frsrdg · GN04JO1 · 2000-01-01 00:00:00 — Verkningarna av felaktiga förvaltningsbeslut är olika beroende på felens grovhetsgrad. Man brukar skilja mellan två slags verkningar nämligen angripbarhet och nullitet (se , Allmän förvaltningsrätt, 19 u. 1998, s. 77 f.). Ett fel sägs medföra angripbarhet, om beslutet med framgång kan överklagas under åberopande av felet såsom besvärsfaktum. Överklagandet är ju det normala sättet att åstadkomma en omprövning av felaktiga beslut. Enligt huvudregeln medför varje fel hos ett förvaltningsbeslut angripbarhet, således även ett besluts olämplighet. Fel i förfarandet brukar dock medföra att beslutet upphävs bara om det kan ha inverkat på beslutets innehåll. Att ett beslut är en nullitet innebär att det betraktas som obefintligt. Nullitetsgrundande fel medför angripbarhet, men de visar sin självständiga verkan sedan beslutet vunnit laga kraft och kan överklagas. Beslutet kommer då att nonchaleras av de myndigheter som skulle ha haft att verkställa beslutet eller lägga det till grund för ett nytt avgörande. För att ett fel hos ett beslut skall medföra nullitetsverkan måste dock krävas dels att felet är väsentligt, dels att det är uppenbart. Hänsyn måste även tas till beslutets innebörd. Hänsynen till rättssäkerheten kräver att ett lagakraftvunnet beslut i regel skall respekteras. Felet i förevarande ärende anser jag inte vara så grovt att beslutet skulle ha betraktats som en nullitet. Felaktigheten hade dessutom kunnat angripas genom ett överklagande och hade, om kassan hade handlagt S.W:s överklagande korrekt, kunnat bli föremål för länsrättens prövning. beslut har, sedan det upphävts, ersatts med ett tjänstemannabeslut med samma innehåll. Den omständigheten att socialförsäkringsnämnden inte var behörig att fatta beslut i ärendet förefaller således inte ha inverkat på beslutets innehåll. skulle därför inte ha upphävt sitt eget beslut. Huruvida grund för hävning förelåg skulle i stället ha varit en fråga för länsrätten. Utredningen i ärendet visar att handläggningen av S.W:s ärende varit behäftad med ett flertal allvarliga brister. Jag vill framhålla vikten av att gällande regler för ärendehantering iakttas. Med denna kritik avslutas ärendet. Ett initiativärende om krav på delgivning av omprövnings-beslut enligt 30 § lagen (1996:1030) om un-der-hålls-stöd (Dnr 1625-1998) JO Pennlöv meddelade följande beslut. Vid min inspektion av läns allmänna försäkringskassa granskade jag bl.a. ärenden om underhållsstöd. Mot bakgrund av de iakttagelser som gjordes vid inspektionen fann jag att det är oklart om det föreligger något krav på att omprövningsbeslut enligt 30 § första stycket lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) skall delges med den bidragsskyldige. Jag beslutade därför att utreda saken inom ramen för ett på mitt initiativ upptaget ärende. Föredraganden i ärendet upprättade en promemoria med i huvudsak följande lydelse. 30 § första stycket USL Återbetalningsskyldighet som fastställts enligt 24-28 §§ USL skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för tilllämplig procentsats enligt 24 § ändras (30 § första stycket nämnda lag). Innan frågan huruvida det föreligger krav på delgivning av omprövningsbeslut behandlas, finns det dock anledning att något beröra vad som utgör föremålet för det omprövningsförfarande som regleras i 30 § första stycket USL. Uttrycket "återbetalningsskyldighet som fastställts enligt 24-28 §§ USL" Den fråga som uppkommer är om det ovan nämnda uttrycket avser omprövning av återbetalningsskyldigheten som sådan - eventuellt inkluderande storleken av det belopp som skall återbetalas - eller endast beloppets storlek i sig. I () allmänna råd (1996:16) Återbetalning av underhållsstöd framgår under rubriken 2.5 Omprövning av återbetalnings-skyldighet bl.a. följande (s. 13 f). "Enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (FL) skall den bidragsskyldige underrättas om uppgifter som tillförts ärendet av annan än honom själv innan beslutar om det nya beloppet. Av