bet · GN01SoU14 · 2000-05-18 00:00:00 — En sådan möjlighet borde enligt utred-ningen föreligga redan i det förebyggande ledet.Lagrådet har yttrat sig över förslaget och därvidsammanfattningsvis anfört att förslagen till en ny 26 a § i LSS och en ny68 a § i SoL är otillräckligt analyserade från juridisk synpunkt och att Lagrå-det därför avstyrker att de läggs till grund för lagstiftning. Lagrådet ifråga-sätter om förslagen till kompletteringar av 26 § LSS respektive 68 § SoLfyller någon självständig funktion och förordar vissa justeringar, om försla-gen trots denna invändning anses böra genomföras.Lagrådet erinrar i sitt yttrande över lagrådsremissen om att det inom Justi-tiedepartementet getts uppdrag åt en utredare att utreda frågan om hur ettsanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att motverka kommunaltdomstolstrots. I detta uppdrag (Ju 1999/4276/ADM) ingår att göra avväg-ningar i fråga om vilka sanktioner som bör användas, vem sanktionerna skallriktas mot och hur kännbara sanktionerna bör vara samt om det sanktions-system som utredaren förordar bör gälla generellt, anpassas till olika sektorereller utgöra en kombination av dessa modeller. Uppdraget skall vara avslutatsenast den 1 september 2000.Konstitutionsutskottet har avstyrkt motioner där åtgärdermot domstolstrots efterlysts med hänvisning till pågående beredning avfrågan i . I det senaste betänkandet där ärendet behandlats(bet. 1999/2000:KU13) avstyrktes med hänvisning till den pågående utred-ningen inom motioner i vilka föreslogs att olika slag avsanktioner mot domstolstrots skulle införas. Mot beslut medanledning av betänkandet reserverade sig liberalerna.Närmare om propositionens innehållVad gäller frågan om domstolstrots och åtgärder mot detta framhålls i propo-sitionens bakgrundsavsnitt att visat att en tredje-del av samtliga domar enligt LSS som gynnade den enskilde och som avkun-nades 1994 och 1995 inte verkställts . gjordesen ny kontroll. efter en studie som utfördes våren 1996var ungefär en sjättedel av domarna fortfarande inteverkställda. Av gynnande domar saknades verkställighet i en fjär-dedel av fallen. Enligt förekommer det även fall av domstols-trots inom tillämpningsområde.I propositionens motivtext framhålls att regeringen tar allvarligt på denkritik mot det förra förslaget som framfördes av Lagrådet. Det är enligt pro-positionen angeläget att inte ytterligare fördröja införandet av ett påtryck-ningsmedel för att förmå kommuner och landsting att följa domstolsutslagom rätt till vissa insatser enligt LSS och SoL. När resultatet av det pågåendeutredningsarbetet föreligger kan det finnas anledning att på nytt ta ställningfrågan i hela dess vidd. Erfarenheterna av de regler som föreslås i den häraktuella propositionen skall enligt regeringen beaktas och utvärderas närfrågan i sin fulla vidd prövas, varvid särskilt bör beaktas de synpunkter somLagrådet har anfört.Lagrådet påpekade i sitt yttrande att det inte framgick av remissen vilketbehov som fanns av en sådan reglering som regeringen föreslog. Regeringenkonstaterar mot bakgrund av de förhållanden redovisat att detfinns skäl att vidta åtgärder oavsett problematikens omfattning.Regeringen föreslår mot denna bakgrund som en del i förslaget ändringar iLSS och SoL som ger en uppgift att verka för att kommuneroch landsting planerar för att kunna tillgodose framtida stöd-, service- ochvissa biståndsbehov så att enskilda kan erbjudas de insatser de har rätt till.Lagrådet har anfört att hänvisningen till 6 b § i den föreslagna ändringen iSoL bör utgå eftersom denna paragraf endast avser utbetalning av försörj-ningsskydd och inte anknyter till någon i lagen angiven planeringsskyldighet.Regeringen delar Lagrådets bedömning och föreslår därför att paragrafenändras i detta avseende.När det gäller förslagen till kompletteringar av de bestämmelser i ochSoL som bl.a. rör länsstyrelsernas roll i förhållande till kommuner ochlandsting ifrågasätter Lagrådet om förslagen fyller någon självständig