frsrdg · GN04RR7 · 2000-01-01 00:00:00 — revisorers förslag angående organisationsförändringar inom rättsväsendet 1999/2000 RR7 revisorer anmäler härmed sina granskningar av organisationsförändringar inom rättsväsendet och nedläggningen av häktet i . revisorers granskning av organisationsförändringar inom rättsväsendet har föreslagits av justitieutskottet. Syftet med granskningen är att visa hur rättsväsendet på central, regional och lokal nivå är organiserat och hur rättsväsendets prestationer varierar mellan de län som valts ut till att omfattas av granskningen, dvs. Hela granskningsresultatet från länen redovisas i en separat bilaga till rapporten (Rättsväsendet i tre län). I granskningen kartläggs sambanden mellan prestationer och organisationsform, ekonomi samt övriga förutsättningar för verksamheten. I granskningen ingår framför allt polis- och åklagarväsendena, men även tingsrätternas och häktenas organisation berörs. Granskningen av organisationsförändringarna omfattar också en kartläggning av förundersökningsarbetet i de tre länen. Ett antal polisanmälningar har följts från anmälan till dom eller nedläggning. Vidare har revisorerna genom bl.a. en enkätundersökning kartlagt vissa yrkesgruppers uppfattningar om förundersökningarnas kvalitet. Enkätundersökningen omfattade även frågan hur intagna på anstalt uppfattar polisens och åklagarnas förundersökningsarbete. Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i rapporten (1998/99:9) Organisationsförändringar inom rättsväsendet som bifogas denna skrivelse som bilaga 1. En sammanställning av remissvaren finns i bilaga 2. Revisorernas granskning av häktesnedläggningen i är en uppföljning av en tidigare granskning om ekonomiska konsekvensanalyser (förs. 1996/97:7). Där granskades bl.a. det underlag som förelåg vid beslutet om nedläggningen av häktet i . Uppföljningen består dels av en uppföljning av den samhällsekonomiska kalkyl revisorerna presenterade, dels av en beskrivning av de praktiska konsekvenserna av häktesnedläggningen. Revisorernas överväganden har redovisats i rapporten (1997/98:7) Nedläggningen av häktet i som bifogas denna skrivelse som bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns i bilaga 4. I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden och förslag med anledning av de båda granskningarna. Revisorernas överväganden och förslag 2.1 Kvalitet och tillsyn I rapporten behandlas frågor om kvalitet och möjligheten att mäta kvalitet. Tillsynen över polis- och åklagarväsendena diskuteras också. Revisorerna anser att polisens och åklagarnas förundersökningsarbete intar en särställning i arbetet inom rättsväsendet. Ett viktigt mått på polisens och åklagarnas arbete är förundersökningarnas kvalitet. Kvaliteten kan bl.a. mätas genom handläggningstidernas längd. Den kartläggning av ärendehandläggningen som revisorerna genomfört omfattade ärenden som anmälts till polisen där en person född är skäligen misstänkt för misshandel. Undersökningen avsåg misshandelsbrott i , och . Revisorernas undersökning visade att av ärendena lades ned av polis eller åklagare och att av ärendena fortfarande var under utredning . hade lett till dom, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse före utgången av . Enligt revisorernas undersökning var den genomsnittliga tiden från anmälan till dom i och för ärenden i och . Revisorerna anser att handläggningstidernas längd är en rättssäkerhetsfråga. Långa handläggningstider skapar problem för brottsoffret, den misstänkte och samhället. Revisorerna menar mot bakgrund av vad som framkommit i den ovan beskrivna undersökningen att handläggningstiden för ärenden med en skäligen misstänkt är anmärkningsvärt lång. Enkätundersökningen riktades till domare, försvarare, utredare på försäkringsbolag och intagna på anstalt. Av svaren framgick att domare, försvarare och utredare vid försäkringsbolag anser att förundersökningarnas kvalitet har försämrats . Endast ett fåtal av de svarande menar att förundersökningarnas