bet · GO01TU5 · 2000-10-10 00:00:00 — I detta betänkande tillstyrker utskottet regeringensförslag till ändringar i lagen (1980:424) omåtgärder mot förorening från fartyg. Ändringarnasyftar till att i svensk lagstiftning genomföraÖstersjöstrategin för mottagningsanordningar förfartygsgenererat avfall och därtill hörande frågor. Regeringen () föreslår iproposition 1999/2000:133 att antarregeringens förslag till lag om ändring i lagen(1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg.Lagförslaget är fogat som bilaga tillbetänkandet.Propositionens huvudsakliga innehållPropositionen innehåller lagförslag som gör detmöjligt att genomföra Östersjöstrategin förmottagningsanordningar för fartygsgenererat avfalloch tillhörande frågor (Östersjöstrategin), som hararbetats fram inom ramen förHelsingforskonventionen. Syftet med strategin är attskydda miljön i från skadligpåverkan från fartyg. Detta skall åstadkommas genomett antal åtgärder såsom t.ex. obligatoriskavfallslämning från fartyg tillmottagningsanordningar i land och ett enhetligtavgiftssystem för mottagningen av avfall.Ändringar föreslås i lagen (1980:424) om åtgärdermot förorening från fartyg, huvudsakligen i form avbemyndiganden för regeringen eller den myndighet somregeringen utser att meddela föreskrifter i deavseenden som krävs för att genomföraÖstersjöstrategin. Bemyndigandena avser rätt attmeddela föreskrifter om- var mottagningsanordningar skall finnas och vemsom skall svara för dem,- mottagningsanordningarnas utformning och drift,- obligatorisk avfallslämning,- skyldighet att i förväg anmäla avlämning av avfallfrån fartyg till en mottagningsanordning,- skyldighet att vidta åtgärder i samband medmottagandet och hanteringen av sådant avfall frånfartyg som innehåller skadliga ämnen samt- skyldighet att upprätta avfallshanteringsplaner.Det föreslås även att en bestämmelse införs i lagenom att anordningar för mottagning av avfall frånfartyg skall vara placerade och utformade så att defartyg som använder anordningarna inte orsakasonödig försening.Vidare föreslås ett tillägg som innebär atttillsynsmyndigheten vid inspektion av fartyg fårkontrollera att den obligatoriska avfallslämningenhar fullgjorts.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari2001.Därutöver lämnas en redogörelse för hurrekommendationen 19/6 till Helsingforskonventionensbilaga III om kriterier och åtgärder beträffandeförhindrande av förorening från landbaserade källorhar genomförts i svensk lagstiftning. 1999/2000:T32 av m.fl. (m) variyrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om utfärdande avaktuella förordningar.1999/2000:T33 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om sanktioner för defartyg som inte följer bestämmelserna om att lämnaavfall till mottagningsanordning i hamn,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att skärpa destraffrättsliga sanktionerna för miljöbrott tillhavs,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att Kustbevakningenmåste tillföras erforderliga resurser. 1 Bakgrund1.1 Om Östersjöstrategin och dess tillkomstÖstersjöstrategin har utarbetats inom ramen förHelsingforskonventionen. Konventionen i sinursprungliga version undertecknades avstaterna runt . antogs en nyversion som undertecknades av Östersjöstaterna ochdessutom av EU. Verkställande organ inomkonventionen är () medett sekretariat och fem permanenta kommittéer.Konventionen bygger till stor del på andra, globalakonventioner, bl.a. konvention tillförhindrande av förorening från fartyg medändringsprotokoll (MARPOL 1973/78).Syftet med Östersjöstrategin är att minimeramiljöpåverkan från sjöfarten i Östersjöområdet.Strategin omfattar samtliga fartyg, således intebara handelsfartyg utan också arbets-, fiske- ochfritidsfartyg. Tyngdpunkten i strategin ligger påförebyggande åtgärder.Strategin innefattar totalt nio rekommendationerrörande genomförandet. Sammanfattningsvis innebärrekommendationerna följande:1 I princip måste alla fartyg lämnafartygsgenererat avfall som inte får släppas ut.23 Det blir förbjudet att släppa ut toalettavfallockså från mindre fartyg.45 Alla fartyg som anlöper en hamn skall bidra tillhanteringskostnaderna, oavsett om de lämnar någotavfall eller inte.67 Kostnaderna bakas in i hamnavgiften.89 Denna princip skall tillämpas för oljeavfall