frsrdg · GN04RR4 · 2000-01-01 00:00:00 — anger att de skärpta målen för bör bidra till att producenternas ambitioner i fråga om utbyggnad av insamlingssystem, information till allmänheten etc. ökar. "Vissa av de skärpta kraven, t.ex. vad gäller så kallade övriga aluminiumförpackningar, kräver dock en översyn. De är, som revisorer påpekat, beslutade utan att aktörerna på avfallsområdet fått yttra sig. En bättre anpassning bör också ske till EU:s krav ifråga om återvinning av förpackningar för att bevara konkurrensneutraliteten på den inre marknaden." kommun anser att de nationella mål, som regeringen sätter, ställer till problem för glesbygdskommuner. Mängden insamlat material från tätbefolkade regioner räcker till för att nå insamlingsmålen. Det innebär att det inte blir lika angeläget att samla in förpackningarna från glesbygden, när "kvoten" är fylld. Producenterna har nått målen och kan således mer eller mindre strunta i de avlägsna platserna som fördyrar insamlingen. Om inte producentansvarets mål gäller kommunvis bör avfallet i glesbygd endast delas upp i skadligt, brännbart, komposterbart och restavfall. anser att det behövs en lokal uppföljning av målen. Om man möjliggör en lokal uppföljning av målen borde det leda till att lokala insamlingsmål också ska kunna sättas. Både lokal uppföljning av insamlingsmål och upprättande av lokala insamlingsmål kan dock innebära att lokala förutsättningar måste beaktas. menar att det behövs en mycket djupare analys för att diskutera lokala mål. Vid en fortsatt diskussion kommer man enligt Förpackningsinsamlingen att finna att om vi ska kunna fortsätta att utveckla effektiva insamlingssystem, kommer dessa inte i alla lägen att medge mätning av återvinningen i relation till den lokala tillförseln utan höga kostnader. Beträffande regeringens underlag vid bestämmande av nya mål anges att det är tämligen kraftiga höjningar, som därtill har beslutats utan att någon som helst analys av det miljömässiga och i övrigt rimliga i de nya nivåerna redovisats. anser det vara djupt otillfredsställande att konsekvenserna av höjning av målen för återtagning av uttjänta förpackningar inte analyserats innan de beslutades och finner det anmärkningsvärt att revisorerna inte fäster större avseende vid detta förhållande. Inte heller har de berörda materialbolagen enligt rapporten fått tillfälle att bedöma möjligheterna att uppnå de högre målen. Vidare har revisorerna inte närmare kommenterat det faktum att målen för återtagning i är avsevärt högre än för EU i övrigt enligt förpackningsdirektivet. Strävan bör enligt uppfattning vara att harmonisera målen. delar slutsatsen att regionala eller lokala återvinningsmål skulle underlätta tillsyn och uppföljning av nationella mål. Att fastställa sådana mål är dock inte helt enkelt. Målen för återvinning måste fastställas på vetenskapliga grunder och utifrån en analys av miljö- och samhällsekonomiska effekter. Föreningen anser att frågan om lokala och regionala mål bör utredas närmare innan beslut tas om att införa sådana mål. Det finns inga hinder för att införa lokala mål i kommunernas avfallsplaner. Ragnsells anser att det med nuvarande ordning med enbart nationella mål finns klara risker för suboptimeringar i insamlingsledet. Ragnsells tillstyrker att regeringen bör studera möjligheterna och nyttan med att bryta ned de nationella målen till regional och lokal nivå. De anser att man i en sådan utredning också bör överväga servicegrader, system med "återvinningsrätter" m.m. Revisorerna har i rapporten granskat vilka kostnader som är förenade med producentansvaret för förpackningar. Såväl hushållen som kommunerna har fått kostnader som inte förväntades när systemet infördes. Hushållen har fått kostnader för källsorteringsarbetet och utrustning samt kommunerna för åtgärder vid stationerna, information och kontakter med producenterna. Revisorerna förutser också att kostnaderna för avfallshanteringen för såväl hushållen som kommunerna kommer att öka. Utvecklingen