bet · GN01NU12 · 2000-05-30 00:00:00 — 1999/2000NU12ÄrendetI detta betänkande behandlasdels proposition 1999/2000:72 om ny naturgaslag,dels tre motioner som väckts med anledning av propositionen,dels fyra motioner från allmänna motionstiden.Skrivelser i ärendet har inkommit från , och . Vidare har synpunkter inför utskottet läm-nats av företrädare för , , Naturgasoch Kemikontoret. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ny naturgaslag, föranledd av ettEG-direktiv. Lagen syftar till att öka konkurrensen på gasmarknaden ochskapa en inre marknad för naturgas. Samtliga motioner i ärendet avstyrks avutskottet.I enlighet med regeringens förslag anser utskottet att koncession skall be-viljas endast om det är lämpligt från allmän synpunkt. Lämplighetsprövning-en syftar främst till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningarbyggs, dvs. att anläggningar byggs där det redan finns tillräcklig över-förings-, distributions- eller lagringskapacitet. Strävan är att åstadkomma enså lämplig infrastruktur som möjligt på naturgasområdet. I en reservation (m,kd, fp) framhålls att det är väsentligt att den som ansöker om koncessionskall kunna visa att ledningen inte leder till ökade koldioxidutsläpp. I enannan reservation (mp) anförs att en ny fossilgaslagstiftning måste utformasså att möjlighet finns att avslå tillståndsansökningar med hänvisning tillallmänna energipolitiska hänsynstaganden, främst energipolitiska mål ochriktlinjer beslutade av riksdagen.Initialt är det kunder som har naturgaseldad kraftproduktion samt slutför-brukare som förbrukar mer än naturgas ochförbrukningsställe, som skall få möjlighet att fritt välja gasleverantör. Mark-naden skall dock öppnas helt så fort det är praktiskt möjligt med hänsyn tillde avtalsbindningar som finns på naturgasmarknaden i . Senast den 1januari 2006 skall marknaden öppnas för samtliga kunder. I en reservation(m) krävs att marknadsöppningen skall omfatta de kunder som har en årsför-brukning om naturgas. I en annan reservation(kd, fp) anförs bl.a. att den nya lagen även bör omfatta transport av biogas.Utskottet anser att verksamheten med överföring av naturgas och lagringav naturgas för annans räkning skall redovisas skild från annan verksamhetså att alla former av korssubventionering förhindras. I en reservation (m, kd,fp) föreslås att lagen förtydligas så att all form av korssubventionering mot-verkas.Inledningsvis i betänkandet behandlar utskottet ettantal motioner om naturgasens roll i det svenskaenergisystemet. Utskottet hänvisar i den frågan tilltidigare ställningstaganden från sida.Dessa innebär bl.a. att det inte är aktuellt med enstorskalig introduktion av naturgas eller en nynaturgasledning genom . I en reservation (m,kd, fp) sägs att etableringen av en naturgasledninggenom direkt skulle motverka intentionernai Kyotoöverenskommelsen. I en annan reservation(mp) hävdas det att strävan bör vara att så snabbtsom möjligt övergå till förnybara energikällor. I proposition 1999/2000:72 föreslås att antar regeringens förslagtill1. naturgaslag,2. lag om ändring i ,3. lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar,4. lag om ändring i ellagen (1997:857).Lagförslagen återges i bilaga. De motioner som väckts med anledning av proposition 1999/2000:72 ärföljande:1999/2000:N38 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av ett tydliggörande av bestämmelserna och villkoren förimport av naturgas,2. att beslutar att koncessionsplikt av ansvars- och miljöskäläven skall införas för ledning inom hamn- eller industriområde samt förnaturgaslager,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en utredning av frågan om icke koncessionspliktiganät för anslutningar till hushåll och företag,4. att beslutar att den som ansöker om koncession skall visa attledningen inte leder till ökade koldioxidutsläpp,5. att som sin mening ger regeringen till känna att lagen bör om-fatta transport