RFV:s föreskrifter framgår att den bidragsskyldige, om han vill lämna synpunkter på förslaget till återbetalningsskyldighet, skall göra detta . meddelar i beslut det nya återbetalningsbeloppet. Av USF [förordningen (1996:1036) om underhållsstöd] framgår att tilläggs-belopp förfaller till betalning tidigast efter det att den bidrags-skyldige delgivits beslutet." Under rubriken 11. Övriga förfarandebestämmelser anförs i samma allmänna råd bl.a. följande (s. 44). "När har fastställt återbetalningsskyldighet skall beslutet enligt USL delges den bidragsskyldige. RFV rekommenderar att försäkrings-kassan delger beslutet om återbetalningsskyldighet genom ett vanligt brev med delgivningskvitto. Av USL följer att ett beslut om nytt återbetalningsbelopp vid den årliga omprövningen inte behöver delges den bidragsskyldige. Vidare följer av USL att delgivning inte behöver ske av beslut om ändrad återbetalnings-skyldighet som föranletts av att tillämplig procentsats har ändrats eller av att omtaxering har skett. RFV rekommenderar att alltid delger den bidragsskyldige beslut om återbetalningsbelopp som kassan har bestämt genom en skälighetsbedömning. För att skall kunna överlämna en fordran till KFM [kronofogdemyndigheten] för indrivning krävs enligt indrivnings-förord-ningen att fordran har förfallit till betalning. I ett ärende om underhållsstöd förfaller en fordran till betalning först sedan delgivning skett. Enligt en övergångsbestämmelse till ändring av UB [utsökningsbalken] handlägger KFM en fordran på återbetalningsskyldighet utan krav på delgivning. Detta gäller ärenden där KFM då USL börjar tillämpas redan handlägger mål om underhållsbidrag och underhållsbidraget skall betalas till ." I allmänna råd (1996:15) Underhållsstöd och förlängt underhållsstöd anförs under rubriken 9. Delgivning av meddelande och beslut bl.a. följande (s. 41). "Enligt USL skall ett meddelande om sökt underhållsstöd delges den bidragsskyldige om återbetalningsskyldighet enligt USL kan komma i fråga. Vidare skall enligt USL beslut om att bevilja underhållsstöd och att fastställa återbetalningsskyldighet delges den bidragsskyldige. RFV rekommenderar att delger en bidragsskyldig ett meddelande om sökt underhållsstöd, beslut om underhållsstöd och beslut om återbetalningsskyldighet genom vanligt brev med delgivningskvitto. Beslut om ändrat återbetalningsbelopp och beslut om nytt återbetalningsbelopp vid den årliga omprövningen behöver inte meddelas den bidragsskyldige genom delgivning. Detta följer av USL. Om däremot i det enskilda fallet frångår inkomstuppgifter enligt senaste taxering enligt USL, rekommenderar RFV att delger den bidragsskyldige beslutet om återbetalningsskyldighet." Det bör anmärkas att i de båda allmänna råden ovan - vid behandling av omprövningsförfarandet - i vissa fall tycks använda begreppen "återbetalningsskyldighet" och "återbetalningsbelopp" synonymt. Krav på delgivning av ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL? När det gäller frågan om det föreligger något krav på att ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL skall delges med den bidragsskyldige kan följande anföras. 30 § innehåller ingen bestämmelse om att omprövningsbeslut skall delges. Däremot stadgas i 14 § andra stycket nämnda lag att delgivning skall ske av beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet. Den fråga som då inställer sig är om ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL är att anse som eller jämställa med ett beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet. Vid den bedömningen bör följande beaktas. Enligt 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) skall indrivning av en fordran på underhållsstöd begäras senast efter det att fordringen skulle ha betalats. För att skall kunna lämna över en sådan fordran till kronofogdemyndigheten krävs således att fordran har förfallit till betalning. Enligt 6 § första stycket USF skall, när återbetalningsskyldighet har fastställts, en tolftedel av årsbeloppet enligt 