bet · GO01KU8 · 2000-12-05 00:00:00 — Revisionen bör vara så utformad attregeringen kan uppfylla sin författningsenliga roll,och revisionens särställning bör lagfästas.Kenneth och () begär i motion2000/01:K2 ett fortsatt utredningsarbete av frågan ihela dess vidd innan ett förslag kan genomföras, ettutredningsarbete som inte bara ställer frågan hurutan även om och vad som bör genomföras avRiksdagskommitténs förslag.Sverige har ofta tjänat som en internationellförebild när det gäller kontrollmakten, och Sverigeintar en tätposition i fråga om revisionens djup ocheffektivitet. Den svenska författningsmodellen medförhållandevis självständiga myndigheter ärannorlunda än i många andra länder. De politiskaorganen har kontrollorgan för att se till attmyndigheterna följer de politiskt fattade besluten.Regeringen behöver ett starkt stabsorgan.Den förändring som innebär att en riksrevisortillsätts innebär att man tar bort en del avriksdagens granskningsfunktion från de folkvalda.Förslagets kärna är att ett parlamentariskt organavskaffas och ersätts med ett ämbetsmannalett organ.Om ett krav på oberoende diskvalificerar folkvaldaledamöter från att delta i och styrarevisionsprocessen så ligger i detta ettifrågasättande av den representativa demokratin iallmänhet och folksuveränitetstanken i synnerhet.Tanken att en oberoende, förment ovan samhälletsolika sociala skikt stående riksrevisor skulle gerevisionen en högre kvalitet än den sammanvägdaerfarenhet som finns i en styrelse av folkvaldatorde vara oriktig. har enligtmotionerna inte belyst problematiken kring hurriksdagens egen kontrollmakt faktisk beskärs genomdess förslag. De författningsmässiga konsekvensernaav riksrevisorsfunktionen bör utredas vidare. Debudgetmässiga konsekvenserna av ett genomförande avförslaget måste vara klarlagda innan ett förslaggenomförs.I motion 2000/01:K1 av Per m.fl. begärs attsamtliga riksdagspartier skall vara garanteraderepresentation bland de 11 ordinarie ledamöterna iden styrelse som föreslås väljas av . Attsuppleanter har yttranderätt och rätt att anmälaavvikande mening räcker inte.I samtliga motioner från den allmänna motionstidenår begärs en stärkt statlig revision. PerUnckel m.fl. (m) begär i motion 1999/2000:K349(yrkande 1) ett tillkännagivande till regeringen ominrättandet av ett revisionsorgan underställtriksdagen. Revisionsorganet bör ges ett lagregleratmandat och ledas av en chef med lång förordnandetid,som inte går att förlänga. Myndighetschefen och viceriksrevisorer skall utses av eller av ettfullmäktige utsett av . Det bör undersökasom det nya revisionsorganets arbete - utöver deneffektivitetsrevision som ochRiksdagens revisorer utför - också bör innefatta denårliga revisionsgranskningen. Vid sidan avgeneraldirektören bör det finnas en parlamentarisktsammansatt styrelse eller fullmäktige varsinflytande över verksamheten bör begränsas till attdiskutera arbetsplaneringen och bereda val avmyndighetschef och vice riksrevisorer. Huvudsyftetmed styrelsen eller fullmäktige är att skapaförankring i det parlamentariska arbetet, inte attbereda enskilda politiker något direkt inflytandeöver själva revisionsrapporten. Per () begär i motion 1999/2000:K314 attRiksrevisionsverkets organisation och resursersammanfogas med revisorers. begär i motion 1999/2000:K316 att riksdagenantar principen att funktion skallutföras av ett i grundlagen angivet, från regeringenhelt fristående organ och att avregeringen begär förslag till lagstiftning ochföljdåtgärder i enlighet med detta.Lars m.fl. (fp) begär i motion1999/2000:K315 att ett nytt starkt revisionsorgan,kallat , inrättas under ochtillförs resurser från ochRiksdagens revisorer. bör ges enställning liknande . Den ledandetjänstemannen, riksrevisorn, bör ha en jämförelsevislång mandatperiod, t.ex. , med möjlighet tillförlängning och väljas avriksdagen. Ett politiskt ledningsorgan bör finnas,men konstruktionen bör hindra att politiska hänsyntas i den löpande verksamheten. Riksrevisorn skallges en stark ställning i