frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — Här fördes breda diskussioner på såväl övergripande principiell nivå som mer konkret ärendenivå. Denna grupp har spelat en viktig roll under hela beredningsförfarandet och har enligt dess tidigare sammankallande fungerat mycket bra. Enligt hans uppfattning bryter den sektorsgränser och skapar tillsammans med gruppen av politiskt sakkunniga en god förankring inom . fördelning av stöd till lokala investeringsprogram Av de ovan nämnda grupperingarna spelade de politiskt tillsatta konstellationerna en betydligt mer undanskymd roll under det andra fördelningsåret. Delegationens roll minskade gradvis och när flera av de i delegationen ingående statsråden inte fick plats i regeringen efter ombildningen i samband med valet , upphörde också delegationen. Det existerar ej heller någon grupp av politiskt sakkunniga eller en statssekreterargrupp som diskuterar stödet till de lokala investeringsprogrammen. Vad som däremot kvarstår och som alltså utgör det huvudsakliga forumet för samordning inom är den s.k. tjänstemannagruppen. Viss omstrukturering har skett av denna efter omorganisationen av , men sammansättningen och arbetssättet är i huvudsak densamma. Ordförande i gruppen är den biträdande enhetschef vid som i huvudsak ägnar sig åt de lokala investeringsprogrammen. har tre olika statliga stöd med direkt inriktning på ekologiskt hållbar utveckling eller omställning fördelats. I samtliga fall har olika modeller för fördelningen av stöden använts. I fallet med stödet till ekologisk omställning fattades samtliga beslut av en delegation bestående av experter efter beredning av ett särskilt kansli knutet till . När det gäller kretsloppsmiljarden fattade länsstyrelserna beslut om stöd medan större stödsummor beslutades av regeringen efter beredning av ett särskilt kansli knutet till . I fallet med de lokala investeringsprogrammen fattar regeringen samtliga beslut om stöd efter beredning av . Formellt ansvarig för beredningen var från början en delegation bestående av fem statsråd. ansvarar miljöministern för beredningsarbetet. I sammanhanget bör dock noteras att det i fallet med de lokala investeringsprogrammen är de bidragsbeviljade kommunerna som slutligt avgör om det av regeringen beslutade stödet skall betalas ut till en åtgärds huvudman. Valet av de olika fördelningsmodellerna visar enligt revisorer på en tydlig tendens till att beslutsbefogenheter knutna till satsningar på ekologiskt hållbar utveckling flyttas från centrala och regionala förvaltnings-myndigheter till politiska organ på central nivå. Sektorsmyndigheter och länsstyrelser får i allt större utsträckning en rådgivande funktion som och tillfälliga organisationslösningar åläggs en allt större mängd beslutsfattande av förvaltningskaraktär. Vilka konsekvenser detta kan medföra behandlas närmare i nästa kapitel. 4 Stödets administration ur ett principiellt perspektiv Som en inledning till beskrivningen och analysen av de båda årens fördelning av stöd till lokala investeringsprogram, redovisas i detta kapitel en del principiella synpunkter på den modell som valts för administrationen av stödet. Delegationer och andra tillfälliga organisationslösningar Som ovan har angivits är det regeringen efter beredning av en särskild enhet vid som beslutar om vilka kommuner som skall komma i åtnjutande av stöd till lokala investeringsprogram. Detta tillvägagångssätt har mött kritik från flera olika håll. Statskontoret har på uppdrag av genomfört en studie av genomförandet av det s.k. . Studien presenteras i rapporten som modell och metod (Statskontoret 1998:20). Många av de såväl teoretiska som empiriska slutsatser som dras i studien har relevans för hur de lokala investeringsprogrammens fördelningsprocess har fungerat. I studien görs även vissa direkta jämförelser med de lokala investeringsprogrammen. I rapporten konstateras för det första att delegationer tycks vara på modet även om tidsbegränsade förvaltningsorganisationer vid