bet · GN01KU20 · 2000-05-24 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas hand-läggning 1 Regeringens förhållande till m.m. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall granska stats-rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet harrätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regringsärendenoch de handlingar som hör till ärendena.Som underlag för den granskning som redovisas har utskottet haft atttillgå material som tagits fram av utskottets kansli och, på begäran av ut-skottet, av . Väsentliga delar av detta material redovisas ibilaga A 1.1.1-A 9.1.För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal ut-frågningar, alla offentliga. Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagaB 1-B 13.I det följande lämnas först en samanfattande redogörelse för det gransk-ningsarbete som ligger till grund för betänkandet och resultatet av gransk-ningen. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i betänkandetshuvudavsnitt. Därpå följer de reservationer och särskilda yttranden som harfogats till betänkandet.SammanfattningBehandlade frågorI detta betänkande behandlas den granskning som utskottet slutfört under1999/efter det granskningsbetänkande om allmänt admi-nistrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet somjusterades (1999/2000:KU10). Det nu föreliggande betän-kandet rör särskilda frågor som har anmälts till utskottet för granskning.Några granskningsanmälningar har ännu inte slutbehandlats. En gäller re-geringens underlåtenhet att agera för återkallande av tillstånd för krigsmate-rielexport i samband med Natos bombningar av våren 1999.Behandlingen av den granskningsanmälningen har uppskjutits till nästariksmöte. Två andra avser olika frågor i samband med Sydafrikasatsningen år1999. Meningen är att utskottet skall redovisa behandlingen av dessa tvågranskningsanmälningar i ett särskilt betänkande. Ytterligare fyra anmäl-ningar, som kommit in efter , kommer att behandlas i ettsenare granskningsbetänkande.Betänkandet inleds med ett avsnitt om vissa frågor som väsentligen rör re-geringens förhållande till . Där behandlas frågor om regeringensskyldighet att hålla underrättad om de utrikespolitiskaförhållanden, som kan få betydelse för riket, och att överlägga med nämndeni utrikesärenden av större vikt. Granskningen har genomförts med anledningav anmälningar som rört dels behandlingen av frågor om svensk medverkani humanitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtving-ande operationer i Kosovo, dels omständigheterna kring det svenska hand-landet i frågan om de bilaterala förbindelserna med . I samma av-snitt berörs kulturminister handläggning av frågan omflyttning av ledningen för till , statsrådetBritta Lejons beredning av ett förslag till ändring i lagen (1992:889) omofficiell statistik och finansminister handläggning av fråganom internationella kasinon.I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning avhandläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen har avsettnäringsminister handläggning av ett ärende om arbetsplanför en länsväg, diarieföringen av en EU-handling i ,beredningen av två propositioner, handläggningen av frågor om subventionerför digitalavkodare och om Industrifondens engagemang i AB.Under rubriken för förvaltningen m.m. behandlas i av-snitt 3 regeringens hantering av en ändring i anslagsförordningen, regering-ens ansvar för utövandet av utnämningsmakten och för chefstillsättningar,diarieföringen i av två skrivelser från generaldirektörenför samt en anmälan som berör regeringens förhållandetill revisionen m.m.I de följande avsnitten (3-9) behandlas vissa särskilda frågor, nämligenfrågor om upphandling, Telia-Telenor-affären, export av krigsmateriel,uttalanden av statsråd, statsrådens ansvar för regeringens beslut under dennuvarande samverkan mellan Socialdemokraterna, samt regeringens och statsrådens hantering av kronförsvaret år 1992.Vissa resultat av granskningenI ärendet om regeringens skyldigheter i fråga om anserutskottet att frågan om åtgärder mot var en sådan fråga av störrevikt att regeringen normalt sett borde ha överlagt med Utrikesnämnden.Åtgärderna har också överenskommits i anslutning till samarbetet inom EUpå ett sätt som inte förekommit tidigare. Med hänsyn till den tid som stodtillbuds får dock statsråden enligt utskottets mening anses ha haft fog för sinbedöming att överläggning med inte kunde hinnas med föreavgörandet att skulle ställa sig bakom det gemensamma åtagandet attvidta vissa politiska åtgärder mot . Eftersom bestäm-melserna i regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningarunder sådana omständigheter kan någon kritik enligt utskottets mening interiktas mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i detta ärende.Utskottet anser dock att regeringen bör uppmärksamma de problem som enbrådskande och informell beredning av samordnade utrikespolitiska ställ-ningstaganden innebär, särskilt med avseende på samarbetet inom Europeis-ka unionen. I detta sammanhang finns det också enligt utskottets meninganledning att uppmärksamma behovet av dokumentation av ställningstagan-den som görs. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristde-mokraterna, och liberalerna anför underlåtenheten att hålla underrättad inte varit för-enlig med bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen. Statsminister och utrikesminister handlande kan enligt derasmening inte undgå kritik. Ett särskilt yttrande har avgivits av de ledamötersom tillhör och liberalerna. De anför attFolkpartietoch i sakfrågan instämmer i att det var naturligt att Sverigeanslöt sig till den aktion som ett antal övriga EU-länder företog.När det gäller hur frågan om svenska insatser i Kosovo behandlats i har utskottet inte funnit anledning till någon anmärkning.Granskningen av ärendet om flyttning av ledningen för mu-seet har inte föranlett något uttalande av utskottet. Inte heller harutskottetfunnit skäl för kritik mot handläggningen av ärendet om ändring i lagen(1992:889) om den officiella statistiken eller ärendet om internationellakasinon.Utskottet har under granskningen av handläggningen av vissa regeringsä-renden m.m. funnit skäl att redovisa särskilda synpunkter endast i ett parfall. Det gäller diarieföringen av en EU-handling i ,som försenats genom något som utskottet betecknar som ett olycksfall iarbetet. Det gäller också den granskning som gjorts av statsrådet ansvar för Industrifondens engagemang i . mening är det angeläget att det införs rutiner iRegeringskansliet om information om anmärkningsvärda åtgärder inom ramenför verksamheten i sådana stiftelser där regeringen skall utsestyrelseledamöter eller har att ta ställ- ning till frågan om ansvarsfrihetför styrelsen. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet ochFolkpartiet liberalerna anför i en reservation i frågan om subventionerför digitalavkodare att kulturminister borde ha försäkratsig om att bolagen agerande inte stred mot vadkonstitutionsutskottet uttalat om användning av statliga medel för attsubventionera hushållens anskaffning av avkodare genom att se till attbolagen var medvetna om uttalandet och genom att bolagens affärsplanerinhämtades.Såvitt gäller regeringens ansvar för förvaltningen understryker utskottetmed anledning av granskningen av en ändring i anslagsförordningen(1996:1189) vikten av att berörda myndigheter ges klar och tydliginformation om förändringar som påverkar förutsättningarna för deras verk-samhet. I övrigt föranleder den granskningen inte något uttalande från ut-skottets sida.Beträffande regeringens utövande av utnämningsmakten och ansvar förchefstillsättningar ser utskottet positivt på den utveckling som ägt rum under1990-talet i fråga om andelen kvinnliga verkschefer. Den har stigit från 3tillca . Utskottet anser att det är synnerligen viktigt att regeringen efter-strävar en god framförhållning när det gäller utnämningsärenden. bör målet vara att beredningen av ett rekryteringsärende påbörjas iså god tid att olägenheter för verksamheten eller för berörda personer inteuppstår.När det gäller rekryteringen av svenskar till chefsposter inom EU:s institu-tioner blir uppgift framför allt att bevakaintressanta tjänster som utlyses internt eller externt och uppmärksammakvalificerade potentiella svenska kandidater om utlysningarna. Kandidaterföreslås på basis av samma kriterier som gäller för regeringens utövande avutnämningsmakten.De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet anför i en reservationangående regeringens utnämningspolitik att regeringens sätt att hantera ut-nämningsmakten inte är tillfyllest. I praktiken har enligt dessa ledamötersmening regeringen genom sin utnämningspolitik lagt grunden till ett systemdär en ny regering tvingas ompröva samtliga förordnanden som generaldi-rektörer eller annan myndighetschef. När det gäller förfarandet för nomine-ring av EU-kommissionär anser dessa ledamöter att något samrådsförfarandevärt namnet inte ägt rum mellan regeringen och övriga partier eftersom detendast fanns ett namnförslag då det stod klart att fick den s.k. mil-jöportföljen. Enligt dessa ledamöters mening bör, sedan det står klart vilkenportfölj som är aktuell, samrådsförfarandet ske helt förutsättningslöst medmöjlighet för partierna att lämna förslag på lämpliga personer.Vad gäller förordnandet av generaldirektör för utskottet att regeringen kunde ha fattat sitt beslut mycket tidigare.Regeringens dröjsmål var enligt utskottet obefogat. I ett särskilt yttrandeanför de ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet, Kristdemokraternaoch liberalerna angående frågan om förordnande av generaldi-rektör för att det finns skäl att understryka att just detfaktum att det var fråga om chefskapet för borde haföranlett regeringen att sköta beredningen med särskild omsorg. Även omRiksrevisionsverket inte formellt har någon annan ställning än andra myn-digheter finns det enligt vad dessa ledamöter anför skäl att särskilt betonabehovet av att värna verkets integritet.Två skrivelser från generaldirektör som levererades tillfinansminister i bostaden blev inte diarieförda vid . Utskottet konstaterar att föreskrifterna itryckfrihetsför-ordningen och sekretesslagen inte följts i dessa fall och att finansministerninte kan undgå kritik för det inträffade.Utskottets granskning har inte givit anledning till något uttalande om denstatliga revisionens ställning.Granskningen av vissa upphandlingsfrågor har visat på brister i skilda hän-seenden. I flera fall har brådska åberopats som skäl för att använda reglersom egentligen kan ses som undantagsregler. I några fall har tjänster köptsutan att ett regelrätt upphandlingsförfarande genomförts. Otillräcklig doku-mentation om vad som förekommit har också medfört att det finns oklarhetersom försvårar en bedömning i efterhand. Utskottet understryker starkt viktenav att upphandlingslagens bestämmelser följs inom . Rege-ringskansliets roll som föredöme för andra myndigheter gör enligt utskottetsmening detta särskilt viktigt.Granskningen har enligt utskottets mening inte givit underlag för att riktakritik mot näringsminister för hans hantering av affärenTelia-Telenor. Det är enligt utskottets mening dock möjligt att BjörnRosen- gren hade kunnat vidta åtgärder för att överbrygga vissameningsmotsätt- ningar om innebörden i det aktieägaravtal som slutitsmellan ägarna av de två bolagen. De ledamöter som tillhör Moderatasamlingspartiet, Kristdemokra- terna, och Folkpartietliberalerna anför i en reservation att regeringen måste anses ha haft enskyldighet att tillse att avtalet fullföljdes. I egenskap av statsråd ochchef för med ansvar för bl.a. struktur- och ägarfrågorhar det ålegat att vårda aktieägar- avtalet. Det kan hanenligt reservanterna inte anses ha gjort på ett tillfreds- ställande sätt.Han kan därför enligt dem inte undgå kritik för sin hantering avTelia-Telenor-affären.Anmälningen rörande export av krigsmateriel gäller dels huruvida rege-ringen från mottagit information enligt dekrav som ställs i ett samarbetsavtal mellan AB och avseendede indiska erfarenheterna av haubits 77 B, dels om den svenska regeringenunder förmedlat indiska erfarenheter till svenska myndigheter.Utskottet anser att den sekretessbelagda information som regeringen lämnatpå ett nöjaktigt sätt givit svar på utskottets frågor. Utskottet har intefunnit grund för konstitutionell kritik av regeringen.Utskottet har vid tidigare granskningar konstaterat att statsråd i likhetmed andra medborgare har rätt att göra uttalanden i skilda sammanhang.Vissa särskilda hänsyn kan dock behöva tas. Bland annat kan auktoritativauttalan- den av statsråd i enskilda fall skapa en risk för att densjälvständighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar ochförvaltningsmyndig- heter äventyras. Med anledning av ett uttalande avfinansminister om räntepolitik erinrar utskottetom att regerings- formen numera innehåller en särskild bestämmelse somskall tillförsäkra ett oberoende i fråga om bankens utövande avpenningpolitiken. Detta ger enligt utskottet anledning för statsråd att tasärskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne. Vadstatsminister yttrat i en radiointervju om Regeringsrättensmål om stängningen av kärn- kraftverket i har inte givitanledning till något uttalande. Inte heller ett yttrande av statsrådetIngegerd i frågestund har givit anledning till kritikfrån utskottets sida. Yttrandet gällde Folkbild- ningsrådets tilldelning avstatsbidrag till en folkhögskola.Med anledning av en granskningsanmälan angående statsrådens ansvar förregeringens beslut under den nuvarande samverkan mellan Socialdemokra-terna, och har utskottet gått igenom hurregerings- formens bestämmelser om regeringsbildning ochmisstroendeförklaring har tillämpats. Vidare har utskottet undersökt hursamarbetet mellan regeringen, och harorganiserats. Granskningen har inte för- anlett något uttalande frånutskottets sida. De ledamöter som tillhör Moderata samlingspartiet har iett särskilt yttrande anfört att det enligt deras mening är rimligare atten regering, efter ett betydande valnederlag och då den dittills följdasamarbetsstrategin överges, avgår, än att den i en sådan situation sitterkvar och därigenom lämnar utanför en sedvanlig prövning genomtalmannen