bet · GN01JuU20 · 2000-05-11 00:00:00 — Tillträde till internationella instrument mot penningförfalskning I detta ärende behandlar utskottet ett regeringsförslag att skallgodkänna två rättsakter som rör åtgärder mot penningförfalskning och ut-prångling av falska pengar. Det rör sig dels om den internationella konven-tionen av för bekämpande av penningförfalskning medtillhörande protokoll, dels om det inom EU upprättade utkastet till rambeslutom förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning isamband med införandet av euron.Några förslag till lagstiftning med anledning av de båda rättsakterna läggsinte fram i propositionen. Regeringen har aviserat att den avser att återkom-ma till i denna fråga.Utskottet tillstyrker regeringens förslag.Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. I proposition 1999/2000:85 () har regeringen föreslagitatt riksdagen1. godkänner konventionen för bekämpning av penningförfalskning av den20 med tillhörande protokoll,2. godkänner utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsligaoch övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. 1999/2000:Ju25 av m.fl. (m) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om straffansvar förjuridiska personer. InledningÄrendet och dess beredningInom har upprättats en promemoria, tillträdetill vissa internationella överenskommelser för bekämpande av penningför-falskning m.m., i vilken föreslås att skall ansluta sig till den interntionella konventionen för bekämpande av penningförfalskning av den 20april 1929. I promemorian föreslås vidare att aktivt bör arbeta för attdet straffrättsliga skyddet mot penningförfalskning skall förstärkas inom EUoch att därvid bör ansluta sig till en inom unionen upprättad bindan-de rättsakt som kompletterar konventionen. Promemorian har remissbe-handlats (dnr Ju1999/5783/L5).EU:s ministerråd för rättsliga och inrikes frågor () nådde den 27mars 2000 politisk överenskommelse om ett rambeslut om förstärkning avdet straffrättsliga skyddet mot förfalskning i samband med införandet aveuron. Avsikten är att rambeslutet skall antas vid den 29-30 maj2000.Till grund för förslagen i propositionen ligger huvudsakligen promemorianoch remissbehandlingen av denna.I propositionen redovisar regeringen att överenskommelse träffats om vis-sa förändringar i utkastet till rambeslut i förhållande till den version av detsom bilagts propositionen. Förändringarna innebär att rambeslutet skallomfatta och att medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder somär nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter att detta antagits(prop. s. 4 och 13).Regeringen har härefter till överlämnat en ny version av utkastettill rambeslut som kompletterats med de överenskomna förändringarna.BakgrundDen infördes euron som gemensam valuta för elva av EU:smedlemsländer. Sedlar och mynt i euro kommer att införas i dessa länder den1 och kommer de nationella myntenoch sedlarna att upphöra att gälla.Inom Nationernas förbund () antogs en konventionför bekämpande av penningförfalskning. När NF upplöstes övertog Förentanationerna ansvaret för de konventioner som upprättats inom ramen för NF.Avsikten med konventionen var att förbättra det internationella samarbetetför att förebygga, utreda och lagföra penningförfalskning och utprångling avfalska pengar. Konventionen utgör alltjämt den viktigaste internationellaöverenskommelsen på området. Konventionen har vunnit bred anslutning,och den har bl.a. tillträtts av samtliga medlemsstater inom EU med undantagför och Luxemburg.Europeiska unionens råd antog en resolution om förstärk-ning av det straffrättsliga skyddet mot förfalskning i samband med införandetav euron (EGT C 171, 18.6 1999, s. 1). I resolutionen anges riktlinjer för enframtida bindande rättsakt. Vidare anges i resolutionen att bestämmelserna i1929 års konvention skall utgöra en gemensam minimistandard för detstraffrättsliga skyddet mot förfalskning för alla EU:s medlemsstater.I enlighet härmed har det, som ovan nämnts, inom EU utarbetats ett utkasttill rambeslut som skall komplettera bestämmelserna konvention.Rambeslutet föreskriver bl.a. att de medlemsstater som ännu inte har anslutitsig till konvention skall göra det.Gällande rättEnligt 14 kap. 6 § (BrB) gäller att den som eftergör inom ellerutom riket gällande penningsedel eller mynt eller