sidan av de reguljära myndigheterna inte är något nytt fenomen. Motiven för en särskild delegation eller motsvarande kan vara att denna kan fungera som "startmotor" i situationer då problembilden är oklar och då bristande erfarenhet innebär att nya rutiner måste etableras. Den politiska viljeriktningen kan vara klar, men valet av metod och organisation inte fastslaget. Regeringen kan i det läget välja att temporärt behålla frågan för att med politiskt snarare än förvaltningsrättsligt grundad legitimitet närmare etablera erforderlig praxis. Vanligen brukar dessa tillfälliga organisationsformer sammankopplas med begrepp som flexibilitet, situationsanpassning, mångfald, differentiering och kreativitet. Styrformerna är mer informella och avreglerade och dialog premieras framför regeltillämpning. Andra tillkomstmotiv kan vara ett samordningsbehov ofta på sektorsövergripande nivå. Statskontoret menar även att en tillfällig organisationslösning kan vara lämpligare än ett befintligt organ inom statsförvaltningen om inslaget av experiment, förhandlingar och skönsmässighet i besluten är stort och förutsättningarna för och behovet av regelstyrning och likabehandling är begränsat eller, annorlunda uttryckt, i situationer då en klassiskt byråkratisk organisationsform riskerar att möta problem. Risken är dock att den eftersträvade flexibiliteten som kan skapas inom ramen för en tillfällig organisationslösning resulterar i tillkortakommanden vad gäller sådana värden som likabehandling, kontinuitet och förutsägbarhet. En tillfällig organisationsform kan enligt Statskontoret även motiveras när intressentmedverkan är önskvärd och legitim, t.ex. när avgränsade program samfinansieras av flera parter. Slutligen anser Statskontoret att en särskilt tillskapad organisation möjligen kan motiveras som nödlösning när andra alternativ saknas. Enligt Statskontorets genomgång av olika motiv för ett antal tillfälliga organisationslösningar är det främst fyra som legat till grund för tillkomsten av Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling. Politisk vilja att behålla frågan Nackdelar med tillfälliga organisationslösningar Tillfälliga organisationslösningar väcker en del frågor ur såväl förvaltningspolitiskt och förvaltningsrättsligt perspektiv som ur ett kommunalt självstyrelseperspektiv. I Statskontorets rapport noteras att myndighetsutövning, inklusive myndighetsutövning mot kommun, åtnjuter en särskild status i regeringsformen. Innebörden är att denna varken får påverkas av regeringen eller av enskilda statsråd. Formellt uppstår dock inga problem när regeringen, som i fallet med stöd inom ramen för såväl som de lokala investeringsprogrammen, själv är den beslutsfattande myndigheten. Statskontoret slår emellertid fast att det kan finnas skäl att undvika den typ av "gråzoner" som uppkommer vid tillskapande av myndigheter eller myndighetsliknande organ inom . De tillfälliga lösningarna kan även resultera i oklarheter vad gäller det inom statsförvaltningen sedan ett tiotal år etablerade systemet för mål- och resultatstyrning. Detta system förutsätter en viss tydlighet i rollfördelningen mellan , regeringen, myndigheterna och kommunerna. Tillfälliga organisationslösningar passar inte alltid in i detta mönster, varför risken ökar för att dubbla eller flerdubbla styrsystem etableras. En konsekvens av detta är att ansvarsutkrävandet försvåras. Möjligheterna att utkräva ansvar kan även bli lidande om dessa organisationsformer bidrar till en alltför intim kontakt mellan stat och kommun. De fördelar detta kan resultera i måste vägas mot risken att tydligheten vad gäller det yttersta ansvarets placering går förlorad. Att de tillfälliga organisationsformerna har en tendens att göra rollfördelningen otydlig och beslutsstrukturen dold är enligt rapporten ett av de allvarligaste problemen med modellen. En annan risk är att den dialogmodell som tillämpas i relationerna mellan de tillfälliga organisationsformerna och de aktörer till vilka en åtgärd riktas