frsrdg · GN04RR3 · 2000-01-01 00:00:00 — Någon myndighet hade tydliggjort expertens status genom att understryka att dennes uttalanden inte fick citeras av under den fortsatta beredningen av ansökningarna. Den formella fasen under det andra fördelningsåret genomförde ytterligare ett seminarium med sektorsmyndigheternas kontaktpersoner. diskuterades främst vad som förväntades av sektorsmyndigheterna i deras formella bedömningar av kommunernas ansökningshandlingar. remitterades sedan ett varierande antal åtgärder till sektorsmyndigheterna för formella yttranden. synpunkterna i mitten . Detta var enligt några myndigheters förmenande en alldeles för kort remisstid. Till skillnad innan distribuerades respektive kommuns hela investeringsprogram till sektorsmyndigheterna vilket möjliggjorde för dessa att sätta in åtgärderna i sitt sammanhang. Flera av sektorsmyndigheterna uppfattade ansökningarna som mer genomarbetade än året innan även om materialets varierande kvalitet försvårade bedömningarna för vissa myndigheter. Även vissa ansökningars stora omfattning uppfattades av vissa myndigheter som besvärande. En myndighetsrepresentant anger att han med utgångspunkt från karaktären på intresseanmälningarna var positivt överraskad av ansökningarnas kvalitet. Bland annat hade man påpekat bristen på ekonomiska kalkyler, vilket förbättrades till den formella ansökan. menar några av myndigheternas kontaktpersoner att kraven på innehållet i ansökningarna var för lågt ställda och att borde ha agerat mer kraftfullt för att höja kvaliteten. Myndigheter som själva prövar ansökningar om närbesläktade statliga stöd menade att de knappast skulle ha accepterat kvaliteten i många av de ansökningar som beviljades stöd för lokala investeringsprogram. Man uppfattade det som problematiskt att det fanns en diskrepans mellan sektorsmyndigheternas krav och . Att ett departement ställde lägre krav än en sektorsmyndighet befarade man kunde leda till att den underordnade myndighetens auktoritet undergrävdes. Ett annat omdöme var att den informella fasen uppfattades som mest effektiv medan det formella yttrandet kännetecknades av ett mer diplomatiskt uttryckssätt. De tveksamheter kring myndigheternas interna hantering av ett yttrande till som förekom tycks ha försvunnit . Myndigheternas formella yttranden förefaller med endast få undantag ha beslutats på enhetschefsnivå. revisorer konstaterar att sektorsmyndigheterna hade vissa svårigheter att finna sin roll i den fördelningsmodell som använts. Detta sammanhängde med oklarheter om det informella momentets förvaltningsrättsliga status, icke uppfyllda förväntningar på det formella remissförfarandets kvantitativa omfattning och svårigheter att upprätthålla kvalitet på bedömningarna på grund av bristfälligt underlagsmaterial. Dessutom uppkom problem på grund av korta remisstider samt negativa erfarenheter sammankopplade med det faktum att man endast konsulterades under intresseanmälningsfasen. förefaller vara den enda myndigheten som inte stött på dessa problem i någon nämnvärd omfattning. revisorer anser sammanfattningsvis att rutinerna för att involvera sektorsmyndigheterna i arbetet med att bereda kommunernas ansökningar visar brister . Den effektivitet och helhetssyn som eftersträvades med den valda fördelningsmodellen tillät inte att sektorsmyndigheternas kompetens togs till vara på ett tillfredsställande sätt. av detta kan vara att vissa beslut om stöd fattades utan tillräckligt kvalificerade bedömningar som grund. Vidare menar revisorer att sektorsmyndigheternas roll i processen har varit av liten betydelse bl.a. på grund av ett pressat tidsschema för beredningen under det första fördelningsåret som har åtagit sig en ansenlig kvantitet tyngande ärendehantering av förvaltningskaraktär i motsats till vad som har eftersträvats. revisorer anser att detta motverkar den renodling av rollerna mellan regeringen och myndigheterna som kännetecknat 1990-talets förvaltningspolitik. Ytterligare