bet · GO01KU2 · 2000-09-21 00:00:00 — Granskning av vissa frågor i samband med regeringens Sydafrikasatsning Närmare om förbindelserna med Rikta genomfördes en svensk manifes-tation i . Manifestationen eller satsningen var avsedd att varaett led i den nya formen av bistånd som betecknas som partnerskap ochinnehöll satsningar inom många samhällsområden. Avsikten var att det isamband med manifestationen också skulle genomföras olika artistevenemang.Utskottet har granskat dels den s.k. Sydafrikasatsningens förhållande tillbiståndsmålen, dels upphandlingen av vissa tjänster i samband med satsning-en och dels vad som förekommit vid avvecklingen av förbindelsen med detanlitade konsultföretaget. Förberedelserna och organisationen inom Rege-ringskansliet har granskats i sammanhanget.Utskottet finner inte anledning att ifrågasätta att den del av satsningensom avsågs finansieras från biståndsanslaget är förenlig med biståndsmålen.Den s.k. artistsatsningen, som avsågs finansieras utanför statsbudgeten,har åsam- kat staten kostnader som ännu inte slutligt reglerats. Utskottetkonstaterar att dessa kostnader inte avses belasta biståndsanslaget.Utskottet kritiserar främst organisationen inom införsatsningen, som inneburit att ett sekretariat med exekutiva uppgifterplacerats administrativt inom , som enstyrgrupp under statssekreteraren i Statsrådsberedningen utan formellabeslutsfunktioner har haft en viktig roll i arbetet. Organisationen hargjort att beslutsordningen och ansvarsfördelningen inom Regeringskanslietblivit svår att följa. Upphand- lingen av tjänster inom satsningen harvisat brister, vilket även påtalats i tidigare utredningar i ärendet.Hanteringen av förbindelserna med det anlita- de konsultföretaget och denanlitade artistförmedlaren visar också i övrigt på brister. Dessa bristerhar lett till att oförutsedda betalningsanspråk riktats mot staten, ochavvecklingen av dessa fordringar har visat sig förenad med åt- skilligakomplikationer. Inför utskottet har det hävdats att dröjsmål med betalningfrån staten till konsultföretaget skulle vara orsakat av hänsyn tilluttalanden av statsministern. Utskottet har inte, så långthändelseförloppet gått att klarlägga, funnit belägg för att sådana hänsyntagits.Utskottet konstaterar att statsråden har ett övergripande politiskt ansvar förvad som händer i deras departement. Med hänvisning till det som redovisasom omständigheterna kring vissa delar av Sydafrikasatsningen kan enligtutskottets uppfattning statsministern och utrikesministern inte undgå kritik.Ledamöterna från m, kd, c och fp är i huvudsak ense med utskottsmajori-teten men har i en reservation även uttalat kritik mot statsministerns agerandei fråga om regleringen av det anlitade konsultföretagets fordringar. Reser-vanterna beklagar att det närmare händelseförloppet inte kunnat klarläggas.De anser att statsministern, genom att tidigt uttala att några ytterligare utbe-talningar från staten till Rikta inte skulle komma i fråga, ådragit sig ett an-svar för denna handläggning. De anser att handläggningen inneburit dröjsmålmed utbetalning till Rikta. Det sätt på vilket ärendet handlagts har enligtreservanterna sammantaget skadat företags och andras tilltro till staten somavtalspart.ÄrendetUnder tiden ägde den s.k. Sydafrikaveckan rum.Veckan ingick i en stor satsning på för att bygga ett hållbart, lång-siktigt och ömsesidigt partnerskap mellan länderna på så jämbördiga villkorsom möjligt. Satsningen byggde på medverkan från ett mycket stort antalsamhällsområden: inom stat och kommuner, näringsliv, folkrörelser ochfrivilligorganisationer, universitet och forskning, kultur och idrott.I Sydafrikasatsningen ingick ett besök av statsministern i spetsen för endelegation. I delegationen ingick även andra företrädare för regeringen ochför skilda samhällsområden.Inom ramen för satsningen hölls bl.a. idrottstävlingar och konserter, mo-devisning och matevenemang. Främst konsertarrangemangen kom att väckakritik i svenska