24 § USL betalas senast den sista i före den månad underhållsstödet avser. Enligt lagrummets andra stycke förfaller dock återbetalningsskyldighet till betalning tidigast efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet om betalningsskyldighet. I 7 § USF stadgas att ändring av återbetalnings-skyl-dig-het vid årlig omprövning enligt 30 § USL skall gälla fr.o.m. februari året då det nya beslutet om årlig taxering meddelats. Som framgått ovan uppställer indrivningsförordningen krav på att en fordran skall vara förfallen till betalning för att den skall kunna drivas in. Enligt USF förfaller "återbetalningsskyldighet" till betalning tidigast efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet om betalnings-skyldighet. Mot bakgrund av vad som anförts i promemorian anmodades och läns allmänna försäkringskassa att yttra sig enligt följande: Vad anses begreppen "återbetalningsskyldighet" och "återbetalnings-belopp" ha för innebörd? Föreligger någon skillnad, eller anses begreppen vara synonyma? (Se vad som anförts ovan under rubriken Uttrycket "återbetalningsskyldighet som fastställts enligt 24-28 §§ USL"). Anses 6 § andra stycket USF gälla även i de fall när beslut om ompröv-ning enligt 30 § USL fattats? Om inte, vilken är den närmare grunden för detta? (Se vad som anförts ovan under rubriken delgivning av ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL? Anses ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL kunna utgöra eller vara jämställt med ett beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet? (Se vad som anförts ovan under rubriken delgivning av ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL? RFV anförde genom generaldirektören följande. är om ett beslut om nytt årligt återbetalningsbelopp är att jämställa med beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet och om krav på delgivning därmed föreligger avseende sådant beslut. Återbetalningsskyldighet fastställs som eller efter det att beslut om att utge underhållsstöd meddelas. Beslut om nytt årligt belopp skall meddelas när ett nytt beslut om taxering föreligger eller när grunden för tillämplig procentsats ändras. Enligt 6 § andra stycket förordningen om underhållsstöd (USF) förfaller återbetal-ningsskyldigheten till betalning tidigast efter det att bidragsskyldig delgetts beslut om betalningsskyldighet. Att beslutet om att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges anges i 14 § USL. Någon motsvarande särskild bestämmelse om att beslut om ett nytt årligt åter-betalnings-belopp skall delges finns inte. Enligt RFV:s mening innebär det * att begreppet återbetalningsskyldighet avser skyldigheten att till staten fullgöra betalning och begreppet återbetalningsbelopp avser det belopp som gäller för den aktuella perioden, * att 6 § andra stycket USF inte gäller när beslut om nytt årligt återbetalningsbelopp fattats och * att ett beslut om nytt årligt återbetalningsbelopp inte kan anses utgöra eller vara jämställt med ett beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet. I bifogade av försäkringsavdelning II upprättade promemoria lämnas en utförligare redovisning av regelverket. Den av försäkringsavdelning II vid RFV upprättade promemorian har följande lydelse. Bestämmelserna om att beslut om återbetalningsskyldighet skall underrättas den bidragsskyldige genom delgivning finns i 14 § andra stycket USL. Denna bestämmelse har i lagen placerats under rubriken och beslut som omfattar paragraferna 12-15. Nämnda paragrafer handlar om hur skall handlägga ett ärende när ansökan om underhållsstöd inkommit och blir föremål för beslut. Med stöd av bestämmelser i 14 § skall bidragsskyldig också delges beslut om att underhållsstöd har beviljats. Av beslutet framgår att det gäller tills vidare dock längst till dess barnet blir eller längst till en viss tidpunkt då barnets skolgång avslutas. I undantagsfall kan annan tidigare tidpunkt anges. Vidare framgår att återbetalning skall göras till så länge underhållsstöd betalas ut. Kravet