bet · GN01SfU11 · 2000-03-30 00:00:00 — Utskottet kunde inte godta någon som helst in-skränkning av och dess tilläggsprotokoll och andrainternationella åtaganden avseende asyl. Utskottet delade också regeringensuppfattning att protokollet inte inskränker medlemsstaternas skyldigheterenligt flyktingkonventionen.Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionerna Sf616 yrkan-de 4, U514 yrkande 14, Sf639 yrkandena 3 och 4, Sf4 yrkande 3, Sf635,Sf621, U513 yrkandena 12 och 13 samt Sf3 yrkandena 5 och 16-44.DublinkonventionenSkrivelsenEnligt skrivelsen har tillämpningen av varit en viktigfråga på asylområdet. Efter Amsterdamfördragets ikraftträdande förväntas nukommissionen lägga fram ett förslag till rättsakt inom förstapelaren, vilket då det slutförhandlats och antagits av rådet kommer att ersättaDublinkonventionen. En särskild kommitté, artikel 18-kommittén, är inrättadför att träffas vid behov och pröva frågor om tillämpningen av konventionen.Det faktum att det fordras enhällighet för beslut har enligt skrivelsen visat svara ett hinder för kommitténs effektivitet.MotionerGudrun m.fl. (v) anför i motion Sf3 att i den s.k handlingsplanenutpekas bl.a. som ett prioriterat område där åtgärderskall vidtas . Enligt motionärerna bör ett sådant beslut anstå föratt skall hinna vara i tillämpning ytterligare någon tidför att därefter utvärderas grundligt och allsidigt. I yrkande 4 begärs ett tilkännagivande härom. Enligt motionärerna måste avvisningarna till tredjeland med stöd av upphöra till dess att ett antal säker-hetskrav tillgodosetts, och motionärerna begär i yrkande 13 ett tillkännagi-vande härom. Vidare anför motionärerna att frågan om huruvida Dublinkon-ventionen över huvud taget behövs måste ställas. Mycket tyder på att kon-ventionen i stället för att fungera som ett instrument för rättvis bördefördel-ning, vilket enligt motionärerna var ett explicit syfte med konventionen, harinneburit en ytterligare koncentration av bördorna till vissa länder. I yrkande14 begärs ett tillkännagivande om en utvärdering av behovet av denna kon-vention. Om ett beslut om överföring av asylprövning fattas enligt måste det finnas garantier för att överklagandet ges suspensiveffekt och motionärerna begär i yrkande 15 ett tillkännagivande härom.I motion Sf628 yrkande 1 av m.fl. (mp) begärs etttillkännagivande om att fått en snäv och ensidig tolk-ning och att i artikel 18-kommittén bör föra fram förslag till en hu-manare tolkning av konventionen.Utskottets bedömningEnligt Amsterdamfördraget skall ersättas av ett gemen-skapsrättsligt intrument framöver vilket innebär att denna konvention kom-mer att bli en del av EG-rätten. Det innebär bl.a. att tillämpningen kan kom-ma under prövning. Utskottet har erfarit att kommissionenhar aviserat att man parallellt med ett diskussionsdokument om revidering avDublinkonventionen skall påbörja en utvärdering av konventionen i samar-bete med expertis från medlemsstaterna. förbereder kommis-sionen ett frågeformulär som skall användas vid utvärderingen. Det s.k.diskussionsdokumentet kommer att presenteras vid ett ministerrådsmöteunder våren. Det anförda kan i någon mån anses tillgodose syftet med motionSf3 yrkande 14. I övrigt avstyrker utskottet motion Sf3 yrkandena 4 och 13-15.Vid ett möte i den s.k. artikel 18-kommittén diskuteradesett förslag till beslut om mer detaljerade regler för när humanitära skäl kanutgöra grund för familjeåterförening. Kommittén kunde inte enas om försla-get, varför inget beslut fattades vid mötet. Den svenska inställningen vardock att ett sådant beslut var önskvärt. Utskottet utgår från att fort-sätter att stödja strävanden inom kommittén om en human tillämpning avDublinkonventionen.Det anförda får anses tillgodose motion Sf628 yrkande 1.ViseringSkrivelsenArbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom EU har under det se-naste året fortskridit inom ramen för det befintliga regelverket, dvs. i huvud-sak de två antagna förordningarna på