bet · GO01SfU1 · 2000-11-28 00:00:00 — Dehar haft närmast identiska pensionssystem men helt olika mönster påavtalssidan. Det svenska är väldigt universellt med fyra stora avtalsområdensom i princip - när man i alla fall i viss utsträckning försöker samordna dethär - ger likartade förmåner, medan har haft en mycket stor tyngdpunktpå företagsanknutna system. Jag skulle alltså vilja vända mig emot en sådanhär ren kålsuparteori.Den andra frågan gällde vad som är strukturella förändringar och vad som ärkonjunkturförändringar. Jag tror att det ännu är svårt att se vad i 90-taletsförändringar, t.ex. när det gäller tillfälliga anställningskontrakt, som ärstrukturförändringar och vad som är konjunkturbetingat. Vi ser att fleraländer i har haft en likartad utveckling, men detta är inte någontingsom gäller alla länder, utan det sker en utveckling på lite olika bogar, såatt säga.Vi hoppas kunna göra någonting mer på det här området. Man kan då användautvecklingen som en mätare på hur passkonjunkturbetingade de här förändringarna har varit och vad som är mervaraktiga strukturella förändringar som förhoppningsvis socialförsäkringenska kunna hantera på olika sätt.De här strukturella förändringarna och frågorna om vad som är struktur ochvad som är konjunktur är förstås viktiga när det gäller att diskutera denframtida inriktningen på socialförsäkringen. Ambitionen är att kunna bidramed någonting, men jag vill inte skapa för stora förväntningar, eftersom jagtror att det ännu är för tidigt att se de bestående effekterna av 90-talsutvecklingen.Ordföranden: för det! Då bryter vi för en paus.Ordföranden: Då återupptar vi den offentliga utfrågning vi har isocialförsäkringsutskottet om välfärdsbokslutet. Jag lämnar ordet till ÅkeBergmark.Åke : Tack. Ett av de områden som vi har tittat mer ingående på ärsocialbidragen och socialbidragens utveckling. Vi menar att det är intressantav flera skäl.Man brukar betrakta ökande socialbidragstagande eller ökandesocialbidragskostnader som ett uttryck för vidgade sociala och ekonomiskaklyftor. Man brukar också titta på uppgången koncentrerad till särskildagrupper för att identifiera vilka som har varit förlorare i välfärdspolitiskthänseende.Socialbidragen är också intressanta därför att man i viss utsträckning kanse socialbidragen och det socialpolitiska stödsystemet i övrigt somkommunicerande kärl. Med det blir omfattningen av socialbidragstagandet ettslags mått på den generella socialpolitikens framgång eller grad avgeneralitet. Vilka som vid ett givet tillfälle behöver socialbidrag för sinförsörjning bestäms bl.a. av hur finmaskiga skyddsnäten ovanför är.Vi har valt att titta på socialbidragstagandet utifrån bägge de härperspektiven. Å ena sidan har vi sett det som ett uttryck för generell ofärd,för generella strukturella problem av de slag som beskrev. Å andrasidan har vi funderat på vad det egentligen finns för kunskap när det gällersambanden med socialförsäkringssystemet i övrigt.Nu kanske man redan inledningsvis ska säga att socialbidragen inte är någonsärskilt stabil måttstock för att mäta vare sig det ena eller det andra.Socialbidragen i sig är ett system som är utsatt för förändringar när detgäller regelverket. Det har vi sett inte minst . Deförändringar som har skett på socialbidragsområdet innebär å ena sidan att dehar blivit mindre tillgängliga , å andra sidan attgenerositeten i ersättningen har minskat genom en mängd olika beslut både påcentral och framför allt på lokal nivå.Socialbidragen har också varit i fokus av debatten inte baraför att de har ökat. Det har också funnits mer direkta politiskaimplikationer. Man har bl.a. pekat på att socialbidragen kan betraktas somett slags golv för både lönebildning och nivåer inom andrasocialförsäkringar. Det kom ut en skrift från i mitten av90-talet där man menade att konsekvenserna av socialbidragsnivåerna som de dålåg var att förment nödvändiga korrigeringar nedåt både i låglönearbeten ochi andra välfärdsförmåner blockerades just därför att