frsrdg · GN04RR8 · 2000-01-01 00:00:00 — I tabell R.2 redovisas alla de "gamla" garantier som utfärdats av RGK. Till denna grupp räknas alla garantier som inte har risktäckande . Här ingår således även en del garantier som ställts ut . Orsaken är att dessa garantier ställts ut inom en ram som beslutats av och att då även beslutat att garantin ej skall belastas med någon avgift. Tabell R.3 Gamla garantier övertagna från andra myndigheter Garantins ändamål - tidigare ansvarig myndighet belopp Garantier till internationella banker hos Finansdepartementet-/UD 56 305 UD:s personallån 11 1170 1170 344 SJ 172 Garantier utfärdade av länsstyrelser inom glesbygd (360 st garantier) 76 Lantbruksgarantier 760 11 0,4 0,4 Kammarkollegiet 0,4 Summa 60 020 Källa: Tabell R.4 Nya garantier utfärdade av Kommentar Stads--hypoteks-kassa 7 000 grundfondsförbindelse, ej tidsbegränsad Allmänna Hypoteks-bank 1 800 grundfondsförbindelse, ej tids-begränsad 74 pensionsgaranti, ej tidsbegräns. AB 300 grundfondsförbindelse, ej tids-begränsad 350 grundfondsförbindelse, ej tids-begränsad 478 flera datum 174 1992-1999 2,6 1992-2002 Lantbruksgarantier ca 2 Summa 11 181 Not: Samtliga nya garantier belastas med och finansieras över räntekonto. Elva garantier som varit belagda med har av RGK omklassificerats från gamla till nya garantier. För dem utgår som RGK anser vara riskavspeglande. Någon höjning av premierna har inte gjorts i samband med omklassificeringen. De garanterade låntagarna i denna grupp ingår i tabell R.4. Sammantaget svarar de nya garantierna för av det totala utestående garantibeloppet. Begreppen "gamla" och "nya" garantier i redovisning styrs således av om premierna anses vara risktäckande eller ej. Tidpunkten när garantierna utfärdades är inte avgörande. Hur stor får garantigivningen bli? De stora enstaka garantierna beslutas av från fall till fall och det finns inte någon på förhand bestämd ram för hur stor den samlade garantigivningen kan bli. Många av de enskilda garantierna saknar tidsbegränsning. Vissa av dem (kapitaltäckningsgarantierna) är också beloppsmässigt obegränsade i den meningen att staten har åtagit sig att svara för en viss kapitaltäckning, oavsett storleken på de belopp som kan krävas. De mindre garantierna till de areella näringarna har inte heller någon beloppsmässig ram. De regleras i stället genom författningar. Beslut om dessa garantier fattas numera av efter beredning hos länsstyrelserna. Statlig garantigivning kan betraktas som en form av statsstöd och lyder därmed under som i sin tur följer direkt av (artiklarna 92 och 93). Inom EU lyder dessa frågor under DG IV, som har hand om konkurrensfrågor. gäller att alla statliga garantier skall anmälas till kommissionen, dvs. det finns krav på obligatorisk förhandsanmälan. Men enligt uppgift från har detta inte tagits på allvar av medlemsländerna. Kommissionen har gjort försök att införa en mera strikt ordning på detta område. Nya initiativ från kommissionen har tagits och . Närmare upplysningar om dessa frågor ges i huvudrapporten. Intäkter och kostnader av garantier är sällan i balans. Intäkterna är förhållandevis små men regelbundna (utom vid de tillfällen man lyckas återvinna större belopp från tidigare infriade garantier), medan kostnaderna för att infria garantier är oregelbundna och svåra att prognostisera. Den statliga garantiverksamheten skiljer sig från vanlig försäkringsverksamhet genom att riskerna är mer koncentrerade, projekten större och kostnaderna för infrianden därför mycket mer ojämnt fördelade, både vad gäller belopp och tid. Ju större och mera unika de garanterade lånen är desto mer utpräglade blir dessa problem. Riskspridning i garantiportföljen är svår att åstadkomma i den statliga garantiverksamheten. Det gäller i synnerhet garantigivningen till stora enstaka projekt. Hur skall obalanserna ? Den nya garantimodellen innebär bland annat att intäkterna skall ökas genom att man tar ut risktäckande , eventuellt kombinerade med subventioner från