bet · GN01JuU22 · 2000-05-30 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet en skrivelse från regeringen som inne-håller en redovisning av reformarbetet inom domstolsväsendet.Såvitt gäller tingsrättsorganisationen gör regeringen bedömningen attdomkretsarna bör bli större. Syftet med det är bl.a. att åstadkomma ett mål-underlag som vid varje tingsrätt är så stort att det ger utrymme för en stärktberedningsorganisation och för specialisering.Denna uppfattning delas i princip av utskottet.Utskottet behandlar också ett antal motioner som väckts med anledning avskrivelsen. Motionerna går bl.a. ut på att reformarbetet borde ha föregåtts aven proposition och att domkretsindelningen bör ske i lag i stället för som genom förordning.Utskottet avstyrker motionerna.I ärendet finns tolv reservationer och ett särskilt yttrande.SkrivelsenI skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet - en handlingsplan(1999/2000:106) har regeringen () berett riksdagentillfälle att ta del av regeringens arbete med att reformera domstolsväsendet. 1999/2000:Ju26 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om hänsyn till den regionala myndighetsstrukturen, kommunindel-ning, kulturella och näringsgeografiska förhållanden etc. som viktiga faktorervid bedömningen av den framtida domstolsorganisationen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bildandet av domkrets med dömande verksamhet i ochFalköping och en samordning av länsrätten och tingsrätten i Mariestad.1999/2000:Ju27 av m.fl. (m) vari yrkas1. att begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredningsom skall lämna förslag till reformering av i enlighet medvad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den framtida domstolsorganisationen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett närmande mellan de allmänna domstolarna och förvaltnings-domstolarna.1999/2000:Ju28 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en decentraliserad tingsrättsorganisation,2. att beslutar om sådan ändring av 1 kap. 1 § rättegångsbalkenatt skall ha beslutanderätten angående ändringar i domsagorna,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att innan har beslutanderätten angående ändringar idomsagorna bör regeringen inte ha möjlighet att lägga ned nuvarande tings-rätter,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ge i uppdrag att göra en översyn av antag-ningen till notarietjänstgöringen och dess samband med juristutbildningen.1999/2000:Ju29 av m.fl. (mp) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det nuva-rande notariesystemet skall avskaffas och att ett nytt system för praktik utar-betas.1999/2000:Ju30 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till en lag som reglerar fråganom antalet tingsrätter och var dessa skall vara förlagda,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att antalet tingsrätter i princip behålls,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inskrivnings- och bouppteckningsverksamheten,4. att hos regeringen begär förslag till arvoden för nämndemän-nen inklusive barnomsorgskostnader för hemarbetande,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att slå ihop de allmänna domstolarna med förvaltningsdomstolar-na,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inrättande av särskilda handelsrätter,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om telefon- och videokonferenser och liknande tekniska inslag ihuvudförhandling,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att privatisera delgivningsförfarandet,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om uppgift att biträda domstolarna med ren service-verksamhet.1999/2000:Ju31 av m.fl. (m, kd, fp) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till övergripande principer fördomstolsväsendets framtida organisation i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att i avvaktan på principbeslut avbryta de i