socialbidragsnormen lågdär den låg.Det här kan vara viktigt att komma ihåg. När man ägnar uppmärksamhet åtsocialbidrag är det inte bara av intresse för stödformen i sig, utan det ärockså betingat av föreställningar om dess reella eller symboliska betydelseför både löne- och socialpolitik i ett vidare sammanhang. (Bild 17) Totalt sett har utvecklingen varit dramatisk närdet gäller socialbidragen. Kostnaden har stigit, vilket är den översta blålinjen i den bild jag här visar. Det är en beskrivning av indexeradeförändringar. Man kan räkna det som procentuella förändringar till1998. Den översta blåa kurvan beskriver de samlade socialbidragskostnadernasutveckling . Den röda kurvan beskriver andelen bidragstagare ibefolkningen, och den nedersta streckade gröna kurvan beskriver utvecklingenav de genomsnittliga bidragstidernas längd. Vi har haft en dramatisk ökning.Det är först som den trenden har brutits. Såvälsett i kostnader som i andel bidragstagare i befolkningen har vi sett nivåer som inte har varit kända sedan 30-talet.Figuren visar att expansionen generellt sett är som kraftigast till 1994.Därefter minskar ökningstakten något. har vi en markantnedgång. Andelen i befolkningen som fått socialbidrag ,den röda linjen, har ökat med . I reella talär det av befolkningen 1990. Det är 8 ½ % 1997. är detungefär 750 000 personer som behöver bidrag. Vi kan dock när det gäller denlinjen se att nedgången är väldigt kraftig. så kraftig att den för tillbaka bidragstagandet i princip till 1993års nivå. De siffror vi har pekar på ett fortsatt kraftigt fall isocialbidragstagandet. De jämförelsevis bättre tiderna sätter tydliga spår ibidragstagandet. I någon mån och med en viss eftersläpning beskriver de härkurvorna också utvecklingen på arbetsmarknaden, och de följer varandrarelativt väl.Någonting som är intressant och som vi kommer att ägna en del intresse åtframöver är de marginaliseringsmönster som ligger i den fas då kurvorna såatt säga vänder. Det finns skäl att tro att de grupper som marginaliseras idagsläget är väsentligen annorlunda än de som hade den sämsta utvecklingenunder 90-talet i stort. De grupper som drabbades i uppgångsfasen var framförallt ungdomar och invandrare. Invandrargruppen kom, som berörde, underden mest ogynnsamma fasen av arbetsmarknadsutvecklingen då möjligheterna attfå fotfäste var små.Generellt sett har invandrargruppens betydelse ökat fram till 1995-1996.Därefter har invandrarnas relativa andel minskat . Det är eneffekt av att vistelsetid är en så oerhört central variabel förbidragstagarna i invandrargruppen, dvs. hur man har varit i Sverige.Tittar vi på dem som har varit ett, två, i har man väldigtkraftigt förhöjda nivåer, medan invandrarhushåll som har varit i i 15år eller mer har bidragsnivåer som ligger ungefär i nivå med svenskföddahushåll.Preliminära data visar också att de grupper som tenderar att strömma ursystemet och fortsättningsvis 1999 i väldigt hög grad ärungdomar, dvs. en grupp som ökade kraftigt . Den tenderaratt minska kraftigt . Däremot vet vi inte om det är sammaungdomar. Vi vet inte så mycket om den kohort som drabbades väldigt hårt ibörjan av 90-talet och som inte fick tillträde till arbetsmarknaden. Vi vetinte riktigt i vilken utsträckning den gruppen tenderar att bli kvar ibidragstagandet när tiderna blir bättre i slutet av 90-talet.Som en del i vårt arbete tittade vi lite grann på studier som intresseradesig för sambandet mellan socialförsäkringssystemet i övrigt ochsocialbidragens utveckling. Ska man prata om socialförsäkringssystemet irelation till socialbidragen kan man peka på att det är betydelsefullt på tvåsätt. För det första, vilket naturligtvis är intressant ur ett 90-talsperspektiv, innebär förändringar i kvalifikationskrav ochersättningsnivåer att såväl antalet bidragsberoende som bidragsberoendetsstorlek kan påverkas. Om ersättningsnivåerna i en socialförsäkringsförmånsänks kan man tänka sig att behovet av socialbidrag ökar i olika grupper. Mankan också tänka sig att skärpta