frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — Detta är en erfarenhet av det slutna avtalet om minimipremier för politiska risker. Detta samarbete hade föregåtts av många tidigare misslyckade försök. Först i och med skuldkrisen uppstod en krisstämning som var tillräcklig som drivkraft för att faktiskt få igenom en harmonisering. Behov av makroekonomisk analys EKN:s ekonomi har utvecklats mycket positivt under 1990talet. Bakom denna utveckling finns flera olika orsaker som delvis har makroekonomisk karaktär. Dessa orsaker har nämnts diskussionsvis vid intervjuer med olika företrädare för . Det saknas dock en samlad analys som klarlägger betydelsen av de olika makroekonomiska faktorer - devalveringseffekt, skuldkrishantering och ekonomisk utveckling i gäldenärsländerna - som påverkat En sådan analys skulle vara av värde för att ge perspektiv på myndighetens ekonomiska utveckling . En samlad analys av detta slag kan visserligen innehålla många metodproblem. Vissa aspekter, främst devalveringseffekterna, borde dock kunna undersökas med förhållandevis stringenta metoder. EKN:s säkerhetsreserver och nya officiella bokslut EKN har utvecklat ett nytt bokslut som innehåller beräknade värden på tillgångar och skulder för alla utestående fordringar och garantiengagemang. Denna typ av bokslut har godkänts av regeringen och anses innebära stora fördelar jämfört med den tidigare typen av redovisning. EKN har också utvecklat ett eget synsätt på sina reserver som har godkänts av och som även ingår i det nya officiella bokslutet. De beräkningsprinciper som tillämpas av EKN har beskrivits vid intervjuer med företrädare för . Metoderna har utvecklats inom myndigheten - delvis med konsultstöd - och fått regeringens godkännande i efterhand. representanter i har också uppmuntrat denna metodutveckling. har dock inte tagit initiativ till några mera generella analyser av dessa frågor. Det gäller även övergripande frågor som t.ex. vad som konkret bör avses med att EKN ska vara "långsiktigt självbärande", hur säkerhetreserver ska beräknas och hur stora reserverna ska vara för att anses "tillräckliga" etc. Analyser av sådana frågor borde ha generellt intresse, både för andra garantimyndigheter och för statsförvaltningen i stort. Kan EKN:s sätt att beräkna och redovisa sina tillgångar och skulder sägas överensstämma med de krav som ställs av den nya garantimodellen? Inom EKN ser man detta som självklart, men garantimodellen som sådan är oklar på denna punkt. Detta kan i sin tur bero på flera olika omständigheter. En del redovisningfrågor var kanske inte helt lösta i den nya modell för garantihantering i staten som fattade beslut om. Det är också troligt att EKN hade hunnit längre i arbetet med dessa frågor än de myndigheter som styrde uppläggningen av garantimodellen (RRV och ). De senare utgick främst från de problem som förelåg i samband med andra statliga kreditgarantier än exportkreditgarantier, och EKN:s erfarenheter togs då inte in i bilden. Exportkreditgarantierna innebär ett samspel mellan privata och offentliga intressen som tilldrar sig på både nationella och internationella arenor. Här finns både näringspolitiska och utrikespolitiska aspekter. Garantigivningen innebär också mycket långsiktiga åtaganden vilket medför särskilda komplikationer. Exportkreditgarantierna utgör i princip en statlig inblandning i det privata näringslivet, men en inblandning - eller hjälp - som i hög grad sker på näringslivets initiativ. Det främsta motivet för garantigivningen är att statliga garantier kan kompensera marknadsmisslyckanden ("market failures") eftersom staten i allmänhet har ett längre tidsperspektiv än privata aktörer. Staten kan också genom sin storlek ha större förmåga att bära risker än privata företag. Härtill kommer det s.k. matchningsmotivet - syftet att göra det möjligt för svenska företag att konkurrera på intressanta marknader där utländska konkurrenter stöds av sina garantiinstitut. Garantimodellens betydelse för EKN är oklar Den nya