bet · GO01KU8 · 2000-12-05 00:00:00 — 1999/2000:RS1)Till konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har berettfinansutskottet tillfälle att avgeyttrande över riksdagsstyrelsensförslag till riksdagen1999/2000:RS1 och denstatliga revisionen samt demotioner som konstitutionsutskottetbehandlar i sammanhanget.Finansutskottet avgränsar yttrandettill att avse riksdagsstyrelsensförslag samt de tre motioner somväckts efter det att förslagetlagts fram.Utskottets övervägandenRiksdagsstyrelsens förslag i sammanfattningFörslaget sammanfattas enligt följande i förslag1999/2000:RS1 (s. 6):- föreslår att en sammanhållenrevisionsmyndighet med ansvar för den statligaredovisnings- och effektivitetsrevisionen bildasunder enligt denprincipmodell som förordar idetta betänkande.-- Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten ochdess verksamhet bör regleras i regeringsformen(RF), i riksdagsordningen (RO) och i en lag medinstruktion för myndigheten samt i en särskildrevisionslag. underriksdagen skall ha en ledning som tillsätts ochavskiljs från ämbetet av i enlighet medbestämmelser i och i RO. Bestämmelser i ochRO skall säkerställa myndighetsledningensintegritet.-- Myndigheten skall vara () och företräda som detnationella revisionsorganet i internationellasammanhang.-- skall uppfylla vedertagnakriterier för oberoende, det som brukar kallasför det revisionella oberoendets kärna. Dessakriterier är revisionsorganets friabeslutanderätt vad gäller val avgranskningsobjekt, val av granskningsmetod ochrevisionens slutsatser.-- I den modell som förordartillgodoses behov av samband med ochinsyn i myndigheten av en parlamentarisktsammansatt styrelse som väljs av . Detparlamentariska inflytandet skall ske i sådanaformer att den revisionella granskningensoberoende inte kan ifrågasättas.Revisionsverksamheten leds av en Riksrevisor somväljs av .-- Myndigheten skall rapportera både till riksdagoch regering. Riksrevisorn rapporterar direkttill regeringen. Styrelsen kan lägga förslag ochavge kommentarer till riksdagen.Revisionsmyndigheten under skalltillgodose regeringens behov avrevisionsrapporter i form av både årlig revisionoch effektivitetsrevisioner. Regeringens behovdärutöver av särskild revisions- ochutredningskapacitet av närmast internrevisionellnatur får bedömas i särskild ordning. Det fårankomma på regeringen att själv göra dennabedömning.-- bör hos regeringen begära att ienlighet med vad föreslagittillsätta en utredning med uppgift att utarbetaförslag till grundlagsändring och övrigalagförslag som krävs för att den föreslagnareformen av den statliga revisionens organisationoch ledning skall kunna genomföras den 1 januari2003.-- bör vidare hos regeringen begära attlåta utreda de organisatoriska frågor som hängersamman med förslag att en nystatlig revisionsmyndighet skall bildas den 1januari 2003.-MotionernaTre motioner som avser förslaghar väckts.I kommittémotion 2000/01:K324 av . (s) föreslås att med avslag påriksdagsstyrelsens förslag tillkännager förregeringen vad i motionen anförts om ett stärkandeav den statliga revisionen. Riksdagskommitténsförslag avvisas således men i motionen anförs att enöversyn av den statliga revisionen dock bör ske.I motion 2000/01:K2 av () och MatsEinarsson (v) begärs att regeringen tillsätter enutredning med uppdrag att se över den statligarevisionen enligt vad som anförs i motionen. Enligtmotionärerna krävs ett fortsatt utredningsarbete avfrågan i hela dess vidd innan ett förslag kangenomföras, ett utredningsarbete som inte baraställer frågan hur utan om och vad som börgenomföras av förslag.I kommittémotion 2000/01:K1 av Per m.fl. (mp)föreslås att skall besluta att samtligapartier som finns representerade i skallvara representerade bland de 11 ordinarieledamöterna i den parlamentariskt sammansattastyrelsen som väljs av riksdagen.Finansutskottets ställningstagandeInledningI likhet med (s. 36) anserutskottet det principiellt vara rimligt att detnationella revisionsorganet