bet · GN01FiU29 · 2000-05-25 00:00:00 — Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1999/2000:102) I detta betänkande behandlar finansutskottet regeringens skrivelse1999/2000:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn.Liksom tidigare år vill utskottet framhålla att den årliga skrivelsen om ut-vecklingen inom den kommunala sektorn utgör ett betydelsefullt inslag iåterrapporteringen av resultatinformation till och konstaterar medtillfredsställelse att regeringen breddat och fördjupat den nationella uppfölj-ningen av utvecklingen inom kommunsektorn. Ett fortsatt arbete med attutveckla skrivelsen är dock enligt utskottet av vikt. Utskottet föreslår riksda-gen att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.Utskottet behandlar i betänkandet också tre kommittémotioner som väcktsmed anledning av skrivelsen samt vissa motionsyrkanden väckta med anled-ning av ekonomiska vårproposition. Samtliga motionsyrkandenavstyrks av utskottet.Till betänkandet har fogats 27 reservationer och 1 särskilt yttrande.Regeringens skrivelseI skrivelse 1999/2000:102 lämnar regeringen () en över-siktlig redovisning av hur ekonomin och verksamheten i kommuner ochlandsting har utvecklats . Motionsyrkanden med anledning av regeringens skrivelse1999/2000:Fi49 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om uppgifter ur den kommunala databas som är under uppbyggnad ikommande års skrivelser,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommuners avancerade skatteplanering,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en redovisning av det tillväxtfientliga inomkommu-nala utjämningssystemets konsekvenser för kommuner med växande skatte-kraft,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kötiderna i sjukvården och om behovet av en obligatorisk hälso-försäkring och vårdgaranti,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om avgiftssättningen inom äldreomsorgen,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en utredning om äldreomsorgens framtida finansiering,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om handikappomsorgen,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inrättandet av ett nationellt, fristående kvalitetsinstitut förskolan,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om åtgärder för att motverka negativ segregation i invandrartätaområden.1999/2000:Fi50 av Per m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att på lång sikt öka den kommunala sektorns möjlighet till själv-finansiering,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förändring av det kommunala utjämningssystemet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att kommunen skall vara suverän i beslut om kommunala bostads-företag och ej begränsas av statliga direktiv,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunens ansvar för bostadsförsörjningen,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inriktning att tillskapa 20 000 vårdplatser ,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vårdgaranti,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ökad mångfald av vårdgivare inom sjukvård och omsorg,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om statlig kostnadskontroll inför överföringen av finansieringsansva-ret från staten till landsting/region,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om läkare i hemsjukvården,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om anhörigvård,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om stöd vid psykiskt funktionshinder,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att den värdegrund som har sin utgångspunkt i den etik som för-valtats av tradition och västerländsk humanism gäller för all barnom-sorg och utbildning och skall tillämpas i praktisk handling,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en mångfald av olika barnomsorgsformer skall finnas för attmöta föräldrars olika val,15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att alla invånare skall ha samma rättigheter utifrån sina grundför-utsättningar till en utbildning motsvarande treårig gymnasial nivå,16. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skolan måste bli mer flexibel för att kunna tillfredsställa allasolika behov,17. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att olika utförare av utbildning skall finnas i form av kommunalaskolor, fristående anordnare, folkhögskolor och friskolor för att med sinpedagogiska profil möta människors olika behov,18. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att uppvärdera den praktiska kunskapen vilket bl.a. visas genomlärlingsutbildning från första gymnasieåret,19. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att kravet på direkt högskolebehörighet tas bort och att sista åretpå de yrkesinriktade programmen görs frivilligt och leder till högskolebehö-righet,20. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att elevens medbestämmande förbättras, lärarens status höjs ochrektor ges ökat ansvar,21. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att kommuner samverkar med lärosäten för att utveckla samarbe-tet mellan forskningen och den praktiska skolverkligheten,22. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att kommunen med sin unika ställning som samhällsbyggare tarett särskilt ansvar för barns och ungdomars fysiska uppväxtmiljö.1999/2000:Fi51 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om otillräcklig redovisning av kommunernas och landstingens eko-nomi,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utjämningssystemet,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om de kommunala bolagen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vårdgaranti,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om konkurrensutsättning av offentlig verksamhet,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om socialbidragsberoendet,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förskolan,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om gymnasieskolan,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vuxenutbildningen,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om måluppfyllelse.Motionsyrkanden med anledning av ekonomiskavårproposition1999/2000:Fi12 av m.fl. (m) vari yrkas20. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av ökad integration (kapitel 6.9),1999/2000:Fi13 av m.fl. (kd) vari yrkas12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunala bolag,1999/2000:Fi15 av m.fl. (fp) vari yrkas24. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om avveckling av kommunala bolag,27. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av ökadintegration av nya medborgare.Yttranden från andra utskottFinansutskottet beslutade att bereda socialutskottet och ut-bildningsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse jämteeventuella motioner i de delar som berör respektive utskotts verksamhetsom-råde.Socialutskottets yttrande (1999/2000:SoU10y) och utbildningsutskottetsyttrande (1999/2000:UbU8y) återfinns som bilagorna 1 och 2 till detta be-tänkande. Utskottet redovisar inledningsvis sin syn på behovet av en nationell uppfölj-ning av ekonomin och verksamheten i kommuner och landsting samt all-männa synpunkter på regeringens skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingeninom den kommunala sektorn. Därefter övergår utskottet till att behandla deyrkanden avseende olika delar av redovisningen i skrivelsen som tagits upp imotioner som väckts med anledning av skrivelsen samt vissa motionsyrkan-den med anledning av ekonomiska vårproposition.Allmänt om skrivelsen och inriktningen av den statligauppföljningen av den kommunala sektornInledningRiksdagen har på förslag av finansutskottet uttalat sig ombetydelsen för staten av en väl fungerande uppföljning av den kommunalasektorn. Vid behandlingen av regeringens skrivelse 1998/99:97Utvecklingen inom den kommunala sektorn (bet. 1998/99:FiU24, rskr. 254)framhöll utskottet att den årliga skrivelsen med sin övergripande redovisningav läget i kommunsektorn utgör ett betydelsefullt inslag i återrapporteringenav resultatinformation till . Utskottet konstaterade att uppföljnings-skrivelsen fortlöpande har blivit bättre, men att ytterligare åtgärder krävs ienlighet med vad regeringen då framhöll i vårpropositionen.I 1998 års vårproposition aviserade regeringen att arbetet med att förbättraoch utveckla uppföljningen och utvärderingen av verksamheten och ekono-min skulle intensifieras. Som ett led i detta arbete tillsatte regeringen i maj1998 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utveckla uppfölj-ningen. vårproposition rapporterade regeringen om det pågåendeutvecklingsarbetet. Bland annat pekades på behovet av att vidareutveckla ochförtydliga befintliga mål för skola, vård och omsorg samt förbättra det statis-tiska underlaget för att tydligare kunna följa måluppfyllelsen. Regeringenanmälde i sistnämnda vårproposition också ett pågående arbete med att upp-rätta en databas för att skapa förutsättningar för en bättre samladuppföljning och aktiva jämförelser.Regeringen rapporterar nu ekonomiska vårproposition (avsnitt9.5) om det pågående arbetet med att utveckla