bet · GO01KU8 · 2000-12-05 00:00:00 — Detfortsatta utredningsarbetet bör bedrivas medsamtliga dessa förutsättningar i stället för den avRiksdagskommittén förordade utgångspunkten attstyrelsen skall ha elva ordinarie ledamöter. Enmöjlighet kan vara att ett visst minsta antalstyrelseledamöter föreskrivs i regeringsformen ellerriksdagsordningen med ett utrymme för valberedningenatt inför varje val av styrelsen bestämma en störrestyrelse.Riksdagskommitténs förslag innebär vidare attmyndigheten skall ledas av en riksrevisor.Riksdagens revisorer och Statskontoret föreslår isina remissvar att revisionsmyndigheten i ställetskall ledas av ett kollegium som gemensamt besitterbeslutskompetens i fråga om revisionsrapporterna.Revisionsmyndigheten sägs därmed bli mindre sårbaroch det skapas möjlighet att revisionens ledningtillförs en bredare kompetens. En liknande ordninggäller för . Enligt 9 kap. 12 §regeringsformen leds således av endirektion. Direktionen består enligt lagen(1988:1385) om riksbank av sex ledamötersom utses för av . Ärenden som inteskall avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen,som dock kan besluta att ärenden får avgöras avriksbankschefen eller någon annan tjänsteman iRiksbanken. Enligt utskottets mening finns detsåledes omständigheter som talar för att den nyariksrevisionen skall ledas av fler än enriksrevisor. För att uppnå en mindre sårbarhet ochen bredare kompetens utan att organisationenförlorar i tydlighet och effektivitet är det enligtutskottets mening lämpligt att antalet personer imyndighetsledningen blir tre.Utskottet är dock inte berett att ställa sig bakomen ordning för den nya revisionsmyndigheten sominnebär ett krav på gemensamma beslut närmyndighetsledningen består av flera personer. Det ärenligt utskottets mening inte en lämplig ordning attbedömningar i en granskningsrapport eller omlämpliga granskningsobjekt skall vara föremål förmajoritetsbeslut. har i sittremissvar pekat på möjligheten att överväga enlösning liknande den modell som gäller förRiksdagens ombudsmän. Denna modell kännetecknas avatt granskningsverksamheten utförs heltsjälvständigt av fyra av valda ombudsmänoch att myndigheten i administrativt hänseende ledsav den av utsedde chefen. Utskottet ansersåledes att myndigheten inte som Riksdagskommitténföreslagit bör ledas av en riksrevisor utan attledningen bör utgöras av tre personer medsjälvständig beslutsbefogenhet för var och en avdem. Det kan naturligtvis ifrågasättas omadministrativa frågor skall avgöras kollegialt ellerav endast en av dem med stöd avdelegationsmöjlighet. Ett annat alternativ är att enav de tre tjänsterna inrättas som en chefstjänst ienlighet med vad som gäller för Riksdagensombudsmän. Enligt utskottets mening bör formerna förbeslutsfattandet i administrativa frågor, liksomuppdelningen i ansvarsområden i övrigt, närmareövervägas i det fortsatta utredningsarbetet.Med hänsyn till revisionens fristående uppgiftanser utskottet att rätten för myndighetens ledandeämbetsmän att väcka förslag till föreslagit bör begränsas tillfrågor som rör organets kompetens, organisation,personal eller verksamhetsformer.När det gäller mandattiden för en riksrevisor harRiksdagskommittén utan närmare motivering föreslagitatt den bestäms till utan möjlighet tillomval. Flera remissinstanser har föreslagit andramandattider. Bland annat har Statskontoretföreslagit en sexårig mandatperiod förmyndighetschefen och vice myndighetschefer. En sådanordning gäller för direktion. mening kan det vara lämpligt att fråganom huruvida mandatperioden skall vara sex eller sjuår lämnas åt det fortsatta utredningsarbetet.I samband med inrättandet av den nuvarandeledningsstrukturen för föreskrevs i enövergångsbestämmelse att när direktionförsta gången utsågs skulle en av ledamöterna väljasför , en , en , en , en och en . mening är det lämpligt att också de treledande ämbetsmännen i inledningsvisväljs för