bet · GN01KU14 · 2000-02-15 00:00:00 — Lagrådethar ansett att den föreslagna regleringen bör utgöraen provisorisk lösning och att det är angeläget atten mera långsiktig och heltäckande lösning påproblemet söks. Regeringen instämmer i dennauppfattning. Det fortsatta arbetet med att söka denlämpligaste lösningen ryms inom Offentlighets- ochsekretesskommitténs uppdrag. Arbetet bör enligtregeringen lämpligast utföras av kommittén.Hur bör begränsningen genomföras?Regeringen föreslår att en ny bestämmelse införs i 8kap. sekretesslagen (1980:100) som skyddar sådanauppgifter i vissa inte offentliggjorda verk somsammantaget utgör ett verk.Den del av upphovsrätten som har den störstabetydelsen i nu aktuellt hänseende är den ekonomiskarätten till ett verk. Ett av de skyddsändamål somanges i 2 kap. 2 § första stycket 6 TF är enskildsekonomiska förhållanden. Det finns sedan tidigaretvå sekretessbestämmelser, 8 kap. 13 och 20 §§sekretesslagen, som främst är motiverade av hänsynentill ekonomiska intressen hos innehavare avimmaterialrätter. En bestämmelse motiverad avintresset att skydda den ekonomiska delen avupphovsrätten till vissa inte offentliggjorda verktorde mot denna bakgrund enligt regeringen varaförenlig med 2 kap. 2 § TF. Denna uppfattning hardelats av majoriteten av de remissinstanser somyttrat sig i frågan.Regeringen anser att skyddsändamålet förbestämmelsen bör vara begränsat till enskildsekonomiska förhållanden. Det betyder attbestämmelsen för sin tillämpning bör förutsätta atträttighetshavaren lider ekonomisk skada avtillhandahållandet.Sekretesslagen innehåller bestämmelser omtystnadsplikt i det allmännas verksamhet och omförbud att lämna ut allmänna handlingar.Bestämmelserna avser förbud att röja uppgifter. Vidsekretesslagens tillkomst uttalades angående valetav uppgiftsbegreppet bl.a. följande. "Den naturligautgångspunkten bör också vara den att det enbart äruppgifternas innehåll och förekomst i ett visstsammanhang som bestämmer om de skallsekretesskyddas." Sekretessens föremål utgörssåledes av information av visst innehåll.Upphovsrätten skyddar inte de enskilda uppgifterna iett verk. Att låta varje uppgift i ett verk omfattasav sekretess skulle således vara att geupphovsmannen ett mer långtgående skydd änupphovsrätten. Om detta skulle bli följden av attinföra en reglering avseende upphovsrättsligtskyddade verk i sekretesslagen skulle det vara etttungt vägande argument mot att införa en sådanreglering. Ett par av dem som yttrat sig överutkastet till lagrådsremiss har också ansett att detinte är möjligt eller i vart fall tveksamt om detgår att förena skyddet för verk med sekretesslagensuppgiftsbegrepp. Mot detta kan dock enligtregeringen följande anföras.I vissa sekretessbestämmelser skyddas ettinformationsinnehåll som inte i första hand tarsikte på innehållet i enstaka uppgifter. Exempel påsådana bestämmelser är 5 kap. 6 § (vissa sortersskildringar), 8 kap. 13 § (patentsökta uppfinningar,företagshemligheter, mönster), 8 kap. 17 § (merkvalificerade uppgifter om myndighets eller enskildsaffärs- eller driftförhållanden, t.ex.yrkeshemligheter) och 8 kap. 20 § sekretesslagen(filmer och videogram).Genom upphovsrätten skyddas inteinformationsinnehållet i ett verk till fullo.Emellertid vore det missvisande att påstå attinformationsinnehållet helt saknar skydd avupphovsrätten. Upphovsrätten har till föremål intebara verket i dess föreliggande yttre form utanockså verkets s.k. inre form. Detta har ocksåuttryckts på så sätt att upphovsrätten skyddar intebara verkets form utan också själva tankeinnehållet,men inte som abstrakt idé utan endast i denindividuella utformning som just upphovsmannen gettdetsamma. Upphovsrätten till en roman omfattar ävenverket i form av radioteater eller film. En fysiskform av verket, t.ex. en skriftlig handling, ärendast en bärare av det immateriella föremåletverket. I de fall ett verk ingår i en allmänhandling utgörs handlingens innehåll av verket i enav de former