uppföljningen av kommuneroch landsting. Regeringen uppmärksammar att det arbete som bedrivits hit-tills inom den interdepartementala arbetsgruppen visar bland annat att natio-nella mål inte är något entydigt begrepp. De bestämmelser som i lag be-nämns som mål anger ofta mål av mycket övergripande karaktär, medan delagparagrafer som innehåller mer konkreta, målliknande formuleringar iallmänhet inte benämns som mål för verksamheten. En annan fråga som skallbehandlas av arbetsgruppen är hur uppföljningen av målen eller bestämmel-serna kan förbättras, bland annat med utgångspunkt från en översyn av densamlade statistik om kommunerna som samlas in av olika myndigheter.Regeringen redovisar i vårpropositionen också att startade ettprojekt inom ramen för den ovan nämnda arbetsgruppens arbete. Syftet medprojektet är att utarbeta ett förslag till en databas som skall inne-hålla uppgifter som beskriver verksamhetens volym, kostnader och kvalitet.Databasen skall bl.a. kunna utgöra ett stöd för förbättringar av statens ochkommunernas uppföljning av verksamhet och ekonomi utifrån nationella måloch utifrån lokala prioriteringar. En utbyggd databas skall också kunna utgö-ra underlag för mellankommunala jämförelser i syfte att öka produktivitetoch effektivitet i den kommunala verksamheten. Projektet har avgränsats tillatt omfatta barnomsorg, skola, vuxenutbildning samt socialtjänst. Förslag tillnyckeltal som belyser kvalitet och måluppfyllelse i verksamheten skall utar-betas. Det utvecklingsarbete som bedrivs i projektet innebär att en provdata-bas skall tas fram. Projektet beräknas vara slutfört i juni 2000.Regeringen anför vidare att man avser att, med utgångspunkt från detframtagna förslaget, överväga frågan om det fortsatta arbetet med hur ut-veckling och implementering av en databas kan ske, samt dessfinansiering. Regeringen har på tilläggsbudget begärt medel för vissa utred-ningsinsatser avseende en utvecklad uppföljning av verksamhetoch ekonomi. Som en tänkbar uppgift för dessa insatser nämner regeringentvärsektoriella effektivitetsstudier i den samlade kommunala verksamheten.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet kan konstatera att regeringen fortsatt arbetet med att bredda ochfördjupa den nationella uppföljningen av utvecklingen inom kommunsek-torn. I vårpropositionen framhåller regeringen att uppgifterna i den för stats-makterna och kommunsektorn gemensamma kommunala databasen skall hahög kvalitet och jämförbarhet samt framför allt en hög aktualitet. Utskottetser positivt på det utvecklingsarbete som bedrivs och kan med tillfredsställel-se konstatera att regeringens ambitioner beträffande kvaliteten på uppgifternai databasen ligger väl i linje med vad utskottet anförde vid föregående årsbehandling av motsvarande skrivelse.Utskottet kan även konstatera att regeringens uppföljningsskrivelse harblivit bättre än föregående års, men att ytterligare åtgärder krävs i enlighetmed vad regeringen framhåller i vårpropositionen. Utskottet ställer sig bak-om den allmänna inriktning av arbetet som redovisas i vårpropositionen.Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handling-arna.Skrivelsens utformningMotionernaI motion Fi49 av m.fl. (m) framförs önskemål om att rege-ringen i skrivelsen bl.a. skall lyfta fram goda exempel på hur tjänsteproduk-tion kan bedrivas på ett för medborgarna bra sätt i olika kommuner och redo-visa vilka kommuner som uppnått de bästa resultaten inom olika verksam-hetsområden.I motion Fi51 av m.fl. (fp) hävdas bl.a. att de redovisade för-bättringarna för kommunerna och landstingen i vissa avseenden är otillräck-ligt grundade på klara siffror.Finansutskottets ställningstagandeSom framgår under det inledande avsnittet till detta betänkande pågår inomRegeringskansliet ett projekt för framtagande av en provdatabas. En utbyggddatabas avses bl.a. kunna bidra med underlag för mellankommunala jämfö-relser i syfte att öka produktivitet och effektivitet. I den meningen får motionärerna bakom motion Fi49 (m) anses vara tillgodosedda. Utskottet vill dockanmärka att det huvudsakliga syftet med skrivelsen är att ge underlag föruppföljning av kommunsektorn som helhet och inte att redovisa enskildakommuners utveckling.Utskottet delar inte den uppfattning som förs fram i motion Fi51 (fp). En-ligt utskottets mening finns det ingen grund för uppfattningen att de redovi-sade förbättringarna för kommunsektorn skulle vara baserade på ett sämreunderlag än övriga uppgifter som redovisas i skrivelsen.Finansutskottet avstyrker motion Fi49 (m) yrkande 1 och motion Fi51 (fp)yrkande 