka till taktiska program. Det taktiska programmet motsvarar 40 poäng. Utbildningen vid taktiska program ska ge officerare kompetens för krigsplacering som chef på kompani. Utbildningen inne-bär också att officeren får särskild kompetens som fackman och utbildare i grundorganisationen. Dessutom ska officeren kunna delta i militär interna-tionell verksamhet i ett kompani eller på motsvarande förbandsnivå. Sammanlagt uppgår utbildningstiden vid grundläg-gande och taktiska program till vilket motsvarar 120 poäng. Efter avslutad utbildning vid återgår officeren till tjänstgöring vid något förband. Utbildningen vid taktiska program innebär att officeren kan bli befordrad till kapten. Regeringen har beslutat att Försvarshögskolan ska ha tre utbildningspro-gram för yrkesofficerare: ett fackprogram på minst 40 poäng ett stabsprogram på 40 poäng ett chefsprogram på högst 100 poäng. När en officer har blivit befordrad till löjtnant kan han söka till Försvarshög-skolans fackprogram. Fackprogrammen ska ge yrkesofficeren kunskap och färdighet inom ett särskilt ämnesområde. Fackprogrammen ska också ut-veckla officerens kompetens att tjänstgöra som utbildare vid förband och skolor, delta i utvecklingen av krigs- och grundorganisationerna samt tjänst-göra i militär internationell verksamhet. En officer som blivit kapten har möjlighet att komma in på Försvarshög-skolans stabsprogram. De officerare som söker till stabsprogrammet är i allmänhet i åldrarna . Efter att ha genomfört stabsprogrammet på 40 poäng ska officeren kunna tjänstgöra som bataljonchef eller chef på motsvar-ande nivå. Officeren ska också kunna tjänstgöra i staber och förband i militär internationell verksam-het. Utbildningen innebär att officeren kan bli beford-rad till major eller örlogskapten. När en officer har blivit major eller örlogskapten och dessutom genomfört godkänd tjänstgöring efter stabsprorgammet kan han söka till Försvars-hög-skolans chefsprogram. Officerare som påbörjar chefsprogrammet brukar vara i åldrarna . Chefsprogrammet omfattar högst 100 poäng. En yrkesof-ficer som fullgjort chefskurs vid med godkänt betyg får be-fordras till överstelöjtnant eller kommendörkapten. Det innebär att office-ren bl.a. ska kunna leda och tjänstgöra i nationella och internationella staber. Chefspro-grammet är det sista obligatoriska utbildningssteget på vägen mot de högsta befattningarna inom Försvarsmakten. Försvarshögskolan har ansvar för all officersutbildning anser Försvarsmakten att Försvarshögskolan ska ha ansvar för all officersutbildning. Det innebär att Försvarshögskolan också har ansvar för att Försvarsmakten bedriver sina utbildningar vid militärhög-skolorna med rätt inriktning. har Försvarsmakten gett För svarshögskolan för att För-svarshögskolan ska se till att det finns en "röd tråd" i officersutbild-ningen och att de olika utbild-ningsnivåerna är anpassade till varandra. påbörjades en omvandling av försvarets tre hög-skolor , Förvaltningshögskolan och Försvarshögskolan (se vidare bilagorna 1-2). Genom reformer och sammanslag-ningar av de tre högskolorna skulle totalförsvarets behov av kvalificerad utbildning och forskning tillgodoses. Omorganiseringen av försvarets hög-skolor resulterade i att en ny myndighet med namnet Försvarshögskolan bildades . Försvarshögskolan har till uppgift att genom utbildning och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling. Skolans verksamhet är reglerad av förordning (1996:1476) med instruktion för För-svarshögskolan. Enligt instruktionen ska skolan bedriva utbildning och forskning inom främst ämnena säkerhets-, försvars- och utrikespolitik, inter-nationella förhållanden, svenskt totalförsvar, ledarskap och ledningsveten-skap, krigskonst med militärhistoria, militärteknik samt ekonomi och logistik med avseende på försvaret. Skolan är i huvudsak lokaliserad till . Vissa delar av skolans verksamhet bedrivs i och . Försvarshögskolan är orga-nisatoriskt fristående från Försvarsmakten och lyder direkt under Försvars-departementet. Verksamheten vid finansieras emellertid i hög grad genom att Försvarsmakten och andra myndigheter lämnar beställ-ningar till Försvarshögskolan. Statsmakternas avsikt har varit att Försvarsmakten och de andra beställarna ska ha goda möjlighet att påverka verksamheten på Försvarshögskolan. Skolans sammanlagda intäkter uppgick till . Därav utgjorde