bet · GN01KU20 · 2000-05-24 00:00:00 — 1997/98:36) berördes inte revisionsfrågorna.Riksrevisionsverkets rapport 1998:63Riksrevisionsverket har avlämnat skriften roll och upp-gift i ett historiskt och internationellt perspektiv (RRV 1998:63). I skriftenanförs att RRV är nationella revisionsorgan. Sådana organ finns iprincip i alla stater och den engelska beteckningen är Supreme Audit Institu-tion (). En är bunden av nationell lagstiftning och professionellaseder men skall också uppfylla vissa internationella normer. Normerna harutarbetats av det internationella samarbetsorganet för nationella revisionsor-gan, Audit Institutions (INTOSAI).RRV skriver i rapporten att en allmänt sett betraktas som ett organ meden grundläggande konstitutionell uppgift. För att klara denna uppgift finnsbl.a. följande riktlinjer:- en skall ha ett konstitutionellt reglerat oberoende-- en chef skall utnämnas genom särskilda beslutsprocedurer somgaranterar ämbetets integritet-- en får inte ha medlemmar i parlament, regering eller ministerierknutna till sig-- en skall rapportera minst en gång till parlamentet-- en skall kunna bedriva både redovisningsrevision och effektivi-tetsrevision samt programutvärdering-- en skall kunna granska hela statsbudgeten.-I rapporten skriver RRV bl.a. att det på statsmaktsnivå i modern tid egentli-gen aldrig förts en ingående diskussion om statsrevisionens ställning i Sveri-ge från mera principiella utgångspunkter. Den svenska statsförvaltningensinternationalisering kan dock komma att innebära nya förutsättningar.Regeringen behandlade i budgetpropositionen för frågan om detombildade RRV:s roll. Inledningsvis konstaterade regeringen att den enligtlagen (1996:1059) om statsbudgeten är redovisningsskyldig inför riksdagenför nästan all statlig verksamhet, och att höga krav på effektivitet ochhus- hållning måste iakttas i staten. Lagen förutsätter att detta kanstyrkas. Enligt regeringen är det därför naturligt att RRV, som nationelltrevisionsorgan, rapporterar till regeringen och inte till . Dennaordning innebär inte att regeringen har för avsikt att styra revisionen.Revisionen skall bedrivas med stor självständighet utifrån deförutsättningar som riksdag och regering har fastställt. Enligt regeringenär grunden för det revisionella oberoendet att revisionsverksamheten varkenstyrs av uppdragsgivaren, den granskade eller någon annan intressent.Revisionen skall själv välja revisionsobjekt och metoder för granskningensgenomförande. Den skall också själv avgöra vilka slutsatser som skall dras.Riksdag och regering har markerat att verksamhe- ten skall ges ökadsjälvständighet och att styrningen bör vara övergripande till sin natur.RiksdagskommitténTalmanskonferensen beslutade att tillkalla en parla-mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över och utvärderavissa frågor som rör arbetsformer, bl.a. arbete meduppföljning, utvärdering och revision. Av utredningsdirektiven framgår bl.a.följande.Kommittén skall kartlägga och analysera former och resurserför ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan konsti-tutionsutskottets granskningsverksamhet och verksamheten vid Riksdagensrevisorer. Kommittén skall därvid också se på roll i relation tillmotsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka prin-ciper som bör vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhetunder . Kommittén skall överväga behovet av förändringar i riks-dagens organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverk-samhet, särskilt effektivitetsrevision.Utredningsarbetet skall enligt direktiven vara avslutat senast i maj år 2000.Myndigheters självständighet gentemot regeringenEnligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns det för den offentliga förvalt-ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolar ochförvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentligaförvaltningen skall, enligt 1 kap. 9 § RF, i sin verksamhet beakta allas likhetinför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.Under regeringen lyder enligt 11 kap. 6 § RF Justitiekanslern, , de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvalt-ningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt dennaregeringsform eller annan lag är myndighet under . Ingen myndig-het, ej heller eller kommuns beslutande organ, får enligt 11 kap.7 § bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärendesom rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rörtillämpning av lag.Utskottets bedömningI granskningen av regeringens hantering av omförordnandet av Inga-BrittAhlenius som generaldirektör har frågan huruvida hennes och finansministerBosse eventuella skiljaktigheter i synen på den statliga revisionenvarit av betydelse för frågan om omförordnandet kommit upp.Som redovisats ovan har frågan om den statliga revisionen behandlats vidflera tillfällen. Den har också varit föremål för debatt bl.a. i medierna. har i uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor som rörriksdagens arbetsformer, bl.a. arbete med revision. Kommitténskall, enligt direktiven, kartlägga och analysera former och resur-ser för ekonomisk kontroll. Kommittén skall därvid också se på riksdagensroll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och över-väga vilka principer som bör vara vägledande för en revisionsverksamhetunder . Utskottet som kan konstatera att frågan om den statligarevisionen är föremål för utredning och debatt gör inget uttalandei ärendet.4. Vissa frågor om upphandlingÄrendenaUtskottet har med anledning av flera anmälningar granskat vissa upphand-lingar inom Regeringskansliet.Utskottet har granskat förfarande och dokumentation i samband med Nä-ringsdepartementets köp av externa tjänster. I en granskningsanmälan harpåpekats att vid upphandling av externa tjänster har atttillämpa såväl lagen om offentlig upphandling som gemenskapsrätten ochöverenskommelsen om offentlig upphandling inom ramen för världs-handelsavtalet. I anmälan hänvisas vidare till uppgifter av attdirektupphandling skett i strid med gällande regler och att endast inhemskaanbud infordrats då EU-upphandling bort ske. Granskningen bör enligt an-mälan omfatta frågan om sökt kringgå upphandlings-reglerna genom att hänföra upphandlade tjänster till det tillämpningsområde(vissa finansiella tjänster) som är undantaget från lagen om offentlig upp-handling.Vidare har utskottet granskat upphandlingar av konsulttjänster med anled-ning av det så kallade Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregionerna. Närdet gäller Polenåret har i en anmälan hänvisats till att upphandlingen enligtmedieuppgifter grovt misskötts. Granskningsanmälningen i fråga om IT-satsningen i vänder sig mot att Swefund International ABfått ett konsultuppdrag utan att något annat företag gavs möjlighet att lämnain ett anbud.Anmälningarna finns intagna i betänkandet, se bilagorna A 4.1-3.Föreskrifter om offentlig upphandlingLagen (1992:1528) om offentlig upphandling, , som trädde i kraft , finns bestämmelser till upp-fyllande av de förpliktelser som följer av medlemskap i (). Genom 1-5 kap. och 7 kap. har de regler som gäller för of-fentlig upphandling inom den inre marknaden införlivats med svensk rätt.Avsikten är att de upphandlande enheterna genom att följa också följerEG:s upphandlingsdirektiv. De innebär att särskilda förfaranden skall iakttasvid köp av tjänster vid vilka värdet med utgångspunkt i den totala ersätt-ningen till leverantören beräknas uppgå minst till vissa tröskelvärden. Lagengår dock längre än EG-direktiven genom att 6 kap. även innehåller bestäm-melser om upphandlingarna under de s.k. tröskelvärdena samt s.k. B-tjänsteroavsett värde och försvarsupphandlingar. Sådana upphandlingar reglerasdock inte lika ingående.Inom ramen för () har slutits avtal omoffentlig upphandling (Government procurement agreement, GPA). Avtals-parter är bl.a. EU. Huvudsyftet med GPA är att minska antalet handelshinderoch diskriminerande bestämmelser. GPA-bestämmelserna är införlivade iLOU. Genom tillämpning av efterlevs åtaganden enligt GPA(se SOU 1999:139).LOU gäller inte upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett inter-nationellt avtal mellan någon av staterna inom EES och någon annat stat förett projekt som är gemensamt för de avtalsslutande staterna. Inte heller gällerlagen för upphandlingsförfaranden som överenskommits i ett avtal beträffan-de stationering av militär personal eller för upphandlingsförfaranden somöverenskommits i en internationell organisation.Med begreppet upphandlingsförfarande avses en procedur som är tänkt attleda fram till en anskaffning. är huvudsakligen en förfarandelag sombehandlar olika delar av förfarandet. Huvudregeln gäller affärsmässighet.Upphandlingen skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter somfinns och skall även i övrigt genomföras affärsmässigt. Syftet är därvidatt söka garantera bl.a. att förfarandet går till på ett sådant sätt attalla som deltar i upphandlingen har en chans att få sina anbud korrekthanterade. I detta ingår regler för hur värderingen av dessa anbud skall gåtill. Dessa har kommit till i syfte att främja att prövningen av anbudensker utan ovidkom- mande hänsyn. innehåller därutöver en del andraregler avseende for- malia.LOU är indelad i följande sju kapitel.- 1 kap. med gemensamma regler och definitioner-- 2 kap. om varuupphandling över tröskelvärdena-- 3 kap. om upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdena-- 4 kap. om upphandling inom försörjningssektorerna (vatten-, energi-,transport- och telekommunikationer) över tröskelvärdena-- 5 kap. om upphandling av s.k. A-tjänster över tröskelvärdena-- 6 kap. om upphandling under tröskelvärdena, B-tjänster oavsett värdeoch s.k. försvarsupphandlingar-- 7 kap. om överprövning och skadestånd.-TröskelvärdenVissa regler om annonsering, rapportering, tekniska specifikationer m.m.gäller endast för upphandlingar över vissa tröskelvärden. Dessa anges i ecueller sdr (särskilda dragningsrätter). Vilka belopp som i svenska kronor mot-svarar dessa tröskelvärden fastställs i förordningen (1996:581) om tröskel-värden enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Tröskelvärdet vidupphandling av tjänster enligt 5 kap. var för statliga myndigheter1,157 miljoner kronor.A- och B-tjänsterUpphandlingsdirektiven och delar in tjänster i A- och B-tjänster. Upp-handling av A-tjänster (bl.a. telekommunikation, finansiella tjänster ochdatatjänster) som överstiger tröskelvärdet styrs av relativt detaljerade proce-durregler, som finns i 5 kap. Upphandling av A-tjänster som understigertröskelvärdet och upphandling av B-tjänster (bl.a. vård, omsorg, utbildning,juridiska tjänster, rälsbunden transport, sjötransport och "andra tjänster")regleras i 6 kap. Reglerna om dessa tjänster är inte lika utförliga.S.k. försvarsupphandlingarFör vissa upphandlingar gäller endast bestämmelserna i 6 kap. (upphandling-ar under tröskelvärdena m.m.) oavsett värdet. Det gäller upphandlingar somomfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn tillrikets säkerhet eller upphandlingar av försvarsprodukter och tjänster som intehar civil användning.Annonsering och rapporteringUpphandlande enheter skall annonsera sina upphandlingar över tröskel-värdena av varor, byggentreprenader och A-tjänster. Annonsen skall sändasin till officiella publikationer. Ävenavslutad upphandling skall annonseras. Den upphandlande enheten skall efteravslutad upphandling även upprätta en rapport. Förhandsannonsering avplanerade upphandlingar skall också i vissa fall ske för varje budgetår. Vidupphandling enligt 6 kap. , krävs inte att upphandlingarna skall annon-seras, men det finns inget hinder mot annonsering.UpphandlingsformerI lagen finns angivna fem olika upphandlingsförfaranden.Vid en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud. Öppen upp-handling tillämpas vid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvärdet.Vid en selektiv upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa leve-rantörer att lämna anbud. Selektiv upphandling tillämpas vid upphandling avvaror, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvärdet.Vid en förhandlad upphandling inbjuder en upphandlande enhet vissa le-verantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera avdem. Förhandlad upphandling tillämpas under vissa strikta förutsättningarvid upphandling av varor, byggentreprenader och A-tjänster över tröskelvär-det.Vid en förenklad upphandling har alla leverantörer rätt att delta, och delta-gande leverantörer skall lämna skriftligt anbud. Den upphandlande enhetenfår förhandla med en eller flera anbudsgivare. Förenklad upphandling tilläm-pas enligt 6 kap. vid upphandling av B-tjänster oavsett värde och vid s.k.försvarsupphandlingar. Förenklad upphandling tillämpas även vid upphand-ling under tröskelvärdena av varor, byggentreprenader, tjänster inom försörj-ningssektorerna och A-tjänster.Vid en direktupphandling sker upphandlingen utan infordrande av skrift-ligt anbud. Direktupphandling får användas endast vid upphandling enligt6 kap., om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skälsåsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutsesoch inte heller beror på den upphandlande enheten. Grundprincipen omkonkurrens, affärsmässighet och objektivitet gäller även vid direktupp-handling. Den upphandlande enheten skall vid behov fastställa riktlinjer föranvändning av direktupphandling.Dokumentation och förvaring av handlingarI 6 kap. föreskrivs att skälen för att ett anbud antagits och vad som i övrigtförekommit av betydelse vid anbudsprövningen skall dokumenteras. Anbudmed tillhörande handlingar samt anbudsförteckningar, sammanställningaroch liknande skall förvaras på betryggande sätt.Närmare om upphandling av tjänster, 5 och 6 kap. LOUBestämmelserna i 5 kap. tillämpas på upphandling av sådana tjänster sominte omfattas av bestämmelserna i 2 och 3 kap. (varuupphandling och upp-handling av byggentreprenad), om tjänsterna är av det slag som anges i av-delning A i den till lagen fogade bilagan. I fråga om sådana tjänsterundantas tjänster inom vatten-, energi, transport- ochtelekommunikationsområdena, som reglerar i 4 kap. Bestämmelserna skall intetillämpas i fråga om bl.a. telefoni, telex, radiotelefoni, personsökningeller satellittjänster och finansi- ella tjänster i samband med utgivningeller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument.I A-tjänster innefattas som nämnts finansiella tjänster, nämligen dels för-säkringstjänster, dels bank- och förvaltningstjänster mot avgifter, provision,ränta och andra former av ersättningar. I bilagan görs undantag från denämnda bank- och förvaltningstjänsterna för tjänster i samband med utgiv-ning eller omsättning av värdepapper och andra finansiella instrument, för-valtning av statsskulden och sådana tjänster som utförs av riksbank.Bestämmelserna i 5 kap. skall inte tillämpas vid upphandling av tjänsterfrån en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan för-fattning som är förenlig med har ensamrätt att utföra tjänsten.Förhandsannonsering skall ske av tjänster som planeras för budgetåret.Upphandling skall enligt huvudregeln annonseras. Bestämmelser finns omskyldighet för den upphandlande enheten att upplysa om varför anbud för-kastats och vem som fått upphandlingen eller om varför en upphandling inteavslutas samt att underrätta officiellapublikationer.Upphandlingsförfarandet skall enligt huvudregeln vara öppen eller selektivupphandling. I vissa fall får förhandlad upphandling användas.Förhandlad upphandling kan vara av två slag: med föregående annonseringeller utan föregående annonsering (s.k. påskyndat förfarande).Förhandlad upphandling med föregående annonsering får användas delsom i särskilda fall arten av tjänsterna eller därmed förknippade risker avsärskilda skäl inte medger en förhandsvärdering, dels om de tjänster somskall upphandlas är av den arten att förfrågningsunderlaget inte kan upprättasmed tillräcklig precision för att medge att val kan göras av det bästa anbudetenligt reglerna för öppet eller selektivt förfarande.Antalet anbudsgivare i förhandlingen skall inte vara mindre än tre, förut-satt att det finns ett tillräckligt antal lämpliga anbudsgivare.Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får användas i fyrafall.Så får ske om tjänsterna av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grundav ensamrätt kan utföras endast av en viss leverantör. Det får också ske vidsynnerlig brådska, om det är absolut nödvändigt att genomföra upphandling-en. Brådskan skall vara orsakad av omständigheter som inte kunnat förutsesoch inte heller kan hänföras till den upphandlande enheten. Brådskan skallgöra det omöjligt att hålla tidsfristerna vid öppen eller selektiv upphandlingeller förhandlad upphandling med föregående annonsering.Vidare får tilläggstjänster från den ursprungliga leverantören upphandlas idenna form. Det gäller tjänster som inte omfattas av det först avsedda pro-jektet men som på grund av oförutsedda omständigheter blivit nödvändiga förprojektet. Förutsättningen är att tilläggstjänsterna inte utan tekniskaeller ekonomiska olägenheter kan skiljas från det ursprungligaupphandlingskon- traktet eller att tilläggstjänsterna är absolut nödvändigaför att det ursprungli- ga upphandlingskontraktet skall kunna slutföras.Värdet av tilläggstjänserna får inte överstiga hälften av det ursprungligaupphandlingskontraktets värde.Förhandlad upphandling utan föregående annonsering får slutligen använ-das om upphandlingen gäller nya tjänster som består enbart av en upprepningav tjänster ingående i ett projekt som varit föremål för öppen ellerselektiv upphandling och tjänsterna tilldelas samma leverantör som tidigarefått upphandlingskontraktet. De nya tjänsterna skall beställas inom tre årefter det att det ursprungliga kontraktet slöts. Värdet av de nya tjänsternaskall ha ingått i tröskelvärdeberäkningen och annonserats i samband med detursprungliga projektet, varvid angivits att förhandlat förfarande kan kommaatt användas.Under förutsättning att de i förfrågningsunderlaget ursprungligen angivnakontraktsvillkoren inte väsentligt ändrats, får förhandlad upphandling använ-das också i vissa fall då öppen eller selektiv upphandling inte lett till någralämpliga anbud.Bestämmelserna i 6 kap. tillämpas på upphandling av tjänster som avses iavdelning B i bilagan. De tillämpas också vid upphandling som avses i 1 kap.3 § andra stycket (upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskil-da begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av för-svarsprodukter och tjänster som inte har civil användning) oavsett värdet.Om en upphandling avser både varor och tjänster skall upphandlingen gö-ras enligt bestämmelserna i 5 kap., om värdet av tjänsterna överstiger värdetav varorna. En upphandling som innefattar såväl en A-tjänst som en B-tjänstskall i sin helhet anses vara en upphandling av tjänster som avses i avdelningA, om värdet av A-tjänsten överstiger värdet av B-tjänsten.Riktlinjer för RegeringskanslietRegeringskansliets förvaltningskontor fastställde den 30 september 1994riktlinjer för upphandling i . Arbete pågår med att uppdate-ra dem, men intill dess att så skett gäller de alltjämt.I riktlinjerna anges bl.a. att upphandlingar som understiger två basbeloppsom regel anses kunna göras genom direktupphandling.I fråga om generella undantag från , såsom tjänster avseende förvalt-ning av statsskulden, framhålls att man bör bedöma undantagens tillämplig-het mot bakgrund av huvudregeln om affärsmässighet och att utgångspunk-ten bör vara att undantagsbestämmelserna tillämpasrestriktivt.Dokumentationen behandlas särskilt. Här anges att följande skall doku-menteras:- skäl för eventuellt beslut att infordra anbud från endast en anbudsgivare-- beslut om medel för upphandlingen-- genomförande av erforderlig kontroll-- skälen för att kontroll eventuellt bedömts inte vara erforderlig-- skälen för valet av anbud-- datum för beslut om val av anbud-- avtalet-- skälen för att anbud förkastas.-Därutöver skall även vad som i övrigt förekommit och som haft betydelsevid anbudsprövningen dokumenteras.Annan granskning av upphandlingRegeringskansliets upphandlingsgruppUnder gjorde en arbetsgrupp inom , Upphand-lingsgruppen, på förvaltningschefens uppdrag en översyn av rutiner ochorganisation för upphandlingar. Gruppen rekommendera-de att upphandlingar skall samordnas administrativt, atten central upphandlingsfunktion skall erbjuda departementen stöd i upp-handlingar och att en arbetsgrupp med företrädare för samtliga departementoch den centrala upphandlingsfunktionen skapas för informationsutbyte,kompetensuppbyggnad, policyfrågor och utveckling. Rekommendationernapresenterades i en rapport , och gruppen började därefter arbetaenligt rekommendationerna.Riksdagens revisorerHos revisorer planeras att inom effektivitetsrevisionen göra engranskning av omfattningen av konsultupphandlingen och konsultanvänd-ningen inom departementen. Granskningen avses beskriva hur stora kontraktdet rör sig om och hur konsultanvändningen utvecklas ,liksom interna riktlinjer och beslutsprocesser. Förstudien till granskningenberäknas vara klar och en kommande granskning någon gångunder hösten 2000.Riksdagens revisorer framhåller i sin granskningspromemoria om rege-ringens Sydafrikasatsning (se ett följande avsnitt) att revisorerna utom dennämnda särskilda studien också i sin egenskap av externrevisorer av Rege-ringskansliet kommer att följa dess tillämpning av LOU.Beslut av () i fråga om upphandlinggällande fått en förfrågan från samhällsredaktion omRegeringskansliets upphandling av rådgivning och medverkan i omstrukture-ring av statens ägande i begärde nämnden vissauppgifter i ärendet från . De begärda uppgifterna avsågvarför reglerna för förenklad upphandling enligt 6 kap. använts vidupphandlingen och hur utvärderingen av anbuden hade skett.Regeringskansliet hänvisade inledningsvis till den anmälan om Näringsde-partementets upphandling som gjorts till konstitutionsutskott ochtill det yttrande som utskottet kunde antas komma att begära från Regerings-kansliet. Ett exemplar av detta yttrande skulle komma att överlämnas . Därefter har dock besvarat nämn-dens frågor. Nämnden har beslutat ett yttrande i ären-det. I yttrandet har nämnden i flera frågor gjort en annan bedömning än Re-geringskansliet och riktar också kritik mot handläggningen av ärendet.Bland annat ansåg nämnden att upphandlingen borde ha skett enligt 5 kap.LOU samt att underlåtit att uppfylla sina skyldigheterenligt och det bakomliggande direktivet 92/50/EEG. Nämnden förutsatteatt vidtagit åtgärder i syfte att inteåsidosätts vid kommande upphandlingar.Regeringskansliets revisionskontorRegeringskansliets revisionskontor, som tjänstemän från utskottskanslietbesökt, gör någon granskning av upphandlingar som gjorts inomRegeringskansliet. Granskningen görs med utgångspunkt i departementensbetalningar av fakturor. En granskning av avsåg de-partementets upphandling av externa tjänster 1999.De tjänster som resulterat i fakturor på stora belopp eller som på annat sättbedömdes intressanta granskades närmare. Ärendena gicks sedan igenommed hjälp av ett arbetsprogram för att se efter om upphandlingen skett ienlighet med . I sammanhanget beaktades särskilt att Regeringskanslietnumera utgör en upphandlande enhet. Grovt uppskattat bedömdes antalettjänsteupphandlingsärenden inom kunna vara ett50-tal. som Revisionskontoret granskat uppgavsbetalningen för tjänster som departementet upphandlat uppgå till 12,2 miljo-ner kronor. Iakttagelser och synpunkter antecknas.Revisonskontoret har gett uttryck för uppfattningen att Upphandlingsgrup-pens arbete haft stor betydelse för att förbättra upphandlingsrutinerna inomRegeringskansliet.Översyn av och närvarande pågår en översyn av och . Översynen görs av enparlamentariskt sammansatt kommitté, . Kommitténhar avlämnat ett delbetänkande (SOU 1999:139) Effektivare offentlig upp-handling.