frsrdg · GN04RR10 · 2000-01-01 00:00:00 — Sammanfattning: Regeringen ställer inga krav på att Försvarsmakten ska mo-tivera varför myndigheten beställer viss utbildning och forskning från För-svarshögskolan. Inte heller begär regeringen att Försvarsmakten ska bedöma vilken användning försvaret har haft av den utbildning och forskning som För-svarsmakten har beställt från Försvarshögskolan. Försvarsmaktens redogörelser för Försvarshögskolan kommer direkt från Försvarshögskolan. Försvarsmakten har 1999 beställt utbildning och forskning från Försvarshög-skolan för ca (HKV 19 100:60136). Vad gäller av beställningarna lägger sig regeringen inte i hur mycket Försvars-makten vill köpa från Försvarshögskolan. För att säkerställa den högre total-försvarsutbildningen vid har emellertid regeringen riktat krav till beställarna av utbildningen. Av regleringsbreven till ÖCB och För-svarsmakten framgår att de två myndigheterna under respektive budgetåret måste köpa högre totalförsvarsutbildning hos För-svarshögskolan för . Enligt Försvarsdepartementets handläggare för Försvarshögskolan vill regeringen därmed eliminera en risken att ÖCB eller Försvarsmakten väljer att inte beställa utbild-ningen från Försvarshögskolan (se vidare bilaga 3). I regleringsbreven till Försvarsmakten för , 1999 och 2000 skriver regeringen att Försvarsmakten i sin årsredovisning ska "redovisa sin uppfatt-ning om kvaliteten på de tjänster" som Försvarshögskolan tillhandahåller Försvarsmakten (Fo97/2666/ESU, s. 7 och Fo97/2610/ESU, s. 33). I regle-ringsbrevet för begär regeringen också att Försvarsmakten ska redo-visa hur många officerare som utbildas vid och vad det kostar. Regeringen ställer inte några andra återrapporteringskrav till Försvars-makten angående Försvarshögskolans verksamhet. I regleringsbrevet till Försvarsmakten begär regeringen inte att Försvarsmakten ska göra någon bedömning av vilka effekter Försvarshögskolans utbildningar har för försva-ret. Inte heller begär regeringen att Försvarsmakten ska redovisa på vilket sätt skolans utbildningar har motsvarat Försvarsmaktens behov. I sin årsredovisning för beskriver Försvarsmakten översiktligt den utbildning Försvarsmakten hade beställt av Försvarshögskolan. Av årsredo-visningen framgår hur många elever hade utbildat åt Försvarsmakten samt kostnaderna för utbildningarna. Av årsredovisningen framgår att Försvarsmakten var nöjd med Försvarshögskolans verksamhet. Försvarsmakten bedömde att Försvarshögskolan hade genomfört de olika beställningarna med "god måluppfyllnad" och "bra resultat". En jämförelse mellan årsredovisning och den visar att Försvarsmaktens redovisning hade förändrats. I årsredovisningen redogjorde Försvarsmakten i korthet för på vilket sätt Försvarsmakten hade tillgodogjort sig den genomförda utbildningen vid . Bland annat framgår att officerare hade tillträtt planerade chefsbefattningar efter genomförd utbildning vid . I årsredovisningen angavs också att vissa utbildningar på Försvarshögskolan hade resulterat i att krigsorganisationens behov av officerare på denna nivå under utbildningsåret hade uppnåtts. Försvarsmakten klargjorde också att utbildningen vid hade medfört att eleverna var lämpliga att befordra till högre militära tjänstegrader. Några sådan redovisningar finns inte i årsredovis-ningen för . I årsredovisningen klargjorde Försvarsmakten varken utbild-ningsbehov eller vilka krav Försvarsmakten hade ställt på Försvarshögsko-lan. Inte heller finns det där någon redogörelse för på vilket sätt beställning-arna till Försvarshögskolan hade bidragit till en bättre Försvarsmakt eller till ett bättre försvar. Regeringens krav på forskning I regleringsbrevet till Försvarsmakten finns det inget avsnitt som handlar om Försvarsmaktens forskningsuppdrag till Försvarshögskolan. Inte heller i regleringsbreven försökte regeringen styra Försvarsmaktens forskningsuppdrag till Försvarshögskolan. Av reglerings-brevet för framgår visserligen att Försvarsmakten under budgetåret ska beställa