avgifter av skolans totala intäkter. av Försvarshögskol-ans intäkter utgjordes av anslag från regeringen. Skolans verksamhet är uppdelad i fyra verksamhetsområden: högre chefsutbildning för totalförsvaret militär chefs- och specialistutbildning civil chefs- och specialistutbildning forskning och utveckling. Av tabellen nedan framgår att det ekonomiskt är stora skillnader mellan verk-samhetsom-rådena. De militära utbildningarna dominerar. Totalförsvarsut-bildning och civila utbildningar utgjorde av skolans totala inkomster. Forskningen uppgick till av skolans totala intäkter. Försvarshögskolan, totala intäkter per verksamhetsområde, tkr Verksamhetsområde Utfall 19981 Beräknat 19992 Anslag Avgift Summa Anslag Avgift Summa Högre chefsutbildning för totalförsvaret 6 710 3 109 9 818 0 12 000 12 000 Militär chefs- och specialistutbildning 0 208 108 208 108 0 197 500 197 500 Civil chefs- och specialistutbildning 0 612 612 0 1 250 1 250 Forskning och utveckling 21 966 31 541 53 507 26 357 26 770 53 127 Summa 28 676 243 370 272 . Uppgifterna är hämtade ur Försvarshögskolans årsredovisning för . Uppgifterna är hämtade ur regeringens regleringsbrev till Försvarshögskolan för . Försvarsmakten är skolans största beställare av utbildning och forskning. köpte Försvarsmakten utbildning och forskning från Försvarshögskolan för ca . Försvarsmaktens beställningar utgjorde därmed av skolans totala avgifter. Andra beställare av skolans ut-bildningar och forskning är (), Utri-kesdepartementet, Försvarsdepartementet, m.fl. var knappt 270 personer anställda vid . av skolans anställda är officerare av vilka de flesta är tjänstlediga från Försvarsmakten. Skolan har närmare 4 000 elever, varav 600-700 går kurser som är längre än . Alla är nöjda med Försvarshögskolans verksamhet Enligt uppfattningar i Försvarsdepartementet, Försvarshögskolan och hos skolans beställare bedriver Försvarshögskolan en mycket bra verksamhet. Försvarshögskolans elevenkäter visar också att skolans elever är nöjda med skolans undervisning. Utgår man från statistiken uppvisar Försvarshögskolan ett gott resultat. Av tabellen nedan framgår att nästan alla elever fullföljer sina studier på skolans nivåhöjande officersprogram. Av dem som påbörjade skolans militära stabs-program avbröt mindre än en procent sina studier. Från skolans militära chefsutbildning var det som inte fullföljde utbildningen. Enligt skolans statistik är orsaken till avhoppen bl.a. att eleverna under ut-bildningen blivit sjuka, fått civil anställning eller slutat av "sociala skäl". Av de elever som påbörjade sina utbildningar blev godkända. Av de elever som genomförde utbildningen vid blev godkända. Antal elever och antal godkända elever på Försvarshögskolans chefsutbildning och stabsprogram godkända (%) Chefsutbildning 95-97 98 5 93 95 Chefsutbildning 96-98 98 5 93 95 Chefsutbildning 97-99 91 8 83 91 Stabsprogammet 96-97 231 2 229 99 Stabsprogammet 97-98 243 2 241 99 Stabsprogammet 98-99 237 2 235 99 Källa: Försvarshögskolan Företrädare för Försvarshögskolan har förklarat att Försvarsmakten och Försvarshögskolan är mycket noga med vilka som får påbörja en utbildning vid . är konkurrensen om skolans platser stor. Skolans antagningsförfarande och den stora konkurrensen medför att de elever som påbörjar utbildningarna har mycket goda förutsättningar att klara skolans kurser. Att många elever klarar yrkesinriktade utbildningar är inte heller unikt för Försvarshögskolan. Både och vårdhögskolorna har stor andel examinerade i förhållande till antalet elever som börjar på skolorna. Företrä-dare för har uppgett att skolan räknar med att alla som ge-nomför polisutbildning vid blir godkända. Försvarshögskolans utbildningar är dyra Försvarshögskolans utbildningar är dyra jämfört med andra yrkesutbild-ningar. Jämförs årskostnaden per elev framgår att Försvarshögskolans högre totalförsvarsutbildning är mer än dubbelt så dyr som utbildningen av poliser. Även Försvarshögskolans utbildningar av högre militära och civila chefer är betydligt dyrare än polisutbildningen. Företrädare för Försvarshögskolan har förklarat att skolans höga utbildningskostnader till stor del kan förklaras av lärartäthet. Årskostnaden per elev på Försvarshögskolan och Högre chefsutbildningen för totalförsvaret Militär chefs- och specialistutbildning Civil chefs- och specialistutbildning 516 