frsrdg · GN04JO1 · 2000-01-01 00:00:00 — Fråga om rättsenligheten av polismyndighets beslut att med åberopande av 22 § första stycket 2 polislagen (1984:387) - numera 23 § första stycket 2 polislagen - spärra av motorcykelorganisationen i och ; även fråga om överklagbarheten av sådant beslut (Dnr 4044-1996) I en anmälan till JO begärde M.B. bl.a. att JO skulle granska i (numera i ) beslut att ut-rymma motorcykelklubben i och . anförde i denna del bl.a. följande. Jag anser att detta beslut strider mot grundlagen då det hindrar oss från att bedriva vår grundlagsskyddade förenings- och mötesfrihet i våra egna loka-ler. Vi har vid ett flertal tillfällen utsatts för attentat med i huvudsakligen materiella skador som följd. Jag finner det absurt att vi genom att bli utsatta för brott också straffas genom att nekas till-träde till våra lokaler. Jag vågar påstå att den paragraf Wranghult stödjer sig på knappast är ämnad att användas på detta sätt. Jag finner det skrämmande att myndigheterna börjar att manipulera och tänja på lagarna för att komma åt en obekväm grupp i samhället. Handlingar i polismyndighetens ärende AA429-14585-96 granskades, däribland myndighetens beslut den 3 och , Länsrättens i beslut i mål Ö 8026-96E och beslut i ärende 657-11673/96. Därutöver genomgicks Kammar-rättens i beslut i mål 7387-1996. under utredningen granskades ytterligare handlingar, bl.a. brotts-platsundersökningsprotokoll och i beslut i ärende 657-13358/96. Innehållet i de granskade handlingarna Av de genomgångna handlingarna framgick i huvudsak följande. beslutade polismyndigheten - genom läns-polis-mästaren - med stöd av dåvarande 22 § polislagen (1984:387) om utrymning och tillträdesförbud beträffande två fastigheter som disponerades av motorcykelklubben . Beslutet innebar att fastigheterna 2:58 i och Idrotten 7 i skulle ut-rymmas . Fastigheterna belades vidare med tillträdesförbud till . I beslutet för-ordnades också att nödvändigt fastighetsunderhåll fick utföras i samråd med polismyndigheten. Enligt ett tilläggsbeslut omfattade tillträdesförbudet även fastigheten 2:72 i . Som bakgrund till beslutet angavs bl.a. följande. har förekommit eldgivning vid ett flertal tillfällen med pansarskott mot fastigheten 2:58, 14 i . har även spränggranater använts. Fastigheten brukas av motorcykelklubben . exploderade en spräng-laddning som var anbringad på fastigheten 7 i (korsningen ). Fastigheten brukas av motorcykelklubben . Ingen gärningsman har kunnat identifieras. Starka misstankar föreligger att anslagen ingår som ett led i en kamp mellan de rivaliserande motorcy-kelklubbarna Hells och Bandidos och som innehåller inslag av eldstrider, bombattentat m.m. på gator och torg i och . har förelegat en påtaglig risk att kringboende eller andra kommit till skada. Till följd av explo-sionen skadades fyra kringboende. I syfte att förhindra uppre-pade våldshandlingar i anslutning till aktuella och förhindra att allmänheten härvid kommer till skada har polismyndigheten beslutat om ökad bevakning och tillsyn av lokalerna. Med hän-syn dock till den senaste händelsen i kan det ifrågasättas om dessa insatser är tillräckliga eller om ytterligare säkerhetshöjande åtgärder bör vidtas. En sådan åtgärd torde vara att verksamheten och därmed även boendet i upphör. Risken för attentat mot tomma lokaler får bedömas som ytterst minimal. Närmast till hands ligger att utrymma och förbjuda tillträde till aktu-ella lokaler jämlikt 22 § polislagen. Beträffande frågan om tillträdesförbudets varaktighet angavs i beslutet följande. Allmänt kan frågan ställas om lagstiftaren avsett att reglerna skulle vara tillämpbara i ifrågavarande situationer. Lagtexten lämnar utrymme för en sådan tillämpning. Förarbetena (prop. 1983/84:111) tar dock i huvudsak syfte på mer konkreta händelser som ligger för handen. Å andra sidan finns inte något