bet · GN01TU8 · 2000-03-28 00:00:00 — INorge finns vissa bestämmelser om användning av annan operatörs allmänttillgängliga mobilkommunikationsnät. En operatör () har försökt ut-nyttja dessa bestämmelser för att inleda verksamhet som virtuell mobilope-ratör men fick inte tillgång till nät på önskat sätt. I finnsdagsläget en lagstadgad skyldighet att erbjuda nationell roaming på kommer-siella villkor till andra licenshavare. Enligt uppgift i propositionen övervägsnu i att utvidga rättigheten att sluta roamingavtal till även virtuellamobiloperatörer.I kommissionens meddelande Mot ett nytt regelverk för infrastruktur förelektronisk kommunikation och tillhörande tjänster (KOM 1999/539) harkommissionen intagit hållningen att regelverket främst bör förlita sig påkommersiella förhandlingar. Alla skall ha rätt att begära tillträde till in-frastruktur, dvs. man bör inte begränsa denna rätt till aktörer som inneharegen infrastruktur. Någon skyldighet att tillmötesgå denna begäran skallemellertid inte föreligga i det fall ingen av aktörerna har betydande inflytan-de på marknaden. I det fall infrastrukturinnehavaren har inflytande på mark-naden föreslår kommissionen ett tvåstegsförfarande. Om aktören har bety-dande inflytande på marknaden (vanligtvis av den relevanta mark-naden) så skall en skyldighet att förhandla om tillträde föreligga. Om aktörenhar dominerande ställning i enlighet med konkurrensrätten, föreslås en skyl-dighet att tillmötesgå varje rimlig begäran om tillträde till infrastrukturen.Regleringsmyndigheten skulle i samtliga fall ha möjlighet att ingripa påbegäran av någon part.Förslag från Post- och telestyrelsenPost- och föreslog i en skrivelse till regeringen i mars 1999vissa ändringar i telelagen (1993:597). Myndigheten kompletterade förslageti en ny skrivelse . Förslaget innebär att vissa tillståndshavaregenom tillståndsvillkor skall åläggas skyldighet att på rimlig begäran och tillmarknadsmässiga villkor till andra upplåta nätkapacitet i mobila telenät.Avsikten med förslaget är att främja konkurrensen på marknaden för mobilateletjänster. Enligt förslaget skulle ges möjlighet attmedla eller på ansökan av någon part besluta vad som skulle gälla om tvistuppkommer i någon fråga.PropositionenI propositionen konstateras att betydelsen och behovet av mobil kommuni-kation ökar samt att nya tillämpningar för mobilmarknaden introduceras påmarknaden. gäller att det frekvensutrymme som finns tillgängligtär begränsat, vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få tilfälle att bygga och driva mobiltelenät och även tillhandahålla mobila tele-tjänster. Enligt regeringen finns det emellertid ett växande antaltjänsteleverantörer som vill erbjuda sina tjänster till konsumenterna. Detinnebär - med dagens regelverk - att om ingen av nätoperatörerna är intres-serade av en speciell tjänst så kommer inte tjänsten att tillhandahållas mark-naden. Regeringen menar att dagens konkurrensbegränsningar riskerar attpermanentas och också överföras till UMTS-marknaden om inga regulatoris-ka ingrepp sker för att konkurrensen skall främjas.I propositionen diskuteras om det finns alternativa sätt att främja konkur-rensen. Konkurrensen på tjänstemarknaden kan främjas genom införandet avnummerportabilitet och indirekt anslutning via prefix eller förval av teleope-ratör. Genom tilldelning av ytterligare GSM-tillstånd kan konkurrensen påinfrastrukturmarknaden också stärkas. Nummerportabilitet innebär att abon-nenten kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör. Med indirektanslutning via prefix eller förval kan abonnenten genom att slå ett prefix företelefonnumret vid ett enstaka samtal eller på permanent basis få sina samtalkopplade via en vald operatörs nät. Vad gäller såväl nummerportabilitet somindirekt anslutning så finns det , konstateras det i propositionen,stöd i telelagen för att införa dessa möjligheter även för digital mobiltelefonRegeringen anser att det är angeläget att så också sker.Nummerportabilitet