frsrdg · GN04JO1 · 2000-01-01 00:00:00 — Utredningen tyder enligt min uppfattning närmast på att filmningen inte ägde rum under sådana former att det kan anses ha varit fråga om person-övervakning av det slag som åsyftades i lagen om övervakningskameror m.m. uppgifter om hur filmningen gick till ger sålunda vid handen att placeringen av kamerorna på de ställen där filmningen ägde rum inte hade sådan varaktighet att de kan anses ha varit uppsatta i lagens bemärkelse, och det kan också med hänsyn till syftet med åtgärden ifråga-sättas om det var fråga om sådan personövervakning som åsyftades i lag-texten. Ett konstaterande att förfarandet inte omfattades av reglerna i lagen om övervakningskameror m.m. innebär emellertid inte att filmningen redan på grund härav skall anses ha varit rättsenlig. Enligt min mening var omständigheterna i samband med filmningen sådana att man måste finna ett uttryckligt författningsstöd för den för att man skall kunna komma till en sådan slutsats. Jag syftar här på det förhållandet att filmningen utgjorde ett led i en brottsutredning och hade till ändamål att få fram bevisning mot häktade personer som tidigare hade vägrat att ställa sig till förfogande för videofilmning i konfrontationssyfte. Jag vill i detta sammanhang erinra om att en grundläggande princip i det svenska straffprocessuella förfarandet är att en för brott misstänkt person inte är skyldig att medverka till att få fram bevisning mot sig själv i större utsträckning än vad som följer av reglerna om straffprocessuella tvångsmedel. Det finns vidare anledning att peka på den centrala grundsatsen i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. att en frihetsberövad person inte skall utsättas för längre gående integritetsintrång än vad som krävs av hänsyn till ändamålet med frihetsberövandet och ordning och säkerhet (jfr 1 § första stycket i lagen). Också artikel 8 i bör tillmätas betydelse i samman-hanget. har i sitt yttrande uppgett att han ansåg att det fanns erforderligt författningsstöd för hans beslut om videofilmning av de häktade personerna i bestämmelserna i 28 kap. 14 § RB. Av det resonemang som redovisas i mitt beslut av följer att jag inte delar denna uppfattning. Som framgår av beslutet ansåg jag mig emellertid inte kunna kritisera någon befattningshavare vid den aktuella polismyndigheten för den lagtolkning som den lade till grund för det förfarande som prövades i det ärendet, nämligen att videofilma en anhållen person med dennes fulla vetskap. I det här aktuella fallet ägde filmningen emellertid rum i hemlighet, sedan de häktade personerna hade vägrat att medverka vid videofilmning av dem. Redan av det förhållandet att reglerna om fotografering av anhållna och häktade och - i brottsutredningssyfte - också av andra personer har placerats i 28 kap. RB framgår att det här är fråga om ett straffprocessuellt tvångsmedel. Det ligger vidare i sakens natur att sådana åtgärder som avses i 28 kap. 14 § RB och fingeravtrycksförordningen vidtas med den berördes vetskap. Det finns inte någonting som tyder på att lagstiftaren skulle ha avsett att genom dessa regler göra det möjligt att i hemlighet vidta åtgärder mot frihetsberövade och andra av i princip lika integritetskränkande slag som de förfaranden som avses med t.ex. reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Jag vill erinra om att lagstiftaren alltid har visat mycket stor försiktighet med att över huvud taget tillåta hemliga straff-processuella tvångsmedel (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 57 f.) samt att sådana tvångsmedel alltid är omgärdade med särskilda rättssäkerhets-garantier såsom krav på beslut av domstol. Även om man skulle inta den ståndpunkten att polis och åklagare direkt med stöd av 28 kap. 14 § RB kan vidta också andra åtgärder än dem som anges i fingeravtrycksförordningen, framstår det mot den nu angivna bakgrunden som uppenbart att lagrummet inte ger stöd för ett förfarande av det här aktuella slaget. och