grundlagen, och i enrevisionslag skall finnas bestämmelser om verketsuppgifter och arbete, rätt till information, formerför rapportering m.m. bör genomtilläggsdirektiv av talmanskonferensen få i uppdragatt lägga fram ett förslag i enlighet med detta.Karin () hänvisar i sin motion1999/2000:Fi510 (yrkande 6) till denna motion ochunderstryker att det är viktigt attRiksdagskommitténs arbete leder fram till en sådanförändring.Ingvar () framhåller i motion1999/2000:K317 att det behöver tas ett samlat greppomkring den statliga revisionen. Den internationellamodellen med oberoende förvaltningsrevision böreftersträvas. kan det vara befogat attregeringen har en egen utvärderingsverksamhet liksomatt kan tänkas vara angelägen om attbehålla sin nuvarande form av revisionsverksamhet.En oberoende revision bör rimligen ha sammaställning som , dvs. ligga underriksdagen men inte styras politiskt.Åsa m.fl. (c) anför i motion1999/2000:K342 att merparten av Riksrevisionsverketsresurser och uppgifter bör flyttas över till ettstärkt revisionsorgan under meddemokratisk förankring och kontroll. Motionärernautgår från att regeringen behöver en internrevisionmen anser att regeringen själv får ombesörja detta.Riksdagskommittén bör ges i tilläggsuppdrag attbelysa en revision i enlighet med vad som anförts imotionen.Per () framhåller i motion1999/2000:K337 (yrkandena 1 och 2) att revisionenskall vara så oberoende som möjligt i förhållandetill sina uppdragsgivare och till de instanser somskall granskas. Oberoendet skall gälla såväl valetav revisionsobjekt som genomförandet av revisionen.Det finns knappast något revisionsorgan i världensom är helt oberoende, och det är också en fråga huroberoende definieras, men det är enligt motionenmöjligt att ändra organisationen så att den statligarevisionen blir mer oberoende än i dag.Riksrevisionsverkets effektivitetsrevision börflyttas över till revisorer. Det finnsdock ett oberoendeproblem med denna lösning eftersomde politiska revisorerna har ett visst inflytandeöver urvalet av revisioner. Dessutom förekommer -mot bakgrund av att besluten ärenhälliga - inte sällan att de professionellarevisorernas rapporter "tvättas" innan de redovisas.Det kan därför bli nödvändigt att funderaytterligare över hur revisorer skallorganiseras för att uppfylla de krav INTOSAI ställerpå en oberoende revision.RemissyttrandenKonstitutionsutskottet har remitterat förslaget till36 myndigheter och organisationer, och 29myndigheter och organisationer har yttrat sig överRiksdagskommitténs rapport. En förteckning över de36 remissinstanserna finns i bilaga 2. Yttranden harockså inkommit från och Saco-medlemmarnavid Revisorer. Av de 36 remissinstansernahar 13 valt att inte svara eller avstår frånställningstagande i huvudfrågan. Övervägande delenav remissvaren i huvudfrågan är positiva tillinrättandet av en oberoende riksrevision underriksdagen med motiveringar i linje med vadRiksdagskommittén anför. De tre mer negativaremissinstanserna, JK, ochNaturvårdsverket bygger sina ställningstagandenbl.a. på att den svenska modellen med förhållandevissjälvständiga myndigheter under regeringen är unik,och det medför att det inte finns lika stort behovsom i andra länder av att garanterarevisionsmyndighetens oberoende på det sätt somkommittén föreslår. Vidare understryks vikten av attregeringen har tillgång till ett eget organ förgranskning av myndigheternas verksamhet. Förekomstenav två revisionsmyndigheter ifrågasätts somrationell och försvarbar. Risken för att oberoendetinnebär en förstärkning av olikatjänstemannagruppers ställning visavi den politiskanivån och politiskt förtroendevalda med försvagningav den parlamentariska demokratin berörs avRiksförsäkringsverket. Radio- och TV-verketframhåller att den nuvarande ordningen fungerar väloch anser att frågan behöver belysas ytterligareinnan slutlig ställning tas.Bland de positiva remissvaren finns en lång radsynpunkter i fråga om enskildheter i förslaget.Flera remissinstanser, ,revisorer, , ,, ,, och ,pekar på regeringens