som detta kan föreligga i. Handlingenär således inte detsamma som verket utan utgörendast ett exemplar av verket.Som ovan anförts finns det flera exempel på att mani sekretesslagen har infört bestämmelser som inteomfattar varje i en handling ingående enskilduppgift av sådan art som pekats ut i bestämmelsen.På motsvarande sätt bör enligt regeringen ensekretessbestämmelse kunna utformas så att denendast avser uppgifter som sammantaget utgör ettverk. Om bestämmelsen utformas på detta sätt måstedet anses möjligt att skydda vissa upphovsrättsligtskyddade verk genom en sekretessbestämmelse. Ensådan bestämmelse bör enligt regeringen införas.Sekretessbestämmelsens räckviddEn utgångspunkt vid utformningen av ensekretessregel är enligt regeringen att den inteskall ha större räckvidd än som behövs för atttillgodose det skyddsintresse som ligger till grundför bestämmelsen. Bestämmelsen bör endast träffauppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk ochendast uppgifter som sammantaget är relevanta urupphovsrättslig synvinkel.Enligt regeringens förslag skall bestämmelsenomfatta endast uppgifter i sådana verk som intetidigare har offentliggjorts i upphovsrättsligmening och som har kommit in till en myndighet utanrättighetshavarens samtycke. Uppgifter i ett verksom saknar kommersiellt intresse skall dock inteomfattas av bestämmelsen. Sekretessbestämmelsenskall omfatta en uppgift endast om röjandet av deninnebär ett upphovsrättsligt förfogande.Med offentliggörande avses offentliggörande iupphovsrättslagens mening. I flertalet fall när ettverk som inte har offentliggjorts ges in till enmyndighet är det upphovsmannen själv som ger inverket. Räckvidden av den sekretessregel som nuinförs bör enligt regeringen vara begränsad till defall då upphovsmannen eller dennes rättighetshavareinte gett sitt samtycke till att verket ges in.Det kan enligt regeringen inträffa att en myndighetförst efter det att verket getts in fårkännedom om sådana omständigheter som medför attsekretess gäller. Verket kan då under mellantidenlovligen ha gjorts tillgängligt för allmänheten påannat sätt än genom att tillhandahållas avmyndigheten som en allmän handling eller genom attöverlämnas från en myndighet till en annan.Upphovsmannen kan t.ex. själv ha offentliggjortverket. Även i fall då myndigheten redan från börjanhar uppmärksammat att sekretess gäller och därförvägrat lämna ut verket, kan det förekomma att verketsenare offentliggörs på annat sätt. Det finns inteskäl att låta en sekretessregel träffaoffentliggjorda verk. Av lagtexten bör därför enligtregeringen framgå att sådana verk som lovligen hargjorts tillgängliga för allmänheten - oavsett närtillgängliggörandet skett - inte träffas avsekretessen.Skyddsändamålet för den sekretessbestämmelse somföreslås är enskilds ekonomiska förhållanden.Bestämmelsens räckvidd måste enligt regeringenutformas så att den överensstämmer medskyddsändamålet. Avgränsningen bör därför göras såatt bestämmelsen endast omfattar uppgifter i verksom är kommersiellt intressanta, uppgifter i verksom saknar kommersiellt intresse skall inte omfattasav bestämmelsen. I och med denna begränsning kommerbestämmelsen normalt inte att träffa privatpersonersbrev och andra från ekonomisk synpunkt ointressantaverk.Den aktuella sekretessregeln motiveras av intressetatt skydda den ekonomiska delen av upphovsrättentill vissa verk. Detta skyddsintresse motiverarendast sekretess för sådana uppgifter vars röjandekan innebära en upphovsrättslig relevant ekonomiskskada. Om en uppgift ur ett verk kan röjas utan attdet innebär ett upphovsrättsligt förfogande medgersåledes inte det åberopade skyddsintresset att densekretessbeläggs. Med upphovsrättsliga förfogandenavses sådana förfoganden som anges i 2 §upphovsrättslagen. Således avsesexemplarframställning, dvs. kopiering, ochtillgängliggörande för allmänheten, dvs. offentligtframförande samt spridning till och visning förallmänheten. Ett förfogande som kan tänkas