bet · GO01KU2 · 2000-09-21 00:00:00 — Slutsatserna i detta dokument, som bygger på resultatenfrån de stora FN-konferenserna, är att utvecklingssamarbetet är en investe-ring för framtiden och skall koncentreras på strategier och program somskapar förutsättningar för de fattigaste att förbättra sina livsvillkor.Användning av statens medelDe grundläggande bestämmelserna om användningen av statens medel finnsi regeringsformen. beslutar om skatt till staten och bestämmer hurstatens medel skall användas (1 kap. 4 § andra stycket). Dessa medel står tillregeringens disposition (9 kap. 8 §) men får inte användas på annat sätt änriksdagen har bestämt (9 kap. 2 § första stycket). I fråga om utgiftsbeslutengäller att anvisar anslag till angivna ändamål och att dessa beslutskall tas upp i en statsbudget (9 kap. 3 § första stycket). har for-mellt sett en obegränsad rätt när det gäller detaljregleringen i samband medutgiftsbemyndigandena. Detta innebär att beslut att anvisa anslagkan kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som bin-der regeringens och myndigheternas medelsanvändning.I lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen, finns närmare be-stämmelser och preciseringar till regeringsformens och riksdagsordningensbestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. För myndigheter underregeringen gäller anslagsförordningen (1996:1189).Budgetlagen trädde i kraft . I samband med behandling-en av lagförslaget uttalade sig bl.a. omanslagsvillkor (bet. 1996/97:KU3). ansåg att de villkorriksdagen kan föreskriva kan vara av en mängd olika slag och inte alls endastavse anslagstyperna. Utskottet konstaterade att någon enhetlig ordning då detgäller utformningen av beslut i budgetfrågor inte finns. Oavsettformulering är regeringen, enligt vad utskottet anförde, bunden av riksdagensuttalanden om villkoren för medelsanvisningen.Utrikesutskottet har också behandlat frågan om vad beslut ombudgetpropositionen innebär. I ett yttrande till finansutskottet (yttr.1998/99:UU1y) framhålls att frågor ofta uppkommer om de av regeringenföreslagna fördelningarna mellan anslagsposter skall förstås som tänktaanslagsvillkor, dvs. att regeringen förbinder sig att även i regleringsbrevetgöra samma avvägning mellan anslagsposterna, eller om dylika skrivningarskall ses som allmän information till . Enligt utskottets uppfattningvore mycket vunnet om budgetpropositioner kunde disponeras på sådant sättatt detta slags oklarhet kunde undvikas.Slutsatser i tidigare utredningarMagnus har i denna del haft i uppdrag att mot bakgrund av regering-ens beslut om medelsanvändning och föreliggande avtal beskriva betalnings-flöden från och bedöma deras förenlighet med regerings-beslut och avtal. Uppdraget har under hand begränsats till att avse endastutbetalningar från till Rikta.I sin rapport bedömer att vissa utbetalningar till Rikta -, , den 8november och - till övervägande del inte harstått i överensstämmelse med regeringsbeslutet , som avsåg anvisandeav medel för biståndsändamål.Rapporten i denna del redovisas närmare under det följande avsnittet omförbindelserna med Rikta.Riksdagens revisorer påpekar att genomgången av de aktiviteter, fakturoroch utgifter som hör till satsningen fortfarande pågick inom Utrikesdeparte-mentet då revisorernas granskning avslutades. Det gick därför ännu inte attsäkert uttala sig om satsningen som helhet överensstämmer med de bistånds-politiska målen.Revisorerna menar dock att den del av satsningen som inledningsvis vartänkt att belasta biståndsanslaget (dvs. inte artistevenemangen) i huvudsakryms inom dessa mål. Denna del av satsningen ryms också i huvudsak inomde av antagna riktlinjerna för ett samarbete byggt på en förändradrelation mellan givare och samarbetsländer, ett partnerskap.Revisorerna anser att man inledningsvis borde ha fört en ingående diskus-sion om vad av satsningen som var att betrakta som bistånd och som därmedskäligen kunde belasta anslaget för biståndsverksamhet. Detta var särskiltviktigt