mot mer fastighetsnära insamling kan enligt revisorerna tyda på att producenterna inte tillhandahåller ett tillräckligt lättillgängligt insamlingssystem. Hushållen/fastighetsägarna betalar för en sådan ökad service. Revisorerna framhåller i rapporten att regeringen noga bör följa kostnadsutvecklingen för hushållen och kommunerna. Huvuddelen av remissinstanserna delar revisorernas iakttagelse att såväl kommunerna som hushållen fått ökade kostnader för producentansvaret och att den fortsatta kostnadsutvecklingen noga behöver följas. Några remissinstanser menar att de nuvarande kostnaderna och kostnadsfördelningen mellan aktörerna är skäliga. anger att man erfarit att konsumenterna sällan invänder mot de ökade kostnaderna eller det ökade sorteringsarbetet, men däremot är invändningarna betydande mot skräpiga insamlingsstationer och avståndet till dem. menar därför att konsumenters krav på ökad servicegrad och mer estetiskt tilltalande insamling till rimliga kostnader borde vara angelägnare än krav på lägre kostnader för källsorteringen. Verket menar även att de kostnader materialbolagen debiterar för insamling, återvinning och informationsinsatser förefaller vara rimliga men att dessa kostnader sedan multipliceras i försäljningsleden så att det slutliga priset för konsumenten får helt andra proportioner. anser att förhållandet att insamlingssystemen inte är utbyggda i alla kommuner och att städning, snöröjning och sandning ofta får utföras på kommunernas egen bekostnad strider mot principerna bakom producentansvaret. Det förslag på 20 punkter som producenterna föreslagit för att komma till rätta med nedskräpningen anser vara bra men anger att det inte räcker med ord, förbundet vill se handling. Enligt förbundet kommer producenternas insamling och återvinning bli mer lönsam i och med att alternativen förbränning och deponering blir väsentligt dyrare bl.a. genom införande av avfallsskatt, EG:s deponeringsdirektiv, EG:s skärpta krav på avfallsförbränning och nationella mål på avfallsområdet. i framhåller att om principen att förorenaren betalar ska vara vägledande för svensk miljöpolitik ska inte kommunerna bekosta städning och snöröjning vid återvinningsstationerna. menar att det är anmärkningsvärt att materialbolagen går med vinst med tanke på de problem och kostnader som uppstått för kommuner och hushåll. De anser att återvinningsstationernas skötsel ska bekostas via den avgift konsumenterna betalar vid köp av respektive produkt. Det är därför enligt orimligt att kostnader för denna skösel vältras över på kommunen, via den av materialbolagen engagerade entreprenören SKFAB, såsom sker . ställer frågan "om rådande kostnadsfördelning främjar de övergripande målen, ( att förpackningarna ska framställas på ett sådant sätt att de är enkla att återvinna och att så lite material som möjligt används) när en stor del av kostnaderna för systemet kan vältras över på hushållen och kommunerna. Därmed minskar producenternas incitament att utveckla både produkter och återvinningssystem." Förpackningarna måste utformas så att återvinningskostnaden i stort sett täcks av intäkten från det sorterade materialet. Avgiften bör verka som en belastning för de producenter som inte minskar och återvinningsanpassar sina förpackningar. anser därtill att idén om ett odelat fysiskt och ekonomiskt producentansvar faller om allt fler hushåll krävs på extra betalning för fastighetsnära insamling. menar att, när det gäller hushållens kostnader, så föreligger en felsyn som beror på att revisorerna inte beaktat den dynamik som finns i handelsföretagens prissättning utan utgår från statiska förhållanden som saknar grund i verkligheten. "I ett dynamiskt perspektiv och hos en konkurrensutsatt handel blir det faktiska genomslaget av förpackningsavgifterna precis de per hushåll och år som har angetts ovan. Alla prisförändringar därutöver avser att täcka de kostnader och vinster som handeln behöver täcka för sin överlevnad och hade fått täckas på annat sätt (dvs med höjda påslag) om inte de befintliga påslagen räckt till." Förpackningsinsamlingen anser att materialbolagen behöver sina fonderade vinstmedel för att möta snabba kostnadsökningar och intäktsminskningar. Ytterligare en felaktighet i revisorernas granskning som Förpackningsinsamlingen påpekar är att det inte skall ha utvecklats någon marknad annat än för glas. Både Metallkretsen och Plastkretsen har försäljning av materialet som intäktskälla. Beträffande wellpapp är marknadsvärdet på materialet den viktigaste faktorn för insamlingen och återvinningen. menar att utformningen av återtagningssystemet måste ske efter en analys av miljönytta och motsvarande kostnader. Avgiften baseras på en bedömning av förväntade kostnader att hantera producentansvaret för aktuell förpackningstyp. Mot den bakgrunden drar revisorerna slutsats på felaktig grund genom att utgå från materialbolagens goda ekonomi som intäkt för att föreslå att servicegraden utökas. anser det inte acceptabelt att hyresgäster via hyran tvingas betala för dels de soputrymmen som redan finns iordningställda, dels extra för fastighetsnära hämtning som varje konsument också betalar förpackningsavgiften. Därutöver kommer förhöjda avgifter till kommunerna. anser att producenterna av förpackningar betalar för stora avgifter på förpackningar sett mot den nytta som de har av systemet. Att systemet inte är helt kostnadseffektivt visar den sneda resursallokering som sker när kommuner (skattebetalare) får betala för exempelvis rengöring och snöröjning kring återvinningsstationerna. vill särskilt fästa uppmärksamheten på att producentansvarets och hushållens totala kostnader kartläggs. Detta är av betydelse för att kunna bedöma såväl kostnadernas storlek som hur finansieringen sker, inom och utanför det egentliga producentansvaret. kommuns nettokostnad för producentansvaret är ca . Utöver detta tillkommer i stor grad tjänstetid till samtal med entreprenörer, ansvariga inom förpackningsinsamlingen, materialbolag och framför allt missnöjda kommuninnevånare. anser att materialbolagen ska stå för kostnaderna för insamlingen genom uttag av förpackningsavgifter. Det borde finnas ett ekonomiskt utrymme hos bolagen att både öka servicegraden till en mer fastighetsnära insamling samt att rätta till brister avseende renhållning m.m. vid återvinningsstationer. I L anser att revisorernas rubrik är helt missvisande. Det är alltid konsumenten som betalar. Däremot finns det enligt bolaget all anledning att diskutera hur konsumentens totala kostnader för förpackningsavfallet, inklusive eget arbete, ska minimeras och hur individuella krav på hög service ska vägas mot möjligheten att nå låga kostnader med storskaliga system. 5 Tillsynen och uppföljningen Revisorerna konstaterar i rapporten att det råder oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan kommunerna, länsstyrelserna och . Kommunen har tillsynsverktygen men får ingen vägledning när och hur de ska användas. Kommunen har inte heller någon definierad juridisk motpart. Regeringen bör ånyo överväga frågan om att ge materialbolagen juridisk status. Även hur tillsynsområdet ska avgränsas är oklart. Reglerna inom området måste därför klarläggas. bör utnyttja sin möjlighet att ge ut tillämpningsföreskrifter till förordningen. Verket bör också ges möjlighet att avsätta mer resurser till uppföljningen av verksamheten. Även resultatuppföljningen och statistiken behöver utvecklas för att regeringen ska få underlag för ställningstagande om återvinningsmål och ett utökat producentansvar. Regeringen bör inte heller endast förlita sig på en återredovisning från utan även inhämta information från andra myndigheter, högskolor och universitet. Det stora antalet regeringsuppdrag till verket riskerar även att myndighetens löpande tillsynsverksamhet får nedprioriteras. hänvisar i sitt yttrande till proposition 1997/98:145 där regeringen sagt att materialbolagen inte bör ges eget ansvar för att uppfylla producentansvaret för