frsrdg · GN04TK2 · 2000-01-01 00:00:00 — Ny förvaltningsorganisation för 1999/2000 TK2 Den av talmanskonferensen tillsatta har utarbetat ett förslag till instruktion för den samlade riksdagsförvaltningen jämte följdlagstiftning. ställer sig bakom förslaget. antar de av framlagda förslagen till lag med instruktion för riksdagsförvaltningen, m.m. I detta beslut har förutom talmannen deltagit: förste vice talman , tredje vice talman , , Per , , , , , , , , , , , , , och . beslöt att tillkalla en utredning med parlamentarisk sammansättning för att se över och utvärdera vissa frågor som rör arbetsformer. Utredningen, som har antagit namnet , har lämnat delbetänkandet parlamentariska ledningsorganisation. beslöt talmanskonferensen att en särskild organisationskommitté på tjänstemannanivå skulle tillsättas under för att bl.a. till följd av förslag rörande parlamentariska ledningsorganisation utarbeta en instruktion för riksdagsförvaltningen samt att närmare utreda frågorna om förvaltningens framtida organisation m.m. har bestått av riksdagsdirektören , ordförande, förvaltningschefen , kanslichefen , kanslichefen och personalchefen . Som experter har deltagit bitr. kammarsekreteraren och planeringschefen . Chefsjuristen har fungerat som organisationskommitténs sekreterare. arbete har inledningsvis helt koncentrerats på att utarbeta ett förslag till en ny instruktion för den samlade riksdagsförvaltningen. Det fortsatta arbetet inriktas nu på frågor som rör förvaltningens organisation och en ny arbetsordning för denna. Förslag härom läggs fram för den nya riksdagsstyrelsen. framlägger härmed förslag till en instruktion för den samlade riksdagsförvaltningen jämte därav föranledda följdförfattningar. föreslår att antar kommitténs förslag till 1. lag med instruktion för riksdagsförvaltningen, 2. lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, 3. lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar, 4. lag om ändring i lagen (1982:1255) om författningssamlingar för och , 5. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i , 6. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, 7. lag om ändring i lagen (1987:518) med instruktion för revisorer, 8. lag om ändring i lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m., 9. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank, 10. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter, 11. lag om ändring i lagen (1993:825) om personregister i informationssystem Rixlex, 12. lag om ändring i lagen (1993:1426) med instruktion för , 13. lag om ändring i lagen (1993:1427) med instruktion för , 14. lag om ändring i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter, 15. lag om ändring i lagen (1996:304) om arvode m.m. till företrädare i , 16. lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627), 17. lag om ändring i lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen, 18. lag om ändring i lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i , 19. lag om ändring i lagen (1999:1286) om ändring i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. har sedan inrättandet av haft samma grundläggande struktur som . Förvaltningen består grovt räknat av tre relativt självständiga delar, kammarkansliet, utskottskanslierna samt förvaltningskontoret. Ledningsorganen är talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen med en direktion som ett arbetsutskott. Talmannen är ordförande i såväl talmanskonferensen som förvaltningsstyrelsen. Efter enkammarriksdagens införande har riksdagsförvaltningen utvecklats kraftigt. I förvaltningen finns drygt 500 heltidsanställda. För att riksdagsförvaltningen på ett effektivt sätt skall kunna stödja de parlamentariska organens verksamhet fordras betydande samordningsinsatser. Den uppdelning som gällt för förvaltningen har varit ett problem i detta sammanhang. antog därför ett förslag från förvaltningsstyrelsen om vissa ändringar i riksdagsordningen (RO) och i lagen (1983: 1061) med