forskning vid . Regeringen begärde att För-svarsmakten skulle redovisa vilken forskning som hade beställts från För-svarshögskolan. I övrigt har regeringen inte ställt några krav i regleringsbre-vet på Försvarsmaktens beställningar till Försvarshögskolan: regeringen har inte ställt krav på att Försvarsmakten ska redovisa hur mycket forskningen som Försvarsmakten har beställt regeringen har inte krävt att Försvarsmakten ska redogöra för motiven till att myndigheten har beställt viss forskning regeringen har inte begärt att Försvarsmakten ska redovisa resultatet av den beställda forskningen regeringen har inte begärt att Försvarsmakten ska redovisa en bedöm-ning av vilken användning Försvarsmakten och försvaret har av forskningen. I årsredovisningarna redogjorde Försvarsmakten kort för de forsk-ningsuppdrag som myndigheten hade lämnat till Försvarshögskolan. Enligt Försvarsmaktens bedömning hade huvuddelen av forskningsuppdragen ge-nomförts i enlighet med beställningarna. Försvarsmakten rapporterade också om kostnader och att det inom några forskningsområden förelåg vissa förse-ningar. I årsredovisningen finns det ingen redovisning av motiv till varför För-svarsmakten hade beställt viss forskning. Inte heller redogjorde Försvars-makten i årsredovisningen för vilken användning Försvarsmakten och för-svaret hade haft av forskningen. Försvarsmaktens återrapportering bygger på Försvarshögskolans redovisning Företrädare för Försvarsmakten och Försvarshögskolan har uppgett att av-snitten i Försvarsmaktens årsredovisning som handlar om Försvarshögsko-lan kommer direkt från Försvarshögskolan. Försvarsmakten använder t.o.m. Försvarshögskolans formuleringar i sin årsredovisning. Regeringens styrning av ÖCB Sammanfattning: Regeringen begär att både ÖCB och Försvarshögskolan ska utvärdera Försvarshögskolans utbildningar. Hos myndigheterna finns det stor osäkerhet om vad regeringen vill att respektive myndighet ska redovisa. I regleringsbrevet till ÖCB för finns inga avsnitt som handlar om beställningar till Försvarshögskolan. Regeringen försökte således inte styra ÖCB att göra beställningar hos Försvarshögskolan. övergick Försvarshögskolans högre totalförsvarsutbildning till att vara avgiftsfinansierad. hade den högre totalförsvarsutbildningen finansierats med ett anslag direkt till Försvarshögskolan. I samband med övergången till avgiftsfinansiering har regeringen valt att bestämma hur mycket utbildning ÖCB ska köpa från Försvarshögskolan. Genom att ställa krav på ÖCB i regleringsbrevet ville regeringen eliminera risken för att ÖCB inte skulle beställa högre totalförsvarsutbildning från Försvarshögskolan. Regeringen har bestämt att ÖCB måste köpa högre totalförsvarsutbildning vid för . Regeringen vill att ÖCB ska utvärdera utbildningarna I regleringsbrevet till ÖCB har regeringen begärt att ÖCB ska utvärdera den högre totalförsvarsutbildningen. ÖCB ska bl.a. ut-värdera i vilken mån utbildningen bidragit till att målgrupperna fått bättre totalförsvarskunskap. ÖCB ska också "utforma och lämna en samlad bild vad gäller utbildningsbehov för det civila försvaret" (Fo98/2610/ESU, s. 53). Mot bakgrund av att Försvarshögskolan en-dast hade genomfört en del av ÖCB:s beställningar var ÖCB:s redovisning i delårsrapporten för kort. I en mening redovisar ÖCB: "Arbetet pågår enligt plan" (ÖCB dnr 2-961/99, s. 12). Företrädare för har i intervjuer förklarat att regeringens krav i regle-ringsbrevet innebär att ÖCB kommer att utvärdera nyttan av Försvarshög-skolans utbildningar. ÖCB har därför upphandlat en konsult som ska genom-föra effektutvärderingar. Ett första resultat av detta arbete kommer enligt myndigheten att märkas i årsredovisningen . Försvarshögskolan och ÖCB vill att regeringen ska bli tydligare Av tidigare avsnitt framgår att regeringen begär att både ÖCB och Försvars-högskolan ska utvärdera skolans utbildningar. Inom Försvarshögskolan och ÖCB har det funnits osäkerhet om vad regeringen vill att respektive myndig-het ska redovisa. Man