kvalitet har blivit bättre. Flera av de försvarare som besvarat enkäten kritiserar t.ex. polisens förhörsteknik och tillvaratagandet av objektivitetsprincipen. Enligt de domare som är kritiska leder de försämrade förundersökningarna till att rättegångarnas utgång påverkas på ett sådant sätt att fler åtal ogillas. Man menar att med en förundersökning av högre kvalitet hade utgången blivit en annan. Många av de intagna på anstalt anser att de kunnat följa förundersökningsarbetet bättre vid tidigare tillfällen. Revisorerna menar att resultatet av enkätundersökningen visar på risk för ökad rätts-osäkerhet. Revisorerna ser allvarligt på den kritik mot förundersökningarnas kvalitet som framkommit i granskningen. menar att den omständigheten att förundersökningarnas kvalitet sätts i fråga måste tas på största allvar. Han anser också att resultatet av undersökningen av misshandelsärendena framstår som särskilt nedslående eftersom våldsbrott är en av de brottskategorier som ska prioriteras i utredningshänseende. , , Södra Roslags tingsrätt, i och i instämmer i revisorernas slutsats att handläggningstiden för brottmål bör bli kortare. Riksåklagaren menar att de undersökningsmetoder som använts i rapporten och de resultat som där redovisats inte speglar dagens situation. Ansträngningar görs enligt riksåklagaren fortlöpande för att förbättra läget, t.ex. genom åklagarmentorernas arbete och kvalitetssäkring. Även i ställer sig frågande till revisorernas uppfattning att förundersökningarnas kvalitet kan sättas i fråga. i anser att revisorernas förslag till förbättringar kan verka kvalitetshöjande, även om det befintliga systemet med åklagarmentorer och kvalitetssäkring av brottsutredningar är bra för att höja kvaliteten på utredningarna. pekar på att det gått förhållandevis sedan polisen på ett mer genomgripande sätt ändrade arbetssätt och metoder. menar att de positiva effekterna av arbetet i flertalet fall förväntas först på . Man framhåller också att det pågår ett omfattande arbete för att höja kvaliteten och förbättra ledningen av förundersökningarna. menar att åklagare och domare ställer ökade beviskrav i brottmålsärenden. Detta kan enligt förbundet till en del förklara domares och försvarares svar i undersökningarna av förundersökningens kvalitet. Revisorerna menar att polisens och åklagarnas prestationer i stort sett mäts uteslutande i kvantitativa termer. Prestationsmåtten beskriver inte på ett entydigt sätt i vilken riktning verksamheten utvecklas. Revisorerna menar att det finns risk för att en koncentration på att redovisa kvantitativa mått kan innebära att redovisningen av verksamhetens kvalitet kommer i andra hand. Det finns risk för att rättssäkerhetsfrågorna inte uppmärksammas tillräckligt, eftersom det är svårt att redovisa rättssäkerhetens utveckling. Revisorerna menar också att det varit svårt att få en uppfattning om kvaliteten på polisens och åklagarnas arbete. En översyn av den samlade resultatredovisningen för rättsväsendet har påbörjats av . Revisorerna understryker vikten av att kvalitetsmått tas fram. efterlyser en mer nyanserad metod för att mäta prestationer inom rättsväsendet. sendet utgör själva kärnan i rättsstaten och menar att det är uppenbart att rättssäkerhetsaspekter och andra kvalitetsaspekter måste tillmätas central betydelse när man utvärderar rättsväsendets prestationer. Effektivitetstänkandet får inte gå så långt att man kommer i konflikt med kravet på rättssäkerhet för den enskilde. i anser också att det är viktigt att kvalitetsmått tas fram. Riksåklagaren påpekar att en helt ny modell för att överskådligt kunna följa utvecklingen av åklagarväsendets prestationer har tagits fram. framhåller att den resultatmodell som polisen använder fortlöpande ses över och att man då söker efter kvalitetsbeskrivande mått. i anser att resultatmodellen inte är bra, medan i menar att den anmälda brottsligheten och uppklarningsprocenten är bra kvalitetsmått. har ansvar för tillsynen över all polisverksamhet . Tillsynen