behov av egnarevisionsresurser, och betonar attfrågan bör anses inrymma författningsmässigadimensioner. , ochLänsstyrelsen i anser att risken fördubbelrapportering för myndigheterna böruppmärksammas. anser det viktigtatt ansvarsförhållandena mellan olika statligainstitutioner som har att arbeta med uppföljning ochutvärdering blir tydliga. Det kan annars finnas riskför motstridiga signaler.Styrelsens roll i förhållande tillrevisionsmyndighetens oberoende berörs av fleraremissinstanser. Statsvetenskapliga institutionenvid framhåller att man noggrannarebör pröva en organisation där självständigheten irevisionen garanteras, utan att kontrollen över hurriksdagens intentioner förverkligas helt blir enfråga för ämbetsmän. En organisation där riksdagenslegitimitet på ett bättre sätt blev en tillgång fördet nya revisionsorganet förordas, inte minsteftersom den framtida revisionens uppdrag bör vidgasfrån fokuseringen på ekonomivärden till att också tademokrativärden på allvar. anseratt styrelsen, som föreslås utgöra en integregreraddel av myndigheten och få beslutsbefogenheter sommedför en uppenbar risk för att kraven på oberoendeinte uppfylls, i stället borde benämnas t.ex. "denparlamentariska revisionsnämnden".Arbetsmarknadsstyrelsen anser att styrelsen bör haen rådgivande funktion. Statskontoret anser att enstyrelse inte bör utses. anser att denföreslagna sammansättningen av styrelsen strider motLimadeklarationens princip att ett skall kunnaansöka om tillräckliga resurser direkt hos organ somfastställer statsbudgeten samt att riksrevisorn ochandra än riksdagsledamöter bör ges plats istyrelsen. Enligt förefaller en styrelsemed 11 medlemmar organisatoriskt onödigt tung.Statistiska centralbyrån understryker att varkenriksdagen eller regeringen bör lägga uppdrag på dennationella revisionsmyndigheten. En återkommandekritik (JO, , ,, , ochJusek) riktar sig mot förslaget att styrelsen skallavge formellt yttrande över Riksrevisionensgranskningsplan. revisorer däremotframhåller vikten av att revisionen har en starkförankring i och förordar att styrelsenges en starkare roll genom att besluta omgranskningsplan och de färdiga granskningarna. föreslår att styrelsen skallbesluta granskningsplan. JO, revisorer,och vänder sigmot att styrelsen skall fastställa myndighetensårsredovisning. Kammarkollegiet anser att det ärtveksamt att styrelsen skall besluta ombudgetframställan och anser att rapporterna fråneffektivitetsrevisionen bör överlämnas tillriksdagen av riksrevisorn. Enligt Vattenfallförefaller det inte lämpligt att inskränkaRiksrevisionens oberoende ställning och ansvar genomatt Årliga rapporten och rapporter fråneffektivitetsrevisioner skall kunna förses medstyrelsens kommentarer och reservationer.Svea hovrätt anser att det i det fortsattautredningsarbetet bör ingå att utreda om det finnsbehov för av att även framöver hamöjlighet att - bl.a. såsom ett led i riksdagensfinansmakt och budgetpolitik - kunna initieragranskning av den statliga revisionsverksamheten.Riksdagens revisorer och Statskontoret anser attrevisionsmyndigheten bör ledas av ett kollegium somgemensamt besitter beslutsbefogenheten överrevisionsrapporterna. JO pekar på att erfarenheternaav en modell med fyra valda ombudsmän, varav enadministrativ chef, är mycket goda. Riksrevisornsförordnandetid tas upp av vissa instanser.Riksrevisionsverket föreslår en nioårigförordnandetid. JO anser att en förordnandedetid iförsta hand med möjlighet till omval äratt föredra. Statskontoret föreslår att ledamöternai ett styrande kollegium, bestående av enmyndighetschef och ett antal vice myndighetschefer,utses . Nationalekonomiska institutionenvid anser att riksrevisorn börvara praktiskt taget oavsättlig.Arbetsmarknadsstyrelsen anser att riksrevisornserfarenhet inte behöver vara förvärvad inomstatsförvaltningen.Riksdagens revisorer pekar på vikten av bl.a. ettbrett inflöde av granskningsförslag frånriksdagsutskotten, enskilda riksdagsledamöter ochallmänheten.Svea hovrätt tar upp frågan om