bet · GN01NU11 · 2000-04-27 00:00:00 — Bedömningar om ökade elpriser på är vanliga.Som exempel anges i propositionen att hargivit uttryck för sådana bedömningar i samband med en rapport till Klimat-kommittén.Bedömningarna av produktionskostnader, produktionsförmåga och inve-steringsbehov har skett efter gemensamma analyser av en expertgrupp, ivilken förhandlaren och företagen varit företrädda. Därmed torde enligtregeringen dessa frågor ha genomlysts och behandlats på ett sakligt ochbalanserat sätt.För staten, framhålls det i propositionen, har det varit en viktig principfrå-ga att förhandlingen om medverkan i uppgörelsen om ersättningtill har förts på affärsmässiga grunder. Om så inte hade varit fallet,hade ställning och därmed statens intressen som ägare till Vatten-fall allvarligt kunnat skadas. Det har enligt regeringen även varit viktigt förstaten att har behandlats skäligt, så att företaget och dess konkur-renssituation inte påverkas.I propositionen föreslås vidare att antar en lag om särskildaskattebestämmelser vid kärnkraftsavveckling. Lagen föreslås träda i kraft den1 och tillämpas på händelser som inträffat ellersenare. Förslaget innebär att ersättning som staten betalar ut för framtidainkomstbortfall skall vara skattefri om ersättningen beräknats netto efterinkomstskatt. Ersättning som betalas för framtida utgifter får tas upp tillbeskattning allteftersom beloppen betalas ut i stället för att det nuvärdesbe-räknade beloppet tas upp som intäkt. Om ett företag på grund av ett avtal omavveckling av kärnkraftverk skall sälja elkraft till ett pris som understigermarknadsvärdet eller produktionskostnaden, skall uttagsbeskattning inte ske.Överlåtelser av tillgångar eller upplåtelse av nyttjanderätt som betingas av etbeslut om avveckling av en reaktor skall inte föranleda några inkomstskatte-konsekvenser. Slutligen skall förvärv av fast egendom eller tomträtt, som ärett led i en kärnkraftsavveckling, vara befriat från stämpelskatt.MotionernaMed anledning av propositionen har fem motioner väckts. I fyra av dessayrkas avslag på propositionen, nämligen i motionerna 1999/2000:N22 (m),1999/2000:N23 (m), 1999/2000:N25 (fp) och 1999/2000:N26 (kd).Att avveckla säkra och miljövänliga kärnkraftsreaktorer är att tasteg mot en ekologiskt ohållbar utveckling, anförs det i motion 1999/2000:N23 (m). De direkta statliga kostnaderna för avvecklingen om totalt 8,3miljarder kronor är ett missbruk av skattemedel, hävdas det. Vidare lederstängningen av till betydande koldioxidutsläpp, vilket innebäratt därmed går emot intentionerna i internationella avtal om minsk-ningar av utsläppen av växthusgaser. Också utsläppen av svaveldioxid ochkväveoxider ökar, med följden att problemen - särskilt i - medförsurning och övergödning ökar, påpekar motionärerna.I motionen anförs härutöver att regeringens förslag innebär ett brott motbestämmelserna i den s.k. budgetlagen (1996:1059) om bruttoredovisning.Det finns enligt motionärerna inga hållbara skäl till varför en avveckling aven kärnkraftsreaktor skall behandlas skattemässigt på något annat sätt änandra exploateringar. Regeringen försöker, genom att använda en metod förnettoredovisning, att få den förtida avvecklingen att framstå som mindreutgiftskrävande än vad den i själva verket är, sägs det i motionen.Sammanfattningsvis yrkar motionärerna avslag på propositionen. De me-nar dessutom dels att avvecklingslagen skall upphävas, dels att beslutet omen stängning av skall rivas upp.I motion 1999/2000:N22 (m) anförs att statens kostnader för avvecklingeninte redovisas på ett överskådligt sätt. Enligt motionären borde det i proposi-tionen ha funnits en sammanställning över statens totala kostnader för av-vecklingen beräknad utifrån rimliga antaganden vad gäller elprisutvecklingoch minskade skatteintäkter för staten. Motionären riktar vidare kritik mot attskattebestämmelserna införs med retroaktiv verkan. Med hänsyn till att av-talet är komplicerat - och