bet · GN01LU13 · 2000-03-07 00:00:00 — Obeställd reklam, m.m. I betänkandet behandlar utskottet regeringensproposition /2000:40 Obeställd reklam m.m. jämtetre motioner som väckts med anledning avpropositionen.I propositionen föreslås ändringar imarknadsföringslagen som innebär dels begränsningari möjligheten att använda vissa metoder fördistanskommunikation vid marknadsföring, delsuttryckliga bestämmelser om jämförande reklam.Vidare föreslås ändringar i prisinformationslagensom huvudsakligen innebär förtydliganden av gällandebestämmelser. Syftet med lagförslagen är att Sverigeskall uppfylla sina förpliktelser enligt fyra EG-direktiv.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj2000.Företrädare för Nät, (),Föreningen , The Swedish Chapterof the (ISOC-SE) och Svensk Handelhar inför utskottet framfört synpunkter på de ipropositionen framlagda lagförslagen.I betänkandet behandlar utskottet vidare åttamotioner som väckts under den allmänna motionstidenår och som gäller reklam av olika slag.Utskottet tillstyrker bifall till propositionen ochavstyrker samtliga motionsyrkanden.Till betänkandet har fogats åtta reservationer ochtvå särskilda yttranden. I proposition 1999/2000:40 föreslår regeringen() - efter hörande av Lagrådet -att antar de i propositionen framlagdaförslagen till1. lag om ändring i marknadsföringslagen(1995:450),2. lag om ändring i prisinformationslagen(1991:601).Lagförslagen har intagits sombilaga 1 till betänkandet. Motioner väckta med anledning avproposition 1999/2000:401999/2000:L14 av m.fl. (v) variyrkas att beslutar att marknadsföring viaelektronisk post, mobiltelefon och telefon skallkräva konsumentens aktiva samtycke i förväg.1999/2000:L15 av m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår propositionen i den del somavser andra marknadsföringsmetoder för individuellkommunikation på distans än telefax ochhelautomatiska uppringningsanordningar,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en avveckling avStatens person- och adressregisternämnd.1999/2000:L16 av m.fl. (mp) variyrkas att hos regeringen begär enutredning om lagstiftning mot obeställd reklam påmottagarens bekostnad.Motioner väckta /20001999/2000:L705 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att låta enutredning föreslå lagstiftning mot oönskad reklamvia elektronisk post.1999/2000:L714 av m.fl. (mp) variyrkas14. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om förbud avkönsdiskriminerande reklam,15. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att förbjudaall reklam och smygreklam för tobaks- ochalkoholprodukter,17. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om ändring i 2 §marknadsföringslagen så att lagen även blirtillämplig på intresseorganisationer som marknadsförprodukter.1999/2000:L903 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en utredning omregler i köplagen enligt intentionerna i motionen.1999/2000:K304 av m.fl. (s) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en översyn avmarknadsföring och av regler vid marknadsföring avTV-kanalpaket.1999/2000:Ju721 av m.fl. (c, m, kd, fp, mp)vari yrkas8. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om mediebilden avkvinnor och könsdiskriminerande reklam.1999/2000:So226 av m.fl. (fp) variyrkas14. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om marknadsföringav folkhälsoargument.1999/2000:Kr232 av () vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ta initiativtill en reklamens självsanering.1999/2000:Kr233 av m.fl. (mp) vari yrkas4. att som sin mening gerregeringen till känna vad imotionen anförts om förbud motkönsdiskriminerande reklam. InledningI betänkandet behandlar utskottet regeringensproposition /2000:40 Obeställd reklam m.m. jämteelva motioner, varav tre har väckts med anledning avpropositionen och åtta . I propositionen behandlas delsfrågor om ändringar i marknadsföringslagen(1995:450) avseende obeställd reklam, jämförandereklam och agressiv marknadsföring, dels frågor omändringar i prisinformationslagen (1991: 601).