bet · GN01KU20 · 2000-05-24 00:00:00 — Med ett aktivt ägande grundat påaffärsmässighet följer tydliga mål och riktlinjer för styrelse och företag,med system för uppföljning av prestationer, effekter och avkastning.Transparent och aktiv styrelsenominering skall styras av bolagets behov aven allsidig och relevant kompetens. Genom en enhetlig förvaltning inomRegeringskansliet skall kunnande tas till vara och en enhetlig bild gessåväl internt som externt till företagen, styrelser och marknaden. Statensägarpolicy skall tydligt kommu- niceras gentemot allmänhet och riksdag föratt ge en korrekt upplysning om de mål varje företag fått uppställt och omårets händelser.När det gäller statliga stiftelser kan utrymmet för staten att utöva sinaintres- sen vara mer begränsat än i det statliga bolagen. Det finns i enstiftelse inte samma ägarintressen att bevaka från staten sida eftersomstiftelsens förmö- genhet är självständig och dess användningsmöjligheterär begränsade av stiftelseförordnanden som ofta inte går att ändra.Utskottet har i några fall tagit upp stiftelsefrågor till granskning; bl.a.granskade utskottet utbildningsministerns åtgärder beträffande vissaforskningsstiftelser (bet. 1994/95:30). Granskningen föranledde inte någotuttalande från utskottets sida. I en reservation (m, fp, c) anfördes att granskningen visat att utbildningsministern genom sitt agerande gentemot forsk-ningsstiftelserna bl.a. hade försökt förmå dem att fördela stiftelsernas medelpå ett sätt som skulle strida mot de förordnanden som stiftelsernas styrelserhade åtagit sig att följa. Enligt reservanternas mening fick utbildningsminis-tern därvid anses ha agerat på ett olämpligt sätt.Utskottets bedömningUtskottets granskning har inte visat annat än att den dåvarande näringsmi-nistern saknat kännedom om Industrifondens stöd tillProsolvia. Till detta kommer att Stiftelsen Industrifondens självständigaställning innebär att utrymmet för eventuella åtgärder frånnäringsministerns sida varit begränsat. Emellertid kan konstateras att detinte funnits rutiner för information inom omanmärkningsvärda åtgärder inom ramen för verksamheten i sådana stiftelserdär regeringen skall utse styrelseledamot eller har att ta ställning tillfrågan om ansvarsfrihet för sty- relsen. En sådan information torde kunnages på ett så allmänt sätt att det inte behöver stå i strid medbestämmelser om tystnadsplikt som i lagen (1979:631) om beslutanderätt förstiftelse som har bildats för att främja in- dustriellt utvecklingsarbete.Enligt utskottets mening är det angeläget att det införsinformationsrutiner av detta slag. Granskningen föranleder inte någotytterligare uttalande från utskottets sida.3 Regeringens ansvar för förvaltningen m.m.3.1 Regeringens hantering av en ändring i anslagsförordningen(1996:1189)ÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A 3.1.1, begärs granskning av regeringenshantering av en förändring i anslagsförordningen (1996:1189) och dess kon-sekvenser för myndigheterna. Enligt anmälaren blir effekten av förändringenen retroaktiv verkan på t.ex. anslag. Anmälaren gör vidare gällandeatt regeringen underlåtit att underrätta åtminstone vissa myndigheter ombeslutet och de effekter det får för verksamheten. börenligt anmälaren granska om regeringen- inför sitt beslut inhämtat behövliga upplysningar från myndigheterna omde effekter som kommer att uppstå genom förändringen i anslagsförord-ningen,-- på ett rimligt sätt informerat berörda myndigheter om beslutet och desskonsekvenser för verksamheterna,-- genom sitt beslut skapat konflikter i förhållande till redan utfärdade regle-ringsbrev,-- genom sitt beslut infört en förordning med retroaktiv verkan.