anser därmed att regeringens återrapporteringskrav medfört dubbelarbete för myndigheterna. Av samtal med företrädare för respektive Försvarshögskolan framgår att myndigheterna har olika förutsättningar att utvärdera Försvarshögskolans verksamhet. ÖCB har ansvar för att samordna utbildningsbehovet inom det civila försvaret. ÖCB anser det därför naturligt att ÖCB ansvarar för att utvärdera de civila deltagarnas nytta av skolans utbildningar. Regeringen gör skillnad mellan ÖCB och Försvarsmakten Som framgått är ÖCB inte ensam beställare av högre totalförsvarsutbildning. Regeringen har bestämt att också Försvarsmakten måste upphandla högre chefsutbildning för totalförsvaret vid . Regeringen kräver också att Försvarsmakten ska köpa kurser vid med anled-ning av samarbete i Partnerskap för fred (PFF). Regeringen begär att ÖCB ska utvärdera den högre utbildningen för total-försvaret men ställer inte motsvarande krav på Försvarsmakten. I reglerings-brevet till Försvarsmakten finns det inga specifika krav på att Försvarsmak-ten ska utvärdera den utbildning som myndigheten köper från Försvarshög-skolan. I regleringsbreven för har regeringen en-dast utryckt ett generellt återrapporteringskrav som också omfattar För-svarsmaktens övriga stödmyndigheter: "Försvarsmakten skall i årsredovis-ningen redovisa sin uppfattning om kvaliteten på de tjänster som tillhanda-hålls av de myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten" (Fo97/2666/ESU, s. 7, Fo98/2610/ESU, s. 33). I regleringsbreven till Försvarsmakten förklarar regeringen inte närmare vad återrapporteringskravet avser. Regeringen begär inte att Försvars-makten ska göra någon bedömning av vilka effekter Försvarshögskolans utbildningar har för försvaret. Inte heller begär regeringen att Försvarsmak-ten ska redovisa på vilket sätt skolans utbildningar har motsvarat Försvars-maktens behov. Mot bakgrund av att både ÖCB och Försvarsmakten är beställare av den högre totalförsvarsutbildningen är det enligt Försvarshögskolans represen-tanter angeläget att Försvarsdepartementet samordnar sina regleringsbrev till myndigheterna. Företrädare för Försvarshögskolan menar att regeringens olika krav på ÖCB och Försvarsmakten har lett till att de båda myndighet- erna ställer olika krav på samma utbildning. Situationen med olika krav medför enligt Försvarshögskolans representanter problem när skolan ska genomföra utbildningen. Regeringens krav på forskning Som framgått har regeringen inte försökt styra Försvarsmaktens forsknings-uppdrag till Försvarshögskolan. Regeringen begär emellertid att ÖCB ska redogöra för den forskning myndigheten beställer från Försvarshögskolan och andra utförare. Av regleringsbrevet till ÖCB för framgår att ÖCB ska redovisa: motiv till de forskningsbeställningar som myndigheten lämnat för det civila försvaret en översiktlig redovisning av de forskningsuppdrag som myndigheterna i det civila försvaret lämnat hur forskningsresultaten har förmedlats till myndigheter, organisationer m.fl. i det civila försvaret i vilken mån tidigare genomförd forskning har medfört att myndigheter, organisationer m.fl. i det civila försvaret har utvecklat beredskapsför-mågan övriga viktiga aktiviteter och analyser som ÖCB eller andra myndighe-ter och organisationer har genomfört för att tillgodose kunskapsbehovet i det civila försvaret. 6 Den informella resultat- och budgetdialogen Sammanfattning: Trots att Försvarshögskolan är avgiftsfinansierad är För-svarsdepartementets informella resultat- och budgetdialog med Försvarshög-skolan utformad på samma sätt som med myndigheter som är finansierade med an-slag. Informella kontakter är ett viktigt komplement till regeringens formella styrning av myndigheter. Regeringen använder den informella dialogen bl.a. för att förtydliga och kommentera fattade beslut. Genom informella kontakt-er får också regeringen synpunkter från myndigheterna i olika sakfrågor. Myndigheterna i sin tur kan genom informella kontakter begära att reger-ingen