frsrdg · GN04Rr12 · 2000-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund av de oklarheter som har gällt rörande stiftelsernas tillämpning av lagen om offentlig upphandling anser revisorer att det hade varit lämpligt att de av RRV utsedda revisorerna hade tagit initiativ till en temagranskning om lagens tillämpning. RRV:s rätt att effektivitetsgranska statliga bolag och stiftelser framgår av en förordning (1993:958). Listan över bolag och stiftelser har inte varit föremål för omprövning och uppdatering . revisorer anser att regeringen bör göra en genomgång av vilka bolag och stiftelser som bör finnas upptagna i förordningen. Enligt revisorerna borde det finnas en bättre överensstämmelse mellan de bolag och stiftelser som RRV har rätt att utse revisorer i och de som verket har rätt att effektivitetsgranska. Häri ingår bl.a. att pröva om de stiftelser som inrättades med löntagarfondsmedel bör finnas upptagna i förordningen i syfte att stärka den statliga kontrollmöjligheten. Sedan stiftelsernas tillkomst har förändringar i lagstiftningen gjorts. Förändringarna i stiftelselagen (1994:1220) från möjliggör att regeringen, med undantag av vad som gäller stiftelsernas ändamål, kan ändra eller upphäva stadgar för de stiftelser som staten har bildat. Regeringen utser numera samtliga ledamöter i stiftelsernas styrelser. Enligt revisorer har regeringen genom sin utnämningsmakt ansvaret att informera styrelsernas ledamöter om det ansvar som sammanhänger med rollen som styrelseledamot. Regeringen har inte utarbetat eller tagit initiativ till att ge styrelsernas ledamöter sådan information. Revisorerna föreslår att regeringen utarbetar riktlinjer för information till styrelseledamöter i statligt bildade stiftelser vilket möjliggör att en systematisk information ges inför nyutnämningar. revisorer understryker också betydelsen av att utnämningar föregås av en dialog mellan regeringen, styrelsen och även stiftelsernas tjänstemän i syfte att inhämta erfarenheter och synpunkter i övrigt. Mot bakgrund av att stiftelsernas styrelser har att förvalta ett omfattande kapital bör behovet av god kompetens rörande kapitalförvaltning tillgodoses för att möjliggöra en effektiv styrning och kontroll av förvaltningen. I granskningen har framkommit att en sammantagen bild av stiftelsernas verksamhetskostnader visar att det finns kostnadsposter som förefaller höga och närmare bör analyseras. Mottagarnas omdömen om stiftelserna är i huvudsak goda. Stiftelsernas stöd är oftast en förutsättning för att verksamhetens ska kunna bedrivas. revisorer konstaterar att stiftelserna har utvecklade former för beredning och bedömning av ansökningar. Flertalet stiftelser uppger dock att kvaliteten på ansökningarna i allmänhet är god och att kvaliteten har förbättrats över tiden. Stiftelserna anlitar externa bedömare. Detta ställer krav på tydliga och skriftliga jävsbestämmelser. Revisorerna rekommenderar därför samtliga stiftelsers styrelser att utarbeta och anta skriftliga jävsbestämmelser. I revisorers enkätstudie har framkommit att stödmottagare inte alltid känner till vilka krav på ekonomisk redovisning och krav på återrapportering som stiftelserna ställer. Revisorerna rekommenderar att stiftelserna klargör och tydligare informerar om dessa krav. revisorer vill understryka betydelsen av att stiftelsernas verksamhet systematiskt följs upp och utvärderas av oberoende utvärderare. Även om det är stiftelsernas styrelser som avgör vad av eventuell kritik man ska ta till sig, anser revisorerna att det är viktigt att oberoende utvärderingar görs i syfte att bedöma uppnått resultat utifrån de intentioner statsmakterna uttalade vid stiftelsernas tillkomst. 