bet · GN01SfU9 · 2000-03-07 00:00:00 — Uppehållstillstånd på grund av anknytning Utskottet behandlar i detta betänkande proposition1999/2000:43 Uppehållstillstånd på grund avanknytning jämte fem motioner som väckts medanledning av propositionen samt två motionsyrkandenfrån allmänna motionstiden 1999.I propositionen föreslås vissa ändringar iutlänningslagen i syfte att undvika att utländskamedborgare söker sig till på grund avanknytning till en här bosatt person, när riskenbedöms som påtaglig att den utländske medborgarenkan komma att utsättas för misshandel eller annanallvarlig kränkning. Innan uppehållstillståndbeviljas på grund av sådan anknytning börutgångspunkten vara att bedöma om förhållandet äratt anse som seriöst eller inte. I normalfalletskall därvid krävas att såväl sökanden somreferenspersonen hörs muntligen. En ansökan skallkunna avslås även om förhållandet framstår somseriöst om särskilda skäl talar mot att tillståndges. Ett sådant skäl kan vara att det finns enpåtaglig risk för att sökanden kommer att utsättasför våld eller allvarlig kränkning i förhållandet.För att någon riskbedömning skall kunna göras, krävsdet att kontrollen av framför alltreferenspersonerna ökar. Referenspersoner i Sverigeskall därför i samband med utredningen alltidtillfrågas om tidigare äktenskap ellersamboförhållanden och om eventuella domar för brott.Utdrag ur polisens register skall kunna hämtas inrörande referenspersonen, om det finns särskildaskäl till det. Utdrag bör dock endast avse påföljderför brott enligt 3, 4 eller 6 kap. ,dvs. brott mot liv och hälsa, brott mot frihet ochfrid samt sexualbrott, uppgift om besöksförbud samti vissa fall uppgifter ur misstankeregistret.Statens invandrarverk avses få rätt tillterminalåtkomst till polisens register. Uppgifter omäktenskap skall kontrolleras i det lokalafolkbokföringsregistret, om det finns anledning tilldet. Någon skyldighet för utlandsmyndigheten attkommunicera material i ärendena bör enligtregeringen inte införas. Sökandena bör i stället pålämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten attbegära att få del av uppgifter och material iärendet.Den nuvarande ordningen med uppskjuteninvandringsprövning för s.k. snabba anknytningarskall behållas och framgå direkt av utlänningslagen.I normalfallet innebär det att ett tidsbegränsatuppehållstillstånd ges två gånger under entvåårsperiod.Om ett förhållande upphört under den nämndaperioden skall fortsatt uppehållstillstånd trotsdetta kunna beviljas, om sökanden eller sökandensbarn utsatts för våld eller för handlingar sominnefattar allvarlig kränkning av sökandens ellerbarnets frihet eller frid. Regleringen skall framgåav utlänningslagen. I de fall det görs sannolikt attsökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp avallvarlig art under sammanboendet och förhållandetupphört främst på grund av detta skalluppehållstillstånd i regel beviljas. Dettaförutsätter dock dels att sammanboendet inte varithelt kortvarigt, dels att det från början varitfråga om ett seriöst förhållande. Regeringensuppfattning är att när de nämnda principerna får etttydligt stöd i utlänningslagen kommer de att få enhelt annan tyngd än tidigare och att de kommer attleda till en ändring i praxis.Regeln om att uppehållstillstånd skall ha beviljatsföre inresa här i landet skall behållas. Undantagskall dock kunna göras om utlänningen har starkanknytning till en i bosatt person och detskäligen inte kan krävas att utlänningen återvändertill ett annat land för att ge in ansökan där.I propositionen föreslås också att den centralautlänningsmyndigheten, , skallbyta namn till Migrationsverket.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli2000.Utskottet tillstyrker regeringens förslag ochavstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden.I betänkandet finns 17 reservationer och 2särskilda yttranden. I proposition 1999/2000:43 Uppehållstillstånd pågrund av anknytning har regeringen() föreslagit att riksdagenantar regeringens förslag till1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),2. lag om ändring i lagen (1950:382) om svensktmedborgarskap,3. lag om ändring i lagen (1972:260) ominternationellt samarbete rörande verkställighet avbrottmålsdom,4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),5. lag om ändring i lagen (1987:813) omhomosexuella sambor,6. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskildutlänningskontroll,7. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagandeav asylsökande och flyktingar m.fl.,8. lag om ändring i lagen (1994:1720) om civiltförsvar.Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet. Motioner väckta med anledning av propositionen1999/2000:Sf14 av m.fl. (v) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om arrangeradeäktenskap,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts vad gäller fortsattuppehållstillstånd trots att förhållandet upphörtoch behovet av tydligare definition i förarbetena avbegreppen våld och allvarlig kränkning,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attprövningsprocessen gällande om kvinnan eller barnenutsatts för våld eller kränkning skall varaoberoende av kvinnan och/ellerbarnen berättar om händelsen,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attuppehållstillstånd bör förlängas trots attförhållandet upphört om en vårdnadsprocess pågår,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att "mycket långvärnpliktstjänstgöring" bör definieras vad gäller uppehållstillstånd efterinresan,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att längre än sexmånaders väntetid för att få göra en ansökan hos ensvensk ambassad alltid skall vara skäl nog för attfrångå huvudregeln om att uppehållstillstånd skallha lämnats in och beviljats före inresa tillSverige,7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att de fall dåutlänningen har barn i eller väntar barntillsammans med en person bosatt i alltidskall vara skäl nog för att frångå huvudregeln omatt uppehållstillstånd skall ha lämnats in ochbeviljats före inresa till . att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om risken fördiskriminering av vissa folkgrupper om ansökan iregel bör avslås om identiteten inte kan klarläggasom inte skyddsbehov åberopats,9. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ,i sitt arbete med att arbeta fram riktlinjer ochsprida kunskap bland sin personal om kvinnorsasylskäl, bör inkorporera utbildning om FN:skonvention om avskaffande av all slagsdiskriminering av kvinnor och kvinnors rätt attfritt välja make.1999/2000:Sf15 av m.fl. (c) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om möjlighet tilluppehållstillstånd även om förhållandet har upphört.1999/2000:Sf16 av m.fl. (fp) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att prövning skallgenomföras utan dröjsmål,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attsvenskundervisning och tolkhjälp skall varaobligatorisk,3. att avslår regeringens förslag om atten ansökan om uppehållstillstånd skall kunna avslåsom det föreligger särskilda skäl för detta,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det endast skallvara kvinnan själv som, efter att ha fått en adekvatinformation på sitt eget språk om förhållandenarörande referenspersonen, fattar beslutet om att honvill fullfölja ansökan om uppehållstillstånd ellerinte,5. att avslår regeringens förslag tillatt byta namn på tillMigrationsverket.1999/2000:Sf17 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om seriositetsprövning,2. att beslutar avslå förslaget omundantag för arrangerade äktenskap gällandeseriositetsprövningen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad som anförts i motionen om kontroll avreferenspersoner genom utredningar ochregisterutdrag,4. att beslutar avslå förslaget om attuppehållstillstånd med uppskjuten invandrarprövningskall behållas,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad som anförts i motionen om förslaget omfortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandetupphört.1999/2000:Sf18 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en precisering avvad som avses med "positiva indikationer" vidseriositetsprövning,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att en muntligutredning även skall hållas med part som befinnersig i hemlandet i närvaro av auktoriserad tolk avsamma kön,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att den muntligautredningen, vid arrangerade äktenskap, skalllikställas med seriositetsprövning,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attuppehållstillstånd skall nekas i det fallreferenspersonen tidigare dömts för misshandel ellerövergrepp mot tidigare sambo eller maka/make,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att en tredjeansökan om uppehållstillstånd på grund avanknytningsförhållande skall avslås,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att utdrag urbrottsregistret avseende brott mot 3, 4 och 6 kap.brottsbalken samt meddelande om besöksförbud alltidskall inhämtas,7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om skriftligtmedgivande av registersökning,8. att avslår förslaget om att kontrollav misstankeregistret sker,9. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att sökanden samtreferensperson alltid skall få ta del av informationsom ligger till grund för utredningen och att vidanvändande av tolk denna skall vara auktoriserad ochav samma kön,10. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att man, omförhållandet upphör innan gått, bör beakta omdet i hemlandet anses stigmatiserat att varafrånskild kvinna,11. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att undantagfrån huvudprincipen om att uppehållstillstånd skallbeviljas före inresa skall göras när utlänningen harbarn i eller kvinnan i förhållandet väntarbarn,12. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att undantagfrån huvudprincipen om att uppehållstillstånd skallbeviljas före inresa skall göras om sökanden med allsannolikhet skulle få sin ansökan beviljad,13. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att det intekan anses skäligt att kräva att någon återvänder föratt ge in ansökan om väntetiderna är längre än sexmånader,14. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att enprecisering görs av begreppen "stark anknytning"samt "skäligen inte kan krävas".Motioner väckta under allmänna motionstiden 19991999/2000:A807 av m.fl. (fp) variyrkas16. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att prövning omatt få stanna i bör kunna genomföras utandröjsmål för misshandlade kvinnor med utländsktmedborgarskap som ingått äktenskap med en svenskman.1999/2000:Ju721 av m.fl. (c, m, kd, fp, mp)vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om Invandrarverketsrutiner vid anknytningsärenden. Uppehållstillstånd i anknytningsfallGällande ordningEnligt 2 kap. 4 § första stycket 1 utlänningslagen(1989:529), UtlL, får uppehållstillstånd ges till enutlänning som är gift med eller sambo till någon somär bosatt i eller har beviljatsuppehållstillstånd för bosättning här. En utlänningsom vill komma hit för att ingå äktenskap ellerinleda ett samboförhållande utan att parternatidigare sammanlevt kan beviljas uppehållstillståndmed stöd av 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Enligtden punkten får uppehållstillstånd beviljas enutlänning som annars har särskild anknytning tillSverige.I praxis gäller följande. En förutsättning för atttillstånd skall beviljas på grund av anknytninggenom make, maka eller sambo i ett förhållande sominte är etablerat är att förhållandetbedöms som seriöst. Vid den bedömningen beaktasbl.a. hur länge parterna känt varandra, deraskontakter under den tiden och kunskap om varandra,förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m.Hänsyn tas också till kulturellt betingadetraditioner i hemlandet. Homosexuella förhållandenjämställs med heterosexuella. Presumtionen är atttillstånd skall beviljas, om det inte finnsomständigheter som talar emot det, t.ex. att detframstår som sannolikt att det rör sig om ettskenförhållande.Månggifte accepteras inte och i princip inte hellerförhållanden mellan minderåriga.Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillståndskall enligt 2 kap. 4 § beaktas om utlänningen kanförväntas föra en hederlig vandel. Styrktavandelsanmärkningar kan därför leda till att enansökan avslås. Även hänsyn till rikets säkerhet kanleda till avslag trots att anknytningen i sig bedömssom seriös.När det gäller utredningen om huruvida ettförhållande skall anses som seriöst eller integodtas numera en utredning som innebär attreferenspersonen i skriftligen får besvaraett antal frågor. En muntligt utredning med bådaparter förekommer normalt först i samband medansökan om förlängning av uppehållstillståndet (s.k.uppskjuten invandringsprövning).För nordiska medborgare och EU-medborgare gällersärskilda regler. träffades enöverenskommelse mellan , , ochSverige om en gemensam arbetsmarknad. Samtidigtträffades en överenskommelse om befrielse förmedborgare i dessa länder från kravet på att hapass, arbets- och uppehållstillstånd vid vistelse ide övriga avtalsslutande länderna. har ocksåIsland anslutit sig till överenskommelsen.EU-medborgare är formellt endast undantagna frånskyldigheten att ha arbetstillstånd; om vistelsen iSverige överstiger måste de hauppehållstillstånd. Reglerna gäller även förmedborgare i länder som är anslutna till . Rätten att flytta till annat EU-land gälleräven EU-medborgarens nära anhöriga, oavsettmedborgarskap. När det gäller anhöriga till nordborfår reglerna den konsekvensen att en medborgare iNorden alltid har rätt att få hit sin make ellermaka oavsett medborgarskap. enligt EU-reglerna gäller enbartEU-medborgare som flyttat till annat EU-land.Utgångspunkter för regeringens övervägandenEnligt propositionen utgör en utgångspunkt förregeringens överväganden att en utlänning som giftersig eller inleder ett samboförhållande med någon häri riket bosatt person skall ha rätt att bosätta sighär och att detta är en självklar del av svenskinvandringspolitik. måste dock beaktas attdet är mycket angeläget