t.ex. förtydligar ett återrapporteringskrav (SOU 1997:15). Undersökningar visar att de informella kontakterna mellan departementen och myndigheterna är som mest intensiva under två perioder . En budgetdialog brukar hållas inför det att departe-menten ska skriva sina regleringsbrev till myndigheterna. Den andra period-en infaller då regeringen inför arbetet med budgetpropositionen för en resultatdialog med myndigheterna. Under resultatdialogen följer reger-ingen upp och utvärderar myndigheternas verksamhet . Hur budget- och resultatdialogen är utformad varierar beroende på vilka rutiner de olika departementen har byggt upp med sina myndigheter. Vissa departement ägnar mycket tid åt att förbereda och genomföra den informella dialogen. Andra departement lägger mindre tid på de informella kontakterna med myndigheterna (ESV 1999:19). En tanke med avgiftsfinansiering var att statsmakterna skulle delegera be-slutsfattande om Försvarshögskolans utbildningar till Försvarsmakten och andra beställare (SOU 1993:42). Genom att Försvarsmakten fick stort inflyt-ande över Försvarshögskolans verksamhet skulle officersutbildningen bli efterfrågestyrd utifrån försvarets behov. Trots att Försvarshögskolan är avgiftsfinansierad är Försvarsdepartemen-tets informella resultat- och budgetdialog med Försvarshögskolan utformad på samma sätt som med myndigheter som helt finansieras med anslag. Försvarsdepartementets budgetdialoger med Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan är i princip utformade på samma sätt. Dialogerna äger rum och inleds med att Försvarsdepartementets handläggare tar fram utkast till regleringsbrev. Utkasten diskuteras sedan ingående av För-svarsdepartementets handläggare och handläggarna vid de olika för-svarsmyndigheterna. Representanter för brukar också närvara vid diskussionerna. Utgångs-punkten för diskussionerna är uppfatt-ningen om hur regleringsbreven har fungerat samt vad budgetpropositionen innebär för kommande regleringsbrev. Efter mötena har tjänstemännen i Försvarsde-partementet och försvarsmyndigheterna ytterli-gare några kontakter genom framför allt telefonsamtal och fax. svarsmyndigheterna ingår i regel också i en första delning av texter där myn-digheterna kan ge synpunkter på utkast till de nya regleringsbreven. Försvarsdepartementets ledning är redan i ett tidigt skede inkopplad i ar-betet med regleringsbreven. Enligt uppgifter från Försvarsdepartementet brukar departementsledningen fortlöpande ge synpunkter på innehållet i regleringsbreven. Försvarsdepartementets resultatdialoger med Försvarsmakten, ÖCB och Försvarshögskolan är utformade enligt samma principer som budgetdialog-erna. träffar tjänstemän i Försvarsdepartementet före-trädare för försvarsmyndigheterna. Under mötena brukar också företrädare för närvara. Vid sidan om den formaliserade budget- och resultatdialogerna träffas För-svarsdepartementets ledning och försvarsmyndigheternas verksledningar för att diskutera olika sakfrågor. Kontakterna är i stor utsträckning händelsestyrda och beror på det aktuella informationsbehovet hos respektive parter. På motsvarande sätt är de informella kontakterna på tjänstemannanivå utformade när det gäller Försvarsdepartementets kontakter med Försvarshög-skolan. brukar departementet begära in information eller diskutera olika sakfrågor med Försvarshögskolan. Försvarsdepartementet brukar dock inte ha några övriga informella kontakter med Försvarsmakten och ÖCB om Försvarshögskolan. 