Ändringarna syftar i huvudsak till att genomförafyra EG-direktiv.Till grund för förslagen ligger två inomFinansdepartementet upprättadedepartementspromemorior, (Ds 1999:35) Ändringar imarknadsföringslagen (1995:450) och (Ds 1999:40)Ändringar i prisinformationslagen (1991:601).Promemoriorna har remisshandlats.I två av de med anledning av propositionen väcktamotionerna förespråkar motionärerna andra lösningarän regeringen såvitt gäller genomförandet avdirektivbestämmelserna rörande obeställd reklam. av motionerna begärs vidare ett tillkännagivandefrån sida som innebär att statenspersonadressregister (SPAR) skall avvecklas. Dentredje motionen gäller frågan om ytterligareutredningsarbete rörande lagstiftning mot obeställdreklam.Företrädare för Nät, (), , The Swedish Chapter of theInternet Society (ISOC-SE) och harinför utskottet framfört synpunkter på de ipropositionen framlagda lagförslagen.Efter en redovisning av propositionens huvudsakligainnehåll kommer utskottet att under rubrikenObeställd reklam ta upp frågor som har aktualiseratsgenom de motioner som väckts med anledning avpropositionen.Motionsyrkandena från den allmänna motionstidengäller olika frågor med anknytning tillmarknadsföringslagen, nämligen lagenstillämpningsområde, könsdiskriminerande reklam, s.k.fakturaskojeri, tobaks- och alkoholreklam,marknadsföring av TV-kanaler samt folkhälsoargumenti marknadsföring. Dessa motionsspörsmål behandlas iett avslutande avsnitt under rubriken huvudsakliga innehållI propositionen läggs fram förslag till ändringar imarknadsföringslagen (1995:450) som syftar till atti svensk rätt genomföra bestämmelser om s.k.obeställd reklam som finns dels i direktiv /66/EGom behandling av personuppgifter och skydd förprivatlivet inom telekommunikationsområdet, dels idirektiv /7/EG om konsumentskydd vid distansavtal.Lagförslaget innebär i denna del att reklam endastfår sändas via telefax och automatiskauppringningssystem om mottagaren har givit sittmedgivande på förhand och att andra metoder fördistanskommunikation får användas om intekonsumenten på förhand tydligt motsatt sig det.I propositionen föreslås vidare attmarknadsföringslagen skall kompletteras meduttryckliga bestämmelser om jämförande reklam föratt genomföra direktiv /55/EG om ändring avdirektiv /450/EEG om vilseledande reklam så attdetta omfattar jämförande reklam.Propositionen innehåller även förslag tilländringar i prisinformationslagen (1991:601) somsyftar till att genomföra direktiv /6/EG omkonsumentskydd i samband med prismärkning av varorsom erbjuds konsumenter. I denna del innebärlagförslagen vissa förtydliganden av gällandebestämmelser, bl.a. i fråga om jämförpriser.Slutligen redovisar regeringen i propositionen sinbedömning att det saknas tillräckligaskäl att införa en särskild bestämmelse om s.k.aggressiv marknadsföring i marknadsföringslagen.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj2000.Obeställd reklamMed obeställd reklam avses reklam eller annanmarknadsföring som förs vidare till mottagaren utanatt denne varit aktiv för att få reklamen eller utanatt denne genom sitt tidigare uppträdande får ansesha visat något intresse för att få reklamen. Syftetmed lagförslaget såvitt gäller obeställd reklam äratt i svensk rätt genomföra dels artikel 12 iEuropaparlamentets och rådets direktiv (97/66/EG) ombehandling av personuppgifter och skydd förprivatlivet inom telekommunikationsområdet(teledataskyddsdirektivet), dels artikel 10 iEuropaparlamentets och rådets direktiv (97/7/EG) omkonsumentskydd vid distansavtal(distansavtalsdirektivet).I teledataskyddsdirektivets artikel 12 föreskrivs ipunkt 1 att användning av automatiskauppringningssystem utan mänsklig medverkan ochtelefax för direkt marknadsföring endast kantillåtas i fråga om abonnenter som i förväg har gettsitt samtycke, en s.k. opt-in-lösning. När detgäller användning