är emellertid enligt regeringen behäftad med densvagheten att den inte möjliggör för ytterligare aktörer att få tillträde tillmarknaden. Införandet av nummerportabilitet kan endast bidra till att ökarörligheten mellan redan existerande aktörer. Indirekt anslutning via prefixeller förval ger däremot i princip en möjlighet för nya aktörer att komma inpå marknaden. Det finns dock begränsningar som innebär att det inte ärmöjligt för operatörerna att erbjuda tjänster direkt till sina kunder vilket ärmöjligt för nätoperatörerna, utan de kan endast erbjuda tjänster till nätägar-nas kunder. I fråga om ytterligare GSM-tillstånd redovisas i propositionenvissa betänkligheter när det gäller effekten av detta för nya tjänstetillhanda-hållande företag.Ytterligare en möjlighet är att införa regler om nationell roaming. Roaminginnebär, som tidigare nämnts, att två operatörer avtalar om att respektiveoperatörs kunder skall få möjlighet att nyttja den andre operatörens nät närdet egna nätet inte är tillgängligt. Mellan operatörer i olika länder finns ettmycket stort antal sådana avtal, och det får därför anses vara en välkändlösning ur såväl teknisk som andra synvinklar. En fördel med detta är att ennyetablerad operatör genom ett roamingavtal kan erbjuda täck-ning i samma geografiska område som partnern. Detta skulle dock endast,noterar regeringen, ha effekt på konkurrensen mellan nätoperatörerna ochsåledes inte vara lika långtgående som det förslag regeringen lämnar. Infö-randet av obligatorisk nationell roaming skulle vidare kunna ifrågasättas medsamma argument och leda till samma principiella och praktiska övervägan-den som regeringens förslag.Samtidigt konstaterar regeringen att utformningen av krav på nationellroaming kräver en del ytterligare överväganden. har ien skrivelse föreslagit vissa lagändringar i syfte att införakrav på nationell roaming. Regeringen meddelar i propositionen att den förnärvarande bereder förslaget med avsikt att komma med ettställningstagande i frågan.Sammantaget leder regeringens överväganden till bedömningen att kon-kurrensen behöver främjas ytterligare på såväl dagens som morgondagensmarknad för mobil kommunikation. Med utgångspunkt i Post- och telestyrel-sens förslag föreslås i propositionen att det i telelagen skallinföras en skyldighet för tillståndshavare som innehar ett telenät för mobilateletjänster att upplåta kapacitet i nätet. Den som innehar ett telenät för mo-bila teletjänster och som har tillstånd att tillhandahålla mobila teletjänstereller nätkapacitet skall omfattas av skyldigheten att upplåta nätkapacitet. Allteleoperatörer utom andra tillståndshavare som innehar telenät för mobilateletjänster skall ha rätt att få tillträde till tillgänglig kapacitet i de mobtelenäten. Skyldigheten att upplåta nätkapacitet skall ske på villkor som ärkonkurrensneutrala och icke-diskriminerande och gäller bara i den mån detfinns tillgänglig kapacitet i nätet. Framställs begäran av flera och finns detinte tillgänglig kapacitet för samtliga, skall tillståndshavaren avgöra vemseller vilkas begäran som skall tillgodoses. Priser och övriga villkor för upp-låtelse av nätkapacitet skall bestämmas på marknadsmässig grund. befogenhet att i vissa frågor på ansökan av en part beslutavad som skall gälla mellan parterna skall - i motsats till Post- och förslag och efter allvarliga anmärkningar från Lagrådet - inte omfattatvister om villkor om upplåtelse av nätkapaciteten. Enligt regeringens förslagskall vidare en bestämmelse införas i telelagen som syftar till att i förhållande till konkurrenslagen (1993:20) förhindra dubbla sanktioner. Lagändring-arna föreslås träda i kraft . Enligt de föreslagna övergångsbe-stämmelserna skall skyldigheten att upplåta nätkapacitet tillämpas även påtillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.I fråga om tillgänglig kapacitet anförs följande i propositionen. Syftet medregeringens förslag är inte att nätoperatörerna skall avhända sig nätkapacitetsom behövs