området. I den ena för-ordningen fastställs för vilka länder utanför EU som viseringskrav skall gällavid passage av EU:s yttre gränser. Den andra förordningen rör enhetlig ut-formning av viseringshandlingar. har förberedande diskus-sioner ägt rum med anledning av Amsterdamfördragets ikraftträdande den1 . Av fördraget framgår att mycket omfat-tande regelverk på viseringsområdet skall införlivas i . Dennafråga kommer med stor sannolikhet att bli den helt dominerande i medlems-staternas strävan att harmonisera viseringspolitiken. De två arbetsgruppersom inom behandlade viseringsfrågor har i och medfördragets ikraftträdande slagits samman med för vise-ringsfrågor.MotionerI motion Sf3 av m.fl. (v) anförs att när det gäller visum-regler bör den gemensamma politiken omprövas. Visumtvång för länder ivilka pågår inbördeskrig, utbrett våld eller omfattande kränkningar avmänskliga rättigheter som orsakar flyktingströmmar bör inte förekomma.Listan över länder för vilka visumtvång gäller måste enligt motionärernaständigt omprövas under full insyn så att inte människor som behöver skyddhindras från att fly. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande härom.I motion Sf4 av och () anförs att det redani dag krävs visering för resa till från flertalet länder i världen. Dengemensamma listan över viseringspliktiga länder växte ytterligare i och medSveriges anslutning till . Bland de viseringspliktigaländerna finns alla de, varifrån de flesta asylsökande i och övriga EUkommer. Det är enligt motionärerna uppenbart att viseringspolitiken användsför att göra det svårare för människor med skyddsbehov att söka asyl inomEU-länderna. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om det anförda. I yr-kande 5 begärs ett tillkännagivande om att skall verka för att dengemensamma listan över viseringspliktiga länder görs allt kortare. Ett sådanttillkännagivande begärs också i motion U505 yrkande 11 av . (fp).Utskottets bedömningAv det av godkända betänkandet Svensk migrationspolitik i glo-balt perspektiv (bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) framgår att det över-gripande målet för den svenska viseringspolitiken är att skapa så stor frihetsom möjligt över gränserna. Önskemålet om fri rörlighet måste dock ställasmot nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandringen. Avinvandringspolitiska skäl är det därför nödvändigt att upprätthålla kravet påvisering i förhållande till ett stort antal länder. Utskottet framhöll i betänkdet att viseringspolitiken i särskilt hög grad är en del av vår invandringspolitik, där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför mycket från vgrannländers. En svensk viseringsfrihet i förhållande till länder vars medbor-gare är viseringspliktiga i de flesta andra länder skulle kunna leda till ettmycket stort invandringstryck, menade utskottet. I några motioner anförs attSchengenkonventionens viseringsregler kan få oönskade konsekvenser försvensk asylpolitik. Även frågan om förhållandet mellan viseringspolitik ochmöjligheten att söka asyl behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5.Utskottet anförde där, med hänvisning till regeringens skrivningar i proposi-tionen, att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning torde hindra män-niskor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinder för dematt söka asyl just i . Utskottet framhöll emellertid att det inte finnsnågon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andra länder får taemot oproportionellt många skyddsbehövande får detta lösas genom interna-tionellt samarbete.Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning om viseringspolitiken. Utskot-tet vill också nämna att kommissionen lagt fram förslag tillförordning för att harmonisera reglerna om vilka länders medborgare sombehöver visering respektive vilka som är undantagna från viseringskravet,KOM(2000) 27.