7 Försvarshögskolans dialog med Försvarsmakten Sammanfattning: Relationen mellan Försvarshögskolan och Försvarsmak-ten ska vara affärsmässig. Dokumentationen är dock ofullständig i flera avseenden. Försvarshögskolan och Försvarsmakten har tillsatt en arbetsgrupp för att utveckla dokumentationen. Relationen mellan myndigheterna bygger i stället på informella kontakter. Företrädare för både Försvarshögskolan och Försvarsmakten anser att myn-digheterna har bra samarbete tack vare de informella kontakterna. Avgiftsfinansiering började tillämpas på huvuddelen av nuvarande Försvarshögskolan. Trots att avgiftsfinansieringen tillämpats dröjde det länge innan det upprättades ett avtal mellan Försvarshögskolan och För-svarsmakten. Först från har det funnits ett avtal som reglerar relationerna mellan myndigheterna. utgick de båda för-svarsmyndigheterna från en tradition som efterhand hade utvecklats mellan myndigheterna. Informella kontakter var ett mycket viktigt inslag i denna tradition. Enligt det nya samordningsavtalet ska relationen mellan myndig-heterna präglas av långsiktighet och affärsmässighet: "Relationerna mellan parterna skall präglas av ett långsiktigt synsätt, öppen-het, förtroende och insyn samt affärsmässighet. Affärsmässighet i betydelsen att ansvars- och rollfördelningen skall vara definierad för varje åtagande, att ekonomiska mellanhavanden behandlas stringent och speglar ansvarsfördel-ningen samt att respekt upprätthålls för gjorda överenskommelser. Genom affärsmässighet i relationerna skapas grun-den för båda myndigheterna att utforma effektiva styrformer". Källa: Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan Av samordningsavtalet framgår att Försvarsmakten efter samråd med För-svarshögskolan beslutar om målen för skolans nivåhöjande officersutbildning och för kurser inom fackprogrammet. Försvarshögskolan svarar för att ut-bildningarna kvalitetssäkras. Enligt avtalet är det Försvarsmakten som be-stämmer vilken personal som ska genomgå en viss utbildning vid skolan och när detta ska inträffa. Försvarshögskolan bestämmer slutligen vilka av För-svarsmaktens kandidater som ska bli antagna till skolan. I praktiken väljer Försvarsmakten och Försvarshögskolan i samförstånd ut vilka elever som ska få börja på skolan. Båda myndigheterna förklarar att antagningsförfarandet fungerar bra. En beställning av utbildning från Försvarshögskolan inleds med att För-svarsmakten undersöker vilket behov myndigheten har av utbildade office-rare. Försvarsmakten har också underhandskontakter med Försvarshögskolan där man diskuterar olika utbildningsalternativ. ska Försvarsmakten lämna ett planeringsunderlag till Försvars-högskolan. Försvarshögskolan ska lämna enskilda offer-ter för de beställningar som Försvarsmakten angivit i planeringsunderlaget. Enligt samordningsavtalet ska offerterna innehålla preciseringar av mål, delmål, prestationer, antal elever, ekonomi m.m. Av offerterna ska det också framgå vilket pris Försvarsmakten ska betala för prestationerna samt när prestationerna ska vara uppnådda. Efter dialog mellan Försvarsmakten och Försvarshögskolan ska Försvars-makten lämna en slutlig beställning till Försvarshög-skolan. Förutom preciseringar av mål, delmål, prestationer, antal elever och ekonomi ska den slutliga beställning innehålla Försvarsmaktens krav på återrapportering från Försvarshögskolan. För varje beställning ska det finnas en betalningsplan där ett pris avtalas för hela beställningen och för varje avstämning. För varje avstämning ska Försvarsmakten ange vilken presta-tion Försvarshögskolan ska utföra, vilket pris Försvarsmakten ska betala för prestationen samt när prestationen ska vara uppnådd. En genomgång av Försvarshögskolans offerter för visar att skolan inte lever upp till de krav som ställs i samordningsavtalet. Offerterna är ytterst översiktliga. har Försvarshögskolan lämnat offerter för ca till Försvarsmakten utan att precisera mål, delmål eller prestationer. Försvarshögskolan hänvisar till att Försvarsmakten kan läsa om de olika utbildningarnas omfattning och mål i skolans kurskatalog och underliggande Kurskatalogen är emellertid i första hand avsedd för blivande elever som intresserar sig för skolans utbildningar. I kurskatalogen saknas information som en offert ska innehålla enligt de krav som ställs i samord-ningsavtalet. Kurskatalogen innehåller t.ex. ingen betalningsplan som grun-das på en eller flera avstämningar. Företrädare för Försvarshögskolan har i intervjuer bekräftat att information om skolans utbildningar