bet · GN01KU17 · 2000-03-07 00:00:00 — Utskottet avstyrker därför motionerna.Skydd för poliser i offentliga registerMotionenI motion 1999/2000:K311av ()hemställs att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om attskydda personuppgifter om poliser i offentligaregister. Uppgifter i passregister och i många andraregister är offentliga. I dessa offentliga registerkan medborgare hämta uppgifter som foto,namnteckning och andra uppgifter om en enskildperson. Uppgifterna kan användas i brottsligt syftesom riktar sig mot polisman eller dennes familj. Detlagliga skyddet för polisman och dennes anhörigamåste enligt motionären stärkas för att minskamöjligheten att genom hot eller på annat sättskrämma polisman eller hans eller hennes anhörigatill tystnad. Uppgifter i offentliga register somtillhör en polisman borde enligt motionären omgärdasav en större sekretess än vad som är fallet.När någon begär uppgifter från ett offentligtregister om en polisman bör kontroll ske. Dessutombör polismannen i fråga underrättas.BakgrundEnligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF)skall varje svensk medborgare till främjande av ettfritt meningsutbyte och en allsidig upplysning harätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten attta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 §TF begränsas endast om det är påkallat med hänsyntill bl.a. intresset av att förebygga och beivrabrott (p. 4) och skyddet för enskilds personligaeller ekonomiska förhållanden (p. 6).Begränsningen av rätten att ta del av allmännahandlingar skall anges noga i bestämmelse isekretesslagen eller i annan lag som sekretesslagenhänvisar till. Efter bemyndigande i sådanbestämmelse får dock regeringen genom förordningmeddela närmare föreskrifter om bestämmelsensgiltighet.Enligt 7 kap. 11 § fjärde stycket sekretesslagengäller sekretess i myndighets personaladministrativaverksamhet för uppgift om enskilds personligaförhållanden, om det kan antas att den enskildeeller någon honom närstående utsätts för våld ellerannat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidaregäller, i den utsträckning regeringen föreskriver,sekretess i personaladministrativ verksamhet hosmyndighet där personalen särskilt kan riskera attutsättas för sådant men, för uppgift om enskildsbostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, omdet inte står klart att uppgiften kan röjas utan attden enskilde eller någon honom närstående lider men.Enligt 1 a § sekretessförordningen (1980:657) gällersekretess i personaladministrativ verksamhet föruppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummeroch personnummer, om det inte står klart attuppgiften kan röjas utan att den enskilde ellernågon honom närstående lider men, hos bl.a.domstolarna, polismyndigheterna,åklagarmyndigheterna och kriminalvårdensmyndigheter.I proposition 1993/94:165 föreslogs att 7 kap. 11 §fjärde stycket sekretesslagen skulle få sinnuvarande lydelse. I propositionen skriverregeringen bl.a. följande:Man får emellertid inte glömma bort att för de allraflesta offentliganställda är uppgifter om hemadressoch telefonnummer helt harmlösa uppgifter urintegritetssynpunkt. Vissa yrkesgrupper äremellertid mer utsatta för hot och trakasserier änandra. Som exempel kan nämnas polisen, åklagare,domare, socialtjänstpersonal och kronofogdar. I defall ett reellt hot existerar finns ettvisst skydd. Emellertid kan det varasvårt för de personer på myndigheternaspersonalavdelningar som skall tillämpasekretessbestämmelsen att i det enskilda falletbedöma om det finns fog för att anta att uppgifternaom den anställde är i behov av ett sekretesskydd. Demåste ju på egen hand försöka bedöma avsikterna hosden som begär att få ut en uppgift om en tjänstemanstelefonnummer eller adress. Om det inte finns någoti uppträdandet hos den som vill ha reda på dessauppgifter eller någonting annat som tyder på att hanhar en avog inställning till tjänstemannen, kan denhandläggare på myndigheten som skall pröva frågan omutlämnande med den nuvarande sekretessbestämmelseninte hemlighålla de begärda uppgifterna. Det tordeockså mera sällan förekomma att den som är ute iotillbörliga syften redan då denna begär uppgifternasjälvmant redogör för sina syften.