eftersom satsningen är en ny form av bistånd, där handel och biståndskall samverka och det inte fanns någon modell för hur biståndsmedel kundeoch borde disponeras. Avsaknaden av en detaljerad projektplan och fastställ-da mål för de olika aktiviteterna bidrar också till svårigheter att bedömahuruvida satsningen i sin helhet överensstämmer med målen.De biståndsmedel som använts för Sydafrikamanifestationen togs från del-posten Särskilda utvecklingsprogram, Näringslivsutveckling. En genomgångav aktiviteterna visar dock enligt revisorerna att satsningen inte bara bestodav sådana aktiviteter som kan betraktas som näringslivsutveckling enligtdefinitionen i budgetpropositionen , utan också av kultursamarbetesamt samarbete inom utbildning och forskning.Revisorerna anser att fler anslag och anslagsposter med rådande anslags-struktur borde ha belastats för att finansiera de olika aktiviteterna eftersompartnerskapet berör flera verksamhetsområden.Förbindelserna med Rikta och m.m.Bestämmelser om upphandlingUtskottet har i betänkande 1999/2000:KU20, avsnitt 4, redogjort för be-stämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, , och förgranskning av upphandling inom som gjorts och planerasav andra organ än utskottet. Även i rapport och i Riksda-gens revisorers promemoria ges en redogörelse för relevanta bestämmelserom offentlig upphandling. Här lämnas därför endast en kortfattad redogörel-se.Med begreppet upphandlingsförfarande avses en procedur som är tänkt attleda fram till en anskaffning. behandlar huvudsakligen olika delar avförfarandet. Huvudregeln gäller affärsmässighet. Upphandlingen skall görasmed utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigtgenomföras affärsmässigt. Syftet är därvid att söka garantera bl.a. att förfa-randet innebär att alla som deltar i upphandlingen har en chans att få sinaanbud korrekt hanterade. I detta ingår regler för värderingen av anbuden.Tjänster är enligt en bilaga till lagen uppdelade i A- och B-tjänster, därupphandling av A-tjänster över det s.k. tröskelvärdet medför betydligt störreformkrav med bl.a. krav på annonsering. För det fall tjänsternas värde över-stiger tröskelvärdet gäller 5 kap. För upphandling av A-tjänster under trös-kelvärdet och B-tjänster gäller 6 kap. För statliga myndigheter uppgick trös-kelvärdet till 1 157 000 kr.Som A-tjänster räknas bl.a. marknadsundersökningar, konsulttjänster föradministration och reklamtjänster. Som B-tjänster räknas bl.a. tjänster inomkultur och fritids- och idrottsverksamhet. Bland B-tjänsterna finns också somsista rubrik Andra tjänster.Vid upphandling av A-tjänster över tröskelvärdet skall den upphandlandeenheten enligt huvudregeln annonsera upphandlingen i Europeiska gemen-skapernas officiella tidning samt som huvudregel tillämpa öppen eller selek-tiv upphandling.Öppen upphandling innebär en upphandling där alla leverantörer får lämnaanbud. Selektiv upphandling är en upphandling där den upphandlande enhe-ten efter kvalificering inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud.Förhandlad upphandling innebär att en upphandlande enhet inbjuder vissaleverantörer att lämna anbud och tar upp förhandling med en eller flera avdem. Sådan upphandling får användas i vissa fall, nämligen om i särskildafall arten av tjänsterna eller därmed förknippade risker av särskilda skäl intemedger en förhandsvärdering eller om de tjänster som skall upphandlas är avden arten att förfrågningsunderlaget inte kan upprättas med tillräcklig preci-sion för att medge att val kan göras enligt reglerna för öppet eller selektivtförfarande. Upphandlingen skall föregås av annonsering utom i några be-gränsade fall, då förenklad upphandling utan föregående annonsering (s.k.påskyndat förfarande) kan användas. Dessa fall kan gälla synnerlig brådska,tilläggstjänster eller vid upprepning av tjänster.För att undantaget vid brådska skall kunna åberopas gäller att det skall va-ra absolut nödvändigt att genomföra upphandlingen men synnerlig brådskagör det omöjligt