bet · GO01KU10 · 2000-12-07 00:00:00 — 2000/01:1)utgiftsområde 1 lämnas beträffande (s. 43 f.) resultatinformation av väsentligen sammaslag som i 1999 med kortakommentarer om förändringar i vissa fall iförhållande till föregående år.Under rubriken Vad kostar det att regera? En studie avRegeringskansliets dimensionering nu och (Ds 2000:27). Den utomstående utredarens slutsats irapporten är att med nuvarandearbetsuppgifter är underfinansierat. Enligtrapporten är resursgapet ca 300-400årsarbetskrafter. Rapporten kommer att analyserasunder hösten, och regeringen avser att återkomma meden samlad bedömning och förslag om dimensioneringeni den ekonomiska vårpropositionen 2001.Beträffande resultatredovisningm.m. hänvisas i propositionen till det svar somlämnades till konstitutions*utskottet i samband med*utskottets granskning . Som framgått ovanvar innehållet i detta svar att Regeringskanslietinte bör lämna resultatredovisning till regeringen.Riksdagens revisorers förstudieMyndigheten RegeringskanslietEtt utkast till en förstudie om Regeringskanslietsom avses utföras av revisorer har varitföremål för överläggningar mellan representanter förKU:s kansli och revisorernas kansli. Revisorerna fattat beslut om att förstudienskall genomföras.I några avseenden tangerar ansatsen i denundersökning som riksdagsrevisorerna eventuelltkommer att genomföra den ansats som KU hittillstillämpat. Enligt den plan till förstudie som KU:skansli tagit del av skall granskningen utformas somen uppföljning av besluten och 1999 ominriktningen av arbetet med Regeringskanslietsförändring och förnyelse. Granskningen skallbeskriva resultatet av vissa åtgärder som regeringenbeslutade om. Frågan om i vilken grad somregeringens arbete bidragit till att uppfylla de måloch motverka de problem regeringen angav som motivtill sammanslagningen av departementen skallbesvaras. Denna frågeställning ligger relativt närade frågor som aktualiserats i KU:s hittillsvarandegranskning.Revisorernas granskning kommer också att berörafrågan om vad som utmärker en effektiv förvaltningoch kommer i denna del att inriktas motRegeringskansliets produktivitet och effektivitet.Granskningen skall enligt planen inte omfatta fråganom politisk effektivitet, dvs. huruvida en åtgärdsom regeringen beslutat om varit den bästa sett urett samhällsperspektiv. Även frågan omRegeringskansliets produktivitet och effektivitettangerar en del av de frågor KU ställt inomramen för resultatredovisning.Granskningen skall också omfatta Regeringskanslietspersonalpolitik. I granskningen skall också ingå enanalys av administrativa stöd,som lämnas av förvaltningsavdelningen respektiveadministrativ personal på departementen.Frågeställningen är här om sammanslagningen avdepartementen inneburit att det administrativastödet utvecklats i enlighet med vad som anfördes iregeringens beslutsunderlag. Också dennafrågeställning kan sägas ha visst samband med vadsom kan vara av intresse i KU:s fortsatta granskningav Regeringskansliet.Utgångspunkter för årets granskningBegreppet kostnadseffektivitetDet finns skäl att inledningsvis beröra vissagrundläggande förhållanden och begrepp som har attgöra med effektivitet och mätning av effektivitet iorganisationer. I den nämnda studien Vad kostar detatt regera? (Ds 2000:27) diskuteras frågor av dettaslag med direkt referens till ochdess verksamhet.Det konstateras i studien att ingen vet omkostnadseffektiviteten i är högeller låg eller hur den förändras. I det omfattandematerial som studien stöder sig på finns inte någonenda exakt precisering av begreppetkostnadseffektivitet, och därmed saknas empiriskgrund. Det finns, anser rapportens författare, enpåtaglig risk att beslut som fattas utifrån vagtdefinierade begrepp leder till felaktiga och intetillräckligt underbyggda administrativa beslut.Begreppet kostnadseffektivitet brukar inomföretagsekonomin delas upp i inre och yttreeffektivitet, där inre effektivitet innebäruppnående av mål till lägsta