kvalifikationsregler leder till att folkbehöver bidrag i större utsträckning. Det är den ena effekten.Det andra, som också är centralt för 90-talet, har mer att göra med någotslags grundläggande förmåga i det socialpolitiska systemet att genom sinkonstruktion stå emot den typ av strukturella påfrestningar som vi såg ibörjan av 90-talet, dvs. i vilken utsträckning man fångar upp behov somförorsakas av strukturella förändringar av olika slag, t.ex. ökadarbetslöshet eller ökad flyktinginvandring. Det handlar med andra ord å enasidan om hur stödformerna i sig förändras, å andra sidan om deras förmåga attsvara mot de krav och behov som genereras när de strukturella villkorenförändras.Som beskrev här har 90-talet kännetecknats av en mängdförändringar av socialförsäkringssystemet men också, under första halvan avdecenniet, av att de flesta gick i en mer restriktiv riktning. Att dettaåtminstone i viss utsträckning har betydelse för socialbidragstagandetsomfattning har en väldigt uppenbar logik om man studerar hurförsörjningsproblemen ser ut för de människor som behöver bidrag.Problemet när man ska analysera det här mer ingående är att nedgången isamhällsekonomin och den kraftigt försämrade arbetsmarknadeninnebär att det är svårt att med någon högre grad av precision uttala sig omeffekten av förändringar i de socialpolitiska stödsystemen. Man kan på engång säga att vi inte har några sammanhängande data över decenniet som helhetdär man kan avläsa direkta effekter av de förändringar som har gjorts. Detfinns däremot vissa studier som beskriver det här fenomenet mer generellteller som gör det mer punktvis. Jag tänkte här beröra några i detalj.En typ av studier som man har utnyttjat för den här typen av analyser ärs.k. mikrosimuleringar med utgångspunkt i inkomstdata. Det innebär att manutgår från ett antal faktiska eller fiktiva förändringar av desocialpolitiska systemen och ställer det i relation till de effekter de kanfå för de disponibla inkomsterna för reella hushåll. Här utnyttjar manvanligtvis s.k. HINK-undersökningar hämtade från SCB. Man brukar försökauppskatta socialbidragsbehovens förändring genom att se på hur stora andelarsom hamnar på årsinkomster som ligger under socialbidragsnormen, givetvis avsocialpolitiska förutsättningar. Styrkan bakom den här metoden är att dentillåter relativt exakta beräkningar av reella inkomstunderlag. Svagheterna idet beräkningssättet kan hänföras till det faktum att sambandet mellan lågoch disponibel inkomst och socialbidragstagande i realiteten är väldigtsvagt. Tittar man på de hushåll som har årsinkomster som understigersocialbidragsnormen och undersöker i vilken utsträckning de också harsocialbidrag finner man att mindre än hälften av de hushåll som har de härinkomsterna faktiskt uppbär socialbidrag. Det här är relativt stabilt. Detfinns olika undersökningar över decenniet. Möjligtvis finns det tendenser somvisar att den här andelen har ökat något under 90-talet.Att det är så här beror i första hand på att den individuellabehovsprövningen som är avgörande för socialbidragen baseras på väsentligtmer än en enkel balansräkning mellan inkomster och schabloniserade utgifter.För det första förutsätter den att andra möjligheter än socialbidrag inteföreligger för den enskilde, att det inte finns besparingar. Man kan med godaskäl föreställa sig att en stor del av de personer som har låga årsinkomsterockså har besparingar och att de inte skulle vara berättigade. För det andraförutsätter den att den enskilde medverkar till att självförsörjning kanuppnås , t.ex. genom att stå till arbetsmarknadensförfogande. För det tredje förutsätts att man faktiskt söker. Man kanföreställa sig att en stor grupp av de här människorna av olika skäl intesöker socialbidrag. För det fjärde, som kanske är det viktigaste rentprincipiellt, är det en månatlig, inte årlig prövning. Årsinkomst är ettväldigt trubbigt mått för att se på socialbidragsbehov. Socialbidrag sökerman på månadsbasis. Man gör en beräkning av om de månatliga