-BakgrundRegeringsformenDe grundläggande bestämmelserna om statens medel finns i regeringsfor- men.Riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens me- delskall användas (1 kap. 4 § andra stycket). Statens medel står tillregering- ens disposition (9 kap. 8 §), men de får inte användas på annatsätt än riksda- gen bestämt (9 kap. 2 § första stycket). I fråga omutgiftsbesluten stadgas att anvisar anslag till angivna ändamåloch att dessa beslut skall tas upp i en statsbudget (9 kap. 3 § förstastycket). har formellt sett en obegränsad rätt när det gällerdetaljregleringen i samband med utgiftsbemyn- digandena. Detta innebär attriksdagens beslut att anvisa anslag kan kom- pletteras med ytterligarevillkor och med motivuttalanden som binder rege- ringens och myndigheternasmedelsanvändning.BudgetlagenI lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns kompletteringaroch preciseringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelserom statsbudgeten och finansmakten. I lagen anges de anslagstyper som skallanvändas och de villkor som skall gälla för dem. Där finns också bestämmel-ser om utgiftstak och utgiftsramar.I 4-6 §§ budgetlagen regleras villkoren för de olika anslagstyperna. Detfinns tre typer av anslag: obetecknade anslag, reservationsanslag och raman-slag. Vanligast förekommande är ramanslag vars mest utmärkande drag äratt ett anvisat belopp får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråksamt att outnyttjade medel får sparas till efterföljande år. Ett reservationsanslag får inte överskridas. Däremot får outnyttjade medel användas underefterföljande budgetår, dock i högst efter det att anslaget senast varuppfört på statsbudgeten. Ett obetecknat anslag får inte överskridas ochoutnyttjade medel får inte användas under följande budgetår.I första hand ramanslagen men också reservationsanslagen gör det möjligtför myndigheterna att finansiera sin verksamhet på ett mer flexibelt sätt.Det sker, enligt finansutskottet, emellertid till priset av en störreosäkerhet i prog- noserna över ett väntat budgetutfall. Vid ingången av år1999 uppgick det samlade anslagssparandet till närmare 25 miljarder kronorsamtidigt som summan av de maximalt möjliga anslagskrediterna motsvarade ca20 miljar- der kronor. Till detta kommer en samlad behållning påreservationsanslag på . Det är, enligtfinansutskottet, uppenbart att även måttliga förskjutningar i utnyttjandetav dessa möjligheter kraftigt påverkar medelsförbrukningen och därmedmöjligheterna att klara utgiftstaket (se bet. 1998/99:FiU20 s. 77).Riksdagens anslagsbeslut har principiellt karaktären av erbjudanden tilleller bemyndiganden till regeringen. Det föreligger dock inte någon skyldig-het för regeringen att fullt ut utnyttja de olika möjligheterna. När regeringentilldelar en myndighet ett anslag får regeringen, enligt 7 § budgetlagen, be-sluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. Ett exempelpå villkorsbegränsning som nämns i förarbetena är att outnyttjade medel påramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning (prop. 1995/96:220s. Där sägs också att generella begränsningar i villkor kan tas in i för-ordningar.Enligt 8 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat an-slag inte skall användas om detta är motiverat av särskilda omständigheteri en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiskaskäl. Åtgärder som betingas av statsfinansiella eller andrasamhällsekonomiska skäl är generella till sin natur och riktas därför motett stort antal anslag. Sin främsta praktiska betydelse har dennaprövningsrätt i lägen då det från stabi- liseringspolitisk synpunkt ärönskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna (prop.1995/96:220 s. 88).Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda ut-giftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika dettaenligt 42 § budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet tilleller föreslå nödvändiga åtgärder. Redan då det finns risk för ettöverskridande skall alltså sådana åtgärder vidtas. Som exempel på åtgärdersom regeringen kan vidta då det finns risk för överskridande nämns i förar-betena dels att regeringen med stöd av 7 § föreskriver snävare villkor förutnyttjande av anslag, dels att regeringen med stöd av 8 § beslutar att anvisa-de medel på något eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas(prop. 1995/96:220 s. 112).AnslagsförordningenAnslagsförordningen (1996:1189), som trädde i kraft med budget-lagen, gäller för myndigheter under regeringen. Den innehåller närmarebestämmelser om dispositionsrätt till anslag och villkor för myndigheternasrätt att disponera de olika anslagstyperna. I förordningen finns vidare be-stämmelser om redovisning av anslag mot inkomsttitlar, om bemyndigandensamt om anslagsmedel och räntekonto.Beträffande ramanslag gällde t.o.m. enligt 11 § förord-ningen att myndigheterna fick disponera ett ramanslag med högst summan avett tilldelat belopp och ett överfört anslagssparande minskat med en eventuellindragning av anslagsbelopp, eller summan av ett tilldelat belopp minskatmed en utnyttjad anslagskredit och en eventuell indragning av anslagsbelopp.Efter ett särskilt beslut av regeringen kunde en myndighet få disponera ettangivet belopp utöver ett tilldelat anslagsbelopp i form av ett medgivet över-skridande.Ändring i anslagsförordningenRegeringen angav i budgetpropositionen för att anslagsbehållningar-na borde uppmärksammas i den årliga prövningen av myndigheternas resurs-behov (prop. 1996/97:1 s. 117). Som underlag för en sådan prövning åladesmyndigheterna att redovisa den planerade användningen av den ackumulera-de anslagsbehållningen som vid det senaste räkenskapsårets slut uppgick tillmer än . Detta skedde första gången i det budgetunderlag som lämnades imars 1998.I 1998 års ekonomiska vårproposition anmälde regeringen sin avsikt attstrama upp reglerna för anslagssparandet genom att föreskriva att anslagsspa-rande som överstiger av anslaget skall få användas först efter beslut avregeringen. Syftet uppgavs vara att få till stånd en bättre kontroll över an-slagsförbrukningen (prop. 1997/98:150 s. 127). uttalade sittstöd för åtgärden (bet. 1997/98:FiU27 s. 21).Den 25 februari 1999 beslutade regeringen att 11 § anslagsförordningenskulle ges en ny lydelse och att det skulle införas en ny bestämmelse, 11 a§, i förordningen. Förändringen trädde i kraft (SFS1999:112). har uttalat att 42 § budgetlagen ligger tillgrund för ändringen (se bet. 1998/99:FiU20 s. 79). Förändringen innebär, ilikhet med vad som hade aviserats, att anslagssparande överstigande fåran- vändas först efter prövning av regeringen. En sådan prövning kan iprincip leda till tre olika slutsatser. Medlen kan ställas till regeringensdisposition, myndigheten kan få rätt att använda dem eller de kan dras in.Någon auto- matisk indragning är det således inte fråga om.Finansutskottet har funnit att den genomförda uppstramningen är befogadmed hänsyn till att myndigheterna under en följd av år byggt upp ett mycketstort samlat anslagssparande. Hur detta anslagssparande förbrukas under ettvisst år påverkar i hög grad regeringens möjligheter att hålla statens utgifterunder det utgiftstak som beslutat om. Enligt finansutskottets me-ning kan den nya, restriktivare prövningen bidra till att skapa bättre kontrollöver anslagsförbrukningen (bet. 1998/99:FiU20 s. 77).I en gemensam reservation anförde ledamöterna från Moderata samlings-partiet, , att det visserligenframstår som rimligt med en stramare prövning av myndigheternas anslags-sparande, men att informationen till berörda myndigheter varit mycketknapphändig. Den bristande informationen kring nyordningen har enligtreservanterna skapat en stor osäkerhet hos berörda myndigheter om hurmycket anslagsmedel de disponerar för sin verksamhet. Vidare menar reser-vanterna att de vidtagna åtgärderna formellt sett inte strider mot budgetla-gens bestämmelser, men att regeringens sätt att hantera besparingarna äroacceptabelt. Reservanterna kritiserar även beslutsunderlaget och den redo-visning av åtgärdernas effekter som regeringen lämnat (bet. 1998/99:FiU20s. 233 f.).Promemoria från RegeringskanslietGenom en skrivelse till har utskottet lämnat tillfälle attanföra de synpunkter som granskningsanmälningen ger anledning