instruktion för rörande en förstärkt samordning inom riksdagsförvaltningen (förs. 1997/98:RFK4, 1997/98:KU34, rskr. 1997/98:297, 1997/98:298, 1997/98:299). Ändringarna, som trädde i kraft , syftade till att förbättra ledning och samordning i riksdagsförvaltningen. Sammanfattningsvis innebar de att riksdagsdirektören fick ett överordnat ansvar för ledningen och samordningen i hela organisationen och blev ordförande i en ny samordningsgrupp. Det internationella kansliet och informationsenheten placerades organisatoriskt direkt under riksdagsdirektören. I beredningen av förvaltningsstyrelsens förslag uttalade sig () för att också den parlamentariska ledningsorganisationen för skulle ses över. I detta syfte föreslogs talmanskonferensen tillsätta en särskild utredning. Det skulle, enligt utskottet, inte uteslutas att ytterligare förändringar kunde komma att behöva göras även på tjänstemannanivå sedan denna översyn genomförts. godkände utskottets förslag. tillsatte talmanskonferensen en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över vissa frågor om arbetsformer. Kommittén antog namnet . har därefter överlämnat ett delförslag från kommittén till (förs. 1999/2000:TK1 parlamentariska ledningsorganisation). Förslaget innebär i korthet att en ny riksdagsstyrelse övertar beslutsuppgifter från såväl talmanskonferensen som förvaltningsstyrelsen och blir högsta beslutande organ i alla frågor som gäller riksdagsförvaltningen. Talmannen är ordförande i styrelsen. Riksdagsdirektören föreslås ansvara för ledningen av hela förvaltningens verksamhet inför styrelsen. En följd av detta förslag är att förvaltningskontoret kan vara en från den övriga förvaltningen på visst sätt avgränsad del av organisationen för hanteringen av vissa myndighetsuppgifter, som är fallet. Enligt förslaget bör förvaltningskontorets instruktion ersättas av en instruktion som avser hela den samlade riksdagsförvaltningen. För att biträda i översynsarbetet och arbetet med att utarbeta ett förslag till en ny instruktion för hela den samlade riksdagsförvaltningen samt för att närmare utreda frågorna om förvaltningens framtida organisation m.m. har tillsatt en särskild organisationskommitté på tjänstemannanivå. Utgångspunkterna för överväganden har fogats till detta förslag som bilaga 1. I korthet innebär utgångspunkterna att den nya politiska ledningsstrukturen och riksdagsdirektörens nya roll som chef för hela förvaltningen bör ligga till grund för översynen. Förvaltningens organisation och arbetssätt bör vara anpassade så att den på effektivast möjliga sätt skall kunna arbeta mot de politiska styrorganen, och dess resurser bör därvid tas till vara på ett ändamålsenligt sätt och med utvecklad samverkan för att nå de övergripande målen för verksamheten. har i sitt förslag till ny ledningsorganisation (förs. 1999/2000:TK1) uttalat att det är av största vikt att det i den nya samlade riksdagsförvaltningen säkerställs en god ordning för skötseln av myndighetsfunktionerna och att detta kan åstadkommas genom en tydlig organisationsstruktur och klara regler för delegation samt berednings- och beslutsordningar inom förvaltningen. Kommittén har mot bakgrund härav funnit att det kan finnas anledning att överväga såväl vilken organisationsstruktur som är den mest ändamålsenliga för den nya myndigheten som i vilken utsträckning denna skall vara reglerad i instruktionen. Kommittén har i sammanhanget också konstaterat att det inte kan uteslutas att övervägandena inom ramen för organisationsöversynen kan komma att förutsätta ytterligare ändringar i RO utöver de ändringar som föreslås när det gäller parlamentariska ledningsorganisation. Organisationsöversynen bedrivs förutsättningslöst, dock skall förvaltningsorganisationen hållas inom nuvarande kostnadsramar. Översynen syftar givetvis också till att möjliggöra hög måluppfyllnad förenad med största möjliga kostnadseffektivitet. Arbetet har inledningsvis inriktats på att utarbeta en