bet · GN01KU20 · 2000-05-24 00:00:00 — Kommitténs uppdrag har i denna del varit att se över bl.a. behovetav statlig tillsyn över den offentliga upphandlingen och bestämmelserna i6 kap. (dvs. de ej EG-bundna). Kommitténs uppdrag i övriga delar ges itilläggsdirektiv (dir. 1999:34), som grundar sig på ett tillkännagivande avriksdagen på förslag av finansutskottet (bet. 1998/99:FiU17). Riksdagenstillkännagivande gjordes sedan revisorer på initiativ av finansut-skottet granskat den offentliga upphandlingen (se 1997/98:RR10). Syftetmed revisorernas granskning hade varit att undersöka effekterna av ,särskilt för statliga myndigheter och vilka problem som uppstått för upp-handlande enheter. Revisorerna granskade också tillsynen över lagen ochinköpssamordningen samt användningen av ramavtal. Kommittén skall enligttilläggsdirektiven- bedöma vilka närmare avvägningar som en upphandlande enhet bör göranär enheten skall anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga,-- ta fram riktlinjer för det svenska arbetet med upphandlingsfrågor i EU,-- följa det arbete som bedrivs i fråga om miljökrav vid offentlig upphand-ling,-- behandla frågan om möjligheten att upphandla lokalt,-- analysera möjligheterna för en upphandlande enhet att ta in s.k. antidis-krimineringsklausuler i upphandlingsavtal.-UtfrågningUtskottet har hållit en utfrågning med chefsjuristen vid , varvid bl.a. följande redovi-sats, bilaga B 2.EG-direktiven om offentlig upphandling bygger inte på utan direkt på principer. Grundtanken med direktivenär att alla leverantörer skall behandlas lika och rättvist. Om detta görs ut-nyttjas konkurrensen och genom konkurrensen erhålls de bästa tjänsterna ochvarorna. Lite större upphandlingar skall annonseras i EG:s officiella tidning.Det har utretts att den offentliga sektorn upphandlar för 400 miljoner kronoreller av bruttonationalprodukten.Regeringskansliets sätt att hantera upphandlingsärenden har stor pedago-gisk effekt. Man har inom nämnden konstaterat att upphandlande enheter,kommuner och liknande, uppmärksammar hur det går till i Regeringskansli-et, och anpassar sig till vad som accepterats inom . vill man inte gärna att alltid skallvandra på yttersta kanten utan mer ta det säkra för det osäkra när det gälleratt tolka och hantera reglerna.Förenklad upphandling är huvudupphandlingsformen enligt lagen 6 kap.och innebär att man endera annonserar eller vänder sig till ett representativturval med hänsyn till ärendets storlek och komplexitet. Då skall man ha ettskriftligt förfrågningsunderlag, och man begär in ett skriftligt anbud frånleverantörerna.Direktupphandling kan sägas vara en undantagsform som används t.ex. vidmycket låga värden.Man kan också använda sig av direktupphandling om det finns synnerligaskäl - som synnerlig brådska. Det gäller alltså i en nödsituation då det intefinns tid att göra på något annat sätt. Men nödsituationen skall inte varaförorsakad av den upphandlande enheten själv. Man kan alltså inte skapanödsituationen själv genom dålig planering eller liknande, utan det är merutifrån kommande omständigheter och händelser som man inte råder översom kan använda sig av s.k. direktupphandling. Det görs alldeles för mångadirektupphandlingar. Man har ofta relationer till gamla leverantörer. Detfinns oändligt många argument för att bara vända sig till en leverantör.När brådska åberopats är det ofta på något sätt bristande planering somskapat situation, vilken tillsynsmyndigheten har mycket svårt att acceptera.Man kan genom förenklad upphandling vända sig till bara en leverantör.Skriftligt förfrågningsunderlag och skriftligt anbud från leverantörer krävs isådana fall. Avsikten var att detta förfarande skulle användas i alldeles unikasituationer som mycket påminner om reglerna för upphandling över tröskel-värdena. Då får man lov att använda förhandlat förfarande utan annonsering,t.ex. i samband med vissa tilläggsbestämmelser eller om en leverantör har enunik kompetens i form av ensamrätt av immaterialrättsliga