brister i rollfördelningen mellan och de inblandade myndigheterna kan dels tillskrivas de oklara styrningsrelationer som uppkommer då flera departement är inblandade, dels att sektorsmyndigheternas roll inte preciseras i förordningen. Oklarheter kring hur beslutsstrukturerna ser ut inom samt vilken tillämpningspraxis som har skapats vid den beredande enheten vid kan även ha bidragit till att många sektorsmyndigheter haft svårt att finna sin roll i beredningsprocessen. revisorer menar vidare att en institutionalisering av informella konsultationer med experter från sektorsmyndigheterna riskerar att begränsa insynen i beredningsarbetet på ett sådant sätt att det kan uppstå tveksamheter vad gäller kontinuitet, förutsägbarhet och likabehandling. Många beslutskriterier förekommer dessutom endast i den interna tillämpningspraxis som upprättats vid vilket gör att dessa farhågor riskerar att växa sig starkare. revisorer noterar med tillfredsställelse att efter diskussioner med de berörda myndigheterna har vidtagit ett antal åtgärder i syfte att bemästra några av de problem som identifierats ovan. Bland annat har man utvecklat ett informellt remissförfarande där experter från sektorsmyndigheterna på ett tidigt stadium i processen tillbringar tid på för att ge sin syn på de åtgärder för vilka bidrag söks. Den förbättrade kvaliteten i bedömningarna som detta sannolikt innebär måste dock enligt revisorer vägas mot de insynsproblem som redovisats ovan. Det formella remissförfarandet har, till skillnad från , förskjutits mot slutet av beredningsarbetet, vilket bl.a. inneburit att sektorsmyndigheterna formellt yttrar sig över innehållet i kommunernas slutliga ansökningshandlingar och inte över det ofta mer översiktliga materialet i intresseanmälningarna. Detta betraktar revisorer som positivt. Revisorerna finner vidare att formella remittering av åtgärder har blivit något mer omfattande än under det första fördelningsåret. Det är dock alltjämt endast ett begränsat antal åtgärder som ingår i den formella remittering där myndigheternas bedömningar kan granskas av berörda kommuner eller andra intresserade. Sektorsmyndigheternas tid för formella ställningstaganden har för övrigt varit kort. Avslutningsvis konstaterar revisorer att borde ha givits en mer framträdande roll i beredningsarbetet. AMS anger i sitt remissvar om förslaget till lokala investeringsprogram att man anser det viktigt att arbetsmarknadsnämnderna deltar i beredningen av de lokala investeringsprogrammen och att lokala samråd sker med arbetsförmedlingarna. revisorer menar dock att även den centrala arbetsmarknadsmyndighetens möjligheter att ge ett helhetsperspektiv på arbetsmarknadssituationen borde ha tagits till vara på ett bättre sätt. Eventuella oönskade arbetsmarknadseffekter som statligt subventionerade arbetstillfällen kan medföra (se vidare kapitel 10) hade sannolikt även beaktats i större omfattning om AMS gjorts mer delaktig i beredningsarbetet. Synen på vilken roll länsstyrelserna skulle spela i arbetet med de lokala investeringsprogrammen förändrades under utarbetandet av fördelningsmodellen. I det första utkastet till förordning som fogades som bilaga 2 till delegationens rapport förekommer endast i 5 § som lyder: "Efter att ha hört skall regeringen samråda med kommunen om innehållet i och utformningen av det lokala investeringsprogrammet. När samrådet är avslutat får kommunen ansöka om bidrag." Samtliga länsstyrelser ansåg i sina remissvar att ett samrådsförfarande mellan kommun och länsstyrelse skulle vara obligatoriskt, vilket sannolikt bidrog till att så slutligen blev fallet. Således skall kommunerna, enligt 6 § förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället samråda, med i sina respektive län om det lokala investeringsprogrammet. I 7 § framgår att ett samrådsyttrande skall lämnas till regeringen. Utöver detta anges det även regelmässigt som villkor i regeringsbesluten att det är kommunernas ansvar att