frsrdg · GN04RR4 · 2000-01-01 00:00:00 — Kommunernas taxor bör enligt bedömningarna kunna minskas genom mins De prishöjningar som drabbar konsumenterna bör därigenom "(åtminstone i teorin) delvis kompenseras av sänkta kommunala renhållningstaxor." Verket konstaterar att insamlingen och återvinningen ger miljövinster för staten och samhället, bl.a. i form av minskat användande av jungfruligt material eller råmaterial. För såväl glas som returpapper ser man framför sig att transporterna kommer att effektiviseras och minska i omfattning. Revisorernas granskning har pekat på ökade kostnader för såväl kommuner som konsumenter. Revisorernas granskning omfattar dock producentansvaret för förpackningar för vilket det ännu inte gjorts någon motsvarande samhällsekonomisk bedömning. har ansett en sådan vara en lämplig forskaruppgift, förslagsvis i Reforsk:s regi, och med medverkan, där frågorna belyses både ur konsument-, kommunal-, producent- och entreprenörsperspektiv. Enligt uppgift är det ännu oklart om en sådan kommer till stånd. 11 Regeringens styrning och uppföljning 11.1 Regeringsuppdrag och andra aktuella aktiviteter Regeringen har gett flera uppdrag i regleringsbreven och genom särskilda regeringsbeslut som har anknytning till producentansvaret. Det är också regeringen som bestämmer på vilka områden får meddela tillämpningsföreskrifter enligt producentansvarsförordningarna. återrapporterade verket 22 regeringsuppdrag varav 4 berörde producentansvaret. regleringsbrev har regeringen gett verket 15 uppdrag, och därutöver tillkommer särskild återrapportering inom olika områden. Ett av uppdragen berör återvinnings- och återanvändningsmålen bl.a. producentansvaret för förpackningar. I uppdraget ingår även att lämna förslag till nödvändiga förändringar i regelverket. Detta skall ske . skall också utvärdera hur förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper har fungerat samt göra en översyn av återvinningsnivån och lämna förslag till hur förordningen bör utformas i fortsättningen. Uppdraget skall redovisas . Det är således som på uppdrag förser regeringen med underlag för beslutet om de nya återvinningsmålen som gäller . fick i uppdrag att belysa erfarenheterna av bestämmelserna om producentansvaret, vilka eventuella problem som finns och hur dessa i så fall kan lösas. Uppdraget redovisades i rapporten - det första steget, och regeringen lät den gå på remiss till ett stort antal myndigheter och organisationer. Regeringen har även i samband med producenterna nått målen? (rapport 4892) utnyttjat remissförfarandet för att få in synpukter och erfarenheter från andra aktörer och intressegrupper. Den senare rapporten gick ut till 109 instanser. Även Kretsloppsdelegationens senaste rapport om ett generellt producentansvar för alla varor har remitterats och gick till 102 instanser. De uppföljningar som gjort av producentansvaret har på så sätt kommit andra myndigheter och organisationer till del och de har fått en möjlighet att reagera på eventuella slutsatser och förslag. Den senaste rapporten från , Producentansvar för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938), skickades däremot inte ut på remiss. Regeringen refererade i stället innehållet i rapporten i regeringsskrivelsen En nationell strategi för avfallshanteringen (1998/99:63). Miljöministern har sammanträffat med några aktörer inom området i syfte att bl.a. informera sig om de problem med renhållning kring stationerna som konstaterats från flera håll samt diskutera vilka åtgärder som planeras för att komma till rätta med dem. Vid mötet deltog företrädare från materialbolagen, , , samt . Parterna skall ha ett nytt möte för att följa upp vilka åtgärder som har vidtagits. Brister i tillsynen inom miljöområdet har framförts i flera utredningar och rapporter bl.a. revisorers rapport - innebörd och tillämpning (förslag till 1994/95:RR9). Regeringen har uppmärksammat problemet, och i den senaste budgetpropositionen anges bl.a. att tillsynen måste