i kurskatalogen och underliggande projketplaner inte uppfyller de krav som ställs i samordningsavtalet. För att komma till rätta med bristerna tillsatte Försvarshögskolan och Försvarsmakten en gemensam arbetsgrupp. Arbetsgruppen har som huvudsakligt syfte att ta fram en dokumentmall för offerter, beställningar och återredovis-ning. Enligt företrädare för Försvarshögskolan och Försvarsmakten kommer gruppens arbete att leda till att de formella rutinerna mellan de båda myndig-heterna förbättras. Inte heller Försvarsmakten uppfyller kraven i samordningsavtalet. För-svarsmaktens beställningar har varit utformade på samma sätt som Försvarshögskolans samlade offerter. Även i beställningarna saknas preciseringar av mål, delmål och prestationer. Inte heller innehåller beställ-ningarna några betalningsplaner eller krav på återrapportering. Enligt samordningsavtalet ska Försvarsmakten och Försvarshögskolan ge-nomföra en periodisk uppföljning i form av kvartals- och delårsrapporter för lagda beställningar. Utöver denna redovisning ska Försvarshögskolan skicka rapporter till Försvarsmakten för varje avtalad prestation som skolan har genomfört. Försvarshögskolans kvartalsrapporter är översiktliga. Rapporterna som nor-malt består av en till tre sidor är att betrakta som avvikelsedokument. I kvartalsrapporten anger Försvarshögskolan om den genomförda verksamhe-ten inte motsvarar Försvars-maktens beställningar. Enligt samordningsavtalet kan någon av parterna begära omförhandling om den ekonomiska avvikelsen bedöms bli större än . Det har dock inte inträffat att skolan har behövt begära omförhandling. Handläggare i Försvarsmakten har också uppgett att det aldrig funnits anledning för Försvarsmakten att ta initiativ till en omförhandling. I rapporterna för de tre första kvartalen bedömde För-svarshögsko-lan att gjorda beställningar skulle levereras i enlighet med framlagda planer. Försvarshögskolan meddelade att resursåtgången blivit lägre än be-räknat men att det inte fanns något behov av omförhandlingar. Försvars-makten har inte riktat några invändningar mot Försvarshögskolans kvartals-rapportering. 1999 följer de återrapporteringskrav som regeringen angett i regleringsbrevet till skolan för . Delårsrapporten innehåller samma sorts uppgifter som skolans årsredovisning. Försvarshögskolan konstaterar att verksamheten hade genomförts enligt uppgjorda planer. För respektive utbildningsområde lämnade Försvarshögskolan översiktliga bedömningar: "ställda mål har uppnåtts", "målen för utbildningarna är väl uppfyllda", "resultatet var gott" osv. Försvarshögskolan redogjorde också för hur många elever som hade blivit godkända eller examinerats. Därutöver består delårsrapporten av ett avsnitt om skolans forskningsverksamhet, en resultat- och balansräkning samt en rad nyckeltal. Försvarsmakten har inte haft några invändningar mot Försvarshögskolans delårsrapportering. Försvarshögskolans redovisning av genomförda prestationer Försvarsmakten betalar Försvarshögskolan först efter det att Försvarsmakten har godkänt de prestationer som skolan har genomfört. Prestationerna ska vara tydligt identifierade händelser. Enligt samordningsavtalet ska en presta-tion i regel vara en avslutad verksamhet där Försvarsmakten tillförts något konkret i form av t.ex. utbildad personal eller en forskningsrapport. Av sam-ordningsavtalet framgår att det inte får förekomma avstämningar som endast utgör en summering av flera prestationer utan samband. En avstämning ska vara knuten till en viss prestation och inte till vad som kan summeras . De avstämningar som Försvarshögskolan skickat till För-svarsmakten är lika översiktliga som de tidigare beskrivna offerterna och beställningarna. Inte i någon av de avstämningar som revisorerna har tagit del av har Försvarshögskolan preciserat mål eller delmål. I stället uppger Försvarshögskolan att målbeskrivningar finns återgivna i skolans kurskata-log. En avstämningsrapport består normalt av fem sex sidor och 20-40 avstäm-ningar.