bet · GN01TU8 · 2000-03-28 00:00:00 — Mot detta framför den en rad invändningar.Bland annat sägs utauktionering eller motsvarande kunna leda till stora skill-nader i kostnader mellan de operatörer som erhållit licenser. Det finns ävenen risk att fördelar som redan etablerade aktörer har stärks. De extra kostna-der för operatörerna som är resultatet av auktioner resulterar troligtvis i högkostnader för slutanvändarna.Radiospektrum ses av regeringen som en allt viktigare resurs.Mobiltelemarknaden i dagMobiltelefonen har blivit ett allmänt använt kommunikations-medel i . De nordiska länderna har den högsta mobiltelefontät-heten i världen. I fanns 4,6 miljoner mobiltelefon-abonnemang, vilket motsvarar en telefontäthet på . En fortsattexpansion av marknaden väntas, bl.a. som följd av att tekniken fortsätter attförbättras.Den tekniska utvecklingen på området bedöms allmänt som oerhört snabb.För en närmare beskrivning av denna utveckling hänvisas till propositionen.Utredningsrapporten ur ett konsument- ochkonkurrensperspektiv som getts ut gemensamt av ,och (Rapport 1999-7) innehåller ocksåinformation av betydelse i detta sammanhang.Företagsstrukturen i branschen har vissa särdrag som bl.a. beror på att samtalvia mobiltelefon kräver tillgång till radiofrekvenser. Det frekvensutrymmesom finns tillgängligt är begränsat, vilket medför att endast ett litet antalnätoperatörer kan få möjlighet att bygga och driva mobiltelenät. För närva-rande finns det bara tre mobilteleoperatörer på den svenska marknaden. Dentekniska utvecklingen pekar mot en sammansmältning av fast och mobiltelefoni (konvergens). Utskottet har noterat att det finns farhågor för att dennuvarande oligopolsituationen på mobiltelemarknaden därmed kan kommaatt få återverkningar på hela den svenska telemarknaden. Det finns ocksåfarhågor för att den kommande utvecklingen av tredje generationens mobil-telefoner kan komma att domineras av de tre etablerade mobiloperatörerna.BedömningssvårigheterUtvecklingen på mobiltelemarknaden är snabb och svårbedömbar. Ävenkraven på regelverket är därför svåra att bedöma. De tekniska och mark-nadsmässiga förhållandena är snabbt föränderliga och statsmakterna har avnaturliga skäl ett informationsunderläge jämfört med de berörda företagen.Det gäller t.ex. betydelsen av den vertikala integration mellan infrastrukturoch tjänster som varit rådande på mobiltelemarknaden, liksom bety-delsen av eventuella stordriftsfördelar i frekvensutnyttjandet. Det finns ocksåmetodmässiga svårigheter att t.ex. genomföra jämförande prisanalyser på ettsätt som får allmän acceptans.Utskottet har tidigare betonat betydelsen av atttelepolitiken utvecklas i takt med att nyaerfarenheter vunnits och att den anpassas till denökade internationaliseringen. Både regelverket ochstatens ansvar måste anpassas till den föränderligavärld som telekommunikationer utgör. Noggrannautvärderingar måste göras av huruvida detelepolitiska målen uppfylls (bet. 1996/97:TU5).Den senaste tidens utveckling visar också att detfinns ett behov av uppföljningar och framsyntanalys av de förändringar som sker fortlöpande.4 Det aktuella regeringsförslaget4.1 MotionernaAvslag på propositionenI tre motioner yrkas avslag på propositionen med likartade motiveringar.Motionärerna menar att det saknas tillräckliga skäl för regleringen, att det rösig om retroaktiv lagstiftning och att man härmed riskerar att skada företa-gens investeringsvilja.Johnny och Skånberg (båda kd) pekar i motion T6 på fleranegativa konsekvenser av regeringsförslaget. Även om vi får lägre priser påkort sikt finns det risk för att prisnivån på lång sikt ökar. Företagens förtroende för spelreglerna kan skadas, och därmed investeringsviljan. Motionä-rerna anser heller inte att det finns några belägg för att skullevara "ett dyrt land" vad gäller mobiltelefoni. En ny och kostsam reglerings-verksamhet har också nackdelar som i längden kan drabba abonnenterna.Vidare framhålls