medier. Den handelsmässa som ingick i satsningen möttesockså av viss kritik. Kritiken kom i den svenska rapporteringen att i storutsträckning skymma de centrala delarna av satsningen, som varit fram-gångsrika.Sydafrikasatsningen har föranlett två anmälningar till konstitutionsutskottet.I den ena anmälningen begärs att granskar- huruvida regeringens resa till faller inom ramen för det övergri-pande målet för fattigdomsbekämpning,-- huruvida det är förenligt med måluppfyllelsen att använda biståndsmedelför marknadsföring,-- huruvida bistånd har använts för att marknadsföra svenska produkter ochsvenska företag,-- huruvida bistånd har sammankopplats med försäljning och marknadsföringav svensk krigsmateriel.-I den andra anmälningen begärs att granskar Utri-kesdepartementets upphandling av tjänster i anledning av satsningen.Anmälningarna bifogas, bilagorna A.1 och A.2. Inriktningen av utskottets granskningOlika aspekter av Sydafrikasatsningen har, som redovisas närmare nedan,utretts av andra än . Utskottets granskning tar sikte påregeringens och enskilda statsråds ansvar.Konstitutionsutskottets granskningsärende avser satsningens förhållandetill de biståndsmål som fastställt, organisationen inom Regerings-kansliet inför satsningen samt förbindelserna med främst det anlitade PR-företaget inklusive upphandlingen av tjänster och hanteringen kring den s.k.betalningsgarantin. Detta innebär att utskottet har vidgat området för singranskning i förhållande till vad som angivits i anmälningarna.Föreliggande utredningsmaterialAmbassadören fick i uppdrag av Utrikes-departementet att bl.a. analysera om upphandlingar inom ramen för projektetskett på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med reglerna. Uppdraget redo-visades i en promemoria till utrikesministern.F.d. ordföranden i Regeringsrätten fick den 3 december1999 uppdraget att som särskild utredare granska omständigheterna kringSydafrikasatsningen. Uppdraget redovisades i en rapport till utrikesministernden 15 mars 2000.Riksdagens revisorer beslutade på förslag av () att granska regeringens Sydafrikasatsning. Syftet varatt granska om satsningen överensstämmer med mål för biståndettill samt hur lagen om offentlig upphandling tillämpats. Riksdagensrevisorer beslutade att överlämna sin granskningsprome-moria till och regeringen.De nämnda rapporterna har ingått i underlaget för konstitutionsutskottetsgranskning. Inom utskottets kansli har också funnits tillgängliga huvuddelenav de handlingar som revisorer samlat in i ärendet.Yttranden och promemorior i ärendet har inhämtats från Regeringskansliet.Sådana yttranden och promemorior återfinns i bilagorna A 3, A 4, A 9 ochA 10. tidiga yttranden i ärendet innehåller i sig ett stortantal bilagor, vilka har uteslutits här.Utskottet har hållit offentliga utfrågningar med statsmi-nister , utrikesminister , statssekreteraren i Stats-rådsberedningen , politiskt sakkunnige i Statsrådsberedning-en , expeditionschefen i Dag Klackenberg,tidigare kanslirådet i och ambassadörenFinn , som chef för , samt med Sidas generaldi-rektör , Riktas styrelseordförande och t.f. verkställande direk-tör , Riktas tidigare verkställande direktör , artist-förmedlaren och advokaterna , som rekonstruk-tör i Riktas företagsrekonstruktion, och . , Dag Klackenberg och Finn har hörts vid tvåtillfällen. Vid utfrågningarna lämnade uppgifter refereras i betänkandet i deavsnitt där respektive uppgifter hör hemma. Under rubriken vidutfrågningar med namn på utfrågad person som underrubrik återges endastuppgifter som härrör från respektive person. Protokoll över utfrågningarnaåterfinns i bilaga B. och har också lämnat in handling-ar, liksom och . och brev finnsintagna som bilagorna A 7 och A 8.Förutvarande konsulten hos Rikta har avböjt att medver-ka i utfrågning hos utskottet.Utskottet har haft tillgång till kopia av tingsrätts akt i ärendeom företagsrekonstruktion för (dnr Ä 16270-99).Utskottet konstaterar, i likhet med tidigare granskare, att