består framför allt av inspektioner vid de olika polismyndigheterna. Ofta anlitas specialister från polisorganisationen för att utföra inspektionerna. Riksåklagaren har lednings- och tillsynsansvar över åklagarväsendet och ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen. Överåklagarna svarar för den fortlöpande tillsynen av åklagarverksamheten inom myndigheten. Revisorerna menar att ett viktigt mått på polisens och åklagarnas arbete är förundersökningarnas kvalitet. Revisorerna ser allvarligt på den kritik mot långa handläggningstider av ärenden och brister i förundersökningarnas kvalitet som framförts under granskningsarbetet. Revisorerna anser att tillsynen som bedrivs av förundersökningsverksamheten inte är tillräcklig. Polisens och åklagarnas utredningsverksamhet bör betraktas som en helhet när förundersökningsarbetet inspekteras. Revisorerna föreslår att tillsynen över polisens förundersökningsarbete och åklagarnas förundersökningsledarskap förstärks. menar att den nuvarande organisationen för tillsyn över polis och åklagare är otillfredsställande i flera hänseenden. Den är uppbyggd på ett sådant sätt att den i hög grad försvårar en enhetlig tillsyn. Tillsynsuppgiften är uppdelad mellan olika myndighetsorganisationer och utövas centralt vad gäller polisen och regionalt i fråga om åklagarväsendet. anser vidare att tillsynsverksamheten har alltför knappa resurser. Han ifrågasätter om det för åklagarverksamhetens del över huvud taget är fråga om tillsyn eftersom uppgiften att utöva tillsyn över verksamheten ligger på myndighetens chef. föreslår att en utredning tillsätts för att utreda ett särskilt, från båda myndighetsorganisationerna fristående, organ för tillsyn. framhåller att även åklagare oftast deltar i inspektioner. Enligt , , i län och finns utrymme för förstärkt tillsyn. i finner inga skäl för att utöka tillsynen över åklagarna. Även i anser att tillsynen är tillräcklig. Revisorerna menar att polisens och åklagarnas samarbete intar en särställning inom rättsväsendet eftersom deras förundersökningar avgör om åtal ska väckas eller inte. Förundersökningarnas kvalitet är ett viktigt mått på hur polisens och åklagarnas arbete fungerar. Revisorerna menar att det är viktigt att kvalitetsmått som bättre mäter rättssäkerheten inom rättsväsendet tas fram. Denna uppfattning stöds av bl.a. Polisens resultat-modell och Riksåklagarens modell för hur åklagarnas prestationer ska kunna följas, mäter enligt revisorernas mening inte på ett tillfredsställande sätt kvaliteten på förundersökningsarbetet. Den kritik som framkommit mot förundersökningarnas kvalitet och som stöds av ett flertal remissinstanser visar enligt revisorerna att en ökad tillsyn över förundersökningsarbetet är nödvändig. Några remissinstanser menar att ökad tillsyn över den egna verksamheten inte är nödvändig. Revisorerna menar dock att polisens och åklagarnas förundersökningsarbete bör ses som en helhet. Tillsynen bör därför utföras i ett sammanhang. Invändningen att åklagare redan deltar i inspektionsverksamheten av polisen behöver inte innebära att åklagarnas egen verksamhet ingår i inspektionerna. Flera remissinstanser som kommenterat förslaget menar att det finns utrymme för ytterligare tillsyn. Framför allt menar att ett sådant behov finns. Revisorerna delar uppfattning att en utredning om ett fristående organ för att förstärka tillsynen inom rättsväsendet bör tillsättas. Revisorerna anser dock att frågan om ökad tillsyn över polisens och åklagarnas förundersökningsarbete är av en sådan betydelse att och Riksåklagaren bör få i uppdrag att bedriva gemensam tillsyn över förundersökningsarbetet i avvaktan på att utredningen om ett självständigt organ har avslutats. Den kommande utredningen bör också utvärdera och följa de kvalitetsmått som används och som kan komma att införas efter det att arbete har avslutats. att en utredning tillsätts för att utreda frågan om huruvida ett oberoende tillsynsorgan bör inrättas. Utredningen bör också lämna förslag till hur ett sådant organ kan organiseras. att och Riksåklagaren - i avvaktan på att den ovan föreslagna utredningens arbete redovisas - får i uppdrag att gemensamt bedriva tillsyn över polisens och åklagarnas förundersökningsarbete. 