att flera viktiga remissinstanser varit negativa till regeringförslaget. Mot denna bakgrund föreslår motionärerna att avvisarregeringens förslag.Kenth Skårvik m.fl. (fp) yrkar också avslag på propositionen och föreslårdärtill ett tillkännagivande till regeringen med innebörden att retroaktivitetei förslaget inte kan accepteras (motion T9, yrkandena 1 och 2). Motionärernamenar att regeringsförslagets konsekvenser på inte är övervägda.Vidare borde regeringsförslaget beredas tillsammans med det kommandeförslaget om nationell roaming. (Roaming innebär att två nätoperatörer av-talar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja denandre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt.) Motionärernaanser att indirekt anslutning och nationell roaming borde prövas innan manöverväger förslagen i propositionen. Motionärerna uttrycker också kritik motden glidning i motiveringarna för ingreppen som man tycker sig se. Detursprungliga förslaget från PTS motiverades främst med att priserna förmobiltelefoni ansågs för höga, medan regeringens förslag i propositionen iförsta hand är motiverat av önskemålet att skapa förutsättningar för en merlivaktig produktkonkurrens.Regeringsförslaget anses av motionärerna också vara tvivelaktigt frånrättssäkerhetssynpunkt och riskerar därtill att negativt påverka företagensvilja att investera i framtida utbyggnader.Liknande argument framförs av m.fl. (m) i motion T10.Regeringens förslag till ändringar i telelagen anses dåligt underbyggda. Denmobila marknadens miljö i motiverar inte drastiska regleringar,enligt motionärerna. Mobiltelebranschen befinner sig fortfarande i en upp-byggnadsfas som kräver stora investeringar framöver. För att locka till sigdet riskkapital som krävs för dessa investeringar måste man enligt motionenacceptera att dessa företag gör relativt goda vinster. Vidareanser motionärerna att regeringens förslag har retroaktiva inslag som skaparosäkerhet hos de tre aktörer som investerat miljarder i egna nät. Det finnsenligt motionärerna risker för att de ingrepp som regeringen föreslår under-gräver förtroendet för stabiliteten i regelverket och hämmar investeringsvil-jan.Tillgången på nätkapacitetVissa inslag i regeringsförslaget kritiseras av m.fl. (c) imotion T7. Det gäller kapaciteten i näten och den ersättning som bör lämnasvid upplåtande av nätkapacitet. Motionärerna invänder mot tanken att ersätt-ningen skall bestämmas så att "en skälig avkastning på gjorda och framtidainvesteringar beaktas". Motionärerna har ingen invändning mot att de somupplåter nätkapacitet får en marknadsmässig avkastning på sina investering-ar, men anser att detta inte bör innefatta avkastning på investering-ar som ännu inte är gjorda. En annan fråga som tas upp i motionen gällernätägarnas fortsatta utbyggnad av infrastrukturen. Motionärerna anser bör överväga möjligheten för PTS att ställa krav på dem som äger nätatt bygga ut tillräcklig kapacitet, givetvis under förutsättning att pris ochövriga villkor bestäms på marknadsmässig grund. I motionen föreslås till-kännagivanden till regeringen med denna innebörd (yrkandena 2 och 3).4.2 Utskottets ställningstagandeEn ökad konkurrens behövsRegeringen har i propositionen framfört argument för att det behövs en ökadkonkurrens på mobiltelemarknaden. Mobiltelemarknaden har högainträdesbarriärer, vilket innebär att det är svårt för nya företag att konkurremed de redan etablerade. Det är också svårt för konsumenterna att byta leve-rantör. Regeringen framhåller särskilt att den utveckling av nya produkteroch tjänster som är möjlig inom området kan komma att hämmas av denrådande företagsstrukturen.Näringsutskottet har i sitt yttrande till trafikutskottet instämt i regeringensbedömning. Enligt näringsutskottet kan även prisutvecklingen ses som skälför att konkurrensen behöver öka.En ökad konkurrens ses också som önskvärd i alla de motioner som är ak-tuella. De metoder som förordas är visserligen olika. I några av motionernaföreslås avslag på propositionen till förmån för andra åtgärder. En annangrupp av motioner förespråkar mer kraftfulla regleringar än dem regeringenföreslår. Samtliga partier står dock bakom bedömningen att det behövs ökadkonkurrens på mobiltelemarknaden.