som motsäger att reglerna kan tillämpas i förebyggande syfte under än det rena akutskedet. Åtgärden bör dock ges kort varaktighet och prövas fortlöpande. får bedömas vara lämplig varaktighet för ett förbud om inte uppkommande omständigheter föranleder annat ställningstagande. Av besluten framgick inte om de kunde överklagas. Beslutet överklagades emellertid av bl.a. Euro Consult i (Euro Consult), som ägde fastigheten 7, till såväl Länsrätten som i . vidarebefordrade överklagandena till både länsrätten och . I missivbreven till dessa myndigheter anförde polis-myn-dig-heten bl.a. följande. anser att beslutet inte kan överklagas eftersom det är ett polisoperativt beslut. Ståndpunkten är emellertid tveksam, bl.a. med hänsyn till bestämmelsen i 8 kap. 1 § polisförordningen (1984:730). Med hänsyn härtill och då det föreligger ett stort allmän-intresse att få beslutet prövat, är polismyndigheten inte beredd att avvisa besvären utan överlämnar ärendet till såväl som länsrätten för prövning. Länsrätten avvisade Consults överklagande på den grunden att det inte finns någon bestämmelse som anger att polismyndighets beslut enligt polislagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstolen anförde vidare bl.a. att det syntes vara möjligt för Euro Consult att ansöka om rättsprövning hos kammarrätten enligt lagen (1988:205) om rätts-prövning av vissa förvaltningsbeslut, och att denna möjlighet torde gå före eventuella möjligheter till domstolsprövning genom hänvisning till artikel 6 i . avvisade Consults överklagande på den grunden att det i polislagen saknas regler om rätt till överklagande och fullföljdshänvisningen i 8 kap. 1 § polisförordningen (1984:730) uppfattas endast avse beslut enligt förordningen. Genom beslut den 11, 18 och förlängde polismyndigheten tillträdesförbudet till de nämnda fastigheterna - med i taget - till . I det förstnämnda beslutet påpekade polismyndigheten att Hells i hade utsatts för ytterligare ett attentat . I samtliga beslut angavs att de kunde överklagas till Kammarrätten i samt i beslutet angav polismyndigheten därutöver under . Mot polismyndighetens ovannämnda beslut har fastighetsägaren anfört besvär både hos och länsrätten. Båda instanserna har i olika beslut avvisat överklagandet. Länsrätten har i beslut angett som sin bedömning att det bör finnas möjlighet att efter ansökan hos kammarrätten erhålla domstolsprövning av polismyndighetens beslut. följer länsrättens uppfattning i besvärsfrågan. Euro Consult överklagade polismyndighetens beslut till kammarrätten med yrkande att beslutet skulle upphävas. Med hänsyn till vad länsrätten och polismyndigheten hade uttalat om möjligheten att ansöka om rättsprövning tolkade kammarrätten Euro Consults överklagande även som en begäran om rättsprövning. I beslut avvisade kammarrätten överklagandet och begäran om rättsprövning. Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att ett beslut som innebär ett s.k. faktiskt handlande inte kan angripas genom överklagande. I ärendet är det emellertid fråga om ett skriftligt upprättat beslut som inneburit inskränkningar i bolagets rätt att disponera sin fastighet samt att tillträdesförbudet har gällt . Kammarrätten finner att polismyndighetens beslut inte kan bedömas vara ett faktiskt handlande utan att det har karaktären av ett överklagbart beslut. På grund härav och då polismyndighetens beslut kunde överklagas till enligt 8 kap. 1 § polisförordningen kan rätts-pröv-ning inte komma i fråga. Euro Consults överklagande överlämnades sedan till för prövning. avslog Consults överklagande på den grunden att polismyndighetens beslut att spärra av fastigheten och sedan att förlänga beslutet var befogat. Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande över dels vad M.B. anfört om de aktuella besluten, dels grunden för att låta tillträdesförbuden bestå , dels polismyndighetens hantering av de inkomna överklagandena, dels vilka överväganden som föregick beskeden om att polismyndighetens beslut den 11, 18 och kunde överklagas. genom Hans Wranghult kom in med ett remissvar. Yttrandet över de nämnda punkterna framgår nedan. Remissvaret i övrigt har bifogats beslutet. Yttrande över de punkter JO begärt 2.1 Vad M.B. anfört i sin anmälan till JO Den grundlagsstadgade mötesfriheten innebär enligt 2 kap 1 § regeringsformen en frihet att anordna och bevista sammankomst. Enligt samma lagrum definieras föreningsfrihet som frihet att samman-sluta sig med andra för allmänna eller en-skilda syften. Mötesfriheten får enligt 2 kap 12 och 14 §§ med hänsyn till ordning och säkerhet begränsas genom lag. beslut är fattade med stöd av polislagen och utgör således ingen otillåten inskränkning i mötesfriheten. Såvitt polismyndigheten kan finna har föreningsfriheten i regerings-formens me-ning inte alls påver-kats av polismyndighetens beslut. Synpunkten att Hells är utsatta för brott och därefter straffas genom att nekas tillträde till vissa lokaler grundas på ett alltför ytligt betraktelsesätt. Den åberopade 22 § polislagen har inget repressivt syfte utan är till för att avvärja brott eller bereda skydd mot brott. För att nå detta syfte kan det bli nödvändigt att tole-rera olägenhet eller skada för någon part. Så är regelmässigt fallet vid bombhotsut-rymningar som "straffar" exempelvis oskyldiga affärsidkare som inte får sälja och oskyldiga kunder som inte får handla. överväganden inför vart och ett av de fyra besluten och även fortlöpande där-emellan innehöll bl.a. en avvägning mellan å ena sidan behovet att avvärja ytterligare brott och bereda allmänheten skydd och å andra sidan olägenhe-ten för dem som inte tilläts att disponera fastigheterna. Enligt polismyndighetens bedömning vägde det förstnämnda intresset tyngst. Av betydelse var bl.a. att ingen av de två fastigheterna utgjorde enda boende-möjligheten och såvitt känt var det ingen som blev husvill på grund av tillträdesförbudet. Enligt uppgift i en be-svärsinlaga från ombudet för Malmöfastighetens ägare var Hells Angels-medlem-marna endast tillfälliga besö-kare i fastigheten. För att lindra olägenheterna för dem som hade dispositionsrätt till fastig-heterna beslöt polismyn-digheten dels om tre dagars respit att genomföra beslutet, dels att tillträde för nödvändigt fastig-hetsunderhåll m.m. fick ske som förbudet gällde. M.B:s synpunkter kring att manipulera och tänja på lagarna bemöts under 2.2 nedan. 2.2 Grunden för att låta tillträdesförbuden bestå Det har ifrågasatts - bl.a. i M.B:s anmälan - om 22 § polislagen är tillämplig i den situation som förelåg. Enligt polismyndighetens uppfattning är det helt klart att lagtextens förut-sättningar var uppfyllda vid första beslutet . Av särskilda skäl - upprepade attentat mot Hasslarpsfastig-heten och bomb-attentatet mot Malmöfastigheten samt vad i övrigt var känt för polis-myndigheten - kunde påtaglig risk anses föreligga för brott som innebar allvarlig fara för liv eller hälsa och för omfattande förstörelse av egendom. Risken för nya brott var med hänsyn till de tidigare attackerna knuten till platserna för de två fastigheterna som omfattades av förbudet. Målet för de befarade attackerna bedömdes vara inte fastigheterna i sig utan de Hells Angels-med-lemmar som kunde befinna sig inne i fastigheterna. Genom till-trädesförbudet förhindrades dessa att på de angivna platserna utgöra måltavla för nya attentat. Därigenom kunde förbudet förutses ha effekten att avvärja nya brott och bereda skydd för kringboende och Hells Angels-medlemmarna själva. prövade särskilt frågan om proportionalitet enligt polislagens principer. Alterna-tiva åtgärder diskuterades. Därvid konstate-rades bl.a. att enbart polisbevakning av fastigheterna inte skulle vara tillräck-lig i