leder till att de ordinarie statliga myndigheterna betraktas som avskilda från det demokratiska systemet och på den grunden ratas som programgenomförare. En negativ konsekvens av att nydanade och "spännande" uppgifter mer och mer hamnar vid sidan om de ordinarie myndigheterna är att dessa utarmas. Detta skall enligt Statskontorets uppfattning även ses mot bakgrund av att man inom medvetet strävat efter att minska belastningen av sådan löpande ärendehantering som ofta blir följden av att tillfälliga organisationslösningar skapas. Staten ser möjligheter att med hjälp av specialdestinerade bidrag öka inflytandet över kommunernas verksamhet. Detta kan möjligen vara motiverat i fall då statens och kommunernas prioriteringar inte överensstämmer och då snabba kraftfulla åtgärder anses vara nödvändiga. I rapporten slås dock fast att de grundläggande principerna om decentralisering och självstyrelse bryts genom detta förfarande. Statskontoret noterar också att många av de tillfälliga organisationsformer som studerats har haft flera mål att hantera. Multipla, parallella och ibland motstridiga mål kan med dagens krav på resultatuppföljning orsaka problem. Vilka prioriteringar som gäller mellan olika mål samt hur genomförda insatser skall kopplas till uppnådda resultat är frågor som måste beaktas. I rapporten konstateras att både och de lokala investeringspro-grammen innehåller flera mål, däribland ett närbesläktat arbetsmarknadspolitiskt mål. Skillnaden är att för är detta mål preciserat i kvantitativa termer medan en sådan kvantifiering saknas i fallet med de lokala investeringsprogrammen. Resultatuppföljningen kan i det senare fallet bli svårare. Medel till regeringens eller eget förfogande Utöver de invändningar som redovisas i föregående avsnitt kan det även vad gäller kritik på en generell nivå noteras att konstitutionsutskott inom ramen för den årliga granskningen av regeringsärendenas handläggning genomfört en undersökning av hur regeringen använt anslagsposter som den genom regleringsbrev ställt till sitt eget förfogande (bet. 1996/97:KU25, s. 12-16). KU fann att det var svårt att få en fullständig bild av användningen av dessa medel bl.a. beroende på att många av anslagen disponerades av andra myndigheter som betalade ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Dessa myndigheter var då även ansvariga för bokföringen av utbetalningarna. Av genomgången framgår även att Statsrådsberedningens anvisningar för handläggningen av ärenden i (Gula boken, Ds 1994:70) inte till fullo har följts. Flera anslagsposter disponeras av departement för ändamål som ligger utanför den interna verksamheten, berednings- och uppföljningsarbete eller informationsinsatser. Utöver detta konstaterar KU även att det finns vissa brister vad gäller de anslag som står till regeringens dispo Bristerna gäller bl.a. att anslagen har använts för ändamål som kan ifrågasättas mot bakgrund av det ändamål som anslaget eller anslagsposten har enligt sin beteckning. Kritik riktad mot de lokala investeringsprogrammen Kritik mer specifikt knuten till de lokala investeringsprogrammen riktas bl.a. mot att så mycket pengar läggs direkt i händerna på regeringen. Denna kritik kan delvis härledas till en befarad nedrustning av de ordinarie miljöanslagen samt en misstro mot den kompetens som återfinns hos den beredande enheten vid . Kritikerna menar att kompetensen på departementsnivå inte är tillräcklig för att kunna göra de kvalificerade bedömningar som erfordras för att uppnå den eftersträvansvärda miljöeffektiviteten i användningen av de avsatta resurserna. Därutöver har det riktats misstankar mot en politisering av resursfördelningen. I beredningen av de lokala investeringsprogrammen har sektorsmyndigheterna inte spelat den traditionella rollen som ett förvaltningsorgan med uppgift att pröva bidragsansökningar. Enligt budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 18, s. 46) framgår att "vid bedömningen av ansökningar bör den kompetens och kunskap