ligger underparlamentet. Genom att huvudmannaskapet för denstatliga externa revisionen samlat läggs underriksdagen skapas bättre förutsättningar för attåstadkomma en god och heltäckande revision av helabeslutskedjan i den verkställande makten och därmedkan både riksdag och regering få ett bättrekunskapsunderlag. Utskottet anser således att enrevisionsmyndighet med samlat ansvar för denstatliga redovisnings- och effektivitetsrevisionenbör bildas under . Den nyarevisionsmyndigheten och dess verksamhet börregleras i regeringsformen, riksdagsordningen och ien särskild revisionslag. Den internaarbetsordningen bör samlas i en lag med instruktionför myndigheten.Utskottet vill framhålla värdet av en stark ochoberoende revision. Genom en stark revisionförbättras underlaget för det politiska systemetsbeslut. Revisionens oberoende skall förstås som attgranskarna själva skall kunna väljagranskningsobjekt, självständigt bedrivagranskningen och slutligen obundet formulera vad mankommit fram till. Självständighet i dessa delar ärhelt avgörande för granskningsresultatenstillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan depolitiskt ansvarigas sak att avgöra om någraåtgärder är påkallade eller ej.Styrelsen och revisionens oberoendeUtskottet vill kommentera styrelsen och revisionensoberoende närmare.Som framgår av förslag är detavgörande för i vilken grad en revision kanbetraktas som oberoende med vilken obundenhet deolika stegen i granskningsprocessen har bedrivits.Riksdagskommittén framhåller att ett oberoendegranskningsorgan aldrig skall kunna försättas i ensituation där det kan straffa sig att inte antaexterna förslag till granskningar. Vidare ärsjälvständighet under genomförandet av granskningenoch friheten att själv dra slutsatser av dengenomförda granskningen ytterst centrala.Granskningsobjektet kan ges möjlighet att sakgranskagranskningsrapporten, men det för oberoendetavgörande är huruvida granskarna mot sin egenövertygelse tvingas anpassa t.ex. slutsatserna.Riksdagskommittén framhåller att behovav samband med och insyn i myndigheten tillgodosesgenom ett parlamentariskt sammansatt organ som väljsav . Ett sådant organ kan kompletterarevisionens iakttagelser med politiska erfarenheteroch utgör ett viktigt komplement till de slutsatsersom den tjänstemannaledda granskningen lett framtill. Det parlamentariska inflytandet skall ske isådana former att den revisionella granskningensoberoende inte kan ifrågasättas. Det innebär bl.a.att styrelsen inte deltar i självarevisionsprocessen och inte påverkar inriktningen pågranskningsarbetet.Utskottet delar denna uppfattning men vill erinraom att Riksrevisorn, enligt Riksdagskommitténsförslag, underställer styrelsen granskningsplanenoch att styrelsen yttrar sig över förslaget.Styrelsen kan bidra med värdefull kunskap om vad somkan bli föremål för granskning, och det ligger iRiksrevisorns eget intresse att få kännedom omförslag till lämpliga granskningar. kan, med sin kännedom om respektivesakområde, också komma med förslag som är avintresse för revisionsorganet. Uppslag tillgranskningar kan således komma från olika håll,t.ex. styrelsen, utskott, den allmänna debatten ochmassmedier. Innan Riksrevisorn fastställergranskningsplanen kommer det rimligen i praktikenatt ske en dialog - och inte bara ett formelltyttrandeförfarande - mellan styrelsen ochRiksrevisorn.Som Riksdagskommittén föreslår skall styrelsenlöpande följa granskningsarbetet genom attRiksrevisorn föredrar läget i de principielltviktigaste granskningarna samt hur väl myndighetenföljer den uppgjorda granskningsplanen. mening ges de parlamentariskarepresentanterna därmed insyn i det löpanderevisionsarbetet och kan ge uppslag till hur det börbedrivas. Styrelsen deltar dock inte i utformningenav revisionsrapporterna i bemärkelsen att den avgörvad som skall stå i dem. Även om det således ytterstär Riksrevisorn som avgör vad en revisionsrapportskall innehålla är det en självklarhet attRiksrevisorn