hänvisar i sina yttranden också till ett antal fall i vilka JO har funnit att det inte är otillåtet med fotografering och videofilmning i polisverksamheten i brottsförebyggande syfte eller för spaningsändamål. Det finns på grund härav anledning att något kommentera besluten i fråga. JO 1975 s. 138 avsåg polisens rätt att i hemlighet fotografera eventuella misstänkta på ett konditori. JO , som kort berörde innehållet i 28 kap. 14 § RB, anförde att polisen även i annan utredande eller brottsförebyggande verksamhet torde vara berättigad att fotografera människor och händelser på allmänna platser. JO anförde vidare att det inte generellt kan krävas att de som fotograferas skall varskos om det eller underrättas efteråt. Ärendet dnr 1530-1985 rörde videofilmning av deltagare i ett protestmöte och avskrevs av , som därvid uttalade bl.a. att polisen har rätt att fotografera eller filma t.ex. protestmöten. Ärendet dnr 87-1986 avsåg videofilmning i smyg av en person, när denne lämnade polishuset sedan åklagaren beslutat att häva anhållandet av honom. Kameran var placerad i en bil som hade parkerats vid polishusets entré. Filmen skulle användas i konfrontationssyfte. Personen hade vägrat att medverka i en konfrontation. JO anförde bl.a. att den i den föreliggande situationen valda metoden fick anses ha varit en berättigad åtgärd och att den, med hänvisning till 2 § polislagen (1984:387), fick anses inrymmas i de befogenheter som tillkommer polisen när den har att fullgöra sina uppgifter. Omständigheterna ärende skiljer sig uppenbarligen så väsentligt från de nu aktuella att detta beslut inte kan tillmätas någon betydelse i sammanhanget. Inte heller beslutet kan ge underlag för några närmare slutsatser, eftersom det här är fråga om ett s.k. avskrivningsbeslut. Tydligt är emellertid under alla förhållanden att det saknar relevans för den här aktuella frågeställningen. Vad sedan gäller beslut kan inledningsvis konstateras att det där inte rörde sig om filmning i brottsförebyggande syfte eller som ett led i all-män spaningsverksamhet. Det var i stället fråga om ett tvångsmedels-lik-nan-de förfarande som hade vidtagits i konfrontationssyfte under en för-under-sökning. Trots detta förefaller det som om några överväganden med utgångs-punkt i tvångsmedelsreglering inte gjordes i JO-ärendet. Av beslutet framgår att videofílmningen avsåg en person som hade vägrat att medverka i en konfrontation medan han var anhållen och att den ägde rum i omedelbar anslutning till att han frigavs. Man kan mot denna bakgrund föra ett resonemang om den i beslutet aktuella situationen av i princip samma slag som de överväganden med utgångspunkt i 28 kap. 14 § RB som har redovisats i det föregående. Det finns vidare skäl att erinra om uttalanden om innebörden av artikel 8 i såvitt gäller dold videofilmning av personer. Jag kan av nu angivna skäl inte komma till den slutsatsen att ett förfarande av det slag som prövades beslut skulle vara rättsenligt. Jag vill avslutningsvis framhålla att det mot bakgrund bl.a. av de nämnda uttalandena av inte torde vara möjligt att utan vidare hävda att dold videofilmning av personer i situationer som ligger utanför det lagreglerade området generellt sett skulle vara en tillåten metod i polisens brottsbekämpande verksamhet. Jag är sammanfattningsvis av den uppfattningen att det inte har funnits erforder-ligt författningsstöd för den videofilmning som varit föremål för bedömning i ärendet. Som redan nämnts saknas helt dokumentation avseende beslutet om och genom-förandet av filmningen. Den enda dokumentation som finns av det inträffade är dels ett kort omnämnande i innehållsförteckningen i förundersökningsprotokollet, dels själva videoupptagningen. Uppgifter om vem som fattade beslutet och om omständigheterna vid videoupptagningarna har framkommit först genom att upp-lysningar genom JO:s försorg har inhämtats från fyra olika myndigheter efter det att åtgärderna vidtogs. Några närmare detaljer om