bet · GN01FiU24 · 2000-03-30 00:00:00 — Statliga kreditgarantier (förs. 1999/2000:RR8) I betänkandet behandlar utskottet de förslag revisorer har lagtfram med anledning av sin granskning av den nya garantimodell som inför-des 1997. ställer sig i allt väsentligt bakom de förslag somrevisorerna för fram.Den nya garantimodellen skall också omfatta äldre garantier som efterhand skall inordnas i det nya systemet. Liksom regeringen anser utskottet attinvärderingen av dessa äldre garantier skall ha slutförts senast vid utgångenav . De synpunkter som framkommit vid revisorernas granskning bördärvid beaktas.Finansutskottet biträder också ett av bostadsutskottet framfört förslag skall göra en översyn av det garantisystem som används för att främjabostadsinvesteringar. Till grund för denna översyn skall ligga inte bara revi-sorernas förslag utan också en redovisad utvärdering av detta ga-rantisystem.Utskottet kommenterar även vissa andra synpunkter som framkommit somett resultat av revisorernas granskning, synpunkter som enligt utskottetsmening bör beaktas av regeringen i det fortsatta utvecklingsarbetet med detnya garantisystemet.FörslagetRiksdagens revisorer har granskat den statliga garantigivningen och föreslår ien framställning till (förs. 1999/2000:RR8)1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om garantimodellen, garantisystemen och styrningsfrågorna,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om garantitekniken och myndigheternas handläggning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om redovisningsmetoderna,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört om regeringens stöd till garantimyndigheterna,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorernaanfört beträffande regeringens information till riksdagen.Någon motion har inte väckts i ärendet.Yttrande från bostadsutskottetBostadsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över revisorernas förslag.Isitt yttrande (1999/2000:BoU5y) erinrar bostadsutskottet om att regeringenlåtit en särskild utredningsman utvärdera systemet med statliga kreditgaranti-er för bostadsinvesteringar och att detta arbete har slutförts. Utvärde-ringen finns redovisad i betänkandet Statsgarantier för investeringar i bostä-der - En utvärdering av BKN-systemet (SOU 2000:13).Bostadsutskottet konstaterar att de förslag som revisorer ochden särskilde utredaren har lagt fram avseende de statliga kreditgarantiernapå bostadsområdet uppvisar en betydande samstämmighet. Liksom dessaanser bostadsutskottet att det finns anledning att se över de statliga kreditga-rantierna för bostadsinvesteringar. Revisorernas och utredningsmannensförslag bör ligga till grund för en sådan översyn, anser bostadsutskottet, somför egen del ser det som självklart att de framtida garantierna ges en sådanutformning att de fyller sitt syfte, vilket bör vara att underlätta nödvändigkreditgivning och främja tillkomsten av sådana byggnadsobjekt som annarsinte skulle ha kommit till stånd.Bostadsutskottets yttrande återfinns i bilaga till detta betänkande. Det nya garantisystemetSedan 1997 skall nytillkomna statliga garantier hanteras vid sidan av stats-budgeten i nya, mer marknadsmässiga former. Det innebär att avgifter skalltas ut och att dessa skall ha en sådan nivå att de täcker kostnaderna för såväladministration som infriade garantier sett över en längre tidsperiod. Garanti-avgiften skall alltså spegla risken för att en garanti eller grupp av garantierkan komma att infrias.Riksdagen kan besluta att man för ett visst åtagande helt eller delvis skallavstå från att ta ut en sådan avgift. Om så sker uppkommer en statlig sub-vention som motsvaras av den uteblivna avgiftsintäkten. För att synliggöradetta skall i sådana fall ett anslag på statsbudgeten belastas med ett beloppsom motsvarar subventionen.Influtna avgifter samt i förekommande fall uppburna anslagsmedel förs tillRiksgäldskontoret och redovisas där på ett särskilt