instruktion för den samlade riksdagsförvaltningen. Först därefter kommer arbetet att avse organisationsfrågor och en ny arbetsordning. Under arbetets gång har samråd ägt rum med företrädare för ombudsmän, revisorer och . ambition är att arbetet skall bedrivas i dialog med personalen och personalens organisationer. Personalorganisationerna har därför löpande informerats om arbetets fortskridande och haft tillfälle att framföra synpunkter. har, som redovisats i det föregående, uttalat att det kan finnas anledning att överväga såväl vilken organisationsstruktur som är den mest ändamålsenliga för den nya myndigheten som i vilken utsträckning denna skall vara reglerad i instruktionen. En instruktion ger de övergripande bestämmelserna för en myndighets uppgifter, beslutsformer och arbetssätt m.m. Enligt Riksdagskommitténs uppfattning bör den nya riksdagsförvaltningens instruktion vara så enkel, klar och kort som möjligt och i första hand endast innehålla det som formellt sett måste finnas i en instruktion av aktuellt slag. De bestämmelser som i övrigt behövs för förvaltningens organisation och formerna för dess verksamhet bör meddelas i första hand i en arbetsordning. Skälen för denna uppfattning är främst att även mindre viktiga frågor rörande organisation och arbetsformer måste undergå riksdagsbehandling om detta regleras i instruktionen eftersom denna ju har formen av lag. Med tanke på den nya styrelsens sammansättning och kompetens torde något behov för att detaljstyra förvaltningen knappast föreligga. Ett annat skäl är det behov av möjligheter till snabba organisatoriska omdispositioner som är nödvändiga till följd av de krav på effektivitet och rationella rutiner m.m. som allmänt gäller i statsförvaltningen. Riksdagsstyrelsen bör således bl.a. i en arbetsordning fatta beslut om förvaltningens organisation, arbetsformer och administrativa verksamhet m.m. En följd av detta resonemang är att tjänstemannaorganisationen därför inte alls bör regleras i instruktionen. En grundtanke vid utformningen av förslaget till ny instruktion för riksdagsförvaltningen är vidare att den politiska nivån - styrelsen - skall tillförsäkras ett fast grepp när det gäller att styra förvaltningen i stort medan riksdagsdirektören skall anförtros att självständigt leda den löpande verksamheten. Förvaltningens effektivitet bör främjas genom en medveten delegering, tydliga mål och riktlinjer samt genom en noggrann uppföljning. Enligt Riksdagskommitténs uppfattning ligger det ett värde i att riksdagsförvaltningens instruktion så mycket som möjligt ansluter till de instruktioner som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Innehållet i förslaget bygger därför på samma grundsatser som kommit till uttryck i bl.a. verksförordningen. och dess myndigheter är undantagna från regeringens normgivning (8 kap. 13 § RF). När det gäller och myndigheter gäller därför särskilda föreskrifter för verksamheten. har i betydande omfattning i föreskrifter beslutat att förordningar skall äga tillämpning också inom . I linje med vad som ovan anförts finner att det ligger ett värde i att i princip samma regler gäller inom riksdagsförvaltningen som inom det statliga området i övrigt också på administrativa områden, såsom t.ex. beträffande ekonomi- och personaladministration m.m. bör således normalt föreskriva att förordningar på sådana områden skall gälla också inom riksdagsförvaltningen. De grundläggande bestämmelserna för riksdagsförvaltningens arbetsuppgifter ges i RO. I den nu gällande instruktionen för sägs inledningsvis (1 §) att förvaltningskontoret är ett serviceorgan för och att förvaltningskontoret i den omfattning som framgår av instruktionen skall tillhandahålla de resurser och den service som behövs för kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet m.m. I det förslag till ny instruktion som läggs fram är avsikten inte att föreslå några sakliga ändringar vad gäller huvuduppgifterna för den samlade