1 Granskningens bakgrund och inriktning revisorer har på eget initiativ genomfört en granskning av de stiftelser som bildades efter utskiftningen av löntagarfondsmedel. Granskningsförslaget var bl.a. föranlett av att massmedierna uppmärksammat ekonomiska oegentligheter i en av stiftelserna. Detta reste frågor om möjligheter till statlig insyn, kontroll och tillsyn av statligt bildade stiftelser. fattade revisorerna beslut om att genomföra en granskning (förstudie /99:12 Vad hände med löntagarfondspengarna?) Granskningen har dels omfattat generella frågor rörande tillsyn och kontroll av statligt bildade stiftelser, dels mer specifika frågor rörande de s.k. löntagarfondsstiftelserna mot bakgrund av den ekonomiska betydelse dessa stiftelser har. Inrättandet av stiftelserna gjordes i två omgångar . Härigenom bildades de s.k. forskningsstiftelserna, en stiftelse för kulturstöd, samt två stiftelsehögskolor (Stiftelsen och Stiftelsen ). Granskningen innefattar dock inte dessa högskolor. Vidare tilldelades den kulturvetenskapliga donationen. Sammantaget svarar stiftelserna för ett betydande kapital. De samlade tillgångarna i dessa stiftelser uppgick till . Forskningsstiftelserna har inneburit att betydande belopp ställts till förfogande för svensk forskning. Frågan om hur stiftelsernas insatser samordnas med andra forskningsinsatser är därmed av betydelse. I granskningen har i första hand stiftelsernas respektive forskningsrådens erfarenheter från samverkan inhämtats. Enligt revisorerna är det av intresse att granska hur stiftelserna fördelar sina medel. Detta har inkluderat frågan om inriktningen på och omfattningen av stiftelsernas verksamhet. Stiftelsernas berednings- och beslutsförfarande har också studerats. Ett viktigt led i granskningen har varit att inhämta synpunkter från dem som fått stöd. Ett slumpmässigt urval har gjorts av 250 mottagare som fått någon form av stöd (bidrag eller stipendier) . Bl.a. har frågor ställts om stödgivningen, erfarenheter från kontakten med stiftelserna, vilka återrapporteringskrav stiftelserna ställer på bidragsmottagarna samt hur beviljade bidrag följs upp. Granskningen innehåller en redogörelse av vilka kostnader som är förknippade med stiftelsernas verksamhet. har på revisorers uppdrag genomfört en särskild granskning av stiftelsernas kostnader . Detta inkluderar en kostnadsjämförelse över tiden såväl inom stiftelserna som stiftelserna emellan. Av stiftelsernas stadgar framgår att stiftelserna ska se till att den verksamhet som man stöder utvärderas regelbundet. Formerna för utvärderingar skiljer sig åt. I granskningen har även ingått att studera hur och i vilken omfattning stiftelserna varit föremål för utvärdering. Slutligen har stiftelsernas samverkan med andra aktörer studerats. 2.1 Vad är en stiftelse? Stiftelsen som juridisk företeelse har gamla anor i . fanns dock inte någon generell lagstiftning om stiftelser. trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Genom lagen fick stiftelsen som verksamhetsform en tydligare innebörd. bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Med bestämt ändamål avses att ändamålet måste vara angivet med en sådan grad av bestämdhet att det går att verkställa. Bestämmelserna i stiftelselagen ställer också krav på att stiftarens avsikt med stiftelseförordnandet är att skapa en självständig förmögenhet av varaktig natur. Stiftelsen är en juridisk person och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar. har ingen ägare och den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet. Stiftaren har inte rätt att bestämma över förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. Avgörande blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål och förvaltning. Inte heller har mottagarna av stiftelsernas stöd (destinatärerna) något inflytande över förvaltningen. Kontrollen görs i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver. I en stiftelse finns inte heller medlemmar som i en ekonomisk eller ideell förening. Det beslutsfattande som i aktiebolag och föreningar ligger på bolagsstämman respektive fullmäktige har för stiftelsernas del lagts på ledningsorganen eller på myndigheter eller andra som finns utanför stiftelserna. Aktiebolagets bolagsordning motsvaras av stiftelsens stiftelseförordnande. Bolagsstämman