möjliga kostnad, medanyttre effektivitet står för förmågan att välja rättmål eller göra rätt saker i rätt syfte och attanvända resurser ändamålsenligt. Den inreeffektiviteten mäter man genom att relaterakostnaderna till något mätbart i arbetsprocesseneller till intäkterna om sådana finns. Yttreeffektivitet mäter man genom att ställa kostnadernai relation till något yttre värde, t.ex. politiskamål eller myndighetens operationella mål.Kostnaderna kan också relateras tillsamhällsekonomin. Vad man än försöker mäta i dettahänseende ställs man erfarenhetsmässigt inför svåramätproblem.I studien framhålls att det finns ganska mångadebattörer som anser att yttreeffektivitet är låg. Kritiken riktas främst mot fyraområden: myndighetsstyrning, representationen vidEU-organ samt kapacitet och dessarbetsuppgifter. En mätning visar att antaletregeringsbeslut minskat under tiden1990-98, medan antalet anställda ochbudgetomslutningen ökat. Att antaletprestationer minskat i vissa avseenden säger i sigingenting om produktiviteten, enligt de slutsatsersom dras i studien. Ett exempel på ökadeprestationer är att antalet svar på frågor ochinterpellationer från ökat undermotsvarande tidsrymd.Även om det är komplicerat att bedömaRegeringskansliets effektivitet, är det enligtstudien troligt att det går att öka den inreeffektiviteten, t.ex. genom att effektiviseraarbetsprocesser. Den yttre effektiviteten kan maninte bedöma utan hänsyn till politiskaprioriteringar och omvärldsförändringar.Det framstår som naturligt att de uttalanden som KUgjorde i samband med förra årets granskning bildarutgångspunkt för årets granskning. Uttalandena avsågsom framgått ovan dels en samlad bedömning aveffekterna av organisatoriska reform, delsRegeringskansliets resultatredovisning. Litetförenklat uttryckt kan båda frågorna anses fallaunder vad som i det föregående betecknats inreeffektivitet.Effekterna av reform*Utskottet uttalade vid förra årets granskning attRegeringskansliet inom ramen för den nu aktuellagranskningen borde kunna tillhandahålla en samladbedömning av effekterna av reform genomvilken blev en myndighet. Somframgått av beskrivningar i samband med förra åretsgranskning finns ett omfattande råmaterial för ensådan redovisning och bedömning i t.ex. internamätningar som gjorts och som redovisats utanangivande av eventuellt inbördes samband ocheventuellt samband med organisationsförändringen. OmKU vill gå vidare med sin granskning i denna del,bör *utskottet närmast efterfråga en sammanställningoch en analys av sådana mätningar och bedömningar avresultatet av det pågående förändrings- ochförnyelsearbetet som kan antas ha samband medorganisationsförändringen. Möjliga frågeställningarför en sådan samlad bedömning är: Har den nyaorganisationen befrämjat interdepartementalsamverkan? Har styrningen av organisationen bliviteffektivare? Har ledningsfunktionen blivit bättre?Har på det hela taget somserviceorganisation till regeringen presterat bättrejämfört med vad som var fallet föreorganisationsförändringen? Sådana frågor bör kunnaställas utan att svaren skall anses föregripa dengranskning som revisorer planerargenomföra. KU:s granskning avser främst allmännabedömningar på grundval av den empiri som finns idagsläget. Revisorernas granskning blir såvitt kanbedömas av den plan som redovisats i det föregåendebåde bredare och mera djupgående. Inget hindrar attKU återkommer med ytterligare frågor då resultatetav revisorernas granskning föreligger.Regeringskansliets resultatredovisningNär det gäller resultatredovisningen inhämtade*utskottets kansli vid arbetet med betänkande1997/98:KU31 uppgifter om att det inomRegeringskansliet hade tagits fram enprototyp för resultatredovisning. I samband medförra årets granskning meddeladeStatsrådsberedningen emellertid till *utskottet attRegeringskansliet inte borde åläggas att lämnaresultatredovisning till regeringen men att man varberedd att redovisa vissa resultatmått inom ramenför budgetpropositionen