de olika delarna iärendet griper in i varandra på ett sådant sätt att upprepningar inte kan und-vikas.Magnus har i sin utredning konstaterat att det i registret hos Patent-och registreringsverket finns flera bolag i vars firma ingår "MEP" och attMagnus ofta använt sig av ett icke-svenskt firmanamn "(Pty) Ltd". har använt samlingsnamnetMEP. talar huvudsakligen om , ävendå uppgifterna avser verksamhet som skulle ske genom något företag medhans namn eller MEP.Presentation av SydafrikasatsningenI regeringsförklaringen nämnde statsministern att en särskildsatsning för att kombinera bistånd och ekonomiskt samarbete under 1999skulle göras i Sydafrika.Satsningens förhistoria och genomförande redovisades av statsministern iriksdagens kammare . Följande beskrivning bygger ihuvudsak på denna redovisning.Syftet bakom satsningen var enligt statsministern att bygga ett hållbart,långsiktigt och ömsesidigt partnerskap mellan ett land i och ett i Eu-ropa och att göra det på så jämbördiga villkor som möjligt. Idén föddes ibörjan av 1998 i samtal mellan honom och Sidas generaldirektör samt i ljusetav ständiga kontakter med och behandling avregeringens Afrikaskrivelse. Principen om partnerskap hade i skrivelsenangivits som central för ett modernt och förnyat utvecklingssamarbete.Statsministern presenterade avsikten om en bred samhällelig satsning närhan träffade Sidas personal . gjorde dåvarande vice-presidenten ett officiellt besök i och sade att Sydaf-rika välkomnade idéerna. Ett sekretariat inrättades i UD med en styrgrupp avintressenter i och statliga myndigheter. Samma sak skeddei . President lyfte fram vikten av satsningen vid sitt sista besök som president.Satsningen koncentrerades till , så att olika inslag skulle kom-plettera varandra. Bredden var stor och medverkan från snart sagt alla sam-hällsområden gällde.Statsministern ledde den officiella delegation om cirka tio personer sombesökte under Sydafrikaveckan. I delegationen ingick också nä-ringsminister och socialminister . Vid sidanav denna delegation beräknades drygt 600 svenskar delta i manifestationenpå fem olika platser i . Ca 300 arbetade i olika enskilda organisa-tioner, biståndsorganisationer och folkrörelser, 200 var engagerade i kulturoch sport och drygt 100 var svenska företagare.De politiska kontakterna koncentrerades till stats-, social- och näringsmi-nisterbesöken, och dessutom deltog statssekreteraren hos jämställdhetsmi-nistern. En överenskommelse slöts om fördjupade kontakter genom en bilate-ral kommission under ledning av vicepresidenten och vice statsminis-ter . Man skulle bl.a. arbeta vidare med svenskt stöd tillSydafrikas medling och demokratifrämjande i Afrika.En debatt hölls i om hur mellanfolkligt utbyte bäst vidareut-vecklas. Företrädare för folkrörelser, universitet, forskning och kulturlivträffades i ca 30 seminarier om olika samhällsfrågor.På kulturens område manifesterades ett utbyte i form av teater, foto, dans,populärmusik, författarträffar och jazz. På idrottens område hölls matcher iungdoms- och landslagsfotboll samt rugby och gatuhandboll.Inom partnerskapet kring handeln och industrin hölls en expo i Johannes-burg, där över 110 svenska företag ställde ut, utöver fackförbund och bi-ståndsorgan. I näringslivsdelegationen deltog 25 företag. Genom att svenskaföretagare fanns på plats gavs möjligheter till samtal mellan dem och sydaf-rikanska entreprenörer. Sida inrättade en svensk-sydafrikansk partnerskaps-fond för riskkapital åt mindre sydafrikanska företag.Det fackliga engagemanget fann nya former. Metall deltog i flera sam-manhang med en betydande grupp, liksom , LO och TCO.Seminarier hölls med sydafrikanska fackliga företrädare inom gruvindustrin.De handlade om arbetarskydd och fackligt arbete.Vänortsavtal - med , med Oskars-hamn och med - var en annan del av satsningen.Seminarier hölls kring frågor som offentlig service, arbetsmarknad och eg-nahemsfinansiering med deltagare från kommuner och provinser i