i ett aktiebolag har rätt att ändra bolagsordningen. I stiftelselagen finns bestämmelser om ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande (permutation). För stiftelser tillkommer rätten att göra ändringar i stiftelseförordnandet i hög grad Kammarkollegiet. Kammarkollegiet kan medge tillstånd till ändringar endast om bestämmelserna på grund av ändrade förhållanden kan följas, har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart strider mot stiftarens avsikter. (Särskilda bestämmelser gäller de stiftelser som bildats av staten se avsnitt 2.2.) När det gäller stiftelsers ledningsorganisation skiljer man mellan stiftelser med egen förvaltning och stiftelser med anknuten förvaltning. Stiftelser med egen förvaltning förvaltas av egna styrelser medan stiftelser med anknuten förvaltning förvaltas av en annan juridisk person. Exempelvis kan universitet och högskolor förvalta en stiftelses kapital. Av vanliga stiftelser finns det två huvudslag; avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser. Vanligast förekommande är avkastningsstiftelserna. Typiskt för denna stiftelseform är att den har en förmögenhet som är placerad i värdepapper och att den delar ut avkastningen på denna förmögenhet till dem som enligt stiftelsens ändamålsbeskrivning ska vara mottagare. däremot driver näringsverksamhet. är, som tidigare nämnts, en varaktigt bestående självständig förmögenhet. Så länge dess förmögenhet finns kvar finns det i regel ingen anledning varför den skulle upphöra. Det finns därmed i stiftelselagen inte någon motsvarighet till bolagslagarnas regler om bolags frivilliga upphörande. med mycket begränsade tillgångar kan ges rätten att förbruka dessa. Styrelsen för en stiftelse med egen förvaltning kan bestå av en eller flera ledamöter. Enligt tvingande bestämmelser i stiftelselagen gäller att styrelsen bl.a. ska svara för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs, att förmögenheten är placerad på ett godtagbart sätt i den mån det inte följer av stiftelseförordnandet hur den ska vara placerad och att styrelsen fullgör sin bokförings- och årsredovisningsskyldighet. Det finns inget som hindrar att det i stiftelseförordnandet föreskrivs att något annat organ än styrelsen fattar beslut om t.ex. användningen av den löpande avkastningen, men det yttersta juridiska ansvaret för hur stiftelsens tillgångar är placerade och för hur dess tillgångar används ligger alltid hos styrelsen. Om inget annat följer av stiftelseförordnandet är det styrelsen som utser och entledigar ledamöterna i styrelsen. Uppgiften att utse ledamöter kan av stiftaren ha lagts på någon utanför stiftelsen. Exempelvis utser regeringen ledamöter för de stiftelser som bildats med löntagarfondsmedel. utser styrelsens ledamöter. Protokoll ska föras över styrelsens beslut. En styrelseledamot som är jävig i en särskild fråga får inte delta i beslutsfattandet. En styrelseledamot eller förvaltare som missköter sitt uppdrag kan bli skadeståndsskyldig i förhållande till stiftelsen. Skadeståndsansvaret avser även stiftelsens revisor. Förutsättningen för att skadestånd ska kunna utdömas är dock att stiftelsen kan bevisa att styrelseledamoten med avsikt eller av oaktsamhet har skadat stiftelsen ekonomiskt. har som tidigare nämnts inte någon ägare. Ett särdrag för stiftelser är att varken den som tillskjutit egendomen eller någon annan har någon rätt till stiftelsens förmögenhet. Stiftelsen utgör en självägande förmögenhet. En följd blir att det i en stiftelse inte finns någon som, på motsvarande sätt som bolagsstämman i ett aktiebolag, kan uttala sig om ansvarsfrihet för styrelseledamöter eller förvaltare. Därmed saknar lagstiftaren någon som naturligen kan anförtros uppgiften att besluta om ansvarsfrihet. Frågan om ansvarsfrihet har behandlats av lagutskottet med anledning av en motion. I den yrkades att revisionsberättelsen obligatoriskt skulle innehålla ett uttalande om ansvarsfriheten. Utskottet avstyrkte dock bifall till motionen. Utskottet angav att det i normalfallet inte finns anledning för revisorer i en stiftelse att uttala sig i frågan om ansvarsfrihet. I förslaget till stiftelselag framgår dock att det finns en möjlighet att i stiftelseförordnandet föreskriva att revisorerna ska uttala sig i denna fråga. I förordnandena för de löntagarfondsbildade stiftelserna har detta inte föreskrivits. I årsredovisningarna gör dock revisorerna uttalande om att styrelseledamöterna inte har handlat i strid med stiftelselagen eller stiftelseförordnandet. 