bet · GO01KU8 · 2000-12-05 00:00:00 — och den statliga revisionen I detta betänkande behandlas riksdagsstyrelsensförslag 1999/2000:RS1 och den statligarevisionen, vari hänvisas till ett förslag avRiksdagskommittén, jämte tre följdmotioner, en avdem väckt under den allmänna motionstiden 2000.Dessutom behandlas 11 motionsyrkanden om denstatliga revisionen, vilka väcktes under denallmänna motionstiden . Riksdagskommitténsförslag innebär att det skall bildas en sammanhållenrevisionsmyndighet med ansvar för den statligaredovisnings- och effektivitetsrevisionen den 1januari 2003 enligt en redovisad principmodell.Förslaget har varit föremål för remiss och 27instanser har lämnat synpunkter. Övervägande delenav dem har tillstyrkt förslaget i huvudsak.Finansutskottet har i yttrande tillstyrkt förslaget.Konstitutionsutskottet tillstyrkerriksdagsstyrelsens förslag i huvudsak och föreslåratt godkänner de av Riksdagskommitténförordade riktlinjerna för en förändrad revisionunder med vissa ändringar. Utskottetföreslår i några avseenden andra lösningar än demRiksdagskommittén föreslagit. Bland annat förordasatt styrelsen för den nya revisionsmyndigheten underriksdagen skall ha en sådan sammansättning attsamtliga riksdagspartier kan representeras medordinarie ledamöter. Vidare föreslår utskottet attden nya revisionsmyndigheten under skallledas av tre personer i stället för av en endariksrevisor. Utskottets ställningstagande innebäratt en följdmotion tillstyrks och samtligamotionsyrkanden från den allmänna motionstiden 1999delvis tillstyrks medan övriga motionsyrkandenavstyrks.Förslaget1999/2000:RS1, vari riksdagsstyrelsen föreslår attriksdagen1. godkänner de av förordaderiktlinjerna för en förändrad revision underriksdagen,2. begär att regeringen i enlighet med vadRiksdagskommittén föreslagit tillsätter en utredningmed uppgift att utarbeta det förslag tillgrundlagsändring och de övriga lagförslag som krävsför att den föreslagna reformen av den statligarevisionens organisation och ledning skall kunnagenomföras ,3. begär att regeringen låter utreda deorganisatoriska frågor som hänger samman medbildandet, från , av en ny statligrevisionsmyndighet i enlighet med Riksdagskommitténsförslag. Motioner som väckts med anledning avförslaget2000/01:K1 av Per m.fl. (mp), vari föreslåsatt fattar följande beslut:Riksdagen beslutar att, med ändring avRiksdagskommitténs förslag, samtliga partier somfinns representerade i skall vararepresenterade bland de elva ledamöterna i denparlamentariskt sammansatta styrelsen som väljs avriksdagen.2000/01:K2 av och ()vari föreslås att fattar följande beslut:Riksdagen begär att regeringen tillsätter enutredning med uppdrag att se över den statligarevisionen enligt vad i motionen anförs.Motioner från den allmänna motionstiden19991999/2000:K314 av () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till kännavad i motionen anförts om att slå sammanRiksrevisionsverket och revisorer ochunderställa detta nya organ.1999/2000:K315 av m.fl. (fp) variyrkas att som sin mening gertalmanskonferensen till känna vad i motionen anförtsom tilläggsdirektiv till ominrättande av en riksrevision med riksbanksliknandeställning.Motion 1999/2000:K316 av () variyrkas att1. beslutar anta principen attriksrevisionen som funktion skall utföras av ett igrundlagen angivet, från regeringen helt fristående,organ.2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om förslag tilllagstiftning och följdåtgärder i enlighet med dennaprincip.1999/2000:K317 av () vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en utredning om enoberoende statlig förvaltningsrevision.1999/2000:K337 av Per () vari yrkas1. att hos regeringen begär ettförslag om att flytta den statligaeffektivitetsrevisionen från RRV till RR.2. att hos regeringen i övrigt begär enutredning av hur revisorer skallorganiseras för att uppfylla INTOSAI:s krav på enoberoende revision.1999/2000:K342 av m.fl. (c) variyrkas att som sin mening