frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — För riskbedömning av garantiansökningar ska Sida anlita extern expertis, företrädesvis EKN. EKN ska också svara för administrationen av garantierna. Inom det nya systemet för fristående garantier får Sida också pröva om Sidas och EKN:s garantier kan samverka med varandra. Det kan gälla riskdelning genom täckning av olika risker i samma projekt och täckning av samma risker i projekt genom återförsäkring. Den närmare utformningen av det nya garantisystemet har beslutats av regeringen efter förslag från Sida. Arbete med att bereda en garantiansökan har pågått . Delar av riskbedömningen har i detta fall gjorts av en finansieringskonsult. Beredningen har dragit ut bl.a. därför att Sida skärpt kraven på dokumentation av projektets "additionalitet" (dvs. kraven på att Sidas medverkan ska resultera i additionella utvecklingseffekter) och på grund av behovet av samråd med EKN. Garantier för näringslivsutveckling och urban utveckling Garantierna inom dessa områden utfärdas med stöd i Sidas regleringsbrev. Garantigivningen har tagits över från när denna myndighet 1995 införlivades med Sida. Två huvudsakliga typer av garantier finns; importgarantier och övriga garantier. Importgarantier syftar till att underlätta för svenska importörer att importera från utvecklingsländer och vissa länder i . Svenska importörer kan genom garantin stimuleras att satsa på produkter från otraditionella marknader. Detta ska på gynna exporten från utvecklingsländer och länder i . Garantin söks av importören och täcker risker vid lansering i eller EU, men också risker vid utläggning av legotillverkning. Garantin omfattar risker vid leverans, t.ex. fel i den importerade varan och förseningar i leveranser. Den täcker också kostnader för misslyckade marknadsintroduktioner som kan följa av att varan inte levereras enligt kontrakt etc. Inga investeringskostnader kan täckas av garantin. Importgarantin täcker av beviljat garantibelopp (återstoden utgörs av importörens självrisk) och den gäller normalt . Garantibeloppet grundas på den av garantitagaren inlämnade kostnadskalkylen för importsatsningen. Premien uppgår till av det garanterade beloppet. Garantin kan förlängas med men då uppgår premien till av det garanterade beloppet. Sida beslutar om importgarantier och har avtal med handelskamrarna att de ska bereda ansökningar. Vid eventuella skaderegleringar gör Sida en förgranskning och överlämnar därefter ärendet till en konsult för bedömning av ersättningsanspråken. Därefter beslutar Sida om ersättning ska betalas ut. Övriga garantier - dvs. garantier utanför de tidigare nämnda garantiformerna - utfärdas med stöd av regleringsbrevet, enligt vilket Sida har möjlighet att lämna garantier för bl.a. näringslivsutveckling. Dessa garantier ingår i den verksamhet som Sida tog över från . De utfärdas ad hoc för att möta särskilda behov. Det finns därför inga tidigare fastställda villkor utan villkoren inkl. premien sätts individuellt för varje enskild garanti. En inventering av Sidas garantier och krediter som gjordes av en konsult visade att det då fanns fyra garantier av detta slag utfärdade med ett garanterat belopp på ca . Garantierna avsåg t.ex. stöd till lokala bankers och finansieringsinstituts utlåning till små företag, bland annat s.k. mikrolån i och lån till finansiering av bostadsbyggande åt fattiga i . För några av dessa garantier har Sida inte tagit ut några och inte heller gjort några avsättningar från biståndsanslaget för eventuella framtida förluster. I ett fall har man tagit ut en premie och i ett fall gjort avsättning från anslag. Den nämnda inventeringen 1996 visade att det för de övriga garantierna saknades riktlinjer för villkorssättning, redovisning och bokföring. Sida hade således inte full kontroll över de garantier man ställt ut. Konsulten lämnade förslag till rutiner för redovisning och villkorssättning. Sådana rutiner har enligt uppgift sedan införts av Sida. Enligt Sida bör man om man