2.2 Stiftelser bildade av staten Antalet stiftelser som bildats av staten (benämns fortsättningsvis statliga stiftelser) ökade markant och . Det är dock svårt att få en klar uppfattning om det exakta antalet. Exempelvis urskiljer stiftelseregister inte statligt bildade stiftelser från andra stiftelser. Statsmakterna har i olika sammanhang uttryckt en restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig verksamhet. har nya stiftelser tillkommit. Frågan om i vilken associationsform staten ska bedriva sin verksamhet har varit föremål för prövning. I utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd angavs att en utgångspunkt är att statlig verksamhet i så stor utsträckning som möjligt bör bedrivas i myndighetsform. I utredningen angavs vidare att stiftelseformen inte kunde anses vara lämplig för statlig verksamhet eftersom en stiftelses ändamål inte går att anpassa till omvärldsförändringar och nya behov i samhället och att en stiftelse sällan kan upplösas, vilket innebär att förmögenheten är inlåst. Vidare påtalades i utredningen att insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse är begränsad. Regeringen föreslog att myndighetsformen i första hand ska användas för statlig verksamhet. Regeringen konstaterade bl.a. att sådan verksamhet som tidigare skulle organiserats som anslagsstiftelse i fortsättningen antingen ska bedrivas som myndighet, bolag eller ideell förening. biföll regeringens förslag. konstaterade dock, mot bakgrund av ett särskilt yttrande från kulturutskottet, att regeringen inte fört fram förslag om hur man skulle göra med de stiftelser som är beroende av statliga anslag och som bildats innan stiftelselagen tillkommit. I den förvaltningspolitiska propositionen framförde regeringen att anslagsberoende statlig verksamhet ska bedrivas i myndighetsform och att bolag eller ideell förening bara undantagsvis kan vara aktuell, vilket tillstyrktes av . innehåller kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) en bestämmelse som innebär att det är otillåtet för myndigheter (inkl. affärsverk) att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt. Regeringen har möjligheter att göra undantag från regeln. Denna möjlighet ska dock användas mycket restriktivt. För att driva verksamheten i privaträttslig form krävs det att regeringen har bemyndigande. Ändrade bestämmelser för statliga stiftelser Efter regeringsskiftet inledde den socialdemokratiska regeringen samtal med företrädare för de sju forskningsstiftelser som inrättats med löntagarfondsmedel, bl.a. för att få löfte om att dessa skulle bidra med medel för att kompensera kommande nedskärningar i den statliga forskningsbudgeten. Regeringen uttryckte också önskemål om att stiftelserna skulle tillämpa offentlighetsprincipen samt att sättet att utse styrelseledamöter i stiftelserna skulle ändras så att de utsågs på samma sätt som styrelserna i de statliga forskningsråden. Forskningsråden är statliga myndigheter. består av ordförande och ytterligare tio personer. Regeringen utser ordförande och tre av ledamöterna samt tre ersättare. inkom samtliga berörda stiftelser med svar till regeringen. Stiftelserna förklarade sig vara villiga att tillmötesgå regeringens önskemål i fråga om principer om offentlighet. Ingen av stiftelserna förklarade sig dock villig att ansöka om permutation i avsikt att ändra reglerna för styrelsens förnyelse. Stiftelserna ville inte heller i något fall tillmötesgå regeringens önskemål