det rådande läget. Jämförelse kan göras med attentatet i , där be-vakning med ett 30-tal polismän inte kunde förhindra beskjutning med pansar-skott. Vad gäller beslutens giltighet i tiden - sammanlagt - vill polismyndig-heten anföra föl-jande. Polislagen ger ingen tidsgräns för giltighet av beslut enligt 22 §. De exempel på tillämpning som ges i förarbetena (SOU 1982:63 och regeringens proposition 1983/84:111) indikerar att sådana beslut bör omfatta en relativt kort tidrymd. Po-lislagen och dess förarbeten tolkas av polismyndighe-ten så att beslut inte får bestå längre än att de i bestämmelsen angivna förutsätt-ningar-na är uppfyllda. valde därför att tidsbegränsa det första beslutet till . gjordes en kontinuerlig avstämning av läget och en förnyad prövning som utmynnade i att rekvisiten i 22 § polislagen alltjämt var uppfyllda. Bedöm-ningen påverkades självfallet av att mc-kriget fortsatte med bl.a. attentatet i Kö-penhamn vilket manifesterade att risknivån och därmed behovet av skydd och avvärjning låg på en synnerligen hög nivå. Attentatet i och de spaningsuppgifter polisen hade tillgång till bekräftade riskbedöm-ningen ytterligare. För-utom den reella risken för nya våldsdåd förelåg under hela oktober månad ett synnerligen starkt behov att återställa lugn och trygghet bland den berörda allmänheten, vilket är en av polisens vikti-gaste uppgifter. Inte minst sistnämnda aspekt påverkade intresseavvägningarna vid beslutstillfäl-lena. Redan före attentatet mot Malmöfastigheten fördes överläggningar mellan och polis-myndigheten om på vilken väg Hells kunde förmås flytta ut från centrala staden. Dessa strävanden fortsatte . Under tredje och fjärde veckan av tillträdesförbudet fanns en lösning i sikte som innebar att hyrde Malmöfastigheten av dess ägare. Hyres-kontrakt med detta in-nehåll trädde i kraft som tillträdesförbudet upphörde den 3 novem-ber. Därmed förelåg annan rättslig grund att förebygga Hells närvaro i Malmö-fastigheten och därav framkallade risker för allmänheten. 2.3 hantering av inkomna överklaganden Euro Consult i inlämnade till polismyndigheten vid kontorstidens slut två överklaganden beträffande Malmöfastigheten. Det ena överklagandet var ställt till länsrät-ten, det andra till . Med hänsyn till ett yrkande om inhibition sökte undertecknad ome-delbart telefonkontakt med läns-rätten och . Ingen tjänsteman var då anträffbar. Först nådde jag telefonkontakt med tf. lagmannen i länsrätten och länsrådet vid . Dessa båda informerades om överklagandena och yrkandet om inhibition samt att handlingarna skulle överlämnas vid arbetstidens början måndagen den 7 okto-ber. Så skedde med likalydande missivskrivelser från polismyndigheten, daterade - - -. I missivskrivelserna förklarar polismyndigheten som sin uppfattning att beslutet inte kan överkla-gas men att polismyndigheten överlämnar ärendet till såväl läns-styrelsen som länsrätten för pröv-ning. Ägarna till Hasslarpsfastigheten överklagade polismyndighetens beslut den 3 ok-tober 1996 beträf-fande sin fastighet. Handlingarna kom till polismyndig-heten per fax och per post . Även dessa handlingar in-nehöll inhibitionsyrkande och var ställda till såväl länsrätten som . Handlingarna överlämnades till båda instanserna med likalydande missivskrivelser - - - . inkom till polismyndigheten ett överklagande från Euro Consult i . Överklagandet var ställt till kammarrätten i och gällde polismyndighetens beslut beträffande Malmöfastigheten. översände handlingarna till kammar-rätten med missivskrivelse - - -. 