skrivelsenredovisade förändringarna avseende enskilda domstolar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av att regeringen agerar skyndsamt i ärendet.1999/2000:Ju32 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av lokal förankring i tingsrättsorganisationen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bibehållande av ,3. att beslutar om sådan ändring av 1 kap. 1 § (1942:740) att fortsättningsvis skall besluta om indelning av dom-sagor.1999/2000:Ju33 av () vari yrkas att begär attregeringen på nytt överväger placeringen av kansliorter i i en-lighet med det i motionen anförda.1999/2000:Ju34 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av ett väl fungerande rättsväsende i hela vårt land,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bevarad verksamhet vid genom samverkan medHudiksvalls tingsrätt i en utökad domkrets. I detta ärende behandlar utskottet en skrivelse från regeringen om det framti-da domstolsväsendet samt ett antal motioner som väckts med anledning avskrivelsen.Skrivelsens huvudsakliga innehållRegeringen har inlett en omfattande reformering av domstols-väsendet. Frågorna väcker ett stort intresse. Flertalet av de frågor som äraktuella kan regeringen själv besluta om, medan andra kräver riksdagensmedverkan.I skrivelsen lämnas en redogörelse för det pågående reformarbetet och pla-nerna för det fortsatta arbetet. Redovisningen tar framför allt sikte på under-rättsorganisationen och på domstolarnas inre arbetsorganisation.I skrivelsen redovisas bl.a. behovet av administrativt och judiciellt bär-kraftiga domstolar. I skrivelsen redovisas också planerade förändringar avtingsrättsorganisationen.Regeringen avser att återkommande lämna redogörelser till omhur förändringsarbetet utvecklas.TingsrättsorganisationenReformarbetets inriktningRiktlinjerna för den nuvarande tingsrättsorganisationen drogs upp i slutet av1960-talet (prop. 1969:44, 1 LU 1969:38). Då bestämdes att häradsrätternaoch rådhusrätterna skulle ersättas av tingsrätter.När det gällde häradsrätternas domsagor var den ledande principen längeatt en domsaga inte borde vara större än att den sysselsatte en ordinarie do-mare och ett par notarier och skrivbiträden.Antalet domsagor hade i huvudsak varit sedan 1900-talets början.I propositionen noterades att det vid det tillfället fanns 29 städer med rådhusrätt och i övrigt 112 domsagor.Såvitt gällde behovet av en reform anfördes att man på många håll inomstatsförvaltningen funnit det nödvändigt att göra större organisatoriska en-heter för att kunna möta de ökade krav som ställdes på effektivitet och sam-ordning. Vidare anfördes att en större organisation är mer elastisk och där-med mindre känslig för tillfälliga rubbningar i personaluppsättningen ocharbetsmängden. Större administrationsenheter hade också visat sig ge bättreförutsättningar för rationell arbetsfördelning bland personalen och för ettekonomiskt utnyttjande av moderna kontorstekniska hjälpmedel. Allt tyddepå att det också inom domstolsorganisationen skulle kunna vinnas organisa-toriska och administrativa fördelar genom en sammanföring av mindre en-heter till större.I 1969 års proposition föreslogs också att skulle godkänna i pro-positionen intagna riktlinjer för den framtida domkretsindelningen. Dessariktlinjer var väsentligen följande.Domkretsarna borde inte göras mindre än att de ger arbetsunderlag förminst tre domare. Vidare skulle avstånd och kommunikationsmöjligheterbeaktas i de särskilda fallen. Personaluppsättningen skulle ha en sådan stor-lek att tillfälliga svårigheter på grund av förskjutningar i arbetsmängden elletill följd av ledighet bland personalen kunde lösas inom domstolen på ettnågorlunda tillfredsställande sätt. Domkretsar som gav underlag för endasten domare ansågs inte uppfylla dessa krav, och domkretsar med underlag förendast två domare borde bara inrättas om särskilda skäl av lokal natur på-kallade det.Också frågan om man som riktmärke borde uppställa en viss högsta gränsför domkretsarnas storlek eller ange viss storlek såsom den lämpligaste över-vägdes. Slutsatsen blev att det inte generellt kunde avgöras vilken storleksom är den ur olika synpunkter lämpligaste för en allmän underdomstol.