gertalmanskonferensen till känna vad i motionen anförtsom tilläggsdirektiv till om enstärkt revision under i enlighet med vadsom anförts i motionen.1999/20000:K343 av Per m.fl. (mp) vari yrkasatt som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en mer friståenderevision.1999/2000:K349 av Per m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om inrättandet av ettrevisionsorgan underställt riksdagen.1999/2000:Fi510 av m.fl. (fp) variyrkas att6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om en ny statligrevision.Motion från allmänna motionstiden 20002000/01:K324 av m.fl. (s) variföreslås att tillkännager för regeringenmed avslag på riksdagsstyrelsens förslag, vad som imotionen anförs om ett stärkande av den statligarevisionen.Yttrande från finansutskottetPå begäran harfinansutskottet yttrat sig i ärendet. Yttrandetfinns i bilaga 1. Ärendet och dess beredningDen beslutade talmanskonferensen atttillkalla en parlamentarisk kommitté för att se överoch utvärdera vissa frågor rörande riksdagensarbetsformer. Utredningsverksamheten delades upp påfyra områden, bl.a. området arbete meduppföljning, utvärdering och revision. För dettautredningsarbete utsåg kommittén enreferensgrupp biträdd av en expertgrupp. Arbetet harbedrivits så att revisionsfrågan har behandlats isärskild ordning. överlämnadereferensgruppen till kommittén en arbetsrapport omrevisionen under utan någraställningstaganden. fortsattearbetet inom och den 13 juni 2000avlämnades en rapport om revisionen under riksdagentill riksdagsstyrelsen. Reservation avgavs frånföreträdarna för Socialdemokraterna. Den 4 juli 2000överlämnade riksdagsstyrelsen förslag 1999/2000:RS1Riksdagen och den statliga revisionen tillriksdagen, vari bl.a. föreslås att riksdagengodkänner de av förordaderiktlinjerna för en förändrad revision underriksdagen. De socialdemokratiska ledamöternareserverade sig och ansåg att kommitténsdelbetänkande inte borde ligga till grund förförslag från riksdagsstyrelsen.Samma dag hänvisade kammaren förslaget tillkonstitutionsutskottet som inbjöd 36 remissinstanseratt lämna synpunkter påförslaget. Två yttranden har inkommit utan attavsändarna var upptagna på remisslistan och 9remissinstanser har avstått från att svara ellerframhållit att man inte har något att anföra isaken.FörslagetRiksdagskommittén framhåller att den statligarevisionen i karakteriseras av enresursmässigt svag men grundlagsregleradriksdagsrevision och en under regeringenresursmässigt stark revision med en lagmässigt svagförankring. Någon principiell politisk avvägning harinte gjorts om fördelningen av revisionens resurser.Den offentliga verksamhetens expansion har inteföljts av en motsvarande utbyggnad av riksdagensekonomiska kontrollmakt. Kontrollmaktens svagaställning - särskilt på det ekonomiska området - ärett resultat av enskilda beslut och inte grundat påen sammanhållen prövning.Riksdagskommittén anser det principiellt vararimligt att det nationella revisionsorganet liggerunder parlamentet. ser detta somett demokratiskt uttryck för att de folkvalda iriksdagen har ett ansvar inför väljarna vad gällerlagstiftning och användning av de skattemedel somstår till statsmakternas förfogande.Riksdagskommitténs bedömning är att omhuvudmannaskapet för den statliga externa revisionensamlat läggs under skapas bättreförutsättningar för att åstadkomma en god ochheltäckande revision av hela beslutskedjan i denverkställande makten och därmed ge både riksdag ochregering ett bättre kunskapsunderlag för detpolitiska beslutsfattandet. ansluter sigSverige till en grundmodell för den statligarevisionen som är den gängse internationellt.Riksdagskommitténs förslag innebär att ensammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för denstatliga redovisnings- och effektivitetsrevisionenbildas under den 1 januari 2003.Förslaget innehåller en principmodell för en nyorganisation av den statliga revisionen. Enligtdenna skall riksrevisionsmyndigheten under riksdagenbenämnas . Myndigheten skall ha enstyrelse som väljs av riksdagen.Riksrevisionsverksamheten skall ledas avRiksrevisorn. Myndigheten skall rapportera både tillriksdagen och till regeringen. I skallskrivelser och förslag från styrelsen beredas avfackutskotten.Riksrevisorn skall besluta över och ledaverksamheten inom . Riksrevisorn skallbesluta om granskningsplan för Riksrevisionen.Riksrevisorn skall besluta om innehållet ochslutsatserna i revisionsrapporterna från båderedovisnings- och effektivitetsrevisionen.Rapporterna skall offentliggöras.Revisionsberättelserna från redovisningsrevisionenskall fortlöpande överlämnas till regeringen ochtill styrelsen. Riksrevisorn skall besluta om denårliga revisionen (Årlig rapport) och överlämnadenna till regeringen och till styrelsen.Riksrevisorn skall väljas av påförslag av och skall intekunna omväljas i enlighet med bestämmelser iregeringsformen och riksdagsordningen som skyddarinnehavarens oberoende. Kvalificerade beslutsregleri skall tillämpas för de undantagsfall dåavsteg behöver göras från bestämmelserna ommandattidens längd för ämbetsinnehavaren.Riksrevisorn skall inte ingå i styrelsen.Riksdagen skall välja styrelse för Riksrevisionenför valperiod. Valbar skall varariksdagsledamot och f.d. riksdagsledamot. Styrelsenskall ha 11 ledamöter och lika många suppleanter.Extra suppleanter bör utses om alla partigrupperöver fyraprocentsspärren inte blir representerade istyrelsen. Suppleanterna skall ha yttranderätt ochrätt att anmäla avvikande mening.Styrelsen skall äga rätt att avge skrivelser ochförslag till med anledning avgranskningsrapporter, den årliga revisionen (Årligrapport) och revisionen av Statens årsredovisning.Styrelsen skall yttra sig över granskningsplaneninnan den fastställs av riksrevisorn, besluta ombudgetframställan till och fastställamyndighetens årsredovisning.Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetetgenom att riksrevisorn för styrelsen föredrar lägeti de principiellt viktigaste granskningarna samtinformerar om hur väl myndigheten följer denuppgjorda granskningsplanen. Styrelsen skall dockinte delta i själva revisionsprocessen och skallinte heller påverka inriktningen pågranskningsarbetet. Styrelsen skall inte hellerdelta i utformningen av revisionsrapporterna. Denstora mängd revisionsrapporter som Riksrevisionenkommer att producera under ett verksamhetsår innebäratt styrelsen måste koncentrera sig på merövergripande frågor. Det förutsätts att uppdragetsom ledamot i styrelsen skall ha en sådan omfattningatt det kan förenas med ordinarie riksdagsarbete.I är det motionsrätt på skrivelserna ochförslagen från styrelsen. Därmed kan revisionsdebatter komma att ägarum med anledning av betänkanden från fackutskotten.Fackutskotten yttrar sig till finansutskottet närdet gäller Årsredovisning för staten och den årligarapporten. Fackutskotten förutsätts också i övrigtta del av effektivitetsrevisionens iakttagelser isitt arbete med uppföljning och utvärdering avverksamheter inom utskottets beredningsområde.Finansutskottet skall bereda rapporten över denårliga revisionen (Årlig rapport) ochårsredovisningen från regeringen i ett sammanhang.Yttranden inhämtas från fackutskotten.Årsredovisningen skall remitteras tillRiksrevisionen. I finansutskottets betänkande överårsredovisningen tas ställning till revisionenssynpunkter, fackutskottens ställningstaganden ochregeringens förklaringar med anledning aviakttagelserna.Revisionsverksamheten skall vara lagreglerad, dvs.en revisionslag skall införas. I revisionslagen börsamlas övergripande bestämmelser om den statligarevisionen. Av revisionslagen skall framgå attRiksrevisionen ansvarar för den statliga revisioneni riket och att den är en myndighet under riksdagen.I lagen skall uttalas att reviderarregering och förvaltning och att myndigheten skallbedriva revision oberoende i förhållande till såvälregering som riksdag och revisionsobjekt. Det skalli lagen sägas att revisionsmyndigheten