då inte minst i skattefrågan - går det enligt motio-nären inte att utesluta skattetvister mellan de berörda i avtalen; därför är defelaktigt med retroaktiva skatteregler.Kristdemokraterna är starkt kritiska mot regeringens handläggning av frå-gan om kärnkraftsavvecklingen, framhålls det i motion 1999/2000:N26 (kd).Riksdagens beslut om kärnkraftsavveckling togs utan att de ekonomiskaeffekterna var kända och trots avsaknaden av miljökonsekvensanalyser ochsamhällsekonomiska analyser. Enligt motionärerna har stängningen av Bar-sebäck 1 inneburit en försämring för elförsörjningen, industriklimatet, eko-nomin och miljön. Åtgärden saknar dessutom stöd hos det svenska folket,sägs det. Också i denna motion anförs att regeringen bryter mot sin fastslag-na princip om att statsbudgetens kostnader och inkomster i möjligaste månskall bruttoredovisas. Regeringens förslag innebär att utgiftstaket mister sinfunktion, menar motionärerna. De påpekar vidare att de föreslagna skattebe-stämmelserna inte står i överensstämmelse med de regler som gäller t.ex. förersättningar vid exproprieringar.I motion 1999/2000:N25 (fp) erinras om att också har motsattsig en förtida avveckling av kärnkraften. Även om motionärerna anser attdrabbad part skall ha ersättning i fall som detta, finner de ingen anledning atta ställning till enskildheter i propositionen. Förutom avslag på propositionenyrkar motionärerna på att i ett uttalande till regeringen skall fram-hålla att regeringens förslag är oförenligt med principerna om att statensutgifter skall redovisas brutto i budgetbehandlingen. Av kostnaden för av-vecklingen av på totalt 1,3 miljarder kronorkommer endast att redovisas som ökade utgifter underutgiftstaket. Resterande kommer att redovisas somminskade inkomster. Syftet från regeringens sida med denna nettoberäkningär, menar motionärerna, att undgå de effekter på utgiftstaket av det träffadeavtalet som en tillämpning av budgetlagen annars skulle medföra.I den femte motion som väckts med anledning av propositionen, motion1999/2000:N24 (mp), redovisas en motsatt uppfattning om kärnkraftsav-vecklingen. Motionärerna erinrar om att inställning innebär attvare sig kärnkraft eller fossila bränslen ryms inom ett ekologiskt hållbartsamhälle. Kärnkraften skall enligt motionärerna avvecklas genom en kombi-nation av lagreglering och ekonomiska styrmedel. När kärnkraften får betalasina verkliga kostnader kommer det att leda till att allt fler kärnkraftverksuccessivt prissätter sig ur marknaden med följd att de då kommer att stäng-as. Motionärerna menar vidare att den nuvarande avvecklingslagen har bris-ter, bl.a. genom att den inte tar tillräcklig hänsyn till säkerhetsaspekterna ogenom att den utgår från en drifttid för reaktorerna , vilket enligtmotionärerna inte är rimligt; i stället förordas att beräkningen av ersättningeskall baseras på en 25-årig drifttid.Det träffade avtalet om ersättning för avveckling av är, ansermotionärerna, ett belägg för att det blir mycket dyrt för staten att avvecklakärnkraftsreaktorer utan ekonomiska styrmedel och med den nuvarandeutformningen av avvecklingslagen. Enligt motionärerna har ochVattenfall gjort en mycket förmånlig förhandlingsuppgörelse med staten.Bland annat hävdar motionärerna att avtalet är baserat på en från kärn-kraftsindustrins synpunkt mycket optimistisk prognos över elprisets utveck-ling. Vidare är de framtida produktionskostnaderna av betydelse för ersätt-ningsberäkningen. Om det visar sig att ersättningen till Vattenfallblivit för hög har staten, med den avtalskonstruktion som valts, möjlighet attkompensera sig för detta genom krav på ökade inleveranser till staten, menarmotionärerna. De föreslår därför att i ett uttalande till regeringenskall klargöra att den del av ersättningen till som visar sig varaöverkompensation med hänsyn till verkligt utfall av elpriser och prooduk-tionskostnader skall återföras till staten genom ökade inleveranskrav påVattenfall.I