bet · GN01JuU13 · 2000-03-14 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ettregeringsförslag att skall dels godkänna1997 års tilläggsprotokoll till Europarådetskonvention om överförande av dömdapersoner (överförandekonventionen), dels anta vissaförslag till lagändringar som föranleds avtilläggsprotokollet och vissa artiklar iSchengenkonventionen.Överförandekonventionen innebär att överförande avstraffverkställighet från en konventionsstat till enannan kräver samtycke av den dömde.Tilläggsprotokollet möjliggör sådant överförandeutan den dömdes samtycke i två fall. Det ena falletär att den dömde flytt till sitt hemland innan enpåföljd som ådömts honom i ett annat land börjatverkställas. Det andra fallet är när den dömde isamband med domen utvisas på grund av brottet. Enreglering för det fall att den dömde flytt till sitthemland innan påföljden börjat verkställas finnsockså i Schengenkonventionen.Utskottet tillstyrker regeringens förslag.Till betänkandet har fogats fyra reservationer ochett särskilt yttrande. I proposition 1999/2000:45 har regeringen() föreslagit att riksdagendelsgodkänner tilläggsprotokoll tillEuroparådets konvention om överförande avdömda personer,delsantar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1972:260) ominternationellt samarbete rörande verkställighet avbrottmålsdom,2. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbetemed , , och angåendeverkställighet av straff m.m.Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogatstill betänkandet som bilaga 1.Tilläggsprotokollet har fogats till betänkandet sombilaga 2. Motioner väckta med anledning avpropositionen1999/2000:Ju13 av m.fl. (v) vari yrkasatt , med tillämpning av artikel 6 itilläggsprotokollet till konvention omöverförande av dömda personer, beslutar omreservation mot artikel 3 i samma konvention.1999/2000:Ju14 av m.fl. (mp) variyrkas att begär att regeringenomförhandlar tilläggsprotokoll tillEuroparådets konvention om överförande avdömda personer så att kan reservera sig pådet sätt som anförts i motionen.Motioner väckta under allmänna motionstiden19991999/2000:Ju501 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att utländskamedborgare som begått brott i skall utvisasför att avtjäna sina straff i hemlandet.1999/2000:Ju701 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av enlagändring så att straffsatsen för svenska ochutländska medborgare bedöms lika även i de fall därden utländske medborgaren döms till utvisning,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att regeringen böragera för att utvisningsdömda alltid skall tas emoti sina hemländer.1999/2000:Ju905 av m.fl. (c) variyrkas30. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att undersökamöjligheterna till att utvisa utvisningsdömda i etttidigt skede av verkställighetstiden. InledningÄrendet och dess beredningInom har upprättatsdepartementspromemorian Överförande avstraffverkställighet utan den dömdes samtycke (Ds1999:23). I promemorian föreslås att skalltillträda ett tilläggsprotokoll till den s.k.överförandekonventionen. Vidare läggs i promemorianfram förslag för att anpassa lagstiftningen tilltilläggsprotokollet och till vissa artiklar iSchengenkonventionen. Till grund för förslagen ipropositionen ligger förslagen i promemorian ochremissbehandlingen av denna.Lagrådet har yttrat sig över förslagen ipromemorian, och regeringen har i huvudsak anslutitsig till Lagrådets synpunkter.Gällande rättInternationella verkställighetslagenLagen (1972:260) om internationellt samarbeterörande verkställighet av brottmålsdom (IVL) innebäratt efter överenskommelse med annan stat ochunder vissa förutsättningar kan åta sig att här ilandet verkställa en utländsk brottmålsdom. Påmotsvarande sätt kan en annan stat verkställa ensvensk brottmålsdom.IVL tillkom i samband med att tillträdde1970 års europeiska konvention om brottmålsdomsinternationella rättsverkningar (brottmålsdoms-konventionen; prop. 1972:98, JuU 1972:16, rskr.233). Lagen undergick ett flertal ändringar isamband med att tillträdde Europarådetskonvention om överförande av dömdapersoner (överförandekonventionen; prop.1983/84:197, JuU 1984/85:1, rskr. 8).IVL är inte begränsad till att gälla samarbete medstater som tillträtt någon av de nämndakonventionerna. Överflyttande av verkställighetenligt lagen kan också ske i förhållande till annanstat med vilken har ingått överenskommelse iämnet. Straffverkställighet kan överflyttas även iandra fall, om synnerliga skäl föreligger.