1.Kommunala skattetvisterMotionenI motion Fi49 av m.fl. (m) hävdas att kommunerna och dekommunala företagen på många håll bedriver en avancerad skatteplane-ring. En rad skattetvister pågår mellan kommuner och skatte-förvaltningar, något som i sig enligt motionärerna är märkligt eftersomkommunal verksamhet i förvaltningsform är skattebefriad. belyserförhållandet behovet av en tydligare lagstiftning beträffande kommunernaoch de kommunala företagen. I regeringens skrivelse saknas en redovisningav denna fråga trots att den är mycket aktuell. I motionen påpekas att rege-ringen inte heller anger att de extraordinära intäkter som många kommunerredovisar i sina resultaträkningar helt är hänförliga till "artificiella" reaviter i samband med kommunintern försäljning av tillgångar när "koncern-holdingbolag" bildats.Finansutskottets ställningstagandeÄven under förra behandlade finansutskottet ett motionsyrkandemed liknande innehåll (bet. 1998/99:FiU24, rskr. Utskottet avstyrkteyrkandet och anförde följande.I motionen ställs krav på att transaktioner mellan kommunen och dess olikabolag borde beskrivas i skrivelsen. Utskottet vill understryka att skrivelseninnehåller ett särskilt avsnitt som avhandlar koncernredovisningdär även ekonomiska effekter av försäljningar av företag till moderbolagbeskrivs. När det gäller de kommunala bolagens förhållande till skattelag-stiftningen vill utskottet endast framhålla att kommunala bolag givetvis skallbehandlas på samma sätt som privata bolag.Finansutskottet noterar att även årets skrivelse innehåller ett särskilt avsnitsom avhandlar koncernredovisning och att regeringen på s. 21 iskrivelsen nämner att ett exempel på en extraordinär intäkt är en reavinst vidförsäljning av ett kommunalt företag.Finansutskottet har inte ändrat uppfattning i frågan och avstyrker med detanförda motion Fi49 (m) yrkande 2.Den kommunala sektorns självfinansieringMotionenI motion Fi50 av Per m.fl. (kd) framförs krav på att på kort sikt ökade generella statsbidragen och på lång sikt öka den kommunala sektornsmöjlighet till självfinansiering. Självfinansieringen avses möjliggöras genombl.a. en s.k. skatteväxling där kommunsektorn får ta över fastighetsbeskatt-ningen som görs om till en fastighetsavgift.Finansutskottets ställningstagandeFastighetsbeskattningskommittén lämnade sitt slutbetänkande Likformig ochneutral beskattning (SOU 2000:34) innevarande år. Betänkandet ärföremål för beredning i kan inte se några fördelar med att fastighetsbeskattningengörs om till en fastighetsavgift. Därtill kan påpekas att den svens-ka kommunsektorn internationellt sett har en mycket hög grad av självfinan-siering. Av redovisningen i årets skrivelse från regeringen framgår (tabell2.3) att så utgjorde skatteintäkterna ca 60 procentav kommunsektorns finansieringskällor. Generella statsbidrag svarade förmellan 11 och . Taxor och avgifter motsvarade . Specialdestine-rade statsbidrag motsvarade 4 %.Med det anförda avstyrker finansutskottet motion Fi50 (kd) yrkande 1.UtjämningssystemetMotionernaI motion Fi49 av m.fl. (m) framförs att regeringen i sinskrivelse bör redovisa de tillväxtfientliga konsekvenserna av rådande utjäm-ningssystems konstruktion och de negativa incitamentens uppbyggnad. Mo-tionärerna framhåller bl.a. att 129 kommuner som sägs ha ökat sin relativaskattekraft fått denna ökning indragen av skatteutjämnings-systemet, vilket inte berörs i regeringens skrivelse.I motion Fi50 av Per m.fl. (kd) ställs krav på att förändra detkommunala utjämningssystemet. Motionärerna är negativa till att inkomst-utjämningen är inomkommunal och för med sig tillväxthämmande konse-kvenser. De anser vidare att utjämningen har bristande träffsäkerhet och intekan anses vara begriplig och demokratiskt förankrad bland medborgarna.I motion Fi51 av m.fl. (fp) hävdas att skillnaderna mellan s.k.rika kommuner och andra kommuner har tilltagit och att det nuvarande ut-jämningssystemet inte på något sätt har lett till långsiktiga förbättringar förnågra kommuner eller landsting.