som finns hos berörda sektorsmyndigheter tillvaratas". Sektorsmyndigheternas roll förväntas bli mer rådgivande till den enhet vid som ansvarar för beredningen av de beslut som slutligen fattas av regeringen. I det följande beskrivs hur ett antal sektorsmyndigheter har berörts i fördelningen av de två första årens stöd till lokala investeringsprogram. Bland de myndigheter som varit inblandade i beredningen kan nämnas , , , , , , , samt . Representanter från samtliga dessa myndigheter har intervjuats i granskningen. Här bör uppmärksammas att den myndighet som har ett arbetsmarknadspolitiskt ansvar - () - inte involverats i beredningen av kommunernas ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram, trots att det aktuella stödet har ett uttalat sysselsättningsmål. Sektorsmyndigheternas första kontakt med de lokala investeringsprogrammen Förslaget om stöd till lokala investeringsprogram presenterades och innebar för många instanser den första kontakten med idéerna om de lokala investeringsprogrammen. De remissynpunkter som inkom på det mer konkretiserade förslaget kännetecknades enligt remissammanställning av en positiv grundton. Från några av de i sammanhanget särskilt berörda centrala myndigheterna noterades att man räknade med att få spela en framskjuten roll vid beredningen av ansökningarna. Kontakten med berörda myndigheter inleddes annars i huvudsak under en konferens , där förslaget om de lokala investeringsprogrammen presenterades närmare. Många av de tillfrågade sektorsmyndigheterna fick i detta läge intryck av att de skulle bli förhållandevis djupt involverade i ärendeberedningen. Man förutsåg möjligheten att formellt framföra sina synpunkter på ett flertal åtgärder och dessa åtgärders roll i de lokala investeringsprogrammen. - ansökningstiden gick ut - fattades ett formellt beslut om att tio myndigheter skulle biträda och kommunerna med bedömningar av åtgärder inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Den anslagspost på som i budgetpropositionen avsattes för administration av de lokala investeringsprogrammen fick belastas med högst för myndigheternas arbete med remissyttranden över projekt i de lokala investeringsprogrammen. Ersättning skulle enligt regeringsbeslutet utgå med . Av regleringsbrevet framgår att den totala ramen för myndigheternas arbete med de lokala investeringsprogrammen fastställts till . Vid hanteringen av intresseanmälningarna utnyttjade sektorsmyndigheternas kompetens på i huvudsak två sätt. Dels begagnades ett informellt remissförfarande där olika myndighetspersoner tillfrågades om enskilda åtgärders förenlighet med förordningens villkor, dels remitterades ett begränsat antal åtgärder till olika myndigheter för formella yttranden. När det gäller den informella delen kan det noteras att många av sektorsmyndigheterna uppfattade den som positiv, men att den även skapade en del problem. Ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv uppkom tveksamheter kring det informella förfarandets status. Detta gällde främst om det var myndigheten som tillfrågades om ett yttrande och att generaldirektörens underskrift därmed krävdes eller om det var de enskilda experternas syn på en åtgärd som efterfrågades. Nämnas bör även att insynen under det informella förfarandet var begränsad och att endast ett mindre antal åtgärder föranledde att genomföra informella myndighetskonsultationer för att erhålla det man betecknade som "generella bedömningar av typåtgärder". Under denna fas av beredningsprocessen tog flera av myndigheterna initiativ till sammanträffanden med den ansvariga enheten på . Syftet med dessa träffar var främst att klargöra rollfördelningen under beredningen. Ett resultat av dessa sammanträffanden var den variant på informellt remissförfarande som prövade med en av myndigheterna. Detta innebar att en expert från tillbringade vid den ansvariga enheten vid för att fungera som kunskapsstöd åt handläggarna inför dialogen med kommunerna. Liksom noterats ovan blir insynen i