av andra teletjänster för direktmarknadsföring, i första hand telefon ochelektronisk post, ges medlemsstaterna i punkt 2 envalmöjlighet. Det ena alternativet innebär att ickebegärda samtal för direkt marknadsföring endast ärtillåtna om abonnenten har gett sitt samtycke iförväg, dvs. Enligt det andra alternativetär sådan marknadsföring inte tillåten, om abonnentenhar motsatt sig denna, en s.k. opt-out-lösning.Motsvarande bestämmelser i distansavtalsdirektivetåterfinns i artikel 10. Enligt punkt 1 förutsätteren leverantörs användning av automatiskauppringningssystem utan mänsklig betjäning ochtelefax att konsumenten har givit sitt samtycke påförhand, dvs. opt-in, medan det i punkt 2 föreskrivsatt medlemsstaterna skall säkerställa att andratekniker för kommunikation än de som anges i punkt 1och som möjliggör individuell kommunikation endastfår användas när konsumenten inte klart motsättersig detta, med andra ord en opt-out-lösning. Enligtartikel 14 får medlemsstaterna, för att säkerställaen högre skyddsnivå för konsumenten på det områdesom omfattas av direktivet, anta eller behållasträngare bestämmelser, under förutsättning attdessa är förenliga med gemenskapsrätten.I dag saknas särskilda bestämmelser som regleraranvändningen av olika tekniska metoder fördistanskommunikation vid marknadsföring. Motbakgrund av att all direktmarknadsföring ocksåinnefattar behandling av personuppgifter är dockvissa bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204)av visst intresse i sammanhanget. Enligt 10 § fårpersonuppgifter som huvudregel behandlas endast omden registrerade har lämnat sitt samtycke därtill. Ivissa fall medger dock personuppgiftslagen avstegfrån denna princip. Ett sådant undantag återfinns i10 f § som stadgar att samtycke inte behövs om enbehandling av personuppgifter är nödvändig för attett ändamål skall kunna tillgodoses som rör ettberättigat intresse hos den personuppgiftsansvarigeeller hos en tredje man till vilken personuppgiftenlämnas ut, om detta intresse väger tyngre än denregistrerades intresse av skydd mot kränkning av denpersonliga integriteten. Vid behandling avpersonuppgifter för exempelvis marknadsföring utanden registrerades samtycke skall således enavvägning först göras mellan konsumentens intresseav skydd mot en kränkning av sin personligaintegritet och näringsidkarens kommersiellaintresse. När en sådan avvägning lett fram till attnäringsidkarens intressen väger över får, enligt 11§, personuppgifter inte behandlas för ändamål somrör direkt marknadsföring, om den registrerade hosden personuppgiftsansvarige skriftligen har anmältatt han eller hon motsätter sig sådan behandling.Huruvida marknadsföringen sker via vanlig post,elektronisk post, telefon eller telefax eller någonannan kommunikationsmetod saknar betydelse.Av intresse i sammanhanget är också näringslivetsegenåtgärdsystem på marknadsföringsområdet. Nämndenför direktmarknadsföring har kommit till bl.a. föratt följa direktmarknadsföringens utveckling, påtalaoacceptabla former av direktmarknadsföring och bidratill normbildning för framtida marknadsåtgärder.Internationella Handelskammaren har utfärdat reglerför direktmarknadsföring som omfattar direktreklamsamt marknadsföring genom andrakommunikationsåtgärder som inbegripertelekommunikation. Som grundläggande princip gällerenligt dessa regler att all direktmarknadsföringskall vara förenlig med gällande rätt och med vadsom allmänt uppfattas som god affärssed inomnäringslivet. harockså utfärdat riktlinjer för marknadsföring viaInternet. Enligt dessa riktlinjer skall annonsöreroch marknadsförare inte sända obeställd reklam påInternet till användare som har angett att de inteönskar ta emot sådan reklam, dvs. Mottagaren skall vidare tillhandahållas ens.k. pånätfunktion som gör det möjligt att meddelaatt han eller hon fortsättningsvis inte vill blikontaktade.Inom ramen för näringslivets egenåtgärdssystem harunder senare år också upprättats