räntebärande konto somfungerar som en reserv för framtida förluster. Till samma reserv förs ocksåmedel som återvinns från infriade garantier. För att säkerställa att utbetal-ningar alltid kan göras från reserven är en obegränsad kredit knuten till den.Avsikten är att äldre garantier - varmed förstås garantier utfärdade inomett garantisystem som införts - efterhand skall inordnas i det nyasystemet. Merparten av dessa äldre garantisystem administreras av Riks-gäldskontoret, som har i uppdrag att beräkna garantiernas subventionsvärdeför att man skall kunna göra en invärdering och ta ut en korrekt avgift fördem. Subventionsvärdet framkommer i de fall då full avgift inte tas ut ochframtida förväntade infrianden av garantin således inte är fullt ut finansiera-de. Subventionsvärdet motsvarar det beräknade nuvärdet av dessa framtidainfrianden och är liktydigt med den belastning på statsbudgeten som åtagan-dena väntas ge upphov till. har preliminärt beräknat sub-ventionsvärdet för de äldre garantierna till , varav dock 7miljarder kronor har ansetts möjliga att återvinna efter ett eventuellt infriande. Netto uppgår därmed subventionsvärdet till 11 miljarder kronor.Regeringen har i budgetpropositionen slagit fast att arbete med att invärdera äldre garantier bör vara slutfört senast den31 december 2001.I anslutning härtill framhöll regeringen också att invärderingen av äldregarantier kan komma att medföra att en separat garantireserv behöver bildas,huvudsakligen för vissa äldre garantier föranledda av medlemskap iinternationella organisationer. Till en sådan reserv kommer i så fall befintliggarantianslag och avgifter för äldre garantier att föras. Anslagsmedel skalltillföras garantireserven senast när ett permanent underskott har uppstått.Vid utgången av uppgick den av staten garanterade kapitalskulden tillsammanlagt . Härav var insätt-ningsgarantier , dvs. garantier som fungerar som ett skydd för allmänhetensbankinlåning. Av resterande administrerades 205,4miljarder kronor av , av (), av ()och av . Dessutom fanns det engaranti på avseende Baltikum.Syftet med revisorernas granskningRiksdagens revisorers granskning har omfattat den statliga garantigivningenmed undantag av de garantier som administreras av Insättningsgarantinämn-den. För dessa garantier gäller särskilda regler.Syftet med revisorernas granskning har varit att klarlägga i vilken ut-sträckning den nya garantimodellen har genomförts i praktiken och vilkaeventuella problem som uppstått i samband med genomförandet.Revisorernas iakttagelserI sin skrivelse till framhåller revisorerna att garantigivningen ärheterogen eftersom olika slag av garantiverksamhet har mycket olika förut-sättningar. Garantimyndigheterna är också mycket olika varandra. Storadolda subventionsbehov finns i vissa av garantisystemen men inte i alla.Möjligheterna att återvinna fordringar efter tidigare infriade garantier varie-rar också, både mellan myndigheterna och över tiden.När det gäller genomförandet av garantimodellen visar granskningen ikorthet följande.1. För går genomförandet mycket långsamt. Endast 5 %av de utestående garantierna är utfärdade enligt de nya principerna.2. För BKN har den nya modellen inte genomförts alls. Premiesättningenär standardiserad och regelstyrd. Arbetssättet inom BKN har dock förändratsavsevärt sedan den nya garantimodellen infördes.3. EKN, som har en starkt expanderande garantigivning, arbetade redanfrån början efter principerna i den nya modellen. Det är dock möjligt förEKN att ytterligare förbättra sin riskhantering.4. Sida, vars garantigivning är mera begränsad, följer i stort den nya mo-dellen. Även här finns möjlighet att förbättra hanteringen.Revisorernas förslagRevisorernas skrivelse utmynnar i fem förslag om tillkännagivanden tillregeringen. De fem yrkandena, som finns återgivna i inledningen till dettabetänkande, berör följande frågor.Revisorerna anser för det första att man bör klarlägga den närmare