statsbudgeten. Intäkterna skall föras till en garantireserv som skall användas för att bekosta såväl administration som de infrianden som kan bli aktuella . Intäkterna sätts in på ett räntebärande konto i RGK. En del av garantimyndighetens arbete består i att söka återvinna så mycket som möjligt av de fordringar som finns efter tidigare infriade garantier. När det gäller nya garantier skall dessa återvunna medel föras till garantireserven. När det gäller gamla garantier följer RGK sin tidigare praxis att föra eventuella återvinningar till respektive inkomsttitel. Eftersom garantier infrias som inte är kända på förhand, men då ofta med mycket stora belopp på en gång, kompletteras garantireserven med en obegränsad kredit som kan användas av garantimyndigheten vid behov. För krediten skall ränta betalas. över - ovisst hur lång - skall verksamheten balansera, dvs. den skall varken ge upphov till överskott eller underskott för statskassan. För att få en rättvisande bild av garantigivningens ekonomi krävs en lång analysperiod. Eftersom garantimodellen har införts så kan någon sådan bild inte erhållas. I det följande redovisas endast vissa aktuella upplysningar om storleken av garantiavgifter, infriade garantier, återvinningar och garantireserver. De samlade intäkterna av garantiavgifter uppgick till nära , vilket var ca mindre än året innan. Nedgången kan framför allt hänföras till gamla garantier (se tabell R.5). Orsaken var minskning av ett par stora garantiåtaganden som tidigare gett betydande intäkter. Tabell R.5 Intäkter av garantiavgifter m.m. 1997 1998 Intäkter av gamla garantier Garantiavgifter 129 24 Avgifter för kreditrisker 12 3 Omvärdering av garantifordran 1 1 Återföring av tidigare avsättningar 39 Summa 181 28 Intäkter av nya garantier Garantiavgifter 110 117 Räntor på räntekonto 3 10 Summa 113 127 Källa: årsredovisning 1998, s. 88 Återvinningar av fordringar efter tidigare infriade garantier uppgår för del till ganska blygsamma belopp. Detta gäller enligt uppgift generellt . Enligt årsredovisningen (finansieringsanalysen) var återvinningarna . Motsvarande belopp 1998 var . Återvinningarna hänförde sig främst till en speciell låntagare. Från övriga gäldenärer återvanns totalt ca . Drygt hälften av detta belopp avsåg lantbruks- och glesbygdsgarantier. Återstoden avsåg fartygsgarantier. (Källa: årsredovisning 1998 s. 53) som övertog ansvaret för garantier inom andra myndigheter () övertog man även ca 1 000 regressfordringar hos länsstyrelserna och . (Med regressfordran avses garantimyndighetens fordran på en tidigare garanterad låntagare efter det att garantin infriats). Dessa fordringar omfattade totalt . Arbetet med genomgång och återvinning av den övertagna stocken av fordringar har påbörjats . RGK har även en egen stock av fordringar som sammantaget uppgår till betydande belopp. Kostnader för infriade garantier behövde inga garantier infrias. infriades garantier för nära . (Källa: årsredovisning 1998, s. 82) De flesta infrianden gäller garantier som ställts ut via länsstyrelserna. Några större infrianden av egna garantier har inte behövt göras . De administrativa kostnaderna för garantiverksamheten var för nya garantier och för gamla garantier. Personalkostnaderna var jämnt fördelade på gamla och nya garantier (1,för vardera gruppen). Garantireserv för nya garantier Avgifter för nya garantier placeras på räntekonto i . Behållningen uppgick till . RGK har dessutom tillgång till en obegränsad kredit som är knuten till kontot. Finansiering av äldre garantier Någon säkerhetsreserv finns inte för äldre garantier, varför statens budget kommer att belastas stötvis då garantier måste infrias. Vissa garantiavgifter betalas visserligen för en del av de äldre garantierna (se tabell R.5), men dessa avgifter är inte risktäckande och de används inte för att bygga upp någon särskild reserv utan förs direkt till inkomsttitel. Inom planeras en genomgång och värdering av samtliga äldre garantier i syfte att beräkna den