myndighetschefen börges rätt att hos väcka frågor liknande denrätt har i fråga omförfattningsändringar eller annan åtgärd frånstatens sida som uppkommit undergranskningsverksamheten.Riksdagens revisorer anser att beredningen avrapporterna över den årliga revisionen ochårsredovisningen från regeringen bör beredas avkonstitutionsutskottet i stället förfinansutskottet.Statskontoret anser att det för den nyarevisionsmyndigheten inte bör göras undantag för"den administrativa praxis som tillämpas iregeringsarbetet".Ekonomistyrningsverket och Arbetsmarknadsstyrelsenpåpekar att förutsättningarna för normering av denstatliga redovisningen och formerna för samverkanmellan revisionen och normeraren bör behandlas i detfortsatta utredningsarbetet, liksomRiksrevisionsverkets nuvarande uppgift att granskaunderlaget till årsredovisningen för staten.Jordbruksverket understryker förhållandet att ställer krav på revision av EU-stöd.Vattenfall anser att uppföljningsansvar för avgivnarapporter/förslag torde kunna vara en värdefull delav riksrevisorns totala ansvar.JK anser att en fråga som bör övervägas i detfortsatta arbetet är vem som skall utöva tillsynöver den nya myndigheten.Finansutskottets yttrandeSammanfattningsvis ställer sig finansutskottet medvissa förtydliganden bakom Riksdagskommitténsförslag. anser att det principielltär rimligt att det nationella revisionsorganetligger under parlamentet och framhåller värdet av enstark och oberoende revision. Genom en starkrevision förbättras underlaget för det politiskasystemets beslut. Revisionens oberoende skallförstås som att granskarna själva skall kunna väljagranskningsobjekt, självständigt bedrivagranskningen och slutligen obundet formulera vad mankommit fram till. Självständigheten i dessa delar ärhelt avgörande för granskningsresultatenstillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan depolitiskt ansvarigas sak att avgöra om någraåtgärder är påkallade eller ej.Finansutskottet framhåller att styrelsen kan bidramed värdefull kunskap om vad som kan bli föremål förgranskning och att det ligger i riksrevisorns egetintresse att få kännedom om förslag till lämpligagranskningar. utskott kan, med sinkännedom om respektive sakområde, också komma medförslag som är av intresse för revisionsorganet.Uppslag till granskningar kan således komma frånolika håll, t.ex. styrelsen, utskotten, den allmännadebatten och massmedierna. Innan riksrevisornfastställer granskningsplanen kommer det rimligen ipraktiken att ske en dialog - och inte bara ettformellt yttrandeförfarande - mellan styrelsen ochriksrevisorn.Finansutskottet hänvisar till att förslaget innebäratt de parlamentariska representanterna ges insyn idet löpande revisionsarbetet och kan ge uppslag tillhur det bör bedrivas. Styrelsen deltar dock inte iutformningen av revisionsrapporterna i bemärkelsenatt den avgör vad som skall stå i dem. Även om detsåledes ytterst är riksrevisorn som avgör vad enrevisionsrapport skall innehålla är det ensjälvklarhet att riksrevisorn aldrig kan besluta omhuruvida åtgärder skall vidtas med anledning av enrevision. Det är bara de politiskt ansvariga som kanavgöra om åtgärder som kräver ochregeringens medverkan skall vidtas.Finansutskottet vill framhålla attrevisionsmyndighetens årliga rapport bör innehållaväsentliga iakttagelser från både redovisnings- ocheffektivitetsrevisionen. vill vidareframhålla vikten av att regeringen även framdelesredovisar vilka åtgärder den vidtagit med anledningav revisionens iakttagelser (regeringen kannaturligtvis göra bedömningen att någon åtgärd inteär påkallad, och då får detta redovisas). Vidarevill finansutskottet understryka vikten av attrevisionsrapporternas genomslag genomgående följsupp. Det kan också enligt finansutskottet finnasanledning att inrätta en ordning som innebär attexterna granskare analyserar revisionsrapporternaskvalitet.Finansutskottet förutsätter att en oklarhet omhuruvida revisionsberättelse skallöverlämnas direkt till finansutskottet eller tillriksdagen reds ut i det