företräderSverige som det nationella revisionsorganet iinternationella sammanhang. Lagen skall slå fast attRiksrevisionen reviderar den statliga verksamheten,också sådan verksamhet som staten bedriver i form avaktiebolag eller stiftelse, om verksamheten ärreglerad i lag eller någon annan författning ellerom staten som ägare eller genom tillskott avstatliga anslagsmedel eller genom avtal eller pånågot annat sätt har ett bestämmande inflytande öververksamheten. Beslutsregler om tillägg ellerundantag från denna grundregel skall finnas i lagen.I bestämmelserna skall också stadgas attRiksrevisionen, förutom myndigheterna underriksdagen och regeringen samt riksdagsförvaltningen,reviderar som myndighet. Påmotsvarande sätt som skedde när lagen (1996:1059) omstatsbudgeten infördes bör en genomgång göras av deregelverk som reglerar den statliga revisionen isyfte att se vilka bestämmelser som är lämpliga attinordna i den nya lagen.Revisionsberättelserna från den årliga revisionenav myndigheternas årsredovisningar skall gå direkttill regeringen (med kopia till berört fackutskott iriksdagen). De principiellt viktigasteiakttagelserna från den årliga granskningen avmyndigheternas årsredovisningar skall samlas iÅrliga rapporten som undertecknas av riksrevisorn.Därefter blir rapporten offentlig. Riksrevisornskall föredra den årliga rapporten för styrelsen.Styrelsen skall överlämna den årliga rapporten tillriksdagen med egna kommentarer och eventuellaförslag. Till styrelsens kommentarer och eventuellaförslag kan fogas reservationer. Riksrevisorn skallöverlämna den årliga rapporten till regeringen.Rapporterna från effektivitetsrevisionen skallundertecknas av riksrevisorn, eller ansvarigavdelningschef, i enlighet med arbetsordningen iRiksrevisionen. Därefter blir rapporternaoffentliga. Samtliga rapporter skall skickas avriksrevisorn till regeringen. Riksrevisorn skallföredra rapporterna i styrelsen, som skall taställning till om revisionsrapporterna skall ledatill skrivelser med kommentarer eller förslag tillriksdagen. Till styrelsens kommentarer ocheventuella förslag kan fogas reservationer.Sannolikt kommer enbart de principiellt viktiga aveffektivitetsrevisionens rapporter att bli aktuella.Revisionsberättelsen över Statens årsredovisningundertecknas av riksrevisorn. Därefter blirberättelsen offentlig. Revisionsberättelsen skallskickas av riksrevisorn till regeringen.Riksrevisorn skall föredra revisionsberättelsen förstyrelsen. Styrelsen skall överlämna berättelsen medegna kommentarer och eventuella förslag tillriksdagen. Till styrelsens kommentarer kan fogasreservationer.Styrelsen skall inte delta i revisionsprocessen,inte påverka inriktningen på revisionsprojekten ochinte delta i utformningen av revisionsrapporterna.De ansvariga revisorerna skall själva utforma ochsjälvständigt ta ansvar för både slutsatser ochförslag som genomförd revision aktualiserar.Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetetoch hålla sig underrättad om verksamheten.Riksrevisorn underställer styrelsengranskningsplanen, och styrelsen yttrar sig överförslaget. Till yttrandet kan fogas avvikandemeningar från styrelsens ledamöter. Riksrevisornbeslutar om och fastställer granskningsplanen.Riksrevisorn föredrar för styrelsen förslag tillbudgetframställan till . Styrelsen beslutarom budgetframställan. Styrelseledamot har rätt attfoga reservation till budgetframställan.Enligt Riksdagskommittén innebär förslaget att etttydligt ansvarsutkrävande blir möjligt. Den personsom innehar ämbetet som riksrevisor måste ha storintegritet och åtnjuta högt anseende både inomförvaltning och hos politiska företrädare.Riksrevisorn måste således ha goda såvälprofessionella som personliga egenskaper, sannoliktförvärvade under en lång tjänstgöringstid på högnivå inom statsförvaltningen. Emellertid kan detenligt inte ställas garantier föratt en person tillträder som inte uppfyller de högtställda kraven. Detta innebär att möjligheterna attkunna