annorledes förfalskar sedeleller mynt döms för penningförfalskning till fängelse i högst eller, ombrottet är ringa, till böter eller fängelse . Är brottet groär straffet fängelse lägst två och högst åtta år.Av 14 kap. 9 § BrB framgår att den som utprånglar falsk sedel eller falsktmynt döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av detförfalskade såsom hade han själv gjort förfalskningen. Utprångling innebäratt det förfalskade utges som äkta under vilseledande av den som mottar det.Det krävs däremot inte att gärningsmannen erhåller valuta för de falskapengarna.Härutöver kan nämnas att enligt 14 kap. 10 § BrB den som, i annat fall änsom anges i 9 § samma kapitel, bland allmänheten sprider något som lätt kanförväxlas med bl.a. gällande penningsedel eller mynt döms för olaga spri-dande av efterbildning till böter.Enligt 14 kap. 12 § BrB är försök eller förberedelse till penningförfalsk-ning eller brukande av vad som förfalskats liksom underlåtenhet att avslöjapenningförfalskning straffbart, allt under förutsättning att det fullbordadebrottet inte skulle ha varit att anse som ringa.Under förarbetena till nuvarande 23 kap. 2 § BrB, som reglerar vad somavses med förberedelse, anfördes att anskaffande eller fortskaffande av falsksedel för att utprångla den vore att anse som förberedelse till penningför-falskning (NJA II 1948 s. 196).Huvuddragen i konventionen och utkastet till rambeslutEnligt artikel 2 konvention avses med pengar papperspengar (inne-fattande banksedlar) och pengar av metall som är lagligen utgivna. Av artikel3 i konventionen framgår vilka förfaranden som skall vara straffbara såsombrott mot allmän lag. Det rör sig om följande.1. Bedräglig framställning eller ändring av pengar, oavsett vilka medelsom har använts.2. Bedräglig utprångling av falska pengar.3. Införsel till en stat eller mottagande eller anskaffande av falska pengar iavsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska.4. Försök till och uppsåtlig medverkan i dessa gärningar.5. Framställning, mottagande eller anskaffande i bedrägligt syfte av hjälp-medel eller andra föremål som specifikt är avsedda för förfalskning ellerändring av pengar.Konventionen upptar vidare bestämmelser bl.a. om utländska målsägandesställning, om domsrätt, om utlämning, om beslag och förverkande, om inter-nationellt samarbete och om tvister om tolkning eller tillämpning av konven-tionen.I artikel 2 i utkastet till rambeslut anges att syftet med rambeslutet är attkomplettera bestämmelserna konvention och att underlätta med-lemsstaternas tillämpning av den. Därför skall de medlemsstater som hittillsinte har anslutit sig till konventionen åta sig att göra detta. Artikel 3 angervilka handlingar som skall vara straffbara i varje medlemsstat. Här angesföljande förfaranden.1. Att i bedrägligt syfte framställa eller ändra pengar oavsett vilka medelsom har använts.2. Att i bedrägligt syfte prångla ut falska pengar.3. Att importera, exportera, transportera, ta emot eller anskaffa falskapengar i avsikt att prångla ut dem och med vetskap om att de är falska.4. Att i bedrägligt syfte tillverka, ta emot, anskaffa eller inneha redskap,föremål, datorprogram eller andra instrument som är specifikt avsedda för attförfalska eller ändra pengar eller hologram eller andra delar av pengar somtjänar som skydd mot förfalskning.Anstiftan eller deltagande i nämnda gärningar liksom försök till de gär-ningar som anges i 1-3 skall vara straffbart. De förfaranden som anges i 1och 2 motsvarar de som upptas i artikel 3.1 och 3. 2 konvention.I artikel 4 föreskrivs att handlingar som avses i artikel 3 skall vara straffbara även när det rör sig om sedlar eller mynt som framställs eller har fram-ställts med hjälp av lagliga anordningar eller material, om framställningenskett obehörigen. Av artikel 5 framgår att sådana handlingar som avses iartiklarna 3 och 4 skall vara straffbara också när de riktar sig mot de kom-mande eurosedlarna och euromynten och handlingen begås före den 1 januari2002 samt när det rör sig om sedlar och mynt som är avsedda att sättas iomlopp men som ännu inte har givits ut och som är i en valuta som utgörlagligt betalningsmedel.Utkastet till rambeslut upptar vidare bestämmelser om påföljder, jurisdik-tion, juridiska personers ansvar, påföljder för juridiska personer samt omterritoriell tillämpning.Medlemsstaterna skall sätta i kraft de åtgärder som är nödvändiga för attfölja rambeslutet i fråga om handlingar somriktar sig mot de kommande eurosedlarna och euromynten och inom tolvmånader från antagandet av rambeslutet med avseende på övriga bestämmel-ser.