och . Om KU vill gå vidare i denna del, ligger detnära till hands att ta upp en diskussion omrimligheten i den förordning som säger attRegeringskansliet inte skall lämna enresultatredovisning till regeringen.I denna senare del har i Statsrådsberedningenspromemoria till KU redovisats motiventill att inte bör åläggas attlämna resultatredovisning. I promemorian anförs sommotiv dels svårigheterna att skilja påRegeringskansliets resultat och regeringens, delsatt de regelverk som tillskapats för regeringensstyrning och dialog med statliga myndigheter i mångaavseenden inte passar in på . Dettasynsätt kan ifrågasättas. Det är t.ex. intesjälvklart att det är just de regelverk som åberopassom skall användas vid en bedömning avRegeringskansliets prestationer som stöd- ochserviceorganisation till regeringen. Snarare krävsdet en anpassning av de generella reglerna till despeciella förhållanden som råder mellan regeringenoch . Den tidigare nämnda studien(Ds 2000:27) ger ett rikhaltigt teoretiskt ochempiriskt underlag för att formulera sådana konkretamål för som skulle göra detmöjligt att på ett meningsfullt sätt beskriva, mätaoch bedöma dess prestationer.Redovisning av det slags resultatmått somRegeringskansliet sagt sig vara berett att lämna harockså kommit till stånd i viss omfattning. Dennaredovisning av antalet regeringsärenden,propositioner etc. framstår emellertid som alltförbegränsad. Det borde vara möjligt förRegeringskansliet att lämna en mer sofistikeradredovisning inte bara avseende antalet produkter somkommit ut av verksamheten utan, som framhållits idet föregående, även vad som stöd-och serviceorganisation till regeringen åstadkommiti denna egenskap. Det bör t.ex. vara möjligt attsätta de utförda prestationerna i relation tillinsatta resurser i form av tid och pengar, att göravissa bedömningar av kvaliteten hos det somproducerats, att anställa vissa jämförelser medmotsvarigheten till i andra länderetc. Ytterst är detta en fråga om de enskildastatsrådens eller regeringens eller statsministernsbedömning av det stöd som Regeringskanslietlevererar till regeringens politiska verksamhet.Båda här nämnda aspekter på resultatredovisning börkunna anses ligga inom ramen för en sådan "merautförlig, principiell analys vid nästa årsgranskning" som KU uttalade sitt intresse för iförra årets granskning. En sådan diskussion börkunna föras utan att den skall anses intervenera iRiksdagens revisorers planerade, mera djupgåendeundersökning och utan att föregripa resultatet avdenna.Frågor till RegeringskanslietUtskottet har beslutat att genom en skrivelse tillRegeringskansliet ställa följande frågor medanledning av vad som redovisats i det föregående.Beträffande effekterna av reform1. Har den nya organisationen med Regeringskanslietsom en myndighet befrämjat samverkan mellandepartementen?2. Hur har internastyrningsprocess (RISP) utvecklats?3. som stöd- ochserviceorganisation till regeringen på det helataget presterat ett bättre resultat i jämförelse medordningen före ?Beträffande resultatredovisning1. Hur bör man principiellt se på frågan omRegeringskansliets resultatredovisning i belysningenav de synpunkter som framförs i studien Vad kostardet att regera? (Ds 2000:27)?2. Är det möjligt att anpassa regelverket förstyrning och dialog mellan regeringen ochRegeringskansliet på ett sådant sätt attRegeringskansliets verksamhet kan redovisas ochbedömas med avseende på inre effektivitet, dvs.Regeringskansliets användbarhet för att genomföra enregerings politiska avsikter?Promemoria från RegeringskanslietDe ovan redovisade frågorna har den 19 oktober 2000sänts till för besvarande. Ettsvar på frågorna i form av en promemoria, somupprättats inom förvaltningschefens och rättschefenskanslier, har avsänts från Statsrådsberedningen den9 (bilaga 2.2.1).Svar på frågor på temat effekterna av 1997 årsreformPå frågan om den nya organisationen medRegeringskansliet som en myndighet befrämjatsamverkan mellan departementen