frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorer finner heller inget stöd för hypotesen att ju högre arbetslösheten är i en kommun desto mer stöd beviljas per nytillkommet årsarbete. När det gäller stödets geografiska fördelning framgår det tydligt att kommuner i erhöll betydligt mindre stöd per capita vid fördelning än kommuner i och . Detta faktum vägdes emellertid upp av att Norrlandskommunerna i proportion till befolkningsstorleken fick mer stöd än de andra landsdelarna vid fördelning. Beträffande fördelningen av stöd på åtgärdsnivå nöjer sig revisorerna med att konstatera att målen för regeringens arbete mot en ekologiskt hållbar utveckling ännu bara är definierade på en övergripande nivå. tog ställning till den något mer konkretiserade miljömålstruktur som presenterats i den miljöpolitiska propositionen (prop. 1997/98:145), men skall även ta ställning till de delmål för arbete mot en hållbar utveckling som är under utarbetande. revisorer saknar därmed i betydande utsträckning möjligheter att jämföra den inriktning som fördelningsresultatet indikerar med målen för regeringens arbete mot en hållbar utveckling. Bristen på en konkretiserad målbild torde även ha försvårat för olika aktörer att veta vilka åtgärder som borde prioriteras och att närmare motivera gjorda prioriteringar. Det senare sammanfaller bl.a. med svårigheterna för att kommunicera den tillämpningspraxis som utvecklats under beredningsarbetet. revisorer konstaterar vidare att fördelningen av stöd på olika kategorier av huvudmän visar på en klar dominans för kommunala förvaltningar och kommunala bolag. Dessutom är andelen kommungemensamma projekt liten. Revisorerna föreslår att regeringen överväger en sådan tillämpning av förordningen (1998:23) om statliga bidrag som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället att hinder för kommungemensamma initiativ elimineras. De lokala investeringsprogrammens skattade miljöeffekter Enligt revisorer är det övergripande intrycket av kommunernas redovisning av de lokala investeringsprogrammens miljöeffekter positivt. Vissa brister på detaljnivå är sannolikt oundvikliga som det bör vara ambition att genom ytterligare åtgärder säkerställa kvaliteten i regeringens beslutsunderlag. Detta kan bl.a. gälla strävan efter enhetlighet i redovisningarna genom en samlad information om vilka miljöeffekter som kan förväntas av olika åtgärdstyper och vilka beräkningsunderlag som lämpligen bör användas. Beträffande de sju miljöeffekter där jämförelser mot befintliga kvantitativa miljömål varit möjliga, bidrar de åtgärder som erhållit stöd under det första fördelningsåret med mellan 0,029 och av vad som krävs för att nå det nationella målet. Uppgifter om miljöeffekternas bidrag till uppfyllande av nationella miljömål eller minskning av nuvarande belastningar/nivåer saknar i vissa avseende värde om de inte kan relateras till de kostnader som insatsen medför. Utifrån det material som finns tillgängligt om respektive åtgärds effekter och kostnader är kostnadseffektivitetsberäkningar dock inte möjliga att göra. revisorer föreslår därför att bearbetar tillgängligt databasmaterial så att effektbaserade kostnadseffektivitetsberäkningar möjliggörs. De lokala investeringsprogrammens skattade sysselsättningseffekter revisorer konstaterar att kommunerna inte redovisar sysselsättningseffekterna på ett enhetligt sätt i ansökningarna. Det saknas också i en stor majoritet av de undersökta ansökningshandlingarna en redovisning av hur sysselsättningseffekterna har skattats och hur kostnaderna har beräknats. Sammantaget innebär detta att framtida uppföljnings- och utvärderingsarbete försvåras och att materialets tillförlitlighet som beslutsunderlag för regeringen kan ifrågasättas. revisorer menar att () möjligheter att ge ett helhetsperspektiv på arbetsmarknadssituationen borde ha tagits till vara på ett bättre sätt. Eventuella oönskade arbetsmarknadseffekter, som statligt subventionerade arbetstillfällen kan medföra, hade sannolikt även beaktats i större omfattning om AMV gjorts mer delaktigt i beredningsarbetet. revisorer föreslår vidare att inkluderas bland de myndigheter som har till uppgift stödja kommuner och länsstyrelser i deras arbete med de lokala investeringsprogrammen samt att AMS i större utsträckning konsulteras av under beredningsarbetet. Avslutningsvis noterar revisorer att stödet per arbetstillfälle inte på något betydande sätt avviker från motsvarande nivåer vid tidigare satsningar på investeringsstöd med miljö- och sysselsättningsinriktning. 