att hålla tidsfristerna för öppen eller selektiv upphandlingeller för förhandlad upphandling med föregående annonsering. Brådskanskall vara förorsakad av omständigheter som inte kunnat förutses av och inteheller ha orsakats av den upphandlande enheten.Undantaget för tilläggstjänster gäller sådana tjänster från den ursprungligaleverantören som inte omfattas av det först avsedda projektet men som pågrund av oförutsedda omständigheter blivit nödvändiga för projektet. Dettaundantag kan tillämpas endast om värdet av tilläggstjänsterna inte överskri-der hälften av det ursprungliga värdet.Undantaget för upprepade tjänster gäller nya tjänster som består enbart aven upprepning av tjänster ingående i ett projekt som varit föremål föröppen eller selektiv upphandling och tjänsterna tilldelas samma leverantörsom tidigare fått upphandlingskontraktet.Lagen har fastställda tidsfrister för anbud och anbudsansökningar.Upphandling av A-tjänster under tröskelvärdet och av B-tjänster oavsettvärde skall enligt 6 kap. normalt göras genom förenklad upphandling. Omupphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, får direkt-upphandling användas. Sådana skäl kan vara synnerlig brådska orsakad avomständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upp-handlande enheten, t.ex. bristande planering. Selektering på det sätt som somär tillåtet över tröskelvärdena är inte tillåtet enligt 6 kap. Den upphandlandeenheten får välja mellan att skriftligen inbjuda vissa leverantörer att lämnaanbud eller genom att annonsera upphandlingen.Antalet leverantörer som skall inbjudas att lämna anbud vid förenkladupphandling får bedömas mot kravet på konkurrens med hänsyn till upp-handlingens storlek och karaktär. Anbudsgivarna skall ges skälig tid attlämna anbud. Den upphandlande enheten får förhandla med en eller fleraanbudsgivare.Det anbud skall antas som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller somhar lägst anbudspris.Rättelse av ett ingivet anbud får göras i vissa fall. En upphandlande enhetfår medge att en anbudsgivare rättar en uppenbar felskrivning eller felräk-ning eller något annat uppenbart fel i anbudet. Enheten får också medge attett anbud förtydligas och kompletteras, om det kan ske utan risk för särbe-handling eller konkurrensbegränsning.RiktaUtrikesdepartementet har i frågan om upphandlingen av tjänster i sambandmed regeringens Sydafrikasatsning hänvisat till redogörelse ochbedömningar och till rapport, som för de-partementets svar ännu inte hade lämnats.Av rapport och annan tillgänglig utredning framgår bl.a. föl-jande.Sydafrikasekretariatet och informationsansvariga på UD och Sida diskute-rade behovet av upphandling av experthjälp i form avPR/för att dels ta fram en informationsstrategi för densvenska Sydafrikasatsningen, dels genomföra strategin. De var överens omatt satsningens bredd och omfattning krävde kvalificerad expertis för attkunna nå ut och få önskad genomslagskraft. På UD och Sida fanns erfaren-heter av samarbete med olika PR/Info-företag, och det beslöts i samråd att treföretag, som av UD och Sida bedömdes ha erforderlig kompetens och erfa-renhet, skulle inbjudas att lämna anbud för ett uppdrag.Projektsekretariatet utarbetade ett upphandlingsunderlag. Av underlagetframgick att uppdraget var uppdelat i två faser: en första fas för att utarbetaen informationsstrategi och en andra fas för att genomföra sagda strategi, ochatt den aktuella upphandlingen avsåg framtagandet av en informationsstrate-gi.Den 25 februari 1999 gick en infordran av anbud ut, som avsåg framtagan-det av en informationsstrategi för den svenska Sydafrikasatsningen. Anbuds-tiden gick ut . Tre anbud kom in: från Rikta KommunikationAB, från och från beslöt att anta det av Rikta inlämnade anbudet"såsom varande det som bäst uppfyller angivna kriterier för uppdraget samtdet mest fördelaktiga". Särskild vikt fästes vid "den förväntade effekten avde föreslagna åtgärderna, anbudsgivarens erfarenhet av liknande uppdragutom samt den totala