Är motiven för regleringen tillräckliga?I ett par av motionerna hävdas att ökad konkurrens behövs, somman anser att regeringens skäl för den nya regleringen är svagt underbyggda.Utskottet delar inte denna uppfattning. Det bör särskilt noteras att regerings-förslaget är framåtsyftande, dvs. det är inriktat på att förbättra förutsättninarna för konkurrens på en marknad med goda utsikter till framtida tillväxt.Regeringsförslaget syftar framför allt till att få till stånd ett dynamiskttjänsteutbud under de kommande åren.Frågan om prisutvecklingen har diskuterats åtskilligt men utgör inget hu-vudmotiv för regeringens förslag. har emellertid i sitt ytt-rande betonat att prisutvecklingen i sig är ett tecken på att konkurrensen idagsläget är bristfällig och att detta drabbar konsumenterna via samtalspri-serna. Med en starkare priskonkurrens är det inte troligt att prisnivån hadeförblivit i princip oförändrad så . De prissänkningar som företagitsnyligen ses av näringsutskottet som ytterligare belägg för att konkurrensenbehöver främjas på mobiltelemarknaden.En ny prisanalys som gjorts på uppdrag av har nyligenpresenterats av konsultföretaget . Denna rapport var inte tillgänglig då näringsutskottet behandladeärendet. Rapporten tyder på att de svenska priserna för mobiltelefonsamtalhar sjunkit , men att sänkningen varit relativt begränsad och tillstörre delen ägt rum under 1999.Retroaktivitet, behovet av fasta spelregler m.m.En kritik mot regeringsförslaget som framförts i motionerna går ut på att deberörda företagen inte haft anledning att vänta att villkoren för deras verk-samhet skulle ändras under löpande tillståndsperiod.Detta resonemang kan delvis bygga på missförstånd. Ett tillstånd enligttelelagen har normalt ingen tidsgräns alls (dvs. "tillståndsperioden" är obe-gränsad), men är ändå förknippat med villkor. För mobiltelefoni har tillstån-den en tidsgräns , detta för att regleringsmyndigheten vid vissa till-fällen skall kunna få till stånd en mera effektiv användning av radiospekt-rum, något som kan möjliggöras genom förbättrad teknik och omfördelningav tillstånden. Villkoren för tillstånd kan förändras, men villkoren är inteknutna till den tioåriga tillståndsperioden. Däremot kan ett tillstånd återkallom ett företag bryter mot tillståndsvillkoren.Enligt PTS hade de nuvarande mobiloperatörerna skäl att vänta ändringari sina tillståndsvillkor , dvs. vid utgången av 1999. Utskottet vilockså hänvisa till Lagrådet, som framhåller att de nuvarande mobiloperatö-rerna fick sina tillstånd då lagen inte uttömmande regleradevilka villkor som fick ställas upp. Tillståndshavarna hade därför enligt inte haft fog för några förväntningar om att andra villkor inte skullekunna ställas upp när villkoren efter utgången av kunde omprövas.Det nu aktuella regeringsförslaget har givits formen av lag, detta till skill-nad från PTS ursprungliga förslag som innebar att regleringen skulle införas iform av ändrade tillståndsvillkor.Lagrådet har bedömt regeringsförslagets förenlighet med regeringsformenoch . För Lagrådets bedömning är det väsentligt att denbegränsning i de berörda företagens näringsverksamhet som föreslås kananses skydda "angelägna allmänna intressen". Som exempel på vad som iandra sammanhang ansetts vara angelägna allmänna intressen nämns ingreppsom är motiverade av naturvårds- och miljöintressen, liksom samhälletsbehov av mark för bostäder, gator och andra kommunikationsleder.Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden kan enligt Lagrådet också be-traktas som ett angeläget allmänt intresse, sett mot bakgrund av marknadenskaraktär av oligopol och de garantier som ges nätinnehavarna i form av kravpå tillgänglig kapacitet och marknadsmässig ersättning. Lagrådet framhålleratt det här är fråga om värderingar av politisk snarare än rättslig natur.Lagrådet tar också upp frågan om förslaget utgör retroaktiv lagstiftningoch finner att så är fallet. Den svenska regeringsformen innehåller dock ingetuttryckligt förbud mot retroaktiv lagstiftning, utom på straffrättens områdesamt vad gäller skatter och statliga avgifter.Lagrådet konstaterar att nätinnehavaren vid upplåtelse av nätkapacitet skallha rätt till full ersättning för den kapacitet som ställs till annans förfogandEn sådan ersättning får i sig anses godtagbar och medför, tillsammans medreglerna om bedömning av huruvida nätkapacitet föreligger, att den föreslag-na regleringen kan godtas i förhållande till regeringsformen och allmännarättsgrundsatser rörande retroaktivitet. Lagrådet finner heller inte anledningatt antaga att regeringsförslaget skulle strida mot kraven i Europakonventio-nen.Den allmänna frågan om regelsystemens stabilitet - bortsett från de formellaaspekter som diskuterats ovan - tas upp i flera motioner. Fördelarna medstabila regler framhålls, medan oförutsedda förändringar i regelsystemenanses kunna skada investeringsviljan i näringslivet.I propositionen skriver regeringen att ambitionen måste vara att skapa klaraoch tydliga spelregler för alla aktörer på olika marknader. Detta betyderdock inte att spelreglerna kan vara oförändrade. Behovet av stabila regler ochrättssäkerhet måste i själva verket vägas mot behovet av att anpassa regle-ringen i takt med förändringarna av de aktiviteter som berörs av regleringen.Utskottet delar detta synsätt. Stabilitet i regelsystemen är i och för sig tillfördel för näringslivet. Utskottet anser dock inte att statsmakterna för denskull kan avstå från att genomföra motiverade förändringar i regelverken.Utskottet kan heller inte se att osäkerheten på marknaden skulle vara någotskäl till att dröja med beslut. Tvärtom är det viktigt att göra stats-makternas avsikter tydliga för de berörda företagen.Även i tidigare sammanhang har utskottet betonat vikten av att vår lag-stiftning är modern. Teleregleringen kan därför kräva täta revideringar för attbehålla sin aktualitet (bet. 1996/97:TU5).Likheter med andra avregleringarDet finns också skäl att påminna om de likheter som finns mellan det förfa-rande som regeringen nu föreslår för mobiltelemarknaden och det som till-lämpas vid avregleringar av vissa andra branscher. har i sittyttrande till trafikutskottet redogjort för flera sådana fall. Ett exempel är denligt näringsutskottet mycket framgångsrika avregleringen av elmarknaden.Koncessionen för eldistribution avkortades med hänvisning till ett starktallmänintresse i kombination med ersättning för överföring av el. Sammaförfarande skall enligt ett EG-direktiv tillämpas för handel med gas. Riksda-gen väntas fatta beslut i denna fråga. Gasledningsnät skall fåanvändas av större förbrukare mot skälig ersättning. Gasnäten har både stat-liga och privata ägarintressen.Hur påverkas företagens investeringsvilja?I flera av motionerna hävdas att den nya regleringen, som tvingar de etable-rade mobilteleföretagen att upplåta ledig nätkapacitet, skadar dessa företagsinvesteringsvilja.Utskottet vill erinra om att regeringens förslag tar stor hänsyn till nätoperatrernas investeringsvilja, dels genom att dessa företags skyldighet att upplåtanätkapacitet endast avser överkapacitet, dels genom att nätoperatörerna skallges marknadsmässig ersättning då de upplåter nätkapacitet. Att ersättningenskall vara marknadsmässig och inte endast kostnadsbaserad motiveras ut-tryckligen med att regeringen anser det nödvändigt att ta hänsyn till företa-gens investeringsvilja. Denna marknadsmässiga ersättning bör även innefattahänsyn till en skälig avkastning på gjorda och framtida investeringar.Varje möjlig reglering kan tänkas påverka investeringsviljan i olika företagpå olika sätt. I