2.2 Kvalitetshöjande åtgärder för polisens verksamhet När polisen omorganiserades förändrades formerna för polisens förundersökningsverksamhet. En av tankarna med närpolisreformen var att alla poliser skulle arbeta med förundersökningar. Revisorerna föreslår att utbildningen av de poliser som arbetar med brottsutredningar förstärks. Revisorernas förslag är att fler poliser med intresse för speciella typer av brottsutredningar tjänstgöring erbjuds särskild, kvalificerad vidareutbildning inkluderande handledning och praktik. Det skulle enligt revisorerna vara ett sätt att förbättra kvaliteten på polisens och åklagarnas förundersökningar. Revisorernas förslag om förstärkt utbildning får stöd av remissinstanserna. , Södra Roslags tingsrätt, i , och instämmer i revisorernas förslag om förstärkt utbildning i förundersökningsarbete. i och i anser att det är viktigt att närpolisens kompetens att utreda brott höjs. menar dock att utredningserfarenhet leder till att förstahandsåtgärder blir bättre och till att närpoliserna får större bredd i sitt arbete. Revisorerna föreslår att utredningsarbetet specialiseras inom närpolisområdena. Om färre poliser arbetar med utredningar och specialisterna är fler blir utredningsarbetet mer koncentrerat. Det skulle enligt revisorernas mening få till följd att utredningskvaliteten blir bättre och handläggningstiderna kortare. Revisorerna menar att en sådan specialisering av utredningsverksamheten kan genomföras inom ramen för nuvarande organisation. Revisorernas förslag att närpolisens utredningsarbete ska specialiseras har mötts av blandande reaktioner. och i anser i likhet med revisorerna att utredningsarbetet inom polisen bör specialiseras. anser att det inom närpolis-organisationen måste finnas välutbildade specialister för förundersökningsledning. och i är tveksamma till att utredningsarbetet inom närpolisområdena specialiseras. i menar att en koncentration av utredningsverksamheten inom närpolisområdena skulle återskapa en uppdelning av de olika verksamhetsgrenarna. ifrågasätter om inte en alltför långt gången specialisering av polisarbetet kommer i konflikt med närpolisreformens syfte. i framhåller att utredningsverksamheten inte bör spridas på alltför många enheter om den skall vara effektiv. Myndighetens uppfattning är att endast ärenden av enkel beskaffenhet bör utredas vid närpolisområdena. Förundersökningsledarskapet bör enligt myndigheten utövas av ett fåtal specialister. Det problemorienterade arbetssättet ska genomsyra all polisverksamhet. I rapporten konstateras att det problemorienterade arbetssättet uppfattas på olika sätt i olika polismyndigheter. Det problemorienterade arbetssättet infördes formellt i polisorganisationen innan polisen fick utbildning på området. Arbetssättet infördes med närpolisverksamheten, vilket har inneburit att det problemorienterade arbetssättet kommit att förknippas med närpolisverksamheten. Det faktum att utbildningsinsatserna koncentrerats till närpolischeferna och närpoliserna förstärker bilden av att det problemorienterade arbetssättet hör samman med närpolisorganisationen. Revisorerna påpekar att problemorienterat arbetssätt tycks betyda olika saker i olika delar av landet och för olika poliser. Inte minst mellan stora och små städer skiljer sig tolkningen av det problemorienterade arbetssättet åt. Av en undersökning som revisorerna genomfört framgår att utbildningen i det problemorienterade arbetssättet varierar mellan polismyndigheterna. Inte alla poliser har fått lika mycket utbildning i problemorienterat arbetssätt. Revisorerna konstaterar vidare att det problemorienterade arbetssättet saknar innehåll för vissa poliser. Man saknar metoder för att arbeta problemorienterat. Enligt revisorernas uppfattning har det faktum