använder garantier för stöd till t.ex. näringslivsutveckling inte som tidigare använda ad hocbetonade garantier utan bara sådana med väl utvecklade villkor och rutiner. S.3 Garantiernas omfattning och finansiering har fastställt en garantiram på för garantier för biståndsändamål. Regeringen har därefter medgivit att Sida får utnyttja för garantier i samband med u-krediter samt för importgarantier och övriga garantier inom näringslivsutveckling m.m. har regeringen därtill medgivit att Sida får utnyttja för s.k. fristående garantier. Tabell S.1 Garantiramar och utestående garantibelopp . - beslutad av regeringen 12 000 11 530 8 036 därav: - u-krediter med biståndsgarantier - garantier för näringslivsutveckling m.m. 10 500 2 - fristående garantier 1 000 - Källa: Sida och EKN Sidas har ett begränsat antal garantiärenden - sammanlagt ca 350 stycken, varav ca 190 gäller biståndsgarantier i samband med u-krediter. Per år beviljas ca 10-15 nya u-krediter. Varje ärende ses av Sida som en solitär. Stocken av utestående garantier i samband med u-krediter (biståndsga-rantier) minskade med ca , från drygt 8 500 till ca (se tabell S.2). utställdes nya garantier för ca . Det var en kraftig nedgång jämfört med året innan. Garantierna överstiger sällan . En tendens är att projekten omfattar mindre belopp nu än . Många projekt understiger till och med 2 miljoner SDR (ca ). Orsaken till detta är, enligt Sida, att det medger en förenklad hantering i enlighet med de regler för sådana krediter som har fastställt. Tabell S.2 Några nyckeltal för Sidas garantigivning 1997 och 1998. 1997 1998 U-krediter med biståndsgarantier Utestående garantistock per 31.12 8 513 8 036 Nya förbindelser utfärdade 659 407 Skadeersättningar 87 41 Återvinningar 40 42 Premieinkomster 52 35 Säkerhetsreserv vid årets utgång 850 927 Importgarantier Utestående garantistock per 31.12 1,2 2,3 Nya förbindelser utfärdade 1,2 2,3 Skadeersättningar 0,1 0,6 Premieinkomster 0,008 0,014 Källa: Sida och EKN I det s.k. riskbokslut som upprättats (en teoretisk beräkning av det framtida utfallet på garantiportföljen) blev resultatet av garantiverksamheten ett överskott på . Någon jämförelse med resultatet är inte möjlig eftersom resultatet är beräknat efter riskmässiga principer. Innebörden av detta förklaras närmare i bilaga E. Under tidigare är har Sida, liksom EKN, endast redovisat det kassamässiga resultatet. Några preciserade mål om ekonomiskt resultat för Sidas garantigivning har inte fastställts. Garantimodellens principer om riskavspeglande och säkerhetsreserv ska emellertid tillämpas på Sidas alla tre garantiformer. Detta framgår av beslut . Den slutliga risken i garantiverksamheten bärs av biståndsanslaget. Premierna för biståndsgarantier kan maximeras till För u-krediter med biståndsgarantier gäller i princip att Sida ska använda sig av EKN:s premietabell och ta ut samma som för motsvarande EKN-garanti. Sida har dock numera möjlighet att helt eller delvis täcka premieut taget med biståndsanslaget. Sida utnyttjar som regel denna möjlighet då man utfärdar u-krediter och har internt fastställt ett maximalt premieuttag på av kreditbeloppet. En engångspremie för hela garantitiden betalas av garantitagaren när biståndsgarantin utfärdas. belastar Sida biståndsanslaget med eventuella subventioner av premien. Premien och den eventuella subventionen förs över till säkerhetsreserven. Eventuella skadeersättningar finansieras ur reserven och återvinningar tillfaller reserven. Skulle inte säkerhetsreserven räcka för att betala skadeutbetalningar belastas biståndsanslaget. Den ersättning som Sida betalar för EKN:s arbete med u-krediterna (av premieinkomsterna) betalas också ur dessa inkomster. Sidas egen hantering av u-kreditsystemet betalas däremot från Sidas förvaltningsanslag. Gåvoelementet för u-krediter bestäms av marknadsräntan Subventionsdelen (gåvoelementet) i en u-kredit uppnås normalt genom att låneräntan för u-krediten sätts till . Gåvoelementet - vars storlek alltså avgörs av