dolda subventionen för varje enskild garanti, som grund för premiesättning och anslagsbelastning. Avsikten är att finna finansiering för så många som möjligt av de äldre garantierna så att de kan föras över till det nya systemet. Subventioner av statliga garantiåtaganden uppkommer genom att full avgift inte har tagits ut, vilket innebär att framtida förväntade infrianden av garantier inte är fullt finansierade. Ett subventionsvärde utgör ett nuvärde av en framtida sannolik budgetbelastning. I verkligheten kan denna budgetbelastning uppkomma stötvis och under en lång följd av år. garantistock innehåller en uppsättning mer eller mindre subventionerade garantiåtaganden. Bland garantierna finns helt olika risker, allt ifrån engagemang där sannolikheten för infrianden bedöms som mycket liten till åtaganden där man enligt RGK helt enkelt kan förutsätta att budgetmedel kommer att tas i anspråk. En beräkning av det subventionsvärde och den förlustrisk som finns i den gamla stocken av garantier skall göras en gång , enligt vad regeringen skrev i budgetpropositionen . Enligt senaste regleringsbrev skall en sådan beräkning i fortsättningen göras och rapporteras . har genomfört en sådan beräkning. Den senaste av dessa rapporter lämnades (Subventionerade garantier inom ansvarsområde, dnr 99/96). Här inkluderades även de statliga garantier som övertagits från länsstyrelserna, och . De garantiengagemang som i föregående års subventionsrapport ansågs vara prissatta med en avgift som motvarar statens risk har överförts till det nya garantisystemet och finns med i beräkningen. brutto - med okänd tidsprofil Subventionsvärdet för garantier beräknades i den senaste rapporten till brutto uttryckt i dagens penningvärde. Med (brutto)subventionsvärde avses den förväntade framtida budgetbelastningen, utan avdrag för förväntad återvinning. Beloppet har beräknats utifrån historiska konkursfrekvenser som givetvis inte behöver ge en korrekt bild . Avvikelser i bägge riktningarna är möjliga, dvs. det verkliga resultatet kan bli både bättre och sämre än det beräknade. Beräkningen ger heller ingen uppfattning om med vilken sannolikhet olika slags avvikelser kan uppstå. Subventionsvärdet ökade med . Ökningen beror på ökad upplåning av de stora garanterade låntagare som inte betalar avgift, framför allt och Öresundskonsortiet. De mindre garantier som övertagit från andra myndigheter (länsstyrelser m.fl.) svarade för en ganska liten del av det totala subventionsvärdet (av totalt 18 miljarder). Detta sågs dock som en hög risk jämfört med de ca som dessa garantiåtaganden utgör. En utgångspunkt i subventionsberäkningen är att olika kategorier av företag har olika sannolikheter för att gå i konkurs. Konkurssannolikheten för ett givet företag ökar . En förväntad budgetbelastning härleds i princip genom att garantibeloppet multipliceras med en konkurssannolikhet som beror på företagskategori och åtagandets längd. Åtaganden som är tidsmässigt obegränsade har av beräkningstekniska skäl antagits ha en varaktighet . De uppskattade värdena kan enligt RGK generellt karakteriseras som överslagsmässiga bedömningar. garantiportfölj är inte väl diversifierad, utan har en slagsida mot sektorerna bostadsfinansiering och infrastruktur. Man bör framhålla att subventionsvärdena är beräknade brutto, dvs. utan hänsyn till framtida återvinningar. De översiktliga subventionsberäkningar som gjorts har i första hand syftat till att få en uppfattning om vad det sammantaget skulle kosta att föra över alla de gamla garantierna till det nya systemet om överföringen gjordes och om alltsammans anslagsfinansierades. Syftet har således varit informativt. Någon "operativ verkan" har dessa beräkningar ännu inte. En genomgång av samtliga enskilda åtaganden i garantiportföljen planeras. Härmed kommer man att få ett underlag för att bedöma vilka och/eller subventioner som behövs för att föra över gamla garantier till systemet med nya garantier. Sådana analyser av varje låntagare skulle