bet · GO01KU10 · 2000-12-07 00:00:00 — På så sätt kanRegeringskansliet koncentrera resurserna på sinakärnområden och därmed åstadkomma mer kostnads- ochändamålseffektiv verksamhet.Det statliga stödet till de lokalainvesteringsprogrammenProjektetStödet till de lokala investeringsprogrammenomfattar under perioden1998-2001, och beslut om utbetalning av stöd fattasav regeringen efter beredning av Miljödepartementet.Delegationen för ekologiskt hållbar utvecklingtillsattes , med ambitionen att skallvara pådrivande i fråga om ekologiskt hållbarutveckling. Delegationens uppgift var att beredaförslag till regeringsbeslut om fördelning avstatsbidrag till lokala investeringsprogram.Delegationen bestod av fem statsråd, enberedningsgrupp bestående av tjänstemän som svararför ärendehandläggningen och en gruppstatssekreterare (2000:27 s. 125). Delegationenfinns inte längre.Tidigare studierRiksdagens revisorer konstaterar i en rapport(rapport /99:8) att åtgärder inom områdenabyggande, boende och energi var dominerande under1998. Revisorerna anser att målen för arbetet mot enekologiskt hållbar utveckling bara har varitdefinierade på övergripande nivå, vilket försvårarmöjligheterna till uppföljning. Man menar att dethar varit svårt att identifiera entydiga kriterierför hur stödet bestäms. Kommunala förvaltningar ochkommunala bolag har beviljats stöd i störreutsträckning än företag och föreningar. Revisorernamenar även att det förhållandet att kommunerna harkonkurrerat om stöd har missgynnat gemensammasatsningar.I rapporten påpekas att åtagitsig ärendehantering av förvaltningskaraktär.Konsekvensen har blivit att den ordinarieförvaltningen till viss mån ställs vid sidan omfördelningsprocessen. Revisorerna menar attutvecklingen strider mot den renodling av rollernamellan myndigheterna och someftersträvats . I rapporten påpekasockså att sökande inte har fått veta skälen till attansökningarna har fått avslag.Även har granskat delokala investeringsprogrammen. I rapporten använda 5,4 miljarder - En kritisk granskning avstödet till de lokala investeringsprogrammen förhållbar utveckling (rapport 9423/98) kritiserasanvändningen av medlen på ett flertal punkter.Svenska menar att mycket talarför att omkring hälften av projekten skulle hagenomförts även utan stöd. Dock kan stödet hamedverkat till en tidigareläggning av redanplanerade åtgärder. Svenska Naturskyddsföreningenanser att om stöd används som komplement tilllagstiftning och skatter bör bidragen vara generellaoch hanteras av fackmyndigheterna snarare än avMiljödepartementet.I lokalainvesteringsprogrammen i praktiken - en uppföljningav kommunernas arbete (1999:37) kritiseras ocksåtillämpningen av bidragen. RRV anger attdepartementets organisation för beredning avbidragsärenden är mycket liten i förhållande till destora bidragssummorna och den stora mängden projekt.Den särskilda kompetens som krävs för att bedömaprojekten i ansökningarna finns enligt RRV främsthos sektorsmyndigheterna. RRV är kritiskt till attdepartementet inte inhämtat behövliga upplysningarfrån sektorsmyndigheterna. Förordningen (1998:23) omstatliga bidrag till lokala investeringsprogramlämnar enligt RRV stort utrymme för tolkning.Centrala begrepp har oprecisa definitioner. RRVanser att uppföljningen och kontrollen ärotillräcklig. Regeringen förlitar sig på attkommunerna skall kontrollera de enskilda projektentrots att kommunerna saknar oberoende revision. RRVhar funnit spekulativa program eller projekt somverket menar saknar substans. Syftet har varit atttillägna sig statliga bidrag.Regeringskansliets svarI svar på utskottets frågorpåpekas att inriktningen av stödet och denhuvudsakliga organisationen redovisades ibudgetpropositionen 1998 i samband med att stödetinfördes. Regeringen och Regeringskan-sliets arbetemed stödet styrs genom en särskild förordning somregeringen har beslutat, nämligen förordningen(1998:23) om statliga bidrag till lokalainvesteringsprogram som ökar den ekologiskahållbarheten