kostnaden".Sydafrikasekretariatet, genom Finn , tecknade ettavtal med Rikta, genom . Genom avtalet fick Rikta i upp-drag att i samarbete med en sydafrikansk informationskonsult utarbeta eninformationsstrategi inklusive en kostnadsberäkning för en svensk satsning iSydafrika (fas 1). Tidsplanen för uppdraget angavs till fyraveckor. Riktas arvode fastställdes till ett högsta belopp om , ex-klusive moms. Utöver arvode skulle Rikta få ersättning för två resor tillSydafrika.I avtalet finns en notering om att Riktas anbud av misstag inkluderat ensumma om som "avser en senare fas i informationsstrategin ochinte ingår i denna första upphandling".Den 14 juni 1999 tecknades ett nytt avtal mellan sekretariatet () ochRikta (Albinson), det s.k. huvudavtalet, genom vilket Rikta fick i uppdrag attansvara för genomförandet av informationsstrategin (fas 2).I avtalet angavs inledningsvis att det bygger på den kommunikationsstrate-gi och kommunikationsplan som Rikta tidigare levererat i redan utfört förbe-redande uppdrag. Enligt avtalet gavs Rikta ansvaret för att det samlade upp-draget enligt kommunikationsplanen leddes, genomfördes och följdes upp.Arvodet för genomförandet av uppdraget fastställdes till högst 8 180 000kr exklusive moms, om samtliga tjänster angivna i strategin skulle komma attavropas av UD. Rikta skulle vid avtalets undertecknande erhålla 2 000 000kr. Därefter skulle arvode betalas via månadsvisa fakturor för överenskom-met genomfört arbete.Något anbudsförfarande föregick inte detta avtal. Av framgår att Rikta upprättat en faktura, som uppenbarligen hänför sigtill huvudavtalet, redan den 31 maj.Den 14 september 1999 tecknades ytterligare ett avtal mellan sekretariatet() och Rikta (Albinson), det s.k. tilläggsavtalet om "planering ochgenomförande av publika arrangemang". I avtalet åtog sig Rikta att utöverredan avtalade uppdrag även ansvara för genomförandet av musikkonserter,sportevenemang, matvecka och modevisningar. Projekten enligt avtaletskulle i huvudsak bära sina egna kostnader och risker. Finansieringen byggdepå sydafrikanska sponsorpengar och biljettintäkter. Det finansiella åtagandesom åvilade sekretariatet angavs vara begränsat till . Beloppetvar ett högstbelopp för vissa specificerade kostnader, som avsågs komma atttäckas genom sponsorbidrag och skulle regleras mot faktiska kostnader efterdet att evenemangen genomförts. För att täcka ett likviditetsbehov hos Rikta,som vid avtalsundertecknandet uppgick till , betalade ut detta belopp under beteckningen förskott. Beloppet överstegsåledes sekretariatets finansiella åtagande enligt avtalet med 331 000 kr.Något upphandlingsförfarande föregick inte tilläggsavtalet. Finn utfrågning uppgivit att en överenskommelse om innehållet i avtalet träf-fades men att avtalet på grund av semestrar och annat kom attundertecknas först i september.Bakgrunden till detta avtal beskrivs i stora drag i rapport.Enligt beskrivningen hade , sedan han fått uppdraget attarrangera och svara för artistgalorna m.m., satt i gång med att engagera ar-tister och artistgrupper från samt avtala med underleverantörer iSydafrika om scener, ljud- och ljusanläggningar, m.m. Uppenbarligen hadehan bundit upp sig för stora kostnader somhan inte kunde klara. Han vände sig då till sekretariatet med begäran omlikvida medel i avvaktan på att han skulle få inkomster genom sponsring ochbiljettintäkter. kom emellertid hans tidigare förehavanden somföretagare att uppmärksammas. Detta ledde till att man från sekretariatetsoch Statsrådsberedningens sida ville fjärma sig från honom. Enligt MagnusSjöbergs beskrivning blev lösningen för att rädda aktiviteterna och samtidigtkomma ifrån att Rikta, genom Albinson, förmåddes att ingåtilläggsavtalet. Alternativet hade varit att "blåsa av" hela artistdelen.Bland de handlingar som är tillgängliga för utskottet finns ett brev den 26oktober 1999 från Finn till Rikta (, med kopia tillföretagets verkställande direktör och kopia även till ), där kritik framförs mot Riktas sätt att