Övriga riktlinjer innebar att endast en underrätt borde förläggas till en ochsamma ort, att domkretsarna borde byggas upp med kommuner som minstaenheter och att man borde sträva efter att gränserna skall överensstämmamed gränserna för rättsväsendets övriga verksamhetsområden. Vidare inne-bar riktlinjerna att reformen skulle ske successivt av hänsyn till uppkom-mande personal- och lokalproblem. Slutligen anfördes i propositionen attsärskilda utredningar skulle göras beträffande de lokala förhållandena inomde domkretsar som berörs av en förändring. Sådana undersökningar bordeinriktas på bygdens struktur och behov.Vid riksdagsbehandlingen kom riktlinjerna i fråga om domkretsarnas stor-lek att modifieras. Inledningsvis framhölls att praktiska skäl i de särskildafallen givetvis bör kunna föranleda avvikelser från riktlinjerna. Allmänhetensberättigade krav på god rättsvård och en fullgod service träder, anfördes det,i förgrunden då det gäller att göra en lämplig indelning. Stor betydelse måstefästas vid samhörigheten geografiskt och i annat hänseende mellan olikaorter och bygder, vid centralorternas uppgift att erbjuda kommunerna fullgodallmän service, vid kommunikationer och vid förutsättningarna över huvudtaget för behövlig kontakt mellan domstolen och domkretsens olika delar.När så gällde domkretsarnas storlek vände sig utskottet mot uttalandet ipropositionen om att domstolar med två domare skulle inrättas endast om detfanns särskilda skäl av lokal natur. Utskottet ansåg att hänsyn till skäl avlokal natur kunde leda till ett bibehållande av tvådomardomsagor i störreutsträckning än departementschefen förutsatt. Utskottet ansåg sålunda att deföreslagna riktlinjerna borde tillämpas med stor försiktighet. Om en domstolmed endast två domare är så belägen att en indragning påtagligt skulle för-sämra den rättssökande allmänhetens krav på service eller eljest medföraväsentliga olägenheter för enskilda eller för det allmänna borde undantagfrån principen göras. I sammanhanget betonades även att domsagokansli icentralort så långt möjligt borde behållas. Även avstånd, kommunikationeroch lokalfrågorna borde enligt utskottet kunna påverka avgörandet. Utskottetutgick från att regeringen efter aviserade utredningar skulle överväga fråganoch utnyttja de möjligheter som fanns att bevara även domstolar med endasttvå domare. Skäl av nämnda slag kunde enligt utskottet befinnas vara såstarka att de motiverade bibehållande av domkretsar som ger arbete för en-dast en domare. Med dessa jämkningar godtog utskottet propositionens för-slag. Om ändring i riktlinjerna fanns motiverade utgick utskottetfrån att frågan skulle underställas för prövning.Frågan om tingsrättsorganisationen har därefter behand-lats i . uttalade utskottet i sitt av godkända be-tänkande att de nämnda riktlinjerna alltjämt hade bärighet (bet.1992/93:JuU24 s. 5, rskr. 289), och instämde utskottet i regeringensuppfattning att organisationen behövde ses över (bet. 1994/95:JuU15 s. 11 f).Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté meduppgift att göra en översyn av domstolsväsendet (dir. 1995:102). Kommittén,som antog namnet , skulle i en första etapp läm-na förslag till en ny organisation för domstolsväsendet som helhet. I uppdra-get låg även att lämna förslag beträffande domstolarnas inre organisation.Kommittén erhöll kompletterande direktiv (dir. 1997:50). Genomtilläggsdirektiv av (dir. 1998:22) bestämdes att kommit-téns uppdrag inte längre skulle omfatta domstolarnas yttre organisation.Uppdraget begränsades till att avse frågor om domstolarnas beredningsorga-nisation samt notarie- och domarutbildningen. uppdrogs