att så långt möjligt sökaförhindra att uppehållstillstånd beviljas när detkan misstänkas att det finns risk för våld ellerallvarliga kränkningar i förhållandet. Det är ocksåliksom av vikt att motverka attuppehållstillstånd beviljas på grund avskenäktenskap och skenförhållanden.De personer som kommer till på grund aväktenskap eller samboförhållande till en här bosattperson utan att förhållandet närmarehar etablerats är inte någon enhetlig grupp. Dekommer från många olika länder och många olikasociala miljöer.Bland kvinnorna finns det de som lurats ochlockats hit, de som gifts bort av sina föräldrar ochde som söker möjlighet till en bättre tillvaro iSverige. Det stora flertalet har dock flyttat hitav egen uttalad vilja på grund av en känslomässigbindning till mannen i och hoppas på ett braliv tillsammans med honom. Mannen i kan varaen infödd svensk, en landsman eller en invandrare avannan nationalitet än den egna.Det är viktigt att hålla i minnet att det storaflertalet anknytningsförhållanden fungerar utanandra problem än sådana som uppstår även i andraförhållanden. Enligt en undersökning som SCB gjortför räkning (SOU 1997:152)är det i av fallen som det uppkommer problemoch det är nästan uteslutande kvinnor och iförekommande fall barn som råkar illa ut. Detinnebär emellertid att kvinnor ianknytningsförhållanden löper en större risk attutsättas för våld eller kränkande behandling av sinmake eller sambo än andra kvinnor.SeriositetsprövningenPropositionenEnligt propositionen förs det ibland fram i denallmänna debatten att det skulle vara omöjligt attfrån början avgöra om det rör sig om ettskenäktenskap eller skenförhållande eller inte ochatt man därför i princip skulle godta parternas egnauppgifter om äktenskap eller sammanboende vid detförsta ansökningstillfället. Liknande tankegångarframkommer enligt propositionen också i någotremissyttrande. Enligt regeringen får ettavslagsbeslut inte grundas på någon form avsubjektivt tyckande om att det inte rör sig om ettseriöst förhållande. Enligt regeringen finns detdock objektiva grunder som kan användas som stöd förbedömningen.Enligt den praxis som råder ställs krav påatt förhållandet varat någon tid, att parterna harträffats i viss utsträckning, att de har godkännedom om varandra och att de har ett gemensamtspråk att kommunicera på. Hänsyn tas också till omparterna har eller väntar barn tillsammans. Defaktorer som nämnts och som läggs till grundför att bedömningen om det rör sig om ett seriöstförhållande eller inte bör enligt regeringen ocksåbeaktas i fortsättningen. En sådan ordning liggerockså väl i linje med EU:s resolution om att bekämpaskenäktenskap (EGT 97/C 382/01). Enligt resolutionenkan bl.a. följande omständigheter tala för att detrör sig om ett skenäktenskap. Parterna lever intetillsammans, parterna tar inte på ett lämpligt sättdet ansvar som följer av äktenskapet, makarna harinte träffat varandra före äktenskapet, makarna haringet gemensamt språk eller ekonomiskt vederlag harutgetts för att äktenskapet skall ingås.En seriositetsprövning kräver enligt propositionenen bra och utförlig utredning. I normalfalletinnebär det att såväl sökanden som referenspersonenmåste höras muntligt. Det är i regel betydligtsvårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntligutredning än att sätta namn på ett papper som inteinnehåller hela sanningen. Endast en muntligutredning ger möjlighet till relevanta följdfrågor.I undantagsfall kan enligt regeringen en skriftligtutredning med ena parten vara tillfyllest.Enligt regeringen måste sålunda utgångspunkten varaatt med en bra utredning bedöma om det är fråga omett seriöst förhållande eller inte. Den endaavslagsgrunden, utöver vandelsbestämmelsen i 2 kap.4 § UtlL, som skulle kunna leda till ett sådantresultat är kravet på att förhållandet skall havarat . I ett sådant fall kan sökanden efternågon tid ge in ytterligare en ansökan som då kanbeviljas om förhållandet fortfarande består.Enligt regeringen kommer grundligare utredningarsannolikt att leda till att fler än kommer attfå avslag på en ansökan om uppehållstillstånd somgrundas på anknytning genom äktenskap ellersammanboende med någon som är bosatt i . Detinnebär dock inte i sig någon strängare bedömningutan endast att det i fler fall efter en grundligutredning kan komma fram omständigheter som talarmot att uppehållstillstånd beviljas.MotionerI motion Sf18 yrkande 1 av m.fl. (kd)begärs ett tillkännagivande om att uttrycket"positiva indikationer" vid seriositetsprövningeninte preciserats och att ett förtydligande bör görasav vad den skärpning som regeringen förordarinnebär. Det får inte förekomma någon form avsubjektivt tyckande. I yrkande 5 begärs etttillkännagivande om att