förpackningar. Beträffande de oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen när det gäller tillsynen inom området hänvisar departementet till att avser att se över tillsynsområdet inom ramen för ett uppdrag om producentansvaret som skall redovisas till regeringen . hänvisar till en tidigare utvärderingsrapport för att beskriva hur verket arbetar med producentansvaret för förpackningar. "Det är först när vi i har lyckats förändra vårt resande, vårt boende och vår varukonsumtion mot bättre resurshållning som vi tydligt kan se en minskad miljöpåverkan. Trots att förpackningar kommit att bli en viktig symbol i miljöarbetet så har de totalt sett och i den jämförelsen en måttlig miljöpåverkan. Någonstans skall dock förändringen börja." Enligt verket har det synsättet präglat verkets arbete med förpackningar och de resurser man allokerat till styrning, tillsyn, forskning, resultatuppföljning och föreskriftsarbete för förpackningar. Verket har tagit få egna initiativ till utredningar rörande förpackningar utan i hög grad varit styrt av regeringsuppdrag och internationella krav. menar att det är utomordentligt viktigt att kommunernas roll gentemot producenterna preciseras. Den nuvarande situationen innebär att starka kommuner kan förhandla fram bra villkor för sina invånare medan svaga eller mindre engagerade kommuner får källsorteringssystem som kan vara dyra och dåliga både för det enskilda hushållet och för kommunen som helhet. i håller med om att tillsynsansvaret behöver klargöras. Det måste också vara fastställt vem som är tillsynsmyndighetens motpart. från bör kunna bidra till klarhet i dessa frågor. måste ha tillgång till regelsystem och sanktionsmöjligheter för att komma till rätta med problemen vid återvinningsstationerna. anför att kommunernas tillsynsroll måste diskuteras och förtydligas. Materialbolagen bör enligt förbundet ges mer juridiskt ansvar som representanter för producenterna. bör utarbeta faktablad i stället för tillämpningsföreskrifter. Förbundet delar däremot inte revisorernas uppfattning att kommunerna bör ha en mer aktiv tillsyn vad gäller att söka upp företag som är producenter men ännu inte anslutit sig till . Man anser det inte vara en primärkommunal uppgift att fungera som indrivningsorgan för Förpackningsinsamlingen. anför att det är viktigt att kommunernas tillsynsroll klarläggs, dvs. hur tillsynen ska bedrivas och vem som är motpart. menar att det är viktigt att klarlägga den juridiska statusen för materialbolagen då även de bör omfattas av producentansvar i juridisk mening. Ansvaret såväl praktiskt som ekonomiskt ska åvila producenterna och deras materialbolag. Den oklarhet som råder ger svårigheter i samband med beslut kring servicenivå och samråd emellan de olika aktörerna, materialbolagen, entreprenörerna och kommunen. avstyrker förslaget om juridisk status för materialbolagen med hänsyn till att oklarheterna om ansvaret uppenbarligen då skulle öka, inte minska. Möjligheterna att upprätthålla konkurrensen inom området skulle i ett sådant läge också avsevärt försvåras. Förpackningsinsamlingen delar revisorernas uppfattning att kommunerna måste skärpa tillsynen över de s.k fripassagerarna, dvs. de företag som lyder under producentansvar men där förpackningarna inte ingår i något organiserat återvinningsystem. Man finner det däremot förvånande att revisorerna inte tydligare pekar på roll i detta sammanhang. Verket har ännu inte utfärdat tillämpningsföreskrifter. Det betyder att företag som anser att de kan sköta/sköter producentansvaret i egen regi inte har någon redovisningsskyldighet för dessa. Sammanfattningsvis anser Förpackningsinsamlingen att det behövs en avsevärd förstärkning av tillsynen av producentansvaret anser att ska använda sin föreskriftsrätt till förordningen om producentansvar för att tolka vad som är en lämplig servicenivå på insamlingssystemet utifrån hushållens möjligheter att uppfylla samhällets förväntningar. föreslår att kommunernas roll för producentansvaret klargörs. Enligt