i samhället. Förordningen innehållerregler om förutsättningar för bidrag, förfarandet ibidragsärenden, återrapportering om miljö- ochsysselsättningseffekter m.m. Regeringen prövaransökningar om stöd. Bedömningskriterierna framgårav förordningen och den praxis som regeringen skapargenom sina beslut.Stödet till lokala investeringsprogram skiljer sigfrån andra statliga bidrag genom det lokalaperspektivet och det kommunala ansvaret. Det ärkommunerna som avgör vilka åtgärder som skall ingå iprogrammet mot bakgrund av de lokalaförutsättningarna. Om ansökan bifalls innebär detatt staten ger kommunerna rätt att besluta om bidragtill åtgärder i lokala investeringspro-gram.Huvudansvaret för såväl granskning av projekt somgenomförande och uppföljning ligger hos kommunerna,inte hos någon statlig myndighet. Detta hindrar dockgivetvis inte att staten på olika sätt följer uppoch utvärderar resultaten.För beredning och uppföljning av dessaregeringsärenden och för uppföljning avregeringsärenden om stöd för Kretsloppsmiljardenfinns en särskild enhet inom Miljödepartementet.Enheten har 13 tjänstemän med kompetens imiljöfrågor, juridik, teknik, samhällsplanering,ekonomi m.m. Vid beredningen sker samråd medsektorsmyndigheter och länsstyrelser. sker i en beredningsgrupp medtjänstemän från Miljö-, Finans-, Utbildnings-,Jordbruks-, Kultur- och Näringsdepartementet.Varje åtgärd som får bidrag finns registrerad i endatabas som innehåller uppgifter om kostnaderna föråtgärden och vilka miljö- ochsysselsättningseffekter som kommunen åtagit sig attåstadkomma. Eventuella förändringar av åtgärdernaskall anmälas till regeringen för godkännande.Kommunerna är skyldiga att lämna enverksamhetsrapport med redovisning av hur tidsplanenföljs, vilka miljö- och sysselsättningseffekter somuppkommit och hur mycket bidrag som betalats ut tillolika projektägare. När investeringsprogrammet ärslutfört skall kommunen ge in en slutrapport tillregeringen. Rapporten skall innehålla en noggrannbeskrivning av hur programmet genomförts samt vilkamiljö- och sysselsättningseffekter som uppkommit ochsom bedöms uppkomma på som en följd avde olika åtgärderna. En redovisning av kostnader ochintäkter för varje åtgärd skall också ingå. Närslutrapporten granskats avgör regeringen omåterstående bidragsmedel skall betalas ut eller omkommunen är återbetalningsskyldig. Ännu har ingetprogram slutredovisats. Ett tiotal kommuner väntaslämna sina slutredovisningar i början av 2001.Regeringskansliet påpekar i svaret att de kritiskasynpunkterna från revisorer, och somåtergivits ovan i huvudsak gällde den förstabeslutsomgången, dvs. de beslut som fattades våren1998. Efter dessa synpunkter har följande åtgärdervidtagits för att främja kvalitet i handläggningen:· Kraven har skärpts i fråga om lönsamhets- ochkonkurrensbedömningar i kommunernasinvesteringsprogram.·· Samarbetet mellan ochsektorsmyndigheterna har stärkts.·· Länsstyrelserna har fått en viktigare roll iberedningen av ansökningarna. Det gäller såvälsamråd inför ansökan som löpande uppföljning avgenomförandet och granskning av verksamhets- ochslutrapporter.·· Inför ansökan om bidrag för perioden 2000-2002har en dialog genomförts med alla kommuner som såönskat. Cirka 200 kommuner har diskuterat sinainvesteringsprogram med ochlänsstyrelsen.·· har kontinuerligt utvecklatinformationen om hur en ansökan bör utformas ochvad den bör innehålla, bl.a. med hjälp av enansökningsfolder och via webbplatsen "HållbaraSverige".·· På har en databas byggts uppmed information om de investeringsprogram sombeviljats bidrag. Databasen är ett viktigtredskap vid uppföljningen.·· Regeringens skäl för att avslå ansökningar omstöd till lokala investeringsprogram redovisassedan våren 2000 på ett tydligare sätt iregeringens beslut.