om en formell överenskommelse om avsättning av medel i enlighet med regeringens förslag. Detta skulle i enlighet med stiftelserna strida mot de stadgar som styrelserna hade åtagit sig att följa. Regeringen angav att en principiell invändning mot utformandet av stiftelseförordnandena för forskningsstiftelserna var att verksamheten undandrogs , regeringens och forskarsamhällets inflytande. Medlen borde i stället hanteras i sådana former att offentlig insyn i verksamheten och påverkan från statsmakternas sida möjliggjordes i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen remitterade ett förslag till Lagrådet som avsåg ändring i stiftelselagen. I promemoria framfördes att det från demokratiska utgångspunkter är rimligt att förvaltningen och användningen av medel som varit allmänna i någon mån kan styras fortlöpande av de riktlinjer som anges av staten eller en kommun också sedan medlen avskilts för att bilda en självständig stiftelse. Lagrådet anförde att förslaget i allt väsentligt var motiverat av en önskan att åstadkomma en förändring av de s.k. forskningsstiftelserna, men som förslaget var utformat skulle det emellertid komma att gälla även andra stiftelser bildade av staten, liksom kommunala stiftelser. Vidare anförde lagrådet att lagrådsremissen inte innehöll någon närmare analys beträffande behovet av att införa särregler även för andra statliga stiftelser än forskningsstiftelserna. De föreslagna förändringarna skulle ge regeringen möjligheter till långtgående åtgärder i fråga om såväl en stiftelses förmögenhet och avkastning som dess förvaltning. Även om stiftelseändamålet inte kan ändras så att stiftelsernas avkastning direkt tillfaller staten, kan stiftelsemedlen dirigeras så att de indirekt blir till nytta för statskassan, exempelvis genom att de används för ändamål som annars skulle ha bekostats av staten. presenterade regeringen ett förslag till om ändring av stiftelselagen. Propositionen innehöll ett förslag om att införa särskilda bestämmelser om ändring eller upphävande av föreskrifter i stiftelseförordnanden för stiftelser som hade bildats av staten. Regeringen påtalade att en ofrånkomlig följd av förslaget är att stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt i vissa hänseenden kommer att vara mindre självständiga i förhållande till stiftaren än vad de flesta andra stiftelser är. Avsikten är dock inte att ge staten eller kommunen ägarbefogenheter över stiftelserna. innehåller stiftelselagen inte några bestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningen av stiftelsen. biföll regeringens lagförslag. Förändringarna som trädde i kraft omfattar endast stiftelser som bildats av staten. Regeringen kan därmed - med undantag för sådana föreskrifter som avser stiftelsens ändamål - ändra eller upphäva föreskrifter i stiftelseförordnanden som gäller alla de övriga frågor som enligt stiftelselagen dels förutsätter ändrade förhållanden, dels kräver särskilt tillstånd. Regeringens befogenheter omfattar således ändringar i föreskrifter om hur stiftelsens förmögenhet ska vara placerad, om stiftelsen ska ha en egen eller anknuten förvaltning, av vem en styrelseledamot eller förvaltaren utses eller entledigas eller hur styrelsen ska vara sammansatt, styrelsens beslutsförhet eller omröstningsförfarande. Vidare kan regeringen utan styrelsens eller förvaltarens samtycke ändra eller upphäva bestämmelser avseende arvode till styrelsens ledamöter eller förvaltaren, räkenskaper eller årsredovisning för stiftelsen, revision samt rätten att föra talan om skadestånd för stiftelsen eller om entledigande av styrelseledamot eller förvaltare. Efter ändringarna i stiftelselagen utser regeringen ledamöterna i samtliga styrelser för de stiftelser som bildats av löntagarfondsmedel. och Innovationscentrum har dock regeringen utsett styrelseledamöter alltsedan stiftelserna bildades. För vissa av de löntagarfondsbildade stiftelserna har årliga förändringar av styrelsernas sammansättning gjorts. Därmed