1 Granskningens bakgrund och inriktning revisorer beslutade att genomföra en förstudie av det statliga stödet till de s.k. lokala investeringsprogrammen för ekologiskt hållbar utveckling i syfte att utröna förutsättningarna för genomförandet av en närmare granskning. Mot bakgrund av vad som framkom i förstudien beslutade revisorer att inleda en granskning av det aktuella stödet. Granskningen hade föreslagits av bostadsutskott. Utgångspunkter och frågeställningar i granskningen Det statliga stödet till lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling omfattar . Satsningen är i jämförelse med tidigare satsningar med liknande inriktning betydligt mer omfattande. Valet av modell för fördelning av stödet avviker också från såväl mer traditionella bidragsfördelningsmodeller som de modeller som har använts för fördelning av stöd till satsningar på ett hållbart samhällsbyggande. Utöver vad som framkommit i den förstudie av de lokala investeringspro---grammen som revisorer genomförde , baseras denna granskning på ytterligare tre utgångspunkter. För det första genomförde bostadsutskott en uppföljningsstudie med en liknande inriktning som denna granskning (1998/99:URD1). syfte med studien var främst att skapa ett bättre underlag för budget-arbetet och för beredningen av eventuella förslag om de lokala investeringsprogrammen väckta under allmänna motionstiden. Studien innehöll flera preliminära slutsatser, baserade på ett begränsat empiriskt underlag, vilka bör följas upp och säkerställas. För det andra har () givits i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera det aktuella stödet (Regeringsbeslut 60, ). Den första etappen av RRV:s arbete inriktas på kommunernas arbete med att implementera de investeringsprogram som beviljats stöd och icke-stödbeviljade kommuners agerande i syfte att erhålla stöd vid ett senare ansökningstillfälle. Någon närmare granskning av fördelningsresultatet eller på vilka grunder fördelningen har skett ingår inte i RRV:s uppdrag. Den valda fördelningsmodellen betraktas som central i sammanhanget. Därför bör den del av RRV:s studie som skall redovisa för- och nackdelar med att beslut om bidrag till lokala investeringsprogram fattas av regeringen i stället för av en eller flera förvaltningsmyndigheter kompletteras och fördjupas. Regeringens och agerande bör här ägnas särskild uppmärksamhet. Slutligen bör det understrykas att vi befinner oss i inledningen av en fördelningsprocess som kommer att fortgå och där eftersträvade miljö-, sysselsättnings- och eventuella spridningseffekter i många fall inte visar sig förrän på ännu . En närmare granskning av de lokala investeringsprogrammens verkliga effekter är därför inte meningsfull. Däremot utgör de skattningar av miljö- respektive sysselsättningseffekter som redovisas i kommunernas ansökningshandlingar en viktig del av det underlag som ligger till grund för regeringens beslut om att bevilja eller avslå en ansökan om stöd. I syfte att få en uppfattning om standarden på regeringens beslutsunderlag och därmed kunna göra en bedömning av förutsättningarna för ett väl underbyggt beslutsfattande finns det anledning att närmare analysera delar av kommunernas ansökningshandlingar. Analysen inriktas främst mot hur kommunerna har redovisat de lokala investeringsprogrammens miljö- respektive sysselsättningseffekter. Övergripande teman för frågeställningar Mot bakgrund av dessa utgångspunkter avgränsas granskningen till följande tre övergripande