·KretsloppsmiljardenProjektetRiksdagen avsatte 1996 för ettfemårigt program för kretsloppsanpassning, den s.k.Kretsloppsmiljarden. Programmet syftade till attdriva på den tekniska utvecklingen och att skapasysselsättning, främst genom kretsloppsanpassning avbyggnader och teknisk infrastruktur (prop.1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Regeringen harprövat större ansökningar medan länsstyrelserna harbeslutat om bidrag till mindre projekt. Regerings-ärenden har beretts inom , medhjälp av en beredningsgrupp från Regeringskanslietoch en expertgrupp. Expertmyndigheterna har använtsi mycket liten omfattning (Ds 2000:27 s. 125).Tidigare studierRiksrevisionsverket har i en granskning av projektetKretsloppsmiljarden dragit slutsaten attRegeringskansliet inte var särskilt väl lämpat fördenna typ av myndighetsuppgifter, eftersom det ärbemannat och organiserat utifrån helt andrautgångspunkter. har således intesystematiskt följt upp beviljade bidrag, och det ärheller inte någon sedvanlig uppgift inomRegeringskansliet. RRV påpekar att det finns problemmed prövning av bidragsansökningar inomRegeringskansliet, vilket inte lyder samma regelverkoch kontrollsystem som vanligaförvaltningsmyndigheter. När regeringen fattarbeslut som första instans, kan besluten inteöverklagas (RRV 1998:28. Miljarden som försvann. Engranskning av kretsloppsprogrammet).Regeringskansliets svarRegeringen har beslutat en särskild förordning ombidrag från Kretslopps-miljarden (1996:1378). Enligtdenna förordning prövade regeringen ansökningar ombidrag när de miljörelaterade kostnaderna för deninvestering som ansökan gällde uppgick till mer än 8miljoner kronor. I övriga fall var länsstyrelsenprövningsmyndighet. De flesta ärenden där ansökanbifölls avgjordes genom länsstyrelsebeslut.Beredningen av regeringsärendena sköttes av ettsärskilt kansli inom en enhet på Miljödepartementet.Det är inte längre möjligt att bevilja stöd avdetta slag. Återstående medel drogs in av regeringeni . Uppföljning och utvärdering av debidrag som regeringen beviljat sköts nu inomMiljödepartementets enhet för lokalainvesteringsprogram.ÖstersjömiljardenProjektetSamtidigt som medel avsattes för kretsloppsmiljardenbeslutade om den s.k. förstaÖstersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Syftet var att stärka tillväxt ochsysselsättning genom att anvisa medel inom bl.a.områdena livsmedel, energisystem, kunskapsutbyte,infrastruktur och miljö.Tidigare studierDen första Östersjömiljarden har, liksom den s.k.andra Östersjömiljarden som anslogs ,varit föremål för olika studier. Som nämnts ovan harKU granskat upphandlingen av en konsulttjänst för enIT-satsning i Östersjöregionen.Riksdagens revisorer beskriver bl.a. arbetet förstärkt samarbete och utveckling genomÖstersjömiljarden i en granskningspromemoria -Svenska miljöinsatser i (1998/99:1).Insatser inom ramen för Östersjömiljarden bereds iRegeringskansliet och regeringen beslutar om varjeprojekt för sig. Revisorerna konstaterar attansvaret för olika led i hanteringen av insatser harvarit fördelat på olika departement, myndigheter ochandra organ. Det har inte funnits någon självklarinstans att vända sig till för den som vill fåinformation om insatser inom Östersjömiljarden.Revisorerna menar att möjligheterna att kontrolleraoch överblicka verksamheten därmed har varit någotbegränsade.Regeringskansliets svarRegeringen beslutar om stöd från den förstaÖstersjömiljarden inom de ramar som lagtfast genom budgetreglering. Ett stort antalansökningar om stöd har kommit in tillRegeringskansliet från företag, organisationer ochstatliga organ. har ett 70-tal projektbeviljats stöd med sammanlagt cirka 840 miljonerkronor.Organisationen i för beredningoch uppföljning av dessa regeringsärenden ses överfortlöpande och anpassas till olika projekt allt-eftersom dessa prövas och följs upp.En samordningsfunktion låg först hosStatsrådsberedningen. Den överfördes i december 1997till dåvarande Närings- och ,därefter tillUtrikesdepartementets enhet för exportfrämjande ochinre marknaden och sedan vidare tillUtrikesdepartementets enhet för Central- ochÖsteuropa. bildades inomUtrikesdepartementet ett