för den egna verksamheten. Det är också angeläget att genomfö-randet av förslaget inte får till effekt att benägenheten att investera i all tverksamhet, inklusive investeringar i infrastruktur, hämmas. Det är därförviktigt att understryka att skyldigheten att upplåta nätkapacitet bara gäller iden mån det finns tillgänglig kapacitet. Det är således endast överkapacitetsom nätoperatörerna är skyldiga att upplåta till andra. Genom detta förhål-lande och genom att ersättningen för upplåtelsen av nätkapacitet skall grun-das på marknadsmässiga villkor bedömer regeringen att risken att investe-ringsviljan hämmas som en följd av den föreslagna skyldigheten minimeras.Bedömningen av huruvida det finns tillgänglig kapacitet får göras utifrånomständigheterna i det enskilda fallet. Det ger enligt regeringen utrymme förskilda lösningar för olika operatörer. Inledningsvis bör fastställas hur mycketkapacitet det totalt finns i nätet. Därefter bör en bedömning göras av hurmycket nätoperatören behöver i den egna verksamheten. Om nätoperatörengjort investeringar i nätet med avsikten att tillmötesgå ökad efterfrågan frånsina egna kunder är det inte rimligt, understryker regeringen, att denna kapa-citet skall upplåtas till andra trots att överkapacitet sannolikt temporärt förligger. Detta innebär att också ett rimligt förväntat framtida behov av nätka-pacitet måste beaktas. Slutligen måste en bedömning göras av det behov avkapacitet som skall tillgodoses.När det gäller förslagets förenlighet med grundlag m.m. anförs bl.a. föl-jande i propositionen. Även om den föreslagna förpliktelsen går ut på attupplåta endast sådan kapacitet i nätet som dess ägare i princip inte har behovav måste skyldigheten ändå sägas innebära en begränsning i närings- ochyrkesfriheten. Syftet med förslaget är dock att säkerställa de telepolitiskamålen genom att öka konkurrensen på mobiltelemarknaden. Enligt regering-ens bedömning tillgodoser detta ett angeläget allmänt intresse, och den före-slagna begränsningen har dessutom ingalunda till syfte enbart att gynna vissapersoner eller företag. Den föreslagna lagbestämmelsen är generell till sinutformning och innebär att var och en som vill tillhandahålla mobila tele-tjänster har möjlighet att göra detta med upplåten kapacitet om förutsättning-arna i övrigt för en upplåtelse är uppfyllda. Förslaget strider därmed inte motregeringsformen, framhålls det.MotionernaFem motioner har väckts med anledning av propositionen. I tre av dessayrkas avslag på propositionen, medan det i den fjärde motionen redovisastveksamheter till vissa delar av regeringens förslag. I den femte motionen -motion 1999/2000:T8 (s) - föreslås att skall få beslutavad som skall gälla vid tvister om upplåtelse av nätkapacitet. Denna frågaligger utanför näringsutskottets beredningsområde, varför denna motion intekommenteras ytterligare i detta yttrande.I motion 1999/2000:T10 (m) framhålls betydelsen av fri konkurrens ochatt mobila tjänsteföretag (service providers) ges goda konkurrensfördelar.Emellertid frågar sig motionärerna om en statlig intervention kan riskera attallvarligt störa en pågående gynnsam utveckling. Enligt motionärerna ärregeringens förslag dåligt underbyggt. Vidare har inte konsekvenserna avlagförslaget varit föremål för godtagbara analyser. Regeringen kritiseras föratt den inte har presenterat några alternativa vägar för att uppnå en förbätt-ring av konkurrensen. Det anförs också att förslaget har retroaktiva inslagsom skapar osäkerhet hos de tre aktörer som till uppenbara risker har investe-rat i egna nät till betydande kostnad. En omotiverad eller felaktig form avstatlig reglering kan förändra operatörernas riskbild och investeringslust ochdärmed hämma utvecklingen, heter det avslutningsvis i motionen, som ut-mynnar i ett krav på att propositionen skall avslås.Liknande synpunkter utvecklas i motion 1999/2000:T6 (kd). Motionärernainstämmer i regeringens ambition att öka konkurrensen på mobiltelefoniom-rådet men de är mycket