inhämta samtycke till utbetalning av stöd till åtgärder som bedrivs av kommunala huvudmän. Dessutom förväntas länsstyrelserna få en roll i uppföljningen av de lokala investeringsprogrammen. Då denna granskning är inriktad på de delar av fördelningsprocessen som föregår regeringens beslutsfattande, redovisas i detta kapitel ett antal länsstyrelsers syn på det s.k. samrådet. Redovisningen bygger på intervjuer med sex länsstyrelsers kontaktpersoner för de lokala investeringsprogrammen. Dessutom baseras framställningen på sådan information som framkommit vid två av de seminarier som anordnat i syfte att klargöra länsstyrelsernas arbete med de lokala investeringsprogrammen. Samrådet under det första fördelningsåret Länsstyrelsernas erfarenheter av arbetet med de lokala investeringsprogrammen varierar. Till viss del tycks detta sammanhänga med hur länsstyrelserna har organiserat sitt arbete och hur drivande man har varit i kontakten med kommunerna. Antalet kommuner i respektive län som ansökt om stöd verkar också ha inverkat på hur länsstyrelserna har upplevt sin roll. Det verkar inte ha varit helt klart för länsstyrelserna vad syftet med samrådet var. Riktlinjerna från var få och länsstyrelserna fann liten vägledning i den förordning som under det första fördelningsåret endast existerade i preliminära versioner. Begreppet samrådsyttrande väckte i sig funderingar hos vissa länsstyrelser. Som jämförelse kan nämnas att enligt 4 kap. 3 § (PBL; 1987:10) skall delta i samråd om kommunernas översiktsplan. I förarbetena till lagen (prop. 1985/86:1, s. 540) anges att förutsätts lämna ett samrådsyttran de till kommunen över vad som framkommit under samrådet. Kommunen sammanställer därefter olika samrådsaktörers synpunkter i en s.k. samrådsredogörelse. bereds sedan möjlighet att i ett granskningsyttrande lämna sina synpunkter på kommunens slutliga förslag. När det gäller de lokala investeringsprogrammen är upplägget annorlunda. Det s.k. samrådsyttrandet skall adresseras till regeringen. Samrådet förefaller dessutom ha genomförts under själva ansökningsprocessen och länsstyrelserna har därför inte alltid givits möjlighet att lämna synpunkter på kommunernas slutversioner av de lokala investeringsprogrammen. Att redovisa sin syn på ett preliminärt dokument utan formella möjligheter att återkomma med ett slutligt yttrande har uppfattats som problematiskt av vissa länsstyrelser. Trots att länsstyrelserna på en konferens med inför arbetet med ansökningar meddelades en tämligen omfattande lista med allmänna punkter om hur programmen och åtgärderna skulle bedömas, uppkom flera svårigheter. Detta hängde bl.a. samman med det ovan nämnda faktumet att förordningen endast förelåg i preliminära versioner under huvuddelen av den tid då samråd bedrevs. Dessutom saknades kravet på att länsstyrelserna skulle avge ett särskilt samrådsyttrande till regeringen i det utkast till förordning som distribuerades till de kommuner som inkommit med intresseanmälan. menar att egentligen inte visste mer än länsstyrelserna själva om vad samrådsyttrandet skulle innehålla. Många länsstyrelser tycks ha fått frågor från kommunerna om vilka åtgärder som kan antas vara bidragsberättigade. Dessa frågor har uppfattats som svåra att besvara, bl.a. på grund av att länsstyrelserna inte i nödvändig utsträckning känner till den informella tillämpningspraxis som har tillkommit inom . Detta skall dock ställas mot den formulering som återfinns i en skrivelse från till länsstyrelserna, daterad , där det konstateras att "[det är] av vikt att fungerar som indikator på huruvida programmet och åtgärderna är stödberättigade". Länsstyrelserna verkar även i många fall ha stått frågande inför om och hur man skulle yttra sig över programmens uppskattade sysselsättningseffekter. En annan svårighet i kontakterna mellan kommunerna och länsstyrelserna är att den särskilda dialog som förekommer mellan och vissa utvalda kommuner gör att länsstyrelserna ofta saknar kännedom