uppkommavid tillhandahållande av uppgifter ur ett verk äratt verket, eller en sådan del därav som i sig utgörett verk, kopieras och lämnas ut till den som begärtuppgiften. En annan typ av förfogande - visning -uppkommer om verket tillhandahålls allmänheten påmyndigheten. Att lämna ut uppgifterna genom att läsaupp verket för den som begärt uppgiften får vidarenormalt anses innebära ett offentligt framförandeoch utgör således även det ett upphovsrättsligtförfogande. Kan uppgifterna lämnas på annat sätt,t.ex. genom en sammanfattning av sakinnehållet iverket, får de lämnas ut. Eftersom således intesakuppgifterna som sådana träffas av bestämmelsenfinns det inte anledning att befara att den nyaregleringen kommer att innebära att vissa uppgifterav stort allmänintresse i fortsättningen undandrasallmänhetens insyn.BeviskravFör att en uppgift skall omfattas av sekretess skallden enligt regeringens förslag återfinnas i ettupphovsrättsligt skyddat verk. Det skall av särskildanledning kunna antas att verket inte haroffentliggjorts och att det kommit in tillmyndigheten utan rättighetshavarens samtycke.Sekretess skall dock inte gälla om uppgiftenåterfinns i ett sådant verk som kan antas saknakommersiellt intresse. Sekretess skall gälla endastom ett röjande av uppgifterna innebär ettupphovsrättsligt förfogande.Som tidigare anförts bör en förutsättning försekretessbestämmelsens tillämpning vara att detupphovsrättsligt skyddade verk som uppgifternaåterfinns i inte har offentliggjorts och att det hargetts in utan upphovsmannens samtycke.En bevislättnad vid bedömningen av om det är frågaom ett upphovsrättsligt skyddat verk skulle innebäraatt sekretessbestämmelsen kom att avse uppgifteräven i andra handlingar än sådana som omfattas avupphovsrättsligt skydd. Med hänsyn till att det ärförekomsten av ett upphovsrättsligt skydd sommotiverar sekretessregeln framstår en sådan lösningsom olämplig. Det bör därför enligt regeringen inteföreskrivas någon bevislättnad i detta avseende.För den myndighet till vilken verket ges in kan detmånga gånger vara oklart om verket är offentliggjortoch om det har kommit in utan samtycke frånupphovsmannen. Några remissinstanser har ansett attdet bör åligga myndigheterna att ta reda på omverket tidigare offentliggjorts och kommit in utanupphovsmannens samtycke. En så långtgåendeutredningsskyldighet skulle dock skapa praktiskasvårigheter. För att en bestämmelse utformad efterde i tidigare avsnitt angivna utgångspunkterna skallfå avsedd effekt kan det inte heller ibevishänseende krävas att det skall vara utrett attverket inte är offentliggjort och att det getts inutan upphovsmannens samtycke. Vid en avvägningmellan intresset av att undvika onödigsekretessbeläggning och intresset av att utformasekretessbestämmelsen på ett praktiskt tillämpbartsätt anser regeringen att det som beviskrav böruppställas att det av särskild anledning kan antasatt dessa båda förutsättningar är för handen. Denbedömningen torde normalt få grundas på det materialsom finns i ett pågående ärende i vilket verketingår eller i material som i övrigt finns ianslutning till verket. För att undantaget skallaktualiseras måste det föreligga någon omständigheti det materialet som ger anledning till antagandenaatt verket inte har offentliggjorts och attdet har kommit in till myndigheten utanupphovsmannens samtycke. Exempel på sådanaomständigheter kan enligt regeringen vara attingivaren är anonym och att det är bifogat ett verkfrån en namngiven författare, att det framgår attingivaren är en annan än författaren till ettbifogat verk eller att myndigheten - t.ex. genom enkontakt från författaren - blir uppmärksammad på attverket inte är offentliggjort och att samtycke inteerhållits från författaren.Skyddsändamålet för den aktuella skyddsbestämmelsenmedför vidare att uppgifter i sådana verk som saknarkommersiellt intresse inte bör omfattas avbestämmelsen. Om det uppställs ett krav på att detskall vara utrett att verket inte har