särskiltÖstersjömiljardsekretariat som samordnar uppföljningoch avslutning av den första Östersjömiljarden.Beredningen av ärenden om stöd fördelas mellandepartementen efter samma regler som för andraregeringsärenden. Samtliga departement har deltagiti beredningen av stödärenden. Det departement somhar haft huvudansvaret för beredningen har ocksåansvarat för uppföljningen. Departementen skallårligen rapportera till Utrikesdepartement, som görsammanställningar och svarar för rapportering tillriksdagen. En heltäckande lägesrapport om den förstaÖstersjömiljarden håller på att utarbetas iRegeringskansliet och väntas bli färdigställd inomkort. En utvärdering av hela anslaget kommer attgöras i samband med att samtliga insatser ärslutförda.När det gäller IT-projekt har konsultinsatser köptsfrån (). Det hargällt insatser för att ta emot och utvärderaansökningar om projektmedel och för att lämnaförslag på projekt som lämpar sig för stöd.Dåvarande ochNäringsdepartementet har sedan svarat för denfortsatta beredningen. Uppföljning ochadministration av projekten har skötts av ,som även två gånger avrapporteratuppföljningen av projekten och medelsanvändningentill regeringen. Uppföljning och granskning avSwedfunds rapportering sker i Näringsdepartementet.Rapporterna sänds även till Utrikesdepartementet.KunskapslyftetProjektetI sysselsättningspropositionen sommaren 1996föreslogs en särskild satsning på vuxenutbildningunder . Förslaget härstammade från den såkallade , som bildades 1995.Ansvaret för att genomföra åtgärderna föll påkommunerna, men Delegationen för Kunskapslyftetledde arbetet i början genom att fördela medelmellan kommunerna och följa verksamheten. Kommitténfick ett förlängt förordnande för att bland annatutvärdera verksamheten. Delegationen bestod avföreträdare för Utbildnings-, Finans-,Arbetsmarknads- samt Närings- ochhandelsdepartementet. Till delegationen adjungeradesockså representanter för ,, ochKunskapslyftskommittén.Tidigare studierStatskontoret menade i en utvärdering att ensärskilt tillskapad organisation kan var lämplig somstartmotor när den politiska ambitionen finns, menatt metoden inte är självklar. Regeringen kan dåtillfälligt behålla frågan för att pröva sig framtill en ny praxis. Statskontoret ansåg också att ensärskilt tillskapad organisation kan vara lämplig ominslaget av experiment, förhandlingar ochskönsmässighet är stort, och förutsättningarna förregelstyrning och likabehandling är små. En sådanorganisation kan också motiveras närintressentmedverkan är önskvärd och legitim, tillexempel när avgränsade program samfinansieras avflera parter.Enligt Statskontorets studie har Delegationen förKunskapslyftet arbetat effektivt, och desssekretariat har, trots mycket begränsade resurser,bidragit till det snabba genomslaget. Dialogen medkommunerna har varit intensiv. Men i utvärderingenriktas det också förvaltningspolitiska invändningarmot modellen. Myndighetsutövningen får inte påverkasav regeringen och än mindre av enskilda statsråd.Något formellt problem uppstår visserligen inte sålänge regeringen själv genom sina beslut är denutövande myndigheten, men Statskontoret menar ändåatt det finns skäl att undvika gråzonen medmyndigheter eller myndighetsliknande organ inomRegeringskansliet (Statskontoret 1998:20Kunskapslyftet som modell och metod - adhocrati ochbyråkrati).Regeringskansliets svarMedel för satsningen fördelades genomregeringsbeslut efter förslag från Delegationen förKunskapslyftet. Regler om detta fanns i förordningen(1996:1052) om statligt stöd till särskildasatsningar på gymnasial utbildning av vuxna.Inom enhet förvuxenutbildning skapades ett sekretariat tilldelegationen. Sekretariatet bestod inledningsvis avfyra handläggare och en assistent och utökadessenare med en informatör.Denna organisation fanns under cirka ett och etthalvt år. Sedan fördes beslutanderätten ochberedningsansvaret över till . Detskedde genom att regeringen beslutade en förordning(1998:276).Levande historiaProjektetProjektet