olika s.k.spärregister för att möjliggöra för konsumenter ochandra att anmäla att de inte önskar viss form avmarknadsföring. träffades sålunda enöverenskommelse mellan , Posten ochSWEDMA () sominnebär att konsumenter som så önskar skall slippafå oadresserad reklam i sina brevlådor underförutsättning att detta anges på brevlådan. Den sominte önskar direktadresserad reklam med post kan,enligt samma överenskommelse, anmäla detta tillstatens personadressregister (SPAR), som gör enanmärkning om detta i registret. Med anledning av enöverenskommelse mellan bl.a. , , har inrättats ytterligaretvå spärregister, NIX-tele och NIX-reklam, ditkonsumenter kan anmäla att de inte vill hadirektadresserad reklam och reklamerbjudanden pertelefon. När det gäller marknadsföring med hjälp avelektronisk post finns ingaspärregister i Sverige.I propositionen föreslås, i enlighet med vad somtvingande föreskrivs i de bådadirektivbestämmelserna, en opt-in-lösning såvittavser marknadsföring med telefax och automatiskauppringningssystem. Användningen av telefax ochautomatiska uppringningssystem kräver således,enligt lagförslaget, att mottagaren har samtyckttill det på förhand. Detta kommer till uttryck iförsta stycket i regeringens förslag till ny 13 a §första stycket i marknadsföringslagen.Som redovisats i det föregående ger direktivenmedlemsstaterna möjligheten att välja mellan opt-inoch opt-out när det gäller andra metoder fördistanskommunikation än telefax och automatiskauppringningssystem. I denna del föreslår regeringenen opt-out-lösning. Regeringen anför i propositionenatt en opt-out-lösning förutsätter fungerandespärregister dit konsumenter och andra kan anmälaatt de inte önskar viss form av marknadsföring. Medhänsyn till att befintliga och väl fungerandespärregister redan finns för telefonreklam samtadresserad och oadresserad direktreklam görregeringen bedömningen att en opt-out-lösning ärtillräcklig på dessa områden.När det sedan gäller marknadsföring via elektroniskpost konstaterar regeringen att huvuddelen av dennamarknadsföring härrör från andra länder, främst USA.Den internationella prägeln på e-postreklamen gördet, enligt vad som anförs i propositionen, svårareatt finna fungerande system som verkligen germottagarna ett erforderligt skydd. Enligtregeringens uppfattning skulle en opt-in-lösninginte vara särskilt verkningsfull och dessutomsannolikt innebära konkurrensfördelar för utländskaföretag gentemot svenska företag och riskera att dentekniska utvecklingen på ett expansivt områdehämmades. Det kan visserligen, enligt vad som anförsi propositionen, inte anses förenligt med en aktivkonsumentpolitik att lämna frågan oreglerad, vilketi praktiken skulle bli följden av en ren opt-out-lösning, dvs. opt-out utan spärregister. Å andrasidan är enligt regeringens bedömning problemen medobeställd e-postreklam inte så påtagliga i Europaatt det kan anses vara nödvändigt att ta till meringripande lagstiftningsåtgärder. Inte heller kansådana allvarliga problem förutses att en opt-in-lösning krävs i preventivt syfte.Mot denna bakgrund talar, enligt regeringensuppfattning, övervägande skäl för attdirektivbestämmelserna genomförs i svensk rättmedelst en opt-out-lösning även såvitt gäller reklamvia elektronisk post. Denna bör dock i praktikenvillkoras av att ett nationellt spärregister kanbyggas upp och etableras. Regeringen har därför ibeslut uppdragit åtKonsumentverket att, efter diskussioner medföreträdare för näringslivet, utredaförutsättningarna och möjligheterna för ett avnäringslivet upprättat och administreratspärregister dit fysiska personer skall kunna anmälaatt de önskar avböja reklam via elektronisk post.Konsumentverket skall till regeringen senast den 1april 2000 i en delrapport redovisa resultatet avöverläggningarna med näringslivet. Uppdraget, som skall genomföras eftersamråd med bl.a. Datainspektionen, , IT-kommissionensamt , skall slutredovisas senast den 1 oktober 2000.Enligt