ompröva ett fortsatt innehav av ämbetet börövervägas. Lika väl som bestämmelser bör finnas iregeringsformen om val av riksrevisor bör det igrundlagen också finnas bestämmelser om förfarandenoch beslutsregler som skall gälla när en riksrevisorskall skiljas från ämbetet. Bestämmelser om hurstyrelsen och riksdagsledamöter skall kunna väckafrågan bör införas. Frågan om krav på kvalificeradmajoritet för riksdagsbeslutet bör prövas. Skälenför att en riksrevisor skall skiljas från ämbetetskall vara av sådan natur att det är uppenbart föralla att innehavaren är olämplig att fortsätta sintjänstgöring. Här kan t.ex. en jämförelse göras medbestämmelserna om avsättning av riksbankschefen. Attskilja en riksrevisor från uppdraget bör dock varaomgärdat av speciella beslutsregler i riksdagen.Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten ochdess verksamhet bör enligt Riksdagskommitténregleras i regeringsformen, riksdagsordningen, enlag med instruktion för myndigheten samt en särskildrevisionslag. Regeringsformen och riksdagsordningenskall innehålla bestämmelser om attrevisionsmyndigheten under skall ha enledning som tillsätts och avskiljs från ämbetet avriksdagen. Bestämmelser i regeringsformen ochriksdagsordningen skall säkerställamyndighetsledningens integritet.Myndigheten skall vara () och företräda som detnationella revisionsorganet i internationellasammanhang.Regeringen bör enligt förslaget tillsätta enutredning med uppgift att utarbeta det förslag tillgrundlagsändring och de övriga lagförslag som krävsför att den föreslagna reformen av den statligarevisionens organisation och ledning skall kunnagenomföras. I uppdraget bör ingå att utarbetaförslag till lag om den statliga revisionen.Utredningsarbetet bör bedrivas i samråd medRiksdagskommittén för att garantera denparlamentariska insynen i och inflytandet överärendets fortsatta hantering. När det gäller förslagtill grundlagsändringar bör regeringen lägga enproposition till senast i december 2001.Vad gäller förslagen till lag om den statligarevisionen och instruktion för myndigheten börregeringen återkomma till i så god tid attden nya myndigheten kan bildas den 1 januari 2003.Regeringen bör också enligt förslaget låta utreda deorganisatoriska frågorna kring bildandet av den nyamyndigheten, vilket berör existerande myndigheterunder såväl som regeringen. Det är därförviktigt att man i utredningsarbetet utnyttjar sig avexpertis från såväl och de berörda myndigheterna.International Organization of Supreme AuditInstitutions (INTOSAI) och den statligarevisionens oberoendeDet internationella samarbetsorganet för nationellarevisionsorgan Institutions (INTOSAI) grundades med stödav som en gemensam organisationför medlemsländernas nationella revisionsorgan(). Organisationen har 170 medlemmar. Endast ettSAI kan finnas i varje land och verksamheten börinrymma både årlig redovisningsrevision ocheffektivitetsrevision.Vid i antogs ensärskild deklaration om principerna för ett och uppgifter; den s.k. Limadeklarationen.Enligt Limadeklarationen skall ett varaoberoende i förhållande till revisionsobjektet ochvara skyddat mot yttre påverkan. Även om statligainstitutioner inte kan vara absolut oberoendeeftersom de själva är en del av staten skall SAItillförsäkras det funktionella och organisatoriskaoberoende som är nödvändigt för att fullgöra dessuppgifter.SAI och dess oberoende ställning skall fastställasi konstitutionen. Detaljer kan införas i vanlig lag.I synnerhet skall tillräckligt skydd garanterasgenom en högsta domstol mot varje ingripande motSAI:s oberoende och dess revisionsuppdrag.SAI:s oberoende är oupplösligt knutet tillmedlemmarnas oberoende. Med medlemmar avses depersoner som har att fatta beslut för SAI:s räkningoch som ansvarar för dessa beslut inför en tredjepart, dvs. ledamöter i beslutande kollektiv ellerchefen för ett organiserat somenrådighetsmyndighet.Medlemmarnas oberoende skall säkerställas avkonstitutionen. Särskilt skall formerna