marknadsräntan tillsammans med kreditens storlek - belastar biståndsanslaget. Hela gåvoelementet avsätts på ett konto i . Från detta konto betalas sedan subventionsdelen ut i omgångar till den kreditgivande banken. En sådan utbetalning görs vid varje amorterings- och räntebetalningstillfälle för den kredit banken tagit upp i SEK () för att finansiera u-krediten. Importgarantier har schablonmässiga på För importgarantier är premien generellt av garantibeloppet. Denna premie har inte fastställts utifrån den långsiktiga risknivån utan har i stället satts på en nivå som Sida har bedömt som skälig med hänsyn till det biståndspolitiska målet. Målet är ju att få svenska företag att köpa från utvecklingsländer eller länderna i i stället för från industriländer. Sida bedömer att den långsiktiga skadenivån ligger på av garanterat belopp. Underskott och hanteringskostnader anslagsfinansieras. Fristående garantier har riskavspeglande De nya fristående garantierna är tänkta att belastas med riskavspeglande engångspremier. Premierna kommer att fastställas för varje enskild garanti. Sida avser att följa de riktlinjer för premiesättningen som har fastställt för politiska risker och som även gäller för EKN. Premierna kommer att betalas in till en särskild säkerhetsreserv för de fristående garantierna. Till denna reserv kommer man också att föra över en stor del av det befintliga överskottet från u-kreditgivningen. Härmed får de fristående garantierna redan från starten en säkerhetsreserv på Sida har i sitt förslag till regeringen om de fristående garantierna föreslagit att garantiramen för dessa garantier sätts till två gånger säkerhetsreserven. U-krediterna har genererat överskott på två sätt. För det första har en säkerhetsreserv byggts upp genom premieinbetalningar (inkl. subventioner av premierna) samt återvinningar. Säkerhetsreserven uppgår nu till (se tabell S.2). Den administreras av EKN. För det andra har ett överskott uppstått genom att subventionsdelen i u-krediterna har belastat biståndsanslaget direkt (då u-krediten beviljats) och fonderats på räntebärande konto i . Genom kursvinster m.m. har dessa medel nu vuxit till ca . Av detta belopp ska bilda en särskild säkerhetsreserv för det nya systemet för fristående garantier. Det faktum att u-krediterna har gått med överskott förklaras av Sida främst med att mottagarländerna har ett egenintresse av att sköta sina mjuka lån väl. Garantierna har därför sällan behövt infrias. Till detta kommer att Sida numera, enligt egen utsago, är förhållandevis restriktiv i sin garantigivning, detta som följd av tidigare misslyckanden i garantigivningen . Sida har även fått kritik från EKN för att man är alltför restriktiv. De nya fristående garantierna är enligt Sida förknippade med större risker än u-krediterna. Detta är också skälet till att Sida vill begränsa stocken av fristående garantier till dubbla säkerhetsreserven. För u-krediterna är proportionerna annorlunda - där har man en säkerhetsreserv på ca för en garantistock som är nära tio gånger så stor. S.4 Hur garantigivningen går till i praktiken Arbetsgången vid beslut om nya garantier Handläggningen av ukrediter är som framgått tidigare uppdelad mellan Sida och EKN, samt () och affärsbanker. Uppdelningen innebär att Sida koncentrerar sig på att bedöma de biståndsrelaterade delarna av det projekt som skall finansieras - dvs. effekterna på mottagarlandet och dess ekonomi av den planerade investeringen - medan EKN gör riskbedömningen. Enligt u-kreditförordningen ska Sida väga in EKN:s bedömning i sin samlade prövning av en ansökan. Sida ska därvid göra en avvägning mellan utvecklingseffekten på köparlandet och den svenska statens risk för förlust. När det gäller hantering av betalningsdröjsmål och skaderegleringar har Sida i huvudsak överlämnat arbetet till EKN. Sida medverkar i de fall ett nytt beslut behöver fattas eller ett beslut behöver ändras. Det kan t.ex. gälla omläggning av betalningsplanerna eller utökning av kreditbeloppet. I det