menmålet är att rekommendationen skall tillämpasäven på annat avfall.1011 Ikraftträdandedatum varierar mellan de olikabestämmelserna. Förbudet mot utsläpp avtoalettavfall från mindre fartyg och omutrustning för kvarhållande av sådant avfallskall gälla från den 1 januari 2005.121.2 Pågående arbete inom EUInom EU pågår arbete med att ta framett direktiv om mottagningsanordningar i hamn förfartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg.Av propositionen framgår att strävan i arbetet harvarit att nå en överensstämmelse medÖstersjöstrategin och att inte i något avseendebegränsa denna.1.3 Gällande svensk lagstiftningI svensk lagstiftning är det främst två regelverksom berörs av de frågor Östersjöstrategin behandlar,nämligen dels avfallslagstiftningen, dvs.miljöbalken (1998:808) och renhållningsförordningen(1998:902), dels föroreningslagstiftningen, somomfattar tre författningar, lagen (1980:424) omåtgärder mot förorening från fartyg med anslutandeförordning (1980:789) samt Sjöfartsverketskungörelse (SJÖFS 1985:19) med föreskrifter omåtgärder mot vattenförorening från fartyg. Frågor ommottagning och hantering faller med dagenslagstiftning under avfallslagstiftningen, medundantag för barlast- och tankspolvatten somregleras i föroreningslagstiftningen.Föroreningslagen avser bl.a. förbud mot förorening,fartygs konstruktion, mottagning av förorenatbarlast- och tankspolvatten, tillsyn m.m. Reglernagäller svenska fartyg i hela världen och utländskafartyg på svenskt territorium och inom Sverigesekonomiska zon. Föroreningslagen innehåller ingaregler om skyldighet för fartyg att lämna avfall iland.1.4 miljömässiga förutsättningarÖstersjön är ett s.k. brackvattenhav. Blandningen avsött och salt vatten skapar särskildamiljöförutsättningar. Eftersom det inte finns någradjurarter särskilt anpassade till brackvatten ärbeståndet av större arter begränsat till ca åttio,att jämföra med över tusen i . Utmärkandeför är vidare att det är ett instängt hav.Vatten från kan bara komma in genom någrafå smala sund. Den genomsnittliga tiden för utbyteav vatten beräknas till . Skillnaderna isalthalt och temperatur skapar skiktningar i fleralager mellan vilka knappast någon vattenblandningförekommer. Syreproducerande växter finns bara i detöversta lagret. I det understa lagret finns endastsyrekonsumerande djur och bakterier. För högnäringstillförsel innebär att antaletsyrekonsumenter växer och att vattnet drabbas avsyrebrist.1.5 nuvarande tillståndÖstersjöns miljötillstånd har i vissa hänseendenförbättrats . Det gäller främst denminskade förekomsten av gifter, t.ex. DDT och PCB.Men syrebrist och övergödning är problem som ärlångt ifrån sin lösning. sammanställer en rapportrörande miljötillstånd. I rapporten förår 1999 redovisas att försämringen av syresättningeni vissa delar av fortsätter. Detta harlett till uppkomsten av svavelväte i de djuparedelarna av vattenområdet väster om och ökadehalter av svavelväte öster om . Kommitténkonstaterar att de låga syrehalterna leder till attdjur som lever i djupare delar och fisk - särskilttorsk - försvinner. I norra har upptäcktsdöda bottnar och skadad faunaunder . vara ett av största problem.Sedan mitten av 1990-talet har kväve och fosforminskat, men mätningarna tyder på attden positiva trenden brutits. Det finns sålundatecken på ökade nivåer i vissa områden. Ökadnäringstillförsel leder till ökad algförekomstvilket i sin tur medför ökad grumlighet ochbeväxning av klippor, minskad förekomst av flerårigaväxtarter och en säsongsmässig syrebrist i djuparevattenlager.2 Östersjöstrategins genomförande i svensklagstiftning2.1 Regeringens förslagI propositionen lägger regeringen fram lagförslagsom skall möjliggöra ett genomförande av den s.k.