bet · GN01MJU7 · 2000-02-22 00:00:00 — Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen I betänkandet behandlas revisorersförslag angående producentansvarets betydelse iavfallshanteringen jämte tre följdmotioner samt 24motioner från allmänna motionstiden . Utskottetinstämmer till stora delar i vad revisorerna anförtoch förordar med anledning av revisorernas förslagoch överväganden samt ett antal motioner en bredöversyn av producentansvaret. Övriga motionsyrkandenavstyrks, dock med anmärkning att de i några falltillgodosetts genom utskottets ställningstagande.Förslaget till revisorernas granskning avproducentansvaret kommer från miljö- ochjordbruksutskottet.I betänkandet finns 15 reservationer och tvåsärskilda yttranden.Revisorernas förslagRiksdagens revisorer föreslår i Förslag tillriksdagen 1999/2000:RR41. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.1 ominsamlingssystemet,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om denationella återvinningsmålen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.3 omkostnaderna som är förenade med producentansvar förförpackningar,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad revisorerna anfört i avsnitt 2.4 omtillsynen och uppföljningen. Motioner med anledning av förslaget1999/2000:MJ13 av m.fl. (v) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att en lagregleringkommer till stånd om samrådet mellan kommuner ochproducenter,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om förslag tillutökning av producentansvaret så att detta omfattaralla produkter ,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attproducentansvaret bör utvecklas ytterligare medmålsättningar även på regional och lokal nivå,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att standardiseringav glasförpackningar krävs för att ökaåteranvändningsgraden,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att försäljning avprodukter som innehåller miljöfarliga ämnen skalllikställas med att sprida miljöfarliga ämnen direkti miljön,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det behövs enordentlig miljökonsekvensanalys som borde ingå ikravet om en samhällsekonomisk analys avproducentansvaret för förpackningsavfall,7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att roller ochansvarsfördelning måste klarläggas.1999/2000:MJ14 av () variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en bred översynav producentansvaret.1999/2000:MJ15 av och LennartKollmats (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om revisorernas förslagatt låta regeringen pröva möjligheten att lagreglerasamrådet mellan producenter och kommuner,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om vikten av attallmänhetens positiva inställning till källsorteringvärnas och att hushållen ges ekonomiska incitamenttill en fortsatt källsortering,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ensamhällsekonomisk analys av systemet med producent-ansvar måste mynna ut i eventuella justeringar iavgifter och regelverk så att kostnader tydligtmotsvaras av miljövinster,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att utökaproducentansvaret till att omfatta fler produkter.Motioner från allmänna motionstiden 19991999/2000:MJ234 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att undersöka hurkontrollmöjligheten av importerat slam som användspå våra jordbruksmarker skall verkställas så attintentionerna i följs.1999/2000:MJ706 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om slam ochförsiktighetsprincipen,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om åtgärder för attförhindra att silver anrikas i jorden med slam,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om undersökning ochåtgärder för att eliminera de i motionen nämndametallerna ur slam.1999/2000:MJ707 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär en utredningför att klarlägga huruvida byggsektorn klarar sittfrivilliga producentansvar,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om lagstiftatproducentansvar för byggsektorn.1999/2000:MJ712 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att producenter avaluminiumburkar genom producentansvaret åläggs attåterta deformerade och skadade aluminiumburkar,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ett parallelltreturburkssystem upprättas för burkar utan svensktursprung,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attproducentansvaret även skall gälla återtagande avburkar, som blivit oräknade på grund av attreturburksautomat saknas.1999/2000:MJ714 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att uttjäntalädervaror, som är garvade enligt krommetoden, skallklassas som miljöfarligt avfall,1999/2000:MJ718 av m.fl. (c) variyrkas11. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en översyn ochskärpning av återvinningsmålen där hänsyn tas tillregionala aspekter och långa transportavstånd,12. att begär att regeringen snarastutreder och återkommer med förslag till generelltproducentansvar för elektriska och elektroniskaprodukter,13. att begär att regeringen tarinitiativ till en internationell fosforkonventionför att uppmärksamma fosfor som en kritisk resurs,14. att begär att regeringen initierarfrågan om fosforhushållning i EU, där en grönbok börutarbetas,15. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en strategi förfosforåtervinning,1999/2000:MJ723 av Per m.fl. (mp) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag pågränsvärden för, eller hur skatt kan tas ut påkadmium i rötslam i syfte att styra bort det giftigaslammet från åkrarna,2. att hos regeringen begär förslag påerforderliga förändringar i lagstiftningen somunderstöder systemskiftet för källsorterande va-system och återskapad växtnäringsbalans inomjordbruket.1999/2000:MJ724 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att en "skrot-bilskampanj" genomförs under år 2000.1999/2000:MJ726 av m.fl. (v) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om initiativ föratt sanera förorenade områden.1999/2000:MJ730 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om åtgärder för attförhindra att skrotbilar sätts ut i naturen.1999/2000:MJ731 av m.fl. (v)vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en effektivavfallsstrategi som baseras på följandeprioritetsordning: återanvändning,materialåtervinning, energiutvinning och deponering,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om övergripanderiktlinjer för den fortsatta avfallshanteringen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om initiativ för attunderlätta inrättande av regionala och kommunalaåteranvändningsbörser,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att bör sökaandra mer hållbara och miljövänligare vägar föravfallshanteringen än förbränning,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att ingennybyggnation eller kapacitetsutökning avavfallsförbränningsanläggningar skall ske,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om skatt påavfallsförbränning,7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om biologiskabehandlingsmetoder och om att regeringen skallåterkomma med en plan för utveckling och spridningav biocells- och rötcellsteknik,8. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att krav skallfinnas på en lakvattenbehandling samt att kontrolloch analys av lakvatten från deponier skall ske,9. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att uppdatering avlandets soptippar skall ske så snart tekniskalandvinningar av betydelse sker,10. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att myndighetermåste kartlägga alla källor till dioxin och utarbetastrategier för eliminering,12. att hos regeringen begär förslag tillutökning av producentansvaret så att dettainnefattar alla produkter ,14. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om bristandeavfallsstatistik,15. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om attkällsortering, återlämning av material, pantsystemetc. som riktas till privata konsumenter måste varaenhetliga för återtagningssystem,16. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att målen förproducentansvaret inom byggsektorn noggrant börföljas och att lagstiftning utvecklas om målen ejnås,17. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att regeringensnarast skall redovisa sitt arbete medbyggavfallsfrågan,18. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att en strategiför hur den cesiumhaltiga askan skall hanterassnarast tas fram och redovisas,19. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om import avavfall från andra länder.1999/2000:MJ738 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att det föreliggerbehov av en allsidig utvärdering av miljömässiga ochekonomiska effekter av producentansvaret förförpackningar,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om synpunkter attbeakta vid revision av EG:s förpackningsdirektiv.1999/2000:MJ750 av och () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts ombilskrotningspremien.1999/2000:MJ753 av m.fl. (mp) variyrkas13. att hos regeringen begär förslag tillgränsvärden för hur skatt kan tas ut på kadmium irötslam i syfte att styra bort det giftiga slammetfrån åkrarna,14. att hos regeringen begär förslag tillerforderliga förändringar i lagstiftningen somunderstöder systemskiftet för källsorterande va-system och återskapad växtnäringsbalans inomjordbruket,15. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om slam ochförsiktighetsprincipen,16. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om åtgärder föratt förhindra att silver anrikas i jorden med slam.1999/2000:MJ755 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om kretslopp,källsortering och producentansvar.1999/2000:MJ766 av m.fl. (s) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en helhetssynvid sopsortering.1999/2000:MJ767 av m.fl. (s) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om ökade miljökravvid demontering och sammanpressning av skrotadefordon.1999/2000:MJ776 av m.fl. (c) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en höjning avskrotningspremien för bilar.1999/2000:MJ782 av och (s) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av ändrad lagstiftning avseende flyttning avfartyg.1999/2000:MJ784 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om behovet av åtgärder föratt minska antalet övergivna skrotbilar.1999/2000:MJ792 av m.fl. (s) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om en utvärderingav producentansvaret för bilar.1999/2000:N390 av m.fl. (mp) variyrkas3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av material-och energibalanser.1999/2000:T464 av Skånberg m.fl. (kd) variyrkas10. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att ökaskrotningspremien till 3 000 kr.1999/2000:U504 av m.fl. (kd) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om attmiljövarudeklarationer bör införas på flerprodukter,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att utvecklaproducentansvaret till fler produktgrupper,7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om investeringsbidragtill uppbyggnaden av återvinningsanläggningar, s.k.baklängesfabriker,8. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att kompletteraekonomiska styrmedel med normgivande lagstiftningvad gäller demonterbarhet, märkning av material ochenergieffektivitet.Uppvaktningar m.m.Utskottet har uppvaktats av representanter förSvenska förpackningsinsamlingen AB och . Utskottet har även genomförtett studiebesök vid . En översyn av producentansvaretRevisorernaRevisorernas granskningRiksdagen beslutade att bemyndiga regeringenatt införa producentansvar för olika produkter.Producentansvar gäller för returpapper, däck,bilar och förpackningar. Revisorerna har avgränsatgranskningen till producentansvaret förförpackningar.Genom att producenterna fick ansvar för attomhänderta förpackningsavfallet förväntades detförpackningsavfall som går till deponi minska,återvinningen öka samt förpackningarna utformas påett sådant sätt att belastningen på miljön minskade.Kommunernas tidigare monopol att omhändertahushållsavfallet kom i och med riksdagsbeslutet attdelas med producenterna.Producentansvar för förpackningar har funnits inärmare . Någon samlad uppföljning av hurverksamheten utfallit har inte gjorts de senasteåren. Det nuvarande regelsystemet ger producenternaen förhållandevis stor frihet att själva bestämmahur insamlingen skall gå till och huråtervinningsmålen skall uppnås.För att uppfylla producentansvaret förförpackningar har producenterna gått samman ochbildat fem materialbolag som administrerarinsamlingen och återvinningen. Materialbolagensverksamhet finansieras genom förpackningsavgiftersom betalas till ett dotterbolag, (REPA). Producenter som inte är anslutna till REPAmåste själva organisera ett insamlingssystem föråtervinning av sina förpackningar. De producentersom står utanför materialbolagen har uppskattatstill ca 10 %.InsamlingssystemetI förordningen (1997:185) om producentansvar förförpackningar anges att producenterna skalltillhandahålla lämpliga insamlingssystem för attunderlätta för hushållen och andra att sortera utförpackningsavfallet. Producenterna skall ocksåsamråda med kommunen om insamlingssystemen ochinformera hushållen om sortering, insamling ochborttransport av förpackningarna.Producenterna har valt ett insamlingssystem sominnebär att hushållen skall lämna förpackningar vidutplacerade återvinningsstationer. Andra förbrukarefår