- - -Regeringen delar den grundläggande bedömningen somtidigare har gjorts att man skall vara restriktivvid införande av sekretess på områden där sekretessinte har gällt. Myndigheternaspersonaladministrativa verksamhet är ett sådantområde där det sedan gammalt gällt en långtgåendeoffentlighet. Denna offentlighet måste dock fåinskränkas om det är påkallat med hänsyn till deanställdas och deras familjers trygghet. Så sent som1987 infördes också vissa begränsningar. Motbakgrund av de synpunkter som framförts underremissbehandlingen gör regeringen emellertid denbedömningen att skyddet för de anställdas integritetytterligare bör förstärkas.En regel om utvidgad sekretess inom detta områdemåste emellertid begränsas till uppgifter ochområden där behovet av skydd framstår som särskiltstort. Främst är det skyddet för uppgifter ombostadsadresser och hemtelefonnummer som börstärkas. Skyddet bör även omfatta adress ochtelefonnummer till sommarbostaden. Rätten till insyni myndigheternas verksamhet kräver först och främstatt var och en kan få ta del av sådant som röranställdas tjänst, tjänsteutövning och att denanställde kan nås på arbetsplatsen. Något starkareintresse av att allmänheten skall kunna nåtjänstemannen i hemmet, om inte tjänstemannen självvill det, finns normalt inte. Att införa bättresekretesskydd för uppgift om adress ochtelefonnummer är ett enkelt sätt att bättre skyddaanställda och deras familjer inom utsatta områdenmot hot och trakasserier, även om man inte bör görasig överdrivna föreställningar om skyddets effekterdärför att det är fråga om uppgifter som oftastfinns t.ex. i telefonkataloger. För att bestämmelsenskall få avsedd effekt bör därför även personnummerkunna omfattas av sekretess inom denpersonaladministrativa verksamheten.Att låta en regel om sekretess för bl.a. adresseromfatta alla offentligt anställda kan dock inteanses vara i överensstämmelse med den restriktivainställning som skall gälla vid införande avsekretess i personaladministrativ verksamhet.Bestämmelsen bör därför begränsas till att gällaendast hos sådana myndigheter där det finns ett merapåtagligt behov av sekretessskydd. Som exempel kannämnas polis-, åklagar- och kronofogdemyndighetersamt myndigheter inom . För atttillgodose kravet på att sekretess endast skallgälla inom områden där ett verkligt behov finns bördet uttryckligen regleras i vilka myndigheterspersonaladministrativa verksamhet sekretess föruppgifterna kan gälla. Eftersom kretsen avmyndigheter kan komma att förändras över tiden ärdet mindre lämpligt att ge denna reglering i lag.Det bör därför överlämnas till regeringen att isekretessförordningen föreskriva hos vilkamyndigheter sekretess kan gälla. I sekretesslagenbör dock anges att sekretess endast skall gälla hossådana myndigheter där personalen särskilt kanriskera att utsättas för våld eller annat allvarligtmen. Endast uppgifter hos sådana myndigheter där deanställda på grund av arbetets karaktär regelmässigtutsätts för hot och trakasserier skall kunnaskyddas.För att skyddet skall bli tillfredsställande bör ensekretessbestämmelse utformas med ett omväntskaderekvisit. Endast om det står klart attuppgiften kan lämnas ut utan fara för att denanställde eller någon honom närstående lider menskall uppgiften få röjas. Vid en begäran omutlämnande kommer den tjänsteman som har att prövaframställningen att behöva fråga vaduppgiften skall användas till. Inget hindrar dockatt det efterfrågas om det behövs för att görasekretessbedömningen. En bestämmelse med nuföreslaget