när en tredje ansökan medanknytning till samma referensperson ges in skallansökan avslås. Genom registren hos Invandrarverketkan myndigheten konstatera vilka referenspersonersom förekommer när det gälleruppehållstillstånd på grund av anknytning. Det ärenligt motionärerna inte acceptabelt att utländskakvinnor på ett systematiskt sätt utnyttjas ochlämnas åt sitt öde innan de fått permanentuppehållstillstånd. En sådan regel skall varakönsneutral.Kerstin-Maria och () begäri motion Sf17 yrkande 1 ett tillkännagivande om attdet finns en inbyggd problematik i förfarandet medseriositetsprövning. Motionärerna ifrågasätter omen utredning kan avgöra huruvida ett förhållande ärseriöst eller inte och om en myndighet skall fåavgöra huruvida människors kärleksrelation är seriöseller inte.Utskottets ställningstagandeI betänkandeUppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU1997:152) föreslogs att det skall finnas positivaindikationer på att förhållandet är allvarligt menatfrån båda parternas sida. Enligt regeringensbedömning är det emellertid i allmänhet inte möjligtatt ställa upp krav på att det skall föreligga någrasärskilda positiva indikationer på att förhållandetär seriöst. I regel torde det få bedömas somsannolikt att förhållandet är seriöst, om det intefinns några indikationer på att det är frågan om ettskenäktenskap eller skenförhållande och det inteheller i övrigt föreligger några omständigheter somtalar för att förhållandet inte är seriöst. Såledesbehöver i princip inte några särskilda positivaindikationer föreligga på att ett förhållande ärseriöst. Att exempelvis sätta en precis gräns föravslag på en ansökan beroende på hur enreferensperson förekommer i förhållande till olikasökande låter sig enligt utskottets mening integöras. Det kan däremot ingå i den samladebedömningen.Utskottet tillstyrker mot bakgrund av det anfördaregeringens förslag och avstyrker motion Sf18yrkandena 1 och 5.Utskottet avstyrker också motion Sf17 yrkande 1.Arrangerade äktenskapPropositionenNär det är fråga om förhållanden som kan konstaterasha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönsterbör uppehållstillstånd enligt regeringen kunnabeviljas, trots att parterna träffats i begränsadomfattning och kanske saknar närmare kunskap omvarandra. I propositionen uppges attAnknytningsutredningens egna undersökningar tyder påatt det finns kvinnor i arrangerade äktenskap somfar mycket illa. Enligt regeringen skulle det varaett alltför stort ingrepp i människors liv attgenerellt vägra godta arrangerade äktenskap medbakgrund i ett traditionellt kulturmönster.Samtidigt är det självfallet angeläget att imöjligaste mån förhindra att någon mot sin viljatvingas in i ett äktenskap. För att förhindra detsenare är det enligt regeringens bedömning av storvikt att särskilt grundliga muntliga utredningargörs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Vidden utredningen är det mycket angeläget att den partsom är bosatt i hörs utan att någon släktingär närvarande och att en eventuell nödvändig tolk äropartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp falldär det kommer fram att kvinnan eller mannen kännersig tvingad att gå med på äktenskap. Enbartsökandens motivering att äktenskapet grundar sig påen traditionell sedvänja bör inte accepteras. Endasti de fall förhållandet verkligen kan konstateras hasin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster ochdär äktenskapet ingåtts med parternas fria samtyckebör uppehållstillstånd beviljas, trots att parternaträffat varandra i mycket begränsad omfattning ochkanske saknar kunskap om varandra.MotionerGudrun m.fl. (v) framhåller i motion Sf14att alla ärenden som rör uppehållstillstånd på grundav anknytning skall behandlas på ett likvärdigtsätt. Förhållanden som kan konstateras ha sinbakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör integes någon särställning. Arrangerade äktenskapbottnar i ett patriarkaliskt system som innebär attkvinnor fråntas sin rätt att fritt välja make.Förslaget strider också mot FN:s konvention omavskaffande av all slags diskriminering av kvinnorsom bl.a. garanterar kvinnorna rätt att fritt väljamake. I yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om detanförda. I yrkande 9 begärs ett tillkännagivande omatt i sitt arbete med att arbetafram riktlinjer och sprida kunskap bland sinpersonal om kvinnors asylskäl också skall inkluderautbildning om den nämnda konventionen.Även och ()framför i motion Sf17 yrkande 2 kritik motregeringens uppfattning. Motionärerna anser attarrangerade äktenskap inte skall särbehandlas utangenomgå en grundlig seriositetsprövning särskilt medsyftet att utröna om äktenskapet från båda partershåll ingåtts frivilligt.