att det problemorienterade arbetssättet i stort sett uteslutande kommit att förknippas med närpolisverksamhet försvårat arbetet med att introducera arbetssättet i den övriga verksamheten. Revisorerna menar att det är nödvändigt att samtliga poliser, oberoende av arbetsuppgifter och ålder, ges utbildning i problemorienterat arbetssätt om detta skall få någon praktisk effekt. Revisorerna anser att utbildningen i det problemorienterade arbetssättet inte har varit tillräcklig. Remissinstanserna stöder revisorernas slutsats att införandet av det problem-orienterade arbetssättet inte har varit problemfritt. bedömer att den kunskapsförmedling som gäller det problemorienterade arbets sättet är effektiv men att den ger resultat först på lite . i delar revisorernas uppfattning att det problemorienterade arbetssättet fått begränsat genomslag. framhåller att många poliser deltagit i utbildningar i problemorienterat arbetssätt utan att för den skull använda det. Remissinstanserna stöder förslaget om förstärkt utbildning i utredningsverksamhet. Remissinstanserna har även betonat betydelsen av erfarenhet av utredningsarbete för att poliser skall bli duktiga utredare. Revisorerna anser också att erfarenhet är viktig för att poliser skall kunna bli duktiga utredare. Dock anser revisorerna att de poliser som arbetar med utredningar måste ha god utbildning, inte minst i utredningsmetoder, för att kunna tillgodogöra sig den erfarenhet de får i det löpande arbetet. Revisorerna konstaterar att polismyndigheterna själva beslutar om hur mycket pengar som skall satsas på utbildning. Detta leder till att utbildningssatsningar inte görs i lika stor utsträckning i hela landet. Revisorerna anser att situationen är otillfredsställande. Revisorernas förslag om specialisering av utredningsverksamheten inom närpolisen har mött skilda reaktioner av remissinstanserna. Revisorerna motiverade sitt förslag till specialisering med att det skulle förbättra kvaliteten på förundersökningarna. Vissa av remissinstanserna har menat att det skulle innebära en återgång till den äldre ordningen då man hade utredningsenheter inom polisen. Förslaget skulle därmed inte ligga i linje med närpolisreformens syfte. Det finns olika sätt att organisera verksamheten inom närpolisområdena. Samma organisationsform passar inte alla områden. Revisorerna anser dock att det i stora närpolisområden kan vara motiverat att koncentrera utredningarna till vissa närpoliser. Revisorernas uppfattning att utbildningen i problemorienterat arbetssätt inte fått genomslag i polisorganisationen får stöd av remissinstanserna. Revisorerna anser även att utbildningen i problemorienterat arbetssätt varit otillräcklig. Även denna uppfattning får stöd av remissinstanserna. menar dock i sitt remissvar att det problemorienterade arbetssättet ger resultat först . Revisorerna menar att frågan om det problemorienterade arbetssättet förtjänar fortsatt uppmärksamhet. Vid pågår en utvärdering av närpolisverksamheten. Där ingår även en studie av det problemorienterade arbetssättet. Den centrala frågeställningen är i vilken omfattning brott och andra problem åtgärdas utifrån ett problemorienterat arbetssätt och vilka eventuella hinder som finns för ett sådant arbetssätt. Studien, som kommer att presenteras , förväntas ge en bild av hur det problemorienterade arbetssättet har utvecklats. att ges i uppdrag att i samarbete med utforma förslag till förstärkt utbildning i förundersökningsverksamhet. Vidare bör och gemensamt utarbeta en modell för hur rekryteringen till utbildningen ska se ut för att utbildningssatsningarna skall göras över hela landet och för att de poliser med störst fallenhet för förundersökningsarbete rekryteras till utbildningarna. att Riksåklagaren och tillsammans undersöker hur närpolisen bör arbeta för att höja kvaliteten på förundersökningarna. att regeringen informerar om hur det problem-orienterade arbetssättet har utvecklats inom polisorganisationen. 