perioder av olika längd. Den närmarefrågan om hur detta bör genomföras bör lämnas åt detfortsatta utredningsarbetet.Svea hovrätt har understrukit att frågan omformerna för skiljande av riksrevisor från ämbetetnoggrant måste belysas mot bakgrund av att denordning med kvalificerad majoritet för sådana beslutsom lyfts fram är en principiell nyordning.Utskottet delar denna bedömning och vill framhållaatt det förhållandet att myndigheten skall ledas avtre personer gör att behovet av speciellabeslutsregler i inte är lika angeläget somom verksamheten skulle ledas av en enda riksrevisor.När det gäller skälen för skiljande frånanställningen vill utskottet liksomRiksdagskommittén hänvisa till att en jämförelse kangöras med bestämmelserna om skiljandet av en ledamoti riksbanksdirektionen från hans anställning. Enligt9 kap. 12 § regeringsformen får riksbanksfullmäktigeskilja en ledamot av direktionen från hansanställning endast om han inte längre uppfyller dekrav som ställs för att han skall kunna utföra sinuppgifter eller om han gjort sig skyldig tillallvarlig försummelse.Riksdagskommitténs förslag väcker frågan om hurriksdagens behov av översyner för egen del skallkunna tillgodoses . Visserligen kanförutsättas att den nya revisionsmyndigheten i höggrad kommer att vara öppen för önskemål frånutomstående, särskilt från utskott. Enutgångspunkt för den nya revisionsorganisationen äremellertid att myndigheten skall vara oberoende ochsjälv skall välja hur dess resurser skall användas.Myndighetens trovärdighet bygger bl.a. på att densjälv väljer granskningsobjekt. Det är därförrimligt att anta att myndigheten kommer att väljaatt inte avsätta de resurser som behövs för atttillgodose alla önskemål som framförts från utskotteller ledamöter. har emellertid ettlegitimt behov av att granska statens verksamhetinom skilda områden genom insatser av revisionellkaraktär.I detta sammanhang kan nämnas att Riksdagskommitténhar i uppdrag att finna metoder för att utvecklautskottens arbete med uppföljning och utvärderingoch överväga behovet av förändringar i riksdagensoch utskottens arbetsformer i syfte att stärkariksdagens uppföljning och kontroll av beslut ochdess granskning av regering och förvaltning. I dettaarbete har redovisats distinktioner bl.a. avbegreppet revision respektive begreppen uppföljningoch utvärdering. Uppföljning och utvärdering ärutredningsmetoder som används som underlag inom mål-och resultatstyrningen, men som också kan användasinom andra styrformer som t.ex. regelstyrning ochfinansiell styrning. Uppföljning och utvärdering kanockså användas inom revisionen, finansmakten ochkontrollmakten. En utvärdering är en djupgående ochrelativt sett arbetskrävande specialstudie som tarsikte på specifika frågeställningar i syfte att geförklaringar till ett utfall. Revision beskrivs somen kontrollmetod som bygger på en uppsättningprofessionella standarder som t.ex. "godrevisionssed" och dessutom på att dendefinitionsmässigt och institutionellt är oberoendefrån och av den granskade verksamheten.Utgångspunkten för revisionen är det fattadebeslutet och de mål som detta beslut sätter upp fördet statliga åtagandet.Förhållanden som inom uppfattas somangelägna att undersöka bör enligt utskottets meninginte lämnas utanför en möjlighet till granskning avrevisionsliknande karaktär. Utskottet anser därföratt det bör införas en möjlighet för riksdagensutskott att beställa särskilda utredningsinsatser avdetta slag. För detta ändamål behövs särskildaresurser. Utskottet anser därför att det börinrättas ett särskilt anslag för sådana insatser.De granskningar av revisionsliknande slag som detkan finnas behov av inom bör enligtutskottets mening - på grund av vikten av oberoendeför den nya revisionsmyndigheten - genomföras vidsidan av revisionsmyndigheten. Några uppdrag avdetta slag bör således inte kunna läggas hos dennamyndighet.Det är fråga om förhållandevis