lämna sina förpackningar vid någon bestämdstation i kommunen.Nedskräpningen vid återvinningsstationerna är ingetnytt problem utan konstaterades redan närNaturvårdsverket genomförde sin endatillsynsuppföljning av systemet (Naturvårdsverketrapport 4518 Producentansvaret - det första steget). I revisorernas granskning konstateras attproblemen till stora delar kvarstår.Särskilt allvarligt ser revisorerna på den kritiksom många kommuner framfört mot systemet.Kommunikationen med materialbolagen, den nödvändigainformationen till hushållen och driften avåtervinningsstationerna framhåller många kommunersom problemområden.En bra kommunikation mellan producenter ochkommuner är nödvändig för en fortsatt utveckling avproducentansvaret. Samrådet i förordningen(1997:185) om producentansvar för förpackningarmellan producenter och kommuner infördes just isyfte att förbättra kommunikationen mellan parterna.Revisorerna anser mot bakgrund av iakttagelserna igranskningen och den vikt som flera remissinstanserlagt vid en god kommunikation mellan producenter ochkommuner att regeringen bör överväga att lagreglerasamrådet.Revisorerna föreslår att regeringen prövarmöjligheten att lagreglera samrådet mellanproducenter och kommuner. På så sätt markerasbetydelsen av en god kommunikation mellan parterna.De närmare formerna för hur samrådet skallgenomföras bör sedan anges i förordningen (1997:185)om producentansvar för förpackningar eller genom attNaturvårdsverket ger ut tillämpningsföreskriftertill förordningen.De nationella återvinningsmålenRevisorerna konstaterar i granskningen attåtervinningsmålen för de olikaförpackningsfraktionerna har höjts till år 2001.Materialbolagen har inte fått tillfälle att ge sinsyn på möjligheten att uppnå de nya målen ellersvara på vilka uppoffringar som behövs för att nå denya målnivåerna. Forskningsunderlaget inom områdetär begränsat och ger regeringen en dålig vägledningi fråga om den optimala nyttan av höjda insamlings-och återvinningsmål.I december 1999 återrapporterade Naturvårdsverketett regeringsuppdrag om miljöeffekterna avproducentansvaret. Enligt revisorerna gerNaturvårdsverket i rapporten en mer positiv bild avmiljöeffekterna än den bild revisorerna får av detbegränsade forskningsunderlaget som verket refererartill i sin rapport. Uppenbarligen är det svårtatt följa upp förpackningsavfallets miljöpåverkan.Detta avfall utgör endast en liten del av det totalaavfallsflödet i landet.Regeringen bör ta initiativ till en ökad forskninginom området. Revisorerna anser att regeringen iökad utsträckning bör utnyttja även andra källor änNaturvårdsverket vid uppföljningen avproducentansvaret och miljöeffekterna i syfte attbredda beslutsunderlaget inför nya återvinningsmål.Revisorerna anser vidare att regeringen böröverväga möjligheten att bryta ned de nationellaåtervinningsmålen till regional eller lokal nivå.Med lokala mål kunde insamlingen bättre anpassasefter de lokala förutsättningarna att ta hand omolika förpackningsfraktioner.I revisorernas kommunenkät och vid kommunbesökenframkom att flera kommuner, framför alltglesbygdskommuner, uppfattade det som attproducenterna inte tycktes intresserade av att samlain förpackningar i kommuner. När insamlingsmålennåtts kan en fortsatt insamling bli fördyrande förproducenterna. antyder dock att lokalamål knappast kan införas utan höga kostnader. Sådanaargument får enligt revisorerna inte hindra attfrågan om en nedbrytning av målen noga utreds. Ennedbrytning av målen skulle också förbättramöjligheten till en ändamålsenlig resultatåterföringtill hushållen och andra användare. Det är tveksamtom det på är tillräckligt att konstateraatt de nationella målen nås för att ge hushållenfortsatta incitament att medverka i insamlingen.Revisorerna föreslår att regeringen utreder om denationella återvinningsmålen kan brytas ned tillregionala eller lokala mål. Regeringen bör tainitiativ till ytterligare forskning inom områdetför att studera miljöeffekterna av insamlingen ochför att bredda beslutsunderlaget när nyaåtervinningsmål övervägs. För att få ett allsidigtbeslutsunderlag bör regeringen i ökad utsträckninginhämta information från flera myndigheter,universitet och högskolor.KostnadernaKostnaderna för producentansvaret för förpackningarhar blivit stora och de drabbar såväl producentersom hushållen. Även kommunerna har kostnaderföranledda av producentansvaret vilket inteförutsågs när producentansvaret infördes. Flerakommuner bekostar själva städning och snöröjning vidstationer