Östersjöstrategin för mottagningsanordningar förfartygsgenererat avfall m.m. Strategin innehållertvå grundelement, nämligen obligatoriskavfallslämning från fartyg och ett enhetligtavgiftssystem. Lagförslaget innebär vissa ändringari lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening frånfartyg. Ändringarna avser huvudsakligenbemyndiganden att meddela föreskrifter om varanordningar skall finnas och vem som skall svara fördem, obligatorisk lämning, skyldighet att i förväganmäla avlämning, skyldighet att vidta åtgärder vidhantering av skadliga ämnen samt skyldighet attupprätta avfallshanteringsplaner.2.2 Utskottets ställningstagandeUtskottet har ovan konstaterat att medsina särskilda förutsättningar är ett miljömässigtkänsligt innanhav. Även om framsteg nåtts imiljöarbetet, särskilt vad gäller den minskadeförekomsten av giftiga ämnen, krävs fortsatt storaansträngningar för att miljöproblemen, särskilt lågsyresättning och övergödning, skall kunna bemästras.Mot den bakgrunden ser utskottet positivt på dethandlingsprogram, Östersjöstrategin, som hararbetats fram inom ramen för Helsingforskonventionenoch som syftar till att minimera den negativamiljöpåverkan från sjöfarten i . Idetta arbete har tagit aktiv del, ochutskottet ser det som självklart att Sverigeanpassar sin lagstiftning till de kravöverenskommelsen ställer. Mot denna bakgrund anserutskottet att skall godkänna det förslagtill lagstiftning som regeringen lagt fram.I det följande behandlar utskottet de motioner somväckts med anledning av propositionen.3 Östersjöstrategins generella tillämpning3.1 MotionsförslagI motion 1999/2000:T32 av m.fl.(m) riktas kritik mot Östersjöstrategin ochregeringens förslag om strategins införlivande isvensk lagstiftning. Motionärerna betonar vikten avatt miljön i förbättras. Problemet medHelsingforskonventionen och Östersjöstrategin är attdessa överenskommelser är anpassade tillförhållandena i stora hamnar och till denkommersiella sjöfarten men att de lösningar somvalts skall gälla för alla fartyg, även småfiskefartyg och fritidsbåtar samt för alla hamnar.Detta bäddar för byråkrati och en överambitiöskontroll. Alla fartyg måste lämna avfall i hamn.Föranmälan krävs och planer skall upprättas. Förmindre hamnar skapas regler som involverar bl.a.hamnförvaltningen, kommunen, ,och Sjöfartsverket.Vidare pekar motionärerna på att hamnbegreppet inteär definierat. skall avgöra vilkabryggor och som skall omfattas. Visserligenuttalas i propositionen att skyldigheterna skallläggas på en rimlig nivå. Men det finns en uppenbarrisk för att kraven på fritidsbåtar blir stora utanatt miljön för den skull förbättras. Sjöfartsverketbör åläggas att inför beslut om vilka hamnar somskall omfattas av lagstiftningen samråda medbåtorganisationerna. Slutligen kritiseras dettotalförbud som Östersjöstrategin stipulerar i frågaom utsläpp av toalettavfall. Utsläpp på öppna vattenhar en försumbar gödningseffekt, hävdarmotionärerna.3.2 Utskottets ställningstagandeEtt viktigt inslag i Östersjöstrategin är förbudetför alla fartyg - alltså även mindre arbetsfartyg,fiskefartyg och fritidsbåtar - att släppa ut oljaeller andra skadliga ämnen, inklusive toalettavfall,i vattnet samt en mot detta för-bud svarandeskyldighet för hamnarna att tillhandahållamottagningsanordningar. I motion 1999/200:T32 (m)uttrycks farhågor för att en sådan ordning,omfattande i princip allt fartygsgenererat avfall,alla fartyg och alla hamnar, kommer att medföra enomfattande byråkrati och en överambitiöskontrollverksamhet från olika myndigheters sida.Vad först gäller frågan om obligatorisk avlämning iland av allt avfall som enligtHelsingforskonventionen eller MARPOL 73/78 inte fårsläppas ut i kan utskottet konstatera attöverenskommelserna medger vissa undantag (jfrpropositionen, s. 14-15). Det gäller dels fartyg ireguljära resor som har specialarrangemang för sittavfall, t.ex. passagerarfartyg i kortarelinjetrafik, dels mindre mängder avfall för vilkadet är oskäligt att kräva ilandlämning vid varjehamnanlöp.Den föreslagna utvidgningen av förbudet mot utsläppav toalettavfall till att gälla alla fartyg följerav ett tillägg till Helsingforskonventionen.Tillägget trädde i kraft ochregeln skall enligt konventionen tillämpas från den1 . För fartyg byggda före den 1 januari2000 skall dock regeln tillämpas först från den 1januari 2005. Regeringen betonar att de mindrefartyg som berörs är sådana som är försedda medtoalett. Det är inte aktuellt att införa någonskyldighet för fartyg som saknar toalett attinstallera en sådan.En tredje fråga som tas upp i motionen gällerhamnbegreppet. Som regeringen redovisar kan det blisvårt att finna en definition som både tillgodosersyftena med Östersjöstrategin och lever upp till dekrav som ställs i det kommande EG-direktivet ommottagningsanordningar i hamn. Med hänsyn till attantalet fritidsbåtshamnar och bryggor är mycketstort i