aldrig kan besluta huruvida åtgärderskall vidtas med anledning av en revision. Det ärbara de politiskt ansvariga som kan avgöra omåtgärder som kräver och regeringensmedverkan skall vidtas. Det är vidare styrelsen somavgör om revisionsrapporterna skall föranleda någotförslag till riksdagen.När det gäller utskottens roll kan finansutskottetkonstatera att det är fackutskotten som berederförslagen från styrelsen. Fackutskotten förutsättsockså i övrigt ta del av effektivitetsrevisionensiakttagelser i sitt arbete med uppföljning ochutvärdering. Utskotten får också del av den årligarevisionens revisionsberättelser inom det egnaområdet. bereder Årsredovisningenför staten och den årliga rapporten och inhämtaryttranden från övriga utskott. Utskottet villframhålla att revisionsmyndighetens årliga rapportbör innehålla väsentliga iakttagelser från båderedovisnings- och effektivitetsrevisionen.Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakomRiksdagskommitténs förslag med de förtydliganden somgörs i detta yttrande. Utskottet anser attmotionerna K324 (s) och K2 (v) bör avstyrkas.Uppföljning av revisionens iakttagelserUtskottet vill erinra om att i den senasteårsredovisningen för staten (skr. 1999/2000:150)redovisar - och kommenterar - regeringenRiksrevisionsverkets iakttagelser från de flestaeffektivitetsrevisioner det gångna året.Revisionsberättelser från den årliga revisionen(räkenskapsrevisionen) med anmärkning redovisasockså i Årsredovisning för staten; dessa kommenterasdock framför allt i budgetpropositionen under berördmyndighet.Utskottet vill framhålla vikten av att regeringenäven redovisar vilka åtgärder den vidtagitmed anledning av revisionens iakttagelser(regeringen kan naturligtvis göra bedömningen attnågon åtgärd inte är påkallad och då får dettaredovisas).Vidare vill utskottet understryka vikten av attrevisionsrapporternas genomslag genomgående följsupp. Både revisorer ochRiksrevisionsverket gör sådana uppföljningar ,och utskottet förutsätter att man i det fortsattautredningsarbetet rörande den nyarevisionsmyndigheten beaktar att sådanauppföljningar regelbundet bör ske. Det kan ocksåfinnas anledning att inrätta en ordning som innebäratt externa granskare analyserarrevisionsrapporternas kvalitet.Revisionsberättelsen om Årsredovisningen för statenUtskottet noterar att det är något oklart iförslaget om revisionsberättelseöver Årsredovisningen för staten skall överlämnastill finansutskottet (som remitterarårsredovisningen till enligt vad somsägs på s. 40) eller, genom styrelsens försorg ochmed dess kommentarer och eventuella förslag, tillriksdagen (som sägs på s. 41). Utskottet tolkarförslaget som att Riksrevisionensrevisionsberättelse skall överlämnas direkt tillfinansutskottet. Utskottet förutsätter att dennaoklarhet reds ut i det fortsatta arbetet. Dennärmare hanteringen av Årsredovisningen för staten,revisionsberättelsen över densamma och av den årligarapporten kan också bero på hur snabbt de hinner tasfram, vilket kan påverkas av det pågåendeförändringsarbetet av den ekonomiska styrningen istaten.Övriga frågorRiksdagskommittén behandlar inte samtliga frågor sommåste lösas innan den nya myndigheten kan träda ifunktion. T.ex. framgår det inte tydligt om den nyamyndigheten skall fullgöra samtliga uppgifter som fullgörs av revisorer, t.ex. revisionav . Inte heller framgår det omfinansutskottet skall svara för att revision sker avden nya revisionsmyndigheten på motsvarande sätt somfinansutskottet numera svarar för att revision skerav revisorer.Enligt Riksdagskommittén skall finansutskottetbereda rapporterna över den årliga revisionen ochårsredovisningen från regeringen.Konstitutionsutskottet skall ansvara för beredningenav och förslag till vem som skall utsetill Riksrevisor. noterar attRiksdagens revisorer i sitt remissvar tillkonstitutionsutskottet påpekar att det finns starkakopplingar mellan beredningen av chefstjänsten ochberedningen av centrala dokument som myndighetensårsredovisning