på delgivning av beslut om återbetalningsskyldighet skall också ses mot bestämmelsen i 21 § andra stycket, under rubriken skyldighet för den bidragsskyldige, om att beslut om återbetalningsskyldighet inte skall meddelas bl.a. i det fall underhållsstöd betalas ut som utfyllnad (8 § första stycket andra meningen). Motsatsvis följer också att om underhållsstöd utges med fullt belopp (8 § första stycket första meningen) skall beslut om återbetalningsskyldighet enligt 14 § delges den bidragsskyldige även om det belopp som den bidragsskyldige skall betala med tillämpning av bestäm-melserna i 24-28 §§ blir noll kronor och något belopp därmed inte förfaller till betalning. Genom lag om ändring i utsökningsbalken (SFS 1996:1032) infördes i balken bestämmelser angående underhållsstöd. I punkt 3 övergångs-bestämmelserna angavs att även om ett beslut om återbetalningsskyldighet enligt USL inte hade delgivits den bidragsskyldige fick pågående indrivningsåtgärder fortsätta och omfatta även fastställd återbetal-nings-skyldighet enligt USL. Denna punkt tillkom på socialförsäkrings-utskottets initiativ (betänkande 1996/97:SfU3) och motiverades med att påbörjat indrivningsförfarande direkt skulle kunna övergå till att avse det nya återbetalningsbeloppet. Om denna övergångsbestämmelse inte införts hade såväl kronofogde-myndigheter som arbetsgivare som verkställer löneavdrag tvingats att avsluta ett indrivningsärende när betalning skett för tiden . Efter ett längre eller kortare avbrott för att få bidragsskyldig delgiven beslut om återbetalningsskyldighet hade indrivningen sedan kunnat återupptas. I sådana återupptagna indrivningsmål hade den bidragsskyldige då haft att utöver löpande belopp också att avbetala på skuld som uppstått indrivning inte pågått. Detta talar för att när återbetalningsskyldighet väl har fastställts och denna skyldighet delgivits den bidragsskyldige så kan nya årliga belopp meddelas utan krav på delgivning. Det kan vidare enligt vår uppfattning inte vara till någon nackdel för bidragsskyldig att, sedan denne fått vetskap om att återbetalningsskyldighet till fastställts, efter omprövning enligt 30 § USL kan kräva betalning av de nya beloppen utan krav på delgivning. Det är annars stor risk att det innan delgivning har skett blir en skuldökning med åtföljande betalningssvårigheter och att detta upprepas . I de flesta ärenden där det fattas beslut om att utge underhållsstöd innebär det också att stödet utges retroaktivt. Detta medför också att återbetalningsskyldigheten fastställs för samma retroaktiva tid. I 6 § första stycket USF anges att det fastställda årsbeloppet skall betalas . Andra stycket anger att när återbetalningsskyldighet fastställs förfaller de belopp som avser retroaktiv tid till betalning efter delgivning. Systemet med att det årliga belopp som skall erläggas anknyts till senaste taxering och att uppgifterna inhämtas via datamedia från bl.a. centrala skatteregistret innebär att det i normalfallet inte skall ingå någon retroaktiv tid i beslut om nytt årligt belopp i anledning av ny taxering. Den bidrags-skyldige själv kan också i de flesta fall redan tidigt under taxeringsåret beräkna det belopp som året efter taxeringsåret skall återbetalas i anledning av att utbetalning av underhållsstöd fortfarande pågår. Enligt vår mening hade det varit till fördel om det i texten i USL gjorts språklig åtskillnad mellan skyldigheten att i anledning av utbetalt underhållsstöd återbetala ett belopp till staten och storleken av detta belopp. RFV har i allmänna råd (1996:16) Återbetalning av underhållsstöd ett avsnitt rubricerat 2.5 Omprövning av återbetalningsskyldighet. I detta avsnitt tas upp olika situationer då nytt belopp skall fastställas. Den vanligaste situationen är då nytt belopp skall fastställas med anledning av ny årlig taxering. En annan situation är när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras. Båda dessa situationer benämns i lagtexten som omprövning enligt 30 § första stycket. Även frågan om jämkning