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen redovisas regeringens bedömning av vilka åtgärder Sverigebör vidta för att förbättra det internationella samarbetet och den straffrättslregleringen avseende penningförfalskning och utprångling av falska pengar.Det föreslås att godkänner den internationella konventionen av den20 för bekämpande av penningförfalskning med tillhörande proto-koll. Vidare föreslås att godkänner det inom EU upprättade rambe-slutet om förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalsk-ning i samband med införandet av euron. Några konkreta förslag till ändradlagstiftning läggs inte fram i propositionen. De av regeringen redovisadelagstiftningsbehoven kommer att behandlas i senare sammanhang.Närmare om rambeslutNär Amsterdamfördraget trädde i kraft innebar det att sam-arbetet inom unionens tredje pelare kom att begränsas till straffrättsligt sam-arbete och polissamarbete. tillskapades rambeslut som en ny formav rättsligt instrument inom tredje pelaren. Rambeslut ersatte ett institut sombenämnts gemensam åtgärd.Av artikel 34.2 i avdelning VI i Unionsfördraget framgår att rådet på initi-ativ av en medlemsstat eller kommissionen får fatta rambeslut om tillnärm-ning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambesluten ärbindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnåsmen överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvä-gagångssätt. De har inte s.k. direkt effekt, dvs. de kan inte skapa rättighetereller skyldigheter för enskilda så länge de inte införlivats med nationell rättEtt beslut av rådet att anta ett rambeslut förutsätter enhällighet.Samarbetet i tredje pelaren är mellanstatligt. Någon normgivningskompe-tens har alltså inte överförts från medlemsstaterna till unionen på detta om-råde utan medlemsstaterna är bundna av de gemensamma besluten på i prin-cip samma sätt som när det gäller annat internationellt samarbete enligt folk-rättens principer.Av 10 kap. 2 § första stycket regeringsformen framgår att regeringen intefår ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagenhar godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras ellerupphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket rikdagen skall besluta. Enligt samma paragrafs tredje stycke får regeringen inteheller i annat fall ingå för riket bindande internationell överenskommelseutan att har godkänt denna, om överenskommelsen är av störrevikt.Under riksdagsbehandlingen av propositionen rörande anslutningtill Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58 bet. 1997/98:UU13, rskr.1997/98:197) inhämtade yttrande från Lagrådet. framhöll bl.a. att rambesluten skulle komma att medföra en folkrättsligförpliktelse för att bl.a. vid behov genomföra lagstiftning som kräv-des för att införliva beslutens innehåll i svensk rätt. Ett särskilt problem mrambesluten var emellertid att de till skillnad från exempelvis en konventioninte krävde någon efterföljande ratificering. De skulle emellertid antas ge-nom enhälligt beslut. Detta innebar att regeringen inte kunde delta i ett så-dant rambeslut om det behandlade riksdagsbundna frågor annat än om detredan fanns en svensk lag som täckte beslutet (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f).Konstitutionsutskottet uttalade att det återstod att se hur rambesluten ipraktiken skulle komma att hanteras. avsåg att följautvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att inflytandeöver besluten tillgodosågs (bet. 1997/98:UU13 s. 127).