även stärka den totala subventionsberäkningen. En ny subventionsberäkning skall göras . kommer också att genomföra analyser av hela garantiportföljen med hänsyn till enskilda företags eller branschers känslighet för specifika händelser. Någon sådan analys har ännu inte gjorts (Risker och riskhantering i verksamhet, , dnr 99/457). R.4 Hur garantigivningen går till i praktiken En genomgång av ett antal enskilda garantiärenden har gjorts av en konsult på uppdrag av revisorer. Beskrivningen i det följande bygger till stor del på konsultens rapport. När det gäller stora enstaka garantier omfattade konsultens genomgång tre ärenden som av RGK sågs som typiska för denna del av garantiverksamheten. De garantibelopp som var aktuella var i miljardklassen. Ärendena valdes så att de skulle ge en aktuell bild av myndighetens arbete under olika skeden av handläggningen. För mindre garantier gick konsulten igenom 16 ärenden som RGK handlagt . De garanterade beloppen varierade mellan 0,1 och . Samtliga fall gällde garantier för de areella näringarna (trädgårdsanläggningar, rennäring, lantbruk, glesbygdsstöd), vilket är det enda område som är aktuellt för beslut om nya garantier av detta slag. Hanteringen av stora enstaka garantier I det följande beskrivs först hanteringen av sådana stora enstaka garantier som utfärdades eller som styrs av rambeslut (gamla garantier). Därefter beskrivs hur RGK arbetar med att bereda nya garantier. Arbetet med gamla garantier "Gamla garantier" är i många fall premiefria. För sådana garantier kan bara ta ut ersättning för sina hanteringskostnader, i några fall inte ens det. Garantins utformning och villkor styrdes i huvudsak av regeringen. RGK:s uppgift var att utfärda garantin, besluta om vissa kompletterande villkor och sköta förvaltningen. Arbetet med att utfärda garantier inom det gamla systemet fortsätter än , eftersom flera av de kreditgarantier som utfärdas av RGK hänför sig till rambeslut som fattats och som innebär att de enskilda kreditgarantierna skall vara premiefria. Ett sådant ärende är Öresundsförbindelsen. Arbetsgången för gamla garantier innefattar följande moment. Regeringen har - efter bemyndigande av - fattat beslut om att garanti ska ställas ut för ett statligt företags upplåning. Därav framgår att RGK ska ställa ut garantin, vilken form av garanti det gäller och de huvudsakliga villkoren. I regeringsbeslutet fastläggs också den avgift RGK får ta ut. Normalt får avgifter tas ut bara för att täcka hanteringskostnaderna, inte risken. Regeringen har också uppdragit åt RGK att tillsammans med för månstagaren (det statliga bolaget) sluta avtal om de preciserade villkor som ska gälla för garantin. RGK:s hantering vad gäller kapitaltäckningsgarantier För kapitaltäckningsgarantier har RGK:s hantering omfattat följande moment. RGK och förmånstagaren förhandlar fram och sluter avtal om särvillkoren för garantin. Avtalet innehåller hur, och i vilka frågor, RGK skall informeras om verksamhetens utveckling m.m. RGK skall bl.a. informeras om förmånstagaren gjort ändringar i sina riktlinjer för finansiering. Förmånstagaren skall också skicka in resultatrapporter m.m. Avtalet kan också innehålla krav på att RGK skall godkänna vissa av förmånstagarens åtgärder innan de får genomföras. Det gäller t.ex. om förmånstagaren tar upp nya lån eller lämnar koncernbidrag. I avtalet bestäms också vad RGK kan göra för att ta ställning till åtgärder från bolagets sida och begränsa statens förlustrisk. - RGK utfärdar kapitaltäckningsgarantin och bevakar att avtalet följs. RGK bevakar att avtalet följs, främst genom den information som förmånstagaren tillhandahåller i enlighet med avtalet. Man reagerar på sådana planerade åtgärder som bolaget vill genomföra men som RGK anser ligga utanför avtalet. Myndighetens möjligheter att styra bolagets agerande har dock varit begränsade. Ofta har man blivit informerad men saknar möjligheter att ingripa. Avtalet mellan förmånstagaren och RGK innehåller vanligen bara krav