funk-tion. Regeringen säger sig fästa stor vikt vid att frågan uttryckligen lagregleras även om det inte innebär någon stor förändring mot vad som gäller sedantidigare. Lagrådet påpekar i sitt yttrande att det i remissen inte anförts någrskäl till att landstingen skall omfattas av förslaget som gäller länssstyrelsenmedverkan i kommunernas och landstingens planering på det aktuella områ-dena. Regeringen anser att det är väsentligt att landstingen har beredskap föratt kunna göra sådana insatser och att därför har en roll att fyläven gentemot landstingen och väljer därför att ha kvar landstingen i denföreslagna bestämmelsen.Regeringen föreslår att en länsstyrelse skall kunna förelägga en kommuneller ett landsting vid vite att följa en lagakraftvunnen dom som ger en en-skild rätt till en viss insats enligt respektive lag. får inför evitesföreläggande ta ställning till om det finns något godtagbart skäl i vites-hänseende till att avvakta något med att uppfylla ett lagakraftvunnet dom-stolsavgörande, t.ex. att kommunen håller på att uppföra bostäder av avsettslag och bostäderna kommer att bli färdiga inom . Anledningentill att regeringen föreslår att vitesförelägganden skall kunna ske endast avdomar som har vunnit laga kraft är att regeringen vill undvika ett onödigtprocessförande.Lagrådet har anfört att förslaget om en möjlighet till vitesföreläggandemedför betydande oklarheter i fråga om tillämpningsområdet för de föreslag-na bestämmelserna i förhållande till utsökningsbalkens bestämmelser. Rege-ringen har gjort ett förtydligande i lagtexterna som klargör att de föreslagnanya reglerna inte får tillämpas om verkställighet av en lagakraftvunnen domom vissa insatser enligt LSS och SoL redan har sökts enligt utsökningsbalken(1981:774). Det tilläggs också att ett meddelat vitesföreläggande förfaller omverkställighet sökts enligt utsökningsbalken.Lagrådet har anmärkt att det knappast är möjligt för att enbartutfärda ett vitesföreläggande om verkställighet av en dom om domen inteinnehåller en tillräckligt preciserad förpliktelse. Avsikten med förslaget ärenligt propositionen inte att länsstyrelserna själva skall fylla ut en dom omden är otillräckligt preciserad. måste enligt förslaget t.ex.kunna vitesförelägga en kommun att tillhandahålla en person plats i en bo-stad med särskild service inom kommunen utan någon närmare preciseringav var i kommunen bostaden skall vara belägen, om detta är vad personenhar yrkat och fått beviljat av domstolen.Lagrådet har påpekat att möjligheterna till ett överklagande av ett vitesfö-reläggande måste övervägas. Regeringens inställning i denna del är att kom-muner och landsting inte, utöver möjligheten att få vitet prövat enligt vadsom stadgas i lagen om viten, behöver ges rätt att överklaga själva vitesföre-läggandet. Regeringen anser att det finns skäl att införa besvärsrätt för denenskilde i dessa domstolstrotssituationer bara i de fall då avslåen begäran om vitesföreläggande enligt 68 a § SoL eller 26 a § LSS. Rege-ringen föreslår bestämmelser om denna besvärsrätt i 74 § SoL respektive27 § LSS.Åtgärder mot domstolstrots och den kommunala självstyrelsenFrågan om sanktioner i samband med domstolstrots har som nämnts funnitspå den politiska dagordningen . Under ärendetsgång har frågan om eventuella åtgärders förenlighet med den kommunalasjälvstyrelsen diskuterats endast i mycket begränsad omfattning. Först idepartementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots - ett för-slag om personligt vitesansvar i mål om laglighetsprövning (Ds 1995:27)togs frågan upp mera systematiskt.I departementspromemorian anfördes att ett ställningstagande till de pro-blem och förslag som tog upp i sitt betänkande(SOU 1993:109) måste ta sin utgångspunkt i regeringsformens bestämmelseom att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket).Enligt departementspromemorian är det från rättsstatlig utgångspunkt inteacceptabelt att offentliga organ inte följer lagar och domstolsavgöranden.Vid remissbehandlingen