innehåll kan tas in i fjärde stycke i 7kap. Någon inskränkning i meddelarfrihetenföreslås inte.Enligt vad utskottet inhämtat frånJustitiedepartementet är frågan om sekretess förfotografier i pass- respektive körkortsregistret förnärvarande föremål för överväganden i departementet.Utskottets bedömningDet har uppmärksammats att t.ex.fångvaktare och deras familjer utsätts för hot ellervåld som torde ha direkt samband med derasyrkesutövning. Det finns enligt utskottet allanledning att se över och eventuellt göra deändringar i lagstiftningen som kan vara påkalladeför att öka skyddet för vissa yrkesgrupper och derasanhöriga som kan vara särskilt utsatta för t.ex. hoteller våld. I bereds förnärvarande frågor som har anknytning till dessaproblem, t.ex. frågan om eventuell sekretess förfotografier i pass- och körkortsregister. Med hänsyntill att de frågor som tas upp i motionen är föremålför beredning i avstyrkerutskottet motionen.MeddelarskyddetMotionenI motion 1998/99:K216 av () hemställsatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av att ånyoöverväga hur meddelarskyddet kan utformas så att detblir ett ännu starkare stöd för den demokratiskautvecklingen i . Ett viktigt inslag i vårdemokrati är enligt motionären det s.k.meddelarskyddet. Det består av två delar, delsfriheten från åtal och straff för den som lämnar ettmeddelande för publicering, dels rätt tillanonymitet för sådan meddelare. Myndighet får enligthuvudregeln i grundlagen inte efterforska vem somlämnat meddelande med stöd av meddelarfriheten.Man skall dock inte blunda för att det kan finnassituationer då meddelarskyddet inte bidrar till attstärka demokratin utan i stället medverkar till attförsvaga den. ifrågasatte isitt betänkande om rätten till anonymitet över huvudtaget kunde anses omfatta rätt att anonymt ta emotersättning. Om en tidning erbjuder en person storapenningsummor för att avslöja sekretessbelagdauppgifter som han annars inte hade tänkt lämna ut,rör det sig enligt motionären närmast om korruptionsom är raka motsatsen till ett förstärkande avdemokratin. Att lämna ut sekretessbelagda uppgifterenbart för att man vill tjäna pengar är däremotomoraliskt och förtjänar i sig inget grundlagsskydd.Det finns exempel på att känsligt materialpublicerats från polisens förundersökningar - iblandinnan de varit helt klara. Sådan publicitet kanallvarligt skada enskilda personer och försvåra denfortsatta utredningen och försvaga rättssäkerheten.Ekonomisk ersättning som betalas till personer somlämnar ut sekretessbelagt material har ocksåbetydelse från skattesynpunkt. Motionären anser attmeddelarskyddet inte i längden kan rättfärdigas i defall stora summor betalats ut som ersättning försekretessbelagda uppgifter.BakgrundDe grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihetfinns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2§ yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).Meddelarfriheten innebär att det i vissutsträckning är möjligt att straffritt lämna normaltsekretessbelagda uppgifter för publicering i trycktskrift, radio eller TV. I 1 kap. 1 § tredje stycketTF föreskrivs att det står envar fritt att i alla defall då ej annat är i förordningen föreskrivet,meddela uppgifter och underrättelse i vad ämne somhelst för offentliggörande i tryckt skrift. Enmotsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL, somgäller andra medier än tryckt skrift.Vidare har enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF varoch en rätt att anskaffa uppgifter ochunderrättelser i vad ämne som helst för att antingensjälv offentliggöra dem i tryckt skrift eller lämnameddelande som avses i tredje stycket. Ocksåundantag från detta anskaffandeskydd skall ha stöd iTF. En motsvarande bestämmelse finns även i dettafall i 1 kap. 2 § YGL.Regler om anonymitetsskydd finns i 3 kap. TF. Dettaskydd består av flera komponenter. En