på att den förre skall lämna information till garantimyndigheten, men ingenting om att RGK har rätt att vidta åtgärder med anledning av informationen. RGK:s hantering vad gäller kreditgarantier RGK har, på regeringens uppdrag, även utfärdat kreditgarantier för bolag både med och utan kapitaltäckningsgaranti. Dessa garantier har syftat till att underlätta bolagens upplåning. Hanteringen av dessa garantier liknar hanteringen av kapitaltäckningsgarantier: - Avtal sluts mellan bolaget och RGK. Bolaget och RGK sluter inledningsvis ett avtal som reglerar ansvars och rollfördelningen mellan dem, inklusive ansvarsfördelningen vid upplåning. Detta utgör utgångspunkten för RGK:s möjligheter att styra bolagets upplåning. Vidare ingår riktlinjer för i vilken form bolagets förslag till upplåning (enstaka låneavtal, ramavtal eller avtal om emitteringar av obligationer m.m.) ska bedömas av RGK, samt hur kreditgarantierna skall avgränsas (en särskild garanti till långivaren/emittenten för varje låneavtal eller program, e.dyl). - Låntagaren presenterar en offert från en långivare. Arbetet med att utfärda en kreditgaranti börjar med att låntagaren för RGK presenterar en offert från en långivare och förslaget till låneavtal. - RGK prövar offerten. RGK:s utgångspunkt i prövningen är att godkänna de avtalskonstruktioner som man själv har rätt att genomföra, eller andra upplägg där låntagaren för RGK kan förklara upplägget och fördelarna jämfört med mer "reguljära" former. RGK diskuterar upplägget med låntagaren och framför synpunkter. Offerten godkänns, låneavtalet tecknas av låntagaren och lånet betalas ut. - RGK utfärdar en garanti. RGK utfärdar en garanti till förmån för långivaren som täcker det speciella lånet/ programmet. I garantin preciseras omfattningen (garantibeloppet) och under vilka omständigheter garantin är giltig. Vidare fastställs RGK:s krav på information från garantitagaren och vad garantitagaren skall göra för att få ersättning från garantin, liksom vad RGK får och inte får göra (t.ex. att inte kvitta ersättningskrav under garantin med andra fordringar). RGK håller nu på att utarbeta riktlinjer för att stärka kontrollen av de risker som uppkommer genom låntagarens upplåning. Någon reguljär kreditgaranti inom gruppen stora enstaka garantier har inte skadereglerats . En av kapitaltäckningsgarantierna har däremot skadereglerats. Detta fall har också granskats av konsulten. Händelseförloppet var följande. Ett statligt bolag med kapitaltäckningsgaranti () bedömde att kapitaltäckningen riskerade att hamna under den stipulerade miniminivån. Man meddelade RGK detta och begärde att RGK skulle infria (delar av) garantin samt det belopp som enligt bolagets bedömning behövdes för att återställa kapitaltäckningsgraden till den nivå som lagts fast i garantin. Skaderegleringen rörde sig i detta fall om sammanlagt och ägde rum . Beloppet har senare återförts till RGK. Initiativet till skaderegleringen kom från låntagaren som också hade ett betydande informationsövertag. Någon förhandlingssituation förelåg inte. På grund av kapitaltäckningsgarantins utformning såg RGK ingen annan möjlighet än att infria det begärda beloppet. Därefter utredde RGK tillsammans med bolaget orsakerna till kapitalbehovet och vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att begränsa det. Arbetet med nya stora garantier Nya garantier skall åsättas riskavspeglande (garantiavgifter). har i dessa ärenden uppgiften att bestämma premierna så att de representerar ett korrekt pris för garantin. Initiativet till denna typ av garantigivning ligger i . RGK:s garantiavdelning har deltagit i diskussioner om planerade garantier med olika fackdepartement. RGK har därvid redovisat de krav som den nya garantimodellen ställer, t.ex. på riskavspeglande , och sökt tydliggöra hur modellen är avsedd att fungera. Man har också bevakat att modellens intentioner inte kommer bort i utformningen av nya stora garantier. RGK har ännu inte utfärdat någon ny stor enstaka garanti