vad som anförs i propositionen avser regeringen att noga följa ut-vecklingen på området. Skulle det därvid visa sig att utvecklingen går i enriktning mot följder som är negativa för konsumenterna eller att det förut-skickade spärregistret bedöms sakna utsikter att bli genomfört på etteffektivt och ändamålsenligt sätt är regeringen beredd att initiera delagstiftningsåt-gärder som kan anses nödvändiga.Stig Rindborg m.fl. (m) anför i motion L15 att de aktuella artiklarna itele-dataskyddsdirektivet och distansavtalsdirektivet redan är genomförda isvensk rätt såvitt avser andra metoder för kommunikation än telefax ochautomatiska uppringningssystem. Vad som föreskrivs i direktiven skiljer sig, enligt motionärernas mening, inte från regleringen i direktiv /46/EG omskydd för enskilda personer med avseende på behandlingen av personupp-gifter om det fria flödet av sådana uppgifter (datadirektivet). Dettadirektiv har i implementerats genom personuppgiftslagen. I 11 §föreskrivs att personuppgifter inte inte får behandlas för ändamål som rördirekt mark-nadsföring, om den registerade hos den personuppgiftsansvarigeskriftligen har anmält att han eller hon motsätter sig sådan behandling. Imotionen på-pekas att brott enligt denna regel kan medföra att denpersonuppgiftsansvari-ge enligt 48 § personuppgiftslagen kan bliersättningsskyldig för skada och kränkning av den personliga integriteten.Även om det, enligt motionärernas mening, i flera fall finns anledning attifrågasätta personuppgiftslagen och det bakomliggande direktivet harmotionärerna svårt att se varför ytterligare en regel skallinföras då nuvarande reglering tycks vara tillräcklig för att skalluppfylla sina skyldigheter enligt samtliga tre direktiv. Motionärerna anseratt det saknas skäl för en dubbelreglering och yrkar därför attpropositionen bör avslås i denna del (yrkande 1).I motion L15 anförs vidare att statens personadressregister (SPAR) inte ärförenligt med datadirektivet, och motionärerna begär ett tillkännagivandefrån sida som går ut på att regeringen skyndsamt skall ta deiniti-ativ som behövs för att avveckla registret (yrkande 2).I motion L14 anför m.fl. (v) att det även vid marknads-föring med hjälp av telefon, mobiltelefon och e-post bör krävas att mottaga-ren samtycker till marknadsföringen på förhand. Motionärerna förordarsåledes - i motsats till regeringen - en opt-in-lösning vad gäller dessakom-munikationsmetoder. I motionen anförs att telefax, telefon ochelektronisk post har slående likheter, inte minst vad gällerpåträngandegrad och kost-nadsaspekter för den enskilde. Dessutom går dentekniska utvecklingen mot en minskad telefaxanvändning och en ökadanvändning av elektronisk post. I sammanhanget bör, enligt motionärernasmening, uppmärksammas att i fråga om elektronisk post mottagaren fårbesväret att koppla upp sig på sitt modem för att hämta e-posten, och närså skett tar den ett motsvarande utrymme i hårddisken. Konsumenten får pågrund härav lägga ned tid på att radera reklam som han eller hon kanskeinte vill ha. I motionen påpekas att Tysk-land, , ochFinland valt en opt-in-lösning för elektronisk post. Ett krav på förtidagodkännande av användning av nu behandlade kommunikationsmedel medför,enligt motionärernas mening, en enhetlig reglering av marknadsföring viatelefon. En utifrån denna utgångspunkt utformad regel anser motionärernablir väsentligt mer informativ och lättbe-griplig för lagens adressater,marknadsförarna. Motionärerna anför samman-fattningsvis att konsumenternasaktiva samtycke i förväg skall krävas för marknadsföring via elektroniskpost, mobiltelefon och telefon, och i motio-nen yrkas att skallbesluta om en ändring i regeringens lagförslag med denna innebörd.Barbro Feltzing m.fl. (mp) begär i motion L16 ett tillkännagivande om atten utredning bör tillkallas med uppgift att utarbeta lagstiftning motobeställd reklam som sänds på mottagarnas bekostnad. Ett liknande yrkandefinns i