är rätten tillanonymitet som innebär att författare, meddelaresamt utgivare av icke periodiska skrifter inte ärskyldiga att låta sina namn sättas ut i skriften (1§). Vidare finns bestämmelser om tystnadsplikt i 3 §för dem som tagit befattning med tillkomsten ellerutgivningen av tryckt skrift och för dem som varitverksamma vid t.ex. bokförlag och nyhetsbyråer.Dessa får enligt huvudregeln inte röja vem som ärförfattare, meddelare eller utgivare av en ickeperiodisk skrift. Därutöver finns en bestämmelse omefterforskningsförbud i 4 §. Detta innebär attmyndigheter och andra allmänna organ inte fårefterforska författaren till en framställning somhar införts eller varit avsedd att införas i entryckt skrift, den som har gett ut eller avsett attge ut tryckt skrift eller den som lämnat ettmeddelande för publicering. Författaren, meddelareneller utgivaren får dock efterforskas då dettabehövs för åtal eller annat ingripande som ärtillåtet enligt tryckfrihetsförordningen. I den månefterforskning får förekomma, skall den i 3 §stadgade tystnadsplikten beaktas. Motsvarandebestämmelser om anonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3och 4 §§ YGL.Från meddelarfriheten finns undantag. Om någonlämnar ett meddelande som avses i 1 kap. 1 § tredjestycket TF och därmed gör sig skyldig till någon avde gärningar som anges i 7 kap. 3 § första stycket,gäller om ansvar för sådant brott det som ärföreskrivet i vanlig lag, dvs. Degärningar som anges indelas i tre punkter.I punkt 1 räknas upp vissa allvarliga brott motrikets säkerhet. I punkt 2 upptas oriktigtutlämnande av allmän handling som inte ärtillgänglig för envar eller tillhandahållande avsådan handling i strid med myndighets förbehåll viddess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig. I punkt3 anges som tredje undantag från meddelarfrihetenett uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt ide fall som anges i särskild lag. I 16 kap. 1 §sekretesslagen ges en uppräkning av detystnadsplikter som har företräde framför principenom meddelarfrihet.Reglerna i 7 kap. 3 § TF om undantag frånmeddelarfriheten har betydelse också föranonymitetsskyddet. Tystnadsplikten i 3 kap. 3 § TFom uppgiftslämnare inskränks i bl.a. de situationersom avses i 7 kap. 3 § TF. Tystnadspliktsreglernainnebär bl.a. att en journalist får uttala sig om enmeddelares identitet bara i en del av de fall därmeddelaren kan straffas, och tystnadsplikten förjournalisten sträcker sig alltså längre änmeddelarfriheten för hans källa.De nu gällande reglerna om meddelarfrihet i TFträdde i kraft . innebardessa regler bl.a. att meddelarfrihet inte förelågför en offentlig funktionär i de fall då denne varunderkastad en i lag föreskriven tystnadsplikt.Enligt i ämnet skall i frågaom såväl offentliga funktionärer som andra personerföreskrifter om tystnadsplikt i stället bryta igenommeddelarfriheten endast i de fall som anges i ensärskild lag. I propositionen (prop. 1975/76:204)uttalade föredragande statsrådet vad gälldeomfattningen av det tryckfrihetsrättsligameddelarskyddet m.m. bl.a. följande (s. 95).Jag finner det vidare angeläget att framhålla attstraffrihet för meddelare inte betyder attoffentliga tjänstemän är skyldiga att i motsvarandemån lämna upplysningar till t.ex. pressen omkänsliga förhållanden. Innebörden av en särskildtryckfrihetsrättslig meddelarfrihet är i stället denatt det allmänna - med tanke på de viktiga intressensom informationsfriheten representerar - överlåteråt den enskilde att, utan risk för repressalier,själv bedöma om det är önskvärt eller försvarligtatt förmedla vissa uppgifter för offentliggörande.Man kan räkna med att han därvid beaktar deskyddsintressen som en vanligtvis gällandetystnadspliktsregel värnar om, liksom sinuppfattning om hur informationsmottagaren kommer atthandskas med stoffet. Sammanfattningsvis anser jagalltså att farhågorna för