av alla slags gaser för energiproduktion, således även biogas,6. att beslutar att naturgaslagen skall ges sådan lydelse att detblir omöjligt att ansluta en distributionsledning till annat företags distribu-tionsledning om leveransen är avsedd att ske till kund som inte är berättigad,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att lagförslaget kompletteras med en definition avkraftvärme,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att återkomma med en definition av betydelsen av begreppetlämplig från allmän synpunkt,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att tillsynsmyndigheten även ges i uppdrag att utöva tillsyn överdrift och underhåll,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att lagen tydliggörs så att all form av korssubventionering und-viks.1999/2000:N39 av Per m.fl. (m) vari yrkas att antarnaturgaslagen med den ändring vad gäller marknadsöppningen som föreslås imotionen.1999/2000:N40 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förhandling med Energistyrelsen i ,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om omförhandling av take or pay-kontrakt.De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här är följande:1999/2000:N228 av m.fl. (m) vari yrkas21. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en storskalig fossilgasintroduktion i Sverige.1999/2000:N245 av m.fl. (m) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ytterligare tillförsel till av naturgas.1999/2000:N311 av och () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen an-förts om naturgasanvändning.1999/2000:N350 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en ny fossilgasledning genom inte bör byggas,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att fossilgasen ersätter biobränslen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ny nationell fossilgaslagstiftning. Naturgasens roll i det svenska energisystemetBakgrundUtskottet har vid tidigare tillfällen behandlat naturgasens roll i det svenskaenergisystemet. angav vissa förutsättningar för introduk-tion av naturgas i (prop. 1978/79:115, bet. NU 1978/79:60). Riktlin-jer för genomförande av det s.k. godkändes av år1980, liksom ett avtal mellan regeringarna i och om natur-gassamarbete (prop. 1979/80:170, bet. NU 1979/80:70).Våren 1986 godkände regeringens föreslagna riktlinjer för na-turgasverksamhet (prop. 1985/86:91, bet. NU 1985/86:18) med innebördbl.a. att verksamheten skall bedrivas på kommersiell grund. I samband medriksdagens energipolitiska beslut (prop. 1987/88:90, NU1987/88:40), liksom i det energipolitiska betänkandet (bet.1988/89:NU25), framhöll utskottet att naturgas kan bli ett intressant alterna-tiv i svensk energiförsörjning. Naturgasens roll måste dock avgöras av desskonkurrenskraft i förhållande till övriga tillgängliga energislag. Vidare fram-höll utskottet att inköp av gas skall verkställas enligt strikt kommersiellaprinciper.Senast utskottet behandlade frågan om naturgasens roll i det svenska ener-gisystemet var (bet. 1998/99:NU8). Då konstaterade utskottet attäven om naturgasen är det minst miljöstörande fossila bränslet är det inteaktuellt med en storskalig introduktion av naturgas eller en ny naturgasled-ning genom . Däremot kan det befintliga naturgasnätet utnyttjaseffektivare, ansåg utskottet.MotionernaI motion 1999/2000:N311 (s) pläderar motionärerna för en fortsatt introduk-tion av naturgas i . På så sätt skulle, menar motionärerna, en stor delav de klimat- och miljöproblem som eldningsolja orsakar kunna reduceras.Moderata samlingspartiet motsätter sig i motion 1999/2000:N228 en stor-skalig fossilgasintroduktion i . Ett ledningsnät genom förut-sätter avtappning och ett betydande utnyttjande av gasen i Syd- och befolkningstäta områden. En sådan storskalig gasintroduktion skul-le, framhåller motionärerna, snabbt slå ut biobränsleanvändningen i kraft-värme- och fjärrvärmeproduktion. En ökad gasanvändning