ÖvervägandenDe rättsakter som föreläggs för godkännande syftar båda till atti olika avseenden förbättra det internationella samarbetet mot penningför-falskning och utprångling av falska pengar. Utkastet till rambeslut tar där-jämte särskilt sikte på förfalskningsåtgärder riktade mot euron. Inriktningenav såväl konvention som rambeslutet ligger, enligt utskottets upp-fattning, väl i linje med svenska uppfattningar när det gäller kampen motifrågavarande slag av brott.Av särskilt intresse i förevarande ärende är att för första gångenhar att ta ställning till hur rambeslut enligt artikel 34.2 i avdelning VI iUnionsfördraget skall hanteras. Regeringens förslag innebär att riksdagenskall godkänna ett inom EU framförhandlat utkast till rambeslut som sedanskall antas av . Av hänsyn till tidsschemat inom EU lägger rege-ringen inte nu fram de förslag till lagstiftning som kan föranledas av rambe-slutet utan avser att återkomma med sådana förslag.Som utskottet anmärker nedan torde rambeslutet medföra att svensk lag-stiftning måste ändras i vissa avseenden. Eftersom är folkrättsligtförpliktat att genomföra de åtgärder som avses i rambeslutet, följer vid dettaförhållande av 10 kap. 2 § regeringsformen att måste godkännadetta.Frågan blir då mot bakgrund av Lagrådets uttalande under riksdagsbe-handlingen av Amsterdamfördraget att regeringen inte kunde delta i ett ram-beslut som avsåg en riksdagsbunden fråga om det inte redan fanns en svensklag som täckte beslutet om det är möjligt för att godkänna ett ut-kast till rambeslut och först därefter fatta beslut om den lagstiftning somnödvändiggörs av beslutet. Utskottet kan för sin del inte se några avgörandeskäl häremot. Överensstämmer det av godkända utkastet till ram-beslut med det beslut som sedan fattas av rådet, måste det anses att regering-en ingår denna för riket bindande internationella överenskommelse medriksdagens godkännande. Att avvakta med lagstiftningen på det sätt somskett i förevarande ärende bör emellertid enligt utskottets mening inte skeannat än när det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande avrambeslutet.I förevarande ärende har regeringen valt att avvakta med förslag till lag-stiftning under hänvisning till tidsplanen för rambeslutets antagande. Motdenna bakgrund har utskottet ingen erinran mot att nu endast före-läggs ett utkast till rambeslut för godkännande.När det gäller innehållet i utkastet till rambeslut har det väckts en motion. Imotion Ju25 (m) begärs sålunda ett tillkännagivande av innebörd att rambe-slutet inte kan ligga till grund för ett införande av straffrättsligt ansvar föjuridiska personer.Enligt artikel 8.1 i rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärdersom är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer kan ställas tillansvar för de brott som anges i artiklarna 3-5 och som begås till deras för-mån av personer som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridis-ka personens organisation och som har en ledande ställning inom den juri-diska personens organisation.Av artikel 9 framgår att varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd-vändiga för att säkerställa att en juridisk person som görs ansvarig i enlighetmed artikel 8.1 kan bli föremål för effektiva, väl avvägda och avskräckandepåföljder som skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter. Härut-över får medlemsstaterna tillgripa vissa andra påföljder såsom fråntagande avrätt till offentliga förmåner eller stöd, tillfälligt eller permanent näringsföbud, rättslig övervakning eller rättsligt beslut att avveckla verksamheten.I artikel 9 punkt 2 föreskrivs att varje medlemsstat skall vidta de åtgärdersom är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har gjortsansvarig i enlighet med artikel 8.2 kan bli föremål för effektiva, proportio-nella och avskräckande påföljder eller åtgärder.I propositionen gör regeringen bedömningen att rambeslutet inte innebärnågot krav på införande av straffrättsligt ansvar för juridiska personer. Reg-lerna om företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ torde motsvara de krav som ställs irambeslutet (prop. s. 19).Företagsbot är en sanktion som kan åläggas näringsidkare som en särskildrättsverkan av brott som begåtts i deras verksamhet. Med näringsidkare avsessåväl fysiska som juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhetav ekonomisk art.Företagsbot skall fastställas till lägst och högst (36kap. 8 § BrB). När storleken av företagsbot bestäms, skall särskild hänsyn tastill brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten(36 kap. 9 § BrB). Under vissa förutsättningar får den sättas ned eller efter-ges (36 kap. 10 § BrB).Enligt svensk rätt kan en juridisk person inte begå brott och inte heller ut-sättas för straff. Oaktat att företagsbot är en rent bestraffande sanktion, därför i systematiskt hänseende betecknats som en särskild rättsverkanav brott (se NJA II 1986 