innebör-den av vissa begrepp förknippade med den nya garantimodellen. Vad avsesmer konkret med "riskavspeglande " och kravet på att garantisystem-et skall vara "långsiktigt självbärande"? Hur stora bör garantireserverna(säkerhetsreserverna) vara och vilka uppgifter bör åligga en garantimyndig-het?Vissa inslag i de nuvarande garantisystemen bör dessutom omprövas. Imöjligaste mån bör man undvika s.k. kapitaltäckningsgarantier, dvs. garanti-er som innebär att staten utan begränsning av det garanterade beloppet för-pliktigar sig att säkerställa att förmånstagarens kapitaltäckningsgrad aldrigkommer att sjunka under en viss miniminivå. Garantier av detta slag passarinte in i den nya modellen eftersom de inte kan värderas och prissättas, fram-håller revisorerna.De pekar också på vissa problem som uppkommer när statligt ägda bolagsupplåning stöds av garantier och anser att rollfördelningen mellan staten somägare och staten som garantigivare bör ut.Revisorerna anser för det andra att garantiernas tekniska utformning liksommyndigheternas handläggning bör ha en sådan inriktning att garantitagarnasintresse för att samarbeta med garantimyndigheten främjas, vilket skullebegränsa statens förluster. Enligt revisorerna bör regeringen därför ta deinitiativ som behövs för att myndigheterna skall kunna utveckla sin hand-läggning av garantierna, något som i vissa fall kan motivera regeländringar.Regeringen bör också utreda på vilket sätt den tekniska utformningen avgarantierna kan utvecklas, varvid även sådana inslag som självrisker börövervägas.I sin skrivelse till återger revisorerna de överväganden somgjorts i en underliggande granskningsrapport. Där föreslås att man bör över-väga att ändra garantiernas utformning för att begränsa statens risk för för-luster. Man kan enligt revisorerna exempelvis- införa självrisker i de garantisystem där sådana saknas,- ändra garantiernas form (där så är möjligt) från borgensåtaganden till vill-korade garantier,- införa en karensperiod som fördröjer garantimyndighetens skyldighet attinfria en garanti,- utforma bättre avtal för garantierna,- se över premiernas konstruktion (engångsavgifter eller årliga ).Vad beträffar myndigheternas handläggning har revisorerna förordat attRiksgäldskontoret skall förbättra uppföljningen och kontrollen av de riskersom tas av de garanterade låntagarna. Regeringen bör i detta syfte ge Riks-gäldskontoret lämpliga befogenheter, anser revisorerna. Riksgäldskontoretbör enligt deras mening också öka sina insatser för att återvinna fordringarfrån tidigare infriade garantier.I rapporten skriver revisorerna också att skullekunna agera mera kraftfullt för att begränsa statens förluster i samband medbefarade obestånd om man gavs befogenhet att göra det. För detta krävs enändring av regelsystemet.Exportkreditnämnden bör enligt revisorerna förbättra sin riskhantering,framför allt genom ökade insatser för uppföljning av utestående garantier ochförbättrade bedömningar av kommersiella risker. Byte av delar av garanti-portföljen med andra garantiinstitut är enligt rapporten också en möjlig åt-gärd.Sida bör ta mer aktiv del i arbetet med betalningsdröjsmål och skaderegle-ring, anser revisorerna, som även föreslår att Sida skall utveckla sitt infor-mella erfarenhetsutbyte med EKN.Revisorerna föreslår för det tredje att regeringen skall göra en översyn av destatliga redovisningsregler som tillämpas på verksamheter av försäkringstek-nisk karaktär.Revisorerna föreslår för det fjärde att regeringen skall ta de initiativ sombehövs för att stödja myndigheterna i deras arbete med att införa och tilläm-pa den nya garantimodellen. Vilka åtgärder som därvid bör vidtas får rege-ringen avgöra mot bakgrund av förslagen i revisionsrapporten samt remissin-stansernas synpunkter.För vidkommande föreslås i rapporten bl.a. att kontoretskall ges ökade befogenheter att agera mot en garantitagare för att få denneatt medverka till att skydda staten