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Sf3 yrkande 7, Sf4 yrkan-dena 4 och 5 samt U505 yrkande 11.GränskontrollSkrivelsenFrågor som rör gränskontroll vid EU:s yttre gräns har diskuterats i en ar-betsgrupp, Yttre gränsgruppen. Regler för hur personkontroll vid EU:s yttregräns skall genomföras har i stort sett legat nere och arbets-gruppen för dessa frågor har endast träffats ett fåtal gånger på senare tid.Gränskontrollfrågor diskuteras emellertid även inom EU-arbetsgruppenCIREFI (, reflexion och utbyte i frågor som rörgränspassage och invandring).Vidare har, inom ramen för , gränskontrollfrågorkontinuerligt behandlats i en särskild arbetsgrupp. Gränskontrollfrågor harsåledes varit aktuella i olika forum. Med anledning av Schengensamarbetetsintegrering i EU-arbetet kommer gränskontrollfrågor att samordnas i enåterupprättad gränsgrupp. En mängd olika gränskontrollfrågor kommer attaktualiseras i denna arbetsgrupp, dels sådana som har diskuteratsinom ramen för EU-arbetet, dels frågor som har behandlats inom kan därmed förväntas driva frågor som t.ex. hur personkon-troll vid EU:s yttre gräns skall genomföras, utplacering av dokumentrådgiva-re på flygplatser, ständig uppdatering av den handbok om gränskontroll somSchengensekretariatet tidigare ansvarat för och utsändande av s.k. sam-bandsmän till gränskontrollstationer vid EU:s yttre gränser.Vidare uppges att till fullo deltar i beslutsfattandet i Schengen-samarbetet men ännu inte i det praktiska genomförandet, dvs. gränskontrol-lerna mot andra Schengenländer finns fortfarande kvar. Målsättningen är attSverige, liksom övriga nordiska länder, skall börja genomföra regelverketunder andra hälften av . I och med Amsterdamfördragets ikraftträ-dande blev en del av EU enligt ett protokoll till för-draget.MotionI motion Sf3 av m.fl. (v) tas upp olika frågor om gräns-kontroll. Motionärerna anför att det förslag till konvention om yttre gräns-kontroll som aldrig slutförhandlats inte kan läggas till grund för en rättsaktutan en grundlig bearbetning. Bland annat måste reglerna om transportör-ansvar tas bort (yrkande 6). Den handledning för yttre gränskontroll somanvänds av med EU associerade stater måste kompletteras medupplysningar om hur asylansökningar skall handläggas (yrkande 8). I motio-nen anges också att ett antal EU-stater sänder immigrationstjänstemän tillländer utanför EU för att bl.a. genomföra gate-kontroller på utländska flyg-platser och att denna verksamhet måste upphöra (yrkande 9).Vidare måste den rättsliga fiktionen med "internationella zoner" på flygplat-ser avskaffas (yrkande 10). Motionärerna ställer sig mycket kritiska tillSchengens tillämpningskonvention och den anslutande s.k. akin. I sambandmed inkorporeringen är det viktigt att åtminstone de allvarligaste bristernavad gäller integritet och rättssäkerhet i tillämpningskonventionen rättas till(yrkande 12).Fanny m.fl. (kd) anför i motion Sf639 att när Schengensamarbetetblir operativt kommer gränskontrollen mot tredje land att förstärkas. Devillkor som då kommer att gälla för inresa till området får inte utnyttjas somverktyg för att stänga asylsökande ute. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivan-de om det anförda.Utskottets bedömningRegeringen har i skrivelsen redovisat hur gränskontrollfrågor har diskuteratsinom EU. Av stor betydelse när det gäller gränskontroller är det för Sverigesdel just påbörjade . Regeringen har i proposition1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning tillSchengen lagt fram förslag till kompletterande lagstiftning. Utskottet hardenna dag i yttrande till justitieutskottet (1999/2000:SfU5y) tillstyrkt förslagen såvitt gäller utskottets beredningsområde.Med det anförda avstyrks motionerna Sf3 yrkandena 6, 8-10 och 12 samtSf639 yrkande 2.Andra frågor om EU, fri rörlighet och invandringSkrivelsenEnligt skrivelsen har arbetet rörande tredjelandsmedborgares rätt att resa in ioch bosätta sig i EU till stor del koncentrerats kring det avkommissionen presenterade förslaget till invandringskonvention. Förslagetsyftar till att