denna informella hantering begränsad. Någon myndighet anger att de informella kontakterna med inte passade naturligt in i de normala rapporteringsvägarna. De förpliktelser man hade gentemot det egna fackdepartementet ansågs inte helt överförbara på relationen till . Risken i detta är att oklarheter på departementsnivå resulterar i tvetydig styrning när ett departement ansvarar för en fråga medan ett annat departement formellt är överordnat den Möjligen kan detta ses som en delförklaring till att samarbetet mellan och fungerade smidigare än mellan departementet och sektorsmyndigheter under andra departement. Underhandskontakterna med myndigheterna låg bl.a. till grund för den tillämpningspraxis som den ansvariga enheten vid har format under beredningsprocessen. Denna praxis kan betecknas som "internt upprättade tillämpningsföreskrifter" för förordningen. Där utrymme för olika tolkningar fanns i förordningen tillkom denna praxis genom diskussioner internt på enheten och med myndigheter och andra grupperingar inom . Det gäller bl.a. gränsdragningarna mot andra stödformer (jordbruksstöd, energiomställningsstöd etc.), praxis för stödnivåer till olika åtgärdsformer och vad som är en "påbörjad åtgärd" etc. Denna praxis kan anses utgöra ett komplement till de mer övergripande urvalskriterier som delgivit kommunerna bl.a. vid de regionala konferenserna. Tillämpningspraxisen har sammanställs i en intern PM vid , vilken kontinuerligt uppdateras och fungerar som vägledning för handläggarnas beredning av kommunernas ansökningar. Den formella fasen under det första fördelningsåret Den formella remitteringen genomfördes för de flesta myndigheterna mellan intresseanmälan och den formella ansökan. remitterade delar av några kommuners intresseanmälan till vissa utvalda sektorsmyndigheter vilka uppmanades att lämna synpunkter efter en särskild checklista. Detta förfarande mötte kritik på flera punkter. För det första uppfattades underlaget (delar av kommunernas intresseanmälan) vara av sådan översiktlig karaktär att det i många fall ansågs omöjligt för sektorsmyndigheterna att bedöma den aktuella åtgärden enligt checklista. För det andra saknade sektorsmyndigheterna möjlighet att ta ställning till de enskilda åtgärdernas roll i den aktuella kommunens investeringsprogram som helhet. valde att inte remittera programmen till myndigheterna då de ansågs sakna möjligheter att göra övergripande bedömningar på programnivå. För det tredje uppfattade många myndigheter att antalet remitterade åtgärder var oväntat få. Som exempel kan nämnas att endast ombads att lämna synpunkter på en åtgärd och att , som enligt en av deras representanter förväntade sig att få lämna synpunkter på 30-40 åtgärder, endast gavs tillfälle att lämna synpunkter på tre åtgärder. Detta skall även ses mot bakgrund av att kategorin "bygg- och boende" dominerar den slutliga fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram. var den enda myndigheten som fick avge hela 23 remissyttranden. Vad som i övrigt skilde från de övriga myndigheterna var att även involverades formellt efter det att den slutliga ansökan inkommit från kommunerna. Övriga myndigheter ombads inte att lämna synpunkter på de slutliga, som regel betydligt mer genomarbetade, ansökningshandlingarna. gående den myndighet som är mest positiv till det beskrivna beredningsförfarandet. Svårigheterna för vissa myndigheter att finna sin roll under beredningsförfarandet sammanhängde även med vilken ambitionsnivå man ville upprätthålla i remissvaren. Vissa myndigheter mötte exempelvis problem när det enligt checklista handlade om att ta ställning till de kostnadsberäkningar som i kommunernas intresseanmälningar vanligen var mycket bristfälliga. Vissa myndigheter påpekade svårigheterna medan andra helt enkelt avstod från att ta ställning till åtgärdernas kostnader då man ansåg att underlagsmaterialet var för dåligt. Generellt kan sägas att kostnaderna endast verkar ha bedömts summariskt av sektorsmyndigheterna. Ambitionsnivån