mot befarade förluster.Bostadskreditnämnden bör enligt rapporten stödjas bl.a. genom att rege-ringen anger ramvillkor inom vilka BKN kan fastställa mer preciserade vill-kor. Premierna bör vara differentierade och riskbaserade. För de äldre garan-tierna vore det önskvärt med en övergång till ett riskbaserat premiesystem ikombination med subventioner. En garantireserv bör byggas upp för de äldregarantierna vilket skulle göra det lättare att i varje läge uppfylla statens föpliktelser i samband med infrianden.Revisorerna föreslår för det femte att regeringen skall förbättra sin informa-tion till om hur arbetet med att införa den nya garantimodellenframskrider. Sådan information bör lämnas såväl i samband med budgetpro-positionen och vårpropositionen som i årsredovisningen för staten.Regeringen bör också informera om bostadskreditgarantiernaoch redogöra för i vilka avseenden den nya garantimodellen inte har genom-förts och orsakerna till detta. Regeringen borde också lägga fram förslag meden preciserad modell för BKN-garantierna och begära godkän-nande av denna modell.Revisorerna anser slutligen också att regeringen bör lämna ensamlad redogörelse för vilka åtgärder som vidtagits med anledning av derasgranskning.Finansutskottets tidigare uttalandenRevisorernas granskning har gällt den nya modell för hantering av statligakreditgarantier som tillkom genom beslut av (prop.1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). tillstyrktedå regeringens förslag till lösning men gjorde i anslutning till detta vissaförtydliganden av följande innebörd:Av propositionen framgår inte hur större, beloppsmässigt öppna garantierskall inordnas i det nya systemet. Skall den föreslagna modellen kunnafungera som ett styrinstrument för statlig resurstilldelning är det emellertidangeläget att i princip alla typer av nya garantier omfattas av systemet medavgifter/subventionsanslag. Beloppsmässigt obegränsade garantier av detslag som beviljats bl.a. anordnare av och konsortiet förÖresundsbroförbindelsen bör därför i görligaste mån ersättas avåtaganden som är preciserade till belopp. I den mån detta inte är lämpligtmed hänsyn till starka, samhällsekonomiska skäl bör likväl en avgift alter-nativt en subventionseffekt beräknas utifrån ett schablonmässigt fastställtunderlag.Undantag från detta krav bör enligt finansutskottets mening bara få gö-ras för den typ av garantier som till följd av medlemskap eller in-gångna avtal är skyldigt att ikläda sig gentemot EG och sådana institutio-ner som , Nordiska investeringsbanken och andra liknandeinternationella organ. Det bör ankomma på regeringen att utröna vilka in-ternationella garantiåtaganden som skall hänföras till denna undantagskretsoch som således inte skall omfattas av det nya avgiftssystemet. Dessa un-dantag bör fastställas av riksdagen.Liksom regeringen anser utskottet att det är av stor vikt att lö-pande informeras om garantiverksamhetens omfattning, resultat och riskmed tanke på de stora belopp den omfattar. bör därför på före-slaget sätt återkommande informeras om garantiverksamhetens omfattningoch resultat i vårpropositionen och budgetpropositionen.Finansutskottets ställningstagandeEn kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som vanligtvis gäller som föregen skuld. Garantin leder till en utbetalning om den garanterade låneskuldeninte kan betalas av låntagaren. Staten kan också lämna garantier för att säker-ställa att en institutions kapital hålls intakt. Garantier används för att stödbl.a. jordbruket, exporten, bostadsbyggandet och investeringar i infrastruktu-ren.Infriandet av garantier kunde tidigare tvinga fram mycket betydande utbe-talningar från statsbudgeten. Så var fallet varvskris ochskuldkris. I än högre grad blev detta emellertid märkbart i samband medbankkrisen i början av 1990-talet.Oförutsedda budgetbelastningar av detta slag kan svårligen inordnas i ettsystem med utgiftstak, och på förslag av regeringen