att ett särskilt skydd fördem som meddelar uppgifter till publicister skallleda till återkommande skador är överdrivna. Liksomhittills bör man för framtiden i stor utsträckningkunna förlita sig på massmediernas ochuppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.Det vore trots det sagda orealistiskt att bortsefrån att meddelarfriheten kan leda till oönskadekonsekvenser i form av publicitetsskador. Enligt minmening kan dock någon tvekan inte råda om att det,allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa fallomständigheter som bort förtigas uppenbaras än attmissförhållanden i allmän eller enskild verksamhetfår fortgå opåtalt eller att den offentliga debatteni någon allmän angelägenhet uteblir eller kommer iobalans på grund av brist på information.Min slutsats blir alltså att de som meddelar sigmed pressen eller annars med publicister bör åtnjutaen vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet -liksom flertalet andra rättigheter - har sinabegränsningar ligger i öppen dag. Enskildaspersonliga integritet och ekonomiska intressen kaninte heller i detta sammanhang lämnas utan varjeskydd. Också mycket betydelsefulla allmännaintressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigtatt göra en avvägning mellan motstående ochsvårjämförbara intressen, en avvägning somoundvikligen får karaktären av en kompromiss.I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser omsekretess med hänsyn främst till intresset attförebygga eller beivra brott. Sekretess gäller bl.a.uppgifter som hänför sig till förundersökning ibrottmål och till åklagarmyndighets,polismyndighets, tullmyndighets ellerkustbevakningens verksamhet i övrigt för attförebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Försekretessen gäller s.k. rakt skaderekvisit, dvs.sekretess gäller om det kan antas att syftet medbeslutade eller förutsedda åtgärder motverkas ellerden framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.Meddelarfriheten är i dessa fall inte begränsadannat än i speciella fall (se 16 kap. 1 §sekretesslagen).RättssäkerhetskommitténFrågan om meddelarskyddets förhållande till denlagstadgade sekretessen var föremål för diskussionav i dess betänkandeRättssäkerheten vid beskattningen (SOU 1993:62). Ibetänkandet (s. 208 f.) ges en tillbakablick övermeddelarfrihetens och anonymitetsskyddets historia.Rättssäkerhetskommittén uttalade i sitt förslagföljande angående meddelararvoden.Efter att ha undersökt de krav somtryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen ställer påanonymitetsskyddet för meddelare samt den konfliktsom kan föreligga mellan anonymitetsskyddet ochskattekontrollen har vi funnit att det inte finnsnågot skäl att införa en särskild skatt förmeddelararvoden.För det fall man ändå anser att en sådan skatt börinföras har vi tagit fram ett förslag till lag omskatt på arvode till anonym meddelare. Den ärutformad som en punktskatt på meddelararvodet, därutbetalaren är skattesubjekt. Identiteten påmottagaren blir av ersättningen därmed aldrig känd.Skatten uppgår till samma belopp som det utbetaladearvodet och är avdragsgill för utbetalaren.I den proposition om rättssäkerheten vidbeskattningen (prop. 1993/94:151) som lades fram förriksdagen förklarade regeringen att den inte avsågatt lägga fram något förslag i denna del (a. prop.s. 148).Utskottets tidigare behandlingKonstitutionsutskottet behandlade i sitt betänkande1996/97:KU23 två motioner som tog upp samma problemsom i aktuell motion. Utskottet gjorde då följandebedömning:Vid införandet av de nu gällande reglerna ommeddelarfriheten i tryckfrihetsförordningenpåpekades att det vore orealistiskt att bortse frånatt meddelarfriheten kan leda till oönskadekonsekvenser i form av publicitetsskador. Enligtföredragande statsrådets mening kunde dock någontvekan inte råda om att det, allmänt sett, är ettmindre ont att i vissa fall