skärpas för att nå målen i . En åtgärd som regeringen vidtagit är att fr.o.m. inrätta det tillsyns- och föreskriftsråd vid som presenterats i avsnittet om ovan. Rådet, med representanter från olika myndigheter och organisationer, har en viktig roll när det gäller en utvecklad, skärpt och effektiviserad tillsyn. Regeringen har därtill i regleringsbrevet för gett i uppdrag att följa upp länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt , inklusive deras rapportering av överträdelser. har även inneburit att och nu arbetar med att ta fram råd och anvisningar till de operativa tillsynsmyndigheterna om vilka uppgifter som bör ingå i tillsynen och hur de bör agera. För kommunerna innebär den skärpta tillsynen bl.a att de skall utreda och ta fram en tillsynsplan som sedan kontinuerligt skall följas upp och hållas aktuell. Härutöver har regeringen utnyttjat bemyndigandet att meddela nya föreskrifter och göra ändringar i förordningarna. Det senaste exemplet är regeringsbeslutet att kommunens avfallsplan skall innehålla en beskrivning av hur förpackningsavfallet tas om hand. Några större förändringar av regelverket är det däremot inte fråga om. I propositionen Miljöbalk (1997/98:45) bedömde regeringen att det ännu är för tidigt att göra en utvärdering av reglerna om producentansvar. Ställningstagandet grundar sig på den utfrågning som anordnat med företrädare för näringslivet, avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner, organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkten som fördes fram vid det tillfället, framförallt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen, var att det var för tidigt med en utvärdering och att de nuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras. Forskningen inom avfallsområdet bedrivs på flera olika plan. Den forskning som finansieras av staten är viktig eftersom den kan bedrivas i allmänhetens intresse och även avse områden som inte är direkt lönsamma. Statens agerande inom forskningsområdet påverkar både kunskapsförsörjning och vägledning. Tilldelningen av forskningsmedel har därmed stor betydelse för uppföljningen av producentansvaret. På grund av budgetsaneringen har anslagen till miljöforskningen minskat . Anslaget för miljö- och kretsloppsforskningen drogs in helt . Förändringen har medfört att inom upphörde . Nämnden bedrev forskning och utveckling inom hela avfalls- och återvinningsområdet. Totalt satsades ca . De doktorandprojekt som pågick när nämnden lades ned kommer att avslutas. Indragningen av anslaget till miljö- och kretsloppsforskningen medför även att stiftelsen upphör. Reforsk ägs av , och . Verksamheten har till hälften finansierats genom statliga bidrag. Reforsk upphör när stiftelsens innestående medel har förbrukats. Pågående projekt kommer att slutföras. Inriktningen för Reforsk har varit tillämpad forskning och utveckling. Regeringen har beräknat att indragningen av anslagen huvudsakligen skall kompenseras med medel från () och EU. MISTRA bedriver forskningsprogram som kan ha anknytning till avfallsfrågorna. satsar MISTRA sammanlagt på projekt inom teknik och system för kretslopp, varav avfall utgör ett område. Enligt regeringen erhåller alltfler svenska forskningsprojekt delfinansiering från något av EU:s olika forskningsprogram. Regeringen utgår ifrån att detta kommer att få ökad betydelse, och det innebär ökade krav på att finna nya samarbetsformer med organisationer i andra länder och kontakter med EU. Statligt finansierad forskning inom avfallsområdet bedrivs även av . Där bedrivs bl.a. forskningsprogram avseende energiutvinningen ur avfall. satsas på forskning inom systemstudier, biogas och förbränning. I budgetpropositionen för aviserade regeringen att , i samverkan med , skulle få i uppdrag att göra en samlad bedömning av miljöforskningen. Utgångspunkten skulle vara att den samlade miljöforskningen skall förstärkas. återrapporterade uppdraget , och regeringen har i vårpropositionen 1999 föreslagit att verket tillförs