resurskrävandeuppdrag och det kan förutsättas att någon form avsamordning och prioritering av önskemålen frånutskotten måste göras inom ramen för det anslag somanvisas för utskottens revisionsliknandeundersökningar. Enligt utskottets mening bör ettparlamentariskt sammansatt organ ges bestämmandeinflytande i fråga om denna samordning ochprioritering. Utskottet anser att frågan om hurdenna samordningsuppgift skall organiseras bör bliföremål för fortsatt utredning inom . Motbakgrund av att revisionsmyndighetens styrelsekommer att ha en god överblick över vilka områdensom är eller kan förväntas bli föremål föreffektivitetsrevision av kanstyrelsen bidra med värdefull kunskap när det gälleratt bedöma behovet av och tidpunkten för de begärdaundersökningarna. Enligt utskottets mening bör detfortsatta utredningsarbetet därför bedrivas med denutgångspunkten att revisionsmyndighetens styrelseskall ges ett bestämmande inflytande när det gällersamordning och prioritering - men inte egnagranskningsinitiativ - i fråga om de aktuellaundersökningarna inom ramen för det särskildaanslaget. Frågan om formerna för samordnings- ochprioriteringsuppgiften och beslutsfunktionen när detgäller fördelningen av medel från det särskildaanslaget för revisionsliknande uppdrag böröverlämnas till riksdagsstyrelsen för utredning pådet sätt riksdagsstyrelsen finner lämpligt.Riksdagsstyrelsen bör ges i uppdrag att föranstaltaom denna utredning.I en avvikande mening (s och mp) tillfinansutskottets yttrande föreslås att ettvetenskapligt råd knyts till revisionsmyndigheten.Syftet med ett sådant råd är att främja myndighetenskompetens och kompetensutveckling genom att bidramed råd om metoder och metodutveckling. mening kan ett sådant råd med rentmetodologiska uppgifter vara ett värdefullt inslag iden nya organisationen. Utskottet anser således attett vetenskapligt råd bör inrättas och knytas tillrevisionsmyndigheten.Finansutskottet har mot bakgrund av sitt ansvar förberedningen av ärenden om statlig revisionifrågasatt om inte uppgiften att förbereda val avriksrevisor borde åvila finansutskottet i ställetför . harenligt yttrandet genom sin beredning av frågorna godkännedom om området och om lämpliga kandidater föruppdraget. gör i denna frågainte någon annan bedömning än Riksdagskommittén.När det gäller tidpunkten för inrättande av den nyarevisionsmyndigheten under anser utskotteti likhet med att inriktningen börvara att den nya organisationen bör kunna inleda sinverksamhet . Utskottet inseremellertid att det lagstiftnings- ochorganisationsarbete som behöver utföras är avförhållandevis stor omfattning, vilket kan innebäraen risk för att ikraftträdandet behöver förskjutasnågot.Riksdagskommitténs förslag väcker också frågan omgränsdragningen mellan den nya revisionsmyndighetensverksamhet och konstitutionsutskottetsgrundlagsreglerade granskningsuppgifter.Statskontoret har i sitt remissvar anfört att detundantag från revisorers granskning somgäller "den administrativa praxis som tillämpas vidregeringsarbetet" inte bör gälla i den nyamyndighetens verksamhet. Utskottet utgår från attfrågan om huruvida och på vilket sätt bestämmelsenskall överföras till en ny lag blir föremål föranalyser i det kommande utredningsarbetet.Utskottet vill vidare särskilt beröra frågan omregeringens eget behov av granskningar.Riksdagskommittén har framhållit att regeringensbehov av särskild revisions- och utredningskapacitetfår bedömas i särskild ordning och att det fårankomma på regeringen att själv göra dennabedömning. Frågan kan emellertid ha vidare aspekter.En rad remissinstanser har understrukit regeringensbehov av egna granskningsresurser. hari sitt remissvar understrukit att i det fortsattautredningsarbetet bör beaktas regeringens behov avatt även fortsättningsvis - som ett led i dessstyrning och kontroll av myndigheterna underregeringen - kunna utföra viss egen revision avstatsförvaltningen. Hovrätten