motionen redovisar motionärerna vidare sin misstanke att det finns tak-tiska skäl bakom uppgörelsen: genom att träffa ett för staten dyrt avtal skulleregeringen vilja skapa en praxis som omöjliggör fortsatt avveckling av kärn-kraften. Det är därför viktigt att vederlägger denna misstankegenom att uttala att ersättningsbestämmelserna i det träffade avtalet inte skalfå ligga till grund för ersättningar vid kommande avvecklingar av kärnkrafts-reaktorer.Finansutskottets yttrandeFinansutskottet har i sitt yttrande (1999/2000:FiU2y) avgränsat sig till fråganom huruvida regeringens förslag står i överensstämmelse med budgetlagens(17 §) krav på att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovi-sas brutto på statsbudgeten. I yttrandet kommenteras denna fråga utifrån delsatt ersättningen för framtida intäktsbortfall skall vara undantagen från skatteplikt, dels att ersättningen till skall avräknas mot bolagets utdel-ning till staten.Att ett statligt bidrag är skattebefriat utgör i sig inte grund för att hävda askattefriheten är ett brott mot budgetlagens krav på bruttoredovisning - allraminst om skattebefrielsen är fastlagd i lag, konstaterar finansutskottet medhänvisning till vad som gäller beträffande t.ex. barnbidrag och studiebidrag.Givet det ingångna avtalet kan finansutskottet vidare inte finna att Vatten-falls tillfälligt begränsade utdelningskapacitet står i strid mot budgetlagensbestämmelser. Av betydelse i sammanhanget är också att ersättningen tillVattenfall redovisas öppet, att dess storlek är känd och att överföringen skerunder en tämligen . tillstyrker sålunda propo-sitionen i berört avseende och avstyrker aktuella motionsyrkanden.En motsatt uppfattning förs till torgs i en avvikande mening (m, kd, fp).Där framhålls att flera inslag i avtalet innebär att avsteg görs från de grund-läggande budgetprinciperna, som är viktiga att upprätthålla för att budgeteninte skall förlora sitt informationsvärde och för att inte tilltron till utgiftsom ett väsentligt budgetpolitiskt styrinstrument skall gå förlorad. I denavvikande meningen heter det avslutningsvis:Enligt vår mening är det helt uppenbart att utformningen av det av statenframförhandlade avtalet i mycket hög grad styrts av en önskan att dess ef-fekter på utgiftstaket skall bli så små som möjligt. Och förvisso har manlyckats med detta syfte när en ersättning i mångmiljardklassen inte något årökar de takbegränsade utgifterna med mer än . Men dettabudgettrixande sker till priset av en försvagad budgetprocess och en minskadtilltro till utgiftstaket.Skatteutskottets yttrandeI skatteutskottets yttrande (1999/2000:SkU7y) erinras om att regeringensförslag innebär att skattefrihet införs för ersättning som ett företag får enliavvecklingslagen eller på grund av avtal med staten om avveckling av kärn-kraft. Skattefriheten förutsätter att ersättningen har beräknats netto efterinkomstskatt. Ränta som kan utgå på ersättningen skall inte vara skattefri.För ersättningar som skall täcka framtida utgifter i samband med avveckling-en införs en regel som medför att sådana ersättningar - oavsett hur de be-handlas i bokföringen - vid beskattningen får tas upp som intäkt löpandeallteftersom beloppen betalas ut. Lagförslaget innehåller även ett antal be-stämmelser om beskattningen vid bl.a. överlåtelse av elkraft och av olikatillgångar i samband med omstrukturering på grund av ett beslut om kärn-kraftsavveckling. En särskild regel införs också om underlaget för räken-skapsenlig avskrivning liksom en regel om befrielse från stämpelskatt, om enreaktorfastighet förvärvas som ett led i en kärnkraftsavveckling.Lagen med de särskilda skattebestämmelserna föreslås, som tidigarenämnts, träda i kraft och tillämpas på händelser som inträffatsedan den 1 januari 1999, dvs. på händelser som inträffat innan lagstiftningenhar trätt i kraft. Enligt regeringen leder de föreslagna reglerna till att skatbelastningen för företagen i fråga blir lägre än