omständigheteruppenbaras som bort förtigas än att missförhållandeni allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalteller att den offentliga debatten i någon allmänangelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grundav brist på information. Slutsatsen blev att de sommeddelar sig med pressen eller annars medpublicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet men attdenna frihet - liksom flertalet andra rättigheter -hade sina begränsningar och att det blev nödvändigtatt göra en avvägning mellan motstående ochsvårjämförbara intressen.I förarbetena till sekretesslagen påpekades attönskemålet om insyn i ett särskilt fall kan varastarkare än det sekretessintresse som har föranlettden aktuella sekretessregeln och att det kanförhålla sig så att en regel om skydd t.ex. för ettenskilt intresse ibland på ett olämpligt sätthindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sinauppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inteförverkligas till fullo om de offentligafunktionärerna i situationer av nu nämnt slag voreförhindrade att bidra med uppgifter till denallmänna debatten och reglerna om meddelarfrihet varavsedda att motverka sådana icke önskade resultat avsekretessregleringen.Erfarenheterna av det rådande systemet ansågs havarit goda, och föredragande statsrådet ansåg kunde utgå från att de tystnadsplikter som intehade företräde framför meddelarfriheten också ifortsättningen skulle komma att vid sidan av sinrättsliga funktion ha den verkan att de utövar ettpsykologiskt och moraliskt tryck på de offentligafunktionärerna att vara återhållsamma med att lämnauppgifter till massmedierna. En annan viktigomständighet att beakta i sammanhanget var att mångaav de uppgifter som kan komma att lämnas till följdav meddelarfriheten sannolikt aldrig blirpublicerade. Som framhållits i skilda sammanhang varnämligen en av meddelarfrihetens viktigastefunktioner att ge massmedierna tillgång tillbakgrundsmaterial som inte i sig självt är avsettför publicering.Vidare erinrades om nödvändigheten att göra enavvägning mellan motstående och svårjämförbaraintressen - intresset av sekretess och intresset avoffentlig insyn - en avvägning som oundvikligen fickkaraktären av en kompromiss.Utskottet anser att vad som sålunda anförtsalltjämt äger giltighet och avstyrker med detanförda motionerna.Offentlighets- och sekretesskommitténRegeringen beslutade att enkommitté skulle tillkallas med uppgift att bl.a.göra en allmän översyn av sekretesslagen (dir.1998:32). Av direktiven framgår bl.a. att kommitténskall se över bestämmelsen ommeddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter i 16 kap. 1§ sekretesslagen.Utskottets bedömningUtskottet har vid tidigare behandling av motionerliknande den nu aktuella ansett att vad som anfördesvid införandet av gällande regler om meddelarfrihet,bl.a. att det vore orealistiskt att bortse från attmeddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenseri form av publicitetsskador, alltjämt ägergiltighet. Med hänsyn till att enligt direktiven skall se överbestämmelsen om meddelarfrihetsbrytandetystnadsplikter i 16 kap. 1 § sekretesslagen anserutskottet att resultatet av detta arbete böravvaktas. Utskottet avstyrker därför motionen. beträffande sekretessen ibrottsförebyggande verksamhetatt avslår motionerna 1998/99:K311 och1999/2000:K336,2. beträffande samarbetet mellanmyndigheteratt avslår motionerna 1998/99:K264, 1998/99:Ju901yrkande 6, 1998/99:Ju904 yrkande 9,1998/99:Ju917 yrkande 6 och 1999/2000:Ju906yrkande 6,3. beträffande skydd för poliser i offentligaregisteratt avslår motion 1999/2000:K311,4. beträffande meddelarskyddetatt avslår motion 1998/99:K216.Stockholm den 7 mars 2000På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), GöranMagnusson (s), (), KennethKvist (v), (), (),(), (), von derEsch (kd), (), Per (), (), (),(), () och ().