Sydafrikaoch grannländerna.Redan i inledningen av statsministerns besök gav svenska medier storuppmärksamhet åt att artistevenemangen i samband med satsningen miss-lyckades.Kronologi för Sydafrikasatsningen i granskade delarKronologin innehåller uppgifter om händelser som presenteras närmare isenare delar av betänkandet.1998AprilPlaneringen av Sydafrikasatsningen påbörjas.NovemberTidpunkten för satsningen bestäms till november 1999.Ett projektsekretariat - - tillsätts.27 novemberFörsta möte med den s.k. styrgruppen.17 decemberHögst avsätts till kostnader för Sydafri-kasekretariatet.1999JanuariMagnus kontaktas.25 februariAnbudsförfrågan avseende en informationsstrategi förgenomförandet av satsningen sänds till tre företag. An-budstiden går ut den 2 mars 1999.15 marsBeslut att anta Riktas anbud "såsom varande det sombäst uppfyller angivna kriterier samt det ekonomisktmest fördelaktiga".19 marsAvtal tecknas med Rikta om fas 1 av informationsstra-tegin. Uppdraget är "att utarbeta en informationsstrategiför svensk satsning visavi ". Arvo-de skall utgå med högst samt ersättning förtvå resor till majUtbetalning till Rikta av . Faktura 1999-04-27avseende informationsstrategi enligt avtal och kostnaderför hotell m.m.27 majRegeringen avsätter till Sydafrika-satsningen genom ändring av regleringsbrevet för Sida.14 juniAvtal tecknas med Rikta om fas 2 av informationsstra-tegin. Uppdraget är att ansvara för att det samlade upp-draget enligt en kommunikationsplan leds, genomförsoch följs upp enligt de förutsättningar och ramar sompreciseras i planen. Det samlade arvodet anges till högst8 om samtliga tjänster avropas. Avtaletsgiltighetstid anges till den 26 maj 1999-den 31 januari2000.24 juniUtbetalning till Rikta av . Faktura för konsultarvode enligt avtal och två resortill Sydafrika.21 juliUtbetalning till Rikta av . Faktura "A conto enligt överenskommelse gällande arenor,konserter och artister".Enligt senare uppgift var anledningen till utbetalningenatt behövde likvida medel för att kunnaarbeta vidare.14 septemberDet s.k. tilläggsavtalet tecknas med Rikta. Genom avta-let åtar sig Rikta att även ansvara för genomförande avolika evenemang inom projektet.Enligt Finn hade överenskommelsen träffats redanunder sommaren 1999.14 septemberUtbetalning till Rikta av . I utbetalningsor-dern betecknas beloppet "Förskott/MEP". Beloppet skalltillsammans med det a conto utbetaladebeloppet () täcka det likviditetsbehov somangivits i tilläggsavtalet.27 oktoberUtbetalning till Rikta av exkl. moms. Fak-tura för konsultarvode avseende september.8 novemberUtbetalning till Rikta av . Faktura "Ersättning enligt överenskommelse för förskottsbe-talningar till resebyrå, MEP och Nordic Ar-tist". Utbetalningsorder med bokföringstexten "Riktaförskott".I ett särskilt beslut hade antecknats "Underhänvisning till Rikta Kommunikation AB:s underlagdaterade samt får härmed be-kräftas att departementet genom dess Sydafrikasekreta-riat accepterar ett förskott om 000 000 för ge-nomförandet av de aktiviteter som finns preciserade inämnda underlag. "16 novemberUtbetalning till Rikta av . Utbetalningsordermed bokföringstexten "Moms/ se närslutet underlagdaterat 991108". Till ordern var fogat beslutet om utbe-talning av 5 miljoner kronor.17 novemberUtbetalning till Rikta av . Faktura "Förskottsbetalning enligt överenskommelse till NordicArtist avseende tribute". Utbetalningsorder medbokföringstexten "Rikta förskott/abba".20-28 november"Sydafrikaveckan". Artistsatsningen inleds med enkonsert med praktiskt taget utan någon publik.21 novemberStatsministern inviger Sydafrikasatsningen.22 novemberEn förluståterförsäkring, den s.k. garantin, motsvarandedrygt i svensk valuta ställs ut till Riktaav /Finn Alton.22-25 novemberPressmeddelanden från Rikta av innebörd att Rikta tarpå sig ansvar för artistsatsningen och dess misslyckande.25 novemberSammanträde på UD med företrädare för departementetoch för Rikta.25 novemberExpeditionschefen i UD Dag Klackenberg