bet · GN01FiU19 · 2000-03-21 00:00:00 — Utgångspunkten är attstatsbudgeten i så stor utsträckning som möjligt skall kompenseras utan attden automatiska balanseringen i pensionssystemet aktiveras under ett bas-scenario som bygger på SCB:s befolkningsprognos 1997, en antagen tillväxtom av pensionsgrundande inkomst per person med sådan inkomst samt3,real årlig avkastning på buffertfondens medel.Regeringen anser att en engångsöverföring om är enväl balanserad avvägning mellan å ena sidan pensionssystemets finansiellastyrka och å andra sidan den kompensation som statsbudgeten bör erhålla.Beloppet skulle tillsammans med den tidigare beslutade övergångsvisa över-föringen om och med hänsyn till ränteeffekter och sena-reläggning av det fulla avgiftsuttaget till ålderspensionssystemet motsvara enengångsvis överföring per om . Detinnebär att statsbudgeten kompenseras för omkring 15 miljarderkronor av de ca som statsbudgeten initialt försva-gas med till följd av pensionsreformen.Eftersom det råder en betydande osäkerhet om pensionssystemets framtidautveckling både vad gäller beräkningsmetoderna och befolkningsprognosenanser regeringen att en ny analys av huruvida ytterligare medel kan förasöver till statskassan bör göras . Därefter skall det slutliga överfö-ringsbeloppet fastställas. Om pensionssystemets ställning medger en ytterli-gare överföring av medel till statsbudgeten, utan att den automatiska balanse-ringen aktiveras , skall en sådan överföring ske den 1 januari2005. Denna prövning skall göras med utgångspunkt i SCB:s vid prövnings-tillfället senaste befolkningsprognos och med antagande om tillväxt ipensionsgrundande inkomst per person och real avkastning på buf-fertfondens medel. Den totala slutliga överföringen skall dock maximaltutgöras av ett belopp som för AP-fondens behållning motsvarar en engångs-överföring med . I propositionenföreslås att godkänner dessa riktlinjer.MotionI motion Fi5 yrkande 1 av m.fl. (v) begärs ett tillkännagi-vande om att innan ytterligare överföringar av AP-fondsmedel beslutas böroberoende svenska experter följa och studera systemet så attriskerna för att den s.k. bromsen skall utlösas minimeras. Motionärerna anseratt ju mer pengar som överförs till statsbudgeten, desto större är risken för aframtida pensionärer skall drabbas av en lägre pension än vadman borde ha fått ut i förhållande till hur mycket pensionsavgifter som manbetalat in.Utskottets bedömningUtskottet har i samband med riktlinjer för pensions-reformen tillstyrkt att omföringar sker mellan statsbudgeten och ålderspen-sionssystemet (bet. 1993/94:SfU24). Den exakta omföringen av avgifter ochbetalningsansvar mellan ålderspensionssystemet resp. statsbudgeten ochandra socialförsäkringssystem var därvid inte klar utan skulle bli föremål förfortsatt beredning. En restriktion var att fondstyrkan inom ålderspensions-systemet vid försiktiga antaganden om tillväxt och realränta aldrig skallunderstiga 0,5 (utbetalningar), enligt utskottet sett i ett 50-60årsperspektiv.Under våren 1998 redovisades i promemorian Ds 1998:7 AP-fonden ochdet reformerade ålderspensionssystemet förslag till en direkt överföring avmedel från AP-fonden till statsbudgeten, antingen genom löpande överför-ingar på ca eller som en engångsöverföring den1 på 300-350 miljarder kronor.I proposition 1997/98:151 lade regeringen fram förslag till närmare reglerför inkomstgrundad ålderspension. Regeringen föreslog att såväl intjänadepensionsförmåner som pensionerna skulle knytas till utvecklingen av ettinkomstindex. Pensionerna skulle också beräknas med användande av ettdelningstal som bestäms med hänsyn till medellivslängd och en tillväxtnorm.I propositionen angavs att inkomstindexet skulle kunna bromsas när denfinansiella stabiliteten i fördelningssystemet hotas. Buffertfondens storlekskulle ha en viss betydelse för sannolikheten att mekanismen med reduceradindexuppräkning behövde träda i kraft. Eftersom det förelåg osäkerhet omden framtida utvecklingen av ålderspensionsutgifterna och om utvecklingenav avkastningen på fondens tillgångar, ansåg regeringen att en fördjupadanalys borde ske innan ställningstagande