enligt generella regler. Enretroaktiv tillämpning kommer därför inte i konflikt med förbudet mot retro-aktiv lagstiftning i regeringsformen (2 kap. 10 §), konstaterar skatteutskottetSkatteutskottet understryker att ett beslut om stängning av ett kärnkraft-verk är en i flera avseenden unik företeelse. Utskottet instämmer i regering-ens bedömning att det mesta talar för att en ersättning som betalas för attkompensera inkomstskattebortfallet för att en reaktor stängs och som beräk-nats netto bör vara skattefri. har inte heller i övrigt funnitanledning till några principiella invändningar mot regeringens förslag. Dockföreslår skatteutskottet en formell ändring av 17 § i lagförslaget när det gällhänvisningen till inkomstskattelagen (1999:1229). I fråga om hänvisningentill 18 kap. i denna lag bör hänvisning göras till 3-5 §§ (och inte till 13-22§§).I en avvikande mening (m, kd, fp) avstyrks propositionen i aktuell del ochtillstyrks motsvarande motionsyrkanden. Där anförs att det inte finns anled-ning - även om åtgärden att avstå från ett väl fungerande kraftverk kan be-tecknas som unik - att frångå de principer som gäller för alla andra företagvid den här typen av ingrepp i äganderätten. Det verkliga skälet till skattebe-frielsen, sägs det, är sannolikt att regeringen dels vill minska de synligakostnaderna för avvecklingen av kärnkraftsreaktorer, dels vill undvika attutgiftstaket överskrids. Sammanfattningsvis anförs att regeringens förslag tillsärskilda skattebestämmelser strider mot gällande principer och att allmännaregler i stället bör tillämpas i alla fall av så kvalificerade intrång i ägandeten som expropriation och liknande intrång innebär.Vissa kompletterande uppgifterBeslut av beslutade att lämna Ringhals AB:s förvärvav och Sydsvenska Värmekraftaktiebolagets förvärv avaktier i utan åtgärd.Tillstånd enligt kärntekniklagenFör innehav och drift m.m. av har olika tillstånd enligt dens.k. kärntekniklagen (1984:3) utfärdats till . Enligt avta-let skall Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget ansöka om tillstånd bl.a. attöverta dessa tillstånd. Aktuella ansökningar bereds av Statenskärnkraftinspektion (SKI).De skyldigheter som kärntekniklagen lägger på en tillståndshavare när detgäller att tillgodose lagstiftningens krav på kärnsäkerhet och på att det an-vända kärnbränslet omhändertas och slutförvaras på ett säkert sätt är mycketstränga. Centralt för bestämmelserna i lagen är att det finns en tydlig an-svarsbild hos den eller dem som bedriver kärnteknisk verksamhet.Enligt uppgift väntas SKI avge sitt yttrande i ärendet till regeringen i bör-jan av . SKI kommer att skicka ut ett förslag till yttrandepå remiss.Ytterligare information om avtaletPå utskottets uppdrag har sektionschef vid budget-kontor redovisat den principiella uppbyggnaden av avtalet mellan staten,och samt uppgifter om de förutsättningar och antagandensom de avtalade ersättningarna baseras på.Vidare har statens förhandlare och revisorn , Öhr-lings PricewaterhouseCoopers, inför utskottet lämnat kompletterande upp-lysningar om avtalet och förhandlingarna.Utskottets ställningstagandeInledningUtskottet kommer i det följande att inledningsvis behandla yrkandena i mo-tionerna 1999/2000:N22 (m), 1999/2000:N23 (m), 1999/2000:N25 (fp) och1999/2000:N26 (kd) om avslag på propositionen. Därefter behandlas i tvåavsnitt regeringens förslag jämte motioner angående dels godkännande avåtaganden för staten enligt avtalet, dels införande av särskilda skattebestäm-melser vid kärnkraftsavveckling. I det avslutande avsnittet tar utskottet uppyrkandet i motion 1999/2000:N24 (mp) om framtida överenskommelser omavveckling av kärnkraftsreaktorer.Frågan om avslag på propositionenUtskottet vill först erinra om att har beslutat () om stäng-ning av de två kärnkraftsreaktorerna i (varav den ena under vissaförutsättningar). Vidare har bemyndigat regeringen - med anled-ning av avvecklingen av - att träffa och genomföra för