till. Medanledning därav har det överlämnats en inom den23 upprättad promemoria, bilaga A 3.1.2. I promemorian pekasdet på att , för att undanröja alla tvivel, i ett pressmed-delande uttalade att en självklar utgångspunkt när regeringengör prövningen av anslagssparandet är att de åtaganden som staten har tillföljd av lag eller avtal skall kunna fullgöras.I promemorian anförs det att regeringen, inför beslutet om förordningsänd-ringen, haft tillräcklig information om beslutets effekter för berörda myndig-heter. skall myndigheterna lämna ett budgetun-derlag till regeringen vari de skall redovisa den planerade användningen avden ackumulerade anslagsbehållningen som vid det senaste räkenskapsåretsslut uppgår till . Inom ramen för budgetprocessen görs sedan enprövning av myndigheternas resursbehov där detta underlag ligger till grundför prövningen. Om prövningen leder till indragning av anslagsmedel, skerdetta genom ändring av tidigare utfärdade regleringsbrev. Vidare anförs attförändringen i anslagsförordningen leder till en mer systematisk prövning avanslagssparandet och troligen även till att kvaliteten i myndigheternas un-derlag blir bättre. Det framhålls också att revisorer i en förstudie(Budgeten som styrinstrument, 1997/98:11) har framfört att myndigheternasplaneringsförutsättningar skulle bli bättre om regeringen endast vid ett till-fälle beslutade om indragningar av anslagssparande.I promemorian anförs det att myndigheterna på sedvanligt sätt informeratsom beslutet och dess innebörd genom (). IESV-nytt nr 1 1999 (publicerad ) informerade ESV omändringen i anslagsförordningen och meddelade därvid att ESV:s föreskrifterberäknades bli beslutade . , efter sedvanligkonsekvensutredning hos totalt 23 myndigheter, beslutade ESV om före-skrifter och allmänna råd, som distribuerades till samtliga myndigheter.I promemorian anförs att förordningsändringen inte innebär någon konfliktmed tidigare utfärdade regleringsbrev. Rätten att utnyttja anslagssparanderegleras inte i regleringsbreven utan följer av anslagsförordningen. När regle-ringsbreven för myndigheterna beslutas året förebudgetåret, är det faktiska ekonomiska utfallet inte tillgängligt. Prövningenav anslagssparandet måste därför ske , vilket dock intekan ses som en ändring av regleringsbreven. Det påpekas också att regering-en beslutade att de allra flesta myndigheter fick behållahela sitt anslagssparande, även när det översteg 3 %.I promemorian anförs att det inte är fråga om en otillåten retroaktivitet. Detgörs gällande att ett anslagssparande definitionsmässigt existerar endast . Anslagssparandet redovisas i årsredovisningen, som är tillgängligden . Ett fastställande av anslagssparandets storlek och den del avanslagssparandet som överstiger kan alltså rent faktiskt inte ske förränårsredovisningen har lämnats till regeringen, dvs. under mars månad.Utskottets bedömningUtskottet vill understryka vikten av att berörda myndigheter ges klaroch tydlig information om förändringar som påverkar förutsättningarna förderas verksamhet. I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande frånutskottet.3.2 Regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar förchefstillsättningarÄrendenaI en anmälan har begärts att utskottet skall granska regeringens utövandeav utnämningsmakten, bilaga A 3.2.1. Enligt anmälan bör utskottet granska ivilken utsträckning regeringen har iakttagit de stadganden som finns irege- ringsformen enligt vilka, vid tillsättning av statlig tjänst,avseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst ochskicklighet. Utskottet bör undersöka i vilken utsträckning politiskakriterier har varit avgörande eller medverkat till att statliga tjänsterhar tillsatts på ett sätt som strider mot regeringsformen. Vidare börutskottet granska i vilken utsträckning regering- en haft samråd med denpolitiska oppositionen inför regeringens nominering av EU-kommissionär samthur regeringen och handlagt rekryteringen av svenskartill olika befattningar