om vilka diskussioner som förts och därför emellanåt anser sig komma på mellanhand i beredningsprocessen. Särskilt problematiskt tycks detta ha varit i de fall då en kommun uppfattar diskussionerna med som "halva löften" om bidrag till vissa åtgärder medan länsstyrelserna anser att de aktuella åtgärderna av olika skäl inte bör beviljas stöd. Länsstyrelserna verkar även ha fått erfara att många kommuner kände sig åsidosatta genom att inte bli utvalda till dialog med eller att deras ansökan under andra skeden av processen inte har prioriterats. Möjligheterna för länsstyrelserna att ge besked om vilka bevekelsegrunder som har funnits för att inte godta vissa program eller åtgärder har dock som ovan nämnts varit begränsade. Flera länsstyrelser nämner att stödformen sporrar fram ett engagemang hos kommunerna som måste kunna svara upp emot genom klara och entydiga besked om varför vissa projekt inte får stöd etc. Man befarar annars att luften går ur det lokala miljöarbetet. Brist på tid och resurser Många länsstyrelser tycks ha saknat tid och resurser för ett kvalificerat samråd eller inte ha prioriterat detta arbete. I regleringsbrevet avseende stödet till de ekologiska investeringsprogrammen framgår att regeringen beslutat att varje länsstyrelse tilldelas i grundersättning och per kommun i länet för det administrativa arbetet med fördelningen av stöd till lokala investeringsprogram. Omfattningen av länsstyrelsernas arbete med de lokala investeringspro-grammen uppfattades som svår att överblicka och därmed inte helt lätt att placera in i den löpande verksamhetsplaneringen. I vissa län där antalet ansökande kommuner var många och krav på samråd har rests i ett sent skede av processen, har samrådsyttranden avgivits utan att något egentligt samråd genomförts. Kommunernas pressade tidsramar under det första fördelningsåret gjorde att man i många fall sköt på kontakterna med länsstyrelserna till strax före ansökningstidens utgång. Kravet på sena samråd har försvårat länsstyrelsernas hantering av ansökningarna. Detta problem verkar dock ha varit mest accentuerat hos de länsstyrelser som inte själva aktivt kontaktade länets kommuner för att skaffa sig kunskap om deras lokala investeringsprogram. I sammanhanget kan nämnas att några länsstyrelser formulerar en önskan om att enbart behöva yttra sig över investeringsprogram som kommer från kommuner som deltagit i den s.k. dialogen med . Något utrymme för detta lämnar dock inte förordningen. Flera länsstyrelser nämner svårigheter med den dubbla roll man tvingas spela genom att man skall vara och som man skall förespråka regional utveckling. Dessa svårigheter anser man förstärks av att kommunernas kontakter med har utvidgats och att länsstyrelserna har dålig insyn i de diskussioner som förs mellan dessa båda aktörer. Samrådet under det andra fördelningsåret I syfte att klarlägga samrådets innebörd distribuerade en "handledning" för länsstyrelsernas vidare arbete med de lokala investeringsprogrammen. Denna baseras på de erfarenheter man dragit Samrådets innebörd diskuterades även vid ett seminarium med länsstyrelsernas kontaktpersoner som anordnade . En uppföljning av samråd genomfördes vid ett seminarium . Det genomgående intrycket från intervjuer med länsstyrelsernas kontaktpersoner och av vad som framförts under ovan nämnda länsstyrelseseminarier är att hela samrådsförfarandet fick en klarare utformning under det andra fördelningsåret. Detta berodde sannolikt på att riktlinjer blev tydligare, men även på att länsstyrelserna själva hade byggt upp erfarenheter kring hur man lämpligast organiserar samrådet med kommunerna. Bland annat för att slippa kraven på sena samråd insåg man vikten av att etablera tidiga kontakter med kommunerna. De alltmer utbredda kunskaperna om de lokala investeringsprogrammen hos såväl kommuner som länsstyrelser verkar även ha bidragit till att diskussioner om dessa uppkom i andra sammanhang än där investeringsprogrammen utgjorde