inkomsternaunderstiger socialbidragsnormen. Det här kan man också se bl.a. på detmotsatta fenomenet. Tittar man på vilka som får socialbidrag är det enväsentlig andel som har årsinkomster som ligger ganska högt, översocialbidragsnormen på årsbasis sett.När man ser på mikrosimuleringar blir det bara något slags ungefärliguppskattning av hur socialpolitiska förändringar slår. Det som är fördelen äratt man kan få en viss vägledning av generella samband och kanske viktigastvilka förändringar som relativt sett förefaller viktigast i det härsammanhanget.Vad visar de mikrosimuleringar som har gjorts? I en analys från 1994genomförd av beräknas det sammanlagda genomslaget avfiktiva besparingar genom pensioner, arbetslöshetsförsäkringar,sjukförsäkring, föräldraförsäkring, barnbidrag och bostadsbidrag. Det härgjorde man under lite olika nivåer för den samhällsekonomiska utvecklingen.Det var tre olika scenarier med bättre eller sämre utveckling.Vad fann man då? Inte oväntat visade det sig att besparingar slog hårdastsåväl inkomstmässigt som för uppskattat socialbidragstagande under de sämstakonjunkturmässiga förhållandena. Det var viktigare hursocialförsäkringssystemet såg ut ju sämre konjunkturen var. Dessutom såg manatt de största inkomstförsämringarna kunde noteras för ensamstående med ochutan barn, medan pensionärerna var den grupp som påverkades minst.I ett delbetänkande av som kom ut förra åretanalyserar man också hur ett antal fiktiva förändringar i riktning mot ökadgenerositet skulle kunna påverka kostnaderna för socialbidragen och hur stordel av kostnaderna för dessa åtgärder som skulle kunna kompenseras rentekonomiskt genom att kostnaderna för socialbidragen sjönk. Här laborerade manmed lite olika typer av tänkbara förändringar. Av de åtgärder man tittade påhade ett tänkt introduktionsbidrag till utomnordiska flyktingar på 5 000eller samt ett riktat bidrag till arbetslösa ungdomar,, de största effekterna på bidragstagandet. Man pratade då om enreduktionskvot, dvs. hur mycket av de ökade kostnaderna för reformen somskulle gå tillbaka i form av sänkta socialbidragskostnader. Reduktionskvotenlåg på 40 respektive . Relativt mycket av kostnaderna för höjdastudiemedel för studerande med barn, , en höjning av barndelen ibostadsbidraget, , och ett utökat barnbidrag för ensamstående föräldrar,, skulle också kunna komma tillbaka till det offentliga i form av sänktasocialbidragskostnader. Mer blygsamma effekter på socialbidragstagarna hadet.ex. en skatterabatt för barnfamiljer. Där handlade det om i runda tal 8 %.Men det finns andra studier. Bl.a. har gjort en studie av hurförändrade regler för socialförsäkringar reellt påverkarsocialbidragshushållen under ett givet år. Inom ramen för ett urval av 15kommuner undersökte han vilken effekt nio faktiskt genomförda statligabesparingar på socialförsäkringsområdet 1996 hade på socialbidragensomfattning under . Hans underlag var detaljerade hushållsdata hämtadefrån kommunernas datoriserade socialbidragsregister. Av de regeländringar somhan beaktade visade sig i tur och ordning besparingar på bostadsbidraget,barnbidraget och utbildningsbidraget vara de allra viktigaste, ha den allrastörsta effekten på socialbidragen. Tillsammans svarade de för avden uppskattade kostnadsökningen under just det här året. Förändrade reglerom a-kassa och föräldrapenning gav också vissa effekter, medan t.ex.neddragningar inom KAS, bidragsförskott och höjning av egenavgiften gjordebetydligt mindre avtryck på kostnaden för socialbidragen.Enligt hans analys utgjorde den samlade kostnadsökningen av socialbidragenunder det här året, utifrån de förändringar på socialförsäkringsområdet somman räknade med, 894 miljoner. Totalt sett ökade socialbidragen mellan 1995och 1996 med . av kostnadsökningen skullealltså kunna härledas till effekter från de studerade neddragningarna.Det här förefaller väldigt mycket, också sett utifrån ett 90-talsperspektiv. Generellt sett vet man att den avgörande kraften bakom destora förändringar vi