med sina unika skärgårdar är det,betonar regeringen, nödvändigt att skyldigheternaläggs på en rimlig nivå.Utskottet vill för sin del starkt understryka vadregeringen anför om att skyldigheterna måste liggapå en rimlig nivå och förutsätter att Sjöfartsverketi samband med utformningen av föreskrifter i ämnetbeaktar regeringens uttalande. Tilläggas kan attSjöfartsverket, enligt vad utskottet inhämtat, medstöd av ett redan nu gällande bemyndigande samrådermed företrädare för båtsportens organisationer. Meddet anförda torde syftet med motion T32 (m)tillgodoses utan någon särskild åtgärd frånriksdagens sida. Motionen avstyrks följaktligen.3 Sanktioner3.1 MotionsförslagI motion 1999/2000:T33 anför m.fl.(c) att Östersjöstrategin är ett steg på vägen motett fullgott skydd för miljö. Menstrategin kommer inte ensam att kunna stoppa utsläppav olja och avfall till havs. En brist ipropositionen är att där ingenting sägs om vilkasanktioner som skall vidtas mot de fartyg som brytermot bestämmelserna. Miljöbrott till havs betingas avekonomiska överväganden. Kostnaderna för etteventuellt straff vägs mot de besparingar som kangöras genom en regelöverträdelse. Det är därförmycket viktigt att de straffrättsliga sanktionernablir kännbara. Samhället måste markera att det intefår löna sig att bryta mot miljöreglerna (yrkandena1 och 2).3.2 Utskottets ställningstagandeI 10 kap. lagen (1980:424) om åtgärder motförorening från fartyg finns bestämmelser om påföljdför den som bryter mot lagens bestämmelser ellerföreskrifter som meddelats med stöd av lagen.Straffbestämmelser finns också i och imiljöbalken. Däremot saknas påföljdsregler för densom inte följer nu gällande eller i propositionenföreslagna bestämmelser om lämning av avfall i land.Enligt vad utskottet inhämtat pågår arbete med sådanlagstiftning inom . Arbetetsamordnas med beredningen avOljeutsläppsutredningens slutbetänkande Att komma åtoljeutsläppen (SOU 1998:158). Resultatet av dettaberedningsarbete bör enligt utskottets meningavvaktas. Utskottet vill emellertid , medprincipiellt instämmande i vad som uttalas i motion1999/2000:T33, understryka behovet av kraftfullasanktioner mot dem som - ofta av krasst ekonomiskaskäl - släpper ut olja eller andra skadliga ämnen ivatten och därmed äventyrar maritimamiljö. Med det anförda torde syftet med motion T33(c) i nu behandlade delar tillgodoses utan någotsärskilt uttalande från sida.Följaktligen avstyrks motion 1999/2000:T33 (c)yrkandena 1 och 2.4 övervakningsresurser4.1 MotionsförslagI motion 1999/2000:T33 av m.fl. (c)betonas att en god övervakning krävs för att denlagstiftning som reglerar utsläpp till havs skallfungera. Risken för att ertappas måste vara så storatt den avskräcker från brott. Övervakningen måstesjälvfallet i första hand inriktas på att förebyggabrott och i andra hand att upptäcka och beivrabegångna brott. Enligt motionärerna måsteKustbevakningen tillförsäkras erforderliga resurser(yrkande 3).4.2 Utskottets ställningstagandeUtskottet delar motionärernas uppfattning att ettverkningsfullt påföljdssy- stem förutsätter attKustbevakningen har goda övervakningsresurser, bådeför att avskräcka potentiella lagöverträdare och förkunna ingripa mot dem som gör sig skyldiga tilllagbrott. Emellertid förutsätter utskottet attfrågan om övervakningens dimensionering ochutformning beaktas i samband med beredningen avOljeutsläppsutredningens slutbetänkande. Yrkande 3 imotion 1999/2000:T33 (c) om Kustbevakningensresurser bör därför inte föranleda någon riksdagensåtgärd och avstyrks följaktligen. beträffande Östersjöstrateginsgenomförande i svensk lagstiftningatt antar regeringens förslag till lag om ändringi lagen (1980:424) om åtgärder mot föroreningfrån fartyg,2. beträffande Östersjöstrateginsgenerella tillämpningatt avslår motion 1999/2000:T32,3. beträffande sanktioneratt avslår motion 1999/2000:T33 yrkandena 1 och2,4. beträffande Kustbevakningensövervakningsresurseratt avslår motion 1999/2000:T33 yrkande 3.Stockholm den 10 oktober 2000På trafikutskottets vägnarMonica ÖhmanI beslutet har deltagit: MonicaÖhman (s), (), (), (), (),(), Tom (), (), MonicaGreen (s), (),(), Skånberg(kd), (), MikaelJohansson (mp), (), () ochEva Flyborg (fp).Propositionens lagförslagFörslag till lag om ändring i lagen(1980:424) om åtgärder mot förorening frånfartyg