fortsatta arbetet.Finansutskottet gör den tolkningen attrevisionsberättelsen skall överlämnas direkt tillfinansutskottet.Finansutskottet ser ingen anledning till att någraförändringar sker av utskottets hantering avrevisionsfrågorna, utöver de uppenbara förändringarsom följer av att revisorer ochRiksrevisionsverket ersätts av en nyrevisionsmyndighet. ansvar förärenden om statlig revision (riksdagsordningen4.6.2) bör således kvarstå, inte minst eftersom denstatliga revisionen och dess iakttagelser spelar enviktig roll i den statliga ekonomistyrningen. Ienlighet med fackutskottsprincipen bör därförfinansutskottet bereda ärenden om den nyarevisionsmyndigheten. Det kan således ifrågasättasom inte uppgiften att förbereda val av riksrevisorborde åligga finansutskottet snarare änkonstitutionsutskottet. har genomsin beredning av frågorna god kännedom om områdetoch om lämpliga kandidater för uppdraget somriksrevisor. Vidare vill finansutskottet påpeka attde överväganden som låg till grund för attfinansutskottet skall svara för externrevisionen avden revisionsmyndighet som ligger under riksdagensåvitt utskottet kan bedöma är fortsatt giltiga(bet. 1998/99:KU16, yttr. 1998/99:FiU2y).Finansutskottet finner inget skäl till att ställasig bakom motion K1 (mp) om styrelsenssammansättning. Om intar enmer positiv hållning till motionen serfinansutskottet emellertid inga hinder för det.I en avvikande mening (s, mp) framhålls att fyraviktiga grundprinciper kan sättas upp för enrevision som syftar till att förstärka medborgarnasinsyn och inflytande. För det första måsterevisionen har full integritet i förhållande tilldem som revideras, vilket inte behöver stå imotsättning till att regeringen skall kunna hamöjligheter att bl.a. genom revision kontrollerasina myndigheters arbete. För det andra måsterevisionen utföras av personer med kompetens påhögsta nivå. För det tredje måste revisionen präglasav pluralism, bl.a. i fråga om initieringen avrevision, dvs. besluten om vad som skall revideras.Det är orealistiskt att tro att en enda personskulle kunna vara bäst skickad att bedöma allatänkbara skäl att initiera en revision. För detfjärde måste revisionsverksamheten utformas med ettså starkt folkligt inflytande som möjligt. Detframhålls att revisionsverksamhet, liksom annankontrollverksamhet, ställer särskilda krav på detfolkliga inflytandets utformning, något som ofta harförsummats i diskussionen. I stället för att den nyamyndigheten leds av en riksrevisor bör ett kollegiumutses, bestående av tre personer. Vidare börinitiativ till en revision av en miljömyndighett.ex. kunna komma från en miljöorganisation ochinitiativet till andra revisioner kunna tas av t.ex.handikapporganisationer, fackföreningar ellerföretag. Enskilda medborgare skall kunna föreslårevisioner på samma enkla sätt som de kan anmäla ettärende till Justitieombudsmannen.Även om det finns många sätt för attutöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna -granskning, uppföljningar,utvärderingar m.m. - kan det ändå var viktigt attbevara en möjlighet för och riksdagenspartier att initiera och få genomfört en granskningi form av revision som de bedömer som särskiltangelägen för att kunna fullgöra sin parlamentariskagranskningsuppgift. Möjligheten till initiering avrevision på detta sätt skulle kunna prövas i sambandmed den utredning som regeringen skall tillsätta föratt genomföra förslag. Eninitieringsmöjlighet kan öppnas utan att brytaprincipen att den nya revisionsmyndigheten inteskall motta några som helst uppdrag utifrån.Motionsyrkandet att samtliga riksdagspartier skallvara representerade av en ordinarie ledamot i dennya myndighetens styrelse tillstyrks och ettvetenskapligt råd knutet till myndigheten förordas.I ett särskilt yttrande (v) anförs att man ärberedd att medverka till ett beslut om den statligarevisionen som kan samla en bred majoritet iriksdagen.Utskottets bedömningDet statliga anslaget förRiksrevisionsverket är ca 156 miljoner kronor.Kostnaden för den årliga revisionen