skeptiska till det sätt som regeringen anvisar. Riskenär, påpekas det, att det uppnås lägre priser på kort sikt men att investerings-viljan hämmas och att prisnivån på kommer att öka. Motionärernaavvisar regeringens förslag av flera olika skäl: (1) De tre mobilteleoperatö-rerna med egna nät har förespeglats att deras tillstånd med nuvarande villkorskall gälla /2005, vilket har påverkat företagens investeringskal-kyler. (2) Det finns inget belägg för att prisnivån i på mobilsamtalskulle vara högt. (3) Regeringens förslag riskerar att skapa en ny och kost-sam regleringsverksamhet. (4) Flera remissinstanser - bl.a. Konkurrensver-ket och () - har avrått från dentyp av reglering som föreslås i propositionen. I stället borde regeringen prövade andra alternativ som skisseras i propositionen för att öka konkurrensen påmobiltelemarknaden.Med i princip likartade åsikter avstyrks propositionen också i motion1999/2000:T9 (fp). Enligt motionärerna har regeringen hastat fram sitt för-slag utan att överväga konsekvenserna på och utan att ta ett hel-hetsgrepp på frågan. Motionärerna erinrar härvid om den pågående bered-ningen av förslaget om nationell roaming samt till möjligheterna till s.k.indirekt anslutning via prefix eller förval och till nummerportabilitet. Vidareanförs att frågan om konkurrensen på området borde behandlas i sambandmed fastställandet av villkoren för privatiseringen av . Även i dennamotion redovisas tvivel till förslaget från rättssäkerhetssynpunkt och medhänsyn till viljan till framtida investeringar. För oss som liberaler, anförmotionärerna, är det retroaktiva inslaget i propositionen oacceptabelt.En motsatt uppfattning förs till torgs i motion 1999/2000:T7 (c). Center-partiet välkomnar förslaget, heter det. Emellertid är motionärerna tveksammatill vissa delar av den föreslagna propositionen. Bland annat påpekas att detkrävs ledig kapacitet för att regeringens förslag skall leda till en fungerandekonkurrens. Motionärerna anser att det måste vara en oberoende instans(förmodligen ) som skall bedöma om det finns ledigkapacitet, så att inte befintliga operatörer med hänvisning till egna bedöm-ningar av kapaciteten förhindrar konkurrenter att få tillgång till näten.Vidare riktas kritik i motionen när det gäller prissättningen för upplåtelsenav näten. Enligt regeringens förslag skall priset bestämmas på marknadsmäs-sig grund, bl.a. med hänvisning till gjorda och framtida investeringar. Mo-tionärerna invänder starkt mot att operatörerna skulle kunna ta ut "god-tyckliga överpriser" med åberopande av framtida investeringar.Näringsutskottets ställningstagandeMarknaden för mobiltelefoni skiljer sig på ett avgörande sätt från den övrigatelemarknaden. Det frekvensutrymme som finns tillgängligt är begränsat,vilket medför att endast ett litet antal nätoperatörer kan få tillfälle att bygoch driva mobiltelenät. Som tidigare nämnts finns det bara tremobiltelefonoperatörer på den svenska marknaden.Med några få undantag förefaller det som rena tjänsteleverantörer har svårt- med gällande regelverk - att få till stånd avtal om att få köpa nätkapacitetfrån operatörerna. Som påpekas i propositionen torde det inte vara osannoliktatt det beror på ett begränsat intresse hos nuvarande GSM-operatörer att påfrivillig väg avtala med nya aktörer om tillgång till GSM-näten och därige-nom släppa in potentiella konkurrenter på marknaden.Utvecklingen på mobiltelemarknaden sker nu mycket snabbt, och en alltstörre andel av befolkningen väljer att skaffa sig mobiltelefon. Vidare gälleratt mobiltelemarknaden förändras mot en marknad där telefoni inte längreutgör det huvudsakliga användningsområdet. I stället möjliggör den ökadeöverföringskapaciteten i näten att nya tjänster blir tillgängliga eller utvecklHärtill kommer integreringen av fast och mobil telefoni. I takt med dennautveckling kommer sannolikt allt fler tjänsteleverantörer att vilja ha tillgångtill mobilnäten. Utvecklingen av denna tjänstemarknad riskerar emellertid