infördes därför 1997 ettnytt självbärande garantisystem finansierat vid sidan av statsbudgeten. Äldregarantier omfattades inte av förändringen, men avsikten är att även de efter-hand skall inordnas i det nya finansieringssystemet. Görs inget kan enligtpreliminära beräkningar dessa äldre garantier väntas leda till framtida bud-getbelastningar på 18 miljarder kronor.Riksdagens revisorer har undersökt hur övergången till det nya finansie-ringssystemet fungerat i praktiken. I sin skrivelse till lyfter de påett tydligt sätt fram vissa brister och oklarheter som är förknippade med detnya systemet.Revisorernas kartläggning visar också att infasningen av äldre garantier i detnya systemet inte framskridit i den takt som det funnits anledning att räknamed. Merparten av de äldre garantierna administreras av Riksgäldskontoret.Vid utgången av 1998 hade omklassificerat endast 11garantiåtaganden till det nya systemet. Tillsammans med andra nytillkomnagarantier motsvarade den garanterade kapitalskulden för dessa avRiksgäldskontorets samlade garantiåtaganden. hade antaletomklassificeringar ökat till ca 15, vartill kommer några smärre åtagandeninom jordbruksområdet.Mot denna bakgrund ser utskottet mycket positivt på att regeringen i bud-getpropositionen har angett en tidsgräns för när Riksgäldskontoretsarbete med att invärdera äldre garantier bör vara slutfört. Denna tidsgräns -- bör enligt utskottets mening gälla som mål för detfortsatta invärderingsarbetet. Under hand har utskottet också inhämtat attRiksgäldskontoret räknar med att hinna slutföra sin del av arbetet innantidsfristen löper ut om knappt två år.Revisorernas granskning visar också att garantimyndigheterna behöver re-geringens stöd och hjälp med regeländringar, förtydliganden och liknande föratt de skall kunna hinna slutföra invärderingen . Sådant stöd kan enligtutskottets mening eventuellt också vara påkallat med hänsyn till att har fastställt nya riktlinjer för statlig garantigivning .Ett särskilt problem är i detta sammanhang de s.k. kapitaltäckningsgaranti-erna, som är en form av öppna garantier utan beloppsmässig begränsning.För dessa garantier finns alltså inget tak för statens ersättningsskyldighet.Revisorerna är kritiska till denna typ av garantier, som enligt deras meninginte passar in i den nya modellen eftersom de inte kan värderas och prissät-tas. Revisorernas kritik överensstämmer med de synpunkter som finansut-skottet framförde när godkände den nya garantimodellen. Trotssina betänkligheter vill emellertid revisorerna inte helt avvisa användningenav kapitaltäckningsgarantier eftersom de kan vara befogade i vissa fall. Deanser emellertid att man så långt möjligt bör undvika att utfärda sådana ga-rantier, och eventuellt nya kapitaltäckningsgarantier bör enligt deras meningalltid föregås av mycket noggranna överväganden varvid Riksgäldskontoretskompetens bör tas till vara på ett bättre sätt än hittills.Finansutskottet instämmer i revisorernas syn på användningen av kapital-täckningsgarantier. De bör begränsas. Som ett led i arbetet med invärdering-en av de äldre garantierna bör och regeringen noga prövahur befintliga kapitaltäckningsgarantier på lämpligaste sätt kan inordnas iden nya garantimodellen. I de fall avsteg från dessa principer trots allt ansesnödvändiga bör man i möjligaste mån eftersträva att finna alternativa lös-ningar som innebär att eventuella framtida infrianden inte kommer att belastastatsbudgeten och det utrymme som finns avsatt under utgiftstaket. Utform-ningen måste också anpassas till nya riktlinjer för garan-tigivningen.Såsom framgått av den redogörelsen har finansutskottet tidigareuttalat att utskottet kan tänka sig att garantier som till följd av medlemskap eller ingångna avtal är skyldigt att ikläda sig gentemot EG ochsådana institutioner som , Nordiska investeringsbanken ochandra liknande internationella organ skall vara avgiftsbefriade. I budgetpro-positionen har regeringen anmält