tillvägagångssättet har därvid inte framkommit. Vid en förundersökning skall enligt 23 kap. 21 § första stycket RB proto-koll föras över vad därvid förekommit av betydelse för utredningen. I 20 § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) (FuK) före-skrivs att det i protokollet skall antecknas bl.a. tid och plats för företagande av åtgärder under förundersök-ningen samt beslut och uppgifter rörande användande av tvångsmedel. I proto-kollet skall också antecknas vad i övrigt anses vara av betydelse att anteckna i protokollet. Protokollet skall enligt 22 § första stycket FuK avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. JO har understrukit betydelsen av att bestämmelserna om förun-dersökningsprotokolls innehåll följs noga (se t.ex. JO 1964 s. 120 och 1980/81 s. 79). Det har framhållits att ett omsorgsfullt fört förundersök-ningsprotokoll är av vikt inte endast för att registrera utredningsresultat och för att förbereda ett kom-mande brottmål utan även för kontroll av att allt har gått rätt till under förunder-sökningen. Detta är av värde för den enskildes rättssäkerhet men också för utred-ningspersonalen för det fall att klagomål framställs mot denna (se JO 1964 s. 128). kan inte undgå kritik för att han inte dokumenterade beslutet att M.J. m.fl. i hemlighet skulle videofilmas på häktet. Han borde också ha sett till att närmare uppgifter om videoupptagningen dokumen-te-rades i förundersöknings-protokollet. Av utredningen framgår att , sedan han hade beslutat att M.J. och ytterligare tre personer skulle videofilmas i smyg med en dold kamera när de gick i en korridor på häktet, överlämnade "de närmare praktiska arrangemangen" till polisen. Åklagaren får, enligt 23 kap. 3 § andra stycket RB, under en åklagarledd för-undersökning anlita biträde av polismyndigheten och uppdra åt en polisman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hän-syn till åtgärdens beskaffenhet. I uppgiften att leda för-undersökningen måste emellertid anses ingå inte endast det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan prin-ci-piellt också ett ansvar för på vilket sätt de genomförs (Fitger; del 2, s. Med utgångspunkt att åtgärden var tillåten ålåg det således honom - inte bara med tanke på det komplicerade rättsläget vad gäller använ-dande av videofilmning i polisverksamheten utan också med hänsyn till att det var fråga om en synnerligen ovanlig åtgärd - att lämna den verkställande polismyn-digheten närmare anvisningar om hur beslutet praktiskt skulle verkställas. Det kan i varje fall inte uteslutas att han, om han på ett sådant sätt hade ställts inför de praktiska konsekvenserna av sitt beslut, hade kommit till insikt om att förfarandets rättsenlighet kunde ifrågasättas. i övrigt anförde i sin anmälan motiverar inte någon åtgärd eller något uttalande från min sida. Mina iakttagelser i detta ärende understryker vikten av att rättsläget såvitt gäller användandet av videofilmning som ett straffprocessuellt tvångsmedel klarläggs av lagstiftaren. Med hänsyn till den stora betydelse som användningen av videotek-nik har kommit att få i polisens arbete anser jag vidare, i likhet med , att det kan finnas anledning för lagstiftaren att mera allmänt se över frågan om polisens användning av dold videofilmning. Jag överlämnar därför exemplar av detta beslut till och , Justitiedepar-tementet. ChefsJO anmärkning: Bestämmelser om videofilmning av den som är anhållen eller häktad finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m., se SFS 1999:583. Som bilaga till ovanstående beslut fogades ett av chefsJO meddelat beslut i ärendet dnr 1880-1993. I beslutet anfördes bl.a. följande. I ett brev till JO framförde U.T. klagomål mot i och anförde bl. a. att myndigheten utan stöd i lag videofilmar gripna. Ärendet remitterades till i och till Rikspolis-styrelsen för yttrande angående polisens författningsstöd för sådan video-film-ning som anmälaren angett. (tf. polismästaren ) yttrade bl.a. följan-de. anhölls