riksdagsförvaltningen. För att markera att skall utgöra en integrerad organisation och omfatta samtliga delar av egen förvaltning föreslås emellertid en bestämmelse som mera konkret lyfter fram de huvuduppgifter som åvilar den samlade förvaltningen. Den nu gällande instruktionen för är mycket detaljerad och anger noggrant den mängd uppgifter som kontoret har att fullgöra. Ett antal bestämmelser pekar också ut förvaltningskontoret som utövare av vissa uppgifter med bäring även på de andra delarna av förvaltningsorganisationen såsom t.ex. handläggningen av ärenden rörande personal, fastigheter och lokaler, bibliotek, register och arkiv m.m. Eftersom sådana bestämmelser inte torde behövas i en instruktion för hela förvaltningsorganisationen har dessa utgått. Även om den föreslagna nya instruktionen till stor del bygger på den instruktion som gäller för , har det faktum att många bestämmelser kunnat utgå bl.a. möjliggjort att det aktuella förslaget till instruktion kunnat utformas på ett mera lättillgängligt sätt, dvs. kunnat ges mera övergripande regleringar, och preciseringarna rörande förvaltningens uppgifter har något kunnat begränsas. Enligt Riksdagskommitténs uppfattning leder detta till en instruktion som är bättre anpassad för en modern förvaltningsorganisation där ett betydande utrymme bör lämnas åt mål- och resultatstyrning. anser att det är av stor vikt att instruktionen ger tydligt stöd åt alla de olika verksamheter som skall bedrivas inom riksdagsförvaltningen. är förvaltningens uppgifter inte statiska. arbetsformer och utvecklingen av det parlamentariska arbetet ställer krav på en betydande flexibilitet hos förvaltningen. Bestämmelserna i instruktionen bör således inte vara så detaljerade eller utformade på sådant sätt att det krävs ändringar i instruktionen för att förvaltningen skall kunna syssla med uppgifter som kan komma att anses betydelsefulla. I 1 § instruktionsförslaget anges den samlade förvaltningens huvuduppgifter. Den främsta uppgiften är att stödja den parlamentariska beslutsprocessen, dvs. att biträda vid behandlingen av ärenden. har understrukit att det är av största vikt att det i den nya samlade riksdagsförvaltningen säkerställs en god ordning för skötseln av myndighetsfunktionerna. I 9 kap. 4 § RO anges de uppgifter som förvaltningen i den omfattning bestämmer skall fullgöra, nämligen att handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågor, upprätta förslag till anslag på statsbudgeten, i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom myndigheter utom samt meddela föreskrifter och råd i angivna frågor. Dessa huvuduppgifter bör självfallet komma till uttryck i lagtexten. har ett ansvar för att dels medverka i samhällsinformationen, dels kontinuerligt bedriva en saklig och partipolitiskt neutral information om och dess arbete samt om EU. Också informationsverksamheten bör komma till uttryck i lagtexten som en av riksdagsförvaltningens huvuduppgifter. De internationella frågorna har ökat kraftigt i omfattning. Den nya riksdagsstyrelsen skall också enligt förslaget till 1 kap. 7 RO (förs. 1999/2000:TK1) besluta i ärenden av större vikt rörande internationella kontaktverksamhet. De internationella frågorna är således en viktig del av verksamhet och måste därför enligt komma till uttryck i lagtexten som en av riksdagsförvaltningens huvuduppgifter. En annan betydelsefull uppgift med internationell anknytning är medverkan i internationellt biståndsarbete inom det parlamentariska området där olika parlament bistår andra med stöd bl.a. till demokratisk utveckling. Det är av stor vikt att det i instruktionen för riksdagsförvaltningen ges stöd för denna verksamhet. Mot denna bakgrund föreslås en särskild bestämmelse härom (10 §). Slutligen anges förvaltningens uppgift som serviceorgan för att förse kammaren, utskotten och övriga riksdagsorgan med service och resurser m.m. 3.2.3 roll avseende verk En viktig fråga när riksdagsförvaltningens uppgifter skall