teman: De processer som resulterade i fördelningen av 1998 och stöd till lokala investeringsprogram Resultatet av 1998 och fördelning av stöd till lokala investeringsprogram Kommunernas skattningar av de lokala investeringsprogrammens miljö- respektive sysselsättningseffekter Fördelningsprocessen omfattar perioden från det att det statliga stödet för lokala investeringsprogram introducerades till det att det sista beslutet om stöd fattades under respektive år. För det första fördelningsåret innebär detta perioden mellan . Under det andra fördelningsåret är det som åsyftas. Fördelningsprocessens viktigaste moment är kommunernas arbete med intresseanmälan och ansökan, beredning av ansökningarna, länsstyrelsers och sektorsmyndigheters roll i beredningsarbetet samt regeringens beslutsfattande om fördelningen av stöd. Huvudfrågorna i denna del av granskningen är att utröna hur den nya fördelningsmodellen har fungerat och om den kan betraktas som lämplig och effektiv för det aktuella ändamålet. Frågorna besvaras genom att jämförelser görs med liknande fördelningsmodeller och mer traditionella modeller för fördelning av statligt stöd. Därutöver görs jämförelser mellan de två årens fördelningsarbete. Granskningen inriktas här på vilka aktörer (internt inom , länsstyrelser, sektorsmyndigheter, kommuner, m.fl.) som har varit inblandade under olika delar av ansöknings- och beredningsarbetet. De olika aktörernas erfarenheter av arbetet redovisas. Som grund för utarbetandet av kommunernas ansökningar och för beredning av dessa ansökningar ligger förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället. Förordningen lämnar i vissa avseenden förhållandevis stort tolkningsutrymme för den beredande myndigheten och en särskild tillämpningspraxis har utvecklats. Frågan är om tillämpningen förändrades bl.a. mot bakgrund av att den reglerande förordningen endast förelåg i en preliminär version före det första ansökningstillfällets slutdatum. Fördelningsresultatet syftar på hur stöd har fördelats på kommuner, åtgärder och olika huvudmän. Granskningen kretsar i denna del kring frågor om huruvida kommunernas geografiska läge, storlek, arbetsmarknadssituation etc. har något samband med stödets fördelning. Vidare besvaras frågor om hur stödet har fördelats på olika åtgärdskategorier såsom exempelvis avfall, vatten och avlopp, energiomställning och på olika huvudmän (kommunala förvaltningar, företag, föreningar etc.). Fördelningsresultatet analyseras även med avseende på de förväntade miljöeffekternas bidrag till att uppfylla målen om en ekologiskt hållbar utveckling. Frågeställningar kring kommunernas skattningar av investeringsprogrammens miljö- respektive sysselsättningseffekter I syfte att bedöma kvaliteten i kommunernas ansökningshandlingar, dvs. regeringens beslutsunderlag, analyseras kommunernas skattningar av inve-steringsprogrammens miljö- och sysselsättningseffekter. Frågan är vilka brister som finns i bedömningarna och om eventuella brister är av den karaktären att ansökningshandlingarnas tillförlitlighet som beslutsunderlag kan ifrågasättas. Granskningen har genomförts med hjälp av flera olika datainsamlings- och analysmetoder. För det första identifieras och beskrivs fördelningsprocessens egenskaper i huvudsak på basis av intervjuer med aktörer som tagit del i processen. Dessa aktörer återfinns företrädesvis på den beredande enheten vid , inom övriga delar av , inom berörda myndigheter (, m.fl.), vid intresseorganisationer samt hos de kommuner som ansökt om stöd till lokala investeringsprogram. Intervjuerna kompletteras med deltagande observation under ett flertal seminarier som har genomfört med kommuner, länsstyrelser och sektorsmyndigheter. För att få en bild av kommunernas syn på fördelningsprocessens funktion har enkätdata samlats in från samtliga kommuner som ansökte om stöd till lokala investeringsprogram under det första fördelningsåret. En motsvarande undersökning har genomförts bland ett urval av de kommuner som sökte stöd