sedan den nya garantimodellen infördes. Tre olika garantier har diskuterats men av olika skäl inte blivit av. har RGK arbetat med premiesättning och andra förberedelser i fyra olika ärenden, och man räknar med att detta i samtliga fall skall resultera i att garantier utfärdas. Arbetsgången vid ett nytt garantiärende Konsultens ärendegenomgång vad gäller nya, stora garantier baseras huvudsakligen på ett garantiförslag eftersom RGK, som tidigare nämnts, ännu inte utfärdat någon garanti av detta slag. RGK bedömer att arbetsgången i den genomgångna garantiansökan speglar den generella gången vid nya stora enstaka garantier. - Diskussioner förs på departementsnivå. Villkoren för en affär/investering diskuteras först mellan å ena sidan fackdepartementet, , (statlig kreditgivare) och konsulter och å andra sidan investeraren. Dessa diskussioner pågår . I dessa samtal med investeraren kommer man preliminärt överens om affärsupplägget inkl. olika finansieringslösningar. Någon personal från RGK har inte medverkat i detta skede. - RGK kopplas in . RGK kopplas in först när det blev dags att konkret utforma garantin. I det studerade ärendet gjordes detta på uppmaning av cirka efter det att den statliga grupp som diskuterat/förhandlat om investeringen hade klarlagt att det statliga stödet borde utgå i form av en kreditgaranti. Garantin bedömdes vara ett rationellt sätt att säkra en del av upplåningsbehovet för att finansiera investeringen. RGK började delta i diskussionerna var sålunda finansieringen av investeringen i stora delar redan fastlagd. RGK uppger att man även i diskussionerna om andra (planerade) stora enstaka garantier normalt fortfarande kopplas in sent i diskussionerna. - RGK medverkar i diskussionerna. Första gången RGK deltog i den statliga gruppens möte redogjorde man för vilka finansiella risker som är förknippade med en investering av den karaktär som diskuterades. Man visade också på olika garantialternativ inklusive statliga garantier och på alternativa sätt att finansiera investeringen. RGK redovisade vidare beslutsgången för den typ av investeringsstöd som den tänkta garantin är del av, inklusive det faktum att måste godkänna garantin eftersom den räknas som statligt stöd. - RGK utreder risker och avtalskonstruktion. Som en del i arbetet med att fastställa risknivån och premien studerade RGK den bransch investeringen avsåg, bl.a. vilka risker som karakteriserade denna bransch. Man bedömde var riskerna låg i det diskuterade upplägget med hänsyn till bl a företag, branschkarakteristika och investeringens utformning m.m. RGK gjorde också en mer detaljerad genomgång av det tänkta investeringsavtalet och vilka krav på villkorsklausuler som behövde ställas för att begränsa statens risk. - Riskanalyser och känslighetsanalyser. RGK gjorde därefter en riskanalys på projektet för att fastställa garantivärdet, dvs. statens risk (som också utgjorde den eventuella subventionen av investeringen). Beräkningar gjordes av garantivärdet för olika alternativa utformningar av projektet, vem som skulle stå för upplåningen och olika förmånsrätt för det garanterade lånet. I beräkningarna ingick också antaganden om lånens löptid, balansomslutningar när verksamheten kommit i gång samt olika avtalsvillkor och avtalskonstruktioner. Slutligen gjorde RGK en känslighetsanalys där man jämförde sina resultat med de resultat som ett ratinginstitut kommit fram till vid bedömning av jämförbara investeringar av samma bransch. Resultatet av känslighetsanalysen pekade mot att RGK åtminstone inte underskattat risken. Riskanalysen utfördes med hjälp av den modell som RGK låtit utveckla för att kunna bedöma risker och sätta riskavspeglande vid stora enstaka garantier. Det studerade ärendet har ännu inte resulterat i att någon garanti utfärdats. RGK har, som redovisats tidigare, ännu inte utfärdat någon stor enstaka garanti inom systemet för nya garantier. Varken uppföljning eller skadereglering av någon sådan garanti har därför varit aktuell.