kommer endasttill en del att ske på bekostnad av andra fossila bränslen. Motionärerna fram-håller vidare att utöver miljöaspekterna är en uppbyggnad av ett gasnät ut-omordentligt kapitalkrävande. Motionärerna känner därför farhågor för att ettbetydande investeringsutrymme skulle intecknas för att bygga upp en dubbelinfrastruktur i form av gasledningar bredvid elledningarna.I motion 1999/2000:N245 (m) sägs att naturgasen betyder mycket när detgäller energiproduktion. Motionärerna anför att utbyggnaden avinfrastrukturen för naturgas har reducerat användningen av olja och kol kraf-tigt, vilket har en positiv inverkan på miljön. Vidare framhålls att biobränsleoch naturgas kompletterar varandra och skapar mångfald och flexibilitet ienergisystemet.Motionärerna konstaterar också att det endast finns en tillförselväg för na-turgas till . För att stimulera marknadsutvecklingen och för att ökakonkurrensen är ytterligare en tillförselväg angelägen.I motion 1999/2000:N350 (mp) uttalas att de gröna inte vill atten ny fossilgasledning skall byggas i . Motionärerna är oroliga för attnaturgasen kommer att ersätta biobränslen.Utskottets ställningstagandeAnvändningen av naturgas är av central betydelse för energiförsörjningen iEuropa. Genom en ökad användning av gas i förhållande till andra fossilabränslen minskas de miljö- och klimatpåverkande utsläppen. Dessutom ökarförsörjningstryggheten.När det gäller naturgasens roll i det svenska energisystemet vill utskottetanföra följande. har slagit fast att landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska ochförnybara, energikällor samt på en effektiv energianvändning. Som tidigarenämnts har också klargjort att naturgasen kan bli ett intressantalternativ i svensk energiförsörjning men att verksamheten skall bedrivas påkommersiell grund. har vidare fastlagt att användningen av fossilabränslen skall hållas på en låg nivå i enlighet med åtaganden attuppfylla Kyotoöverenskommelsen.I det energipolitiska betänkandet konstaterade utskottet attäven om naturgasen är det minst miljöstörande fossila bränslet är det inteaktuellt med en storskalig introduktion av naturgas eller en ny naturgasled-ning genom . Däremot kan det befintliga naturgasnätet utnyttjaseffektivare.Utskottet står alltjämt fast vid sina tidigare ställningstaganden i denna frå-ga. Med det sagda avstyrker utskottet motionerna 1999/2000:N311 (s),1999/2000:N228 (m), 1999/2000:N245 (m) och 1999/2000:N350 (mp) i härberörda delar.En ny naturgaslagstiftningInledningDen antogs och rådets direktiv (98/30/EG)om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (det s.k. gas-marknadsdirektivet). Direktivet syftar till att öka konkurrensen på gasmark-naden och skapa en inre marknad för naturgas. För att uppnå detta innehållerdirektivet bl.a. bestämmelser som syftar till att öppna och öka tillträdet tillsystemen för naturgas och därmed öka konkurrensen.Regeringen beslutade att tillkalla en utredare [f.d. riksdagsle-damot (s) ], med uppdrag (dir. 1998:41) att se över denlagstiftning som reglerar handel, transporter och distribution av naturgas ochannan rörbunden energi och lämna ett förslag till naturgaslagstiftning somtillgodoser det nya direktivets krav. Utredningen antog namnet Värme- ochgasmarknadsutredningen. redovisade utredningen sitt delbe-tänkande Effektiva värme- och miljölösningar (SOU 1999:5). Delbetänkan-det behandlas inte i detta betänkande. redovisade Värme- ochgasmarknadsutredningen sitt slutbetänkande Handel med gas i konkurrens(SOU 1999:115). Utredningens slutbetänkande har remissbehandlats.Propositionens huvudsakliga innehållDen nuvarande lagstiftningen inom naturgasområdet berör främst framdra-gande och drift av gasledningar. Särskilda bestämmelser för framdragandeoch begagnande av rörledningar för bl.a. naturgas finns i lagen (1978:160)om vissa rörledningar (den s.k. rörledningslagen). Denna lag innehåller ihuvudsak bestämmelser