av belopp med anledning av omtaxering behandlas i avsnittet. Vidare anges i rådet (sid 14) följande: "meddelar i beslut det nya återbetalningsbeloppet. Av USF framgår att tilläggsbelopp förfaller till betalning tidigast efter det att den bidragsskyldige delgivits beslutet." Den betalning som här avses är inte den som skall göras på grund av att nytt årligt belopp fastställs efter den nya taxeringen utan den betalning som skall göras av mellanskillnad mellan det tidigare fastställda beloppet och det högre beloppet efter jämkning enligt 30 § andra stycket USL. RFV har på sidan 44 i allmänna råd (1996:16) Återbetalning av underhålls-stöd rekommenderat att alltid delger den bidragsskyldige beslut om återbetalningsbelopp som kassan bestämt med stöd av en skälighetsbedömning. Den rekommendationen är inte en uttolkning av de särskilda bestämmelserna om delgivning i USL. Rekommendationen bygger på bestämmelserna i 21 § tredje stycket förvaltningslagen om underrättelse om beslut. har som central myndighet för bl.a. kronofogde-myndigheterna funnit att verkställighet kan ske för nytt årligt belopp även om detta inte meddelats den bidragsskyldige genom delgivning. Sammantaget innebär detta enligt vår mening att begreppet återbetalningsskyldighet avser skyldigheten att till staten fullgöra betalning och begreppet återbetalningsbelopp avser det belopp som gäller för den aktuella perioden, att 6 § andra stycket USF inte gäller när beslut efter omprövning enligt 30 § USL fattats och att ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL inte är ett beslut där återbetalningsskyldighet fastställs. De otydligheter i allmänna råd (1996:16) Återbetalning av underhållsstöd som JO beskrivit i promemorian avser vi att åtgärda i samband med den översyn av rådet som planerats i anledning av beslut om ändring i 23 § andra stycket USL (prop 1997/98:7 Vårdnad, boende och umgänge). läns allmänna försäkringskassas yttrande läns allmänna försäkringskassa anförde genom tf. direktören följande. gör den tolkningen att begreppen "återbetalnings-skyldigheten" och "återbetalningsbelopp" inte kan användas synonymt. Återbetalningsskyldigheten fastställs endast i anslutning till att ett beslut om underhållsstöd meddelats. Beslutet att fastställa återbetalnings-skyldigheten innebär att den bidragsskyldige, så länge underhållsstöd betalas, helt eller delvis skall betala tillbaka beloppet till staten. Återbetalningsbeloppet är det utifrån taxeringsuppgifter, antal barn m.m., fastställda beloppet med vilket återbetalning till staten ska ske. Jämförelse kan göras med tidigare gällande lag (1964:143) om bidrags-förskott. Beslut att bevilja bidragsförskott (bortsett från utfyllnadsbidrag) innebar att , så länge förskottet utbetalades, inträdde i barnets rätt till underhållsbidrag. Underhållsbidragets storlek bestämdes genom gällande avtal eller dom, efter eventuell ändring enligt lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag. anser inte, utifrån definitionen av "återbetalnings-skyldighet" under punkt 1, att 6 § andra stycket USF gäller när beslut om omprövning enligt 30 § USL fattats och inte heller att ett omprövningsbeslut enligt 30 § USL kan utgöra eller vara jämställt med beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet. Begreppen "återbetalningsskyldighet" och "återbetalningsbelopp" USL använder i princip genomgående begreppet "återbetalningsskyldighet" i lagtexten. Begreppet "återbetalningsbelopp" återfinns endast i lagens 36 §. Där stadgas att ränta skall betalas på skulden, om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalning. I USF används enbart begreppet "återbetalningsskyldighet" (och alltså inte "återbetalningsbelopp"). I 6 § andra stycket USF talas även om "beslutet om betalningsskyldighet". Som framgått av den ovan återgivna promemorian tycks vid behandling av omprövningsförfarandet i vissa fall använda begreppen "återbetalningsskyldighet" och "återbetalningsbelopp" synonymt. RFV har emellertid i sitt yttrande i detta ärende anfört