misstänkt för stöld. I anslutning till an-hållandet videofotograferades U.T. av polismyndighetens s.k. informa-tionsman polisassistent . som är placerad på polis-myn-dighetens spaningsavdelning har till uppgift att samla in så mycket ma-te-rial, information och kunskap som möjligt om särskilt brottsbenägna per-soner som opererar inom . I sin verksamhet använ-der bl. a. videofilmsupptagningar. Filmerna upptas på en rörlig vi-deokamera och upptagningen görs när någon särskilt brottsaktiv är anhållen. Vid video-upptag-ningen filmas den anhållne framifrån och från sidorna. Han anmodas sedan att gå från utgångspositionen för att där-efter återgå. För att kunna vidta någon integritetskränkande åtgärd mot en enskild person krävs ett uttryckligt lagstöd. beslut att videofilma vissa an-hållna personer är härlett ur stadgandet i 28 kap. 14 § . I para-grafens första stycke anges att "Av den som är anhållen eller häktad må foto-grafi och fingeravtryck tagas; han vare ock underkastad annan dylik åtgärd". Stadgandet tillåter således att fotografi eller annan dylik åtgärd får tas av den som är anhållen. Stadgandet får inte anses vara uttömmande avseende upptag-ningsmetoder, när enbart den vid ikraftträdande kända meto-den att fotografera anhållna och häktade personer exemplifieras. Utan det måste även anses att lagstiftaren lämnat ett visst mått öppet för den tekniska ut-vecklingen, genom att även tillåta annan dylik åtgärd. Det avgörande för stad-gandets tillämpning på filmupptagning via video torde därigenom vara om det är en åtgärd som är mycket snarlik tagandet av ett fotografi. Både fotografi och videoupptagning upptas med kamera. Fotografi upptas ge-nom stillbilds-kamera. Videokameran däremot upptar en rörlig bild genom att sammanlänka cirka 25 still-bilder . anser att de båda upptagningssätten är likvärdiga och därigenom helt överens-stäm-man-de med stadgande i 28 kap. 14 § 1 st. Vid varje polisiärt ingripande måste det göras en bedömning huruvida åtgärden kan anses vara försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omstän-digheter. Polismyndighe-ten har svårt att se att en videoupptagning kan utgöra ett större intrång eller skada än vad en ordinär stillbilds-foto-grafering gör. Istället anser polismyndigheten att videoupptagningar ger en avsevärd fördel ur bevissynpunkt genom att bedömningen kan ske av rörliga bilder vilket resulte-rar i en mycket säkrare återgivning av "verkligheten" än vad stillbildsfotogra-fier gör. Denna fördel kan lika väl innebära att en oskyldig frias som att en skyldig fälls och är därigenom mycket viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt. För att myndigheten skall kontinuerligt kunna utbilda och informera personalen om vilka personer som är mest brottsaktiva inom distriktet krävs en mycket omfattande dokumenta-tion. I denna dokumentation ingår videoupptagningar som en mycket viktig del. Myndig-hetens behov får i detta fall anses vida överstiga den integritetskränkning som filmupptag-ningen kan innebära. och hans advokat avsett med att stöd för videofilmsupptagningen saknas, torde vara 28 kap. 14 § 2 st. Med stöd av detta stycke har kungörelsen (1947:950) om fin-geravtryck m.m. utfärdats. Kungörelsen anger närmare före-skrifter om i vilka fall polis-myndigheten har en skyldighet att ta fingeravtryck och fotografi. Den av polismyndigheten gjorda upptagningen är inte hänförlig till stadgandets andra stycke, utan till dess första stycke. (biträdande rikspolischefen ) anförde bl. a. följande. Att fotografera en person kränker enligt styrelsens uppfattning inte i sig någon av dennes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Dock finns i 28 kap. 14 § (RB) bestämmelser om när fotografier får tas av personer inom ramen för en pågående förundersökning. Dessa bestämmelser anger under vilka förutsättningar en frihetsberövad person är skyldig att underkasta sig foto-grafering av polisen. Med fotografering likställs "annan dylik åtgärd", varmed alltså med