bestämmas är vilken roll förvaltningen skall ha när det gäller prövningen av budgetunderlagen för myndigheter utom . De myndigheter som främst tilldrar sig intresse härvidlag är ombudsmän () och revisorer. Enbart budgetfrågorna rörande de nämnda myndigheterna kommer därför att behandlas i det följande. Enligt nuvarande ordning överför förvaltningsstyrelse, i princip utan någon egentlig granskning, uppgifterna i JO:s respektive revisorernas budgetunderlag till ett underlag för anslaget i statsbudgeten som översänds till för att fogas in i budgetpropositionen under respektive utgiftsområde. Särskilt sedan den nya budgetprocessen med utgiftstak och utgiftsramar infördes har denna ordning inte varit tillfredsställande. Detta framkom tydligt vid beredning av anslagen för . I KU:s budgetbetänkande för utgiftsområde 1 (bet. 1999/2000:KU1) angavs att JO begärt att organisationen skulle förstärkas med ytterligare en tjänsteman. Förvaltningsstyrelsen hade inte några invändningar mot förslaget, men tog inte ställning till den begärda personalförstärkningen utan ansåg att det fick ankomma på KU att bedöma behovet av personalförstärkning. KU hade inga invändningar mot JO:s begäran, men angav att ärenden av detta slag borde beredas på sedvanligt sätt av och förvaltningsstyrelsen. När förvaltningsstyrelsen avskaffas måste en ny ordning för prövningen av resurser m.m. för myndigheter övervägas. JO ingår i utgiftsområde 1 . Utgiftsområdet omfattar verksamheterna statschefen, och dess ombudsmän samt regeringen m.m. Dessutom ingår stöd till vissa medieändamål, partistöd, anslag till allmänna val samt vissa cen-trala myndigheter. revisorer ingår i utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning tillsammans med , och m.fl. samt anslag för Kontrollfunktionen i staten m.m. Inom respektive utgiftsområde ingår således både myndigheter som lyder under och verksamheter och myndigheter som lyder under regeringen. Den nya budgetprocessen innebär att varje vår dels beslutar om utgiftstak för följande tre budgetår, dels tar ställning till preliminära ramar för de olika utgiftsområdena . Dessa preliminära ramar utgör riktlinjer för regeringens budgetarbete. tar därefter ställning till ramar för utgiftsområdena kommande budgetår samt beslutar om preliminära ramar för utgiftsområdena de två följande åren. Detta beslut fattas på förslag av finansutskottet (FiU), som inhämtat yttranden från fackutskotten. Först i ett senare skede fattar beslut om anslag inom varje utgiftsområde. Därvid gäller att beslut skall fattas i ett sammanhang rörande samtliga anslag inom ett utgiftsområde, och anslagen får tillsammans inte uppgå till mer än den fastställda ramen för utgiftsområdet. Förvaltningsstyrelsens avskaffande föranleder således förändringar rörande vem som skall ansvara för prövningen innan budgetförslaget fogas in i statsbudgeten och hur denna prövning bör ske. Budgetpropositionens yrkanden beträffande JO och revisorerna skall däremot behandlas i och beredas av respektive fackutskott (KU resp. FiU). En förändring i det första ledet kan dock påverka hur djupgående granskningen av KU och FiU måste vara i det senare ledet. Vid bedömningen av hur handläggningen och prövningen av myndigheternas budgetunderlag skall utföras och vem som skall fullgöra uppgiften är det av avgörande betydelse att myndigheternas oberoende ställning inte träds för nära. Inom förvaltningen bör därför i första hand göras endast en teknisk granskning utifrån generella krav på budgetunderlagen. Eventuella tekniska avvikelser från kraven noteras och bifogas som information till budgetpropositionen. Det kan t.ex. gälla påpekanden om att förslaget innehåller ofinansierade utökningar eller beräkningar som avviker från budgetanvisningarna. Riksdagsstyrelsen bör också pröva anslagets storlek i förhållande till den utgiftsram som kan förväntas för utgiftsområdet. skall således utifrån de av fastställda målen för verksamheten pröva vilka resurser som