garantimodellen har enligt EKN i sig inte inneburit någon förändring i myndighetens sätt att arbeta. Garantimodellen har heller inte inneburit några konkreta förändringar i regeringens krav på EKN sådana dessa uttrycks i regleringsbrev och särskilda uppdrag. Det är inte helt klart i vilken mån EKN ska omfattas av den nya garantimodellen. Något undantag görs inte i riksdagsbeslutet; i finansutskottets betänkande sägs endast att EKN redan arbetar efter den nya garantimodellen (1996/97:FiU1). Några särskilda krav på EKN har inte utarbetats. Garantimodellen som sådan är heller inte väl preciserad. Konstruktionen av EKN:s nya officiella bokslut och metoder för beräkning av säkerhetsreserver bör uppmärksammas. Här finns principiellt viktiga frågor som har lösts självständigt av EKN varefter lösningarna har fått regeringens godkännande. Vissa av dessa frågor borde vara värda en självständig analys utifrån generella och från EKN oberoende utgångspunkter. Möjliga åtgärder för att förbättra riskhanteringen inom EKN Riskhanteringen inom EKN kan förbättras på flera sätt, bl.a. genom aktiverad uppföljning samt förbättrade bedömningar av kommersiella risker. En utveckling av arbetsmetoder och rutiner på dessa områden pågår också inom EKN. Bunden utfästelse Utfästelse (offert om garanti) avseende exporttransaktion för vilken reservationslöst avtal föreligger. Obunden utfästelse Utfästelse (offert om garanti) avseende export-transaktion för vilken reservationslöst avtal ännu inte föreligger. Engagemang Summan av utestående garantiförbindelser, garantiutfästel ser (offerter) och s.k. förhandsbesked, exklusive garantitagarnas självriskandelar. Fordringsförlust Förlust för garantitagaren p.g.a. att gäldenären inte reglerat en klar och förfallen fordran efter förfallodagen. Garantiförbindelse Utfärdad garanti. Garantutfästelse Erbjudande om garanti (offert). Karenstid Tiden från förfallodagen till den dag då EKN:s skadeersätt-ningsskyldighet inträffar. Karenstidsränta Dröjsmålsränta enligt avtalet . Kommersiell risk Omfattar t.ex. risken att köparen går i konkurs eller av annan orsak inte betalar enligt avtalet. Politisk risk Omfattar t.ex. risk för krig, revolution, naturkatastrof elleråtgärd från utländsk myndighet som hindrar eller fördröjer betalning. Offentlig gäldenär Gäldenär som på grund av statlig eller annan offentligrättslig status inte kan försättas i konkurs. Projektrisk Affär där köparen är ett bolag som är bildat enkom för att genomföra en investering i en anläggning och att driva den, "special purpose company" (SPC). Säljarens och långivarnas säkerheter för de lån som getts består då vanligen endast av bolagets framtida försäljningsintäkter och av värdet på anläggningen vid en eventuell betalningsinställelse. Säkerheter i form av garantier från ägare, banker eller eventuellt moderbolag förekommer i projektriskaffärer. Skuldkonsolideringsavtal Avtal mellan den och/eller EKN å ena sidan, och regeringen eller regeringsorgan i gäldenärens hemland å andra sidan. Avtalet innefattar en generellt gällande överenskommelse om att av EKN garanterade betalningar från detta land till skall senareläggas. SLV-garanti Stipulated Loss Value-garanti innebär en garanti för ett i förväg bestämt värde på ett uthyrt flygplan. Tillverkningsförlust Förlust för garantitagaren på grund av att avtalet elt eller delvis har hävts eller varit avbrutet av . Utestående skadefordran Av EKN skadereglerad och övertagen fordran. Garantier via (Sida) S.1 Sida som garantimyndighet .164 S.2 Garantiernas karaktär .165 S.3 Garantiernas omfattning och finansiering .172 S.4 Hur garantigivningen går till i praktiken .175 S.5 Sammanfattande diskussion .181 Garantier via (Sida) I denna bilaga beskrivs hanteringen av kreditgarantier inom (Sida). Beskrivningen bygger till stor del på en rapport som utarbetats av konsulten vid M. på uppdrag av revisorer. Texten har redigerats och kompletterats av revisorernas kansli. S.1 Sida som garantimyndighet Sidas organisation i stort Sida