s. 41).Utskottet kan hålla med motionärerna om att viss tvekan om bestämmel-sernas innebörd kan uppstå när det i rambeslutet talas om att ställa juridiskapersoner till ansvar för brott. Utskottet vill emellertid framhålla att rambe-slutet inte ålägger medlemsstaterna att införa andra påföljder för juridiskapersoner än bötesstraff eller administrativa avgifter. Mot bakgrund härav kanutskottet inte finna att behöver införa några sanktioner för juridiskapersoner utöver företagsbot. Utskottet vill här anmärka att det inom det in-ternationella samarbetet måste finnas utrymme för olika systematiska lös-ningar. Att rambeslutet skulle innebära ett krav på medlemsstaterna att införaen ordning där juridiska personer kunde lagföras för brott och bestraffas, kanutskottet alltså inte finna. Utskottet instämmer i regeringens bedömning attrambeslutet i denna del inte påkallar några svenska lagstiftningsåtgärder.Med denna bedömning är motion Ju25 tillgodosedd, och den avstyrks.Regeringen har i detta ärende gjort bedömningen att svensk rätt i flertaletavseenden uppfyller de krav som ställs i rambeslutet. Artikel 5 i detta tordedock, anför regeringen, medföra att även sedlar och mynt som har beslutats,men ännu inte satts i omlopp, i förfalskningshänseende helt bör likställasmed sedlar och mynt som är gällande betalningsmedel. Utskottet har i dettaskede ingen invändning mot dessa bedömningar.Vad härefter gäller konvention anser utskottet att det är tillfreds-ställande att , om än med viss fördröjning, nu ansluter sig till dengrundläggande internationella överenskommelsen på området. Rambeslutetinnebär också att en sådan anslutning blir en skyldighet för Sverige.Även beträffande bestämmelserna i konventionen gör regeringen bedöm-ningen att svensk rätt i huvudsak motsvarar de krav som ställs. Av konven-tionens artikel 3 punkterna 3 och 4 kan emellertid, framhåller regeringen,följa att bl.a. mottagande och anskaffande av falska pengar i avsikt attprångla ut dem kan behöva göras till ett självständigt brott, som är straffbartäven på försöksstadiet. På nuvarande stadium har utskottet ingen invändningmot denna bedömning.I propositionen aviserar regeringen vidare en lagändring av innebörd attsvensk domsrätt, oavsett innehållet i lagen på gärningsorten, skall föreliggabeträffande penningförfalskning och utprångling av svenska pengar somskett utomlands. Utan att nu ta slutlig ställning anser utskottet att vissa skätalar för en sådan lagändring.Sammanfattningvis anser utskottet att såväl rambeslutet som kon-vention på ett verksamt sätt kan bidra till bekämpandet av penningförfalsk-ning och utprångling av falska pengar och att bör godkänna bådarättsakterna. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag med de komp-letteringar i fråga om utkastet till rambeslut som regeringen överlämnat tillriksdagen. beträffande straffansvar för juridiska personeratt avslår motion 1999/2000:Ju25,2. beträffande internationella åtagandenatt godkännerdels konventionen för bekämpande av penningförfalskning av den 20april 1929 med tillhörande protokoll,dels utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga ochövriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron.Stockholm den 4 maj 2000På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), IngvarJohnsson (s), (), MargaretaSandgren (s), (), (), (m), (),(), (),(), (), KiaAndreasson (mp), (), GöranNorlander (s) och ().Särskilt yttrandeStraffansvar för juridiska personer (mom. 1)(), (m), () och JeppeJohnsson (m) anför:I den svenska rättsordningen gäller som huvudregel att det straffrättsligaansvaret skall bäras av enskilda personer. Straffrätten vilar ytterst på attenskilda individer skall vara ansvariga för sina gärningar. Grundläggandestraffrättsliga begrepp som uppsåt och vårdslöshet kan bara knytas till en-skilda personer. Vidare förutsätter straffrättsliga resonemang om individual-prevention och allmänprevention att den kriminaliserade gärningen går attbinda till en enskild människa.Vissa artiklar i rambeslutet synes utgå från tanken att straffrättsligt ansvarkan åläggas juridiska personer. Även om rambeslutet inte innebär någraförpliktelser för medlemsstaterna att införa sådant ansvar, vill vi klargöra atdet från våra utgångspunkter är uteslutet att införa regler om straffrättsligtansvar för juridiska personer i svensk rätt.