följande beskrivs de riskbedömningar som Sida gör vid u-krediter. EKN:s prövning av biståndsgarantier är upplagd på samma sätt som prövningen av EKN:s egna garantier. Hur EKN:s arbete går till beskrivs i en tidigare bilaga (bilaga E). Riskhantering då nya u-krediter beviljas Sidas prövning gäller två frågor: dels om villkoren för att bevilja u-krediten är uppfyllda, dels utvecklingseffekterna på mottagarlandet av den tänkta investeringen. Sida har rätt att besluta om att bevilja u-krediter. Beslutet fattas på avdelningsnivå (av ) i de fall kreditbeloppet är lägre än . Om det är högre skall beslutet fattas av Sidas ledning. I sådana fall, eller om det är första gången ett visst land beviljas en u-kredit, inhämtas också regeringens bifall. Arbetsgången är följande. - Sida får underhandsförfrågan från exportör eller långivare. Sida får underhand från exportören eller långivaren förfrågan om man kan bevilja en u-kredit. kommer förfrågan från mottagarlandet. Man får många förfrågningar och flertalet av dem får negativa beslut. Enligt Sida har man sagt nej till kanske 50 - 100 förfrågningar . Den vanligaste orsaken till negativa besked är att projekten bedöms vara kommersiellt hållbara och därmed inte berättiga till u-krediter. I de flesta fall gäller det mindre exportörer som inte känner till att u-krediter bara får lämnas till projekt som är samhällsekonomiskt men inte företagsekonomiskt lönsamma. De stora företagen har goda kunskaper om systemet och deras ansökningar brukar därför leva upp till villkoren. - Sida inleder sin beredning. Arbetet startar med en inledande beredning och därefter tar ställning till om ansökan kan anses leva upp till kraven i u-kreditsystemet. Dessutom prövas om det projekt som beskrivs i ansökan medverkar till att uppfylla de övergripande biståndsmålen. Syftet med denna fas är att bedöma om Sida ska gå vidare i beredningsarbetet. Enligt Sida är det lättare att bedöma ansökningar som avser de länder Sida samarbetar med och har utvecklat landstrategier för. Landstrategin anger vilken typ av insatser Sida ska prioritera i samarbetet med landet i fråga. För andra länder måste Sida göra särskilda bedömningar av det politiska och ekonomiska läget i landet, landets utvecklingsgrad m.m. för att avgöra om man ska samarbeta med det inom ramen för u-kreditsystemet. I beredningen av förfrågan om u-kredit använder Sida det underlag som presenteras vid förfrågan, t.ex. förstudier rörande projektet (s.k. feasibility studies). Vanligen för man också löpande diskussioner med mottagarlandet, exportören och kreditgivande bank samt med eventuella medfinansiärer. Sida använder sig alltid av konsulter för att granska projektförslag. för Sida att påverka utformningen av projekten begränsas av att projekten ofta har formulerats innan Sida får förfrågan om u-kredit. - Sida tar ställning i en beslutspromemoria. Beredningen resulterar i att Sida tar ställning till om man kan tillstyrka en eventuell u-kredit för det aktuella projektet. Resultatet redovisas i en beslutspromemoria. Där beskrivs projektet och behovet av det för landets/regionens eller samhällssektorns utveckling, om projektet ingår i en investeringsplan m.m. En beskrivning av vilka samhällsekonomiska effekter investeringen väntas få, nationellt och lokalt, ingår också. I beslutspromemorian redovisas också den tänkta finansieringsmodellen och dess eventuella risker, t.ex. vid vidareutlåning. Vidare framgår investerarens tekniska möjligheter att genomföra projektet samt investeringens företags- och samhällsekonomiska lönsamhet. Landets politiska stabilitet redovisas. Bedömningen av stabiliteten bygger bl.a. på EKN:s landriskbedömning och de landbedömningar - inriktade mot biståndsaspekten - som görs inom Sida. - Formell ansökan om u-kredit inkommer till Sida. Efter Sidas principbeslut inkommer exportören eller långivaren med en formell ansökan om u-kredit. Denna granskas av Sida för att bedöma om den ligger i linje med principbeslutet. Om så är fallet översänder