i sin nuvarande form bildades genom att fem olika myndigheter sammanfördes. Den nya myndigheten har () totalt ca 810 anställda, varav drygt 700 är i tjänst. Sida har en matrisorganisation med fyra regionavdelningar (, , och ) och ämnesavdelningar för fem områden, nämligen: Demokrati och social utveckling Infrastruktur och ekonomiskt samarbete Samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd. Inom Sida finns därtill två sekretariat (Utvärdering och internrevision respektive Sekretariatet för policy och samhällsanalys) samt två avdelningar för information och administration. Regionavdelningarna har ett övergripande ansvar för allt bistånd till ett visst land, medan ämnesavdelningarna har till uppgift att analysera och bedöma projektförslag, se till att svenska insatser får en ändamålsenlig utformning m.m. Bland ämnesavdelningarna är det avdelningen för Infrastruktur och ekonomiskt samarbete () som arbetar med krediter och garantier. är den största av ämnesavdelningarna och har ca 70 anställda. Garantigivning i samband med lån till utvecklingsländer har bedrivits i samarbete med (). Ansvaret har legat på Sida, men administrationen av garantierna har skötts av EKN i enlighet med ett särskilt avtal. har Sida fått rollen av garantimyndighet med eget resultatansvar. Krediter och garantier används av Sida framför allt för att finansiera samhällsekonomiskt lönsamma investeringar som främjar mottagarlandets utveckling. De utestående garantierna uppgår till . Den helt övervägande delen härav består av garantier i samband med s.k. u-krediter. Garantigivningen inom Sida hanteras i första hand inom avdelningen för Infrastruktur och ekonomiskt samarbete (). Inom avdelningen svarar enheten Finansiering och kapitalmarknad () för handläggningen av u-kreditsystemet och det nya systemet för fristående garantier. På denna enhet arbetar sju personer med handläggning av krediter och garantier. Importgarantier och övriga garantier handläggs av . utveckling har också utfärdat garantier. För arbetet med att bereda u-kreditansökningar har Sida inrättat en kreditkommitté och en projektkommitté. uppgift är att bedöma om ansökningar om u-krediter lever upp till kraven i u-kreditsystemet. Kommittén består av INEC:s avdelningsledning och handläggarna på (totalt ca 10 personer). Ärenden beslutas på avdelningsnivå, dvs. behandlar kreditansökningar som överstiger . Denna kommitté består av medarbetare från olika avdelningar inom Sida och har till uppgift att kvalitetsgranska projekten, bevaka att Sidas policy och riktlinjer följs i beredningen samt vägleda GD inför dennes beslut. är rådgivande till GD. I projektkommittén medverkar 10-15 personer. Sidas garantigivning regleras bl.a. av beloppsramar som fastställs av och därefter av regeringen. Inom den ram som beslutats av regeringen kan Sida fatta beslut om att utfärda krediter och garantier. I vissa fall ska beslutet underställas regeringens prövning. Det gäller garantier som överstiger och garantier till länder som inte fått kredit eller garanti genom Sida. Sidas beredning av garantiansökningar omfattar främst det tilltänkta projektets eller affärens utvecklings- och samhällsekonomiska effekter i mottagarlandet. För råd i riskbedömningen har Sida i första hand anlitat EKN, men också konsulter och svenska handelskammare. EKN sköter också administrationen av Sidas garantier. Arbetsgången beskrivs senare i denna bilaga. Inledningsvis bör nämnas skillnaden mellan s.k. u-krediter och biståndskrediter. U-krediter är mjuka lån som finansieras i banksystemet och förses med garantier (s.k. biståndsgarantier). Biståndskrediter är däremot helt anslagsfinansierade och återbetalning sker direkt till statskassan. Den senare typen av krediter behandlas inte i denna granskning. Öka kapitalflödet till mottagarländerna Ett motiv för att använda krediter och garantier är enligt Sidas kreditutredning att det kan leda till ett ökat kapitalflöde till mottagarländerna jämfört med gåvobistånd. Inom Sida uttrycker man ibland