sådantintresse skulle emellertid bestämmelsens räckviddsträcka sig alltför långt. I denna del bör därförenligt regeringen en bevislättnad införas. Enbedömning av om ett verk saknar kommersielltintresse bör kunna göras utifrån generellaöverväganden rörande det aktuella verket. Mot dennabakgrund bör det i bevishänseende krävas att detinte kan antas att verket saknar sådant intresse.Bestämmelsen kommer därigenom inte att omfatta verksom är ointressanta från ekonomisk synpunkt. Kravetatt verket inte får sakna kommersiellt intresseutesluter inte exempelvis smal litteratur, såsomt.ex. vissa dikter, från bestämmelsenstillämpningsområde. Däremot kan normalt antas attprivatpersoners brev och dagboksanteckningar ochandra verk av likartad karaktär saknar kommersielltintresse.MotionernaI motion 1999/2000:K17 av m.fl. (c)hemställs att avslår proposition1999/2000:35 Upphovsrätten ochoffentlighetsprincipen (yrkande 1) och att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad imotionen anförts om ett tilläggsdirektiv tillOffentlighets- och sekretess-kommittén (yrkande 2).Frågan om behovet av undantag frånhandlingsoffentligheten för upphovsrättsskyddadehandlingar har aktualiserats iriksdagen. Offentlighets- och sekretesskommitténfick i uppdrag att belysa detta som en av flerafrågor. Det förefaller enligt motionärerna vara ettanmärkningsvärt förfarande att regeringen ett årsenare föregriper utredningen med endepartementspromemoria och låter den senare, somutsatts för stark kritik av många remissinstanser,ligga till grund för propositionen. Efter den kritikLagrådet riktade i sin granskning den 13 september1999 omarbetades förslaget och den nya versionenaccepterades av Lagrådet. Lagrådet konstaterar attfallet brådskar och godtar därför de föreslagna lag-ändringarna "som ett provisorium". Det måste enligtmotionärerna ifrågasättas om det är acceptabelt atti så viktiga frågor som handlingsoffentlighetenarbeta med provisoriska lösningar, i synnerhet motbakgrund av det sätt som frågan beretts, då enoffentlig utredning föregripits och riksdagsarbetetförsvårats. Frågan är enligt motionärerna varförfallet nu plötsligt blivit så brådskande att en lag,som förefaller stadfästa nya principer för hurundantag från handlingsoffentligheten får göras,skall beslutas och träda i kraft med så kort varsel.Centerpartiet kan ha förståelse för de skälregeringen anför till stöd för förslagen. Dettaförändrar dock inte den grundläggande invändningenatt den föreslagna ändringen, genom otillräckligutredning, har oklara konsekvenser och innebär ettprincipiellt tvivelaktigt lagstiftningsförfarande.Den föreliggande propositionen bör avslås.Som Lagrådet konstaterar är det möjligt att ocksåhandlingar som inte omfattas av de nu föreslagnaförändringarna bör undantas från offentlighet. Dessafrågor bör rimligen belysas i ett sammanhang, dåockså tryckfrihetsförordningens bestämmelser isammanhanget granskas och eventuella följder av enlagändring blir noggrant utforskade och kandebatteras innan ett beslut fattas. Detta kanrimligen göras inom ramen för . Denna kommitté bör också gesett tilläggsdirektiv att, om utredningen finner attförändringar bör göras i fråga om upphovsrätt ochoffentlighet, föreslå sådana förändringar genomändringar i grundlag. I uppdraget bör också ingå attöverväga en proportionalitetsregel, som sätter denskada upphovsmannen riskerar i proportion till detallmänintresse som finns att ta del av uppgifterna.I motion 1999/2000:K18 av m.fl. (kd)hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om atten långsiktig och heltäckande lösning på problemetpresenteras och att ett lagförslag träder i kraftsenast (yrkande 1). Regeringenönskar begränsa rätten att ta del av allmännahandlingar när det gäller vissa inte offentliggjordaverk. Upphovsrättsligt skyddade verk som inteoffentliggjorts har ett särskilt högt skyddsvärde.Det är inte rimligt att handlings-offentlighetenskall kunna utnyttjas för att mot upphovsmannensvilja framställa