inom . Med anledning avregeringens hantering av förordnandet av Riksrevi- sionsverketsgeneraldirektör bör utskottet enligt anmälan granskanär förordnanden och omförordnanden har skett i förhållande tilltillträdestiden för generaldirektörer och motsvarande tjänster de senasteåren.Frågan om hur chefstillsättningar sköts inom och vilkaberedningsrutiner som gäller och vilka tider som regeringen iakttagit tas uppi ytterligare en anmälan, bilaga A 3.2.2.BakgrundEnligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid bl.a. förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av myndighet somregeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästasendast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.Promemoria från RegeringskanslietRegeringskansliet har på fråga från utskottet överlämnat fem promemorior,bilaga A 3.2.3, nämligen en från om hur regeringenutövar utnämningsmakten, en från om rekrytering avsvenskar till chefsposter inom EU:s institutioner, en från Statsrådsberedning-en om nominering av en ny svensk EU-kommissionär, en från Finansdepar-tementet om förlängning av ett förordnande som chef för en från om utnämning av chef för ().Hur regeringen utövar utnämningsmaktenAv den inom upprättade promemorian framgår bl.a.följande.Särskild uppmärksamhet och stor omsorg ägnas åt att bredda rekryterings-basen, åt att få en bra balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet avmyndighetschefer och åt kvalitet i beredningen av utnämningsärenden. Sär-skild vikt läggs vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ettbrett sökförfarande innebär att regeringen söker kandidater även från nä-ringslivet, kommuner och landsting. För att ta vara på den kompetens somfinns bland såväl kvinnor som män ser regeringen till, så långt som det ärmöjligt, att kvinnliga kandidater finns med i varje urval som görs underberedningen. Statsministern har ett särskilt ansvar vid beredningen av ären-den om anställningar av generaldirektörer och andra höga chefer. Därförbereder departementen dessa ärenden gemensamt med Statsrådsberedningen.Regeringen eftersträvar en god framförhållning i utnämningsärenden.Normalt inleds beredningen före tillträdet.Erfarenhet av politiskt arbete kan vara en av flera meriter som bedömsvärdefulla i uppdraget som myndighetschef. Ett brett sökförfarande, beto-ningen på ledaregenskaper och tidigare erfarenhet som chef utesluter inteheller detta.Regeringen har en uttalad målsättning att öka andelen kvinnliga myndig-hetschefer. budgetproposition angavs som mål vad avser rekryte-ringen av nya myndighetschefer inom den civila statsförvaltningen att minsthälften av dem skall vara kvinnor. Som en följd av denna ambition har an-delen kvinnliga verkschefer ökat markant . varandelen kvinnliga verkschefer och ca 25 %.Rekrytering av svenskar till chefsposter inom EU:s institutionerAv den inom upprättade promemorian framgår bl.a.följande.De högsta funktionerna vid Europeiska revisionsrätten och Europeiskagemenskapernas domstol tillsätts enligt fördraget genom enhälliga beslut avmedlemsstaterna. Underlag för nomineringar handläggs vid Finansdeparte-mentet respektive . Beslut om dessa nomineringarfattas av regeringen. Beslut om tillsättning till tjänster inom EU:sinstitutioner fattas i övrigt av institutionerna själva. I vissa fallefterfrågas nomineringar av kandidater från medlemsländerna.I samband med EU-inträde fattades inom EU beslut om tidsbe-gränsade åtgärder för att underlätta rekrytering av medborgarefrån och de två andra nya medlemsländerna. Denna s.k. infasnings-period löpte ut sista . För att underlätta kontakterna medinstitutionerna i rekryteringsfrågor utsåg regeringen en arbetsgrupp för EU-rekrytering, som under statssekreteraren för EU-frågor vid Utrikesdeparte-mentet ledde arbetet med prioriteringar av chefstjänster och nomineringar tillhögre chefstjänster. Vidare upprättades en EU-rekryteringsfunktion som etttreårigt projekt för tiden . Denna knöts till vid UD, med direkt