harmonisera de bestämmelser som rör tredjelandsmedborgaresmöjligheter till uppehållstillstånd i egenskap av bl.a. arbetstagare, egenföre-tagare, studenter och anhöriga. Förslaget innehåller även en avdelning somreglerar inom EU bosatta tredjelandsmedborgares möjligheter att söka an-ställning i ett annat medlemsland. En inledande granskning av artiklarna harvisat på stora skillnader i de olika medlemsstaternas regelverk. Amsterdam-fördragets ikraftträdande medför att gemenskapen förfogar över andra rätts-liga instrument för att genomföra förslaget. Ett nytt initiativ från kommis-sionen, med en annan rättslig grund, avseende hela eller delar av det grans-kade förslaget är därför att vänta.Enligt regeringen är en målsättning för EU-samarbetet att uppnå en kon-sekvent EU-politik för återtagande och återsändande före den 1 maj 2001.Instrument som kan användas i detta syfte är återtagandeavtal och återtagan-deklausuler i andra avtal. har standardklausuler för återtagan-de använts i s.k. blandade avtal och associeringsavtal mellan EU och annanstat. En mall till ett gemensamt återtagandeavtal är under utarbetande inomEU:s migrationsgrupp. Som en följd av Amsterdamfördragets ikraftträdandeskall denna arbetsgrupp även behandla frågan om gemensamma återtagande-avtal och vilken ställning tidigare ingångna bilaterala återtagandeavtal skallha. En översyn pågår även vad gäller innehåll och status för standardklausu-ler om återtagande. Klausulernas förhandlingsbarhet skall diskuteras och deföreslås bli obligatoriska i blandade avtal och associeringsavtal.MotionerI motion Sf3 av m.fl. (v) tas några frågor om den fria rör-ligheten upp. Enligt motionärerna bör det förslag till direktiv som kommis-sionen lades fram och i vilket fastslås rätten för tredjelandsmedbor-gare som lagligen vistas i en av medlemsstaterna att göra korta resor tillandra medlemsstater antas (yrkande 11). En gemensam invandrings-politik bör enligt motionärerna syfta till att underlätta internationell rörligför personer. Det är också så att EU med sin åldrande befolkning mycket välsnart kan ha behov av arbetskraftsinvandring (yrkande 45). Det är vidarenödvändigt att de rättigheter som den fria rörligheten ger EU-medborgaresuccessivt utsträcks till att också gälla för tredjelandsmedborgare som haruppehållstillstånd i någon medlemsstat (yrkande 46).I motionen tas också frågor om familjeåterförening upp (yrkandena 47-49). Ett särskilt direktiv bör antas när det gäller rätten till familjeåterföreMålet måste vara att tredjelandsmedborgare skall åtnjuta lika rättigheter somEU-medborgare i detta avseende. Den som har ett tidsbegränsat uppehålls-tillstånd bör ha rätt till familjeåterförening vistelse i en medlstat om rätt till ytterligare vistelse föreligger. De som haft uphållstillstånd än bör få samma rättigheter till familjeåterföening som EU-medborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet.I motionen anförs att många åtgärder som sägs syfta till att kontrollera denillegala invandringen gör det omöjligt för flyktingar och andra skyddsbehö-vande att söka asyl. En rättsakt på detta område måste ges en sådan utform-ning att dessa risker undviks (yrkande 50).Det finns enligt motionärerna ett trängande behov av att minimiregler an-tas för den som inte frivilligt rättar sig efter ett avlägsnandebeslut. Detta fatt undvika att kraftigt våld kommer till användning för att betvinga verkligteller fruktat motstånd. Miniminormerna måste värna grundläggande mänsk-liga rättigheter och individens värdighet måste respekteras (yrkande 51).Enligt vad som anförs i motionen håller två direktivförslag mot diskrimi-nering på att utarbetas av kommissionen. Förslagen bör beakta de förslag iämnet som tagits fram av "the ". Gruppens förslag harinspirerats av existerande europeisk lagstiftning om jämställdhet mellankvinnor och män (yrkande 52).Utskottets bedömningUtskottet vill här nämna att kommissionen lade fram ettförslag till direktiv om rätt till familjeåterförening, KOM(1999) 