sköta sina åtaganden såvittgällde artistsatsningen. Bland annat efterlyses ett förslag till reviderad aktivitetsplan för återstående tjänster, som innebär att kostnadstaket respekterasoch att innehållet i kommunikationsplanen icke väsentligen påverkas.För sammanhangets skull bör här också nämnas den s.k. garantin (bilagaA 6). Finn utfärdade en handling, enligt vilkenSydafrikasekretariatet/UD under vissa förutsättningar accepterade att återför-säkra Rikta den förlust som kunde komma att uppstå inom ramen för ettbelopp i sydafrikansk valuta, som motsvarar drygt 6 miljoner kronor.I bilaga A 5 redovisas närmare de utbetalningar som gjorts till Rikta under1999 enligt den analys och bedömning som gjort.Magnus /MEPAv uppgifter vid utfrågningar, främst med Finn , och av tillgängligahandlingar kan utläsas bl.a. följande.Finn , som började det praktiska arbetet med Sydafrikasatsningenden , blev eller nyår kontaktad av Saabschef i , . frågade om satsningen skulleinnehålla någon form av artistarrangemang och rekommenderade i så fallMagnus . Sekretariatet tog därefter upp en dialog med och bad honom ta fram ett förslag till hur artistevenemang skulle kunnagenomföras.Magnus lade i ett brev till fram sina idéer.Han nämnde i brevet vissa artister eller artistgrupper och säger i fråga omekonomin att "tanken är att finna sponsorintäkter ... som ... finansierar heladetta projekt. Vi behöver dock en liten ekonomisk bas för att starta detta. Hardu någon idé om hur det skall gå till? ".I en promemoria inför styrgruppens sammanträde , an-gav Finn att en artistgala planerades och att föreslagitett koncept för ett sådant evenemang. Styrgruppen godtog idéskissen, dockmed påpekandet bl.a. att sponsorpengar krävdes för artistgalan.I början av juni 1999 blev uppringd av Saabs ledning i Linköpingangående . manades till viss återhållsamhet och fickuppgift om att det hade förekommit tvivelaktigheter tidigare i samarbete med artister. Det kom också fram att MagnusErikson hade haft ekonomiska svårigheter och att han hade konkurser bakomsig. Efter diskussioner med bedömde sekretariatet att plane-ringen och förberedelserna hade gått för långt för att man skulle kunna backaur relationen med . Efter samråd med Riktas träffades överenskommelse om att Rikta skulle fungera som "överrock"åt . Enligt var det denna överenskommelse som ned-tecknades i det s.k. tilläggsavtalet.Av handlingar som knyter till Sydafrikasatsningen ärfrämst att nämna dels ett brev från Finn , dels tvåintroduktionsbrev som sekretariatet ställde ut för att underlättaMagnus kontakter med artister och andra.Brevet är ställt till "MEP, : ". Brevet är rubricerat "Production of Pop/() in connection with the Swedish-South African Manifestation in SouthAfrica, ". I brevet refererar inledningsvis till en dis-kussion och uttalar därefter att "... you are kindly requestedto present a proposal on the setup of the pop/rock consert(s) as part of theSwedish-South African Manifestation ..." I fråga om innehållet i förslagetefterfrågas bl.a. en budget, innefattande både kostnader och intäkter. Intäk-terna skall specificeras med beräknad biljettförsäljning, sponsorbidrag etc,och kostnaderna för de föreslagna evenemangen, inklusive ersättning tillproducenten (producer's fee), bör (should) täckas av intäkterna från biljett-försäljning och sponsorer.I rapport nämns vidare ett utkast av till"konsultavtal" mellan UD och . Enligt utkastet skall"konsulten producera, arrangera och samordna musikkonserter med medver- kanav kända svenska pop- och rockartister". I utkastet sägs också att pro-jektet skall bära sina egna kostnader och risker, dock att ett finansielltbidrag om skall utgå. Något särskilt arvode skall inte utgå;detta skall inräknas i konsultens budget för projekten och "täckas avintäkter som pro- jekten genererar".Närmare detaljer om avtalen med Rikta och den s.k. garantin redovisas ibilagorna A 5 respektive A 6.Uppgifter i utfrågningarI denna del har uppgifter lämnats av Finn , , , och . I ett senare