får av utri-kesministern till uppgift att slutreglera de fordringar somuppstått i samband med Sydafrikamanifestationensartistevenemang.Ambassadören får av utrikesministern iuppdrag att utreda vissa frågor i samband med Sydafri-kasatsningen.28 novemberSydafrikaveckan avslutas.2 decemberStatsministern informerar i kammare omSydafrikaresan.2 decemberRikta ansöker hos tingsrätten om företagsrekonstruktion.2 decemberPresskommuniké från Rikta av innebörd bl.a. att rege-ringen valt att genom utebliven betalning försätta före-taget i betalningssvårigheter samt att frågan diskuteratsmed statsministern.2 decemberPressmeddelande från om bl.a. relationerna tillRikta.6 decemberBeslut om företagsrekonstruktion avseende Rikta. Ad-vokaten förordnas till rekonstruktör.6 decemberUlla Ströms utredning överlämnas till Utrikesdeparte-mentet. Utredningen avser endast upphandlingsfrågor.9 decemberRegeringsbeslut om en arbetsgrupp inom UD underledning av för att slutreglera de eko-nomiska förhållandena i samband med regeringensmanifestation i Sydafrika.9 decemberPressmeddelande från Rikta med rubriken . UD:s presschef kon-taktas av TT och dementerar delvis meddelandet.10 decemberUtbetalning till Rikta av . Betalningen avserkonsulttjänster enligt avtalet (huvudavtalet)med avräkning av tidigare utbetalningar och27 oktober.15 decemberF.d. regeringsrådet får UD:s uppdragatt utreda vissa frågor i anledning av regeringens Sydaf-rikamanifestation.21 decemberDepartementsöverenskommelse undertecknas som löserfrågan om hur betalningen till Rikta och övriga ford-ringsägare skall finansieras.200015 marsMagnus överlämnar sin utredning till utrikes-ministern.10 aprilUtbetalning av . "Betalning enl. garanti till Rikta inkl. Fnr 11332".Förberedelser och organisation inom införsatsningenBestämmelser om organisationFör beredning av regeringsärenden skall det enligt 7 kap. 1 § regeringsfor-men finnas ett regeringskansli, i vilket det ingår departement för skilda verk-samhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Stats-ministern utser bland statsråden chefer för departementen.Vid regeringssammanträden är enligt 7 kap. 5 § regeringsformen departe-mentschefen föredragande i ärenden som hör till hans eller hennes departe-ment, men statsministern kan förordna att ett ärende eller en grupp av ären-den som hör till ett visst departement skall föredras av ett annat statsråd ändepartementschefen.Bestämmelser om arbetet i finns i förordningen(1996:1515) med instruktion för , nedan benämnd instruk-tionen samt i arbetsordningar som beslutas av . Här lämnasen redovisning för vissa regler i instruktionen och i den gäl-lande föreskrift med arbetsordning för Utrikesdeparte-mentet (UF 1999:1).Regeringskansliet har enligt instruktionen till uppgift att bereda rege-ringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verk-samhet.Departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i de-partementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnandeenligt 7 kap. 5 § regeringsformen skall föredras av ett annat statsråd ansvarardock det föredragande statsrådet.Departementschefen skall enligt 31 § instruktionen föreskriva eller för sär-skilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefs-tjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetetmellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet.Ärenden som inte behöver avgöras av departementschefen får avgöras avett annat statsråd eller av en tjänsteman i Regeringskansliet.Statssekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättsche-ferna är chefstjänstemän i departementen. I Statsrådsberedningen (SB), Utri-kesdepartementet (UD), och finnsäven andra chefstjänstemän.Statssekreteraren är den som närmast under departementschefen och övri-ga statsråd i ett departement leder arbetet inom departementet. I Utrikesde-partementet har kabinettssekreteraren denna uppgift. Statssekreteraren ochkabinettssekreteraren skall främst svara för planering och samordning i