om koncession för att dra fram eller använda rörled-ningar för transport av naturgas. Utöver denna lag måste den som vill drafram och använda en rörledning även ta hänsyn till en rad andra lagar, såsomplan- och bygglagen (1987:10), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. ochmiljöbalken.Det finns ingen lagstiftning i som reglerar t.ex. handel och trans-port av naturgas. Av rörledningslagen framgår endast att koncessionshavarenär skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan,om det kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. EG:s direktivger naturgasföretag och berättigade kunder rätt att transportera gas i andrasrörledningar. Direktivet är således betydligt mer långtgående och omfattandeän den gällande svenska lagstiftningen på området. Mot denna bakgrundföreslår regeringen att det införs en ny lagstiftning på naturgasområdet. La-gen har utarbetats med ellagen (1997:857) och rörledningslagen som förebil-der. Den nya lagstiftningen tillgodoser enligt regeringens bedömning gas-marknadsdirektivets krav. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 augusti2000.Naturgaslagen har disponerats i sju kapitel.Bestämmelser om lagens tillämpningsområde m.m. finns i 1 kap.I 2 kap. finns regler om koncession. I den nya lagen behålls i huvudsak denordning som gäller enligt den nuvarande rörledningslagen.Bestämmelser om ledningsägarens skyldigheter finns i 3 kap. Där anges debärande principerna för att få till stånd en ökad konkurrens på naturgasmark-naden. Det gäller framför allt centrala bestämmelser om tillträde och anslut-ning till naturgasledningar samt vilka som skall anses som s.k. berättigadekunder.I 4 kap. finns regler om redovisning.5 kap. innehåller bestämmelser om kommunala naturgasföretag.6 kap. innehåller regler om tillsyn m.m. Bestämmelserna avser myndig-hetsuppgifter, myndighetens befogenheter och frågor om finansiering.I 7 kap. finns bestämmelser om ansvar, överklagande, m.m.Bestämmelser om koncessionPropositionenFramdragande av en naturgasledning och uppförande av ett naturgaslagerkan komma i konflikt med andra intressen, t.ex. natur- och miljövård. Ennaturgasledning och ett naturgaslager kan även ha betydelse på andra områ-den, t.ex. för Försvarsmakten. Det är därför viktigt att uppnå en ur samhälls-synpunkt ändamålsenlig infrastruktur. Regeringen påpekar att det exempelvisinte bör vara tillåtet att dra fram en naturgasledning där det redan finns ensådan och denna har tillräcklig kapacitet. Inte heller bör naturgasledningar fådras fram eller naturgaslager byggas på ett sådant sätt att tredje man tillfogaonödigt stor skada.Innehav och drift av en naturgasledning och ett naturgaslager medför för-pliktelser av olika slag. Det är sålunda väsentligt att ägaren har de resursersom krävs för att bl.a. kunna garantera en kontinuerlig drift.Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det bör krävas koncession föratt dra fram och använda en naturgasledning samt för att uppföra och använ-da ett naturgaslager. Regeringen föreslås pröva frågan om koncession, menframhåller dock att det är lämpligt att en annan myndighet än regeringenbereder ärendet. Regeringen skall därför utse lämplig myndighet att beredaärendet. Efter avslutad handläggning skall ärendet överlämnas till regeringenför beslut.Regeringen föreslår vidare att naturgasledningar som huvudsakligen skallanvändas för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov tills vidareskall undantas från koncessionsplikt. Eftersom naturgasledningar inomhamn- eller industriområde inte har någon påtaglig betydelse från allmänsynpunkt, skall även naturgasledningar inom sådana områden tills vidareundantas från koncessionsplikt. I konsekvens med detta skall inte hellerkoncession krävas för naturgaslager anslutet till icke koncessionspliktignaturgasledning. Om utvecklingen skulle visa att det finns behov av regleringpå detta område, föreslår