uppgick år 1999till ca och föreffektivitetsrevisionen till ca 38 miljoner kronor.Cirka 30 miljoner av kostnaden täcks av avgifter.Kostnaden för resultatområdet Regeringsuppdraguppgick till ca och ersattes med15 av regeringen. Kostnaden förRiksrevisionsverkets egeninitieradeeffektivitetsrevision var . FörRiksdagens revisorer uppgick anslaget till ca 23,5miljoner kronor. Personalmässigt sett ärRiksrevisionsverket tio gånger större än framhållit bygger dennuvarande fördelningen av den statliga revisionensresurser mellan regering och riksdag inte på någonprincipiell politisk avvägning. Den offentligaverksamhetens expansion har inte följts av enmotsvarande utbyggnad av ekonomiskakontrollmakt. Någon sammanhållen prövning avutformningen av den statliga kontrollmakten har integjorts i modern tid.I likhet med flertalet remissinstanser som yttratsig i frågan delar konstitutionsutskottetRiksdagskommitténs och finansutskottets principiellautgångspunkt att den nationella revisionen bör liggaunder . Genom att den statliga externarevisionen samlat läggs under skapasbättre förutsättningar för att åstadkomma en god ochheltäckande revision av hela beslutskedjan i denverkställande makten och därmed ge både riksdag ochregering ett bättre kunskapsunderlag för detpolitiska beslutsfattandet. Detta är också enordning som bättre överensstämmer med vad som gälleri övriga , där alla nationella revisionsorgan() är knutna till parlamentet, även om enmajoritet av dem också rapporterar till regeringen.Utskottet delar vidare kommitténs ochfinansutskottets bedömning att förslaget om ensammanhållen statlig revision under riksdageninnebär att den statliga revisionen ges en starkareoch mer oberoende ställning. En starkare revisioninnebär att underlaget för det politiska systemetsbeslut förbättras. Ett utökat oberoende och ettsamlat ansvar bidrar till att öka förtroendet förverksamheten. Granskningresultatens tillförlitlighetoch trovärdighet är beroende av att granskarnasjälva väljer granskningsobjekt, självständigtbedriver granskningen och obundet formulerar vad mankommit fram till.I likhet med och finansutskottetanser således attrevisionsmyndigheten måste ha en hög grad avoberoende. Myndigheten får inte försättas i ensituation som innebär att det kan straffa sig attinte anta externa förslag till granskningar.Centralt för oberoendet är också att myndigheten kanagera självständigt under genomförandet avgranskningen och själv kan dra slutsatser av dengenomförda granskningen.Utskottet delar således ochfinansutskottets principiella utgångspunkter ochanser att de inslag av inflytande från riksdagenssida som föreslås är en lämplig avvägning som ändåger revisionsmyndigheten en tillräckligt oberoendeställning. Dessa inslag är bl.a. inrättandet av enstyrelse och styrelsens yttrande övergranskningsplanerna, styrelsens förslag tillriksdagen med anledning av granskningsrapporter,Årliga rapporten och revisionen av Statensårsredovisning samt styrelsens skyldighet attbesluta budgetframställan och fastställamyndighetens årsredovisning.På några punkter vill utskottet dock förorda andralösningar. Utskottet vill därvid understryka sinutgångspunkt att inte någon statlig verksamhet skallvara undandragen en oberoende revision.Riksdagskommitténs förslag innebär att det skallfinnas en styrelse som tillgodoser behovav samband med och insyn i myndigheten och att dennastyrelse skall utgöras av ett parlamentarisktsammansatt organ med elva ledamöter som väljs avriksdagen. Under förutsättning av attsammansättningen skall vara någorlunda proportionellinnebär emellertid en sådan ordning att allariksdagspartier inte skulle kunna bli representerademed ordinarie ledamöter i styrelsen.Utskottet delar bedömningen i motion 2000/01:K1(mp) om värdet av att alla riksdagspartier ärrepresenterade med ordinarie ledamöter irevisionsmyndighetens styrelse. Det är ocksåangeläget att styrelsens sammansättning inte alltförmycket avviker från proportionerna i riksdagenskammare och att styrelsen inte blir för stor.