av betänkande hadenågra remissinstanser framfört kritik med innebörd att åtgärder mot kommu-nalt domstolstrots och lagtrots innebär ett intrång i den grundlagsskyddadekommunala självstyrelsen.Vad som här åsyftas är bestämmelsen i 1:1 RF andra stycket enligt vilkenden svenska folkstyrelsen förverkligas av ett representativt och parlamenta-riskt statsskick och genom självstyrelse. Då principen om kom-munal självstyrelse infördes i RF 1974 valde man att inte fastslå några exaktagränser för självstyrelsen bl.a. för att möjliggöra en anpassning till samhäl-lets utveckling i stort och till utvecklingen av relationen mellan staten ochkommunerna. I 1:7 RF anges att det i riket finns primärkommuner ochlandstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. Isamma paragraf heter det vidare att kommunerna får ta ut skatt för skötselnav sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna harfinns inte i RF. Däremot anges i 8:5 RF att grunderna för kommunernasorganisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningenliksom kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden skall be-stämmas i lag, dvs. Utan hinder av 8:5 RF har dockmöjlighet enligt 7 § samma kapitel att bemyndiga regeringen att genomförordning meddela föreskrifter i vissa ämnen.Lagrådet har vid ett flertal tillfällen tolkat innebörden avRF:s bestämmelser om den kommunala självstyrelsen. I ett yttrande överproposition 1998/99:122 anförde Lagrådet att detär svårt att åt bestämmelsen i 1:1 RF ge någon mer strikt innebörd. Lagrådetkonkluderade att såsom bestämmelserna i regeringsformen är utformadesynes det vara som sätter gränser för det kommunala självbestäm-mandet. Någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha. beklagade att regeringsformen trots erfarenheter av nära tillämp-ning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat ochkommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsens reella inne-börd. Tills vidare får man enligt Lagrådet utgå från att den kommunala själv-styrelsen är en realitet men att det är ovisst hur långt den sträcker sig.I den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds 1995:27) anfördesockså att de möjligheter som fanns att beivra vissa allvarligare överträdelserfrån kommunernas sida inte var tillräckliga och att redan förekomsten avdessa överträdelser samt det faktum att de normalt inte kunde angripas medrättsliga medel var allvarligt. En underlåtenhet att ingripa mot dessa mergrava förseelser kunde enligt promemorian bidra till att hota rättsord-ningen. En sådan utveckling kunde även medföra risker för den kommunalasjälvstyrelsens ställning, eftersom även denna har sin grund i rättsordningen.Ett accepterande av kommunalt domstolstrots och lagtrots riskerade också attundergräva allmänhetens tilltro till de lokala organens verksamhet.Åtgärder mot diskriminering av personer med funktionshinder1989 års handikapputredning föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1992:52)Ett samhälle för alla ett förbud mot diskriminering av personer med funk-tionshinder i regeringsformen genom ett nytt stadgande i 2 kap. regerings-formen med ett generellt förbud mot diskriminerande bestämmelser förfunktionshindrade i lag eller föreskrift. Förslaget ledde inte till lagstiftninenlighet med förslaget.I betänkandet (SOU 1999:21) nia - nio vägar att utveckla be-mötandet av personer med funktionshinder föreslogs att det i 1 kap. 2 § rege-ringsformen skulle skrivas in funktionshindrade personers rätt till full delak-tighet och jämlikhet i samhällslivet. Innebörden av stadgandet borde enligtförslaget vara att lagar och föreskrifter skall utformas på ett sådant sätt attalla medborgare, oavsett kön, ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggningsamt etnisk, språklig eller religiös tillhörighet, kan uppnå full delaktighet ojämlikhet.Under senare tid har införts lagar mot diskriminering av olika grupper isamhället, t.ex. lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivetav personer med funktionshinder. En särskild utredare har tillkallats (dir.1999:49) för att göra en översyn av lagstiftningen om olaga diskriminering.De invändningar som har framförts mot att i 2 kap. RF införa en ny be-stämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade får enligt denhär aktuella propositionen anses ha en sådan tyngd att ett stärkt skydd försåväl dessa som andra utsatta grupper bör ske inom ramen för programstad-gandet i 1 kap. 2 § RF. har därför fått i uppgift (dir.2000:21) att överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsattagruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall komma till tydligareuttryck i stadgandet. I uppgiften ingår även att bedöma om bara personermed funktionshinder skall framhållas eller om även andra grupper uttryckli-gen skall omnämnas i stadgandet.Konstitutionsutskottet har (bet. 1999/2000:KU11) behandlat frågorav här aktuellt slag, varvid utskottet ställt sig positivt till tanken att detanledning att överväga åtgärder för att förbättra möjligheterna för funktions-hindrade att uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället. Ett sätt attmarkera betydelsen av detta är enligt utskottet att låta frågan komma tilltydligare uttryck i regeringsformen.MotionernaI två motioner som väckts med anledning av propositionen yrkas avslag påpropositionens förslag om åtgärder mot domstolstrots.I motion 1999/2000:So32 föreslår m.fl. (m) att av-slår förslaget om en vitesmöjlighet för och att hosregeringen begär förslag om ekonomisk kompensation till den enskilde ienlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 7). I motionen anförs idenna del i huvudsak följande. Motionärerna ställer sig tveksamma till för-slaget att ge rätt att förelägga vite gentemot kommuner som avt.ex. resursskäl inte kan tillgodose särskilt behov enligt SoL eller LSS. Omstaten tar tillbaka finansieringsansvaret från kommunerna, vilket föreslås imotionen i en annan del, försvagas allmänt sett motiven att införa sanktionermot kommuner för domstolstrots. Motionärerna erinrar om den begränsning irätten att anföra förvaltningsbesvär över biståndsbeslut enligt SoL som riks-dagen fattade beslut om 1998, vilket enligt motionen innebär att omfattning-en av domstolstrots i praktiken är så stor. Motionärerna anförockså att Lagrådet med anledning av en lagrådsremiss som föregick proposi-tionen framfört både allvarliga principiella och praktiska invändningar, sommotionärerna delar. Motionen avvisar propositionens förslag i denna del.Regeringen bör enligt motionärerna återkomma till med förslagsom ger den enskilda individen möjlighet att få ekonomisk kompensationfrån kommunen motsvarande kostnaden för att betala t.ex. en privat utföraresom kan tillgodose de aktuella behoven. Omfattningen av en sådan kompen-sation bör enligt motionen om möjligt fastställas redan i samband med denförsta domstolsbehandlingen med syftet att minska enskildas behov av attprocessa i flera omgångar.I motion 1999/2000:So44 föreslår m.fl. (kd) att riks-dagen avslår propositionens förslag om sanktioner vid domstolstrots (yrkan-de 1). Till stöd för sin uppfattning anför motionärerna bl.a. följande. Lagrå-det har ansett att förslagen i en tidigare lagrådsremiss var otillräckligt analserade och avstyrkte att förslagen lades till grund för lagstiftning. Regeringehar justerat förslaget i enlighet med några av Lagrådets synpunkter men vill imotsats till Lagrådet lagreglera roll i förhållande till kommu-ner och landsting beträffande de föreslagna kompletteringarna i propositio-nen av LSS och SoL, även om det enligt propositionen inte innebär någonstor förändring mot vad som gäller . Motionärerna, som gärnaskulle se att domstolstrots kunde regleras i lag, avstyrker propositio-nens förslag, eftersom det enligt deras mening inte är ett bra förslag.I två motioner behandlas frågan om lagstiftningsåtgärder syftande till ettförbud mot diskriminering av funktionshindrade.I motion 1999/2000:So40 föreslår