och budgetförslag, varför även dessafrågor enligt revisorerna bör beredas avkonstitutionsutskottet.Finansutskottet ser för sin del dock ingenanledning till att några förändringar sker avutskottets hantering av revisionsfrågorna, utöver deuppenbara förändringar som följer av att Riksdagensrevisorer och ersätts av en nyrevisionsmyndighet. ansvar förärenden om statlig revision (riksdagsordningen4.6.2) bör således kvarstå, inte minst eftersom denstatliga revisionen och dess iakttagelser spelar enviktig roll i den statliga ekonomistyrningen. Ienlighet med fackutskottsprincipen bör därförfinansutskottet bereda ärenden om den nyarevisionsmyndigheten. Det kan således ifrågasättasom inte uppgiften att förbereda val av Riksrevisorborde åligga finansutskottet snarare änkonstitutionsutskottet. har genomsin beredning av frågorna god kännedom om områdetoch om lämpliga kandidater för uppdraget somRiksrevisor.Vidare vill utskottet påpeka att de övervägandensom låg till grund för att finansutskottet skallsvara för externrevisionen av den revisionsmyndighetsom ligger under såvitt utskottet kanbedöma är fortsatt giltiga (bet. 1998/99:KU16, yttr.1998/99:FiU2y).När det gäller motion K1 (mp) och antalet ledamöteri vill utskottet erinra omatt föreslår att extra suppleanterbör utses om alla partigrupper över 4-procentsspärren inte blir representerade istyrelsen. Suppleanterna har enligtRiksdagskommitténs förslag yttranderätt och rätt attanmäla avvikande mening. Detta innebär att samtligapartier kan delta i diskussionerna om t.ex.myndighetens granskningsplan. Alla partier kansåledes framföra förslag om vad som bör granskas medden modell som förordar.Finansutskottet finner således inget skäl till attställa sig bakom motion K1 (mp). Å andra sidan ärfrågan om partiernas representation i olika organ enfråga som är väl så lämpatsom finansutskottet att bedöma. intar en mer positiv hållningtill den aktuella motionen ser finansutskottet ingahinder för det.Stockholm den 26 oktober 2000På finansutskottets vägnarJan BergqvistFöljande ledamöter har deltagit ibeslutet: (), MatsOdell (kd), (),(), LisbetCalner (s), (),(), SoniaKarlsson (s), (), (), (), Per (), AnnaÅkerhielm (m), (),(), ()och ().Avvikande meningRiksdagen och den statliga revisionenJan (), (), LisbetCalner (s), (), (),() och () anser:Demokratin får aldrig tas för given, den måsteständigt återerövras. De senaste årtiondenasutveckling i , liksom i många andra länder,har ytterligare inskärpt betydelsen av att ta tillvara varje möjlighet att stärka folkstyret. Vi harkunnat konstatera hur den svenska demokratin harförsvagats i den meningen att tilltron till detpolitiska systemet har försvagats, och att klyftanmellan väljare och valda på många sätt har vidgats.Det är nödvändigt att bryta den vanmakt och detutanförskap som fick breda ut sig i vårt land under1990-talets ekonomiska kris och höga arbetslöshet.Vi måste se till att demokratin åter kan fyllas meddet innehåll av reellt medborgerligt deltagande ochinflytande som är folkstyrets syfte.Det måste vara en överordnad samhällsuppgift att påvarje samhällsområde tillvarata alla möjligheter attförstärka folkstyret och främja medborgarnasengagemang och inflytande. Detta handlar både om attförstärka traditionella former av medborgerligtinflytande och att söka utveckla nya former som äranpassade till den nya tidens krav.Välinformerade medborgare är en av demokratinsviktigaste förutsättningar. Särskilt i dåallmänhetens misstro mot samhällsapparaten ser utatt öka är kontrollfunktionen central fördemokratins livskraft. Medborgarna skall ha tillgångtill så god information som möjligt bl.a. om hurregeringen och dess myndigheter förvaltar deallmänna medlen. De skall själva kunna granskamyndighetsutövningen, och ha goda möjligheter att fåtill stånd en fackmässig granskning om de uppdagarbrister i regeringens eller myndigheternas arbete.Det är i detta perspektiv man skall se den statligarevisionen. En välfungerande revision i