detta så att garantierna medför en bättre "utväxling" på satsade pengar än rent gåvobistånd. Krediter och garantier anses också skapa större försiktighet hos mottagarlandet än gåvobistånd. Detta är positivt eftersom det kan minska risken för felaktig resursallokering. Underlätta medverkan av privata aktörer - och utveckla lokala kapitalmarknader Investeringar i infrastruktur görs numera i ökad utsträckning av privata intressenter och genom projektfinansiering. Sådan privat finanisering kan underlättas av kreditgarantier. Flera industriländer och multilaterala finansieringsorgan, som t.ex. , har utvecklat och utvidgat sina system för garantigivning . Från Sida framhålls också att kapitalmarknaderna växer till även i fattiga länder och att denna utveckling kan stödjas genom garantigivning. Efter ett förslag av regeringen som baserades på Sidas ovan nämnda kreditutredning har också beslutat att införa en ny garantiform - s.k. fristående garantier - som ett svar på denna utveckling (prop. 1997/98:1, UO 7, bet. 1997/98:UU2). Garantigivningen har utvecklingsinriktade mål Sidas kredit- och garantigivning är underställd de övergripande målen för utvecklingssamarbete. Det övergripande målet är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. I detta ingår sex delmål: verksamheten ska bidra till resurstillväxt, ekonomisk och politisk självständighet, ekonomisk och social utjämning, demokratisk samhällsutveckling, en framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön samt jämställdhet mellan kvinnor och män. Kredit- och garantigivningen ingår i Sidas verksamhetsgren Infrastruktur och ekonomiskt samarbete. Målet för denna verksamhetsgren är bl.a. att bidra till en miljömässigt och ekonomiskt bärkraftig infrastruktur och till ett konkurrenskraftigt näringsliv. Vidare är målet att bidra till att stärka samarbetsländernas möjligheter att delta i världshandeln och att främja en uthållig utveckling av städer och tätorter. Tre typer av garantier Sida hanterar tre typer av garantier. Viktigast är garantier inom det s.k. u-kreditsystemet som huvudsakligen finansierar investeringar i infrastruktur (ca i utestående garantier). Vidare finns en liten volym garantier inom ramen för näringslivsutveckling inklusive handelsfrämjande insatser och för urban utveckling (ca i utestående garantier). En tredje garantiform, s.k. fristående garantier, har beslutats av . Garantier av detta slag har börjat förberedas först . U-krediter - dvs. "krediter för vissa utvecklingsändamål" - syftar till att främja samarbete med vissa . Systemet regleras av en särskild förordning (SFS 1984:1132, ändrad 1995:870). U-krediter kan användas för att stödja projekt som prioriteras av ett utvecklingsland och som av Sida bedöms få betydande utvecklingseffekter. Företrädesvis ska u-krediter användas för att stödja investeringar där svenska varor och tjänster är konkurrenskraftiga. Huvudregeln är att u-kredit får beviljas för finansiering av svenska varor och tjänster till samarbetsländerna eller till utvecklingsländer med vilka vill inleda eller fördjupa ett ekonomiskt samarbete. U-krediter får bara lämnas till länder som är eller bedöms bli kreditvärdiga. U-krediterna är normalt bundna till svenska leveranser - av beloppet skall avse svenska leveranser. Vid samfinansiering med multilaterala finansieringsorgan, t ex , är Sida dock inte bundet till svenska varor och tjänster. Den internationella reglering som finns på området beskrivs senare i detta avsnitt. U-krediterna har enligt Sida skapat ett positivt intresse hos svenska företag för export till utvecklingsländer. Systemet medför också dynamik i samarbetet mellan länderna. De allra flesta u-krediter ges till länder - dvs. mottagarlandet står som låntagare för det garanterade lånet - men för särskilda ändamål. Den utredning som görs av Sida före beslut avser således ett bestämt projekt. Tre komponenter: kredit, garanti och subvention U-kreditsystemet består av tre komponenter: en kreditdel, en biståndsgarantidel