åt kom-mitténs ordförande att sammanställa det grundmaterial som Domstolskom-mittén tagit fram rörande domstolsorganisationen. Domstolskommitténöverlämnade betänkandet Domaren och beredningsorganisationen- utbildning och arbetsfördelning (SOU 1998:88). Grundmaterialet har inovember 1998 presenterats i betänkande SOU 1998:135.I den nu föreliggande skrivelsen redovisar regeringen det reformarbetesom pågår när det gäller domstolsorganisationen. Regeringen beskriver deallmänna principer som bör bilda utgångspunkt vid reformeringen. Domsto-larna bör enligt regeringen finnas på sådana platser i landet att de allra flesmedborgarna har ett rimligt avstånd till en tingsrätt. För att även i framtidenklara en snabb och kompetent handläggning fordras en stärkt beredningsor-ganisation, som kan renodla domarens arbete till verksamhet som kräverdomarens kompetens. För att åstadkomma detta behövs ett större målunder-lag än vad de allra minsta tingsrätterna har . Målunderlaget bör varatillräckligt stort för att möjliggöra specialisering. För att säkerställa ett brekryteringsunderlag måste man se till att domstolarna är attraktiva arbets-platser med god arbetsmiljö och goda möjligheter till personlig utvecklingför de anställda. Behovet av kompetensutveckling måste kunna tillgodoses.Starka praktiska skäl talar för en bättre geografisk samordning med rättsvä-sendets övriga myndigheter, framför allt med åklagarorganisationen.Regeringen gör bedömningen att den organisatoriska lösningen bör vara attstörre domkretsar skapas. Här tänker sig regeringen tre olika modeller. Denförsta går ut på att tingsrätter läggs samman. Den andra lösningen är attverksamheten bedrivs i en domkrets med permanent verksamhet på fleraorter. Detta innebär att de befintliga domstolarna bildar en myndighet medkanslier på flera orter. En tredje lösning är att, i de fall målunderlaget intepermanent verksamhet på mer än en ort, tillgängligheten och den lokalaförankringen skall tillgodoses genom att domstolen har s.k. tingsställe vid eneller flera orter. Med tingsställe menas att personal från kansliorten med vissregelbundenhet besöker orten i fråga för att hålla sammanträden för företrä-desvis huvudförhandling i brottmål.Utskottet vill inledningsvis slå fast att utskottet i princip ställer sig bakomde utgångspunkter som regeringen redovisar i skrivelsen. Detsamma gällerregeringens tankar i fråga om de organisatoriska lösningarna.I motion Ju31 (m, kd, fp) anförs att reformeringen av domstolarna bordeha presenterats för i form av en proposition.Utskottet vill här understryka att de riktlinjer som beslutades av statsmak-terna alltjämt gäller. Riktlinjerna måste dock ses i ljuset av hur dom-stolsväsendet var organiserat . Också utanför domstols-väsendet har samhället förändrats så att riktlinjerna i konkreta fall leder tilandra resultat. Här tänker utskottet bl.a. på befolkningsomflyttningen, för-bättrade kommunikationsmöjligheter och den tekniska utvecklingen. Motdenna bakgrund anser sig utskottet ha fog för bedömningen att de nu redovi-sade förändringarna av tingsrättsorganisationen ligger inom ramen för rikt-linjerna. Det saknas därför anledning för att kräva att reformpla-nerna presenteras i en proposition. Till frågan om riktlinjernas tillämpning ienskilda fall återkommer utskottet nedan. Utskottet föreslår att riksdagenavslår motion Ju31.I fråga om genomförandet av reformarbetet anför regeringen att det bör skestegvis och att hänsyn bör tas till varje regions speciella förutsättningar.I motionerna Ju28, Ju32 och Ju34 (alla c) understryks vikten av en lokaltförankrad rättskipning över hela landet.I denna fråga vill utskottet erinra om att en av utgångspunkterna för rege-ringens överväganden är att domstolarna skall finnas på sådana platser ilandet att de allra flesta medborgare har ett rimligt avstånd till en tingsrättSom framgår ovan delar utskottet denna uppfattning. Regeringens