föreningen utför kommunerna flera åtgärder trots att kommunerna i formell mening inte har något ansvar för insamling och återvinning av förpackningar. Föreningen anser att materialbolagen bör ges juridisk status och pekar på att det i flera andra länder finns regler som innebär att producenter kan förflytta sitt ansvar till ett producentkollektiv/materialbolag. Detta skulle enligt förmodligen underlätta samråd, uppföljning och tillsyn av producentansvaret. Ragnsells anser att en legalisering av materialbolagen leder till att de permanentas och att det vore olyckligt för utvecklingen. "Att ge materialbolagen legal status kan förhindra en önskvärd och nödvändig flexibilitet." 6 En samhällsekonomisk analys bör genomföras Revisorerna konstaterar i rapporten att undersökningar av miljöeffekterna av producentansvaret är få. Avfallet från förpackningar är i förhållande till den totala avfallsmängden litet och hur producentansvaret för förpackningar påverkat utvecklingen blir därför svårt att bedöma. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till ytterligare forskning inom området. Andra källor utöver uppföljning bör utnyttjas för att öka beslutsunderlaget inför nya återvinningsmål och ett eventuellt utökat producentansvar till andra objekt. Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativ till att en samhällsekonomisk analys av producentansvaret genomförs. Huvuddelen av remissinstanserna instämmer i förslaget om en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. Få remissinstanser har kommenterat förslaget att regeringen bör utnyttja andra källor utöver för sin information. anför att det i sitt arbete med producentansvar för förpackningar noterat att det är utomordentligt svårt att överföra resultaten av insatserna till miljöarbetet med andra varugrupper. En noggrann samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar riskerar därför att ge liten eller ingen vägledning kring nyttan av liknande åtgärder för andra varugrupper. Däremot behövs enligt verket en bredare samhällsekonomisk analys av olika alternativa system för att samla in och ta om hand uttjänta varor. "En sådan analys skulle med fördel kunna jämföra insamlingsystem av s.k. bringtyp med grindhämtningsystem men också jämföra sortering av avfall i många fraktioner för maximal återvinning med sortering av avfall i många fraktioner för maximal kompetens." instämmer i att det behövs ytterligare forskning för att belysa miljöeffekterna av källsorteringen. Nämnden anser det dock viktigt att när forskningsbehoven definieras inte bara uppfatta forskning som ett instrument som analyserar frågor av kemisk-medicinsk art. "Det är minst lika viktigt att forskningsverktygen över bredare fält av vetenskapen, exempelvis, inom statsvetenskap, ekonomi, sociologi, psykologi m.m. studerar just de andra frågor som revisorerna lyfter fram som problematiska. Fördelningen av ansvar på olika nivåer i miljöpolitiken är just ett sådant område liksom frågan om rollfördelningen." vill i likhet med revisorerna understryka det angelägna i att det görs en ingående utvärdering av bestämmelserna om producentansvar för förpackningsavfall i syfte att erhålla ett adekvat underlag inför ställningstaganden om nya återvinningsmål och överväganden om utökat producentansvar. En sådan analys bör även inkludera en bedömning av hur förändringar av befintligt regelverk påverkar konkurrensför hållandena på berörda marknader, varvid små och medelstora företags situation bör uppmärksammas. i anser att det skulle vara önskvärt med en miljökonsekvensbeskrivning för producentansvaret. tillstyrker förslaget om en samhällsekonomisk analys av återtagningssystemet för förpackningar och vill i det sammanhanget peka på att berörda organisationer och företag inom industrin kan bidra med kunskaper till en sådan studie. Förpackningsinsamlingen anser att revisorerna inte tillräckligt tydligt redovisat de miljövinster som är belagda i flera objektiva utredningar. Det kan enligt