under det andra fördelningsåret. Enkäterna har bearbetats med hjälp av statistiska metoder. Statistiskt baserade slutsatser har även genererats i de delar av granskningen där kommunernas ansökningshandlingar analyseras med avseende på omfattning och tillförlitlighet i skattningar av de lokala investeringsprogrammens miljö- respektive sysselsättningseffekter. Även fördelningsresultatet har analyserats med hjälp av statistiska metoder. Beskrivande statistik har kombinerats med sambandsanalyser i syfte att besvara flera av de ovan angivna frågorna kring stödets förhållande till olika kommun- och åtgärdsvariabler. Slutligen har beskrivning och analys breddats genom att några kommuners investeringsprogram och deras "väg genom" beredningsprocessen har studerats närmare i en fallstudieanalys. Fallstudierna belyser kommunernas motiv till att ansöka om stöd, deras erfarenheter av fördelningsprocessen och deras uppfattningar om fördelningsresultatet. Granskningen baseras såväl på muntliga uppgifter från intervjupersoner som på olika former av skriftligt material. Det skriftliga materialet kan delas upp i flera olika kategorier. För det första studeras som bakgrundsmaterial relevanta utredningar samt befintlig riksdagsdokumentation. För det andra utgör det ärendespecifika material som finns samlat vid den beredande myndigheten en viktig informationskälla. Här ingår kommunernas ansökningshandlingar, men även annat material som beskriver handläggningen av ansökningarna samt interaktion med andra aktörer än kommunerna. En annan viktig källa är den databas som sammanställts av och som bl.a. redovisar de stödbeviljade kommunerna och deras investeringsprogram. För att denna skall kunna användas i syfte att besvara alla de frågor som redovisas ovan, krävs att den kompletteras med ytterligare kommunvariabler. Dessa erhålls från berörda statistikansvariga myndigheter och kan exempelvis gälla kommunernas aktuella arbetslöshetssituation, befolkningsdata etc. 2 Lokala investeringsprogram för en ekologiskt hållbar utveckling Det statliga stödet till lokala investeringsprogram för ekologiskt hållbar utveckling har sitt ursprung i ett förslag från delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling. beslutade att stödet skulle omfatta . Efter vissa omprioriteringar i budgetpropositionen omfattar stödet numera . I regeringens vårproposition 1999 aviseras en förlängning av programmet . Någon utökning av den totala stöd-summan sker emellertid inte. Stödet kan endast sökas av kommuner och kommunalförbund. Beslut om stöd fattas av regeringen efter beredning av . Stöd utbetalas till lokala investeringsprogram bestående av åtgärder som främjar en ekologiskt hållbar utveckling. Ytterligare villkor för stödet framgår av förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället (se bilaga 1). Stödets tillkomst och hantering i budgetarbetet I sin regeringsförklaring uttryckte statsminister viljan att göra till ett föregångsland när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Som ett led i detta arbete tillsattes den s.k. delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling bestående av dåvarande statsråden , , , och . Delegationen fick inledningsvis till uppgift att föreslå ett investeringsprogram för ekologisk hållbarhet samt en gemensam plattform för det fortsatta arbetet (Statsrådsberedningen, ). lämnade delegationen sina första förslag vilka sedermera låg till grund för bilagan Ett hållbart i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97:150, bilaga 5). I propositionen föreslog regeringen även att utgiftsområde 18 (Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande) tillförs för , för och för för ett lokalt investeringsprogram för ekologiskt hållbar utveckling. hade inget att invända mot förslaget. I rapporten investeringsprogram - kommunerna som motor i den ekologiska omställningen av samhället som delegationen lade fram , presenterades ett mer konkret förslag till hur stödet till de lokala investeringsprogrammen