ser i den här kurvan trots allt inte är vad som harhänt på socialförsäkringsområdet, utan vad som har hänt med arbetsmarknaden.Men det som är intressant under just det här året är att förändringarna påsocialförsäkringsområdet var väldigt omfattande både i art och antal. Å andrasidan inträffade det här när arbetsmarknadskurvan hade börjatvända, så man var tvungen att försöka hitta andra typer av förklaringar. Dockska sägas att det finns en viss osäkerhet i hans material när det gällerkommunurvalets representativitet och de grundantaganden som han gör i vissaberäkningar.En annan aspekt på bidragstagandet är det som jag också berörde, hur vissagivna systemegenskaper har fungerat under det ökade efterfrågetryck som kanha funnits beroende på den strukturella utvecklingen. Ser vi till utbudet avsocialförsäkringar i stort kan man säga att vi i allt väsentligt saknarstudier som beskriver den här typen av processer för 90-talet. Däremot kanman slå fast att när det gäller kvalifikationskraven iarbetslöshetsförsäkringen är betydelsen uppenbar. Ökade behov av stödkoncentrerat till arbetsmarknadens svagt förankrade grupper - sådana somdärför inte är kvalificerade till arbetslöshetsersättning, t.ex. ungdomar ochflyktingar - är trots allt den viktigaste enskilda förklaringen till denuppgång som beskrivs i den här kurvan.Det som inte finns med i den här bilden är något slags kurva som beskriverutvecklingen när det gäller genomsnittliga månatliga belopp, vilket skullekunna vara något slags uttryck för hur generösa systemen varit, om det harförändrats . Den kurvan hade hamnat ungefär på en 7-procentig ökningunder decenniet. Man får däremot vara försiktig att uttala sig om den itermer av att det är en ökad generositet. måste man nämligen beaktavilka det är som har strömmat in i systemet och hur bidragstagargruppenssammansättning har förändrats . Det vi vet är att andelen heltarbetslösa har ökat från av bidragstagarna till . Den gruppen har reellt sett mycket större månatliga behov än andragrupper. Om man försöker att med en grov uppskattning bedöma effekterna avdet ser vi sannolikt ett uttryck snarare för en minskad generositet isystemen över 90-talet.Ordföranden: för det. Det var mycket information på en gång. Det ärflera som har begärt ordet. Jag skulle vilja börja själv med en fråga.Du nämnde att gruppen bidragstagare ser väldigt olika ut. När du säger attdet handlar om människor som har fått socialbidrag finns det juolika förhållanden. Det är en splittrad bild, också sett i relation till attförhållandena varierar mellan kommunerna. Detta är ändå ett område där vi vetatt det finns skillnader mellan olika kommuner. Samma sak gäller när vitittar på vad som händer 1998-1999 och ser att andelen socialbidragstagaredrastiskt går ned. Det som är intressant är ju vilken grupp - det var duockså inne på - som blir kvar, marginaliseringen.Hur sätter man det i relation till det jag nämnde inledningsvis, attgrupper ser olika ut, att förhållandena är olika? pratar vi så att säga påen nationell nivå och kan dra slutsatser utifrån det när det gäller hursystemen samverkar. Men det finns ju andra aspekter i detta som gör att justdet här området är så speciellt eftersom man arbetar på olika sätt ute ikommunerna. Min fråga är väl: Hur har ni sett på det här? Är det möjligt attöver huvud taget tränga lite djupare när det gäller hela det här området föratt skapa sig en bättre bild av vilken typ av effekter politiska beslut ändåfår på den lokala nivån?Birgitta (): Jag har funderat på det här med kommunerna. I en delkommuner ställer man ju krav på dem som söker socialbidrag, någon form avmotprestation kan man säga. Är det någon skillnad när det gäller utvecklingenmellan sådana kommuner och kommuner där man inte ställer den typen av krav?Finns det stora skillnader i landet och mellan olika stora kommuner?Ulla (): Jag var inne på ungefär detsamma som ordföranden var innepå. Jag skulle också vilja veta om de marginaliserade grupperna har ökat. Närdet gäller den