Överförande av straffverkställighet enligt deallmänna bestämmelserna i liksom enligt debestämmelser som anknyter tillbrottmålsdomskonventionen omfattar såvälfrihetsberövande påföljder som böter ochförverkande. Överförande enligt de bestämmelser somanknyter till överförandekonventionen kan enbartavse frihetsberövande påföljder.När det gäller överförande av straffverkställighetenligt brottmålsdoms-konventionen är en anmodad stati princip förpliktad att överta verkställighetenefter en framställning därom. En framställning kanendast göras av det land där domen meddelats(domslandet). Innan verkställighet förs över tillSverige måste det prövas att det inte föreliggernågot av de hinder mot överförande av verkställighetsom anges i 5 § IVL. Föreligger hinder enligt nämndaparagraf, måste framställningen avslås. Vidare angesi 6 och 7 §§ IVL ett flertal omständigheter som kanutgöra skäl för att avslå en begäran om överförande.För överförande enligt brottmålsdomskonventionengäller en detaljerad reglering för hela förfarandet.Avslås inte framställningen från en främmande statgenast, inleds ett domstolsförfarande där densvenska domstolen först avgör om det föreliggerhinder mot överförande av straffverkställighet och,om så inte är fallet, meddelar en ny påföljd enligtsvensk lag för motsvarande brott. Under förfarandetkan tvångsmedel enligt 24 och 25 kap.rättegångsbalken (häktning m.m.) användas. Ävendomar som meddelats i den tilltalades utevaro kanföranleda överförande.Eftersom den dömdes samtycke inte är något krav föratt verkställighet skall få ske i , finnsvissa immunitetsregler som bl.a. innebär att dendömde inte får lagföras i för annat brottsom han begått före överförandet.En framställning om överförande av verkställighetav en svensk brottmålsdom till en annan stat görs avKriminalvårdsstyrelsen beträffande frihetsberövandepåföljder utom i fråga om överlämnande tillrättspsykiatrisk vård där framställning får göras avSocialstyrelsen.Överföranden av straffverkställighet enligtbrottmålsdomskonventionen sker mycket sällan, vilketframför allt torde bero på att endast ett fåtalstater har tillträtt konventionen.I de fall där överförande av straffverkställighetsker enligt överförandekonventionen uppställs endastvissa förutsättningar för överförandet ochriktlinjer för förfarandet. Skälet härtill är attkonventionen inte förpliktar staterna att överföraverkställigheten.En framställning om överförande avstraffverkställighet kan göras såväl av domslandetsom av det land som vill överta verkställigheten(verkställighetslandet). Enligt 25 a § förstastycket IVL gäller som en förutsättning föröverförande av straffverkställighet till attden dömde är svensk medborgare eller har hemvisthär. Vidare erfordras att den dömde har samtyckttill att verkställighet sker i , att dengärning som påföljden avser motsvarar brott enligtsvensk lag samt att den tid för frihetsberövande somåterstod när framställningen om verkställighet komin uppgick eller särskildaskäl talar för att verkställigheten ändå förs övertill . Några ytterligare förutsättningarställs inte upp i IVL. har i en förklaringtill överförandekonventionen angivit att med svenskmedborgare likställs medborgare i annat nordisktland eller utomnordisk medborgare med hemvist iannat nordiskt land.Av 25 b § IVL framgår att regeringen, omverkställighet skall ske i , efteromständigheterna själv kan meddela de närmareföreskrifter som behövs för verkställigheten iSverige eller överlämna åt Riksåklagaren att göraansökan hos rätten om att ny påföljd skall bestämmasenligt vad i svensk lag är föreskrivet om påföljdför motsvarande gärning. I sistnämnda fall hänvisastill de regler som gäller i IVL vid överförande avverkställighet enligt brottmålsdomskonventionen.Verkställigheten i