000 grundutbildning 238 000 Källa: Försvarshögskolan och Försvarsmakten betalar lön till skolans elever Eleverna på finansierar sina studier med hjälp av studieme-del. Eleverna vid studerar därmed på andra villkor än Enligt uppgifter från Försvarsmakten betalar myndighe-ten i genomsnitt ca i lön till de elever som går Försvarshögskolans stabsprogram. Genomsnittslönen för eleverna som går skolans chefsprogram är . Därmed uppgår För-svars-maktens löner under ett utbildningsår till per elev som går stabs-programmet och per elev som går chefsprogrammet. Sammanlagt uppgick Försvarsmaktens lönekostnader för de ca 650 elever som gick de två utbildningarna till ca . Därutöver tillkommer Försvarsmaktens kostnader för elevernas resor mellan skolan och hemorten. 3 Innebörden av avgiftsfinansiering Sammanfattning: En tanke med avgiftsfinansiering har varit att marknads-mässiga förhållanden mellan myndigheter ska efterliknas. Genom avgiftsfi-nansiering ska verksamheten vid den utförande myndigheten bli efterfrå-gestyrd. Om myndigheternas valfrihet är liten, på grund av av t.ex. monopol, blir de positiva effekterna av avgiftsfinansiering mindre. I samband med att Försvarsmakten bildades övergick de flesta stödmyndigheter som ingår i utgiftsområde 6 Totalförsvar från att ha varit anslagsfinansierade till att i huvudsak eller delvis vara avgiftsfinansierade. Förutom Försvarshögskolan är också , , , Flygtekniska försöksanstalten och helt eller delvis avgiftsfinansierade. Genom att införa avgiftsfinansiering skulle både statsmakterna och Försvarsmakten få goda möjligheter att påverka verksamheten i stödmyndigheterna (se bilaga 1). Men vad är egentligen avgiftsfinansiering? I rapporten för utveck-lad styrning och kontroll av avgiftsbelagd verksamhet (RRV 1997:61) sam-manfattar förutsättningarna och effekterna av avgiftsfi-nansiering. Avgiftsfinansiering innebär i princip att de tjänster som en myndighet produ-cerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel tillförs de myndigheter som köper och använder tjänsten. Den utförande myndigheten blir helt eller delvis bero-ende av avgiftsintäkter från de myndigheter som köper tjänsterna. Tanken med avgifter är att verksamheten vid den utförande myndigheten ska bli efterfrå-gestyrd. Genom att beställaren styr efterfrågan skapas incitament för en mer efterfrågeanpassad verksamhet hos utföraren (1997:61). Önskade effekter av avgiftsfinansiering RRV menar att en tanke med att välja en s.k. beställar- och utförarmodell i stället för anslagsfinansiering kan vara att relationerna mellan myndigheterna i någon mån ska bli marknadsmässiga. Enligt RRV är ett syfte med beställar- och utförarmodellen att skapa effektivitetstänkande och kostnadsmedveten-het hos de anställda vid myndigheterna. Genom att skapa en efterfrågestyrd produktion tvingas den utförande myndigheten anpassa sin verksamhet. För att priset ska kunna hållas på en rimlig och attraktiv nivå måste den utförande myndigheten kontinuerligt se över den egna verksamheten. För myndigheten kan det handla om besparingar eller om att framställa den efterfrågade tjänst-en billigare. För att tjänsten ska vara efterfrågad måste utföraren också in-rikta sin produktion mot tjänster som efterfrågas (RRV 1997:61). I sin rapport pekar RRV på att det finns vissa allmänna förutsättningar för att beställar- och utförarmodellen ska fungera. En av förutsättningarna för att önskade effekter ska uppnås är enligt RRV att både utföraren och beställaren har valfrihet. Beställarens valfrihet kan handla om möjligheter att minska eller öka efterfrågan, köpa tjänsten från någon annan, producera den själv eller att helt avstå från tjänsten. Om beställaren inte kan ställa krav finns det risk för att utföraren fattar beslut som i första hand gynnar den egna organi-sationen. Hos den utförande myndigheten kan valfriheten bestå av möjligheter att förändra verksamheten inom myndigheten eller förändra den tjänst som produceras. Det kan också handla om att utföraren har valfrihet att vända sig till andra beställare. Enligt RRV är en tanke med beställar- och utförarmodellen att påverka människors beteende. Det är därför enligt RRV viktigt att de enskilda tjänstemännen ges möjlighet att förändra sitt agerande. Bland personalen måste det finnas en allmän acceptans och positiv inställning till beställar- och utförarmodellen.