atthämmas på grund av den struktur som råder på marknaden.Den redovisade bakgrunden leder näringsutskottet till att instämma i rege-ringens uppfattning att konkurrensen på mobiltelemarknaden behöver främ-jas ytterligare. Behovet av detta har också framhållits av Post- ochtelestyrelsen, och i en gemensam rap-port (Svenska mobiltelemarknaden ur ett konsument- och konkurrenspers-pektiv).En ytterligare faktor som näringsutskottet vill lyfta fram som argument förbehovet att främja konkurrensen på området är prisutvecklingen på mobilte-lemarknaden. Även om det föreligger olika uppgifter om prisnivån i Sverigei förhållande till nivån i andra länder har utskottet noterat att prisnivån iSverige - trots den kraftiga ökningen av antalet abonnemang i landet - intehar sänkts i nämnvärd utsträckning . Enligt uppgift från Post-och har listpriserna för privata abonnenter varit mer eller mind-re oförändrade . Med en starkare priskonkurrenspå marknaden är det inte troligt att prisnivån med den kraftiga marknadsut-vecklingen hade legat i princip oförändrad så . Att sedan t.ex. idagarna har sänkt samtalsavgiften för privatabonnemang under lågtrafik med60 % är, menar näringsutskottet, ett ytterligare belägg för att konkurrensenbehöver främjas på marknaden för mobil kommunikation.Näringsutskottet vill vidare påpeka att samma förfarande som det nu aktu-ella - med införande av skyldighet för tillståndshavare att upplåta kapacitettill andra - tillämpas också i andra liknande avregleringar:1. Förfarandet har tillämpats vid den mycket framgångsrika avregleringenav elmarknaden. Koncessionen för eldistribution avkortades med hänvisningtill ett starkt allmänintresse i kombination med ersättning för överföring avel. Distributionsnäten har en blandad ägarbild med statliga, kooperativa,kommunala och privata bolag.2. Enligt ett EG-direktiv är ålagt att senast genom-föra samma förfarande för handeln med gas. Överkapacitet i gasledningsnätskall få användas av större förbrukare mot skälig ersättning. Gasnäten harbåde statliga och privata ägarintressen.3. Samma problemställning gäller för det s.k. accessnätet från konsumenttill kopplingsstation, som utgör ett naturligt monopol. ITyskland har införts möjlighet till s.k. tredjepartsaccess för överkapacitet idessa nät (s.k. local loop unbundling, LLUB). Införande av samma möjlighetövervägs inom Regeringskansliet.I propositionen redovisas olika kompletterande sätt att stärka konkurrensenpå marknaden. Till dessa hör införandet av nummerportabilitet och indirektanslutning via prefix eller förval av teleoperatör samt införande av krav pånationell roaming, varav förslag om det sistnämnda alternativet för närvaran-de bereds inom . Även om näringsutskottet hade förordatett sammanhållet förslag från regeringen är utskottet berett att tillstyrka detnu aktuella förslaget om skyldighet för nätoperatörer att upplåta nätkapaciteti mobila nät. Det är nämligen angeläget, enligt utskottets uppfattning, attkonkurrensen främjas . Det är vidare, såsom också påpe-kas i propositionen, väsentligt att dagens konkurrensbegränsningar inte över-förs till den tredje generationens mobiltelefoni (UMTS). För närvarandepågår förberedelser hos med föreskrifterna för de nyatillstånd för UMTS som styrelsen väntas fatta beslut om senare under hösten2000 och som är baserade på att det lagförslag som regeringen nu har lagtfram godtas av riksdagen.Näringsutskottet tillstyrker alltså - med delvis instämmande i vad som an-förs i motion 1999/2000:T7 (c) - förslaget i propositionen om att det skallinföras en skyldighet för nätoperatörer att upplåta nätkapacitet till andra.Med hänsyn till att skyldigheten endast gäller om det finns tillgänglig kapa-citet och att upplåtelsen skall ske på marknadsmässiga villkor ser näringsut-skottet ingen större risk för att investeringsviljan skulle hämmas av dennaskyldighet. Av det sagda följer att näringsutskottet avtyrker de berörda yr-kandena i motionerna 1999/2000:T10 (m), 1999/2000:T6 (kd) och1999/2000:T9 (fp). Från näringsutskottets utgångspunkter bör vidare deaktuella yrkandena i motion 1999/2000:T7 (c) inte leda till något initiativfrån sida.Stockholm den 9 mars 2000På näringsutskottets vägnarPer WesterbergI beslutet har deltagit: Per (), (),(), (), (), KarinFalkmer (m), (), (), (), (), (), (), IngegerdSaarinen (mp), (), (), ()och ().Avvikande meningar1. Per (), (), (), () och () anser att näringsutskottets ställningstagande bortha följande lydelse:Telemarknaden är fortfarande ett s.k. naturligt monopol. En dominerandeaktör som inte tillåter samtrafik i sina nät uppnår monopolställ-ning. Utmanarna kan endast nå ett litet antal abonnenter till skillnad fråndominanten. Detta förhållande gäller alltjämt med eftertryck på svensk tele-marknad.Enbart konkurrenslagen förmår inte att framtvinga konkurrens. Telelagenhar därför skapats för att bryta upp monopolet och framtvinga konkurrensgenom samtrafik i alla nät - mot marknadsmässig ersättning. Med hänsyn tillteknikutvecklingen måste lagen fortlöpande kompletteras, liksom lagstift-ningen i hela vår omvärld. Alla aktörer på marknaden strävar efter - i detnärmaste - monopol på sin del (accessnäten, mobiltelefonin, bredbandsupp-kopplingarna m.fl.) och försvårar byte av leverantör, som de kräverskarp konkurrens på de områden där de själva är kunder.Post- och , och har i engemensam rapport (Svenska mobiltelemarknaden ur ettkonsument- och konkurrensperspektiv) konstaterat att telemarknaden kän-netecknas av ett svagt konkurrenstryck och i förhållande till övriga nordiskaländer högre priser.När nummerportabiliteten inom fasttelefonin genom lag genomdrevs till-kom ett stort antal nya aktörer. Priset sjönk med och ett stort antalkonsumenter bytte leverantör. Den nu aktuella förändringen i telelagen före-faller - när majoritet tycks ha säkrats - redan ha framtvingat prissänkningarmed och . Men inte förrän lagen trätt i kraftkan de nya små företagen och konkurrenterna komma in på marknaden underfull konkurrens på lika villkor.Syftet med lagändringen är att införa samtrafik för alla inom mobiltelefo-nin i likhet med vad som gäller i de fasta näten. ochNäringsdepartementet har fått stöd i sin lagtolkning av ett enigt Lagråd. Ettstarkt allmänintresse i kombination med marknadsmässig ersättning tar överdet tidigare licensavtalet, och detta oaktat möjligheten att meddela nya vill-kor vid utgången av . Dessutom gäller att EU driver krav om attväsentlig aktör - med i marknadsandel - skall släppa in tredjepart på nätet.Näringsutskottet vill vidare påpeka att samma förfarande som det nu aktu-ella - med införande av skyldighet för tillståndshavare att upplåta kapacitettill andra - tillämpas också i andra liknande avregleringar.Sålunda användes liknande förfarande i samband med avregleringen avelmarknaden, då koncessionen för eldistribution avkortades med hänvisningtill ett starkt allmänintresse i kombination med ersättning för överkapacitet iledningarna. Detta förfarande tillämpas också i de regler som EU ålagt med-lemsstaterna vad gäller möjligheterna för andra att utnyttja befintliga gasnätEuropa.Vidare gäller samma problemställning för det s.k. accessnätet från konsu-ment till kopplingsstation, som utgör ett naturligt monopol. ITyskland har införts möjlighet till s.k. tredjepartsaccess för överkapacitet idessa nät (s.k. local loop unbundling, LLUB). Införande av samma möjlighetövervägs inom Regeringskansliet.Sammanfattningsvis menar näringsutskottet dels att det finns skäl attfrämja konkurrensen på mobiltelemarknaden, dels att förslaget om skyldighetför tillståndshavare att upplåta tillgänglig kapacitet till andra ligger i linjmed vad tidigare beslutat om för elmarknaden och inom kortkommer att besluta om när det gäller handeln med gas.Det finns enligt näringsutskottets uppfattning emellertid anledning att i dennu aktuella frågan rikta skarp kritik mot ett senfärdigt och ofullständigt age-rande från regeringens sida. Ingen sammanhållen linje har presenterats förriksdagen.