huvudintresset. Det kan exempelvis vara i samband med samråd kring kommunernas översiktsplaner. De resurser som länsstyrelserna erhåller för sitt arbete med de lokala investeringsprogrammen har ökat från per län plus per kommun till plus per kommun . Förändrade rutiner inför fördelningen av stöd Inför beredningen av kommande ansökningar om stöd till lokala investeringsprogram aviserar vissa förändringar i kontakterna med kommunerna och länsstyrelserna. I stället för att välja ut kommuner till dialog, har man för avsikt att träffa samtliga kommuner som ämnar söka stöd. Dialogmötena mellan departementet och kommunerna sker sedan i samverkan med respektive länsstyrelse på plats i den aktuella regionen. menar att detta bl.a. kan bidra till att stärka länsstyrelsernas möjligheter att stödja kommunerna i arbetet med att utveckla lokala investeringsprogram. revisorer finner att många av de problem som identifierades i kapitlet om sektorsmyndigheterna även äger sin giltighet när det gäller länsstyrelsernas upplevelser av det första fördelningsåret. Bristen på ett klart definierat uppdrag i kombination med ett särskilt dialogmoment mellan kommuner och gjorde att många av länsstyrelserna hade problem med att finna sin roll i processen. Osäkerheten underblåstes även av att kommuner, särskilt de som inte fått stöd till sina program, krävde besked från om på vilka grunder de fått avslag och om hur de lämpli gen skulle gå vidare för att få utdelning i nästa fördelningsomgång. Sådana besked eller dylik rådgivning hade länsstyrelserna som regel svårt att ge. revisorer anser att en tydlig skriftlig instruktion, distribuerad redan innan det första årets ansökningsförfarande, sannolikt hade höjt effektiviteten i länsstyrelsernas arbete samt besparat dem en del negativa reaktioner från kommunerna. Länsstyrelsernas roll i beredningsprocessen hade tydliggjorts på ett sådant sätt att deras attityd till det fortsatta arbetet genomgående hade varit något mer positiv. revisorer tvingas konstatera att vagheten i riktlinjerna till länsstyrelserna sannolikt avspeglade en osäkerhet inom om vilken roll skulle spela i processen. revisorer finner det emellertid positivt att uppvisar en tydlig insikt i vilka huvudsakliga problem har varit under det första fördelningsåret. Departementets åtgärder för att underlätta länsstyrelsernas arbete har också resulterat i en mer positiv syn från länsstyrelsernas sida på hur arbetet var organiserat under det andra fördelningsåret. 7 Kommunernas syn på fördelningsprocessen Detta kapitel redovisar hur kommunerna har uppfattat , sektorsmyndigheternas och länsstyrelsernas roll och agerande i fördelningsprocessen, samt vilka eventuella problem kommunerna har mött under ansökningsförfarandet. Främst behandlas den process som ledde års fördelning av stöd, men även process berörs. Underlagsmaterialet består i huvudsak av data insamlade via enkäter (se bilaga 2 och 3). En enkät skickades ut till samtliga de 115 kommuner som ansökte om stöd . 106 kommuner besvarade enkäten, vilket innebär en svarsfrekvens på . Beträffande fördelning skickades en förkortad variant av enkäten ut till ett urval av de kommuner som ansökt om stöd. Utöver enkätdata har information samlats in genom telefonintervjuer med kontaktpersonerna i några av de kommuner som ansökt om stöd. Även information som förmedlats vid intervjuer med länsstyrelser och sektorsmyndigheter har nyttjats. Den modell som används vid fördelningen av stöd till de lokala investeringsprogrammen innebär att kontaktkanalerna mellan och kommunerna öppnas upp på ett förhållandevis oprövat sätt. Kommunerna gavs inledningsvis tillfälle att lämna synpunkter på delegationens rapport om de lokala investeringsprogrammen. En vanlig synpunkt från kommunerna var att de fastställda tidsramarna för intresseanmälan och ansökan var snäva . Dessutom påpekade flera kommuner risken för att de större kommunerna får stora resurser, medan de mindre blir utan statsstöd då dessa