skäl, patent ellerliknande, som gör att det bara finns en leverantör.Anbudstiden när det gäller upphandling över tröskelvärderna är minimum52 dagar vid öppen upphandling. För de enklaste upphandlingarna kan mantänka sig en anbudstid på mellan en och . En anbudstid på 5 dagarnär det gäller en upphandling värd är enligt hans mening interimlig. Vad man alltid är rädd för är att myndigheten i fråga har kontakt meden viss leverantör som ger mycket korta anbudstider. Denna leverantör hardå ofta ett försprång genom att han kan utnyttja de kontakter han haft. Enrimlig anbudstid borde ligga på i vart fall mellan två och tre veckor.Man kan inte kringgå reglerna genom att starta med en liten upphandlingoch sedan anse att allting därefter är tilläggsbeställningar.En del av de påstådda felen i de aktuella ärendena har varit vanliga underårens lopp. Ett av de största problem som nämnden har haft är att olika upp-handlande enheter struntar i reglerna och vänder sig direkt till någon förupphandling. Med det nuvarande regelsystemet kommer nämnden inte åtdetta.Generellt sett krävs det väldigt starka skäl för att göra ett sådant undantagsom upphandlingsförfarandet med Swefund som enda anbudsgivare. I förstahand bör man åtminstone göra ett försök för att se om man kan få andraanbudsgivare. Erfarenheten visar att inköparna oftast har en falsk bild avmarknaden. De tror sig känna marknaden bättre än de i själva verket gör.Även upphandlingar av känslig natur brukar kunna hanteras ganska väl.I tycks förfrågningsunderlag ofta inte ha skrivits av per-soner som är övade i att göra inköp. En inköpare skall inte acceptera att enleverantör höjer priset.Näringsdepartementets köp av externa tjänsterBakgrundMed utgångspunkt i en förteckning över fakturabetalningar inom Näringsde-partementets område har utskottet slumpmässigt valt ut tio upphandlingar avtjänster av olika slag. En översiktlig genomgång av akterna i de aktuellaärendena har genomförts av tjänstemän vid utskottets kansli. De iakttagelsersom därvid gjorts har vidarebefordrats till som kom-menterat de gjorda iakttagelserna.Några av fakturorna gällde och avsåg utbetalningar på sam-manlagt till i med anledning av ettuppdrag som regeringen gav dåvarande landshövdingBjörn (senare ändrat till landshövding ) att somförhandlingsman ta fram en samlad finansieringslösning för utbyggnad avLuleå-Kallax flygplats och säkra fortsatt projektering av banförlängningen.För främst den fortsatta projekteringen disponerade förhandlingsmannenhögst . Någon upphandling har inte gjorts av Näringsde-partementet.Två fakturor gällde sammanlagt till Ledningskonsulterna i . Upphandlingen gällde ex-ante utvärdering av de 21 utkast till regi-onala tillväxtavtal som länen skulle lämna till regeringen den 15 april 1999.Näringsdepartementet använde sig av förenklad upphandling och möjlig-heten att avstå från annonsering och i stället rikta sig till ett affärsmässigtantal leverantörer - i detta fall sju anbudslämnare. Förenklad upphandlingansågs i detta fall vara ekonomiskt mest fördelaktigt och också av tidsskäl attföredra. Av förfrågningsunderlaget som tillförts akten framgår att anbudenkunde komma att antas helt eller delvis från en eller flera anbudsgivare.Anbuden från Ledningskonsulterna i och ytterligare en an-budsgivare ansågs intressanta. De båda anbudsgivarna föreslog skilda ana-lysmetoder och inom gjordes bedömningen att de tvåmetoderna kompletterade varandra på ett värdefullt sätt. Mot bakgrund avatt det inte ansågs rimligt att båda konsulterna gjorde var sin bedömningav 21 utkast gjordes en överenskommelse med Ledningskonsulterna i StockholmAB att företaget till ett justerat pris skulle analysera sju läns utkast.