övervä-ganden i denna del ligger också väl i linje med vad utskottet tidigare uttalatfråga om beaktande av behovet av lokal förankring och geografiska förhål-landen i skilda delar av landet (se senast bet. 1999/2000:JuU1 s. 57). Någonprincipiell meningsmotsättning mellan utskottet och motionärerna finns alltsåinte i denna fråga. Något riksdagsuttalande behövs inte, och utskottet föreslåratt avslår motionerna Ju28, Ju32 och Ju34 i här aktuella delar.Lagreglering av domkretsindelningenI motionerna Ju27 (m), Ju28 (c), Ju30 (kd) och Ju32 (c) begärs att dom-kretsindelningen skall lagregleras.Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen (RF) gäller bl.a. att föreskrifter om hu-vuddragen av domstolarnas organisation meddelas i lag. I 1 kap. 1 § rätte-gångsbalken (RB) stadgas inledningsvis att tingsrätt är allmän underrätt och,om ej annat är föreskrivet, första domstol. Av paragrafens andra styckeframgår att domsaga är tingsrättens domkrets och att regeringen förordnarom indelningen i domsagor. Denna ordning har gällt sedan år 1969.Tingsrätternas domkretsar bestäms genom förordningen (1982:996) omrikets indelning i domsagor. Även om det sålunda är regeringen som be-stämmer om indelningen i domsagor och därmed om antalet tingsrätter får,med hänsyn till de ändringar i anslagsbehov och personaluppsättning som endomsagoreglering kan föranleda, ofta ett avgörande inflytande påfrågan (se betänkandet Ny domkretsindelning för underrätterna, SOU 1967:4s. Ett exempel härpå utgör riksdagsbehandlingen av frågan om nedlägg-ning av nuvarande (JuU 1973:44). Det bör också anmärkasatt regeringen i budgetpropositionen för anmältplanerade organisationsförändringar när dessa inneburit att någon tingsrättskulle läggas ned.Hösten 1998 hade utskottet att ta ställning till motionsyrkanden om dom-stolsorganisationen, bl.a. i fråga om antalet tingsrätter. Utskottet uttalade datt regeringen borde - som skett i ärendet - anmäla organisationsförändring-ar som innebar att domstolar lades ned (bet. 1998/99:JuU1 s. 35). Dennauppfattning vidhöll utskottet när liknande frågor aktualiserades (bet. 1999/2000:JuU1 s. 57).I sammanhanget kan också nämnas att utskottet ärende om rikt-linjer för tingsrättsorganisationen avstyrkte några motioner om att förslag tilny domkretsindelning skulle underställas för yttrande innan beslutfattas. Utskottet anförde i den delen att ett sådant förfarande skulle strida mden praxis som dittills tillämpats vid indelningen liksom mot vad som tilläm-pats i andra liknande sammanhang. Härtill kom att ett tillmötesgående avmotionärernas önskemål skulle kräva antingen proposition till vidvarje planerad indelningsändring eller utarbetande av ett förslag till ny indelning omfattande hela landet. Den senare lösningen kunde vara möjlig omgenomförandet kunde ske i hela landet. Som framhölls i den dåaktuella propositionen var det emellertid av flera skäl, främst hänsyn tillpersonalen och lokalförhållandena, fördelaktigt om genomförandet kundeske successivt.Utskottet konstaterar först att den nuvarande ordningen där regeringen be-slutar om indelningen i domsagor har gällt utan att möta kritik.Utskottet är alltjämt av uppfattningen att en lagreglering av domkretsindel-ningen skulle bli en otymplig ordning som saknar motsvarighet på andrajämförbara områden. Med den ordning som regeringen aviserar i skrivelsensaknas dessutom motiv för den av motionärerna efterfrågade lagändringen.Här tänker utskottet på att regeringen utfäst sig att också fortsättningsvisinformera om kommande förändringar. Utskottet noterar att dettaäven gäller de förändringar som kan bli aktuella i fråga om s.k. kansliorter.Utskottet föreslår att avslår motionerna Ju27, Ju28, Ju30 ochJu32 i här aktuella delar.Regionala projektSom framgår av det föregående innebär en av de modeller som regeringenpresenterar i skrivelsen att tingsrätter läggs samman med en gemensam dom-krets. Beroende på ett antal