detta sammanhang kan man t.ex. skilja mellan olika typer avföretag (etablerade nätoperatörer, rena tjänsteleverantörer respektive nyanätoperatörer) och olika typer av investeringar (investeringar i infrastrukturrespektive i utveckling av nya produkter och tjänster). Diskussionen omregleringens effekter på investeringsviljan har framför allt handlat om deetablerade nätoperatörernas investeringar i infrastruktur. Som framgått ovanär regeringsförslaget konstruerat för att göra dessa effekter så små som möj-ligt. Effekterna på övriga slag av investeringar kan väntas bli positi-va. Utskottet anser därför inte att det finns skäl att frukta att investeringarpå mobiltelemarknaden allmänt sett skulle komma att hämmas av den nyareglering som föreslagits av regeringen.Blir tillgången till nätkapacitet tillräcklig?Vikten av att nya tjänsteleverantörer skall kunna få tillgång till nätkapacitettillräcklig utsträckning till överkomliga priser betonas särskilt i motion T7(c). Utskottet är ense med motionärerna om betydelsen av detta. Önskemåletatt ge marknadsutrymme åt nya tjänsteleverantörer är också ett grundmotivför regeringens förslag.Utskottet har således förståelse för syftet med motionen men anser, i likhetmed regeringen, att det är viktigt att nätoperatörerna erhåller marknadsmäs-sig ersättning då de upplåter nätkapacitet. Med detta avses enligt propositio-nen att ersättningen skall utformas så att skälig avkastning på gjorda ochframtida investeringar beaktas. "Framtida investeringar" kan här närmasttolkas som sådana investeringar som är nödvändiga för att tillgodose denberäknade efterfrågan på nätkapacitet, både för nätoperatörens egna behovoch för andra företags behov. Avsikten är ju att inte begränsa investerings-viljan hos nätoperatörerna, något som lätt skulle kunna bli fallet om dessaföretag tvangs upplåta framtida planerad nätkapacitet utan att få skälig er-sättning för detta. Utskottet vill även erinra om Lagrådets synpunkter pådenna fråga.Frågan om upplåtelse av nätkapacitet och ersättning härför kommer nor-malt att bli föremål för förhandlingar mellan parterna. Post- och telestyrelsenkommer därvid att anlitas som medlare vid behov. PTS har således en viktigroll för att göra den föreslagna regleringen effektiv. Denna fråga tas uppsenare i detta betänkande. Utskottets bedömning är att syftet med motion T7(c) härmed kommer att tillgodoses.Samband med förslaget om nationell roamingI motion T9 (fp) framhålls att det nu aktuella regeringsförslaget borde bere-das tillsammans med det förslag om nationell roaming som har beretts inomRegeringskansliet . Roaming innebär att två nätoperatöreravtalar om att respektive operatörs kunder skall få möjlighet att nyttja denandre operatörens nät när det egna nätet inte är tillgängligt.Det nu aktuella förslaget är inriktat på rena tjänsteleverantörer; de företagsom innehar egna nät är uttryckligen undantagna. För nya nätoperatörer ärfrågan om nationell roaming därmed mycket viktig. Dessa företag kan inteförväntas få nya kunder om de inte får möjlighet till samtrafik med de tidiga-re etablerade nätoperatörerna på GSM-marknaden. Ett förslag från regering-en i denna fråga kan, enligt vad utskottet erfarit, väntas i den kommande vår-propositionen som kommer att läggas fram . Med hänsyntill den snabba utvecklingen på mobiltelemarknaden anser utskottet att det ärangeläget att de planerade åtgärderna för att främja konkurrensen beslutas såsnart som möjligt.SammanfattningMot bakgrund av det ovan sagda föreslår utskottetatt antar regeringens förslag till lag omändring i telelagen, dock med ändring av tidpunktenför ikraftträdande till , och attriksdagen avslår motionerna T6 (kd), T7(c) yrkandena 2 och 3, T9 (fp) yrkandena 1 och 2samt T10 (m).5 roll5.1 MotionernaI två motioner föreslås att tillsynsmyndigheten på teleområdet borde få ökadebefogenheter för att de föreslagna regleringarna skall bli mer effektiva.Monica m.fl. (s) betonar i