är svaret attsammanslagningen 1997 av departementen,Statsrådsberedningen och dåvarandeförvaltningskontoret har skapat förutsättningar församordning och samarbete inom Regeringskansliet.Förvaltningschefen kan besluta och utfärdaföreskrifter i administrativa frågor som berör merän ett departement. Förvaltningschefen har ocksåfått i uppdrag att driva förnyelse- ochförändringsarbetet i . Arbetet harrapporterats till regeringen . Samverkanmellan departementen har enligt promemorian främjatsbl.a. genom den gemensamma verksamhetsplaneringen,översynen av ochutrikesförvaltningens planeringsprocess införsammanslagningen av förvaltningsanslagen, vidare detgemensamma chefsutvecklingsprogrammet och dengemensamt ordnade utbildningen för olika anställda.Vissa effektivitetsvinster på områdena data,bibliotek och tryckeri rapporteras. Samordningen avupphandling, arbetsgivarpolitiken ochinformationsverksamheten och inrättandet av ensärskild kommittéservice har också enligtpromemorian främjat samverkan. och utrikesförvaltningens anslagframhålls som ett viktigt steg i arbetet med attsammansmälta departementen till en myndighet.KU ställde en fråga om hur den internastyrprocessen (RISP) har utvecklats. Av promemorianframgår att arbetet pågår med att skapa rutiner föruppföljning av den utförda verksamhetsplaneringen.Denna syftar till en planeringsprocess som gör attregeringens prioriteringar genomsyrar arbetet iRegeringskansliet och avser också underlätta deninterna styrningen av de enskilda departementen. Enöversyn av verksamhetsplaneringen skall varaavslutad innevarande år. Den syftartill att skapa en gemensam, effektiv ochverksamhetsanpassad planeringsprocess införsammanslagningen av förvaltningsanslagen.En tredje fråga från KU gällde om Regeringskanslietpå det hela taget presterat ett bättre resultat ijämförelse med ordningen före sammanslagningen myndighet. Enligt promemorian har organisationenblivit mer effektiv och kan ge en förbättrad servicegenom inrättandet av förvaltningsavdelningen ochgenom att vissa stödfunktioner förts över till dennaavdelning. Redovisningen av det pågående arbetet somsyftar till att skall vara etteffektivt och kompetent stöd till regeringen hargivit regeringen en möjlighet att bedöma vidtagnaåtgärder och att ge riktlinjer för det fortsattaarbetet. Förändringarna i organisation ochverksamhet gör det enligt promemorian knappastmöjligt att jämföra de nuvarande resultaten iförhållande till dem som uppnåddes årsreform. Enligt promemorian utvecklas vissaresultatmått inom den administrativa verksamheten påförvaltningsavdelningen, och dessa mått används vidutvecklingen av verksamhet och som underlag förresursfördelningen.Svar på frågor på temat RegeringskanslietsresultatredovisningDen första frågan gällde hur man principiellt bör sepå frågan om resultatredovisningi perspektivet av de synpunkter som framförts istudien Vad kostar det att regera? (Ds 2000:27).Regeringen avser att i vårpropositionen 2001återkomma med ett förslag om Regeringskanslietsdimensionering. Enligt promemorian ändrar den nämndautredningen inte regeringens ställningstagande ifråga om resultatredovisning tillregeringen. Innebörden av detta är attRegeringskansliet inte bör åläggas att tillregeringen lämna resultatredovsining, ett motiv somredovisades för KU redan i förra årets granskning.Motivet för ståndpunkten var främst att det är svårtatt praktiskt och teoretiskt skilja påRegeringskansliets och regeringens resultat.I en annan fråga undrade KU om det är möjligt attanpassa regelverket för styrning och dialog mellanregeringen och så attRegeringskansliets verksamhet kan redovisas ochbedömas med avseende på inre effektivitet. Enligtpromemorian skulle en sådan förändring avregelverket inte bidra till att möjliggöra en bättrebedömning av användbarhet för attgenomföra en regerings politiska avsikter.