m.fl. (fp) att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om attinföra ett diskrimineringförbud i regeringsformen och att vidga diskrimine-ringsförbudet i (yrkande 6). Motionärerna anser att 2kap. RF bör utökas med förbud mot diskriminering av funktionshindrade,vilket skulle göra det möjligt för funktionshindrade att föra talan i svenskdomstol vid fall av diskriminering. Enligt motionen bör även arbetaför att breddar diskrimineringsförbudet i Europakonventionenom de mänskliga fri- och rättigheterna så att det blir ett generellt diskrimineringsförbud som även omfattar människor med funktionshinder. En sådanförändring skulle enligt motionen troligen ha större betydelse än en ändring iregeringsformen, eftersom det inom område finns en domstolsom uttolkar bestämmelserna i konventionen och ger dem konkretion ochslagkraft.I motion 1999/2000:So39 delvis föreslår m.fl. (s) att riks-dagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts omförändring av regeringsformens 2 kap. I den här aktuella propositionen före-slås att får i uppgift att överväga på vilket sätt funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet skallkomma till tydligare uttryck i 1 kap. 2 § regeringsformen, ett förslag sommotionärerna välkomnar. Förslaget innebär enligt motionärerna att det före-slagna tillägget får betydelse för attitydbildningen men har ingen praktiskrättsverkan i domstol. I stället bör 2 kap. RF utökas med ett förbud mot di-skriminering av funktionshindrade.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att frågan om åtgärder mot domstolstrots har varit fö-remål för utredningar . har olika förslag tillåtgärder lagts fram som med varierande argument avvisats. Bakomdetta ligger skillnader i bedömning i fråga om vad som kan vara den meständamålsenliga åtgärden eller kombinationen av åtgärder mot kommuner ochlandsting som inte verkställer domar inom rimlig tid.Principiellt står mot varandra å ena sidan den enskildes rättigheter enligtsocialtjänstlagen (1980:620) - SoL - samt stöd och service enligt lagen(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och åandra sidan den kommunala självstyrelsen. SoL och LSS är exempel pårättighetslagstiftning enligt vilken vissa åtgärder skall vidtas gentemot enperson som uppfyller lagstiftningens kriterier. Mot dessa står den kommu-nala självstyrelsen och den därur härledda uppfattningen att kommuner ochlandsting inte bara kan ses som verkställare av beslut inom områden därstaten bestämmer villkoren. Av det sistnämnda följer bl.a. att de kommunalamyndigheterna måste få rimligt rådrum för planering av och verkställande avde åtgärder som den enskilde har rätt till. En grundläggande förutsättning föratt detta skall kunna åstadkommas är att tillräckligt med medel finns till-gängligt. Detta är inte alltid fallet, eftersom staten inte fullt ut ersätter kmuner och landsting för de kostnader som uppstår som en följd av åtagandetatt implementera den här aktuella lagstiftningen, vilket bl.a. framhållit i sitt remissyttrande över det betänkande som liggertill grund för propositionen.Utskottet anser i likhet med de båda kommunförbunden att de problemmed domstolstrots som redovisats av är allvarliga och attåtgärder mot domstolstrots därför är motiverade. Dessa åtgärder bör enligtutskottets mening vara så utformade att de är effektiva i sina verkningarsamtidigt som de på ett rimligt sätt respekterar kommunernas självbestäm-mande.I denna del finner utskottet att de föreslagna åtgärderna med vitesföreläg-gande m.m. utgör ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen men att dettaingrepp ändå måste accepteras. I denna bedömning spelar frågan om hän-synstagande till bestämmelsen i 1:1 RF att den offentliga makten utövasunder lagarna en viktig roll. Underlåtande att ingripa mot domstolstrots kanundergräva respekten för rättsordningen och äventyra den kommunalasjälvstyrelsens ställning.Utskottet konstaterar att det pågår ett utredningsarbete inom Justitiedepar-tementet syftande till att göra en totalbedömning