exemplar av inte offentliggjordaverk och på så sätt göra dem tillgängliga förallmänheten. Synpunkter har framkommit bl.a. frånLagrådet att den föreslagna regleringen inte börbetraktas som permanent utan som ett provisorium.Det är enligt Lagrådet angeläget att en meralångsiktig och heltäckande lösning på problemetsöks. Regeringen, som också instämmer i dennabedömning, anser att det fortsatta arbetet ryms inomOffentlighets- och sekretesskommitténs uppdrag.Kristdemokraterna anser att bör geregeringen till känna att en genomarbetad ochpermanent lösning utarbetas . Ett lagförslagpå det här området bör enligt motionärerna träda ikraft den 1 januari 2003.I motion 1999/2000:K19 av Per m.fl. (mp)hemställs att avslår regeringensproposition /2000:35 Upphovsrätten ochoffentlighetsprincipen. Fallet med det s.k.scientologimaterialet har fäst uppmärksamheten påden svenska offentlighetslagstiftningen. Motbakgrund av handlingsoffentlighetens karaktär av enhörnsten i den svenska demokratin är det enligtmotionärerna dock av yttersta vikt att inte låta ettunikt fall och yttre påtryckningar resultera iprovisoriska lagändringar. Det råder stor osäkerhetom utgången av ett eventuellttvistlösningsförfarande, vilket även regeringenkonstaterat. Med vetskap om utredningen,Offentlighets- och sekretesskommittén, är detdessutom tveksamt om verkligeninleder ett tvistlösningsförfarande. Miljöpartietanser därför att det inte har klargjorts att enlagändring är nödvändig. Frågan borde för övrigtkunna utredas närmare av kommittén som fått iuppdrag att bl.a. undersöka behovet av begränsningari handlingsoffentligheten för allmänna handlingarsom omfattas av upphovsrätten. Miljöpartietsgrundinställning är att skyddet avoffentlighetsprincipen måste stärkas och att den nuuppkomna situationen inte ger anledning tillföreslagna inskränkningar.I motion 1999/2000:K20 av Per m.fl. (m)hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts omtilläggsdirektiv till . Motionärerna känner stor tvekaninför tanken att lagstifta under de omständighetersom präglar propositionen. Det gäller i synnerhetsom förslagen skär in i rättigheter som är skyddadei grundlag. Risken finns att brådskan går ieftertankens ställe och att alla konsekvenser avförslaget inte till fullo analyserats. Det är enuppenbar brist att regeringens förslag inte kansättas in i ett bredare perspektiv. Parallellt medden centrala offentlighetsprincipen behöver Sverigeen genomarbetad personrätt. Regeringen har valt attbegränsa den nya bestämmelsen till att gälla endastuppgifter i verk som inte lovligen offentliggjorts.Även i det fall ett offentliggjort verk lämnas intill en myndighet kan rättighetshavaren lidaekonomisk skada. Det kan enligt motionärernaifrågasättas om den föreslagna regleringen kommeratt uppfylla åtaganden enligtBernkonventionen och . Den ipropositionen förordade lösningen innebär att denföreslagna sekretessbestämmelsen begränsas till verksom inte kan antas sakna kommersiellt intresse. Detkan i många fall vara en svår, närmast omöjlig,uppgift för myndigheterna att bedöma om ett verksaknar kommersiellt intresse. Det torde oftaförekomma att verk skapas som fullständigt saknarkommersiellt intresse av det slag som avses ibestämmelsen men för vilka tidpunkten föroffentliggörandet kan vara avgörande förupphovsmannens framtida karriär eller motsvarandeförhållanden. Effekten kan då bli attoffentliggörandet de facto innebär ekonomisk skadaför huvudmannen men att han inte åtnjuter skydd avsekretessregeln eftersom verket i sig inte har någotkommersiellt intresse. Det kan enligt motionärernariktas kritik mot regeringens förslag från olikautgångspunkter. arbetar också med flera av defrågor som är aktuella. Starka skäl kan enligtmotionärerna anföras för att nu avvisa regeringensförslag. Såsom situationen är, där regeringen gjortdet svårare att hävda att den svenska lagstiftningenstår i överensstämmelse med internationellaåtaganden, kan motionärerna - om än med viss tvekan- likväl biträda propositionen. Det är emellertid avyttersta vikt att se offentlighets- ochsekretessfrågor i ett större perspektiv än vadregeringen tenderar att göra. har ett uppdrag som är vittformulerat. För att säkerställa att de frågor sommotionärerna har aktualiserat behandlas av kommitténi ett större sammanhang bör kommittén gestilläggsdirektiv som uttryckligen för in de frågormotionärerna har berört i kommitténs uppdrag.I motion 1999/2000:K21 av m.fl.