motion L705 av () från den allmänna motionstidenår . I motionerna anförs att det allt oftare förekommer att företagsprider obeställd reklam på ett sådant sätt att mottagaren får stå förkostnaderna för utskicken. Som exempel på detta nämner motionärerna s.k.spam, som är oönskad reklam via elektronisk post och faxreklam. I motionenanförs att det tar tid för konsumenten att "ladda ner" spam och attinformationen belastar användarens lagringsutrymme för e-post. Enligtmotionärernas mening borde lagstiftningen göra all obeställd reklam somskickas på mottagarens bekost-nad olaglig, och i motionerna förespråkas attfrågan utreds.Regeringens lagförslag när det gäller 13 a § första stycket såvitt avsertelefax och automatiska uppringningssystem föranleder inga erinringar frånutskot-tets sida.Vad sedan gäller det spörsmål som tas upp i motion L15 yrkande 1 - om detöver huvud taget föreligger något behov av lagstiftning utöver vad rege-ringen föreslagit i 13 a § första stycket marknadsföringslagen - villutskottet peka på att syftet med den föreslagna bestämmelsen i 13 a § andrastycket marknadsföringslagen är att i svensk rätt genomföra de bestämmelsersom finns i artikel 10 i distansavtalsdirektivet och artikel 12 iteledataskyddsdi-rektivet. Avsikten med bestämmelserna iteledataskyddsdirektivet är att precisera och komplettera bestämmelserna iEG-direktivet 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende påbehandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). I da-taskyddsdirektivet finns bl.a. bestämmelser ombehandling av personuppgif-ter för ändamål som rör direkt marknadsföring iartikel 14, och som motionä-rerna påpekar har dessa bestämmelser genomförtsi svensk rätt genom 11 § personuppgiftslagen. Som också redovisas imotionen föreskrivs i denna paragraf att personuppgifter inte får behandlasför ändamål som rör direkt marknadsföring, om den registrerade hos denpersonuppgiftsanvarige skrift-ligen anmält att han eller hon motsätter sigen sådan behandling. Vid över-trädelse av bestämmelsen skall, såsom ocksåredovisas i motionen, den per-sonuppgiftsansvarige enligt 48 §personuppgiftslagen ersätta den registrerade för skada och kränkning av denpersonliga integriteten som behandlingen orsakat.Enligt artikel 10 i distansavtalsdirektivet åligger det medlemsstaterna att, såvitt avser andra metoder för distanskommunikation än telefax och automa-tiska uppringningssystem, säkerställa att sådana metoder endast fåranvändas när konsumenten inte klart motsätter sig det. En motsvarandeförpliktelse framgår av artikel 12.2 i teledataskyddsdirektivet. Deaktuella bestämmelser-na i teledataskyddsdirektivet ochdistansavtalsdirektivet skiljer sig i vissa väsentliga delar från vad somföreskrivs i 11 § personuppgiftslagen, bl.a. i fråga om hur en anmälan omatt slippa viss marknadsföring skall gå till, vem som kan göra en sådananmälan och till vem den skall ställas. Den närmare utformningen av etttillkännagivande om en önskan att slippa viss marknads-föring regleras intenärmare än att det enligt distansavtalsdirektivet skall vara fråga om ett"klart motsättande" från konsumentens sida. Som redovisats i det föregåendeföreskrivs i 11 § personuppgiftslagen att personuppgifter inte fårbehandlas för ändamål som rör direkt marknadsföring, om den registrera-dehos den personuppgiftsansvarige skriftligen har anmält att han eller honmotsätter sig det. Ett genomförande av de nu aktuella direktivbestämmelser-na på det sätt som motionärerna förespråkar, exempelvis genom en hänvis-ning i marknadsföringslagen till 11 § person-uppgiftslagen, skulle enligtutskottets bedömning innebära en inskränkning i svensk rätt av mottagarensmöjligheter att undvika viss reklam. Sålunda torde exempelvis en anmälansom görs av en person som inte är att betrakta som registrerad i personupp-giftslagens mening omfattas av de båda direktivbestämmelserna, men fallautanför tillämpningsområdet för 11 § personuppgiftslagen.