är ett projekt somskiljer sig från dem som redovisats ovan, vilkahuvudsakligen tar sikte på att fördela medel.Projektet initierades 1997 i syfte att spridakunskap om Förintelsen och . Detvar ett opinionsbildande arbete, som ville väckadiskussioner om demokrati, tolerans, medmänsklighetoch människors lika värde.Projektet styrdes från Statsrådsberedningen, mendet genomfördes till största delen av enprojektgrupp inom Information . Exempel påaktiviteter var en webbplats med information omFörintelsen, en konsert i Berwaldhallen till minneav dem som dog och en bok om Förintelsen, "Om dettamå ni berätta", som gavs ut i cirka 900 000exemplar. Skolorna erbjöds ett särskilt filmprojekt,och lärarseminarier anordnades för tusentals läsarevarje år. Ett centrum för studier om Förintelsen ochandra folkmord inrättades vid . Imaj 1998 hölls en första internationell konferens,och ägde om Förintelsen rum, med flera hundra deltagarefrån flera länder.Under 1999 fanns det två arbetsgrupper: en förinformationsprojektet och en förkonferensen. Båda har haft sex personeranställda. Det finns inte någon särskildkostnadsredovisning för de två projekten , menarbetet kring har budgeteratstill (Ds 2000:27 s. ).Regeringskansliets svarProjektet har letts av vice statsministern med hjälpav tjänstemän i Statsrådsberedningen ochRegeringskansliets förvaltningsavdelning.Kostnaderna har betalats från anslagetRegeringskansliet m.m., anslagsposten Gemensammaändamål. Statsrådsberedningen har svarat förberedningen av de regerings-ärenden som gällerprojektet.Frågan om hur detta projekt skall föras vidarebehandlas av för Levande historia(KU 1999:09). Av kommittédirektiven (dir. 1999:75)framgår att verksamhet som bedrivits inom ramen förprojektet har inordnats i kommitténs verksamhet.Övriga delar av projektet leds även fortsättningsvisav vice statsministern.Regeringskansliets generella kommentarerI detta avsnitt redovisas svar påutskottets mer generella frågor om den arbetsformsom här behandlas.Sådana arbetsformer som här kallas särskildaprojekt har visat sig vara ändamålsenliga närregeringen vill arbeta intensivt med en fråga underen begränsad tid. Det gäller framför allt frågor somspänner över flera departements områden. Rättanvända är dessa arbetsformer smidiga och viktigaverktyg i en politik för ekologiskt hållbarutveckling, internationellt utvecklingssamarbete iÖstersjöregionen, kompetensutveckling, motverkandeav arbetslöshet, bekämpande av rasism ochfrämlingsfientlighet osv.Att regeringen sköter dessa projekt skall ses iljuset av att projekten omfattar frågor som kräverställningstaganden från regeringen eller någon iregeringskretsen. skall inte barabereda regeringsärenden utan också i övrigt biträdaregeringen och statsråden i deras verksamhet. Reglerom detta finns i 7 kap. 1 § regeringsformen och 1 §förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet.Behovet av att regeringen som politiskt organ styrett projekt genom formliga beslut eller formlösaställningstaganden kan emellertid växla med tiden.Regeringen prövar därför fortlöpande om verksamhetenbör överföras till någon annan myndighet. Enligt 26§ förordningen med instruktion för Regeringskanslietär det en särskild uppgift för rättschefen iStatsrådsberedningen att uppmärksamma möjlighetenatt delegera ärenden till myndigheter underregeringen. är ett exempel på ettprojekt där verksamheten fördes övertill en annan myndighet. Frågan om att föra öververksamhet inom projektet till enny myndighet övervägs av för Levandehistoria.En annan sak är att ett projekt kan ha inslag sominte behöver eller som inte skall styras avregeringen som politiskt organ, t.ex. inslag avupphandling. Detta utesluter inte att ekonomiska ochpraktiska skäl ibland motiverar att projektet ändåsköts av regeringen odelat i stället för att delasupp på flera myndigheter.I upphandlingsfrågor får departementen stöd ochhjälp av den grupp specialister på upphandling somfinns i förvaltningsavdelning.Samordningen