att en separat garantireserv kanbehöva bildas, huvudsakligen för vissa äldre garantier som sammanhängermed medlemskap i internationella organisationer. Hur dessa garan-tier skall inordnas i det nya systemet bör också prövas i detta sammanhang.Ett förslag i dessa frågor bör underställas i så god tid att garan-timyndigheternas prövning av samtliga äldre garantier kan vara avslutad föreutgången av nästa år.Vid den förestående prövningen av äldre garantier bör garantierna för kredi-ter till bostadsinvesteringar behandlas i särskild ordning. Såsom framgår avbostadsutskottets yttrande har en utredningsman redovisat re-sultatet av sin genomgång av dessa garantier som administreras av och som är avsedda att främja tillkomsten av investe-ringar i bostäder. I likhet med revisorerna och den särskilde utredningsman-nen anser bostadsutskottet att det finns anledning att se över de statliga kre-ditgarantierna för bostadsinvesteringar. Revisorernas och utredningsmannensförslag bör ligga till grund för en sådan översyn, anser bostadsutskottet, somför egen del ser det som självklart att de framtida garantierna ges en sådanutformning att de underlättar nödvändig kreditgivning och främjar tillkoms-ten av sådana byggnadsobjekt som annars inte skulle ha kommit till stånd.Finansutskottet ansluter sig till bostadsutskottets uppfattning i denna frågaoch förordar att den föreslagna översynen skyndsamt kommer till stånd.Revisorernas granskning visar också att garantimyndigheternas riskhanteringkan behöva förbättras i olika avseenden. Så t.ex. bör Sida ta mer aktiv del iarbetet med betalningsdröjsmål och skadereglering, anser revisorerna, somockså framhåller att bör öka sina insatser för bedöm-ning av kommersiella risker och uppföljning av utestående garantier. Riks-gäldskontoret bör enligt revisorerna utöka sin kontroll av de risker som tas avde låntagare som beviljats en garanti, vilket förutsätter att kontoret ges störbefogenheter än det har . Revisorerna pekar också på möjligheten attändra utformningen av garantierna i syfte att begränsa statens risk och ökagarantitagarnas intresse av att samarbeta med garantimyndigheterna; bl.a.skulle man kunna införa självrisker och karensperioder i garantisystemen,anser revisorerna.En för garantimyndigheterna självklar uppgift är att se till att statens risk isamband med garantigivningen begränsas. Den kontroll och övervakningsom garantimyndigheten utövar för att i detta syfte kunna ta till vara statensintressen som garantigivare kan emellanåt komma i konflikt med andra stat-liga intressen. Särskilt märkbart blir detta när garantier lämnas till statligthelägda bolag.Revisorerna har vid sin granskning närmare studerat garantigivningen tillVenantius, ett statligt bolag som bildades för att förvalta statliga bo-stadslån med särskilt stor risk för kapitalförluster. Bolagets ägaransvar utöv-as av bolagsenhet, medan förvaltarde mycket omfattande garantier som ställts ut på bolaget. Statens styrningoch kontroll av bolaget kännetecknas därigenom av vad revisorerna anservara ett "dubbelkommando", som inte bara förorsakar extraarbete utan somde också anser vara principiellt betänkligt. Oklara styrnings- och ansvarsför-hållanden bör inte få fortgå på detta område, framhåller revisorerna.Enligt finansutskottets mening bör regeringen i sitt fortsatta utvecklingsar-bete på lämpligt sätt beakta de av utskottet här återgivna rekommendationer-na beträffande riskhanteringen samt oklara styrnings- och ansvarsförhållan-den, liksom de övriga synpunkter som kommit fram vid granskningen.Förutom den redovisning som regeringen lämnar till om denstatliga garantiverksamheten bör regeringen i budgetpropositionerna för 2001och 2002 samt i den ekonomiska vårpropositionen redovisa hurarbetet med invärderingen av äldre garantier fortskrider.Vad utskottet här har anfört med anledning av revisorers förslagom statliga kreditgarantier bör som sin mening ge regeringen tillkänna.