Sida garantidelen till EKN för prövning och kreditdelen till SEK. EKN prövar garantiansökan och lämnar ett yttrande till Sida med förslag till och andra villkor. - granskar större projekt. Om det rör det sig om större u-krediter, , hörs projektkommittén. Kommittén kvalitetsgranskar och bevakar att Sidas policy och riktlinjer följts i beredningen av ansökan, samt ger slutligen Sidas generaldirektör vägledning inför hans beslut. Efter projektkommitténs behandling omarbetas beslutspromemorian, om detta är motiverat. Denna fas slutar med att Sida fattar ett principbeslut om att investeringen kan komma i fråga för u-kredit. - Sida överlämnar ärendet till regeringen i vissa fall. Om regeringen behöver ta ställning till förfrågan överlämnar Sida ärendet med en promemoria där man kort beskriver projektet, sina slutsatser och rekommendationer samt lämnar förslag till beslut. Där preciseras u-kreditens och biståndsgarantins storlek, eventuell subvention av premien samt finansieringen. - Regeringen fattar beslut. Regeringen fattar beslut om att Sida får bevilja u-kredit i de fall regeringens medgivande behövs. I beslutet redovisas villkoren för Sida att bevilja u-kredit och vilket anslag eventuella subventioner av premien skall belasta. - Sida fattar beslut. Sida fattar beslut om att bevilja u-kredit inklusive biståndsgaranti och meddelar detta till långivaren och exportören. de krav på rapportskyldigheter m.m. som åvilar garantitagaren och exportören. Det gäller t.ex. större ändringar som påverkar projektet. Sida meddelar också låntagaren att krediten beviljats samt lånevillkoren. - Sida meddelar EKN och SEK. Sida meddelar EKN att man kan utfärda garanti och Svensk Exportkre-dit (SEK) att man kan göra successiva utbetalningar av lånet enligt fast-ställd låneutbetalningsplan. Därefter följer Sida utvecklingen av projek-tet och behandlar behov av förändringar t.ex. av betalningsplaner m.m. Planerad hantering av fristående garantier beslutade regeringen att Sida kan inleda en treårig försöksperiod med fristående garantier. Enligt Sidas planer ska handläggningen av de fristående garantierna gå till på i stort sett samma sätt som handläggningen av u-krediter med biståndsgarantier. Den stora skillnaden är att det här rör sig om att utfärda garantier till lån som ges på marknadsmässiga villkor och inte som i u-kreditsystemet om en kombination av mjuka lån och garantier. Sida har ansvaret för att utforma och ställa ut de fristående garantierna. Sida avser att ta hjälp från externa aktörer i riskbedömningen och villkorssättningen; bl.a. kommer man att ta hjälp av EKN, men också av andra aktörer. Uppföljning och skadereglering ska enligt planerna hanteras av EKN. EKN ska också sköta avisering av , utbetalningar av skadeersättningar och återvinning av skadefordringar. Ansökan om importgaranti görs formellt till Sida men lämnas in till den av de elva handelskammare som importören är medlem i eller som ligger närmast importören. Handelskammaren bereder ansökan på Sidas uppdrag. Man bedömer om ansökan uppfyller villkoren för importgaranti och importörens/garantitagarens förmåga att genomföra den tilltänkta importsatsningen m.m. Handelskammaren lämnar över ansökan med sitt yttrande till Sida som beslutar om importgaranti skall utfärdas. Uppföljning av betalningsdröjsmål och hantering av skadeärenden Om problem uppstår med utfärdade u-krediter, t.ex. betalningsdröjsmål, lämnas information härom vanligen av den kreditgivande banken. Denna information går till Sida och EKN som administrerar garantierna. Den praktiska hanteringen av betalningsdröjsmål, skadereglering, samt bevakning och återvinningar av fordringar sköts av EKN på samma sätt som för dess egna garantier. Sida deltar aktivt i dessa delar av garantihanteringen om beslut som rör själva krediten behöver fattas. Det kan till exempel gälla omläggning av amorteringsplanen, förlängning av utbetalningsplanen, eventuella tilläggskrediter m.m. Sida arbetar också via ambassaden i gäldenärslandet