hänvisar bl.a. tillatt den svenska förvaltningsmodellen därförvaltningsmyndigheterna enligt 11 kap. 6 §regeringsformen i huvudsak lyder under regeringeninnebär att regeringen har en skyldighet att löpandefölja myndigheternas verksamhet, bl.a. för att kunnabedöma hur de efterföljer olika politiska beslut.Frågan om den verkställande maktens kontrollfunktionutformas bör enligt hovrätten anses inrymmaförfattningsmässiga dimensioner och börinte avhända sig sitt inflytande. Utskottetförutsätter att denna fråga närmare analyseras i detfortsatta utredningsarbetet. Enligt utskottetsmening är det i det fortsatta utredningsarbetetrörande de organisatoriska frågorna kring bildandetav den nya revisionsmyndigheten under riksdagenangeläget att även regeringens behov av särskildgransknings- och utredningskapacitet beaktas.Konstitutionsutskottet vill vidare understryka vadfinansutskottet i sitt yttrande framhållit om viktenav att regeringen även redovisar vilkaåtgärder den vidtagit med anledning av revisionensiakttagelser och att revisionsrapporternas genomslaggenomgående följs upp. När det gällerfinansutskottets bedömning att det kan finnasanledning att inrätta en ordning som innebär attexterna granskare analyserar revisionsrapporternaskvalitet vill utskottet hänvisa till att inrättandetav ett vetenskapligt råd ger förutsättningar attgenom förbättrade metoder bidra till en hög kvalitetpå revisionsrapporterna.Konstitutionsutskottet gör inte någon annanbedömning än finansutskottet när det gälleröverlämnandet av revisionsberättelseöver årsredovisningen för staten. Frågan kanförutsättas klargöras i det fortsattautredningsarbetet. Det bör också klargöras om dennya myndigheten skall fullgöra samtliga uppgiftersom fullgörs av revisorer, t.ex.revision av , och om finansutskottet skallsvara för att revision sker av den nyarevisionsmyndigheten. delarvidare finansutskottets bedömning att dess ansvarför ärenden om statlig revision bör kvarstå och attfinansutskottet därför - bortsett från beredningenav val av myndighetens tre ledande ämbetsmän - börbereda ärenden om den nya revisionsmyndigheten.Sammanfattningsvis anser utskottet att det fortsattautredningsarbetet bör bygga på följande riktlinjer:- En sammanhållen revisionsmyndighet,, med ansvar för den statligaredovisnings- och effektivitetsrevisionen skallbildas under under det första halvåret2003. Myndigheten skall rapportera både tillriksdag och regering.-- Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten ochdess verksamhet skall regleras i regeringsformen,riksdagsordningen, lag med instruktion förmyndigheten och i en särskild revisionslag.Bestämmelser i regeringsformen ochriksdagsordningen skall säkerställamyndighetsledningens integritet. Revisionslagenbör utformas med utgångspunkt iRiksdagskommitténs förslag (s. 40).-- Myndigheten skall vara () och företräda som detnationella revisionsorganet i internationellasammanhang.-- Den nya revisionsmyndigheten skall uppfyllavedertagna kriterier för oberoende; det sombrukar kallas det revisionella oberoendets kärna,varmed avses revisionsorganets friabeslutanderätt i fråga om val avgranskningsobjekt, val av granskningsmetod ochrevisionens slutsatser.-- skall välja styrelse för Riksrevisionenför valperiod. Antalet ledamöter börbestämmas så att samtliga riksdagspartier kanrepresenteras med ordinarie ledamot på ett sättsom i möjligaste mån speglar sammansättningen iriksdagens kammare som styrelsen inteblir alltför stor. Ett visst minsta antalledamöter i styrelsen kan anges i lag medmöjlighet för valberedning att bestämma ettstörre antal. Lika många suppleanter somordinarie ledamöter bör väljas. Valbara skallvara riksdagsledamöter och f.d.riksdagsledamöter.