av frågan om domstolstrots,ett uppdrag som skall vara avslutat inom mindre än . Enligt ut-skottets mening hade det varit bättre, om denna utredning fått ligga till grundför en samlad lagstiftning mot domstolstrots. Utskottet kan dock accepteraregeringens argument att tidsfaktorn är viktig och att det är försvarligt att dhär aktuella områdena särbehandlas på det sätt som skett i propositionen.Utskottet vill dock framhålla vikten av att de nu föreslagna åtgärderna motdomstolstrots inom SoL:s och LSS områden blir föremål för förnyad pröv-ning då den fullständiga utredningen föreligger.Mot denna bakgrund motsätter sig utskottet inte att de föreslagna bestäm-melserna införs. Enligt utskottet har regeringen vidtagit rimliga och adekvataförändringar i förslaget på grund av den kritik som Lagrådet framförde medanledning av lagrådsremissen.Mot bakgrund av vad utskottet här anfört avstyrks motionerna So32 yr-kande 7 (m) och So44 yrkande 1 (kd), som båda yrkar avslag på propositio-nen.I motionerna So40 yrkande 6 (fp) och So39 (s) föreslås att det i kap. 2 RFinförs en bestämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade.Som nämnts i det föregående har i annat sam-manhang (bet. 1999/2000:KU11) behandlat frågor av samma slag. Utskottethar därvid ställt sig positivt till tanken att förbättra de funktionshindradesmöjligheter att uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället. Ett sätt attmarkera betydelsen av detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck iregeringsformen. Utskottet konstaterar att det i tilläggsdirektiv till (dir. 2000:21) anförs att det finns ett brett stöd för att iregeringsformen markera de funktionshindrades delaktighet och jämlikhet isamhället men skilda uppfattningar om hur det skall ske. Mot denna bak-grund finns det enligt direktiven anledning att se över frågan. I direktivenanförs vidare att ett stärkt skydd för såväl funktionshindrade som andra ut-satta grupper bör ske inom ramen för programstadgandet i 1 kap. 2 § rege-ringsformen. Med hänvisning till vad utskottet anfört avstyrks motionernaSo40 (fp) och So39 (s) i aktuella delar.Stockholm den 27 april 2000På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), BarbroHietala (), (), IngvarSvensson (kd), (), (),(), TommyWaidelich (s), (), (), Per (), (),(), (), () och ().Avvikande meningar1. Per , , och (allam) anser att den del av utskottets yttrande som under rubriken börjar med "I denna del" och slutar med "avslag på propositio-nen" bort ha följande lydelse:Utskottet ställer sig tvekande till propositionens förslag om att ge länssty-relserna rätt att förelägga vite gentemot de kommuner som av t.ex. resursskälinte kan tillgodose särskilda behov enligt SoL eller LSS. När det gäller LSSanser utskottet att staten bör ta tillbaka finansieringsansvaret från kommu-nerna. Det skulle innebära att motiven att införa sanktioner mot kommunerför domstolstrots försvagas allmänt sett. Utskottet vill också framhålla attriksdagen beslutat begränsa rätten att anföra förvaltnings-besvär över biståndsbeslut enligt SoL, vilket innebär att omfattningen avdomstolstrots är särskilt stor i praktiken. Utskottet konstaterarockså att Lagrådet i sitt yttrande över lagrådsremissen framfört både allvarli-ga principiella och praktiska invändningar, vilka utskottet instämmer i.Enligt utskottets mening är det viktiga i detta sammanhang att individenfår sin rätt. I detta perspektiv är det inte tillräckligt att geslighet att förelägga vite. Mot den bakgrunden avvisar utskottet propositio-nens förslag i denna del. Regeringen bör enligt utskottets mening återkommatill med förslag som ger den enskilda individen möjlighet att fåekonomisk kompensation från kommunen motsvarande kostnaden för attbetala någon annan, t.ex. en privat utförare, som kan tillgodose de aktuellabehoven. Omfattningen av en sådan kompensation bör om möjligt fastställasredan i samband med den första domstolsbehandlingen så att enskilda intebehöver driva processer i flera omgångar.