nutida teknik torde få avses upptagning med videokamera. Till den angivna bestämmelsen i 28 kap. 14 § RB anknyter föreskrifterna i fingeravtrycks-förordningen (1992:824), vilka närmare anger under vilka om-ständigheter fotografi skall eller får tas av en person inom ramen för en brotts-utredning. Styrelsen noterar att 2 § andra stycket i fingeravtrycks-förordningen ger polisen tämligen vidsträckta befogenheter i den delen. Dock torde de nu angivna bestämmelserna inte ha varit avsedda att ge generellt utrymme för polisen att tvångsvis fotografera eller videofilma personer enbart på den grunden att de är gripna för brott, låt vara att 2 § finger-avtrycksförord-ningen möjligen kan tolkas i den riktningen. Förut-sättningen för att foto-grafe-ring - eller videofilmning - skall få ske i fall av detta slag torde vara att åt-gärden behövs för utredning av det brott i fråga om vilket gripan-det skett (jfr JO 1975 s. 138). En skyldighet att underkasta sig tagande av fingeravtryck eller något därmed jämförbart intrång i den enskildes kroppsliga integritet innebär en begräns-ning av det i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) föreskrivna skyddet mot kroppsliga ingrepp (se t.ex. SOU 1975:5 s. 358 f.). Av 2 kap. 12 § första stycket RF följer att sådana begränsningar får göras endast genom lag. En skyldighet att underkasta sig tagande av fotografi eller någon därmed jäm-förbar åtgärd utgör under alla förhållanden ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som enligt 8 kap. 3 § RF kräver stöd i lag. Sådant lagstöd finns i 28 kap. 14 § första stycket (RB). Enligt första meningen i detta lagrum får fotografi och fingeravtryck tas av den som är anhållen eller häktad. En sådan person får också under-kastas "annan dylik åtgärd". Av lagrummets andra mening följer att även andra personer än sådana som är anhållna eller häktade kan bli föremål för åtgär-der av det slag som avses i paragrafen. En förutsättning i dessa fall är att åt-gärden behövs för utredning om ett visst brott som kan följas av fängelse. I paragrafens andra stycke anges att närmare bestämmelser om de åtgärder som åsyftas i första stycket meddelas av regeringen. Sådana bestämmelser finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. (fingeravtrycksförordningen). I förordningens 2 och 4 §§ föreskrivs bl. a. följande. 2 § Fingeravtryck och fotografi skall, med stöd av föreskrifterna i 28 kap. 14 § rättegångsbal-ken, tas av den som har 1. häktats som misstänkt för brott, 2. anhållits som misstänkt för brott, om den anhållne är okänd och undandrar sig att uppge namn, hemvist eller födelsetid eller lämnar uppgifter om dessa förhållanden som kan antas vara osanna, 3. anhållits som misstänkt för brott, om fingeravtryck eller fotografi kan behövas för att utreda om den anhållne begått brottet eller något annat brott eller annars för att få till stånd erforderlig utredning eller om den anhållne anses farlig för den allmänna säkerheten eller laglydnaden. Om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa, får fingeravtryck och fotografi tas också av den som misstänks för brottet utan att vara anhållen eller häktad för detta samt av den som inte är misstänkt för brottet. 4 § Av den som är anhållen eller häktad som misstänkt för brott får avtryck tas också av hand eller fot. Detsamma gäller i fråga om annan person om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa. Fingeravtrycksförordningen ersatte kungörelsen (1947:950) om fingerav-tryck m.m. Innehållet i denna skilde sig i de här aktuella hänseendena inte i sak från de nu gällande reglerna. Det kan inledningsvis konstateras att videotekniken i så hög grad skiljer sig från fotografisk teknik att rätt att tvångsvis videofotografera sådana personer som avses i 28 kap. 14 § RB inte kan anses följa direkt av reglerna om ta-gande av fotografi. Ingen av remissinstanserna har heller företrätt en sådan De har i stället till stöd för polismyndighetens förfarande pekat på vad som