de-partementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över attarbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen.Chefstjänstemännen skall biträda departementschefen och övriga statsråd idepartementet med planering och andra arbetsuppgifter i departementet. Deskall även biträda med att samordna verksamheten i departementet, inomRegeringskansliet och i förhållande till andra samhällsorgan. De skall vidarebiträda med arbetsledningen.I departementen skall det finnas huvudmän för olika sakområden. Varjehuvudman skall inom sitt sakområde ansvara för planering och samordningsamt för ärendenas behöriga gång. Huvudmannen skall vidare hålla departe-mentschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänstemännen under-rättade om arbetets gång och för dem anmäla frågor som är av principiellbetydelse eller annars av större vikt. Huvudmannen skall följa de direktivsom chefstjänstemännen ger och även i övrigt samverka med dessa och medde andra huvudmännen.Det ankommer på att ge de ytterligare föreskrifter somkan behövas för kansliets organisation och formerna för dess verksamhet.Enligt sin arbetsordning är organiserat i bl.a. enheter.Enligt samma bestämmelse är vidare ett knutet till departe-mentet. En enhet är Afrikaenheten (AF). AF svarar för ett sakområde somavser frågor som gäller länderna i söder om och utvecklings-samarbete med länder i regionen. utvecklings-samarbete (IC) svarar för bl.a. övergripande utvecklings- och biståndspolitis-ka frågor och har samordningsansvar för biståndsbudgeten.Varje enhet leds enligt arbetsordningen av en enhetschef. Enhetschefen harhuvudmans ansvar för sitt sakområde enligt 28 § instruktionen. Chefen för enenhet, vars sakområde eller ansvarsområde berörs av ett ärende som hand-läggs utanför enheten, skall svara för att enheten lämnar behövligt biträde vidärendets handläggning.Organisationen inför SydafrikasatsningenAv tillgängliga handlingar och uppgifter vid utfrågningar framgår följande.Frågan om en Sydafrikasatsning togs upp till beredning under sommaren1998 i Statsrådsberedningen. Efter diskussioner med Statsrådsberedningenfattades inom ett beslut att inrätta ettprojektsekretariat för den särskilda satsningen på /södra . Enligt de överväganden som antecknats inför beslutet hade diskussio-ner med Statsrådsberedningen resulterat i att projektsekretariatet borde ledasav en senior person på heltid som UD finansierade och även bemannade ochatt detsamma gällde en assistent.Sekretariatet bestod inledningsvis av en chef, en projektsekreterare och enassistent. Regeringen förordnade i beslut Finn Altontill ambassadör med uppgift att leda sekretariatet. I beslutet anges attsekreta- riatet är knutet till Afrikaenheten (AF).Till sekretariatet knöts en s.k. styrgrupp. Styrgruppen höll ett konstituerandemöte . Statssekreteraren i Statsrådsberedningen LarsDanielsson var ordförande i gruppen. Andra representanter i gruppen komfrån , Statsrådsberedningen, Sida, samtSvenska institutet. Närings- och Socialdepartementen medverkade i slutske-det efter att respektive minister engagerats i satsningen. Vid ett styr-gruppsmöte fastslogs angående ansvarsfördelningen att det rörde sig om engemensam satsning av , , och , och att var och en av dessa huvudaktörer skulle bära sina egnakostnader för planering och genomförande.Styrgruppen var en öppen grupp, dvs. ledamöterna kunde vid behov ta medsig medarbetare eller andra personer i diskussionerna. Vid mötena fördesminnesanteckningar, men inga protokoll som godkändes av styrgruppen.Vid styrgruppens konstituerande möte konstaterades att budgetmedel försekretariatets "interna" verksamhet (resor, representation, vissa arvoden ochkonsultkostnader) skulle täckas genom medel från UD/IC:s utredningsanslag.Den 17 december 1998 avsatte regeringen högst från an-slaget för Biståndsverksamhet (A1) under anslagsposten Övrigt (A1.3), del-posten Utredningar m.m. (A1.3.3) för att täcka kostnader för Sekretariatet förSydafrikasatsningen.