att begreppet åter-betal-nings-skyldighet avser skyldigheten att till staten fullgöra betalning, medan begreppet återbetalningsbelopp avser det belopp som gäller för den aktuella perioden. läns allmänna försäkringskassa har samma uppfatt-ning i saken. Det har knappast varit lagstiftarens avsikt att den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet som sådan skall omprövas med stöd av 30 § första stycket USL, utan endast storleken av det belopp som skall återbetalas. Lagtextens lydelse och förarbetena är emellertid otydliga på denna punkt. - Enligt RFV hade det varit en fördel om det i USL hade gjorts språklig skillnad mellan skyldigheten att i anledning av utbetalt underhållsstöd återbetala ett belopp till staten samt storleken av detta belopp. Jag delar RFV:s uppfattning. Frågan om 6 § andra stycket USF även gäller i de fall när beslut om omprövning enligt 30 § USL fattats Av den i ärendet upprättade promemorian framgår att indrivningsförordningen kräver att en fordran skall vara förfallen till betalning för att den skall kunna drivas in. Enligt USF skall, när återbetalningsskyldighet har fastställts, en tolftedel av årsbeloppet betalas senast den sista i före den månad underhållsstödet avser (6 § första stycket). Återbetalningsskyldighet förfaller dock till betalning tidigast efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet om betalningsskyldighet (6 § andra stycket USF). har anfört att 6 § andra stycket USF enligt verkets mening inte gäller när beslut om nytt årligt återbetalningsbelopp fattats. läns allmänna försäkringskassa delar denna uppfattning. Den fråga som aktualiseras är vad som avses med det ovan nämnda uttrycket "beslut om betalningsskyldighet" i 6 § andra stycket USF. Avses endast själva grundbeslutet, genom vilket den bidragsskyldiges skyldighet att återbetala av staten utgivna underhållsstöd fastställs (inkluderande storleken av det belopp som skall återbetalas), eller avses varje beslut som på något sätt behandlar återbetalningsskyldigheten, dvs. såväl grundbeslutet som de därefter följande omprövningsbesluten? Enligt min mening är författnings-texterna oklara även på denna punkt. Av detta skäl anser jag att det inte entydigt går att besvara frågan om 6 § andra stycket USF även gäller i de fall när beslut om omprövning enligt 30 § första stycket USL fattats. - Vid ett försök att besvara sistnämnda fråga bör beaktas om en fordran som grundar sig på ett omprövningsbeslut - i vart fall till den del den överstiger tidigare fast-ställt belopp - i normalfallet kan drivas in med stöd av indrivnings-förordningen. Den frågeställning som behandlats ovan har stor praktisk betydelse vid handläggningen av underhållsstödsärenden. I detta sammanhang vill jag nämna att jag från inhämtat att kronofogdemyndigheterna inte kontrollerar om förutsättningarna för överlämnande till indrivning verkligen är uppfyllda, eftersom indrivningsärenden rörande underhållsstöd är allmänna mål. Uppgiften att kontrollera att förutsättningarna verkligen föreligger åligger i stället försäkringskassorna. Avslutningsvis vill jag påpeka att 6 § andra stycket USF stadgar att återbetalningsskyldighet förfaller till betalning tidigast vid en viss angiven tidpunkt. Rent språkligt torde det dock inte vara återbetalningsskyldigheten utan själva fordringen som förfaller till betalning. Frågan om omprövningsbeslut enligt 30 § första stycket USL skall delges Enligt 14 § andra stycket USL skall bl.a. beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet delges den bidragsskyldige. Mot bakgrund av tidigare behandlad oklarhet beträffande begreppsbildningen i USL är det enligt min mening även oklart om nämnda bestämmelse om delgivning är tillämplig på omprövningsbeslut enligt 30 § första stycket nämnda lag. Jag anser med andra ord att det är oklart om omprövningsbeslut enligt 30 § första stycket USL skall delges den bidragsskyldige. Jag har ovan pekat på vissa oklarheter som enligt min uppfattning finns i gällande lagstiftning om underhållsstöd.