arbetsmarknad vi har - som vi kanske fortfarande har - varJoakim inne på det här med socialförsäkringssystemen och den ökadesjukskrivningen. Det har ju också lett till att en del människor har slagitsut från arbetsmarknaden på grund av utbrändhet eller har trillat ur systemen.Socialtjänsten har ju alltid haft en kärna av människor som har vant sig, somandra marginaliserade grupper. Har den kärnan ökat, och är det i så fall nyagrupper som har kommit till?Sedan tyckte jag att det var intressant att höra det du sade om attinvandrade kvinnor och män ligger på ungefär samma nivå somsvenska socialbidragstagare. Du nämnde också tiden , alltså den tid manfår bidrag. Finns det någon brytpunkt där man kan se att kurvan börjar vändaför att den sedan ska plana ut? Efter hur börjar den t.ex. gå nedåt?Det sista jag skulle vilja veta är hur det ser ut könsmässigt, alltsåuppdelat på kön, när det gäller socialbidragstagare?Rose-Marie Frebran (kd): Jag har en fråga om det här med att bidragstidenslängd inte har minskat när andelen bidragstagare harminskat. Det skulle vara intressant att få någon kommentar till det. Är helaförklaringen att andelen helt arbetslösa har ökat,eller finns det andra förklaringar?Göran (): Jag skulle gärna vilja veta lite mer om de långvarigtsocialbidragsberoende. Jag undrar om ni har tittat särskilt på det, vad dett.ex. är för typ av bidragstagare, om det byter över tiden eller om det ärsamma personer som är extremt långvarigt socialbidragsberoende. Finns det iden här gruppen en del som ändå har ett arbete men som har kompletterandesocialbidrag för att klara sin försörjning, eller är man helt beroende avsjälva bidraget?Magda (): Det var en intressant iakttagelse att man nämnerflyktingar. Det har alltid varit flyktingar, missbrukare, handikappade osv. nämns ungdomarna i det sammanhanget. Flyktingar och ungdomar står tillstörsta delen för socialbidraget. Jag undrar: Har ungdomarna ändrat trendenfrån 80-talet , så att de står för en stor andel? Det är nyttför mig att höra, glädjande nog, att flyktingar och ungdomar hamnar i sammafack. Det har alltid varit flyktingar med utslagna. Det är synd att man åandra sidan har ungdomar i den kategorin.Åke : Det var några frågor som gick lite grann in i det här - å enasidan att gruppen ser olika ut, å andra sidan det här med kommunalavariationer. Det är riktiga reflexioner. Gruppen är sammansatt å ena sidan avfolk med olika långa bidragstider. Å andra sidan är den sammansatt av folkmed olika förutsättningar. Man kan hantera heterogeniteten på många olikasätt. Men jag tror att just bidragstidernas längd är det allra mestväsentliga. Det är en väldigt stor del av bidragstagandet, både när detgäller arbetet på nivå och när det gäller kostnader. Det bärsupp av folk med långvariga bidrag. I ett större perspektiv är kanske folk medenskilda bidrag mindre intressanta.Man kan säga att det här är en sak som vi kommer att titta på. Bl.a. när vibeskriver marginaliseringsmönstren är det en givenindelningsgrund att göra lite olika analyser beroende på i vilkenutsträckning man är bidragsberoende eller inte.När det gäller olika kommuner är det sant att utvecklingen har sett olikaut. På den andra frågan om vi har tittat på vad som händer i olika kommunerfinns det inga analyser som beskriver det här . Jag har varitdelaktig i en tvärsnittsstudie. Vi har tittat på socialbidragskostnader ialla kommuner, och sedan har vi ställt det mot en mängd strukturella villkor,t.ex. arbetslöshet och invandrare, för att se lite grann vilka strukturellafaktorer som förklarar socialbidragskostnader i enskilda kommuner. Då kan mankomma fram till en modell som förklarar av variationerna mellanlandets alla kommuner utifrån rent strukturella faktorer. Sedan finns det30 % som är oförklarat. Det tror jag beror på att man inte täcker in allastrukturella faktorer, men det kan å andra sidan möjligtvis hänföras tillkommunala skillnader i sättet att hantera bidragen.Vi har i de analyserna inte systematiskt tittat på kravnivån.