kunde utformas. Av rapporten framgår bl.a. att de åtgärder som anges i investeringsprogrammen skall vara delar i ett sammanhållet arbete för en ekologiskt hållbar utveckling. Tanken med de lokala investeringsprogrammen är att kommunerna tillser att insatser, som lokala aktörer från både den offentliga och privata sektorn vill genomföra, sammanställs i ett investeringsprogram för vilket stöd kan utverkas. Enligt rapporten skall programmet ses som ett erbjudande från kommunen att se till att vissa resultat uppnås för en preciserad bidragssumma. Motivet till att endast kommunerna och inte enskilda investerare kan söka stödet anges vara behovet av ett helhetsperspektiv. Nämnas bör även att rapporten innehöll det första utkastet till den förordning som sedermera skulle reglera bidragsgivningen. De lokala investeringsprogrammen skulle parallellt med bl.a. det nationella programmet för investeringar i ekologisk omställning av byggnader och infrastruktur (kretsloppsmiljarden) bidra till att uppnår målet att fungera som ett föregångsland vad gäller ekologiskt hållbar utveckling. Stödet till de lokala investeringsprogrammen är effektorienterat vilket innebär att det är resultatet i form av positiva miljö- och sysselsättningseffekter som utgör grundkriterierna för fördelningen av bidrag. De lokala investeringsprogrammen i budgetpropositionen och behandlingen i Det konkretiserade förslaget om statligt stöd till lokala investeringsprogram upprepades sedermera i allt väsentligt i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 18, s. 43 f.). såg i sitt betänkande positivt på att regeringen bedömt det vara möjligt att genomföra en offensiv satsning med den inriktning och omfattning som föreslagits i budgetpropositionen (bet. 1997/98:BoU1, s. 26 f.). bedömde att det fanns möjligheter att påskynda det lokala arbetet med ekologisk omställning och att stödet till lokala investeringspro-gram kunde bidra till sektorsövergripande lösningar. Genom att stödet till rena investeringar kan kombineras med stöd till informations- och folkbildningskampanjer ansåg bostadsutskottet det kunna skapas förutsättningar för en bredare användarmedverkan. Vidare menade utskottet det vara viktigt att de genomförda satsningarna kan komma alla till del och att regeringen vid sin bedömning av ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram skall beakta möjligheterna till kunskapsspridning. ansåg även att den föreslagna fördelningsmodellen uppvisade flera fördelar i jämförelse med mer traditionell bidragsgivning. Då invändningar hade riktats mot den valda modellen, bl.a. i vissa motioner, ansåg utskottet det vara av stor vikt att en kontinuerlig uppföljning genomförs av såväl användningen av medlen som erfarenheterna av den tillämpade modellen för beredning av ansökningarna. Sammantaget menade utskottet att eventuella problem med den valda beredningsmodellen bör kunna hanteras genom det uppföljnings- och utvärderingsarbete som regeringen förordar. anvisade sedermera i linje med bostadsutskottets uppfattning för (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 18, bet. 1997/98:BoU1, rskr. 1997/98:81). bemyndigade vidare regeringen att i fråga om detta anslag åta sig ekonomiska förpliktelser om högst och högst . I regleringsbrevet för utgiftsområde 18 framgår att ramanslaget E 1 Stöd till lokala investeringsprogram delas upp i tre anslagsposter. Den första, som utgör det egentliga stödet, uppgår till . Den andra anslagsposten omfattar och avser administration. Återstående 21,2 miljoner har avsatts för utvärdering, informationsinsatser m.m. De lokala investeringsprogrammen ekonomiska vårproposition och behandlingen i vårproposition (prop. 1997/98:150) angav regeringen att beräknas tillföras utgiftsområde 18 för för en utökning av det lokala investeringsprogrammet. hade inget att invända (bet. 1997/98:BoU5y) och tillstyrkte förslaget. I budgetpropositionen för föreslogs vissa förändringar i stödet till ekologisk omställning och utveckling (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 18, s. 57 f.). Bland annat angavs att stödet bör vidgas till att också omfatta allergisanerande åtgärder i bebyggelse, vilka genomförs i samband med de ombyggnadsåtgärder som regelverket ger möjlighet att stödja. Regeringen föreslog även en minskning av anslaget med anledning av att det för biologisk mångfald som skall inrättas i redovisas under ett särskilt anslag (E 2) under utgiftsområde 18. Regeringen föreslog vidare en omprövning av vissa medel till andra områden inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Bland annat förordades ett nytt anslag för genomförande av särskilt angelägna åtgärder för sanering av mark eller vatten, framför allt i kommuner som inte beviljats stöd för detta inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. Sammantaget innebar detta att det tidigare anslagsförslaget på och för minskades till 1 495 miljoner respektive . Regeringen föreslog därutöver att borde ge regeringen bemyndigande att fatta beslut som inklusive tidigare åtaganden innebär utgifter på högst år 2000-2002. I sin behandling av budgetpropositionen för beslutade att av anslaget för stöd till lokala investeringsprogram skall få disponeras för forskningsändamål (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 18, bet. 1998/99:BoU1, rskr. 1998/99:63). Beslutet fattades mot bakgrund av att byggforskningen förordades få en tydligare inriktning mot forskning som kan bidra till framväxten av ett långsiktigt hållbart samhälle. beslutade även att begränsa omfattningen av det bemyndigande som regeringen hade föreslagit. I stället för de föreslagna ansåg att bemyndigandet för den aktuella perioden skulle omfatta . menade att den förordade nivån resulterar i att ett större handlingsutrymme bibehålls som möjlighet skapas att anpassa stödverksamheten till de synpunkter som kan komma fram i de uppföljningar som genomförs . revisorer konstaterar dock att det i regleringsbrevet för det aktuella anslaget, trots beslut om en minskning på , står att bemyndigandet uppgår till . Totalt avsätts därmed till de lokala investeringspro- fram har en första urvalsprocess genomförts som resulterade i att regeringen beslutade att ge 42 kommuner sammanlagt i stöd till lokala investeringsprogram. Därutöver har landets 70 minsta kommuner givits ett särskilt stöd på för att närmare utveckla sina investeringsprogram (Regeringsbeslut 16, ). Drygt 230 kommuner anmälde intresse av att få del av fördelning. När ansökningstiden gick ut hade 176 kommuner och kommunalförbund lämnat in ansökan om stöd. Regeringen fattade vid tre olika tillfällen beslut om att fördela i stöd till 47 kommuners investeringsprogram. Regeringen har vårproposition föreslagit att tidsperioden för de lokala investeringsprogrammen förlängs genom att för förskjuts (prop. 1998/99:100, kap. 7, s. 151). Dessutom föreslås en besparing för med . Stödet skall enligt vårpropositionen även kunna innefatta investeringar som förbättrar inomhusmiljön genom minskning av hälsofarliga och allergiframkallande ämnen. Därutöver föreslås stöd kunna utgå till insatser som främjar en miljöinriktad näringslivsutveckling. Noteras bör även att regeringen avser att precisera och förtydliga beredningsprocessen när det gäller krav på ekonomiska kalkyler och analyser av miljö- och sysselsättningseffekter liksom när det gäller kommunernas slutredovisning av projekt som beviljats stöd. Regeringen har vidare överlämnat vissa ändringar i förordningen till EU för notifiering. Bland annat föreslås ett avskaffande av kravet på att vinstdrivande verksamhet endast kan få stöd för åtgärder som bidrar till utveckling av ny teknik eller nya arbetsmetoder. Dessutom föreslår regeringen att informations- och folkbildningsinsatser skall kunna beviljas stöd utan att dessa åtgärder har en direkt koppling till en investering. De övergripande målen för de lokala investeringsprogrammen Ett av målen med de lokala investeringsprogrammen är att dessa skall främja en ekologiskt hållbar utveckling.