av regeringens framtida inriktning och parlamentariska bas.Kronkrisen var enligt utskottet en händelse av mycket stor betydelseoch det är naturligt att hanteringen av krisen i efterhand blivit föremålför diskussion. Utskottet har emellertid vid årets granskning funnit attdet inte är en uppgift för att bedöma denationalekonomiska vär- deringar som låg till grund för de bedömningar somgjordes under krisen. Utskottet är inte heller berett att för sin delvidare granska frågan om rege- ringens eller enskilt statsråds hantering avkronförsvaret. Sådana konkreta uppgifter som skulle ge tillräckligaförutsättningar för att undersöka om det förekommit särskild informationfrån regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer före kronfallet har enligt utskottets mening inteframkommit. 1 Regeringens förhållande till m.m. 1.1 Regeringens skyldighet att överlägga med UtrikesnämndenÄrendenaUtskottet har granskat informationen till inom två skildaområden.I en granskningsanmälan, bilaga A 1.1.1, har tagits upp omständigheternakring regeringens handlande i fråga om de bilaterala förbindelserna medÖsterrike. Anmälaren ifrågasätter om inte regeringens handlande borde haföregåtts av överläggningar i Utrikesnämnden.Utskottet har till granskning också tagit upp frågan om informationen i om förfrågningar från bl.a. Nato om svensk medverkan i hu-manitära operationer eller förberedelser för deltagande i fredsframtvingandeoperationer i Kosovo. Enligt anmälan bilaga A 1.1.2 har dessa frågor intevarit föremål för information till eller överläggning i . hemställer att föranstaltar om en genomgångav hur dessa och angränsande frågor handlagts i och motbakgrund av denna prövar i vilken utsträckning som regeringen i sin hand-läggning kan anses ha uppfyllt regeringsformens krav.Gällande regler om UtrikesnämndenSom framgår av budgetpropositionen är handläggningen av utrikesärendenaen riksstyrelsefunktion bland andra och ansvaret för utrikespolitiken åvilar iförsta hand regeringen. Utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet moti-verar dock att försäkrar sig om en vidsträckt insyn däri och ettstarkt inflytande, vilket avspeglas bl.a. i reglerna på traktaträttens område(prop. 1973:90 s. 355).10 kap. 2 § regeringsformen innehåller bestämmelser om internationellaöverenskommelser. Regeringen får inte ingå för riket bindande inter-nationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om över-enskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftaseller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Regeringenfår inte heller i andra fall ingå för riket bindande internationell överenskom-melse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen är avstörre vikt. Om rikets intresse kräver det kan regeringen dock underlåta attinhämta godkännande men skall då i stället överlägga med Utri-kesnämnden.Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan fåbetydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erford-ras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandetöverlägga med nämnden, om det kan ske.Utrikesnämnden tillkom som ett led i den reform av regerings-form som genomfördes och genom vilken officiellt tillerkän-des medinflytande i utrikesfrågor. rådde perso-nalunion mellan nämnden och utrikesutskottet. I samband med att enkam-marriksdagen infördes hävdes personalunionen och antalet ledamöter inämnden minskades från sexton till nio. Därvid åberopades uppdragets sär-skilda förtroendekaraktär. I förarbetena till den nu gällande regeringsformenanförde departementschefen att det närmare samarbetet mellan regeringenoch i utrikesfrågor även i fortsättningen borde ske genom på samma sätt som dittills. regeringsform fanns bestäm-melser om i 54 §. I grundlagspropositionen 1973:90 (s.366) framhölls att det enligt den förhärskande uppfattningen, trots att lag-texten då endast talade om att rådplägning borde äga rum, förelåg en skyl-dighet för regeringen att rådpläga med nämnden i alla utrikesärenden avstörre vikt. Endast om rådplägning inte hanns med på grund av ett ärendesbrådskande natur fick regeringen enligt propositionens redovisning av gäl-lande rätt fatta beslut i saken utan att ha hört nämnden.I en studie av över praxis1937-1953 anförs att med utrikesärenden av större vikt torde i första handavses frågor som berör landets politiska orientering eller väsentliga försörj-ningsintressen. Vidare anförs att med den betydelse som utrikespolitikennumera har måste frågor av större vikt förekomma i en helt annan omfattningän . Enligt den doktrin som förelåg för nämnda studie ärden enda lagliga förutsättningen att förbigå när det förelig-ger ett "tvångsläge, beroende av tidsnöd".Med utrikesärenden menas enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90,s. 367) ärenden som angår rikets förhållande till främmande stater eller tillmellanfolklig organisation. Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 187)uttalade att även de utrikespolitiska sidorna av försvarspolitiken och han-delspolitiken omfattades av uttrycket "utrikespolitiska förhållanden".Utrikesnämnden består enligt 10 kap. 7 § regeringsformen av talmannensamt nio andra ledamöter som väljer inom sig. Utrikesnämndensammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att samman-kalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning iviss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller,om han har förfall, statsministern.Utrikesnämnden är ett rent samrådsorgan. Den fattar inga beslut.I ett yttrande till (se KU 1976/77:36) angåenderiks- dagens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen harutrikesutskottet erinrat om att ett flertal former för insyn ioch inflytande över utrikespolitiken hade vuxit fram utöver dem somuttryckligt föreskrivs i grundlagen. Det var enligt utrikesutskottet givetatt och utrikesutskottet hade centrala funktioner, meninformation i olika utrikespo- litiska frågor till förekom ocksåi en rad andra berednings- och samrådsformer, varigenom riksdagsledamöteroch de politiska meningsrikt- ningar de företräder kan få insyn i och utövapåverkan på regeringspolitikens utformning på utrikesområdet. Till dessainformella samrådsformer hörde enligt utrikesutskottet de s.k.partiledaröverläggningarna, som ofta ägnas åt brådskande utrikespolitiskaärenden. avstyrkte en motion om ställning i denutrikespolitiska beslutsprocessen där det framhölls att en strävan bordevara att skulle få behandla förhandlingsfrågor innan reellabeslut fattades. uttalade att motionsyrkandet syntes gåalltför långt i sin syftning genom att tilldela regeringen en utpräglatbunden roll vad gällde utrikespolitikens utövande. Konstitutionsutskottetfann inte anledning att inta en annan ståndpunkt till motionsyrkandet ifråga än utrikesutskottet.Tidigare granskning i frågan om regeringens skyldighet att informeraUtrikesnämndenI granskningsbetänkandet KU 1975/76:50 s. 36 behandlade utskottet fråganom viss skriftväxling mellan statsministern och premiärminister.Utskottet framhöll att kännetecknande för svensk utrikespolitik är det för-hållandet att bred politisk enighet råder om inriktningen i stort av de svenskasträvandena på detta område, t.ex. beträffande sådana grundläggande frågorsom neutralitetspolitiken och alliansfriheten. Ett mycket viktigt organ föröverläggningar i utrikespolitiska frågor är därvid där rege-ringen och representanter för kan komma till tals i en atmosfärgrundad på ömsesidigt förtroende och samarbete. Vidare framhölls att detåligger regeringen enligt regeringsformen att fortlöpande hålla Utrikesnämn-den underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse förriket och att överlägga med nämnden om det kan se. Den allmänna utgångs-punkten är sålunda att regeringen skall lämna information iviktiga utrikespolitiska frågor. I det aktuella ärendet hade upplysts om attUtrikesnämnden informerats och utskottet fann inte anledning att göra någotytterligare uttalande än i en diarieföringsfråga. Utskottet tog vid sammatillfälle upp frågan om hörande före ett regeringsbeslutrörande vissa restriktioner för import av skovaror. Utskottet erinrade om attbeslutet låg inom ramen för avtal med EG och inte heller innebarnågra principiella avsteg från landets allmänna handelspolitiska linje. Motden bakgrunden kunde enligt utskottets bedömning kritik inte riktas motregeringen för att den inte bedömt att ärendet krävde hö-rande. I en reservation (m) framhölls att det hade varit naturligt att ledamöter fått ta direkt del av brevväxlingen i fråga.Under våren 1991 granskade utskottet ett brev från statsminister till president i syfte att få en gisslan fri (bet.1990/91:KU30, s. 60). hade inte anledning utgå frånannat än att bre- vet redovisade tidigare intagna utrikespolitiskaståndpunkt i Mellan- östernfrågorna. Enligt utskottets mening hade detvarit en fördel om frågan om brevet anmälts för . Motbakgrund av de utomordentligt speciella förhållanden som rådde när detgäller gisslans situation m.m. ansåg emellertid utskottet att någon kritikmot regeringen inte var befogad. I en reservation (m, fp, c) ansågs attUtrikesnämnden i förväg borde ha underrät- tats om brevet.Våren 1994 togs i granskningen upp det förhållandet att samråd i inte ägde rum innan statsminister höll ett anförande påUtrikespolitiska institutet rubricerat och de baltiska länderna (bet.1993/94:30 s. 153). Från Statsrådsberedningens sida framhölls att det motbakgrund av tidigare uttalanden av statsministern ansetts att det skulle varahelt omotiverat att samråda i .