och en subventionsdel. U-krediten beslutas av Sida men medlen lånas på statens uppdrag upp av AB () på kapitalmarknaderna och ställs till låntagarens förfogande via en kreditgivande bank. Biståndsgarantin täcker de betalningsrisker som kreditgivaren (garanti-tagaren) tar i samband med u-krediten. Subventionsdelen innebär att krediterna "mjukas upp" genom att hela eller merparten av räntan ges som bistånd och betalas över biståndsanslaget. U-krediter lämnas normalt till offentliga låntagare, t.ex. centralbank, finansministerium eller offentlig utvecklingsbank i köparlandet. Dessa vidareutlånar i sin tur till den som ska genomföra den aktuella investeringen. Garantin är i första hand ett skydd mot förluster i samband med politiska händelser. Ett par av u-krediterna har lämnats till privata eller halvprivata låntagare i mottagarlandet. Detta är dock undantagsfall. Villkoren för u-krediter är i viss mån standardiserade av Sida. Den garanterade räntan sätts till och löptiden är vanligen . I allmänhet sköter mottagarländerna sina mjuka lån väl. Om de inte sköts bllir de föremål för omförhandlingar, vilket bl.a. medför att subventionselementet försvinner. Krediten förses då med kommersiella villkor vilket blir mycket dyrare för landet. Enligt Sida är detta också skälet till att "det gått bra" för u-krediterna, dvs. garantierna har sällan behövt infrias. Eftersom u-krediterna formellt går till länder, inte projekt, har landet en ovillkorlig betalningsskyldighet. Det betyder att även om det projekt eller det företag som pengarna är avsedda för inte skulle gå med vinst så måste landet ändå återbetala lånet. Garantidelen i u-krediten motsvarar till utformning och villkor EKN:s exportkreditgarantier (se bilaga E). Sida ska vid beslut om biståndsgaranti begära in yttrande från EKN. EKN ska pröva betalningsriskerna för biståndsgarantin och lämna förslag till garantivillkor (inklusive premie) samt förslag till beslut i garantifrågan. Därvid ska EKN:s premiesättning användas, vilket innebär att premien ska vara riskavspeglande. Vidare gäller EKN:s allmänna villkor. EKN administrerar biståndsgarantierna för Sidas räkning. Detta regleras i ett särskilt avtal mellan EKN och Sida. Skuldlättnader via belastar inte Sida EKN sköter också bevakningen av Sidas fordringar i (för närmare upplysningar om , se bilaga E). Svenska staten har vanligen kompenserat Sida för de skuldlättnader som man kommit överens om i . Dessa skuldlättnader har således inte belastat biståndsanslaget utan det s.k. betalningsbalansstödet som hanteras av UD. Sidas garantigivning följer internationella riktlinjer Sidas garantigivning i samband med u-krediterna följer internationella regler som fastställts inom och EU. Dessa regler syftar till att begränsa industriländernas möjligheter att använda subventionerade lån för att gynna den egna exporten. Sådana subventioner kan snedvrida det fria flödet av varor och tjänster till utvecklingsländerna och skapa omotiverade konkurrensfördelar för ett lands exportindustri framför andra länders. Ett annat syfte med reglerna är att undvika att biståndet används för investeringar som kan finansieras på de kommersiella kreditmarknaderna. har inga direkta sanktionsmöjligheter om man bryter mot reglerna. Ett eventullt regelbrott följs av en brevväxling mellan och I uppfattas det ändå som mycket graverande att bli "prickad". OECD-överenskommelserna berör bundna krediter De viktigaste överenskommelserna, den s.k. consensusöverenskommelsen och , har slutits inom ram. Bägge berör s.k. bundna krediter, dvs. krediter där ett industrilands deltagande i finansieringen är villkorat till leveranser från det egna landet. Här regleras bl.a. vilken lägsta subventionsgrad/gåvoelement som är tillåten. Generellt uppgår den lägsta subventionsgraden till . För de allra fattigaste länderna - länder med s.k. MUL-status (mindre utvecklade), på engelska LLDC (Least developed countries) - är miniminivån . Någon maximigräns för subventionsgraden finns inte. Meningen med