Övriga anbud låg högre än de nu nämnda.En faktura på gällde . Efter en förfrågan tilltre tänkbara konsultfirmor med särskild kompetens för uppdraget direktupp-handlades detta uppdrag och ett uppdrag till . Dess-utom upphandlades direkt biträde från juristfirman , och sekretessförbindelse från konsultfirmorna infordrades. Det var enligtRegeringskansliet på grund av extrem brådska inte möjligt att gå ut med enbredare förfrågan. Det var fråga om ett mycket speciellt uppdrag till ArthurAndersen som krävdes med mycket kort varsel för ett ställningstagande ifråga om Postens framtida finansiella verksamhet. Mot bakgrund av att bola-gets viktiga samarbetsavtal med Nordbanken löpte ut krävdes ett snabbtställningstagande av inriktningen av Postens verksamhet. Uppdraget tillAthur kan enligt bedömning inte ses som A-tjänst. Uppdraget gick inte ut på att lämna rådgivning om ett bolagsadminist- ration eller organisation. Det var i stället fråga om att geägaren underlag för en ekonomisk värdering av olika handlingsalternativ ifråga om bolagets framtida struktur. - Som A-tjänster, vilka skallupphandlas enligt upphand- lingsformerna i 5 kap. , finns bl.a.förtecknat konsulttjänster för admi- nistration och organisation av företag(punkt 11). I EG-rekommendation finns underavdelningen Konsulttjänst förföretagsutveckling upptagen. Bland B-tjänster förtecknade i bilaga tillupphandlingslagen finns "andra tjänster" upptagna varmed avses tjänster sominte faller in under några andra kategori- er upptagna på A- ellerB-listan.Tre fakturor om sammanlagt avsåg Hallvarsson & Halvarson.Uppdraget gällde verksamhetsberättelser för statligt ägda företag. Det varfråga om förenklad upphandling riktad till fyra leverantörer som bedömdesha tillräckliga kvalifikationer. Motiveringen till att Hallvarsson & Halvarsonfick uppdraget var att de hade "det bästa förslaget". Anbudet innefattade ettfast arvode för angivet arbete på , en uppskattad tryckkostnad på280 samt löpande rådgivningsarvode på . De offe-rerade priserna kan inte utan vidare jämföras. Utöver avtalet betalades ersätt-ningar dels avseende visst arbete som berodde på att uppdraget visade sigmer tidskrävande än vad som framgått av beställningen eller utgjordetilläggsbeställningar, dels avseende översättningskostnader.En faktura på avsåg . Grammas uppdrag beslutadesefter förenklad upphandling riktad till tre tänkbara uppdragstagare. Anbuds-förfrågningarna var muntliga. Något förfrågningsunderlag finns inte i akten.Skälen till att förenklad upphandling valdes var att det var fråga om ett mind-re projekt och att det bara fanns tre tänkbara uppdragstagare. Anbud frånGramma och ett annat företag finns i akten. Anbudet gällde ursprungligen290 men avtalet förlängdes senare på grund av att det vid denna tid-punkt pågick en granskning av fusionen mellan i och utgången av prövningen var oviss. För att ha en höghandlingsberedskap i medie- och informationsfrågor för den händelse kom-missionens besked skulle bli negativt, ansågs det föreligga synnerliga skäl attinte göra en ny upphandling.En faktura avsåg till KPMG. Uppdraget, som gällde utredning ochförslag i fråga om lättnader vid generationsskiften i småföretag, direktupp-handlades. Värdet uppgick till mindre än två basbelopp.Två fakturor om sammanlagt avsåg Landsort . Det var fråga om ett konsultuppdrag för medverkan i utredningen omstatens åtgärder för att främja fler och växande företag och uppdraget gälldeanalyser och underlag som underlag för utredningens ställningstaganden.Upphandlingsformen förenklad upphandling användes. I akten finns bl.a.infordran av anbud, protokoll om öppnande av anbud och motivering förbeslutet.Två fakturor på sammanlagt gällde . Uppdraget hadeanknytning till det s.k. som startade . En energi-expertgrupp bildades och , som var ordförandeland iBarentsrådet, åtog sig att svara för ordförandeskapet i expertgruppen. Arbeteti expergruppen anges ha genomförts under stark tidspress. Mot den bakgrun-den engagerades konsulten (). Di-rektupphandling användes på grund av att det var fråga om synnerlig bråds-ka. De elva länderna i beslutade att inom drygt hållafyra större konferenser och färdigställa en handlingsplan för energiutveck-lingen i . I projektet fanns inga administrativa resurser fördetta och från svensk sida fick upphandlas konsulttjänster