behövs. I detta sammanhang kan styrelsen också uppmärksamma respektive fack-utskott på områden där en särskilt ingående prövning av förutsättningarna för t.ex. besparingar bör göras. Förslaget till instruktion innebär att riksdagsförvaltningen övertar den roll som haft när det gäller ansvaret för de cen-trala arbetsgivarfrågorna inom förhandlingsområde. Den centrala arbetsgivarrollen är i stort sett begränsad till att träffa centrala ramavtal för området och att vid behov fungera som rådgivare. Utvecklingen under det senaste årtiondet har inneburit att utrymmet för lokala förhandlingar i frågor rörande löner och anställningsvillkor och personalpolitiska frågor i övrigt har ökat avsevärt. Den nya instruktion som föreslås ger också betydande möjligheter för riksdagsförvaltningen att överlåta avtalsfrågor till myndigheter. Vad gäller individuella frågor kommer styrelsen i den blivande riksdagsförvaltningen att överta förvaltningsstyrelsens uppgift att besluta om lönerna för de tjänster som tillhör den s.k. undantagskretsen. Det gäller riksdagsdirektören, förvaltningschefen och personalchefen vid , justitieombudsmännen samt kanslichefen vid revisorers kansli För del sköts motsvarande uppgift numera av riksbanksfullmäktige. revisorer har uppgiften att svara för externrevisionen av och kan förväntas få samma uppgift avseende den blivande riksdagsförvaltningen. Mot bakgrund härav har presidiet vid revisorer ifrågasatt det lämpliga i att riksdagsförvaltningen skall ha någon roll - utöver den som följer av uppgiften att träffa centrala ramavtal - vid lönesättningen av chefstjänsterna, dvs. kanslichefen och utredningscheferna, vid revisorerna. I den av revisorerna väckta frågan blir alternativet att revisorerna i sin egenskap av revisionsorgan inte ens i en administrativ fråga kan vara underställda något annat organ än själv. konstaterar dock att riksdagsstyrelsen inom riksdagsområdet, i frågor som inte ankommer direkt på , kommer att ha en roll som motsvarar den roll regeringen har på det övriga statliga området. förordar därför en ordning enligt vilken lönerna för de tjänster som tillhör undantagskretsen beslutas av riksdagsstyrelsen. Enligt den ordning som gäller tillhandahåller förvaltningskontoret administrativa tjänster åt myndigheter. För JO:s och revisorers del gäller att förvaltningskontoret debiterar dessa för utförda tjänster. För de mindre organen inom myndighetsorganisation samt för gäller andra villkor. Några ändringar i den gällande ordningen är inte avsedda. I talmanskonferensens förslag till 1 kap. 7 § RO stadgas att riksdagsstyrelsen leder riksdagsförvaltningen. Talmannen är ordförande i styrelsen. Riksdagsdirektören skall enligt förslaget vara chef för förvaltningen och leda samt ansvara för verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Inom statsförvaltningen har pågått en reformverksamhet för att möjliggöra för regeringen att styra myndigheterna med hjälp av mål och resultat. anser att mål- och resultatstyrningen bör utvecklas inom riksdagsförvaltningen för att bli ett effektivt redskap i strävandena att åstadkomma en förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna. Mål- och resultatstyrning bygger på en fördelning av ansvar och roller - i nu förevarande fall mellan , styrelsen och tjänstemannaorganisationen. beslutar om det övergripande syftet och målen för verksamheten samt beviljar medel för dessa. Styrelsens uppgift blir att besluta om verksamhetsnära mål, begära in den information som behövs för att bedöma om målen uppnåtts, bedöma resultatet och vidta relevanta åtgärder utifrån detta. skall se till att målen uppnås men bör ha stor frihet att välja hur detta skall gå till. Ett system i vilket myndighetschefen har totalansvar för verksamheten som styrelsen skall svara för ledningen av myndigheten kan lätt leda till oklara ansvarsförhållanden. En viktig fråga i detta sammanhang är därför ansvarsfördelningen mellan styrelsen och riksdagsdirektören.