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet vill nu liksom vid föregående års behandling av ett motions-yrkande avseende samma fråga framhålla att regeringens skrivelse innehålleren redogörelse för effekter av utjämningssystemet.Beträffande utjämningssystemets utformning finns det skäl att uppmärk-samma att regeringen tillsatte en delegation för fortsattutveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting samt enexpertgrupp för utredning av möjligheterna att förenkla utjämningssystemetför kommuner och landsting. Delegationen skall bl.a. svara för en fortsattuppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träffsäkerheten hos deenskilda delarna av kostnadsutjämningen samt lämna sådana förslag tillförändringar som förbättrar systemets förmåga att skapa likvärdiga ekono-miska förutsättningar för kommuner respektive landsting. Beträffande ex-pertgruppen kan nämnas att regeringen i direktiven (dir. 1999:58) anfört attfrågan om förenkling av systemet måste analyseras utifrån bl.a. demokratiskaaspekter samt inte minst rättviseaspekter. Båda utredningarna skall senastden lämna förslag till förändringar i utjämningssystemet.Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuneroch landsting överlämnade en delrapport med vissa förslagtill förändringar i inkomstutjämningen för kommuner samt förslag om ettomställningsbidrag för landsting med befolkningsminskning. Förslaget inne-bär enligt regeringens redovisning vårproposition bl.a. att de ne-gativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen som funnits för vissa kom-muner elimineras. Förslaget bereds inom anser att det pågående utrednings- respektive berednings-arbetet inte bör föregripas.Med det anförda avstyrker finansutskottet motionerna Fi49 (m) yrkande 3,Fi50 (kd) yrkande 2 och Fi51 (fp) yrkande 2.Kommunala företagMotionernaI motion Fi13 av m.fl. (kd) framförs bl.a. uppfattningen attkommunala bolag i princip bör avvecklas på marknader där privata företagkonkurrerar eller skulle kunna konkurrera.Samma frågor tas upp i motion Fi51 av m.fl. (fp). Motionärer-na anför bl.a. att kommunpolitiken bör inriktas på avveckling av de kommu-nala bolagen med undantag av en del av bostadsföretagen som under över-skådlig tid av bostadssociala skäl bör behållas i vissa kommuner.Finansutskottets ställningstagandeFrågor om legala begränsningar i kommuners rätt att bedriva verksamhet ibolagsform behandlades av (bet. 1998/99:KU24) anförde att man vid tidigare behandling avdessa frågor uttalat dels att det inte finns skäl till att införa regler som föder eller begränsar kommunala företag, dels att den kommunala verksamhe-ten bör bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning, dock att detockså kan finnas skäl som talar för bolagsformen. Konstitutionsutskottetanförde vidare att man i tidigare betänkande även hade uttalat att verksam-hetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör varautgångspunkten för organisatoriska överväganden samt att utskottet inte harfunnit skäl att föreslå ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rättenatt bilda bolag eller om avveckling av kommunala bolag. Konstitutionsut-skottet hade heller inte sett behov av några ytterligare preciseringar av kom-munallagens regler om den kommunala kompetensen beträffande kommunalnäringsverksamhet. fann inte skäl att från-gå tidigare ställningstaganden i dessa frågor.Finansutskottet ställer sig bakom dessa bedömningar och avstyrker meddet anförda motionerna Fi13 (kd) yrkande 12 och Fi51 (fp) yrkande 3.Hälso- och sjukvårdenMotionernaI motion Fi49 av m.fl. (m) hävdas att alla medborgare,oavsett betalningsförmåga eller hälsotillstånd, skall omfattas av en obligato-risk hälsoförsäkring. I avvaktan på en modern försäkringslösning anser mo-tionärerna att det bör införas en nationell vårdgaranti som inne-bär att ingen skall behöva vänta på operation ellerbehandling.I motion Fi50 av Per m.fl. (kd) förespråkas att 20 000 vårdplatsertillskapas . Dessa vårdplatser bör främst gälla devårdformer där behoven av sjukvård och omvårdnad är störst, dvs. vård avsvårt och långvarigt sjuka och äldre.Motionärerna anför även att de vill ha en vårdgaranti och pekar på att enmöjlig väg att bryta den negativa spiral som vården befinner sig i kan vara attöppna för en större mångfald med en solidarisk finansiering som grund.Beträffande överföringen av finansieringsansvaret för förmånssystemet förläkemedel från staten till landsting/region anför motionärerna att ett slutligtställningstagande till överföringen av finansieringsansvaret från staten tilllandsting/region inte kan ske förrän den utredning som staten tillsatt harredovisat sina resultat.Slutligen anför motionärerna att förändringsarbetet i primärvården för attutveckla insatserna inom hemsjukvården, öka läkartillgängligheten och kon-tinuiteten för patienterna går alltför långsamt.Även i motion Fi51 av m.fl. (fp) förespråkas att en vårdgarantiinförs. Motionärerna pekar vidare på att en redovisning av relationen mellanvård och omsorg på entreprenad, i helt privat regi eller i offentlig regi, intespeglas i den ekonomiska och kvalitativa analysen i skrivelsen.