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att den förhoppning som KU gavuttryck för i förra årets granskning om attRegeringskansliet borde kunna tillhandahålla ensamlad bild av effekterna av reform intekunnat infrias vid årets granskning. I svaren påKU:s frågor lämnas visserligen uppgifter om attsamverkan mellan departementen främjats på vissaområden och att vissa effektivitetsvinster gjorts,men viktigare är att anser att detknappast är möjligt att jämföra prestationerna nuoch då, dvs. Utskottetinser svårigheterna med detta men anser ändå atttydligare svar på *utskottets frågor kunnat ges. *Utskottet konstaterar också att frågan omRegeringskansliets resultatredovisning inte förtsframåt vid årets granskning, trots att rapporten det att regera? ger goda möjligheter till ensådan mer utförlig, principiell analys som KUefterlyste i samband med förra årets granskning. *Utskottet avvaktar nu resultatet av dels denaviserade redovisningen om Regeringskanslietsdimensionering i vårpropositionen med anledning avrapporten Vad kostar det att regera?, dels denstudie som revisorer kommer att genomförapå områden som KU uppmärksammat i sinhittillsvarande granskning. *Utskottet avser attnästa år mot denna bakgrund fortsätta sin granskningav som myndighet.2.3 organisering försärskilda projekt2.3.1 InledningKonstitutions**utskottet har under senare åruppmärksammat frågor av skilda slag som rörRegeringskansliets organisering för särskildaprojekt och anslag till regeringens ochRegeringskansliets disposition.I en granskning av anslag till regeringensdisposition /97 gjorde *utskottet ett antalkritiska anmärkningar (bet. 1996/97:KU25 s. 12 f.). *Utskottet erinrade om Statsrådsberedningensanvisningar i boken (Handläggningen av ärendeni , då Ds 1994:70[1]) om att iprincip får endast sådana anslag disponeras avRegeringskansliet som gäller ,utrikesförvaltningens eller kommittéväsendetsadministration eller som avser beredning elleruppföljning av ett regeringsärende. Andraanslagsdispositioner bör beslutas av regeringen, ombeslutet kräver ett ställningstagande frånregeringen som politiskt organ, och annars avmyndighet under regeringen. Utskottets genomgångvisade att anvisningarna i boken inte tillfullo hade följts. Flera anslagsposter disponeradesav departement för ändamål som låg utanför deninterna verksamheten, berednings- ochuppföljningsarbete eller informationsinsatser.I granskningen av vissa frågor i samband medregeringens Sydafrikasatsning tog utskottet uppfrågan om organisationen inom Regeringskanslietinför satsningen (bet. 2000/01:KU2). *Utskottet ansågatt beslutsordningen och ansvarsfördelningen inomRegeringskansliet genom den valda organisationenhade blivit svår att följa. Utskottet anförde vidareatt samarbete över departementsgränserna självfalletär en normal del i arbete. *Utskottet hade också förståelse för att särskildaprojekt kräver en organisation som berör fleradepartement. Vid sådana projekt måste emellertidorganisationen och ansvarsfördelningen inomRegeringskansliet vara klar och tydlig. Behovet aven tydlig organisation och ansvarsfördelning böruppmärksammas särskilt vid nyskapande av projekt avden omfattning som Sydafrikasatsningen är ettexempel på. *Utskottet har vidare granskat upphandlingar avkonsulttjänster med anledning av det så kalladePolenåret och en IT-satsning i (bet. 1999/2000:KU20 s. 72 f.). I granskningen av debåda fallen framkom att tjänster i vissa fall köptsutan att ett regelrätt upphandlingsförfarandegenomförts. Utskottet anförde vidare attotillräcklig dokumentation om vad som förekommitockså hade medfört att det fanns oklarheter somförsvårade en bedömning i efterhand. mening gav granskningen anledning tillkritik mot det sätt som dessa upphandlingar sköttspå (bet. 1999/2000:KU20 s. 91).Riksdagens revisorer genomför engranskning av förvaltningspolitisk karaktär av etttiotal anslag till regeringens disposition samt gören s.k. förstudie av Östersjömiljarderna.2.3.2 ProjektDet finns ingen entydig avgränsning av den typ avprojekt och program som här står i fokus. I enstudie av dimensionering