i upphandlingsfrågor har nyligenskärpts genom interna föreskrifter beslutade avförvaltningschefen.Förvaltningschefen leder också ett arbete med attutveckla projektarbetsformen i Regeringskansliet.Erfarenheten visar att det kan uppstå oklarheter,missförstånd och andra oönskade effekter, om mandriver ett departementsövergripande projekt iRegeringskansliet utan att ha gjort klart vem iRegeringskansliet som leder och ansvarar förprojektet. Regeringen är därför noga med att på etttidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klarorganisation och ansvarsfördelning för projekt avdetta slag. Regeringsbeslut i form av förordningarav den typ som finns eller har funnits för lokalainvesteringsprogram, Kretslopps-miljarden ochKunskapslyftet är en möjlighet. är detlämpligare med regeringsbeslut i annan form för attmålen, organisationen och ansvarsfördelningen inomRegeringskansliet skall bli klara och tydliga.När det gäller projekt som Östersjömiljarden bestårRegeringskansliets arbete väsentligen i att beredaoch följa upp regeringsärenden. Då följer det avallmänna regler om uppgifter ochorganisation vem i som ansvararför projektet.Utskottet har frågat om möjligheterna att överblickaomfattningen av verksamheten och möjligheterna attvärdera verkningarna av projekt av det aktuellaslaget.I svaret anförs att regeringen har god kontrollöver projektens omfattning och verkningar. En radåtgärder vidtas som för detta, t.ex.· förordningsreglering eller andra skriftligabeslut när så är lämpligt för att målen,organisationen och ansvarsfördelningen skall bliklara och tydliga,·· budgetstyrning,·· fortlöpande samråd externt och internt,·· registrering och annan dokumentation somsäkerställer överblick, ordning och reda,·· rapportering och redovisning av resultat.·Utskottets bedömningUtskottet kan konstatera att i flera olikasammanhang har kritik riktats mot organiseringen avden typ av projekt som här är aktuell.Regeringskansliets svar i den nu aktuellagranskningen visar att åtgärder har vidtagits föratt minska de problem som har framkommit. Utskottetvill här framhålla två aspekter som utskottettidigare ägnat uppmärksamhet.För det första har utskottet tidigare granskatupphandlingar av konsulttjänster med anledning avdet så kallade Polenåret och en IT-satsning iÖstersjöregionen. I granskningen av de båda fallenframkom att tjänster i vissa fall köpts utan att ettregelrätt upphandlingsförfarande genomförts.Utskottet anförde vidare att otillräckligdokumentation om vad som förekommit också hademedfört att det fanns oklarheter som försvårade enbedömning i efterhand. Enligt utskottets mening gavgranskningen anledning till kritik mot det sätt somdessa upphandlingar skötts på (bet. 1999/2000:KU20s. redovisar nu i sitt svaratt samordningen i upphandlingsfrågor harskärpts genom att interna föreskrifter omRegeringskansliets upphandlingar har utfärdats.För det andra anförde utskottet i granskningen avvissa frågor i samband med regeringensSydafrikasatsning att vid sådana projekt måsteorganisationen och ansvarsfördelningen inomRegeringskansliet vara klar och tydlig. Utskottetansåg att beslutsordningen och ansvarsfördelningeninom genom den valdaorganisationen hade blivit svår att följa. Utskottetanförde vidare att samarbete överdepartementsgränserna självfallet är en normal del iRegeringskansliets arbete. Utskottet hade ocksåförståelse för att särskilda projekt kräver enorganisation som berör flera departement (bet.2000/01:KU2). påpekar i sittsvar i den nu aktuella granskningen visarerfarenheten att det kan uppstå oklarheter,missförstånd och andra oönskade effekter, om mandriver ett departementsövergripande projekt iRegeringskansliet utan att ha gjort klart vem iRegeringskansliet som leder och ansvarar förprojektet.Utskottet noterar att regeringen, enligtRegeringskansliets svar, är noga med att på etttidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klarorganisation och ansvarsfördelning för projekt avdetta slag.