(fp) hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad som i motionen anförts omtilläggsdirektiv till (yrkande 1) och att riksdagenbeslutar att punkt 1 i övergångsbestämmelsen tillförslag till lag om ändring i sekretesslagen(1980:100) skall ha följande lydelse "Denna lagträder i kraft och gäller tillutgången av maj ." (yrkande 3). LiksomLagrådet anser att den föreslagnaregleringen i sekretesslagen kan accepteras som ettprovisorium. Regeringen framhåller attOffentlighets- och sekretesskommittén får övervägaen mer långsiktig och heltäckande lösning. Enligtmotionärerna bör kommittén fåtilläggsdirektiv om att omgående ta sig an dennafråga för en stabil lösning. Kommitténs uppdrag böranges så att regeringen kan förelägga ettgrundlagsförslag före nästa riksdagsval. Underförutsättning att kommittén omgående tar sig anfrågan om en lösning av konflikten mellanoffentlighetsprincipen och upphovsrätten ärFolkpartiet berett att tillstyrka att riksdagenbeslutar om en tillfällig lösning i enlighet medregeringens förslag och att i likhet med vadLagrådet anför acceptera att detta inte sker genomen grundlagsändring utan genom en ändring isekretesslagen. För att betona att regeringensförslag måste ses som ett kortvarigt provisorium iavvaktan på en grundlagsändring föreslårmotionärerna att lagens giltighet tidsbegränsas tillutgången av maj . Motionärerna instämmer idet ifrågasättande som Svenska Journalistförbundetgör när det gäller huruvida den föreslagna ändringenav sekretesslagen verkligen blir tillämplig påscientologimaterialet. En spridning av en skrift i20 000 exemplar inom en i och för sig sluten krets,som dock är öppen för alla som vill betala, tordeutgöra en spridning och därmed ett offentliggörande.I motion 1999/2000:K310 av () yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts omoffentlighetsprincipen. Enligt motionären kan densvenska offentlighetsprincipen bli föremål förmissbruk på ett sätt som inte står iöverensstämmelse med dess syften. Fallet, i vilketett upphovsrättsligt skyddat, icke offentliggjortverk givits in till olika myndigheter med denuttalade intentionen att få till stånd ettoffentliggörande av verket, avslöjar brister iregleringen kring avvägningen mellanoffentlighetsprincipen och upphovsrätten. Sverigehar på grund av det inträffade blivit föremål förinternationella påpekanden. Underlåtenhet att påpekade belysta bristerna i det svenska rättssystemetsskydd för en enskild persons rätt till egnaopublicerade alster kan leda till ett minskatinternationellt förtroende för såsomföreträdare för öppenhet inom offentlig förvaltning.Passivitet i frågan kan också leda till att Sverigetvingas göra större inskränkningar ioffentlighetsprincipen som, tillämpad i enlighet medsina syften, utgör en tillgång för medborgarna ochinte ett hot mot deras rättigheter. Risken förinternationellt tvistlösningsförande äröverhängande. Den har, enligtmotionären, i ett antal försök misslyckats med attkomma till rätta med problemet. Regeringen haruttryckligen framhållit att etttvistlösningsförfarande inom ramen för WTO kaninnebära betydande risker för den svenskaoffentlighetsprincipen. Ett sådant förfarande skullekunna leda till längre gående inskränkningar ioffentlighetsprincipen än vad som egentligenerfordras.Regeringen bör, enligt motionären, inte nöja sigmed att utarbeta ett förslag till lösning utan måstearbeta med flera alternativ; naturligtvis alternativsom inte är motstridiga. Det torde enligt motionärenvara lämpligt att utgå från följande.