rapportering till statssekreteraren för EU-frågor vid UD. En interdepartemental referensgrupp för EU-rekryteringen ivilken departementens personalchefer och EU-samordnare ingick bildadesockså. Efter projektets slut övergick återstående beredning avseende de hög-re chefstjänsterna till EU-beredningen/statssekreterarkretsen.Det svenska inflytandet över tjänstetillsättningarna har inskränkt sig tillde högsta befattningarna. På lägre chefsnivå har regeringen underinfasningspe- rioden haft ett visst inflytande över vilka tjänster somskall utlysas för svens- ka medborgare, däremot inte över utnämningarna.Ett undantag är att kandi- dat som givits stöd för tjänst på hög nivå, meninte erhållit sådan tjänst, har kunnat påräkna stöd för regeringen vidansökan till tjänst på lägre nivå.I fortsättningen torde EU:s institutioner inte komma att göra några riktadeutlysningar till viss nationalitet över huvud taget, annat än förfrågningar omnomineringar till vissa fördragsfästa tidsbegränsade tjänster samt till de nyamedlemsländerna vid kommande utvidgning av unionen. De flesta tillsätt-ningar på chefsnivå kommer att ske internt, även om vissa tjänster kan utly-sas externt om nödvändig kompetens saknas inom institutionerna, men utlys-ningarna är då riktade till kandidater i alla medlemsländer.Flera av de svenskar som tillträdde chefstjänster i början av medlemskapetkommer tjänstgöring att vara aktuella för interna omflyttning-ar i institutionerna.Hädanefter blir främsta uppgifter framför allt att beva-ka intressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksammakvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna.Nominering av ny svensk EU-kommissionärAv den inom Statsrådsberedningen upprättade promemorian framgår bl.a.följande.Frågan bereddes i Statsrådsberedningen. Regeringen hölls löpande underprocessens gång informerad i samband med lunchberedningar.Som ett led i beredningsprocessen ägde också samråd med oppositionenrum . Inför Europeiska rådets möte i den 3-4 juni 1999samrådde statsminister med , ochAlf , och vice statsminister med LennartDaléus, och . Information lämnades omprocessen för att utse EU-kommissionär och särskilt nämndes att nominerade ordförande önskade att med-lemsländernas regeringar i första hand angav prioriteringar vad gällde kom-missionärsområden - portföljer - och i andra hand lämnade förslag på kandi-dater. Samtliga partiledare uppmanades att lämna förslagpå såväl portfölj som kandidat till svensk EU-kommissionär. Vice statsmi-nister hade dagarna överläggningar pertelefon med samtliga partiledare. Utgångspunkten var då att mycket taladeför att skulle erbjudas miljökommissionärsposten och att RomanoProdi önskade förslag på kandidater. Vid kontakterna genom-fördes därför en ny kandidatgenomgång med partiledarna. genom-förde vice statsminister en samtalsrunda per telefon medsamtliga partiledare undantaget som inte gick att nå förrän den 3juli. informerade om beslutet från attmiljöportföljen skulle kunna tillfalla och att regeringen välkomnadedetta. presenterade vidare som kandi-dat till miljökommissionär och inhämtade partiledarnas synpunkter på detta.Regeringen fattade beslut i frågan om en ny svensk EU-kommissionär vidtre tillfällen. Regeringen beslutade att till Europeiska unio-nens råd nominera till ledamot av kommissionen. Rege-ringen beslutade att uppdra åt utrikesminister i samförstånd med övriga medlemsstaters regeringar och nya ledamöter av kommissionen i dess helhet. Regeringen besluta-de att uppdra åt chefen för ständiga repre-sentation vid Europeiska unionen att i samförstånd med övriga medlemssta-ters regeringar utse den nya kommissionen.Förlängning av ett förordnande som chef för den inom upprättade promemorian framgår bl.a.följande.Den 24 juni 1999 diskuterade och om en förlängning av hennes förordnande som chef för (). framställde önskemål om en förläng-ning av förordnandet med . Bakgrunden till hennes önskemål var atthon önskade få leda RRV fram till dess att hon fyller .