-- Styrelsens uppgifter skall vara att avgeskrivelser och förslag till medanledning av granskningsrapporter, Årlig rapportoch revisionen av Statens årsredovisning. I frågaom revisionen av Statens årsredovisning kan gällaatt den i stället överlämnas direkt tillfinansutskottet. Styrelsen skall yttra sig övergranskningsplan innan den fastställs av någon avde ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall beslutaom budgetframställan till ochfastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsenskall löpande följa granskningsarbetet genom attmyndighetens ledande ämbetsmän redovisar hur välgranskningsplanerna följs och föredrar läget i deprincipiellt viktigaste granskningarna. Styrelsendeltar inte i själva revisionsprocessen ochpåverkar inte heller inriktningen pågranskningsarbetet. Styrelsen deltar inte helleri utformningen av revisionsrapporterna. Tillskrivelser, förslag och kommentarer skall kunnafogas reservationer och till yttrande överförslag till granskningsplan en avvikande mening.-- skall ledas av tre ämbetsmän valdaav efter förslag avkonstitutionsutskottet, var och en med särskildbeslutanderätt i fråga om revisionsärenden.Mandatperioden skall vara utanmöjlighet till omval. Särskilda mandatperioderskall gälla för två av dem i inledningsskedet.-- De tre ledande ämbetsmännen skall av riksdagenkunna skiljas från tjänsten endast om detframstår som uppenbart att de är olämpliga attfortsätta sin tjänstgöring.-- Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå istyrelsen.-- De ledande ämbetsmännen skall var för sig beslutaom granskningsplan samt om innehållet ochslutsatserna i revisionsrapporterna från båderedovisnings- och effektivitetsrevisionen.-- Rapporterna skall ges offentlig spridningomedelbart efter undertecknandet.-- De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt ellervar för sig kunna väcka förslag hos ifrågor som rör organets kompetens, organisation,personal eller verksamhetsformer.-- Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra medråd om metoder och metodutveckling skall knytastill .-- Skrivelser och förslag från styrelsen ocheventuella följdmotioner skall beredas i deskilda fackutskotten.-- Samtliga granskningsrapporter - med anledning avsåväl årlig revision som effektivitetsrevision -skall undertecknas av ansvariga revisorer inomRiksrevisionen (en av de tre ledande ämbetsmänneneller ansvarig avdelnings- eller enhetschef ienlighet med intern arbetsordning) och genastdärefter expedieras.-- Revisionsberättelserna från den årliga revisionenav myndigheternas årsredovisningar skallexpedieras direkt till regeringen och kopiatillställas berört fackutskott i .-- De principiellt viktigaste iakttagelserna frånden årliga granskningen av myndigheternasårsredovisningar skall samlas i Årliga rapportensom undertecknas av en eller samtliga tre ledandeämbetsmän. Den undertecknade rapporten skallgenast expedieras till regeringen och därefterföredras för styrelsen, som skall överlämnarapporten till .-- Rapporterna från effektivitetsrevisionen skallgenast expedieras till regeringen och därefterföredras i styrelsen som skall ta ställning tillom rapporterna skall leda till skrivelser medförslag och kommentarer till .-- Revisionsberättelsen över Statens årsredovisningskall genast expedieras till regeringen ochdärefter föredras för styrelsen som skallöverlämna berättelsen till alternativtfinansutskottet.-- Rapporter och revisionsberättelser som gällerriksdagens egna organ skall inte tillställasregeringen.-Inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet börhärutöver övervägas bl.a. frågor som gällerregeringens behov av egna granskningsresurser,behovet av en kvalificerad beslutsordning för attskilja de ledande ämbetsmännen från anställningen,den närmare sammansättningen avrevisionsmyndighetens styrelse, huruvidarevisionsberättelsen över årsredovisningen förstaten skall överlämnas till ellerfinansutskottet samt ansvaret för revisionerna avriksdagens skilda organ, bl.a. den nyarevisionsmyndigheten. Självfallet kommer underutredningsarbetets gång att aktualiseras även andrafrågor som