statenbindande avtal med och eventuellt andra parter som kan erfordras isamband med en överenskommelse om ersättning i form av pengar elleregendom som staten direkt eller indirekt förfogar över. Eftersom det nuträffade avtalet har tillämplighet även vid en stängning av harregeringen lagt fram förslag om godkännande av de åtaganden som följer avavtalet. Ett villkor för stängningen av sistnämnda reaktor är dock att bortfal-let av el kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskadanvändning av el, vilket skall ges möjlighet att pröva.Härutöver noterar utskottet att de framställda motionsyrkandena om avslagpå propositionen inte baseras på en analys av det träffade avtalet och deförutsättningar och antaganden som ligger till grund för de avtalade ersätt-ningarna. Avslagsyrkandena grundas i sak - och utan att tidigarebeslut om stängning av beaktas - på motionärernas upp-fattning att kärnkraftsproduktionen inte skall ställas av.Enligt utskottets mening finns det inte skäl för att ompröva 1997års avvecklingsbeslut. De motiv som låg till grund för beslutet om avställ-ning av kärnkraftverket i är alltjämt giltiga. Med hänsyn härtillavstyrker utskottet yrkandena om avslag på propositionen i motionerna1999/2000:N22 (m), 1999/2000:N23 (m), 1999/2000:N25 (fp) och1999/2000:N26 (kd).Godkännande av åtaganden för statenNär driftstillståndet för en kärnkraftsreaktor återkallas enligt avvecklings-lagen har tillståndshavaren och fastighetsägaren rätt till ersättning av statenför förlusten. Lagen ger parterna möjlighet att överenskomma om ersättning-en. Om parterna inte kan enas i ersättningsfrågan kan den slutligen avgörasgenom ett domstolsförfarande liknande det vid expropriationsmål.I den proposition som låg till grund energipolitiska beslut(prop. 1996/97:84) förordades att staten skulle förhandla med ägaren tillBarsebäcksverket om stängning av verkets båda reaktorer samt om ersätt-ningen i samband därmed. förordades främst därför attden bedömdes snabbare kunna leda till resultat som låg i de berörda parter-nas gemensamma intresse än vad en formell tillämpning av avvecklingslagenmed åtföljande domstolsförfarande skulle ha inneburit.I efterhand kan konstateras att förhandlingarna inte har medfört att stäng-ningen av har kunnat genomföras snabbare. Däremot innebärdet mellan parterna träffade avtalet rörande ersättningsfrågorna att dessa kanregleras snabbare i anslutning till stängningen, med minskad osäkerhet somföljd för de berörda. En domstolsprocess kunde ha blivit långvarig, och denosäkerhet rörande ersättningen som hade blivit följden därav kunde ha skadatparterna.Oaktat detta måste skäligheten i resultatet av förhandlingarna i ersättnings-frågan bedömas. Som vägledning för en sådan bedömning anges i proposi-tionen, som tidigare beskrivits, att ersättningen till för den överlna ägarandelen i kan uppskattas till ett värde som liggernågot lägre än värdet på den senast () kända överlåtelsen avandelar i kärnkraftverk. har elpriserna sjunkit relativt kraftigt se-dan då elmarknaden avreglerades.Avtalet är baserat på bedömningar av bl.a. elpriser samt produktionskost-nader, produktionsförmåga och investeringsbehov i sex kärnkraftsreaktorerunder perioden fram . Utskottet inser att sådana bedömningar ärkomplexa och förenade med osäkerhet, särskilt med hänsyn till den långatidsperiod som bedömningarna spänner över. Sammantaget har utskottet intefunnit anledning att invända mot resultatet av förhandlingarna i ersättnings-frågan. Därmed avstyrker utskottet det berörda yrkandet i motion 1999/2000:N24 (mp) om eventuell överkompensation till Vattenfall.I motion 1999/2000:N22 (m) hävdar motionären att statens kostnader föravvecklingen inte redovisas på ett överskådligt sätt i propositionen, och hanföreslår ett uttalande av i saken. Utskottet har svårt att förstå mo-tionärens synpunkt i denna del. I propositionen redovisas nämligen i tvåavsnitt dels statens direkta ersättningskostnader för