gjordes om storleken på en överfö-ring.Utskottet, som vid såväl en offentlig utfrågning som en särskild utfrågningav företrädare för och inhämtadeytterligare upplysningar i fråga om överföringen av medel från AP-fonden,angav att den närmare storleken av överföringen borde utredas ytterligareoch som förslag till regler för broms av indexering utformas. Ut-skottet framhöll att det därvid är viktigt att fonden lämnas kvar i sådan stor-lek att den kan fylla sin funktion som buffert i ålderspensionssystemet utanatt en broms för indexering skall behöva bli för hård. Enligt utskottets me-ning kommer detta att vara av stor betydelse för förtroendet för det nya pen-sionssystemet.Förslag till automatisk balansering har därefter redovisats i promemorianDs 1999:43 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet och en pro-position i frågan är aviserad till . I promemorian anges att den au-tomatiska balanseringens syfte är att säkerställa att ålderspensionssystemetsutgifter på lång sikt inte överstiger dess inkomster. Metoden är att vid ut-gången av beräkna systemets tillgångar och ställa dem i relation tillsystemets skulder. Om det vid denna beräkning framkommer att tillgångarnaär mindre än skulderna så minskas skulderna, dvs. pensionsbehållningar ochutgående pensioner, via indexeringen så att den negativa balansen mellantillgångar och skulder tas bort. Indexeringen återställs senare i den takt somden årliga beräkningen av förhållandet mellan tillgångar och skulder visar attsystemets ekonomiska ställning medger detta. Balanseringen tar utgångs-punkt i en beräkning av den största pensionsskuld som kan finansie-ras utan risk för att buffertfonden varaktigt etablerar sig på en nivå sombedöms som för låg. Denna pensionsskuld är en balansskuld och represente-rar värdet av systemets anspråk på av framtida pensionsgrundandeinkomster (avgiftsförmögenhet). Den faktiska pensionsskulden är summanav alla pensionsbehållningar i systemet och kapitalvärdet av utgående pen-sioner. Summan av avgiftsförmögenheten och tillgångarna i buffertfonden,dividerad med systemets faktiska pensionsskuld, kallas balanstal. Balanse-ringen ger ingen fullständig garanti för att inte buffertfonden kan tömmas,men risken för detta minskar betydligt. Om fonden tillfälligt kan låna återgården till minst den lägsta likviditetsnivå som valts för systemet.Regeringen har uppdragit åt att under våren2000 dels redovisa den exakta formuleringen av hur balanstalet skall beräk-nas i vissa angivna avseenden, dels göra prognoser för buffertfondens ochbalanstalets utveckling perioden 2001-2050.Enligt utskottets mening försvåras bedömning av överföringsbeloppetsstorlek av att reglerna för den automatiska balanseringen ännu inte är klara.En engångsöverföring på innebär dock att buffertfon-dens storlek därefter kommer att ha sådan storlek att utskottet kan tillstyrkaden föreslagna överföringen. Utskottet har därvid noterat att i promemorianDs 1999:43 utgår de olika beräkningarna av buffertfondens och pensions-systemets ekonomiska ställning t.o.m. år 2050från en buffertfond som, inkl. , initialt antas uppgå till 520miljarder kronor, medan i nu behandlad proposition de fyra buffertfondernaefter överföringen per beräknas totalt ha tillgångar till etvärde av , vartill kommer i SjätteAP-fonden. Det är enligt utskottet också viktigt att överföringen beslutas nuså att den angelägna reformen med att ombilda AP-fonderna till den nyabuffertfunktionen kan genomföras.Utskottet delar också regeringens uppfattning att det är viktigt att en nyanalys av pensionssystemets ställning görs innan ytterligare överföring frånAP-fonden beslutas. Utskottet tillstyrker riktlinjerna härför och anser att detförsta hand får ankomma på regeringen att bedöma hur denna analys börgöras. Med det anförda avstyrks motion Fi5 yrkande 1.Framtida överskott i buffertfondernaMotionI motion Fi7 yrkande 1 av m.fl. (m) anförs att det är ange-läget att undvika att den s.k. bromsen i det nya systemet slår till eller attfonderna t.o.m. töms men det finns ingen anledning att bygga upp överstorabuffertfonder, eftersom det skulle verka snedvridande