måste lösas inför inrättandet av denorganisationen. Utskottet vill peka på att det iremissvaren tas upp en rad frågor som kan behövaövervägas närmare. Utskottet förutsätter att så skeri det fortsatta utredningsarbetet i den mån frågornainte berörts ovan. Särskilt kan härvid nämnas desynpunkter som framfört om sin speciellaställning. Vidare kan det som Ekonomistyrningsverketoch anfört finnas anledningatt i det fortsatta utredningsarbetet klargöraformerna för normgivningen för den statligaredovisningen. Flera remissinstanser har pekat pårisken för dubbelarbete för myndigheterna och förmotstridiga signaler. Också denna fråga fallernaturligt inom ramen för det fortsattautredningsarbetet.Som Riksdagskommittén framhållit börutredningsarbetet bedrivas i samråd medRiksdagskommittén för att behovet av parlamentariskinsyn och parlamentariskt inflytande skall kunnatillgodoses. Om Riksdagskommitténs verksamhetupphört bör samråd i stället ske medriksdagsstyrelsen eller med det parlamentariskaorgan riksdagsstyrelsen bestämmer. I utredningen avde organisatoriska frågorna kring bildandet av dennya myndigheten bör som anförtexpertis från såväl regeringskansli somriksdagsförvaltning och berörda myndigheteranvändas.Riksdagens behov av egna resurser för insatser avrevisionsliknande karaktär bör utredas genom försorgav riksdagsstyrelsen i enlighet med vad utskottetanfört.Utskottet tillstyrker således motion 2000/01:K1 (mp)och föreslår med anledning av riksdagsstyrelsensförslag 1999/2000:RS1 yrkandena 1-3 attRiksdagskommitténs förordade riktlinjer för enförändrad revision under godkänns med deändringar som framgår av vad utskottet anfört samtatt dels begär att regeringen lägger framförslag till den grundlagsändring och de övrigalagförslag som krävs för att den föreslagna reformenav den statliga revisionens organisation och ledningskall kunna genomföras under det första halvåret2003, dels begär att regeringen låter utreda deorganisatoriska frågor som hänger samman medbildandet av en ny statlig revisionsmyndighet.När det gäller motionerna från den allmännamotionstiden , 1999/2000:K314 (m),1999/2000:K315 (fp), 1999/2000:K316 yrkandena 1 och2 (m), 1999/2000:K317 (kd), 1999/2000:K337 yrkandena1 och 2 (v), 1999/2000:K342 (c), 1999/2000:K343(mp), 1999/2000:K349 yrkande 1 (m) och1999/2000:Fi510 yrkande 6 (fp) innebär utskottetsställningstagande att samtliga motioner delvistillstyrks. Motionerna 2000/01:K2 (v) och2000/01:K324 (s) avstyrks. Utskottet hemställeratt med bifall till motion 2000/01:K1,med anledning av riksdagsstyrelsens förslag1999/2000:RS1 och motionerna 1999/2000:K314,1999/2000:K315, 1999/2000:K316 yrkandena 1 och 2,1999/2000:K317, 1999/2000:K337 yrkandena 1 och 2,1999/2000:K342, 1999/2000:K343, 1999/2000:K349yrkande 1 och 1999/2000:Fi510 yrkande 6 samt medavslag på motionerna 2000/01:K2 och 2000/01:K324- godkänner de av förordaderiktlinjerna för en förändrad revision underriksdagen med de ändringar konstitutionsutskottetförordar,- begär att regeringen efter utredning lägger framförslag till om de grundlagsändringaroch den övriga lagstiftning som krävs för att denföreslagna reformen av den statliga revisionensorganisation och ledning skall kunna genomförasunder ,- begär att regeringen tillsätter enorganisationskommitté med uppgift att vidta deförberedande åtgärder som krävs för att en nystatlig revisionsmyndighet skall kunna bildasunder i enlighet med vadutskottet anför,uppdrar åt riksdagsstyrelsen att efter utredningåterkomma till med förslag som i enlighetmed vad utskottet anfört tillgodoser egetbehov av revisionsliknande insatser.Stockholm den 5 december 2000På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), (), BarbroHietala (), (), (),(), (), (), von der Esch (kd), NilsFredrik (), Per (), (), HelenaBargholtz (fp), Britt-MarieLindkvist (s), (), () och PeterPedersen (v) . yttrande2000/01:FiU2yRiksdagen och den statliga revisionen(förs.