samt informerar om insamlingssystemet utanatt få tillräcklig ersättning från producenterna.Kommunernas uppgift som operativ tillsynsmyndighetkräver resurser men ytterligare resurser tordebehövas om kommunerna genomförde tillsynen i enighetmed regelverket. Revisorernas granskning har visatatt kommunerna inte prioriterar denna uppgift i dag.Inte heller de kostnader som hushållen fåttredovisades på ett tydligt sätt närproducentansvaret infördes. De förpackningsavgiftersom producenterna betalar har genom olika påslag idistributionsledet kommit att bli högre närkonsumenten betalar varan i butiken. Utöverförpackningsavgiften har hushållen även kostnaderför källsorteringsutrustningen i hemmet, transportertill återvinningsstationerna m.m. Hushållen har en positiv inställning till källsorteringen.De förhållandevis stora kostnader som är förenademed insamlingen och oklarheten om miljövinsternamotiverar enligt revisorerna att ensamhällsekonomisk analys av producentansvaret förförpackningar nu genomförs. Kostnaderna förkommunerna och hushållen har utvecklats på ett sättsom inte förutsågs när producentansvaret förförpackningar beslutades. förslagi remissyttrandet att en samhällsekonomisk analysbehöver breddas för att kunna ge svar på nyttan avatt införa producentansvar för andra varor behöverinte stå i motsättning till revisorernas förslag omen särskild analys som behandlarförpackningsavfallet. De närmare formerna förgenomförandet av analysen bör ankomma på regeringenatt besluta om. Revisorerna vill dock framhållabetydelsen av att analysen inte bara skall syftatill överväganden om producentansvar för andra varorutan också ge underlag för bedömningen om i så fallhur det nuvarande producentansvaret förförpackningar behöver utvecklas. I analysen kan somNaturvårdsverket framhåller olika alternativa systemjämföras t.ex. det nuvarande insamlingssystemet avs.k. bringtyp med ett fastighetsnära system. Enligtrevisorerna kan också nuvarande insamling jämförasmed ett system där färre förpackningsfraktioner samlas in.Remissinstansernas yttranden stärker såledesrevisorerna i uppfattningen att producentansvaretför förpackningar nu behöver analyseras grundligt.De problem som revisorerna påtalat med det nuvarandeinsamlingssystemet bör dock åtgärdas genomen skärpning av regelverket på det sätt somrevisorerna föreslagit ovan. Den samhällsekonomiskaanalysen får sedan utvisa om de nuvarandeadministrativa styrmedlen är den rätta vägen att nåmålen med lagstiftningen dvs. att styra mot mermiljöanpassade förpackningar och minska den mängdförpackningsavfall som deponeras.Revisorerna föreslår att regeringen tar initiativtill en samhällsekonomisk analys avproducentansvaret för förpackningsavfall.Tillsynen och uppföljningenRemissinstansernas olika synpunkter bekräftar denoklarhet som råder när det gäller tillsyneninom området. har i sin rapport mot ett producentansvar (rapport 4519) år 1996anfört att kommunerna inte skall kunna ställa kravpå utformningen av återvinningsstationerna, antalstationer m.m. En oklarhet råder om huruvidakommunernas tillsyn även skall omfatta bedömningenav vad som kan anses utgöra ett lämpligtinsamlingssystem. Hur tillsynen skall bedrivas av"fripassagerarna", dvs. de som inte tar sitt ansvaratt samla in "sina" förpackningar och återredovisaresultatet till är en annan frågasom måste klarläggas.Enligt revisorerna är inte problemet hur mångaproducenter som står utanför det generella systemetutan hur kommunerna sköter tillsynen över sådanaproducenter i kommunen som över huvud taget inte tarsitt ansvar att samla in förpackningar ochåterrapportera resultatet till . Somrevisorerna ovan nämnt är det viktigt att tillsynenbedrivs enligt regelverket och att det är enenhetlig tillämpning av bestämmelserna.Enligt Förpackningsinsamlingen AB är det ca10 % som inte är anslutna till REPA. Hur stor del avdessa s.k. fripassagerare som inte uppfyller sittansvar som producent är oklart men enligtrevisorerna bör det ingå i kommunernas ansvar somoperativ tillsynsmyndighet att följa upp detta.Revisorerna konstaterar att kommunerna inte harnågon vägledning för hur de skall följa uppproducenter som inte tar sitt ansvar. Kommunerna harbegränsade möjligheter att använda detillsynsverktyg som de getts, framför allt på grundav att kommunerna inte kan definiera motparten.Materialbolagen har som tidigare nämnts ingenjuridisk status att definiera, och att riktaföreläggande mot en enskild producent avförpackningar är förenat med svårigheter.