i svaren präglades även av den mycket korta remisstid som de flesta myndigheter gavs. Det var inte ovanligt att synpunkter skulle vara åter till inom . Med tanke på att vissa av åtgärderna var mycket omfattande, resulterade detta i svårigheter för många av myndigheterna att författa tillfredsställande svar, inte minst beroende på problem att hinna intern- eller underremittera projekten i önskvärd omfattning. anser, trots att man var den myndighet som fick flest remisser, att förfarandet fungerade bra. Det bör dock noteras att verket främst valde att betrakta åtgärderna ur ett miljöperspektiv och bedömde endast rimligheten i kostnader där det ansågs möjligt. En ytterligare komplikation i sektorsmyndigheternas arbete var att den förordning som i huvudsak skulle ligga till grund för deras bedömningar inte beslutades förrän före ansökningstidens utgång. Den majoritet av myndigheterna som endast var inkopplade i beredningen under intresseanmälningsfasen tvingades alltså grunda sina bedömningar på preliminära versioner av förordningen. Den informella fasen under det andra fördelningsåret Inom var man tidigt medveten om att sektorsmyndigheternas roll under det första fördelningsåret inte varit helt oproblematisk. I syfte att undanröja delar av problemen, anordnade man ett seminarium med representanter från sektorsmyndigheterna. Utgångspunkten var att man ville "förbättra/förenkla arbetssättet" genom att i stället för informella remisser använda det man betecknade som ett "mer direkt kontaktsätt". Departementet önskade även sektorsmyndigheternas hjälp med att precisera i vilka avseenden kommunernas intresseanmälningar borde kompletteras inför den slutgiltiga ansökan. Detta mer direkta kontaktsätt gick ut på att varje sektorsmyndighet under en eller skulle finnas representerad på . Varje handläggare gavs på detta sätt möjlighet att diskutera enskilda åtgärder med Tillvägagångssättet mottogs positivt av de myndigheter som fanns representerade vid mötet med . Sektorsmyndigheternas erfarenheter av denna variant av informellt remissförfarande verkar i huvudsak vara positiva. Myndigheterna tillbringade mellan och på och fick under den tiden ta del av en varierande mängd åtgärder. spelade den mest framträdande rollen genom att vid sex olika tillfällen ha funnits på plats på för att lämna informella synpunkter på kommunernas intresseanmälningar. Därutöver lånade ut en tjänsteman som på heltid deltog i beredningsarbetet vid departementet. En synpunkt på förfarandet som flera myndigheter framförde var att man i vissa delar kände sig oförberedd på de frågor som departementets handläggare ställde. Man menade att det hade varit önskvärt att materialet distribuerats i förväg. Ett sådant förfarande ansågs ha kunnat förbättra möjligheterna att sålla fram de mest väsentliga synpunkterna och möjliggjort konsultationer med andra inom den egna myndigheten. I sammanhanget bör även noteras att det informella remissförfarandet skedde såväl före som efter ansökningstidens utgång. Detta gjorde att vissa av myndigheternas experter endast fick tillfälle att lämna synpunkter på kommunernas intresseanmälningar, medan andra även fick ta del av de i huvudsak kompletta ansökningshandlingarna. De frågor som handläggare ställde handlade bl.a. om klargöranden kring teknik- och faktauppgifter, men även om den aktuella myndighetens syn på olika åtgärder. Några myndighetsrepresentanter angav att det informella remissförfarandet erbjöd ett bra tillfälle för myndigheten att informera departementets handläggare i grundläggande frågor inom myndighetens kompetensområde. hade i sin inbjudan till mötet beskrivit det informella remissförfarandet som ett tillfälle för handläggarna "att övergripande diskutera enskilda åtgärder med respektive myndighetsföreträdare". De tjänstemän vid olika myndigheter som intervjuats ansåg emellertid att den roll man spelade under det informella remissförfarandet var som "inlånad expert" och man uttalade sig alltså inte i myndighetens namn.