638. I för-slaget anges inledningsvis att kommissionen avser att ägna stor uppmärk-samhet åt att identifiera vilka vägledande principer som skall ligga till grundför en gemensam invandringspolitik. Kommissionen anser att den"nollinvandringspolitik" som tidigare förts fram i den europeiska diskussio-nen om invandring aldrig har varit vare sig realistisk eller ändamålsenlig. Avflera skäl genomfördes den politiken aldrig helt; inte bara för att vissa formeav invandring, t.ex. familjeåterförening, inte kunde eller fick avbrytas på kortill medellång sikt, utan även för att det saknades arbetskraft inom vissaekonomiska sektorer. Medlemsstaterna önskade dessutom förbli öppna motomvärlden, bl.a. genom att behålla sina privilegierade relationer till vissatredje länder. På tillkommer demografiska faktorer, som befolk-ningens åldrande och de konsekvenser detta ger för socialskydd och finansie-ring av pensioner. Kommissionen anger vidare att dagens situation på ar-betsmarknaden inte tillåter att gemenskapen ägnar sig åt en politik för inresaoch bosättning som bygger på sysselsättningsskäl, som den mycket öppnapolitik som fördes . Arbetslösheten är dock inte denenda omständighet som skall beaktas när en sådan politik fastställs - inomvissa ekonomiska verksamhetssektorer kan det saknas arbetskraft med sär-skilda kvalifikationer. Mera allmänt måste en gemensam europeisk invand-ringspolitik vara flexibel, så att det går att beakta migrationsströmmarnasmånga olika dimensioner - såväl ekonomiska som sociala, kulturella ochhistoriska - i både värdlandet och ursprungslandet. Kommissionen avser atti linje med Tammerforsslutsatserna inleda och fortsätta arbetet på områdetlegal invandring för att utnyttja alla möjligheter som ges i avdelning IV i EG-fördraget. På medellång sikt kommer den successivt att börja arbeta med allafrågor som rör inresa och bosättning för medborgare i tredje land, bl.a. förstuderande, anställda och egenföretagare, eller för personer som utövar oav-lönad verksamhet. Kommissionen avser även att ta upp frågan om den rätts-liga situationen för medborgare i tredje land som har uppehållstillstånd medlång varaktighet. Den avser likaså att säkerställa att artikel 63.3 tillämpas ifråga om rätten för medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i enmedlemsstat att bosätta sig i en annan medlemsstat.Som ett led i genomförandet av artikel 13 om icke-diskriminering, som in-fördes i och med Amsterdamfördraget, har kommissionen även lagt fram ettförslag till diskrimineringspaket. för arbetsmarknadsfrågoroch sociala frågor presenterade kommissionentvå förslag till direktiv. Det ena, om inrättande av allmänna ramar för likabe-handling i arbetslivet, förbjuder diskriminering i samband med anställning.Det andra, genomförandet av principen om likabehandling av enskilda per-soner oavsett ras eller etniskt ursprung, rör endast diskriminering på grund avras eller etniskt ursprung men omfattar ett större antal områden, t.ex. anställning, utbildning, tillhandahållande av varor och tjänster och socialt skydd.Kommissionens förslag om inrättandet av gemenskapens handlingsprogrammot diskriminering 2001-2006 syftar till att stödja och komplettera genom-förandet av direktiven genom utbyte av erfarenheter samt spridning av bästapraxis på områden som ligger såväl inom som utom lagstiftningen.Med hänvisning till det redovisade bör motion Sf3 yrkandena 11 och 45-52 inte föranleda några uttalanden från sida, varför motionsyrkan-dena avstyrks.Den svenska utlänningslagstiftningenInledningRätten att få asyl i omfattade före flyktingar, defacto-flyktingar och krigsvägrare. En ny lagstiftning trädde i kraft den 1januari 1997. Den innebär bl.a. ändrade bestämmelser när det gäller skyddför flyktingar genom att givits en vidare tolkning, deförutvarande begreppen de facto-flykting och krigsvägrare har utmönstrats urlagen och ersatts med preciserade regler för vilka utöver konventionsflyk-tingar som skall få