användsfyra kriterier för att beskriva en ny typ avpolitisk verksamhet och för att skilja dessasärskilda projekt och program för ordinariekommittéarbete (Ds 2000:27 s. 126). Det förstakriteriet innebär att verksamheten kan, men intemåste, ägna sig åt att fördela anslag ochprojektmedel. Vidare kan, men måste inte,verksamheten utgöra en plattform för debatt ochopinionsbildning. Det tredje kriteriet tar sikte påatt verksamheten bygger på intensiv samverkan medandra delar av förvaltningen och andra intressenteri samhället. Det sista kriteriet avser attverksamheten är relativt kortlivad och förväntasefter upplösas eller övergå i en annanorganisationsform.I studien av dimensioneringpåpekas att tidsbegränsadeförvaltningsorganisationer inte är något nyttfenomen. Till exempel tillsattesGlesbygdsdelegationen 1977 i syfte att samordnastatens stödinsatser i glesbygden och var en mycketliten organisation i . Efter 14 åromvandlades denna delegation till Glesbygdsverket.Enligt studien pågick sammanlagtca 15 projekt av detta slag inom Regeringskansliet.Utskottet har valt följande projekt och program:- Lokala investeringsprogram-- Kretsloppsmiljarden-- Östersjömiljarderna-- -- Levande historia.-I det följande redovisas inledningsvis någragenerella iakttagelser som några myndigheter gjortav detta slags projekt. Därefter redogörs för vartoch ett av de fem projekten. Där redovisas ocksåRegeringskansliets skriftliga svar på frågor somutskottet ställt i ärendet. Därefter redovisasRegeringskansliets mer övergripande svar på några avutskottets frågor.En promemoria i ärendet som legat till grund förfrågorna till återfinns i bilaga2.3.1. Frågorna och svar återgesi sin helhet i bilaga 2.3.2 och 2.3.3.Synpunkter från några myndigheterNågra myndigheter har i sina remissyttranden överstudien av dimensionering lämnatsynpunkter på hantering avsärskilda projekt och anslag som står tillregeringens och Regeringskan-sliets förfogande.Ekonomistyrningsverket () påpekar attRegeringskansliet har operativa uppgifter genomanslag som det disponerar för bidrag till kommuneroch andra aktörer, till exempel för projektenKretsloppsmiljarden, Kommunakuten, Kunskapslyftetmed flera. Ansvaret för denna typ av uppgifterligger normalt på myndighetsnivå. Samtligautredningar visar, som utredningen omRegeringskansliets dimensionering anför, attRegeringskansliet inte riktigt har den kompetens ochde ledningssystem som krävs för sådana uppgifter.Dessa uppgifter bör därför enligt ESV:s uppfattningi största möjliga utsträckning decentraliseras tillmyndigheterna.Statskontoret pekar i sitt remissyttrande på olikainslag i den nuvarande organiseringen avRegeringskansliet som är svårförenliga med dengrundläggande svenska förvaltningsmodellen. Ettexempel som Statskontoret framhåller är attRegeringskansliet har tagit på sig handläggning avbidragsärenden i stor omfattning(Kretsloppsmiljarden, Östersjömiljarden).Närings- och teknikutvecklingsverket () pekarockså på projekt- och programverksamhet inomregeringen där resurser disponeras för särskildapolitiska ändamål, t.ex. Östersjömiljarden. Detinnebär att myndighetsutövning bedrivs i allt störreutsträckning inom regeringen. håller medStatskontoret i dess förvaltningspolitiskainvändning att detta kan leda till gråzoner mellanmyndigheter och myndighetsliknande organ inomRegeringskansliet. En alternativ lösning vore att itydliga uppdrag med väl avgränsade resurser läggamer av pilotprojekt och pilotprogram direkt hosmyndigheterna. Kompetens inom olika sakområden finnsoftast ute hos myndigheterna.Sida anser att en större renodling bör ske när detgäller den rollfördelning som växt fram mellanRegeringskansliet och övriga myndigheter. Operativaförvaltningsuppgifter av typen bidragsgivning,kontroll, egendomsförvaltning (t.ex. förvaltning avstatens aktier) och åtskilliga av de "särskildaprojekt och program" som beskrivs i studien börnormalt överlämnas åt myndigheter med erfarenhet ochkompetens på dessa områden.