saknar möjlighet att presentera lika genomarbetade investeringsprogram. Denna synpunkt har sedermera hörsammats genom att de kommuner som har färre än 10 000 invånare givits ett särskilt stöd på för upprättande av sina investeringsprogram. distribuerade en broschyr om de lokala investeringsprogrammen och om hur kommunerna skulle gå till väga för att få del av dessa medel. Dessutom genomfördes ett antal regionala konferenser där den nya stödformen presenterades. Vilken information låg till grund då kommunerna inledde arbetet med ett lokalt investeringsprogram? Den information om stöd till lokala investeringsprogram som låg till grund då kommunerna inledde sitt arbete med att formulera en intresseanmälan varierade. Bland de 115 kommuner som senare ansökte om stöd var den klart vanligaste källan någon form av information från /regeringen. Framför allt handlar det om förslaget från delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling samt en informationsbroschyr från . Andra informationskanaler som nämns är bl.a. regionala konfe renser, , "kontakter" eller "rykten", ekonomiska vårproposition och massmedierna. När inledde kommunerna arbetet med ett lokalt investeringsprogram? Då olika information låg till grund för kommunernas arbete med att formulera en intresseanmälan, varierade också tidpunkten då detta arbete inleddes. Tabellen nedan visar kommunerna påbörjade en diskussion om att sammanställa de investeringsprogram som beskrivs i intresseanmälningarna. Intresseanmälan skulle vara inlämnad . Tabell 7.1 När påbörjades diskussionen om ansökan om stöd? Tidsperiod Antal Procent 26 28 32 19 SUMMA 105 Fördelningen mellan tidsperioderna är enligt tabellen förhållandevis jämn. är den tidsperiod då den största andelen av kommunerna påbörjade diskussionen om investeringsprogrammet. Det tillfälle då kommunen anser sig ha påbörjat diskussionen om att sammanställa ett investeringsprogram varierar även om man tar hänsyn till om kommunen senare tilldelades bidrag eller ej. För båda fallen gäller att av de svarande i varje kategori (stöd respektive ej stöd) återfinns i var och en av de tre första tidsperioderna. Andelen kommuner som påbörjade diskussionen sent () är dock högre bland de kommuner som inte erhöll stöd än bland dem som erhöll stöd (22 respektive ). Hur uppfattade kommunerna riktlinjer för arbetet med lokala investeringsprogram? När arbetet med intresseanmälan inleddes uppstod vissa funderingar hos kommunerna om vad denna skulle innehålla. I enkäten instämmer av de svarande kommunerna helt () eller delvis () i påståendet att riktlinjerna om vad intresseanmälan skulle innehålla var tydliga. av kommunerna tar helt eller delvis avstånd från påståendet. Här bör observeras att endast kommuner som senare ansökte om stöd har besvarat enkäten. I syfte att utröna vilka formella krav som ställdes på innehållet i intresseanmälan upprättade vissa kommuner redan på detta stadium en kontakt med den beredande enheten vid . Departementet gav i detta skede endast få riktlinjer om hur intresseanmälan skulle se ut eller vilka krav som ställdes på investeringsprogrammens innehåll. Vid telefonintervjuer med kommuner som fått del av stödet har framkommit att handlingsutrymmet i förordningen var en fördel vid formulerandet av intresseanmälan och ansökan, samt att eventuella tveksamheter och krav på preciseringar som regel kunde redas ut under den senare dialogen med departementet. Enligt enkätsvaren kände sig emellertid många kommuner besvärade över att riktlinjerna var så vaga. Ett annat problem var att riktlinjerna förändrades (se särskilt avsnitt nedan). Arbetet med att ta fram intresseanmälningarna gjordes i många kommuner under en förhållandevis . Särskilt gällde detta kommuner där arbetet inte påbörjades . En konsekvens av detta var att en del kommuner hade svårt att etablera ett brett medborgardeltagande. Intresseanmälningarna låg till grund för urval av ca 40 kommuner för den s.k. dialog som genomfördes .