skede av utskottetsgranskning har uppgifter om omständigheterna kring utfärdandet av den s.k.garantin lämnats även av och och den 4 majFinn har vid utfrågning inför utskottet i fråga om de gjorda upphand-lingarna förklarat att han numera insett att formell upphandling borde hagjorts även av det s.k. huvudavtalet med förbindelserna med Rikta i övrigt och med harFinn uppgivit bl.a. att överenskommelsen med att hanskulle ta fram förslag till artistevenemang var den enda överenskommelsesom träffades med . Hur artistevenemangen skulle genomfö- rasoch under vilka former diskuterades inte förrän . Tilläggsav-talet kom man fram till efter det att diskuterat saken med LarsDaniels- son. Avtalet träffades muntligen redan runt midsommartid men kominte att skrivas på förrän . Avsikten var att ,Rikta, skulle ta ansvaret för att konserterna organiserades förnuftigt ochgenomför- des på ett otadligt sätt samt att finansieringen skulle liggatotalt utanför den budget som fanns för substansinnehållet iSydafrikasatsningen.I mitten eller visade det sig att någon väsentligförbätt- ring inte hade inträffat, när det gällde försäkringar om att olikaartistevene- mang skulle komma att genomföras. Rikta hade inte tagit detansvar som förväntat sig att företaget skulle ta. upplevde atthan hade fått ett politiskt uppdrag från Statsrådsberedningen att se tillatt största satsning någonsin under en bestämd tidsperiodgenomfördes. Han kände sig därför tvingad att driva på arbetet och lätsekretariatet i Riktas ställe återta en betydande kontakt med MagnusErikson för att se till att det hela fungerade. "Vi hade kniven på strupen,när det gällde att detta skulle genomföras." Statsministern förväntade sigatt resultatet skulle uppnås. Betalningen av "förskott" skedde sedanförsäkringar hade framförts av både Rikta och Mag- nus om att "detskulle gå hem". den natt då skick- ade den s.k. garantintill Rikta levde han i det antagandet - baserat på infor- mation "frånRikta, i första hand, genom " - att de återståen- deartistevenemangen skulle ge intäkter från en 40- eller 50-procentigbiljett- försäljning. Innan ställde ut garantin diskuterade hanfrågan om vad den skulle innehålla med sin "chef, statssekreterarenDanielsson", som gav klartecken för garantin.Peter den 30 marsPeter har i denna del berättat bl.a. följande.Han var verkställande direktör för och är detåter under Riktas rekonstruktion. deltog han iprincip inte i Riktas verksamhet utan var ledig. Han var dock under denna tidordförande i styrelsen.Något avtal mellan Rikta och eller har aldrig funnits. Beträffande Riktas ansvar anser det står väldigt tydligt i kommunikationsplanen som ingår i avtalet den14 juni att Rikta inte var ansvarigt för artistevenemang, inte förkonserter och inte för sponsring. lade detansvaret på Rikta. Rikta har gjort ett fel, nämligen att ställa upp sombetalningsförmedla- re för UD. Med facit i hand borde Rikta ha sagt till UDatt sätta till en separat projektledare, som drev hela projektet. MikaelAlbinson såg tilläggsavtalet som en servicegest mot sin kund ochengagerades utöver grundavtalets ram att försöka hjälpa till medsponsorförsäljningen.Enligt vad det visat sig skrev Finn en promemoriatill om läget beträffande artistsatsningen. den 23november talade och i telefon. sade då att GöranPersson var "förbannad" och att frågan om garantin till Rikta hade dragits förstatsministern. Till följd av garantin på skickadeRikta ned hela sin kontanta kassa, , till föratt rädda vad som räddas kunde.Magnus den 30 marsMagnus har vid utfrågning inför utskottet uppgivit bl.a. följande.Under senhösten 1998 hade Saabs chef i , , ochen annan representant för JAS Gripen nämnt den planerade satsningen förhonom och frågat om han var intresserad. Hans engagemang i Sydafrikasats-ningen startade därefter med att han blev kontaktad av Sydafrikasekretariatetpå UD. Tanken var att han skulle ta hand om artistengagemang och liknandeaktiviteter. Han själv, Rikta och jobbade fram till juniväldigt tätt och intensivt.