för att arbetetomedelbart skulle kunna igångsättas.Expertgruppens mandat gällde och någon fortsättning varursprungligen inte planerad. Trots att övertog ordförandeskapet iBarentsrådet beslutades att skulle svara för ord-förandeskapet i expertgruppen . Under senare delen av år 1998anlitades åter genom direktupphandling mot bakgrund atthan genom sitt tidigare uppdrag bedömdes ha unika kunskaper och förutsätt-ningar att bistå ordförandeskapet i den nya arbetsgruppen. När åtogsig ordförandeskap i energiarbetsgruppen genomfördes enförenklad upphandling av AIEKA AB.Slutligen gällde några av de utvalda fakturorna LybrantAB (tre fakturor om tillhopa drygt 3, ) och AdvokatfirmanVinge KB (sju fakturor om tillhopa ca ). Uppdragen till Öhrlingsgällde resp. verksamhetsstruktur och beslu-tades resp. . Till grund för besluten lågofferter av resp. och den 13 augusti 1999.Uppdragen till både och Vinges beslutades med hänvisningar till avRegeringskansliets förhandlingsavdelning upphandlat ramavtal med beslutden . Ramavtal förelåg dock inte vid de aktuella tidpunk-terna. Ett upphandlingsförfarande för ramavtal hade genomförts ,och i en skrivelse från Förvaltningskontoret hadeangetts att beslutat att anta anbudavgivna av bl.a. Lybrant och Advokatfirman har under utskottets utfrågning den 11april 1999 bilaga B 9 understrukit att upphandlingar bör ske i enlighet medregelverket. Om det görs starka avvikelser från rutinerna bör anledningen tilldetta självfallet antecknas och klargöras. I /Telenor-affären kunde maninte exakt klargöra hur man gjorde och vad man avsåg eftersom detta skullekunna användas av . Sådana restriktioner finns självfallet men detligger inom regelverkets ram. Om upphandlingsformen öppen upphandling,selektiv upphandling eller förhandlad upphandling skall användas beslutasdetta på statssekreterarnivå eller departementsrådsnivå självfallet också till-sammans med den juridiska enheten. Efter det att han genom medierna fåttklart för sig att haft synpunkter på enupphandling inom har han gått igenom hanteringen ochkrävt att samtliga upphandlingar skulle gås igenom. Detta hargjorts och de jurister som gjort en formell bedömning har förklarat att upp-handlingarna skett inom regelverket. Det finns klara skäl och rimliga stånd-punkter för att man gjort som man gjort. Det rapporteras inte till honom omavvikelser sker på grund av extrem brådska eftersom det inte stridit motregelverket. Han förutsätter däremot att det rapporterats till ansvarigstatssekreterare. Han tycker rent allmänt att lagen om offentligupphandling är bra och förenlig med de krav på smidighet och flexibilitetsom ibland måste prägla ett departements handlande.Upphandlingen av konsulttjänster i samband med PolenåretBakgrundI ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att en särskildsatsning för att vidareutveckla samarbetet mellan och skullegenomföras . inkom ambassaden i Warszawamed en promemoria som var en relativt detaljerad beskrivning av hur ambas-saden ansåg att en sådan satsning borde genomföras. Regionala manifesta-tioner i ett antal polska städer förslogs som huvudprincip för Polensatsning-en. I en promemoria av angav dåvarande ambassadören iStatsrådsberedningen riktlinjerna för hur arbetet lämpligenskulle genomföras.Huvudsyftet sades vara att tydliggöra det breda svenska engagemanget förPolen och därför skulle så många svenska intressenter som möjligt engage-ras. Satsningen skulle spridas ut över hela och över , och sominspirationskälla angavs ambassadens promemoria av . Arbetetskulle ledas av en senior handläggare biträdd av en junior handläggare ochen assistent som organisatoriskt skulle placeras i Utrikesdepartementetsenhet för . Gruppen kom att kallas för projektsekreta-riatet för "i fokus".I ett gemensamt brev av från statsministern ochhandelsministern till landets landshövdingar förklarades innebörden av sats-ningen. Statsråden bad om regional svensk medverkan i Sverigedagarna.Efter konsultationer med svenska regionala företrädare utvaldes nio