för attskilja en medlem införlivas i konstitutionen och fårinte försvaga medlemmarnas oberoende.I sitt yrkesliv får SAI:s revisorer inte påverkasav revisionsobjekten och får inte stå iberoendeförhållande till dem.SAI skall vara försett med tillräckliga ekonomiskamedel för att kunna fullgöra sina uppgifter.Vid behov skall vara berättigat att ansöka omnödvändiga ekonomiska resurser direkt hos detoffentliga organ som beslutar om nationalbudget.SAI skall ha rätt att använda de anslag somanvisas det under särskild anslagstitel på det sättdet anser det lämpligt.SAI:s oberoende, föreskrivet i konstitution ochlag, garanterar också en mycket hög grad avinitiativ och självbestämmanderätt även när SAIuppträder som ombud för parlamentet och utförrevisioner på dess uppdrag. Förhållandet mellan SAIoch parlamentet skall föreskrivas i konstitutionen ienlighet med varje lands förutsättningar och krav.SAI reviderar regeringen och dess myndigheter ochinstitutioner. Detta betyder dock inte attregeringen är underordnad . Framför allt ärregeringen helt och ensam ansvarig för sinahandlingar och underlåtelser och kan inte frita sigfrån ansvar genom att hänvisa till revisionensslutsatser eller expertåsikter från SAI.SAI skall genom föreskrifter i konstitutionen gesbefogenhet och skyldighet att ochsjälvständigt rapportera sina slutsatser tillparlamentet eller något annat ansvarigt offentligtorgan. Denna rapport skall offentliggöras.MotionernaGöran m.fl. (s) yrkar i motion2000/01:K324 att förslaget avslås. Motionärernaframhåller att det i de flesta statligaförvaltningsorgan och statliga bolag blandstyrelseledamöterna finns företrädare förallmänintresset, ofta utsedda bland dem som idemokratiska val utsetts att företräda befolkningen.Detta gäller även revisionsverksamheten och är ettvärdefullt bidrag för att öka den allmänna insynensom i sin tur skapar legitimitet för verksamheterna.Revisionsverksamheten genom förtroendevalda utgörett viktigt och angeläget inslag i svensk demokrati.Det kan aldrig vara fråga om något totalt oberoende,bl.a. eftersom anslag till arbetet måste beviljas avett organ som kan bestämma nödvändiga skatter. Densvenska förvaltningsmodellen med förhållandevissjälvständiga myndigheter innebär tillsammans medoffentlighetsprincipen och regeringens kollektivabeslutanderätt att skiljer sig markant fråndet dominerande mönstret i . En förutsättningför att denna självständighet skall gå att förenamed demokratiska principer är att både regering ochriksdag förfogar över väl fungerande instrument föruppföljning, utvärdering och heltäckande granskning.För att tillgodose kraven i lagen om statsbudgetenmåste regeringen kunna verifiera såväl effektivitetsom god hushållning i statlig verksamhet. Regeringenhar bl.a. därför behov av ett starkt revisionsorgansom hanterar både årlig revision ocheffektivitetsrevision. Den svenska modellen med ettoberoende riksrevisionsverk underställt regeringenhar bidragit till att myndigheterna i ettinternationellt perspektiv är mycket effektiva.Motionärerna vill behålla den svenska modellen förrevisionen.Motionärerna framhåller att förslaget innebär atten ny myndighet skall bildas ochatt grundlagsförslag läggs fram senast i december2001. Beredningstiden - inklusive remissbehandlingav de begärda förslagen - blir därigenom synnerligenkort. Att lägga kommitténs förslag till grund förlagstiftning synes föra avsevärt längre än vad somkrävs för att stärka den statliga revisionensställning som det är mycket tveksamt omberedningsunderlaget kommer att hålla den kvalitetsom normalt brukar kräva när det gällerförändringar i regeringsformen.Motionärerna framhåller vidare att en översyn avden statliga revisionen dock bör ske och att viktigautgångspunkter bör vara att revisionen skallbedrivas professionellt och oberoende av enmyndighet underställd regeringen samt att riksdagensorganisation för granskning och uppföljning börförstärkas under fortsatt starkt inflytande från defolkvalda.