för att få landet att klara upp eventuella betalningsdröjsmål och klara ut vad som kan göras för att undvika framtida betalningsproblem. Som extra påtryckning kan man påpeka konsekvenserna av att ställa in betalningarna av u-krediten. En konsekvens av att ställa in betalningarna på u-krediten blir att biståndselementet försvinner och krediten får rent kommersiella villkor. Erfarenheten visar att gäldenärsländerna av detta skäl är angelägna att klara upp betalningsproblem för ukrediter. Sida följer löpande upp och utvärderar u-kreditfinansierade projekt. Sidas uppföljningar koncentreras till att bedöma projekten utifrån utvecklings- och tekniska utgångspunkter. Däremot bedömer man inte projektens finansiella risker och risken för förluster för svenska staten. En stor del av uppföljningarna görs av konsulter som anlitas av Sida. Utvärderingar av projektets effekter på mottagarlandet görs också i vissa fall. Utvärderingarna och uppföljningarna kan endera vara planerade eller ad hocbetonade. De planerade kan bestå av genomgång av de stora projekten eller av tematiska genomgångar av någon speciell typ av projekt, t.ex. krediter till vattenförsörjningsprojekt. Planerade genomgångar fastställs och genomförs dels av den berörda enheten (), dels av Sidas sekretariat för utvärdering och internrevision. De senare utvärderingarna är av mera övergripande natur. har en självständig ställning inom Sida, men brukar ge förslag till vilka projekt eller projektområden som vore lämpliga att granska. De ad hocbetonade uppföljningarna kan t.ex. innebära att en handläggare från Sida inspekterar ett projekt på plats när han ändå är på besök i landet eller att begär att ambassaden avlägger ett inspektionsbesök för Sidas räkning. Sida har liksom EKN möjlighet att stoppa utbetalningen av enskilda u-krediter om något händer som ökar risken eller om man bedömer att förutsättningarna att kunna genomföra projektet kraftigt försämrats. har Sida inte utnyttjat denna möjlighet. Arbetsgången vid betalningsdröjsmål är följande. - Betalningsdröjsmål anmäls till Sida. Den kreditgivande banken (garantitagaren) anmäler till Sida att betalningsdröjsmål har uppstått. Man meddelar också att man anmält dröjsmålen till EKN. Banken redovisar också till Sida om dröjsmålen reglerats . Betalningsdröjsmål kan t.ex. uppstå till följd av dåliga betalningsrutiner hos låntagare eller banker som ska förmedla betalningarna. Långivaren har skyldighet att dröjsmålsanmäla lånebetalningar som inte betalats på förfallodagen. Detta även om han vet att betalningarna är på väg, men är försenade. - EKN lämnar redogörelse till Sida om dröjsmål och åtgärder. EKN redovisar de betalningsdröjsmål som uppstått och de åtgärder som vidtagits för att begränsa riskerna för framtida dröjsmål och för att begränsa riskerna för statens förlust. I ett av de granskade ärendena hjälpte Sida till att utveckla betalningsrutinerna hos låntagaren. En vanlig åtgärd är också att Sida eller EKN kontaktar gäldenärslandets finansministerium för att påpeka konsekvenserna av att inte sköta u-krediterna. Dessa konsekvenser utgör enligt Sida ett starkt påtryckningsmedel. - Förslag till åtgärder kan i vissa fall lämnas av kreditgivande bank. Sida kan också få förslag till åtgärder från den kreditgivande banken, i de fall andra åtgärder behöver vidtas för att undvika framtida betalningsproblem och undvika framtida skaderegleringar. Vanligen har förslagen sitt ursprung från låntagaren. Förslagen kan omfatta förlängda utbetalningstider, ändrade betalningsplaner och tilläggskrediter m.m. - Sida bereder förslagen. Sida begär in synpunkter på förslagen från EKN och SEK samt deltar självt eller genom ambassadpersonal i landet i diskussioner för att få ordning på betalningsproblemen. I vissa fall tar Sida konsulthjälp för att utreda projektet och projektägaren och få underlag till beslut. - Sida beslutar om åtgärder. Syftet med åtgärderna är främst att skydda investeringen och se till att den kan komma till stånd som avsett.