2.4 Överväganden som föregick besked om överklaganden Beslut enligt 22 § polislagen anses i vanliga bombhotsärenden inte kunna överkla-gas. Vid första beslutstillfället fann polismyndigheten att besvärsrätt i detta ärende visserligen vore önskvärd med hänsyn till såväl prejudikatsintresset som fastighetsägarnas intresse. Emellertid an-såg polismyndigheten det vara mest korrekt att hålla fast vid huvudregeln att beslut enligt 22 § polislagen inte kan överklagas. I olika beslut den 7, 8 och - - - kom både och länsrätten till samma resultat. Båda instanserna avvisade därför över-klagandet. Länsrätten gjorde bedömningen att det bör "finnas möjlighet att efter ansökan hos kammarrätten erhålla domstolsprövning av po-lismyndig-hetens nu ifrågavarande beslut genom rättsprövning". Detta besked från länsrätten vägledde polismyndigheten att ge full-följdshänvis-ning till kammarrät-ten i besluten den 11, 18 och . Av förbiseende an-gavs rättsmedlet besvär i stället för rättsprövning. Enligt ett nyhetsmeddelande från TT - återgivet i dagspress - har en tjänsteman hos JO - - - påstått att "de överklagande hänvisades hit och dit i rättsväsendet". vänder sig mot denna beskrivning. När länsrätten som överordnad instans kom till annan ståndpunkt i besvärsfrågan än polismyndigheten vore det fel av polismyndigheten att inte följa länsrättens avgörande i de tre besluten som därefter meddelades. Att kammarrätten kom till en tredje ståndpunkt i besvärsfrågan visar hur svårbedömd denna är. I ett beslut anförde chefsJO följande. I 2 kap. regeringsformen (RF) återfinns bestämmelser till skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a. mötes- och föreningsfriheterna (1 § första stycket 3 och 5). Enligt 6 § är vidare varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp samt mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. I 8 § slås rörelsefriheten fast innebärande bl.a. att medborgarna har frihet att förflytta sig inom landet. Det här nämnda skyddet gäller emellertid inte oinskränkt, utan begränsningar kan göras genom lag (12 §). Enligt 2 § polislagen (1984:387) (PL) hör till polisens uppgifter att bl.a. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att lämna allmänheten skydd och hjälp. För att möjliggöra för polisen att fullgöra dessa uppgifter har lagstiftaren bl.a. i vissa hänseenden begränsat skyddet för den enskilde enligt 2 kap. 6 § RF. I bl.a. 23 § PL finns regler av denna innebörd avseende polisens särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksamheten. Till följd av ändringar i polislagen, som trädde i kraft , fick den tidigare bestämmelsen i 22 § PL beteckningen 23 § PL utan att lagrummet ändrades i sak. När det i det följande hänvisas till 23 § PL åsyftas också 22 § PL i dess lydelse före . Bestämmelsen har följande lydelse. Kan av särskilda skäl risk anses föreligga att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats, får en polisman i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta 1. bereda sig tillträde till ett hus, rum, eller annat ställe för att söka efter sprängmedel, vapen eller något annat farligt föremål, 2. avstänga, utrymma, eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe, meddela förbud mot flyttande av visst föremål eller mot trafik med visst kommunikationsmedel eller vidta någon annan sådan åtgärd. Föreligger allvarlig risk för brott som avses i första stycket, får en polisman för att söka efter ett farligt föremål även kroppsvisitera personer som uppehåller sig på platsen. En åtgärd som avses i denna paragraf får endast om fara är i dröjsmål vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten. I 8 § PL finns regler om allmänna principer för polisingripanden. Lagrummet har följande lydelse. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättig-heterna som avses i 2 kap. regeringsformen får ej grundas enbart på bestäm-melserna i första stycket. I lagrummet finns regler bl.a. om behovs- och proportionalitetsprinciperna. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får ske endast när det är nödvändigt för den aktuella farans eller störningens avvärjande eller undanröjande. Proportionalitetsprincipen innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet (m.fl., Polislagen, 3:e uppl. s. 56). Tillämpningen av nuvarande 23 § polislagen Bestämmelserna i 23 § första stycket 1 och andra stycket PL innebär begränsningar av det i 2 kap. 6 § RF fastlagda skyddet mot husrannsakan och kroppsvisitation. Som framhöll i rättsfallet NJA 1996 s. 577 skall bestämmelser som inskränker grundlagsskyddande rättigheter tolkas restriktivt. Avstängningar, tillträdesförbud och andra i 23 § första stycket 2 PL angivna åtgärder innebär i motsats till paragrafen i övrigt normalt inte några inskränkningar av den enskildes grundlagsskyddande fri- och rättigheter. Det framstår emellertid som naturligt att samma restriktiva tolkningsmetod blir bestämmande för tillämpningen av paragrafen i dess helhet. Detta synsätt vinner också stöd i förarbetena till de gjorda ändringarna i polislagen. I dessa framhålls nämligen att det är väsentligt att olika former av ingripanden som riktar sig mot eller på annat sätt kan medföra negativa verkningar för enskilda så långt som möjligt grundar sig på uttryckligt och preciserat lagstöd (prop. 1996/97:175 s. 20). En allmän utgångspunkt är således att man har att iaktta särskild försiktighet vid tolkningen och tillämpningen av paragrafen. har gjort gällande att polismyndighetens beslut om tillträdesförbud innebar en kränkning av klubbmedlemmarnas förenings- och mötesfrihet. Den omständigheten att beslutet rent faktiskt gjorde det omöjligt för Hells att hålla föreningsmöten i de aktuella fastigheterna kan emellertid inte ses som en begränsning av dessa friheter i den bemärkelse som avses i 2 kap. 12 § RF. Någon sådan begränsning är nämligen inte åsyftad med regeln i 23 § första stycket 2 PL och den ingår inte heller som ett naturligt led i regleringen, utan denna har ett helt annat syfte (jfr prop. 1975/76:209 s. 154). En långvarig avspärrning av ett område med stöd av 23 § första stycket 2 PL skulle däremot kunna tänkas innebära en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Enligt förarbetena till 23 § PL utgör utrymningsåtgärder och avlägsnanden som innebär förflyttning en kortare sträcka inte frihetsberövande eller annat intrång i rörelsefriheten i regerings-formens mening. Detsamma sägs gälla en avspärrning som inte avser ett större område eller är av mera varaktig natur (prop. 1983/84:111 s. 133). Ett motsvarande resonemang kan föras beträffande en fastighetsägares äganderätt eller en hyresgästs nyttjanderätt. I förarbetena till den införda bestämmelsen i 24 § PL om polisens befogenheter att vid allvarliga ordningsstörningar spärra av områden eller utrymmen påpekas att en avspärr-ning undantagsvis kan innebära inte bara en begränsning i medborgarnas rörelsefrihet utan också ett intrång i den enskildes äganderätt (prop. 1996/97:175 s. 29). Det grundläggande kravet för att polisens befogenheter enligt 23 § PL skall inträda är att det av särskilda skäl anses föreligga en risk för att ett brott, som innebär allvarlig fara för liv och hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats. Som exempel på sådana situationer nämns i förarbetena bombhot, åtgärder till skydd för främmande statschefer, utländska sändebud och allmänna sammankomster samt ingripanden vid hot om sabotage och liknande (prop. 1983/84:111 s. 132 f.). Lagstiftaren har således ansett att det skall vara fråga om ett brott av särskilt kvalificerat slag. Däremot behöver inte brottsrisken vara kvalificerad utan bestämmelsen kan tillämpas även i sådana situationer där t.ex. ett bombhot kan antas vara falskt. I förarbetena framhålls emellertid att det är klart att sådana ingripande åtgärder som det här är fråga om inte bör få vidtas i mera allmänt förebyggande syfte utan alltid måste förutsätta att man verkligen kan peka på att det på grund av särskilda omständigheter föreligger en viss risk (a. prop. s. 134).