2.3 Kvalitetshöjande åtgärder för åklagarnas verksamhet Åklagarna deltar i egenskap av förundersökningsledare i förundersökningsarbetet, framför allt i ärenden av allvarligare slag. I enklare ärenden övertar åklagaren oftast utredningen i samband med att beslut i åtalsfrågan fattas. 2.3.1 Samverkan mellan åklagarkamrar och tingsrätter I rapporten framhåller revisorerna betydelsen av att rättsväsendets myndigheter samverkar. Samverkan är nödvändig för att påskynda handläggningen av ärenden och hålla kostnaderna för verksamheten nere. Revisorerna menar att mycket tyder på att polisen och åklagarna har anpassat sitt arbetssätt och samarbete till den nya organisationen. En åklagare vid varje kammare har utsetts till med uppgift att ansvara för samarbetet mellan kammarens åklagare och närpolisen. I allmänhet har arbetet lagts upp så att varje närpolisområde har en särskilt utsedd s.k. undermentor som svarar för utvecklingsarbetet inom närpolisområdet. Undermentorerna genomför utbildning i förundersökningsmetod. De ger också råd i ärenden där polisen är förundersökningsledare. Enligt vad som framkommit i granskningen har mentorssystemet visat sig vara bra även för att kompensera för det geografiska avstånd som uppstått mellan polis och åklagare genom åklagarnas omorganisation. Såväl polis som åklagare menar att systemet med mentorer fungerar bra. Dock saknar vissa poliser och åklagare den dagliga kontakt som man tidigare hade mellan yrkesgrupperna. Andra poliser och åklagare menar att samarbetet har blivit mer strukturerat då åklagaren besöker polisen med viss regelbundenhet. Praktiska problem, såsom svårigheter att själv kunna titta på beslagtaget gods, framhålls av en del åklagare. I granskningen har vidare framkommit att många åklagare anser att det är tidsödande att resa till omkringliggande tingsrätter för att delta i förhandlingar. Kamrar som arbetar mot många tingsrätter måste också ägna tid åt att planera åklagarnas förhandlingsdagar. Det har också framkommit att samarbetet mellan åklagarna och tingsrätterna inte alltid fungerar när det gäller att planera förhandlingsdagar och tider för åklagarbundna mål. Revisorerna menar att en vidgad administrativ samverkan mellan tingsrätter och åklagare är motiverad. Exempelvis bör förhandlingsdagar bestämmas av åklagarkamrarna och tingsrätterna gemensamt. Revisorerna menar att tingsrätterna tillsammans med åklagarkamrarna bör planera sin verksamhet så att antalet resor för åklagarna blir så litet som möjligt. Flertalet remissinstanser som har kommenterat samverkansformerna mellan åklagarkamrarna och tingsrätterna förordar utökat samarbete. Några remissinstanser presenterar också förslag till förändringar. menar att det som framkommit i granskningen av åklagarnas arbetsformer i relation till tingsrätterna är av den arten att en översyn av arbetsformerna framstår som påkallad. Södra Roslags tingsrätt, , Riksåklagaren samt Åklagarmyndigheterna i och förordar ökad samverkan mellan åklagare och tingsrätter. menar att förslaget att samverkan ska öka är praktiskt ogörligt. Man menar att det måste vara tingsrätten som slutligen bestämmer över arbetet i domstolen. pekar på möjligheten av ett system där man lottar sessioner i stället för mål på domarna. Det skulle göra det möjligt för de flesta åklagare att ha sina egna mål. menar att åklagaren i brottmål som inte är av ett alltför komplicerat slag redan på brottsplatsen eller i nära anslutning till denna skulle kunna utfärda stämning och kalla tilltalade och eventuella målsägande och vittnen direkt till förhandling inför tingsrätten som står till åklagarens förfogande. Detta skulle enligt tingsrätten kunna påskynda handläggningen. Södra Roslags tingsrätt pekar på möjligheten att införa regler som tillåter åklagarna att själva stämma och kalla till förhandling i brottmål. i län menar att en polisiär talerätt vid domstol skulle göra förundersökningsledarskapet och processandet tydligare. I granskningen har framkommit att åklagarna mera sällan än tidigare följer sina mål till tingsrätten.