på kapitalallokeringenoch öppna möjligheter till politisk styrning av näringslivet. Motionärernahänvisar till att det i promemorian Ds 1999:43 diskuterades tänkbara åtgärdervid en så gynnsam utveckling att AP-fonderna blir större än vad som behövsfrån buffertsynpunkt. Det ansågs dock att beslut i frågan skulle anstå till desatt en sådan situation uppkommer. Enligt motionärerna är det naturligt att"överskottet" under sådana förhållanden förs till de försäkrades premiereser-ver. Metoden för en sådan överföring bör utarbetas , och motionä-rerna begär ett tillkännagivande om det anförda.Utskottets bedömningEnligt en överenskommelse mellan de fem partier som står bakom pensions-reformen skall, enligt vad som också redovisas i propositionen, varaktigaöverskott efter tillfalla de försäkrade. I promemorian Ds1999:43 Automatisk balansering av ålderspensionssystemet, som utarbetatsinom i samråd med ledamöterna i , anges i avsnitt 5 Överskott i ålderspensionssystemet bl.a. följande.Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där ålderspensionssys-temets ekonomiska styrka växer systematiskt. Detta sker t.ex. om den för-värvsarbetande befolkningen växer. En sådan utveckling kommer normalt attmedföra en tendens till överskott i systemet eftersom avgiftsunderlaget dåväxer snabbare än genomsnittsinkomsten. En annan möjlighet är om buffert-fondens avkastning väsentligt överstiger tillväxten i avgiftsunderlaget. Dåkan systemet stärkas trots en underliggande negativ befolkningsutveckling.I promemorian anges att en växande ekonomisk styrka i fördelningssys-temet i första hand skall behållas inom systemet för att där utgöra en buffertmot en negativ ekonomisk utveckling. Ovanför en viss nivå på balanstaletkan systemet dock bedömas vara så starkt att risken för att balanseringeninom överskådlig framtid skall utlösas kan anses vara försumbar. Det finnsdå skäl att använda överskottet på annat sätt än att skapa ytterligare trygghetvad gäller systemets förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Ett så-dant utdelningsbart överskott skall, om det uppkommer, fördelas på de för-säkrade. I ett autonomt ålderspensionssystem med fast avgift, där alla under-skottsrisker fördelas inom försäkringskollektivet, är det naturligt att ocksåeventuella överskott skall fördelas inom samma kollektiv. Vid vilken nivå påbalanstalet som ett utdelningsbart överskott kan anses föreligga har inteanalyserats, och några förslag till regler för att fastställa när ett utdelningbart överskott skall anses föreligga lämnas därför inte i promemorian.Utskottet noterar således att det under arbetet med att utforma ett långsik-tigt stabilt pensionssystem har konstaterats att även en överskottssituationkan uppkomma, i vilken den ekonomiska ställningen i pensionssystemetsfördelningsdel kan bli för stark. Med detta avses att det med försiktiga be-räkningsantaganden skulle vara omotiverat att behålla ytterligare överskott isystemet, dvs. en ytterligare tillväxt av AP-fonderna skulle vara omotiverad.Utskottet instämmer i att i ett sådant läge överskottet utöver en viss nivå börfördelas på de försäkrade. I motion Fi7 påpekas att det är motiverat att rege-ringen utreder hur en sådan fördelning kan ske. Enligt utskottet börregeringen om möjligt i den aviserade propositionen med förslag till auto-matisk balansering redovisa även hur de försäkrade skall tillgodogöras såda-na överskott i pensionssystemet. Med det anförda får syftet med motion Fi7yrkande 1 i huvudsak anses tillgodosett.De reformerade buffertfondernaPropositionenI propositionen anges att AP-fondsystemets roll i det reformerade ålderspen-sionssystemet, förutom när det gäller Sjunde fondstyrelsen, främst är attfungera som en buffert för pensionssystemet. Vid de tillfällen som pensions-utgifterna är större än pensionsavgifterna kommer medel att tas ur buffert-fonderna. Omvänt tillförs buffertfonderna medel om avgifterna överstigerutgifterna. Buffertfunktionen bidrar till att avgifterna till pensionssystemetkan hållas konstanta över tiden. En ogynnsam förmögenhetsutveckling ibuffertfonderna kan leda till lägre pensioner genom den