för verksamheten. Regeringens rapportering till om hur producentansvaret utvecklats återfinns bl.a. i miljöpropositionen, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart (1997/98:145). I budgetpropositionen för redovisar regeringen de insamlings- och återvinningsnivåer för förpackningar, returpapper och däck som har uppnåtts. Här anges bl.a. att stora delar av förpackningsmaterialet nu utnyttjas i stället för att deponeras. Regeringen beskriver också hur avfallet kan omhändertas genom förbränning och energiutvinning samt hur förbränningen vid landets anläggningar ökat. har regeringen i sin proposition Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla (1996/97:172) bl.a. informerat om riktlinjer för hur ett producentansvar för uttjänta elektriska och elektroniska produkter skall fungera i . I den propositionen togs också upp förslag i rapporterna Aktionsplan Avfall och Kretsloppsdelegationens regeringsuppdrag om producentansvar i byggsektorn. I budgetpropositionerna har regeringen också återkommit till avfallshanteringen men regeringens tillbakablick på hur systemet med producentansvar fungerar har här endast mycket kort berörts och då framför allt hur regeringens insamlingsmål uppnåtts. har regeringen i sin skrivelse till om en nationell avfallsstrategi mer ingående beskrivit dagens hantering av förpackningar och hur producentansvaret tillämpas. Här återges också några av de problem som hanteringen gett upphov till, bl.a. problemen med nedskräpning men även tidigare iakttagelser om den oklara roll- och ansvarsfördelningen som ledde till införande av ett obligatoriskt samråd mellan producenterna och kommunerna. En hänvisning görs till uppföljningsrapporter där verket konstaterar att syst-emet för insamling och hantering utvecklats i positiv riktning. Även regeringens initiativ att anordna möten med berörda parter om hur problemen med städningen skall lösas tas upp här. Måluppfyllelsen för olika förpackningsmaterial redovisas och slutsatser från regeringsuppdraget om vilka miljöeffekter förpackningsförordningen lett till återges. Regeringens uppföljning av producentansvaret grundar sig till stora delar på rapporter . Några av verkets rapporter grundar sig i sin tur på producenternas, dvs. materialbolagens, egna uppgifter om insamlingen. Detta gäller rapporterna om producenterna har nått återvinningsmålen. I verkets senaste rapport om miljöeffekterna återfinns däremot utvärderingar från flera olika källor. Revisorerna anser vid en samlad bedömning av materialet att återrapportering ger en något mer positiv bild av systemet än den revisorerna fått i denna granskning. ställs inför en svår uppgift att återrapportera de många uppdrag som ges från regeringen. Särskilt svårt blir det inom områden där det ännu saknas tillräcklig analys och forskning. Regeringen har beslutat att skicka några av rapporter på remiss. På så sätt har regeringen även tagit del av erfarenheter som andra myndigheter och organisationer har av bestämmelserna. Även Kretsloppsdelegationens - Förslag och idé (1997:19) skickades på remiss till ett stort antal remissinstanser. Detta får anses särskilt viktigt när det är fråga om ett helt nytt regelsystem där många aktörer är involverade. Remissyttrandena bör enligt revisorerna ha gett regeringen en bra bild av de olika problemställningar som regelverket gett upp Revisorerna anser att även den senaste rapporten från , Producentansvar för förpackningar - för miljöns skull? (rapport 4938), skulle ha skickats på remiss. Det skulle kunna ha skapat en debatt och ett intresse för vidare forskning inom området. Remissyttrandena och de iakttagelser och förslag som tidigare delgett regeringen har däremot inte resulterat i några regelförändringar av betydelse. Införandet av ett obligatoriskt samrådsförfarande mellan producenter och kommuner som föreslog skulle lagregleras intogs i stället i producentansvarsförordningarna. Regeringen har ansett det vara för tidigt att göra någon mer ingående utvärdering