allmänhetenstjänst är en mycket viktig kontrollfunktion idemokratin.Fyra viktiga grundprinciper kan sättas upp för enrevision som syftar till att förstärka medborgarnasinsyn och inflytande.För det första måste revisionen ha full integriteti förhållande till dem som revideras. De som utförrevisionen skall utan svårigheter kunna föra framäven mycket starkt kritiska synpunkter. Dettabehöver dock inte stå i motsättning till attregeringen skall kunna ha möjligheter att bl.a.genom revision kontrollera sina myndigheters arbete.För det andra måste revisionen utföras av personermed kompetens på högsta nivå. För en enskildmedborgare som t.ex. misstänker ineffektivitet ellerekonomiska oegentligheter i någon del avstatsförvaltningen är det i regel, trotsoffentlighetsprincipen, i praktiken omöjligt attsjälv utreda förhållandena. För att göra detta krävskvalificerad kompetens. Uppgiften att revideraoffentliga förvaltningar med deras mångskiftandeuppdrag är en mycket kvalificerad revisionsuppgift,och därför är behovet stort av högt kvalificeradpersonal som skall ges goda möjligheter tillfortlöpande kompetensutveckling.För det tredje måste revisionen präglas avpluralism, bland annat i fråga om initieringen avrevision, dvs. besluten om vad som skall revideras.Särskilt i fråga om effektivitetsrevision kan detfinnas många olika slags skäl till att en revisionbör genomföras. Det är orealistiskt att tro att enenda person skulle kunna vara bäst skickad attbedöma alla tänkbara skäl att initiera en revision.Därför är det ytterst olyckligt om alla revisionerför sitt genomförande skulle vara beroende av en ochsamma persons godkännande. Tvärtom främjasverksamhetens allsidighet av att flera olikabeslutsfattare har befogenhet att initiera enrevision.För det fjärde måste revisionsverksamheten utformasmed ett så starkt folkligt inflytande som möjligt.Det måste i detta sammanhang starkt framhållas attrevisionsverksamhet, liksom annankontrollverksamhet, ställer särskilda krav på detfolkliga inflytandets utformning, något som ofta harförsummats i diskussionen.Det är inom revisionsverksamheten nödvändigt attdet folkliga inflytandet kanaliseras på ett annatsätt än inom andra samhällsområden. Detta betydersjälvfallet inte att det folkliga inflytandet inomdetta område skall ges upp, utan som sagt endast attdet bör ges en annan utformning än inom flertaletandra samhällsverksamheter. Det finns olika sätt attåstadkomma ett med pluralismkravet förenligtfolkligt inflytande över revisionsverksamheten. Ettexempel är att minoriteter inom kan gesett garanterat inflytande, bl.a. med rätt attinitiera revisioner. Ett annat exempel är attfolkrörelser och enskilda medborgare ges möjlighetatt anmäla ärenden som myndigheten har skyldighetatt ge en seriös behandling på ungefär samma sättsom har till uppgift att utredaärenden som anmäls av allmänheten.Vår utgångspunkt då vi tar ställning tillrevisionsverksamhetens organisation och utformningär således att den måste uppfylla de fyra härangivna kraven: integritet, kompetens, pluralism ochfolkligt inflytande.Riksdagens revisorer har i sitt remissvar visat påen möjlighet att förbättra den nya myndighetensorganisation. Om väljer att gå vidare medRiksdagskommitténs förslag anser de attrevisionsmyndigheten bör ledas av ett kollegium somgemensamt besitter beslutsbefogenheten överrevisionsrapporterna. Enligt revisorerna kanrevisionsmyndigheten bli mer sårbar med enriksrevisor, genom att förtroendet för denne kankomma att förändras sedan denne väl utsetts. Med ettkollegium kan, enligt revisorerna, revisionensledning tillföras bredare kompetens och erfarenhet.Vi delar denna uppfattning. Om väljer attgå vidare enligt förslag anser viatt den i granskningsärenden ensamt beslutanderiksrevisorn bör ersättas av ett kollegium beståendeav tre personer. Därigenom finns det långsiktigtbättre förutsättningar att skapa förtroende för denstatliga revisionsverksamheten. Genom att manvartannat år ersätter den först