automatis-ka balanseringen. Omvänt skall varaktiga överskott i systemet komma deförsäkrade tillgodo.Efter den föreslagna inleveransen på beräknasFörsta-Femte fondstyrelserna ha tillgångar motsvarandeett sammanlagt värde om . Dessa tillgångar bör enligtregeringen delas upp i fyra lika stora buffertfonder med identiska placerings-regler. Varje buffertfond (Första-Fjärde AP-fonden) förutses inledningsvisförvalta 130-140 miljarder kronor.Medlen i AP-fonderna skall förvaltas till största möjliga nytta för försäk-ringen för inkomstgrundad ålderspension. Fonderna bör inte ges näringspoli-tiska uppgifter. Inte heller arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska ellerandra ekonomisk-politiska uppgifter bör finnas. Allokeringen av tillgångarskall ske efter en analys av pensionssystemets åtagande. Målet skall vara attlångsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna.Samtliga AP-fonder bör ha en god riskspridning mellan olika tillåtna till-gångsslag och en lämplig spridning mellan inhemska och utländska markna-der samt en god riskspridning inom varje tillgångsslag. Den totala risknivån iförvaltningen skall vara låg. Förvaltningen inriktas mot att hålla pensionsni-vån relativt den aktiva befolkningens inkomster över tiden, snarareän att försöka bibehålla en realt oförändrad pension över tiden. Nödvändigbetalningsberedskap skall upprätthållas.Regeringen bör ges utrymme att vid behov förtydliga sin syn på pensions-systemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt. Regeringen skallöverlämna sin utvärdering till i form av en regeringsskrivelse.MotionerI motion Fi5 yrkande 2 av m.fl. (v) anförs att förutsätt-ningen för att vi skall klara de framtida pensionskostnaderna är att vi kanupprätthålla en hög sysselsättning och en låg arbetslöshet. Motionärernabegär därför ett tillkännagivande om att AP-fondsmedlen bör förvaltas uti-från långsiktiga samhällsekonomiska kriterier, för att tillgodose sysselsätt-nings- och tillväxtmål.I såväl motion Fi5 yrkande 3 av m.fl. (v) som motion Fi9yrkande 2 av m.fl. (mp) begärs tillkännagivanden om attdet bör närmare anges hur hänsyn till miljö och etik skall tas i fondförvalt-ningen.Utskottets bedömningUtskottet har i samband med genomförandet av pensionsreformen våren1998 även berört frågan om AP-fondens placeringsregler och organisation.Med anledning av bl.a. vad som framkommit vid en offentlig utfrågningansåg utskottet att det var viktigt att AP-fondens framtida organisation övervägdes i samband med beredningen av denengångsvisa överföringen. Det var enligt utskottet rimligt att kräva att ocksåbuffertfonden har en relativt god avkastning.Utskottet är därför positivt till de förändringar av AP-fonden som före-slås. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det är viktigt att ägar-rollen entydigt utövas i syfte att bättre tillvarata möjligheterna till högreavkastning på förvaltade medel. Buffertfondernas ägande skall inte vara ettnärings- eller ekonomisk-politiskt instrument. Med det anförda avstyrkerutskottet motion Fi5 yrkande 2.Utan att åsidosätta avkastningsmålet bör emellertid fonderna, i enlighetmed vad som anges i propositionen, genom sin ägarroll kunna bidra till sam-hällsintresset genom att verka för de krav på miljöhänsyn och etik som fast-slagits i placeringspolicyn. Utskottet delar regeringens uppfattning att ansva-ret för att utmejsla fondernas profil på detta område i första hand bör åvila denskilda fondstyrelserna men att regeringen har möjlighet att i samband medde årliga utvärderingarna precisera sin syn om det skulle vara påkallat. Detsom nu sagts avser även Sjunde fondstyrelsen. Utskottet avstyrker såledesmotionerna Fi5 yrkande 3 och Fi9 yrkande 2.Sjunde fondstyrelsenSjunde fondstyrelsen skall dels i Premiesparfonden förvalta premiepen-sionsmedel för de pensionssparare som inte anmäler något val av fond tillPremiepensionsmyndigheten, PPM, dels i Premievalsfonden förvalta premie-pensionsmedel för de pensionssparare som aktivt vill välja en statlig förvalt-ning.För förvaltningen skall i princip samma placeringsbestämmelser gälla somför de privata fondbolagen. Särskilda