orter iPolen i vilka det ansågs ändamålsenligt att genomföra regionala Sverigeda-gar. Svenska län och regioner arrangerade där brett anslagna Sverigedagarmed hjälp av ambassaden och projektsekretariatet. Programmen i de olikaSverigedagarna varierade från fall till fall. Kunskapsöverföring på olikasamhällsområden inklusive EU-anpassning dominerade, men även kultur,ungdomssatsningar och sport förekom.I ett regeringskanslibeslut utsågs ambassadör till chef för projektsekretariatet "i fokus". Ledningen avsekretariatet föll i senare skeden på andra tjänstemän inom Utrikesdeparte-mentet. kom att bestå även av departementssekreterarenHans Pechan som handläggare och kanslisekreteraren somassistent.Utöver projektsekretariatet tilkallades en styrgrupp som leddes av statssek-reteraren , , och en brett sammansattreferensgrupp. Referensgruppens sammansättning varierade , menkärnan bestod av företrädare för , ambassaden i ,generalkonsulatet i , Sida, , och Svenskhandel.Regeringen beslutade att anslå tillprojektet . Beloppet fördelades på urtilläggsbudgeten till statsbudgeten för /96 under första hu-vudtiteln, reservationsanslaget Samarbete och utveckling i (vanligtvis benämnd Östersjömiljard 1), och belastadeen delpost under det för under utgiftsområde 7 upptagnareservationsanslaget B1 Samarbete med Central- och Östeuropa.Kostnaderna blev något högre än beräknat. Regeringen beslutade därför attanslå ytterligare till projektet ur det för budgetåret 1999under utgiftsområde 7 upptagna reservationsanslaget B 1 Samarbete medCentral- och . Sammanlagt kom således regeringen att anslå elvamiljoner kronor till projektet .Promemorior från har genom en skrivelse som sänts till Regeringskans-liet begärt en redogörelse för de formella besluten omsamt formerna för och innebörden av satsningen "i fokus". Genomskrivelsen begärde utskottet vidare svar på följande frågor:1. Vilka konsulttjänster har köpts i samband med satsningen "i fo-kus"?2.3. I vilken mån har lagen om offentlig upphandling varit tillämplig pådessa köp?4.5. Hur har lagen i förekommande fall tillämpats?6.7. Hur har i förekommande fall upphandlingarna dokumenterats?8.9. Vilka kommentarer ger granskningsanmälningen i övrigt anledningtill?10.Som svar på utskottets frågor har med skrivelser av den 1och överlämnat två inom upprättadepromemorior, dagtecknade och , bilagaA 4.4-4.5. I promemoriorna redogörs för Polenåret och för upphandlingen isamband med det. Såvitt gäller upphandlingen framgår följande av prome-moriorna.Fem upphandlingar under "i fokus" gjordes av utrikesförvaltningen,antingen genom projektsekretariatet, ambassaden i eller general-konsulatet i . Det ekonomiska huvudansvaret för "i fokus" hadeprojektsekretariatet. De fem upphandlingarna var följande.a) En informationsfirma i , ., kon-trakterades av ambassaden i . Firmanskulle vara ambassaden och de medverkande svenska regionerna be-hjälplig i kontakterna med polska medier i samband med samtliga nioSverigedagar, t.ex. genom att arrangera presskonferenser, och dess-utom stå för en pressklippsservice till projektsekretariatet.b)c) En monter gemensam för deltagande svenska företag vid byggmässani i samband med Sverigedagarna i byggdes av ettsvenskt företag, Baltic Business Center, BBC, med säte i överenskomna ersättningen var . Generalkonsulatet iGdansk hade först tagit in en offert från ett annat företag vars offere-rade pris var på 240 000 kr.d)e) Företaget i bistod generalkonsulatet iGdansk med extrahjälp i planeringen och genomförandet av Sverige-dagarna i . Kostnaden för detta blev exklusivemoms.f)g) Journalisten med firma gavs i september 1999i uppdrag att utvärdera satsningen "i fokus". Hon ombads in-komma med utvärderingen . Den över-enskomna ersättningen var inklusive moms.h)i) För att ta fram en logotyp, trycksaker och informationsmaterial anlita-des till en totalkostnad av . Re-geringskansliet har efter en tidigare upphandling träffat ett ramavtalmed företaget. Det nu aktuella avtalet träffades genom avrop på dettaupphandlade