olika faktorer har regeringen sedan valt att låtadömande verksamhet permanent vara kvar på några orter, s.k. kansliorter. Iett antal motioner riktas kritik mot hur regeringen gått till väga i denna del.Sålunda anförs i motion Ju32 (c) att bör bli kansliort ochinte läggas ned. Motsvarande resonemang förs i motionerna Ju33 (v) ochJu34 (c) beträffande tingsrätterna i och respektive tings-rätten i . Motionärerna bakom Ju26 (m) är inne på liknande tankarsåvitt gäller , där något förslag till regeringen dock ännuinte föreligger.Domstolskommittén hade enligt sina ursprungliga direktiv att lägga framförslag till en helt ny domstolsorganisation. I direktiven uttalades bl.a. attvar ofrånkomligt att antalet tingsrätter skulle komma att minska. meddelat regeringen att en så långtgående förändring avtingsrättsorganisationen som de ursprungliga direktiven förutsatte inte kundevinna ledamöternas stöd, begränsades kommitténs uppdrag till att avse dom-stolsväsendets inre organisation (dir. 1998:22).Utskottet konstaterar att de nu redovisade förändringarna inte innebär nå-got avsteg från de riktlinjer som gäller i fråga om tingsrättsorga-nisationen. Som utskottet ser det har behovet av lokal förankring liksom degeografiska förhållandena på respektive ort beaktats av regeringen. Utskottethar alltså ingen erinran mot regeringens bedömningar i fråga om de aktuelladomstolarna. När det gäller finns ännu inget förslag, ochutskottet anser att inte bör uttala sig i frågan . Utskottet föreslatt avslår motionerna Ju26, Ju32, Ju33 och Ju34.Förvaltningsdomstolarna m.m.I motionerna Ju27 (m) och Ju30 (kd) anförs att de allmänna domstolarna ochförvaltningsdomstolarna bör slås samman. I den sistnämnda motionenhävdas att detta skulle leda till att flera små tingsrätter skulle kunna behållFrågan om sammanläggning av tingsrätter och länsrätter skulle övervägasav (dir. 1997:50). lade dock aldrigfram några förslag rörande domstolarnas yttre organisation.I skrivelsen anför regeringen att den specialisering som följer av att vissamål hanteras i de allmänna domstolarna och andra i de allmänna förvalt-ningsdomstolarna bör bibehållas. bör samverkan utvecklas ytterli-gare. Försöksverksamhet med gemensam ledning och administrativ samver-kan har bedrivits vid Länsrätten i och sedanår 1998 och vid Länsrätten i och sedan år1999.Verksamheten i , som går ut på att de båda domstolarna har engemensam chef och även i övrigt samverkar, har utvärderats. Densamverkan som skett har bl.a. inneburit att man sambrukar förhandlingssalaroch har en gemensam telefonväxel och reception. Vidare har ett visst arbets-utbyte kunnat ske mellan målkanslierna, notarierna och domarna. Enligtutvärderingen har samverkan medfört kostnadsbesparingar somservicenivån gentemot allmänheten höjts och arbetstrivseln ökat.Regeringen anför att försöksverksamheten varit framgångsrik. Vidare kon-staterar regeringen att lösningen med en chef och med en gemensam admi-nistration kan vara en lämplig lösning på vissa orter. Regeringen avser attåterkomma till med organisationsförslag i budgetpropositionen förår 2001.Regeringen betonar att man inte avser att minska den specialisering somdömande i länsrätt respektive tingsrätt innebär. Det bör alltså inte vara aktu-ellt att sprida dömandet av alla mål på alla domare. Om domarna från re-spektive domstol har möjlighet att avlasta i mål i den andra domstolen ärdetta emellertid önskvärt. Det är dock viktigt, anför regeringen, att det över-lag inte blir så att domarna generellt dömer i både förvaltningsmål och iövriga mål eftersom specialiseringen då tunnas ut. Denna lösning innebär attall personal, även domarna, kan få möjlighet till rörlighet.Utskottet vill för sin del inte bestrida att det kan finnas vissa fördelar meden sammanslagning av de båda domstolsorganisationerna. Här tänker ut-skottet på att en sådan ordning antagligen skulle framstå som lättare att över-blicka för enskilda.