tillträdde av de trekan kravet på kontinuitet tillgodoses. Vidtillkomsten av myndigheten behövs givetvis vissaövergångsregler som bl.a. ger kollegiets första treledamöter olika långa mandatperioder på två, fyra,respektive sex år.En form av folkligt inflytande är den som åstadkomsgenom att enskilda medborgare, liksom folkrörelseroch andra organisationer, ges möjlighet att tainitiativ till såväl redovisnings- someffektivitetsrevisioner. Initiativet till enrevision av en miljömyndighet bör t.ex. kunna kommafrån en miljöorganisation. Initiativet till andrarevisioner kan tas t.ex. av handikapporganisationer,fackföreningar eller företag. Enskilda medborgareskall kunna föreslå revisioner på samma enkla sättsom de kan anmäla ett ärende tillJustitieombudsmannen.Revisionsmyndigheten bör ges i uppdrag att aktivtfrämja tillkomsten av externa initiativ av dettaslag, bl.a. genom att informera om möjligheten förmedborgare att ta initiativ till revision. Man skallinte underskatta värdet av den erfarenhet somenskilda medborgare har från kontakter medmyndigheter, i bedömningen t.ex. av vilkamyndigheter som bör bli föremål föreffektivitetsrevision.Granskningen av rikets styrelse är en av riksdagensgrundlagsfästa uppgifter. Den svenska harockså en hedervärd tradition inom detta område, somär långt äldre än den svenska parlamentarismen.Riksdagens revisorer har utfört en viktigdel av detta granskningsarbete. De har en godtradition av gediget revisionsarbete och avintegritet gentemot de granskade myndigheterna.Riksdagskommitténs förslag om den statligarevisionen innebär att detta viktiga instrument fören revision i allmänhetens tjänst kommer attavskaffas. De folkvalda kommer inte längre att fåmöjlighet att delta i revisionsarbetet när detgäller den statliga förvaltningen.Även om det finns många sätt för attutöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna -granskning, uppföljningar,utvärderingar m.m. - kan det ändå vara viktigt attbevara en möjlighet för och riksdagenspartier att initiera och få genomfört en granskningi form av revision som de bedömer som särskiltangelägen för att de skall kunna fullgöra sinparlamentariska granskningsuppgift. Vi anser attförutsättningarna bör prövas för att sådaninitiering av revision skall kunna förekomma -åtminstone i speciella fall när eller desspartier bedömer det som särskilt angeläget.Möjligheten till initiering av revision på dettasätt skulle t.ex. kunna prövas i samband med denutredning som regeringen skall tillsätta för attgenomföra förslag. Vi villunderstryka att det går att öppna eninitieringsmöjlighet för utan att brytaprincipen i förslag om att dennya revisionsmyndigheten inte skall mottaga någrasom helst uppdrag utifrån.I detta sammanhang vill vi också påpeka attregeringen sannolikt kommer att finna att derevisionsrapporter som den nya revisionsmyndighetenförser regeringen med ibland inte är tillräckligaför att regeringen på ett tillfredsställande sättskall kunna fullgöra sina grundlagsenligaskyldigheter att styra och övervaka den statligaförvaltningen. förslag innebärinte heller något förbud för regeringen att tainitiativ till sådana revisioner som regeringenanser angelägna med hänsyn till sina behov somhuvudansvarig för den direkta styrningen av denstatliga förvaltningen. anser attregeringens behov av egen revision avstatsförvaltningen är något som bör utredas isärskild ordning.I motion 1999/2000:K343 av Per m.fl. (mp)föreslås att samtliga riksdagspartier skall vararepresenterade av en ordinarie ledamot i styrelsenför den av föreslagna nyarevisionsmyndigheten. Som en del av ansträngningarnaatt skapa ett revisionssystem med mera av pluralismoch större öppenhet till initiativ från olika hålltillstyrker vi bifall till motionen.Vi föreslår också att ett vetenskapligt råd knytstill revisionsmyndigheten. För att främjamyndighetens kompetens och kompetensutveckling ärdet en styrka om det finns ett vetenskapligt råd sombidrar med råd om metoder och metodutveckling.