regeringen att frågan får behandlas på nytt.Endast om det är lämpligt från allmän synpunkt skall koncession få bevil-jas för en naturgasledning eller ett naturgaslager. Regeringen medger dockatt det på förhand är mycket svårt att närmare ange hur en naturgasledningsrespektive ett naturgaslagers lämplighet från allmän synpunkt bör bedömas. Istället är det omständigheterna i det enskilda fallet som bör bli avgörande.Det är därför angeläget, enligt regeringen, att varje större rörledningsprojektprövas med hänsyn till bl.a. ledningens sträckning, dess kapacitet och avsed-da användningsområde. Omständigheter som kan kräva beaktande är t.ex.industri- och energipolitiska förhållanden samt faktorer av regional- ochlokaliseringspolitisk natur.Regeringen föreslår vidare att naturgasledningar och naturgaslager inteheller får dras fram eller byggas på ett sådant sätt att de medför onödigt storintrång till skada för tredje man. Reglerna innebär bl.a. att det inom minst 25meter på ömse sidor om naturgasledningen inte får finnas några byggnaderoch att byggrätten är inskränkt inom på ömse sidor om naturgas-ledningen. Koncession bör därför inte få meddelas i strid med detaljplan ellerområdesbestämmelser. Arbetet med att dra fram en naturgasledning och attuppföra ett naturgaslager påverkar miljön. Vid prövningen av koncession bördärför de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpas liksombestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4kap. miljöbalken.Regeringen föreslår att motsvarande bestämmelse som gäller för konces-sioner enligt rörledningslagen skall gälla även för en koncession meddeladmed stöd av naturgaslagen. Regeringen poängterar att detta är av stor vikt förde naturgasföretag som ämnar investera i rörledningar för att undvika osä-kerhet i samband med investeringar i ny infrastruktur för naturgas.För att tillgodose allmänna intressen och enskild rätt föreslår regeringen attdet bör vara möjligt att förena en koncession för en naturgasledning eller förett naturgaslager med villkor. Sådana villkor kan behövas för att tillgodosekrav på t.ex. säkerhet och till skydd för bl.a. miljö, natur och kulturvärden.MotionernaI motion 1999/2000:N38 (kd) föreslås att koncessionsplikt, av ansvars- ochmiljöskäl, bör införas för ledning inom hamn- och industriområde samt förnaturgaslager. Motionärerna framhåller att en utredning bör tillsättas för attse över frågor om icke koncessionspliktiga nät för anslutningar till hushålloch företag eftersom framdragande av naturgasledningar kan innebära bety-dande miljökonsekvenser.Motionärerna föreslår också att regeringen skall uppmanas återkomma tillriksdagen med en definition av begreppet lämplig från allmän synpunkt.Motionärerna ser vidare en risk i att en storskalig introduktion av naturgasi kommer att leda till att det etableras ett energisystem som blir ettmiljömässigt sämre alternativ än vad som är möjligt att uppnå. Med hänvis-ning till försiktighetsprincipen, framhåller motionärerna, skall den som ansö-ker om koncession kunna visa att ledningen inte leder till ökade koldioxidut-släpp.Miljöpartiet föreslår i motion 1999/2000:N350, som väcktes underallmänna motionstiden och sålunda innan propositionen avlämnades, atten ny nationell fossilgaslagstiftning måste utformas så att möjlighet finnsatt avslå tillståndsansökningar med hänvisning till allmännaenergipolitiska hänsynstaganden, främst energipolitiska mål ochriktlinjer beslutade av . I första hand bör detta, framhållermotionärerna, framgå direkt i lagtexten. I andra hand bör detta tydligtframgå i en motivering till en lämplighetsparagraf som motsvararnuvarande 4 § i rörledningslagen. Motionärerna föreslår att det skallutredas hur detta kan ske så att resultatet kan arbetas in i förslaget tillny nationell naturgaslagstiftning.Vissa kompletterande uppgifterUndantag från kravet på koncession för naturgasledningar efter en mät- ochreglerstation gäller