Förpackningsinsamlingen vara motiverat att det nu görs en mer övergripande samhällsekonomisk analys av systemet. framhåller behovet av ökade, och inte minskade, forskningsinsatser på avfallsområdet. Föreningen vill särskilt understryka behovet av att utveckla metoder för att utvärdera inte enbart miljönyttan av förpackningsåtervinning utan även kostnaderna. Föreningen delar förslaget att en samhällsekonomisk analys av producentansvaret bör göras. En bredare återrapportering kan enligt föreningen vara värdefull mot bakgrund av att självt föreslog att producentansvar skulle införas. Ragnsells vill kraftfullt tillstyrka förslaget att regeringen tar initiativ till en samhällsekonomisk analys av producentansvaret. En sådan analys är helt avgörande för den fortsatta regleringen inom producentansvarsområdet. Att det finns ett stort intresse för källsortering hos allmänheten kan enligt inte tas till intäkt för att upprätthålla ett insamlingssystem som varken är miljömässigt eller samhällsekonomiskt försvarbart. Det välkomnar därför revisorernas förslag om en samhällsekonomisk analys och anser att detta arbete bör ges högsta prioritet. 1 Revisorernas granskning 1 2 Revisorernas överväganden 2 2.2 De nationella återvinningsmålen 6 2.4 Tillsynen och uppföljningen 12 3 Revisorernas förslag 15 1 Bakgrund och inriktning 23 2 Avfallshanteringen - en översikt 24 2.1 Övergripande mål 24 3 Producentansvaret i avfallshanteringen 29 3.1 Nuvarande producentansvar 29 3.2 Producentansvar för förpackningar 31 3.3 Producentansvar för returpapper, däck och bilar 33 4 Styrmedlen inom avfallsområdet 35 4.1 Administrativa styrmedel 35 4.2 Ekonomiska styrmedel 36 4.3 Information är ett viktigt instrument 37 5.1 Kommunernas ansvarsområde 39 5.2 uppgifter och resurser 43 6 Kommunernas egna erfarenheter 49 6.1 och revisorernas kommunbesök 49 7 Konsumenterna och hushållen 53 7.1 Fyra studier av konsumenternas källsortering 53 8 De nationella insamlingsmålen 56 8.1 Lokala och regionala mål 56 8.2 Mätmetodernas tillförlitlighet 57 8.3 Hur fastställs målen och har nivåerna uppnåtts? 8.4 Återföringen av insamlingsresultatet 61 9 Vad kostar producentansvaret för förpackningar? 9.2 Materialbolagens ekonomi 65 9.3 Hur har övriga aktörer i förpacknings- och återvinnings-processen påverkats? 9.4 Kommunernas kostnader 69 9.5 Konsumenternas kostnader 70 9.6 Den fastighetsnära insamlingen 71 10 Avfallsmängderna och produktutvecklingen 76 10.1 Förpackningsavfall som går till deponi 76 10.2 Miljöanpassade produkter 78 10.3 Ökade transporter? 10.4 samhällsekonomiska bedömning av producentansvaret för glas och returpapper. 11 Regeringens styrning och uppföljning 86 11.1 Regeringsuppdrag och andra aktuella aktiviteter 86 11.2 Återrapporteringen till 88 12 Revisorernas överväganden och förslag 92 12.1 Sammanfattande slutsatser och förslag 98 Kontakter under granskningsarbetet 102 Sammanfattning av remissyttranden över rapport /99:11, Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. 1 Allmänna synpunkter 104 3 Insamlings- och återvinningsmålen 107 5 Tillsynen och uppföljningen 112 6 En samhällsekonomisk analys bör genomföras 115 1997/98:145, Svenska miljömål, s. 19 1992/93:180, Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, s. 2, 12 Regeringens skrivelse 1998/99:63, En nationell strategi för avfallshanteringen, s. 7 1989/90:100, bil.16, bet. 1989/90:JoU16, rskr. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. Prop.1992/93:180, s. 93 1997/98:45, Miljöbalk 1997/98:145, Svenska miljömål. Anledningen är beslut om bemyndigande för regeringen att införa förbud mot deponering av organiskt avfall i kombination med ett eventuellt införande av en avfallsskatt och den fungerande andrahandsmarknaden för möbler. 1997/98:145, Svenska miljömål, s. 204 , Förpackningsinsamling industri och företag Se avsnitt 6 nedan Förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar EG:s Förpackningsdirektiv, 94/62/EG, Förordning (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället