bet · GN01KU13 · 2000-02-22 00:00:00 — Detta arbetssätt har enligt motionenutvecklat det demokratiska inflytandet och det lokala självbestämmandet. Imotionen föreslås också att brukarna bör ha ett direkt inflytande över ochansvar för verksamheterna i form av idrottsanläggningar, fritidsgårdar,samlingslokaler och skola samt vård och omsorg (yrkande 6).BakgrundEnligt 6 kap. 8 § kommunallagen skall nämnderna i kommuner och landstingverka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Denna regelom s.k. brukarsamråd har en allmän målsättningskaraktär och saknar enligtkommunallagskommentaren (m.fl. 1997) direkta rättsverkningar.Bestämmelsen infördes i kommunallagen 1988 (prop. 1986/87:91, bet. 1987/88:KU23). Det ankommer på nämnderna att själva avgöra formerna för samrådet.En annan bestämmelse i kommunallagen reglerar brukarinflytande i sam-bandmed delegering (villkorad delegering). Enligt 6 kap. 38 § får en nämnd sommed stöd av 6 kap. 33 § uppdrar åt en anställd att besluta på nämndensvillkor uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndenstjänster skall ges tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Nämnden fårockså föreskri-va att en anställd får fatta beslut endast om företrädareför dem som utnyttjar nämndens tjänster tillstyrkt beslutet. Bestämmelseninfördes i kommunalla-gen 1988 (prop. 1986/87:91, bet. 1987/88:KU23).Bestämmelser om självförvaltningsorgan finns i 7 kap. 18-22 §§ kommu-nallagen. Bestämmelserna tillkom genom en lagändring som trädde i kraft1994 (prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40).Enligt 18 § får fullmäktige, om inte annat följer av lag eller annanförfatt-ning, besluta att en nämnd får uppdra åt självförvaltningsorganunder nämn-den att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggningeller en viss in-stitution.Ett självförvaltningsorgan är ett kommunalrättsligt organ under nämnden.Självförvaltningsorganet och dess ledamöter och ersättare har inget revi-sionsansvar inför fullmäktige. Det är nämnden som har lagt över uppgifterpå självförvaltningsorganet som inför fullmäktige ansvarar för organetsverk-samhet. Med driften av en viss anläggning eller institution avses depraktiska sysslorna, t.ex. mathållning, lokalskötsel inklusive löpandereparationer och underhåll, lokalanvändning, öppettider, löpande inköp ochandra vardagsnära frågor. Till ett självförvaltningsorgan får inte lämnasöver uppgifter som skall skötas i viss ordning enligt särskilda regler.Inte heller kan förvalt-ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövningöverlåtas på organet.Nämnden skall enligt 19 § i en arbetsordning fastställa självförvaltningsor-ganets uppgifter, sammansättning, arbetsformer och mandattid.Enligt 20 § första stycket skall ett självförvaltningsorgan bestå avföreträ-dare för dem som nyttjar anläggningen eller institutionen och deanställda där. Företrädarna för nyttjarna skall vara fler än de somföreträder de anställ-da. Nämnden väljer enligt 20 § andra stycket påförslag av nyttjarna de ledamöter och ersättare som skall företrädanyttjarna och på förslag av de anställda dem som skall företräda deanställda.Självförvaltningsorganet är således inte ett politiskt organ, och de somsit-ter som ledamöter eller ersättare är inte att anse som förtroendevaldai kom-munallagens mening. De har emellertid enligt 21 § samma rätt tillledighet från sina anställningar och de ekonomiska förmåner som tillkommerde förtroendevalda i kommunen eller landstinget.En nämnd som har beslutat om att inrätta ett självförvaltningsorgan får en-ligt 22 § helt eller delvis återkalla ett uppdrag som har givits till ettsådant organ, om det finns särskilda skäl för det. Detsamma gälleruppdraget för enskild ledamot. Enligt förarbetena kan ändrad lagstiftningvara ett sådant skäl. Ett annat skäl kan vara att nämnden riskerar att fåen revisionsanmärk-ning för organets hantering av en viss fråga.En särskild försöksverksamhet med lokala styrelser med brukarinflytande påskolans område pågår från till utgången av (SFS1996:605). Bestämmelserna om denna verksamhet har direkt anknyt-ning tillde redovisade bestämmelserna i kommunallagen om självför-valtningsorgan. Försöksverksamheten gäller i detta fall verksamheten igrundskolan och den obligatoriska särskolan. Den politiskt ansvariga nämn-den får enligt 2 § förordningen (1996:605) inte avhända sig detövergripande ansvaret för verksamheten. Den lokala styrelsen får intebesluta i frågor som avser individuella fall. Enligt 4 § skall i en lokalstyrelse som ledamöter ingå företrädare för elevernas vårdnadshavare ochför de anställda vid skolan. Rektorn skall alltid ingå. Nämnden får beslutaatt även andra skall ingå som ledamöter. Företrädarna för elevernasvårdnadshavare skall vara fler än övri-ga ledamöter. Företrädare föreleverna skall ha rätt att närvara och yttra sig vid sammanträdena. På enlokal styrelse får enligt 5-9 §§ överlåtas bl.a. ärenden om timfördelning,urval av ämnen som elevernas val, friluftsverk-samhet, arbetsplan, skolansarbetsmiljö, formerna för samarbetet mellan skolan och hemmen, skolansprogram för att motverka trakasserier och mobbning samt samverkan medförskola och skolbarnsomsorg.Kommunallagens bestämmelser om delegering återfinns i 6 kap. 33-38 §§.Enligt 33 § får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller enersättare eller åt en anställd hos kommunen eller att beslutapå nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden, dockinte i de fall som avses i 34 §. En gemensam nämnd får även under sammaförutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunernaeller lands-tingen att besluta på nämndens vägnar.Det föreligger således förbud mot s.k. blandad delegering, dvs. tillanställd och förtroendevald i förening. Förbudet motiveras enligtkommunallags-kommentaren (m.fl. a.a.) av att kollektivtbeslutsfattande i kommu-nala sammanhang förutsätter att det rör sig omförtroendevalda.I 34 § anges i vilka slags ärenden som beslutanderätten inte får delegeras:ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet,vidare framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttrandenmed anledning av beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige haröver-klagats, ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är avprincipiell beskaffenhet eller annars av större vikt, och vissa ärenden somanges i särskilda föreskrifter.Beslut som fattas med stöd av uppdrag enligt 33 § skall anmälas till nämn-den som bestämmer i vilken ordning detta skall ske. I brådskande ärendenfår en nämnd enligt 36 § uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot attbe-sluta på nämndens vägnar. S.k. vidaredelegering regleras i 37 §, enligtvilken nämnden, om den med stöd av 33 § uppdrar åt en förvaltningschef inomnämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får överlåta åt förvaltnings-chefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller lands-tinget att besluta i stället. Sådana beslut skall anmälas till chefen.Bestäm-melsen i 38 § om brukarinflytande i samband med delegering harredovisats i det föregående.En annan driftsform som brukar nämnas i samband med självförvaltning ärdriftentreprenad. Den innebär att kommuner och landsting genom avtal kanlägga ut driften av verksamhet på entreprenad till enskilda före-tag, kooperativ eller föreningar. Beslut som innebär myndighetutövningmåste fattas av nämnden eller den anställde som nämnden delegerat beslu-tanderätten till. Ideella eller ekonomiska föreningar kan t.ex. ta överdriften av en fritidsanläggning som bl.a. deras medlemmar utnyttjar.Kommunerna kan också sluta avtal om skötseln av hela verksamheter somhemtjänst, barn-omsorg, fritid och kultur i ett geografiskt avgränsatområde. Det förutsätts då att det finns en intresseförening i form av ettbyalag, ett sockenråd eller en hembygdsförening som kan vara avtalspart.Om man betraktar driftentreprenad i ett brukarinflytandeperspektiv, bör detframhållas att endast vissa typer av driftentreprenader innehåller eninflytan-dekomponent. Verksamheter som drivs av brukare i entreprenadform,t.ex. föräldrakooperativa daghem, har en sådan karaktär. Om däremot ettprivat företag i entreprenadform driver en verksamhet som kommunen haransvaret för, är det ett rent affärsmässigt förhållande mellan företagetoch kommunen.Kund- eller brukarvalssystem är ytterligare en form som anses innehålla eninflytandekomponent. Ett sådant system bygger på att en brukare disponeraren viss summa pengar, t.ex. i form av en skolpeng, servicevoucher e.d., medvars hjälp brukaren betalar för den tjänst han eller hon får från enutförare som brukaren själv fått välja. Inflytandet anses i denna formligga i själva valmöjligheten och möjligheten att byta utförare, omtjänsten inte utfaller till belåtenhet ("rösta med fötterna").Demokratiutredningen argumenterar i sitt slutbetänkande (SOU 2000:1) föratt fler medborgare bör få tillfälle att träna sig i demokratisktbeslutsfat-tande och ansvarstagande i brukarorgan. Från principiellutgångspunkt anser utredningen att det mot bakgrund av att gränserna mellanpolitiken och det civila samhället luckrats upp är viktigt att detraditionella institutionerna anpassas till nya former av brukar- ochmedborgarengagemang. I annat fall kan det uppstå konflikter mellan vad mankan kalla den stora demokratin och den lilla demokratin. I den lillademokratin är det enligt utredningen viktigt att det finns s.k.vardagsmakare som arbetar engagerat i föräldraråd eller byalag, men detbehövs också brobyggare som är aktiva både i den lilla och den storapolitiken och som därmed skapar länkar mellan institutioner ochorganisationer. Båda typerna hör dock till en ny elit som invånarna intealltid kan utkräva politiskt ansvar av.Enligt bör kommunerna generöst tillåta eller erbju-daolika former för deltagande som medborgarna uppfattar som meningsfulla ocheffektiva. Den kommunala självstyrelsen bör ges vidare åt medborgarna ellergrupper av medborgare i form av föreningar, företag eller andra lokalasammanslutningar.I en undersökning som genomförts av Statskontoret (1999:38) på regering-ensuppdrag redovisas den aktuella situationen vad gäller brukarrelationer ilandets kommuner. Av undersökningen framgår bl.a. att av kommu-nerna 1998 hade ett system med brukarrepresentation, främst inom områdenaskola, barnomsorg och omsorg om äldre och funktionshindrade. I avkommunerna fanns brukarkooperativ, främst inom barnomsorgen (),barnomsorg i kombination med skola (16,) och omsorg om äldre ochfunktionshindrade (). Kund- eller brukarvalssystem, baserade på s.k.peng, check eller kuponger, fanns i 20 kommuner främst inom barnomsorg ochskola.Utfallet i begränsad omfattning av dessa olika inflytandeformer har redovi-sats i en rapport till (SOU 1998:155) Lokala demo-kratiexperiment. Av rapporten framgår bl.a. att fallstudier på skolansområde har visat att den kontinuerliga dialogen mellan föräldrar ochpersonal kan åstadkomma förändringar av relationerna i positiv riktning.Studier av det danska systemet med obligatoriska "skolebestyrelser" iDanmark har visat att formellt organiserat brukarinflytande har betydelseför både brukarnas infly-tande och för politisk aktivitet i allmänhet.Brukarinflytandet är enligt dessa studier inte nödvändigtvis ett hot motden politiska demokratin. Relationerna mellan brukarstyrelser och kommunenspolitiska ledning har enligt studier utvecklats positivt; mantalar numera om "dialogbudgetering" där föräldrarepresentanter av depolitiska företrädarna uppfattas som de mest legitima företrädarna förskolan.När det gäller olika former av "valfrihetsdemokrati" har (och samhälle, 1998) funnit att det blandföräldrar till såväl småbarn som skolbarn bedöms vara lättare att påverkagenom att byta daghem eller skola än genom att försöka förändra inom ramenför den rådande situationen. Påverkan genom hot om att byta institutioneller genom att faktiskt göra detta förefaller enligt varamer effektivt än att medverka i kollektivt brukarinflytande överinstitutionerna. Utvärderingar i en kommun med betydande inslag av"kundval" av kommuninvånarnas tillfredsställelse med systemet visade dockingen entydig bild.Utskottets bedömningSom redovisats i det föregående finns det en mångfald av former som gör detmöjligt för medborgarna och brukarna att aktivt delta i eller utövainflytande över den service som kommunerna har ansvaret för och som de i deflesta fall även tillhandahåller inom ramen för drift i egen regi. Enförutsättning för detta är dock att den politiskt ansvariga nämnden givitsitt medgivande till en sådan medverkan eller inflytande. En annan form avpåverkansmöjligheter finns inom sådana alternativ som bygger på attkommunmedlemmarna med hjälp av en s.k. peng eller liknande fritt kan väljavem som skall leverera en viss tjänst inom t.ex. barnomsorg, skola elleräldreomsorg. Den utförande organisationen kan vara ett brukarkooperativeller ett kommunalt eller privat företag som driver verksamheten påentreprenad. Utskottet har också redovi-sat omfattningen avbrukarrepresentation respektive brukarvalssystem i kommunerna och i någonutsträckning utfallet av dessa verksamheter.Utskottet finner mot bakgrund av denna redovisning att de tillgängligakunskaperna är otillräckliga när det t.ex. gäller hur olika former avbrukar-medverkan eller brukarinflytande samt kund- eller brukarvalssystemfungerar inom ett politiskt system med valda representanter som ytterstansvariga för verksamheten. Enligt utskottets mening finns det därför skälatt efterlysa mera systematiska uppföljnings- och utvärderingsinsatser pådet aktuella området. Utskottet noterar i detta sammanhang att den pågåendeförsöks-verksamheten med brukarinflytande på skolans område kommer attutvärde-ras vid försökstidens slut . Utskottet konstaterar att behovetav uppfölj-ning och utvärdering inte tillgodoses genom de direktiv somregeringen beslutat vad gäller åtgärder för att stärka den kommunalademokratin.Mot denna bakgrund vill utskottet fästa regeringens uppmärksamhet påbehovet av en samlad utvärdering av de inflytandeformer som kompletterardet formella demokratiska inflytandet i kommuner och landsting. Utskottetdelar bedömning att det är viktigt att detraditionella institutionerna anpassas till nya former av brukar- ochmedborgarengage-mang. Även inflytande- och påverkansformerna och frågan omansvarsutkrä-vande är enligt utskottets mening viktiga. Detta bör gesregeringen till känna.Utskottet är däremot inte berett att utan denna utvärdering föreslå en ut-vidgning av möjligheterna till användning av självförvaltningsorgan ocholika former av brukarmedverkan. Motionerna K204 (c) och Sf637 (c) av-styrks.Barns och ungdomars möjlighet till inflytande i lokalsamhälletMotionernaI kommittémotion 1999/2000:K252 föreslår m.fl. (v) att riks-dagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att lämnaförslag till lagändringar som ger barn möjlighet till inflytande ilokalsamhäl-let enligt vad i motionen anförts. I motionen hänvisas tillBarnombudsman-nens förslag till ändring av kommunallagen där avsikten äratt stärka barns möjligheter att påverka. Förslaget innebär bl.a. att enviss del av partistödet skall användas till att öka inflytandet för barnoch unga i det politiska arbetet, att fullmäktige skall inhämta synpunkterfrån medlemmar i kommunen eller om av barn ochungdom mellan begär det, att barn får ställa frågor ifullmäktige om förhållanden som angår dem, att nämnderna skall samråda medbarn i frågor som angår dem, att barn får väcka ärenden i nämnderna omminst tio barn och ungdomar i en kommun-del begär detta samt att barn ochungdom får företräda dem som använder en anläggning.Den föreslagna utredningen bör enligt motionärerna noga överväga det nyssnämnda förslaget från Barnombuds-mannen.I motion 1999/2000:Ub813 föreslår () att län görs tillförsökslän för decentralisering av makten för ett ökat samhällsengage-mang(yrkande 1). Enligt motionären skulle en decentralisering av maktenresultera i att ungdomar skulle kunna bestämma mer över sin vardag. Om defår mer att säga till om i sin hembygd leder det också till att de stannarkvar. Det ungdomsparlament som i län tagit initiativtill har enligt motionen fått stor uppslutning bland ungdomarna.BakgrundDet i motion K252 nämnda förslaget från återfinns i BO:sårsrapport till regeringen . I en kommande rapport, som avsespubliceras , kommer både tidigare förslag och komplet-terande förslag att ställas till regeringen, främst avseende hur manarbetar politiskt med frågor som gäller barn.I de tidigare nämnda direktiven 1999:98 sägs att barns och ungdomarskunskaper om och delaktighet i den kommunala demokratin behöver förbätt-ras. Vidare skall erfarenheterna av ungdomsparlament och ungdomsråd studeras.Enligt direktiven finns det anledning att utifrån dessa erfarenheter föraen diskussion om hur ungdomsråd skall kunna användas i större ut-sträckningsom ett sätt att öka ungdomars erfarenheter och kunskap om den kommunalademokratin och hur ungdomars inflytande och delaktighet i denna kanförbättras. Kommittén skall lämna förslag om hur barn och ung-domar kangöras mer delaktiga i den kommunala demokratin och också ge barn ochungdomar bättre kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och politikenfungerar.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att önskemålen i motion K252 (v) är väsentligentillgo-dosedda genom direktiven till den kommitté som skall föreslååtgärder för att stärka den kommunala demokratin, varför motionen avstyrks.Vad gäller motion Ub813 (c) anser utskottet att frågan om att göra ett en-skilt län till försökslän för decentralisering i syfte att öka medborgarnassamhällsengagemang inte är en fråga som och regeringen skallbesluta om utan i stället något som kommunerna i länet och börta initiativ till. Motionen avstyrks.Skiftarbetandes rätt till ledighet för politiska förtroendeuppdragMotionernaKenneth m.fl. (v) föreslår i motion 1999/2000:K216 att hosregeringen begär förslag till lagstiftning om att skiftarbetande med kommu-nala och landstingskommunala förtroendeuppdrag får rimliga möjligheter attfullfölja sina uppdrag.BakgrundEnligt 4 kap. 11 § kommunallagen har förtroendevalda rätt till den ledighetfrån sina anställningar som behövs för uppdragen. Ledigheten avser enligtkommunallagskommentaren deltagande i sammanträden och parti-gruppsmöten ochresa från arbetsplatsen samt tid för omklädnad. Deltagande i allmännapartimöten berättigar inte till ledighet och inte heller uppdrag ikommunala företag.Riksdagen beslöt (1993/94:KU9, rskr. 34) att ge regeringen tillkänna att regeringen på lämpligt sätt borde se över reglerna för de förtro-endevaldas rätt till ledighet från sina anställningar som behövs för uppdra-gen. anförde i sitt nämnda betänkande att när detgällde frågan om förtroendevalda med skiftarbete var problemet med ledig-het olöst och att förarbetena till kommunallagen inte gav besked om hurproblemet skulle lösas.Som framgår av motionen beslöt dåvarande regeringen atttillkalla en kommitté med uppgift att bl.a. utreda den här aktuella frågan.Bemyndigandet återkallades emellertid av den nya regering-en. fick (Fi 1995:02) itilläggsdirektiv (dir. 1995:113) i uppgift att föreslå åtgärder för attstärka skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunala uppdrag. Kommitténlämnade dock inget förslag till lagändring med anledning av direktiven. Isitt slutbetänkande (SOU 1996:169) anförde kommittén bl.a. att problemethandlar mer om att ändra attityder till olika politiska förtroendeuppdrag.Arbetsgivare och fackliga organisationer har ett stort ansvar påarbetsplatser-na för att medverka till en sådan attitydförändring. Detvilar också enligt kommittén ett stort ansvar på landsting och kommuner föratt bl.a. finna ersättningsformer för de förtroendevalda som t.ex. inte kangå på ett skift utan måste vara hemma och sova efter sammanträdet.Enligt de tidigare nämnda direktiven (1999:98) skall kommittén med upp-dragatt föreslå åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen m.m. göra engrundlig analys av de förtroendevaldas arbetsförhållanden och i det sam-manhanget också utvärdera de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen somreglerar de förtroendevaldas villkor. Frågan om de skiftarbetandes rätttill ledighet för politiska förtroendeuppdrag nämns dock inte särskilt idirek-tiven.Utskottets bedömningEnligt utskottets mening bör frågan om skiftarbetandes rätt till ledighet isamband med utövandet av politiska förtroendeuppdrag rymmas i uppdragettill den kommitté som skall föreslå åtgärder för att öka den kommunala de-mokratin. Utskottet, som ställer sig bakom motionens intentioner, utgårfrån att frågan kommer att behandlas i den nämnda kommittén. Med detta fårmotion K216 (v) anses besvarad, varför den avstyrks.Den kommunala nämndorganisationen m.m.MotionernaGudrun m.fl. (mp) föreslår i motion 1999/2000:K220 att kommu-nernas miljö- och hälsoskyddsnämnder åter bör göras obligatoriska. Enligtmotionärerna är det nödvändigt för att skall få det genomslagsom avsågs och att tillsynsmyndigheten skall få en självständig ställning.En obligatorisk nämnd skulle också skapa ett forum för miljöengagemang ikommunen, vilket är nödvändigt för tillskapandet av ett ekologiskt hållbartsamhälle.I partimotion 1999/2000:MJ753 av m.fl. (yr-kande 3) och i motion 1999/2000:K350 av och MarianneAndersson, båda (c), framförs ett liknande förslag.Jan () föreslår i motion 1999/2000:K262 att kommunallagen börändras i vissa avseenden. Förslagen gäller dels att s.k. utförarstyrelsersbudgetar inte bör antas av fullmäktige, dels att en utförarstyrelse intebör utses enligt proportionalitetsprincipen, dels också att det ikommunallagen bör tas in en bestämmelse om fullmäktiges antagande av s.k.målprogram. Skälet till att fullmäktige inte bör anta en utförarstyrelsesbudget är enligt motionen att budgeten för en sådan styrelse påverkas av deupphandlingsav-tal som sluts mellan beställarnämnden och utförarstyrelsen.En utförarstyrel-se bör enligt motionären inte utses proportionellt utifrånpartiernas styrkeför-hållande i fullmäktige utan i stället utifrån denpolitiska situationen i kom-munen. Med det sistnämnda torde motionären menaatt fullmäktige skall ha frihet att välja också andra än representanter förde politiska partier som är representerade i fullmäktige. Vad gällerfullmäktiges antagande av målpro-gram sägs i motionen att i ett målprogramanges strategisk, långsiktig inrikt-ning av den kommunala verksamheten. Detbör enligt motionären vara möj-ligt men inte obligatoriskt för fullmäktigeatt anta ett sådant program. De operativa programmen bör antas separat,efter målprogrammets anta-gande, i berörd nämnd eller styrelse.BakgrundFri nämndorganisationEnligt 3 kap. 3 § kommunallagen skall fullmäktige tillsätta de nämnder somutöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller upp-gifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt.Tidigare gällde att den kommunala nämndorganisationen enligt kommu-nallagenvar indelad i en specialreglerad och en kommunallagsreglerad del. Vissaspecialreglerade nämnder, dvs. där det i speciallagstiftningen fannssärskilda föreskrifter om nämnderna, var obligatoriska. Det ställdes kravpå att det i varje kommun skulle finnas byggnadsnämnd, miljö- och hälso-skyddsnämnd, socialnämnd och skolstyrelse. De uppgifter som låg på dessanämnder fick inte flyttas över på någon annan nämnd. Att en specialregleradnämnd var fakultativ, t.ex. räddningsnämnd och trafiknämnd, innebar attfunktionen kunde läggas på en för ändamålet särskilt inrättad nämnd ellerpå en annan befintlig nämnd.