kan regeringen sägas utöva en informell styrning av dessa stiftelser genom sin utnämningsmakt. I stiftelsernas styrelser ingår bl.a. forskare, företrädare för statliga myndigheter, representanter för näringslivet, företrädare för intresseorganisationer samt riksdagsledamöter. I styrelsen för Stiftelsen , som väljs av , finns riksdagsledamöter, representanter för universitet och högskolor samt ledamöter med särskild kunskap i förmögenhetsförvaltning. Kommittén Forskning 2000 ansåg att den sammansättning som forskningsstiftelsernas styrelser fått för måste betraktas som en interimistisk lösning, motiverad av behovet av att få en samlad behandling av vissa akuta resursproblem. Enligt kommitténs mening borde styrelsesammansättningen vara parlamentarisk. Detta motiverades av en önskan att öka den offentliga kontrollen över utnyttjandet av de stora ekonomiska resurser som stiftelserna förfogar över. Regeringen bedömde att kommitténs förslag inte borde genomföras. Regeringen anser att det framför allt är väsentligt att forskningsstiftelsernas styrelser även i fortsättningen har en stark representation av forskare som garanterar vetenskaplig kvalitet och trovärdighet. Om styrelserna enbart skulle bestå av politiker skulle de enligt regeringen bli starkt beroende av att ha beredningsorgan där forskningskompetensen finns företrädd. Det finns enligt regeringen inte heller tillräckligt starka skäl för att införa någon särskild procedur för att utse forskare till stiftelsernas styrelser. En jämförelse har därvid gjorts med forskningsrådens nomineringar av styrelseledamöter. Regeringen konstaterar att styrelserna även fortsättningsvis bör ha en allsidig sammansättning som medger insyn och möjliggör en dialog mellan andra än enbart forskare och politiker. svarar det departement som hanterar berört sakområde för beredningen inför utnämningar av styrelseledamöter i stiftelserna. Några gemensamma riktlinjer för hur dessa nomineringar ska göras finns inte. Dock förs diskussioner om vilka kriterier som bör vara styrande inför nomineringarna av nya ledamöter i den interdepartementala samrådsgrupp som etablerats inom för forskningspolitiska frågor. Inför nomineringarna tar departementen även vissa informella kontakter med stiftelserna. Det yttersta juridiska ansvaret för hur stiftelsens tillgångar är placerade och för hur dess tillgångar används ligger alltid hos stiftelsens styrelse. Styrelsens ledamöter har ett personligt skadeståndsansvar vid bristande förvaltning. Informationen till nya ledamöter ombesörjs av stiftelserna och då när styrelsen redan tillträtt. Regeringen har inte utarbetat eller tagit initiativ till att ge styrelseledamöter information om det ansvar som är förknippat med uppgiften som styrelseledamot i stiftelsernas styrelser. har dock angivit att departementet givit rättssekretariatet i uppgift att utarbeta en promemoria angående ansvarsfrågan. Handlingsoffentlighet hos vissa stiftelser När ett organ är definierat som myndighet är offentlighetsprincipen, som den regleras i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, tillämplig . Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att vem som helst har rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna och som inte omfattas av sekretess. Offentlighetsprincipen tillämpas inte utanför myndigheternas krets om det inte finns ett särskilt stadgande som innebär att principen ska tillämpas för hela eller delar av verksamheten hos organet i fråga. Sekretesslagen (SekrL 1:8) innehåller en hänvisning till en bilaga, där de privaträttsliga organ för vilka offentlighetsprincipen ska tillämpas räknas upp. föreslog regeringen att rätten att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i enlighet med tryckfrihetsförordningen också skulle gälla handlingar hos de stiftelser som bildats med medel från de avvecklade löntagarfonderna. Regeringen påtalade att stiftelserna har inrättats av staten och står för ett väsentligt inslag i den offentliga verksamheten.