enligt rörledningslagen. Denna typ av natur-gasledningar dras fram och används efter hand som distributionsbolag träffaröverenskommelse med enskilda fastighetsägare om att leverera naturgas tillrespektive fastighet.Arbetet med att dra fram en naturgasledning och att uppföra ett naturgasla-ger påverkar miljön. Vid prövningen av koncession tillämpas därför de all-männa hänsynsreglerna i 2 kap. liksom bestämmelserna i 3 och4 kap. . Bestämmelserna i 3 och 4 kap. avser hänsyntill hushållningen med mark- och vatten, områden av riksintresse för natur-och kulturvärden m.m. Dessutom beaktas 5 kap. 3 § vid pröv-ningen. Enligt denna bestämmelse skall bl.a. myndigheter vid tillståndspröv-ning säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls.För att belysa de miljömässiga effekterna av en naturgasledning skall enmiljökonsekvensbeskrivning bifogas ansökan. För processen med att ta framen miljökonsekvensbeskrivning gäller bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken.Eftersom koldioxidutsläpp är en av miljökonsekvenserna av att användanaturgas för elproduktion och uppvärmning skall denna fråga särskilt belysasi miljökonsekvensbeskrivningen.Näringsutskottets ställningstagandeUtskottet behandlar först frågan om undantag från koncession.Regeringens förslag att naturgasledningar som huvudsakligen skall använ-das för att tillgodose enskilda hushålls och företags behov tills vidare skallundantas från koncessionsplikt anser utskottet är bra. Som tidigare nämntsgäller motsvarande undantag enligt rörledningslagen. Denna typav naturgasledningar dras fram och används efter hand som distributionsbo-lag träffar överenskommelse med enskilda fastighetsägare om att levereranaturgas till respektive fastighet. I konsekvens med detta bör inte heller,enligt utskottets uppfattning och i enlighet med regeringens förslag, konces-sion krävas för naturgaslager anslutet till icke koncessionspliktig naturgas-ledning. Mot denna bakgrund finner utskottet inget skäl för förslaget i mo-tion 1999/2000:N38 (kd) om att tillsätta en utredning för att se över frågorom icke koncessionspliktiga nät. Utskottet förutsätter dock att regeringenföljer utvecklingen och återkommer till med förslag till ändring ilagen om så bedöms nödvändigt.Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i här berörd del och av-styrker den nämnda motionen i motsvarande del.När det gäller olika förutsättningar för koncession vill utskottet anföra föl-jande.I enlighet med regeringens förslag anser utskottet att koncession skall be-viljas endast om det är lämpligt från allmän synpunkt. Motsvarande reglergäller enligt rörledningslagen. Lämplighetsprövningen syftarfrämst till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs,dvs. att anläggningar byggs där det redan finns tillräcklig överförings-, dist-ributions- eller lagringskapacitet. Strävan är, enligt utskottets mening, attåstadkomma en så lämplig infrastruktur som möjligt på naturgasområdet.Även andra omständigheter kan inverka på bedömningen av en anlägg-nings lämplighet från allmän synpunkt. Arbetet med att dra fram en natur-gasledning och att uppföra ett naturgaslager påverkar miljön. Som tidigarenämnts skall vid prövningen av koncession därför enligt regeringens förslagde allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. tillämpas liksom bestäm-melserna i 3 och 4 kap. . Bestämmelserna reglerar bl.a. hänsyntill hushållningen med mark och vatten och områden av riksintresse för na-tur- och kulturvärden. Dessutom skall 5 kap. 3 § beaktas vidprövningen. Enligt denna bestämmelse skall vid tillståndsprövning säker-ställas att miljökvalitetsnormer uppfylls. För att belysa de miljömässigaeffekterna av en naturgasledning skall dessutom en miljökonsekvensbeskriv-ning bifogas ansökan enligt 6 kap. . framgår det avgällande bestämmelser att det är ytterst väsentligt att olika miljöaspekteranalyseras noga innan tillstånd kan beviljas.