OECD-reglerna är inte att försvåra bistånd utan att motverka konkurrenssnedvridningar. Dessutom regleras vilka investeringar som får finansieras med u-krediter. Bundna subventionerade krediter får inte lämnas om investeringen är lönsam i vanliga företagsekonomiska termer. Projekt med tillfredställande företagsekonomisk lönsamhet ska i stället finansieras med kommersiella krediter som lånas upp på kapitalmarknaderna. Bestämmelserna om vilka investeringar som kan finansieras med u-krediter gäller inte för de krediter som har mycket hög subventionsgrad (eller högre) eller som riktas till de fattigaste länderna och har subventionsgrad. Vissa förenklade regler om konsultation m.m. gäller också för de krediter som är så små att de uppgår till högst 2 miljoner SDR (ca ). Vissa länder kan inte få u-krediter I överenskommelserna anges också att u-krediter inte får erbjudas till länder vars BNP är så hög att de inte kvalificerar sig för särskilt förmånliga krediter från . Denna gräns går vid en BNP på per capita. Huvuddelen av länderna i är också undantagna, liksom , och , trots att BNP per capita i dessa länder understiger gränsen för förmånliga krediter. U-krediter till produktiva investeringar som är kommersiellt lönsamma får numera bara lämnas till de allra fattigaste länderna (de s.k. MUL-länderna). För övriga utvecklingsländer måste u-krediter koncentreras till investeringar som är samhällsekonomiskt lönsamma men som inte bär sina egna kostnader. Som exempel kan nämnas investeringar i hälsovård, utbildning och landsbygdselektrifiering. Obundna krediter omfattas inte av OECD-överenskommelserna Obundna krediter - dvs. krediter som inte är bundna till leveranser från det kreditgivande landet - omfattas inte av överenskommelserna. för biståndsfrågor DAC () har dock fastställt att subventionsgraden för sådana krediter ska vara . De regler som överenskommits inom och Bernunionen gäller för exportkrediter men inte för andra krediter. De fristående garantier som Sida på försök ska ställa ut begränsas alltså inte av dessa överenskommelser (utom i de fall Sida riskdelar resp. samverkar med EKN). Detsamma gäller Sidas importgarantier och övriga garantier. Fristående garantier för finansiering av infrastruktur Som tidigare nämnts har beslutat att på försök införa fristående garantier för finansiering av infrastruktur. Dessa garantier är inte kopplade till u-krediter. De är inte heller bundna till krav på svenska leveranser, men det ska finnas ett s.k. svenskt intresse. Det innebär att något av följande villkor ska vara uppfyllda: svenska exportörer ska ha möjlighet att kunna vinna ett internationellt anbud, projektet utgör en del av svenskt utvecklingssamarbete i landet, det i projektet ingår svenska intressenter. Syftet med de fristående garantierna är att underlätta privat finansiering av infrastruktur och bidra till att utveckla köparlandets kapitalmarknad. Investeringar i infrastruktur görs i ökande grad av privata aktörer. finns det i allt fler utvecklingsländer gryende kapitalmarknader. Dessa kapitalmarknader borde kunna vara en källa för finansiering av investeringar. De fristående garantierna lämnas till finansiären och ska medverka till att investeringar kan finansieras på lokala kapitalmarknader. Tre typer av garantier kan komma i fråga: investeringsgarantier som täcker sådana politiska risker vid svenska investerares nyinvesteringar i aktiekapital m.m. som förekommer vid projektfinansieringar, kreditförstärkningsgarantier som syftar till att höja låntagarens kredit-värdighet så att denne kan finansiera sig på kapitalmarknaden, fullgörandegarantier som kan mildra sådana risker vid projektfinansie-ring som har att göra med brister i lagar och regler i investeringslandet eller brister i kapaciteten hos de statliga aktörer som ingår i projektet. Sådana garantier kan underlätta för privata finansiärer att delta i projek-tet. Garantivillkoren ska utformas utifrån förutsättningarna i varje enskilt projekt. Premien ska vara riskavspeglande.