avställningen av Barse-bäck 1 till följd av avtalet (s. 24), dels effekterna av avtalet vad gäller staframtida skatteintäkter (s. 38). Med åberopande av redovisningarna i propo-sitionen och redogörelsen i inledningen av detta betänkande för statens kost-nader för avställningen av avstyrks det aktuella yrkandet i nyss-nämnda motion.Med hänvisning till och med instämmande i vad finansutskottet anför i sittyttrande (se bilaga 2) avstyrker utskottet även yrkandet i motion 1999/2000:N25 (fp) om avtalets förenlighet med budgetlagens krav.Särskilda skattebestämmelser vid kärnkraftsavvecklingI fråga om regeringens förslag om särskilda skattebestämmelser vid kärn-kraftsavveckling hänvisar utskottet i första hand till vad skatteutskottet haranfört i frågan (se bilaga 3). I likhet med skatteutskottet anser näringsutskottet att det mesta talar för att en ersättning som betalas ut för att kompenserainkomstbortfallet för att en reaktor stängs och som beräknas netto bör varaskattefri. Med ett undantag har utskottet i övrigt inte funnit anledning tillnågon kommentar till den föreslagna lagen om särskilda skattebestämmelervid kärnkraftsavveckling. Som skatteutskottet påpekar bör hänvisningen ilagen (17 §) till bestämmelserna i inkomstskattelagen om värdeminsknings-avdrag avseende inventarier ändras till 18 kap. 3-5 §§.I motion 1999/2000:N22 (m) yrkas i denna del att inte skallmedge att skattereglerna tillämpas retroaktivt, dvs. från den 1 januari 1999.Utskottet vill med anledning av yrkandet återge vad Lagrådet har anförthärom i sitt yttrande:Såvitt Lagrådet kan överblicka, följer inte av den föreslagna lagen någonutvidgad skatt- och avgiftsskyldighet. Det förbud mot retroaktivt uttagandeav skatt eller statlig avgift som finns i 2 kap. 10 § andra stycket regerings-formen torde därför inte vara tillämpligt på lagen. Således möter det intenågot grundlagsmässigt hinder att i övergångsbestämmelserna föreskriva attlagen tillämpas på händelser som inträffat eller senare.Även skatteutskottet har kommit fram till denna slutsats. Med det sagdaavstyrker näringsutskottet det aktuella motionsyrkandet.Framtida överenskommelser om avveckling av kärnkraftsreaktorerI motion 1999/2000:N24 (mp) framställs också ett yrkande om ersättningsbe-stämmelser vid framtida överenskommelser om avveckling av kärnkraftsre-aktorer. Som tidigare redovisats anser motionärerna att avtalet beträffandeBarsebäcksverket är ofördelaktigt för staten, och de misstänker att regeringengenom att träffa ett för staten dyrt avtal vill skapa en praxis som omöjliggörfortsatt avveckling av kärnkraften.Det nu träffade avtalet gäller ersättningsfrågorna vid avveckling av Barse-bäck 1 och 2. Enligt energipolitiska beslut skall beslut om hur denfortsatta avställningen av kärnkraftsreaktorer skall genomföras fattas föreutgången av innevarande mandatperiod, dvs. Avta-let om ersättning i samband med stängningen av de två reaktorerna i Barse-bäck har - vill utskottet understryka - inte någon automatisk bäring påeventuella framtida överenskommelser om avveckling av ytterligare kärn-kraftsreaktorer. Ställningstagande i ersättningsfrågan får tas i anslutning tilframtida beslut om avställning av kärnkraftverk. Motion 1999/2000:N24(mp) avstyrks i berörd del med vad utskottet nu anfört. beträffande frågan om avslag på propositionenatt avslår motionerna 1999/2000:N22 yrkande 1,1999/2000:N23, 1999/2000:N25 yrkande 1 och 1999/2000:N26 (kd),res. 1 (m, kd, fp)2. beträffande godkännande av åtaganden för statenatt med bifall till proposition 1999/2000:63 i denna deloch med avslag på motionerna 1999/2000:N22 yrkande 2,1999/2000:N24 yrkande 1 och 1999/2000:N25 yrkande 2 godkännerde åtaganden för staten som följer av det avtal om ersättning i sam-band med stängningen av som fogats till proposition1999/2000:63 som bilaga 1, samt bemyndigar regeringen att vidta deåtgärder som behövs för att tillvarata statens intressen vid avtalets ge-nomförande och tillämpning,res.