motion T8 vikten av att nätkapacitet förmobila teletjänster tillhandahålls på villkor som är konkurrensneutrala ochicke-diskriminerande. Vidare anser motionärerna att regeringen bör åter-komma till med förslag till ändring av telelagens 60 § så att till-synsmyndigheten får befogenhet att lösa tvister även när det gäller frågor omupplåtelse av nätkapacitet. På ansökan av part borde tillsynsmyndigheten fåbefogenhet att besluta vad som skall gälla mellan parterna. Enligt motionenbör detta gälla i tvister om samtrafik, upplåtelse av nätkapacitet, villkor försammankoppling av nätkapacitet, överlämnande av telefonnummer ellerförval. Motionärerna framhåller att en ändring av detta slag skulle vara helt ilinje med den nuvarande telelagstiftningen som ger Post- och telestyrelsenbeslutanderätt vid tvister om samtrafikvillkor, förval, nummerportabilitet ocholika former av nätuppkoppling.Motion T7 av m.fl. (c) tar särskilt upp frågan om hur kapa-citeten i mobiltelenäten skall bedömas och pekar på tillsynsmyndighetensroll i detta sammanhang. Motionärerna anser att det är angeläget att det, vidolika bedömningar av tillgänglig kapacitet, finns tillgång till oberoende in-stanser, förmodligen PTS, som kan bedöma vilken kapacitet som är tillgäng-lig. Det får ankomma på regeringen att utarbeta förslag i denna riktning,anser motionärerna, och föreslår ett tillkännagivande till regeringen meddenna innebörd (yrkande 1).Motion T709 av m.fl. (mp) lades fram . Motionen är således inte föranledd av regeringensnu aktuella proposition. I motionen föreslås att telelagen ändras i enlighetmed det förslag PTS tidigare framfört och att de nya operatörerna får möjlig-het att använda egna när de utnyttjar andra operatörers nät. Motio-närerna anser att det inte är , Europolitan eller som genomSIM-korten skall "äga" andra företags kunder.5.2 Utskottets ställningstagandeUtskottet vill betona vikten av att den nya regleringen om upplåtelse avnätkapacitet blir effektiv.Den ersättning som nätoperatörerna erhåller vid upplåtelse av nätkapacitetskall baseras på en prissättning som är icke-diskriminerande i förhållande tillnätoperatörens egen verksamhet och konkurrensneutral mellan de olika fö-retag som hyr nätkapacitet av samma operatör. De priser som en nätoperatörtar ut för upplåtelse av nätkapacitet till andra företag får med andra ord intevara högre än de interna transferpriser som tillämpas för operatörens egenverksamhet. För att upprätthålla detta villkor och kontrollera att det är upp-fyllt är det, som framhålls i propositionen, nödvändigt att kostnader ochintäkter i nätverksamheten särredovisas i företagens redovisning.I likhet med vad som framhålls i motion T8 (s) anser utskottet att tillsyns-myndigheten bör ges en starkare roll än vad som föreslås i propositionen.Även utskottet anser att det vore en stor fördel om tillsynsmyndigheten fickbefogenhet att besluta i fall där parterna är oeniga. Det skulle innebära attmyndigheten fick en roll som tvistlösare och inte endast medlare. En sådanorganisation av tvistlösningen skulle sannolikt också bli mera kostnads-effektiv än den som föreslås i propositionen. I propositionen förutsätts atttvister antingen löses av parterna själva - något som lätt kan innebära att denstarkare parten dikterar villkoren - eller, vid behov, överklagas av ena partenoch förs till allmän domstol för avgörande. Regeringen bör överväga dennafråga och återkomma till med förslag till ändring av telelagen somger tillsynsmyndigheten en starkare roll i enlighet med motionärernas öns-kemål.Utskottet skall här även behandla motion T709 (mp) som lades fram underallmänna motionstiden . Motionen är närmast föranledd av Post-och förslag till regeringen . Motionärerna framförkritik mot regeringen för dess underlåtenhet att utforma en proposition tillriksdagen på grundval av Post- och förslag. Utskottets bedöm-ning är att motionärernas önskemål nu till större delen har blivit tillgodosedda.