ramavtal.j)Upphandlingen av extrahjälp i och av utvärderingen faller inom denbeloppsgräns som tillämpar för direktupphandling, tvåbasbelopp, ca . Inköpet av logotyp och trycksaker m.m. skeddegenom avrop på ett av upphandlat ramavtal. I Utrikesde-partementets promemoria anförs att några anmärkningar mot dessa upphand-lingar därför knappast är aktuella.Beträffande de två förstnämnda fallen, upphandlingen av tjänster från in-formationsfirman . och Baltic Business Center, kandäremot enligt promemoria vissa formella anmärk-ningar riktas mot handläggningen.Upphandlingen av en polsk mediekonsult för hela Polenåret genomfördesav ambassaden. Ambassaden var övertygad om att det enda anbudsgivandeföretaget hade en för uppdraget unik kompetens. Detta gällde särskilt företa-gets kunskaper i svenska språket samt en kombination av kunskaper om denpolska och den svenska medievärlden. Det är enligt vad som anförs i Utri-kesdepartementets promemoria möjligt att en korrekt dokumentation avdessa förhållanden skulle ha kunnat motivera en upphandling med inhämtan-de av anbud från endast ett företag. Sådan dokumentation saknades emeller-tid vid beslutstillfället. Med hänsyn till lagens långtgående krav på konkur-rensmöjligheter och dokumentation borde en aktsam upphandlare i detta fallenligt promemorian snarare ha genomfört en normal förenklad upphandling,dvs. med flera anbudsgivare. Allt talar enligt promemorian för attuppdraget även vid ett sådant förfarande skulle ha gått till det företagsom fick ordern. Det bör enligt promemorian också nämnas att avtalet medmedieföretaget var så konstruerat att den slutgiltiga kostnaden kom att bli220 i stället för den maximala kontraktssumman på 275 000 kr.Även i fråga om monterbygget i kan det enligt promemorian häv- dasatt en förenklad upphandling med flera anbudsgivare borde ha genom- förts.I detta fall konstateras i promemorian att generalkonsulatet först in-hämtade anbud från ett företag, som erbjöd sig att bygga montrarna för . Förhandlingarna med ett annat företag ledde till att ett anbudpå halva summan, dvs. I promemorian framhålls i dettasammanhang vidare att en målsättning vid genomförandet av "i fokus"var att initiera aktiviteter under en så stor del av året som möjligt och iolika delar av landet. Sverigedagarna i , medutlöpare i den närliggande staden , var först i serien av sammanlagtnio liknande svenska manifestationer. Planeringen genomfördes underbetydande tidspress.Lagen om offentlig upphandling gäller enligt vad som anförs i promemori-an upphandling av varor och tjänster som genomförs av Regeringskansliet.Huruvida lagen också gäller för svensk utlandsmyndighet, även i ett icke eu-land, är enligt promemorian inte lika klart. Syftet med lagstiftningen ochförarbetena talar dock enligt promemorian för att lagen bör tillämpas också idessa fall.Den genomgång som gjorts visar enligt promemoriaatt anmärkningar kan riktas mot handläggningen av upphandlingarna i två avfallen. Genomgången pekar enligt promemorian också på svårigheter atttillämpa regelverket när en svensk utlandsmyndighet gör en upphandling iett icke EU-land i ett fall där krav på snabbhet gör sig gällande och därmånga aktörer är inblandade. För att bemästra dessa svårigheter ser Rege-ringskansliet enligt promemorian nu över innehållet i och formerna för denutbildning i upphandlingsfrågor som svarar för. Rutinernaför hur utlandsmyndigheterna kan repliera på expertis påområdet ses också över. väntas också en utredning inom Rege-ringskansliets förvaltningsavdelning bli färdig. Den syftar till att optimeraRegeringskansliets riktlinjer i fråga om dess internt tillämpade beloppsgrän-ser för direktupphandlingar.Upphandlingen av en konsulttjänst för en IT-satsning iÖstersjöregionenBakgrundRiksdagen beslutade att på tilläggsbudget till statsbudgetenför /96 under första huvudtiteln anvisa ett reservationsanslagpå till samarbete och utveckling inom , dens.k. Östersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15, rskr.1995/96:307).