regler begränsar dock fondstyrelsensinflytande i ett bolag. Medlen skall ge så god avkastning som möjligt. FörPremiesparfonden skall dessutom den totala risknivån vara låg.PropositionenFör Sjunde fondstyrelsen förs nu gällande regler i AP-reglementet över sak-ligt sett i princip oförändrade till den nya lagen.Regleringen av målet för Sjunde fondstyrelsens förvaltning justeras något.Sjunde AP-fonden skall lägga fast en plan för verksamheten med enplaceringspolicy och en riskhanteringsplan. I placeringspolicyn skall angesnärmare mål för förvaltningen som skall vara mätbara och tidsbestämda.Vidare skall anges hur hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverk-samheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning.Fr.o.m. föreslås styrelsen, till skillnad från dagens sju, be-stå av nio ledamöter som utses av regeringen. Sjunde fondstyrelsen föreslåssamtidigt byta namn till Sjunde AP-fonden.Utskottets bedömningUtskottet, som i föregående avsnitt avstyrkt motioner med begäran om preci-sering av miljö- och etikhänsyn, tillstyrker propositionen såvitt avser Sjundefondstyrelsen.Stockholm den 24 februari 2000På socialförsäkringsutskottets vägnarBerit AndnorI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (),(), (), (), RonnyOlander (s), (), (), Kerstin-MariaStalin (mp), (), (), () och ().Avvikande meningar1. Överföring av medel från AP-fonden till och (båda v) anser att utskottets yttran-de i denna del bort ha följande lydelse:Storleken på buffertfonderna kan få betydelse för hur stora pensionsutbetal-ningarna blir ett enskilt år. Om vi får en dålig ekonomisk utveckling, samti-digt som vi har stora pensionärsgenerationer och en befolkningsutvecklingsom gör att allt färre betalar in till pensionssystemet, så sätts pensionssy-stemet under stor press. Om buffertfonderna då inte är tillräckligt stora kanen s.k. broms slå till som ger sänkta pensioner för att utbetalningarna intetotalt sett skall bli för stora. Det är därför viktigt att buffertfonderna inteberövas alltför mycket av AP-fondernas nuvarande medel. Ju mer pengarsom överförs till statsbudgeten, desto större är risken för att framtida pensionärer skall drabbas av en lägre pension än vad man borde ha fåttut i förhållande till hur mycket pensionsavgifter som man betalat in. Enligtregeringens förslag skall överföras från AP-fondernaden . Innan ytterligare överföringar av AP-fondsmedel därefterbeslutas bör oberoende svenska experter följa och studerasystemet så att riskerna för att den s.k. bromsen skall utlösas minimeras. Vianser att med bifall till motion Fi5 yrkande 1 som sin mening börge regeringen detta till känna.2. De reformerade buffertfonderna - näringspolitiskt syfteSven-Erik och (båda v) anser att utskottets yttran-de i denna del bort ha följande lydelse:AP-fondsmedlen bör inte utnyttjas i snävt spekulativa syften utan snarastförvaltas utifrån långsiktiga samhällsekonomiska kriterier, för att tillgodosesysselsättnings- och tillväxtmål. Den avgörande förutsättningen för att viskall klara de framtida pensionskostnaderna är att vi kan upprätthålla en högsysselsättning och en låg arbetslöshet. Det förutsätter framgångsrika små ochstora företag, en fortsatt utveckling i kunskapsintensiv och högförädlanderiktning samt en väl fungerande offentlig sektor. Ett starkt svenskt näringslivförutsätter en aktiv och målmedveten näringspolitik och AP-fondsmedlenskulle i större utsträckning än kunna utnyttjas för att möjliggöra detta.Vi anser att med bifall till motion Fi5 yrkande 2 som sin meningbör ge regeringen detta till känna.2. De reformerade buffertfonderna - miljö- och etikhänsynSven-Erik (), () och ()anser att utskottets yttrande i denna del bort ha följande lydelse:I propositionen anges att hänsyn till miljö och etik skall tas i placerings-verksamheten, dock utan att avkall görs på det övergripande målet om högavkastning. För att denna avsikt skall få rätt effekt bör regeringen närmareange hur hänsyn till miljö och etik skall tas i fondförvaltningen. Vi anser attriksdagen med bifall till motionerna Fi5 yrkande 3 och Fi9 yrkande 2 som sinmening bör ge regeringen detta till känna