skydd, precisering av anhörigbegreppet vid invandring,förstärkning av rättssäkerheten genom ett ökat inslag av muntlig handlägg-ning i asylprocessen och vidgade möjligheter att överklaga avslag på ansök-ningar om uppehållstillstånd. Vidare har utlänningslagen kompletterats meden portalbestämmelse med innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästai övrigt skall beaktas i fall som rör barn.SkyddsbehövandeGällande ordningEnligt 3 kap. 1 § utlänningslagen avses med asyl uppehållstillstånd sombeviljas en utlänning därför att han är flykting. Med flykting avses enligt 2 §en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i,därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin relgiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sinfruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Det sagda gäller oberoendeav om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kanantas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting skall ocksåbetraktas den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför detland där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller pgrund av sin fruktan inte vill återvända dit.Rätt till uppehållstillstånd för skyddsbehövande utlänningar i övrigt sominte har flyktingskäl men som av olika i lagen angivna skäl lämnat det landsom de är medborgare i föreligger enligt 3 § utlänningslagendels för en utlänning som känner välgrundad fruktan för att straffas meddöden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklieller förnedrande behandling eller bestraffning,dels för en utlänning som på grund av en yttre eller inre väpnad konfliktbehöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitthemland ochdels för en utlänning som på grund av sitt kön eller homosexualitet kännervälgrundad fruktan för förföljelse.Även statslösa som befinner sig utanför det land där de har haft sinvanliga vistelseort och som på samma grunder som ovan inte kan eller pågrund av sin fruktan inte vill återvända dit skall anses som skyddsbehövandeoch ha rätt till uppehållstillstånd.Liksom enligt tidigare lagstiftning gäller att uppehållstillstånd kan vägras ivissa fall. Beträffande flyktingar och skyddsbehövande, förutom de somavses i första delsatsen ovan, gäller att uppehållstillstånd kan vägras av hän-syn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller om detmed hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppe-hållstillstånd. Möjligheten att vägra uppehållstillstånd på grund av brottslig-het eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövan-des person är begränsad till den kategori vars skyddsbehov är relaterat till enyttre eller inre konflikt eller en miljökatastrof. Uppehållstillstånd kan ocksåvägras om utlänningen före ankomsten till har uppehållit sig i annatland än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse ellermot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett land därhan inte har motsvarande skydd (första asyllandsprincipen) eller utlänningenhar särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på motsvarandesätt.Regeringen får i fråga om en viss grupp utlänningar meddela föreskrifterom att den som söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande och sombedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsatuppehållstillstånd. Detta får beviljas för en sammanlagd tid av högst två åroch, om ett program för att förbereda återvändande har inletts ,förlängas . Möjligheterna för barn och föräldrar till barn attfå ett motsvarande uppehållstillstånd begränsas till att gälla barn under 18 årRegeringens föreskrifter skall anmälas till genom en särskild skri-velse inom tre månader.MotionerHelena och () anför i motion Sf4 att de lagändringarsom trädde i kraft innebar kraftiga inskränkningar i densvenska asyl- och flyktingpolitiken och att dessa inskränkningar blir alltmeruppenbara. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om en samlad översyn avden svenska flykting- och asylpolitiken.