sägs i paragrafens första stycke om "annan dylik åtgärd". I förarbetena till lagrummet har inte berörts vad som avses med detta ut-tryck. Man kan därför inte med säkerhet säga om lagstiftaren har åsyftat en-dast sådana åtgärder som var kända vid lagrummets tillkomst eller om man också har velat lämna fältet öppet t.ex. för ny teknik. Det kan därför enligt min mening i varje fall inte utan vidare uteslutas att videoupptagningar skall anses vara omfattade av uttrycket. Man kan å andra sidan inte bortse från att många människor förmodligen anser det vara avsevärt mer integritetskrän-kande att tvångsvis avbildas med videoteknik än att få sitt fotografi taget. Även om man skulle inta den ståndpunkten att användandet av videoteknik är en sådan annan åtgärd som åsyftas i 28 kap. 14 § RB är det emellertid inte därmed sagt att polismyndighetens sätt att använda sådan teknik har rättsligt stöd. Av avgörande betydelse för hur man skall ställa sig till denna fråga är nämligen härutöver vem som av lagstiftaren har tillagts rätten att tolka lag-rummet i detta hänseende. Man har vid denna bedömning att utgå från den lagstiftningsteknik som har använts i sammanhanget. Som redan har nämnts finns närmare bestämmelser om de åtgärder som av-ses i 28 kap. 14 § första stycket RB i fingeravtrycksförordningen. Lagreg-lerna i ämnet tillkom före ikraftträdandet av regeringsform och be-stämmelsen i paragrafens andra stycke omfattas därmed av föreskriften i punkt 6 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen om giltigheten av äldre bemyndiganden; den framstår emellertid numera till följd av sin av-fattning och sitt sakliga innehåll som ett s.k. kvasibemyndigande (, Den nya grundlagens igångsättning och erfarenheterna inom kans-lihuset, Statsvetenskaplig 1976 s. 41). Ett sådant "bemyndigande" innebär inte att normgivningskompetens överflyttas från till rege-ringen, utan det utgör endast en erinran om att lagstiftaren har avsett att re-geringen inom den grundläggande lagregelns ram skall fylla ut denna med mera detaljerade föreskrifter, något som den efter tillkomsten av regeringsform kan göra med stöd av sin direkt på bestämmelsen i 8 kap. 13 § första stycket 1 grundade rätt att besluta föreskrifter om verkställigheten av lag. Den nu nämnda typen av lagstiftningsteknik används numera inom det s.k. obligatoriska lagområdet, dvs. den del av det i regeringsformen fastlagda området för normgivningsmakt där normgivningsbefogenhet inte kan delegeras men där det ibland trots detta kan finnas ett behov av att låta regeringen eller en förvaltningsmyndighet meddela materiella före-skrifter. Tekniken är särskilt frekvent på skatterättens område men den an-vänds i viss utsträckning också inom andra rättsområden (se t.ex. 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § femte stycket RB och därtill anslutande föreskrifter i för-ordning-arna [1979:572 och 1979:569] med tingsrätts- respektive hovrättsinstruk-tion). Den innebär som nämnts att den lagregel, som är den grund-läggande föreskriften i regleringen och som innehåller kvasi-bemyndigan-det, anger gränserna för den del av det totala regelkomplexet som lagstifta-ren har lämnat öppen och som därför kan beslutas av rege-ringen eller efter bemyndigande av denna av en förvaltningsmyndighet i form av verkställig-hetsföreskrifter (se , Normgivningsmakten en-ligt rege-ringsform, 2:a uppl. s. 131 ff., särskilt s. 151-154). Bestämmelserna i fingeravtrycksförordningen, som tillkom , är att betrakta som sådana föreskrifter om verkställigheten av lag som har nämnts. De avser ett ämne i fråga om vilket normgivningskom-petens inte kan delegeras och de anger, inom den allmänna ram som anges i lagtexten, mera i detalj vad som skall gälla i fråga om sådana åtgärder som avses där. Om de preciseringar i förordningen som avser förutsättningarna för åtgärderna kan generellt sägas att de är resultatet av en avvägning mellan effektivitetsintresset och hänsynen till den enskildes integritet.