av systemet. och synpunkter i frågan ligger till grund för regeringens ställningstagande. Revisorerna ser statsrådets beslut att kalla de olika branschernas företrädare för att lösa olika problemställningar som ett intressant initiativ. Motsvarande skulle exempelvis kunna göras med forskare som genomfört projekt inom det speciella området i syfte att bredda erfarenhetsåterföringen. Revisorerna anser att regeringen inte endast behöver förlita sig på en återredovisning från . Revisorerna har i flera granskningar pekat på vikten av att regeringen inhämtar information inte bara från den egna myndigheten utan även från andra myndigheter, universitet och högskolor m.fl. för att få ett allsidigt underlag. Den samhällsekonomiska analys av producentansvaret för förpackningar som föreslagit är exempel på en utvärdering som lämpligen kunde genomföras på ett sådant sätt. Regeringens uppdrag till , även om de ibland tillkommer på eget initiativ, riskerar att i alltför stor utsträckning ianspråkta sakkunniga och experter för återrapportering av regeringsuppdrag i stället för en angelägen tillsynsverksamhet inom området. Regeringsbeslutet om att kommunernas avfallsplaner skall innehålla en beskrivning av hur förpackningsavfallet hanteras i kommunen föregicks inte av några kontakter med materialbolagen eller Förpackningsinsamlingen. Även om beslutet grundade sig på EG-direktiv är det viktigt att de olika parterna informeras i ett tidigt skede och att en dialog kommer till stånd hur verksamheten lämpligen bör genomföras. Som framgått av granskningen är goda relationer mellan producenter och kommuner en viktig beståndsdel för att få till stånd ett fungerande insamlingssystem. Regeringens information till i frågor som berör avfallshanteringen får anses ha varit förhållandevis fyllig. Mot bakgrund av de senaste årens utveckling inom avfallsområdet är detta enligt revisorerna naturligt och motiverat. De mål regering och riksdag satt upp för ett mer resurssnålt och ett mer kretsloppsinriktat samhälle har inneburit en stor omställning som påverkar många aktörer inte minst kommunerna inom avfallsområdet. Regeringens återrapportering av de problem som kvarstår när det gäller genomförandet av insamlingen och den oklara roll- och ansvarsfördelningen har belysts , senast i regeringens skrivelse En nationell strategi för avfallshanteringen (1998/99:63). ställningstagande att det är för tidigt att nu göra några ändringar i reglerna om producentansvar och avsaknaden av en ny tillsynskampanj motsvarande den som gjorde torde ha bidragit till att regeringen ännu inte tagit ställning till mer aktiva åtgärder inom området. 12 Revisorernas överväganden och förslag Bakgrunden till införandet av producentansvaret var diskussionen om konsumtionssamhället där det är hållbart att slösaktigt konsumera förnyelsebara resurser och sedan slänga allt avfall. Producentansvar skall medverka till ett mer resurshållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion. Återanvändning, återvinning eller återföring till naturens kretslopp skall underlättas och avfallet minimeras. Det styrsystem som valts för att förmå producenterna att ta större miljöhänsyn är det lagstadgade producent-ansvaret. Miljövinster skall nås genom ett regelverk där målnivåer för återvinningen fastställs och där producenterna tillskrivs en skyldighet att ta hand om det avfall som uppstår. Producenterna skall också svara för kostnaderna som är förenade med hanteringen, dvs. producenterna har såväl det fysiska som det ekonomiska ansvaret för omhändertagandet. I regeringens proposition (1992/93:180) om införande av producentansvar anfördes att det från statens synpunkt är att föredra om marknaden själv utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas. Det styrsystem som har valts grundar sig således i första hand på frivilliga lösningar. Revisorernas granskning har tagit sikte på att försöka belysa om regelverket fungerar på det sätt som förutsågs när producentansvaret infördes samt hur de inblandade i processen påverkats. Revisorerna utgår således ifrån det regelverk som gäller och hur det tillämpas. Når producenterna målen? I förordningen om producentansvar för förpackningar anges de nationella mål som gäller för återvinning och återanvändning. Revisorerna har konstaterat att producenterna nått målen för samtliga förpackningsslag utom återvinningsmålet för aluminiumförpackningar och materialutnyttjandet av PET-flaskor. De nya mål som beslutats innebär höjda nivåer för flera förpackningsslag. Vilket underlag som ligger till grund för de nya målnivåerna är något oklart men målnivåerna i EG-direktiven är utgångspunkten för regeringens ställningstaganden. EG-direktiven ger också möjlighet att modifiera målen för materialåtervinning om vetenskapliga studier i form av livscykelanalyser eller liknande visar att andra återtagningssätt är fördelaktigare från miljösynpunkt. Revisorerna har pekat på bristen på forskning inom området. Resultaten torde inte ha gett regeringen någon närmare vägledning inför besluten om nya återvinningsmål. Flera problem finns när det gäller att beräkna eller uppskatta återvinningsnivåerna. Problemen gäller både hur de totala mängderna kan uppskattas på ett tillförlitligt sätt och hur redovisningen av insamlingsresultaten kan förbättras framför allt på lokal nivå. Osäkerheten i beräkningsunderlaget har enligt revisorerna inte någon avgörande betydelse för att uppskatta måluppfyllelsen på nationell nivå. Flera av kommunerna har både i enkäten och vid besök framhållit vikten av att målen bryts ned på lokal nivå. Det kan enligt kommunerna behövas ett mer flexibelt system för att maximera materialåtervinning/användning och för att anpassa insamlingen till regionala och lokala förutsättningar. Genom att fastställa återvinningsnivåer på nationell nivå görs stora investeringar i system för insamling och återanvändning som i vissa fall kan motverka andra lämpligare lösningar. Det kan också finnas en risk för att inte alla delar i landet behöver ingå i producenternas insamlingssystem för att de nationella målen skall uppfyllas. Resultatuppföljningen av uppfyllda målnivåer är också viktig för att kunna bedöma utvecklingen på lång sikt och som ett underlag för de nya mål som skall sättas. Ytterligare en fråga som revisorerna anser bör uppmärksammas är att vissa företag ställer sig utanför systemet. Man uppskattar att dessa företag står för av de totala förpackningsvolymerna. Det är viktigt att ha ambitionen att samtliga producenter tar sitt ansvar, annars riskeras tilltron till systemet. Dessa s.k. fripassagerare måste följas upp bättre av kommunerna i egenskap av operativa tillsynsmyndigheter. Revisorerna konstaterar i granskningen att undersökningarna om producent-ansvarets betydelse för hur förpackningarna utvecklats är få och att det inte går att dra några långtgående slutsatser från dessa. Undersökningarna tar exempelvis inte med alla kostnader och har ibland olika utgångspunkter för sina slutsatser. Förpackningarnas vikt minskar och källsorteringen har medfört att en mindre andel av förpackningsavfallet går till deponi i förhållande till övrigt hushållsavfall. Avfallsstatistiken behöver utvecklas ytterligare och fler undersökningar göras inom området för att kunna besvara frågan om hur förordningen om producentansvar för förpackningar bidragit till miljövänligare produkter. Förpackningsavfallet utgör också en liten del av det totala avfallsflödet, vilket gör det svårare att se hur förordningen bidragit till miljövinster. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till forskningsinsatser inom området. Hur fungerar insamlingssystemet? Producenterna har valt ett insamlingssystem som innebär att konsumenterna skall lämna förpackningarna vid särskilda återvinningsstationer, det s.k. bringsystemet. Härutöver träffas i enskilda fall överenskommelser om en fastighetsnära insamling. Producenterna har i enlighet med regelverkets intentioner fått bestämma vad som skall anses vara ett lämpligt insamlingssystem. Utgångspunkten för det system som valdes var de erfarenheter man tidigare fått från glasinsamlingen. pågår uppbyggnaden av systemet som skall omfatta ca 7 000 stationer i landet eller en återvinningsstation per 1 000-1 200 invånare när det är fullt utbyggt. Materialbolagen och lägger ned ett ambitiöst arbete på att få till ett fungerande insamlingssystem, men de problem som tidigt uppmärksammades kvarstår dock fortfarande. Det gäller bl.a. ostädade återvinningsstationer, långsam utbyggnad av stationerna, brister i information m.m. Revisorernas kommunenkät visade att cirka hälften av kommunerna ansåg att systemet generellt sätt fungerade bra eller mycket bra, men framhöll många kommuner stora brister. De vanligaste bristerna var dålig städning, för få tömningar och för få stationer. Med hänvisning till den goda ekonomi som materialbolagen uppvisar ställer sig revisorerna frågan om inte ytterligare åtgärder kunde ha gjorts för att komma till rätta med bristerna. Ett problem som många kommuner också framhållit är svårigheten att få kontakt med materialbolagens representanter för att diskutera hanteringen och uppkomna problem. Det obligatoriska samrådet som infördes syftade till att bl.a. förbättra denna kommunikation mellan producenter och kommuner. Av kommunenkäten framgick att de samråd som genomförts inte alltid leder till överenskommelser. Den centrala roll som kommunen har för avfallshanteringen i övrigt gör att kommunerna har ett behov av en fortlöpande dialog med producenterna. De entreprenörer som anlitats för insamlingen ges ofta uppdraget att i materialbolagens ställe förhandla med kommunerna, men entreprenörerna har sällan mandat att tillmötesgå kommunerna i frågor om utökad servicegrad. Revisorernas granskning har visat att en stor del av kommunerna är missnöjda med hur samrådsförfarandet har fungerat. Revisorerna ställer sig tveksamma till om den organisation som bildats kan tillgodose de behov kommunerna har av fortlöpande samråd. Kommunikationen mellan kommuner och producenter är central för att systemet skall kunna fungera bättre. Regeringen bör därför överväga om inte samrådet behöver lagregleras för att det skall ges tillräcklig tyngd. En majoritet av kommunerna har angett att producenternas information till hushållen angående omhändertagande av avfallet är dålig. av kommunerna svarade att informationen varit ganska dålig eller mycket dålig. Enligt undersökningar som bl.a. gjort skall hushållen till stora delar vara nöjda med informationen om hur källsorteringen skall gå till. Den ytterligare information som hushållen efterfrågade var information om resultatet av insamlingen och vilka konsekvenser den har för miljön. undersökning visar på en positiv inställning hos allmänheten till informationen. Det kan även tyda på att hushållen också har kvar sin positiva inställning till källsorteringen som sådan, vilket är nödvändigt för att insamlingen skall fungera. Det har framkommit i granskningen att företagens möjligheter att kostnadsfritt göra sig av med sitt avfall inte tycks fungera tillfredsställande. Enligt skall det i varje kommun anordnas en mottagningspunkt där utsorterade förpackningar från företag tas emot kostnadsfritt. I revisorernas kommunenkät svarade hälften av kommunerna nej på frågan om producenterna anordnat sådan insamling. Drygt en tredjedel av kommunerna svarade att de inte vet. Det är mindre vanligt bland mindre kommuner och glesbygdskommuner att det finns möjlighet till kostnadsfri insamling för företagen. Revisorerna konstaterar att det finns problem som bör lösas när det gäller företagens möjligheter att kostnadsfritt göra sig av med det källsorterade avfallet. Sammanfattningsvis anser revisorerna det otillfredsställande att så många kommuner fortfarande har uppenbara problem med att komma överens med producenterna om insamlingssystemens tillämpning. Problemen uppmärksammades i tillsynskampanj , och de fanns kvar vid uppföljning .