sker enligt svenskaregler; den upphör bl.a. om den andra statenbeviljar nåd eller amnesti eller tar upp domen tillny prövning.När det gäller påföljder som ådömts i tasfråga om verkställighet i annan stat enligt 34 a §IVL upp av eller, i fråga omöverlämnande till rättspsykiatrisk vård, avSocialstyrelsen. En framställning om verkställigheti annat land av en här i riket ådömd påföljd fårinte göras, om det kan antas att det finns hindermot verkställighet i den andra staten, t.ex. att dendömde inte samtycker till att verkställighetenöverförs till den staten.Annan lagstiftningFör de nordiska länderna finns en enhetliglagstiftning som gör det möjligt att verkställadomar och beslut i brottmål i ett annat nordisktland än doms-landet. De svenska reglerna finns ilagen (1963:193) om samarbete med , ,och angående verkställighet av straffm.m. (NVL). Bestämmelserna i gäller i ställetför bestämmelserna i i förhållande till denordiska länderna.Verkställighet av frihetsstraff kan på begäran avdomslandet äga rum i om den dömde är svenskmedborgare eller har hemvist här. Domen kan ocksåverkställas i om den dömde uppehåller sighär och det med hänsyn till omständigheterna anseslämpligast. Den dömdes samtycke erfordras inte. Omen framställning om verkställighet av ettfrihetsberövande straff bifalls, omvandlas straffettill fängelse på lika och verkställs som omdet hade ådömts genom en svensk lagakraftvunnen dom.Framställningen prövas av ,som även tar ställning till om framställning skallgöras till ett annat nordiskt land beträffandeöverförande av ett svenskt fängelsestraff.Det nordiska samarbetet omfattar ävenverkställighet av förverkande eller böter samtanordnande av övervakning av personer som dömts tillvillkorlig dom eller skyddstillsyn eller blivitvillkorligt frigivna.Slutligen bör nämnas att en person som ådömtsstraff i en annan stat och uppehåller sig i Sverigei vissa fall kan utlämnas för att verkställapåföljden i den andra staten. Bestämmelser häromfinns i lagen (1957:668) om utlämning för brott ochi lagen (1959:254) om utlämning för brott tillDanmark, , och . En svenskmedborgare kan inte utlämnas till en icke-nordiskstat.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen behandlas frågan om Sverigestillträde till ett tilläggsprotokoll tillöverförandekonventionen (tilläggsprotokollet).Propositionen behandlar även vissa bestämmelser(art. 67-69) tillämpningskonvention till1985 års Schengenavtal ().Överförandekonventionen kräver att den dömdapersonen samtycker till att verkställigheten avpåföljden överförs till ett annat land.Tilläggsprotokollet gör det möjligt att i två olikasituationer överföra straffverkställigheten utan attden dömda personen har lämnat sitt samtycke. Den enasituationen är när personen har flytt till sitthemland innan påföljden har verkställts. Den andraär när personen i samband med domen utvisas på grundav brottet. Motsvarande bestämmelser om att samtyckeinte krävs när den dömde har flytt till sitt hemlandinnan påföljden verkställts finns iSchengenkonventionen.I propositionen föreslås vissa ändringar i IVL ochNVL för att anpassa lagstiftningen tillbestämmelserna i tilläggsprotokollet och till nämndaartiklar i . Lagändringarnaföreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.Närmare om tilläggsprotokolletEnligt ingressen till tilläggsprotokollet har dettatill syfte att underlätta tillämpningen avöverförandekonventionen, vars mål är att främjarättvisan och den dömdes återanpassning tillsamhället.Artikel 1 upptar vissa allmännatolkningsbestämmelser. Av dessa framgår bl.a. attkonventionens bestämmelser skall gälla i denutsträckning de är förenliga med bestämmelserna iprotokollet. Bestämmelserna i protokollet harsåledes företräde vid en konflikt.I artikel 2 regleras den första situationen däröverförande av verkställighet kan ske utan samtycke(flyktfallet). Den första punkten angerförutsättningarna. Den person som kan bli aktuellför ett överförande skall vara medborgare i enkonventionsstat och ha ådömts en lagakraftvunnenpåföljd i en annan konventionsstat. Vidareförutsätts att personen i fråga försöker undvika attpåföljden börjar verkställas eller fortsätter attverkställas genom att fly till den stat där han ärmedborgare. Är dessa villkor uppfyllda, kandomslandet begära att den andra konventionsstatenövertar verkställigheten av påföljden. Någonskyldighet för den sistnämnda staten att bifalla ensådan begäran finns inte utan den staten får övertaverkställigheten. Av tredje punkten framgår attsamtycke från den dömde inte krävs närverkställigheten överförs.Artikelns andra punkt reglerar bl.a. möjlighetentill frihetsberövande av den dömde på begäran avdomslandet.I artikel 3 regleras den andra situationen närverkställigheten kan överföras utan den dömdessamtycke (utvisningsfallet). De grundläggandeförutsättningarna anges i artikelns första punkt.Överförande utan den dömdes samtycke kan ske närpersonen utöver den frihetsberövande påföljdenutvisas eller avvisas på grund av brottet antingen ibrottmålsdomen eller i anslutning tillbrottmålsdomen i ett administrativt beslut. Detsammagäller när avgörandets innebörd är att den dömdeinte längre får stanna kvar i domslandet när hanfriges. I dessa situationer får domslandet göra enframställning till en annan konventionsstat om attöverförande skall ske. I artikelns andra punktföreskrivs att verkställighetslandet inte skallbifalla en framställning innan landet i fråga harbeaktat den dömdes uppfattning om överförandet.Doms-landet skall enligt artikelns tredje punktförse verkställighetslandet med en förklaringinnehållande den dömdes uppfattning om överförandetsamt en kopia av utvisnings- elleravvisningsbeslutet eller något annat beslut sominnebär att den dömde inte får stanna kvar idomslandet efter frigivningen. I den fjärde punktenges regler som bl.a. innebär att den dömde somhuvudregel inte får lagföras för brott som hanbegått innan han överfördes till hemlandet och sominte omfattas av den dom som verkställighetengäller. Artikelns femte punkt stadgar attverkställighetslandet kan vidta nödvändiga åtgärderför att förhindra att preskription av brottinträder. Slutligen ges i artikelns sjätte punktkonventionsstat en möjlighet att reservera sig på såsätt att den kan förklara att den inte kommer attöverta straffverkställighet enligt artikeln.Artiklarna 4 och 5 rör undertecknande ochikraftträdande samt efterföljande anslutning tillprotokollet. I artikel 6 ges bestämmelser omterritoriell tillämpning. Artikeln innebär bl.a. attvarje stat vid undertecknande eller vid deponeringenav instrument rörande ratifikation, godkännandeeller anslutning närmare kan ange det eller deområden beträffande vilka protokollet skalltillämpas. Artikel 7 anger att protokollet tillämpasäven på verkställighet av påföljder som ådömts föreprotokollets ikraftträdande. Artiklarna 8 och 9reglerar uppsägning och underrättelser.ÖvervägandenPropositionenI propositionen föreslås således att skallgodkänna tilläggsprotokollet och den lagstiftningsom erfordras för att införliva dess bestämmelsermed svensk rätt.I motion Ju14 (mp) begärs att tilläggsprotokolletskall omförhandlas så att kan reservera sigmot möjligheten att överföra straffverkställighetfrån till annan konventionsstat, om dennainte har en inriktning av sin kriminalpolitik sommotsvarar den svenska eller om dess kriminalvårdinte tillgodoser mänskliga rättigheter. I motionJu13 (v) begärs att skall reservera sig motartikel 3 i tilläggsprotokollet. Motionärerna hävdaratt förhållandena i fängelserna i många stater, somkan ansluta sig till protokollet, är sådana att detskulle strida mot de mänskliga rättigheterna attöverföra straffverkställighet dit. Motionsyrkandenatar således sikte på det s.k. utvisningsfallet iartikel 3 i tilläggsprotokollet.När det gäller motiven för regeringens förslag idenna del anförs i propositionen bl.a. följande. Ettav överförandekonventionens syften är attåteranpassa den dömde till ett liv utankriminalitet, och en förutsättning för detta ansesvara att den dömde samtycker till överförandet avverkställigheten. Enligt detta resomenang skulle,för det fall samtycke inte vore ett krav,överförandet kunna få en motsatt effekt, dvs. enåteranpassning skulle t.o.m. försvåras. Dettaresonemang torde dock inte ha bärighet när detgäller dömda personer som efter det att påföljdenverkställts skall utvisas från det land där straffetavtjänas. Skall den dömde utvisas, torde det blisvårare för kriminalvårdsmyndigheterna attrehabilitera den dömde, eftersom personen i frågainte kommer att vistas där (dvs. iverkställighetslandet) efter frigivningen. Enåteranpassning torde i stället bli bättre och mereffektiv, om den dömde överförs till sitt hemland såtidigt som möjligt för att där bli föremål för olikaåtgärder i syfte att anpassa vederbörande till ettlaglydigt liv i det land där hon eller han kommeratt vistas. Den dömdes återanpassning kan t.o.m.försvåras, om personen i fråga efter ett långtfängelsestraff och utan några anpassningsåtgärderutvisas till t.ex. . Det kan bli avsevärtsvårare att då ta hand om den personen, framhållerregeringen, som också understryker att den dömdesuppfattning i fråga om överförande kommer attbeaktas med hänsyn till vad som stadgas i artikel3.2 i tilläggsprotokollet.Regeringen anför vidare att i de fall då enfrihetsberövande påföljd har ådömts en person iSverige skall den dömde kunna överföras till enannan stat för verkställighet av den av svenskdomstol ådömda påföljden under förutsättning att denstat som kommer i fråga för att övertaverkställigheten medger detta.Regeringen påpekar att med frihetsberövande påföljdsom har ådömts i avses inte bara fängelseutan även t.ex. överlämnande till rättspsykiatriskvård. Utvisningsfallet avser således även utländskamedborgare som här har överlämnats till sådan vårdoch som skall utvisas.Tilläggsprotokollet ger tillträdande stat enmöjlighet att reservera sig mot artikel 3, dvs.förklara att den staten inte avser att övertaverkställighet i utvisningsfallen. Värdet avtilläggsprotokollet torde, anför regeringen, främstligga i att överförande skall kunna ske utan dendömdes samtycke i dessa fall. bör därförenligt regeringens mening inte reservera sig mot attöverta verkställighet i utvisningsfallet (prop. s.28 f).Fråga om verkställighet enligt tilläggsprotokolleti främmande stat av en påföljd som ådömts här iriket skall, enligt förslaget, upptas avKriminalvårdsstyrelsen, eller, i fråga omverkställighet av överlämnande till rättspsykiatriskvård, av (34 a § IVL).Vad först gäller motionsyrkandena, vill utskottetframhålla att tilläggsprotokollet inte skapar någonskyldighet för att överföra verkställighetav en här i riket ådömd påföljd till en annan statsom tillträtt protokollet. Protokollet ger däremotSverige en rätt att av en sådan stat begära att denskall överta verkställigheten av en frihetsberövandepåföljd, om den som ådömts påföljden dessutom skallutvisas. Och en sådan begäran kan framställaäven om den dömde själv inte samtycker till attverkställigheten överförs.Tilläggsprotokollet ger följaktligen inte hellermöjlighet att reservera sig på det sätt motionärernaefterlyst.När det sedan gäller frågan om det är önskvärt attkunna överföra en här i riket ådömd påföljd utan dendömdes samtycke, vill utskottet erinra om att IVLredan ger en sådan möjlighet, nämligen näröverförandet grundas på brottmålsdomskonventioneneller annan överenskommelse med främmande stat änöverförandekonventionen.I samband med att tillträddeöverförandekonventionen uttalades i propositionenatt denna i en del hänseenden fått en annanutformning än man från svensk sida skulle ha önskat.I synnerhet gällde detta det obligatoriska krav somställdes upp på samtycke från den dömde för attstraffverkställigheten skulle få överföras. Frånsvensk sida hade hävdats att det åtminstone vadgällde utländska intagna som dömts till utvisningskulle vara en fördel om straffverkställighetenkunde föras över oberoende av samtycke, men dessasynpunkter hade inte vunnit gehör (prop. 1983/84:197s. 46).Vid sin behandling av konventionen uttaladeutskottet att det ville uttrycka sitt beklagandeöver att konventionen delvis fått en annanutformning än som varit önskvärt från svensk sida;som framhölls i propositionen hade det onekligenvarit en fördel om verkställigheten kunnat överförasoberoende av samtycke från den dömde när det gälldeutländska intagna som dömts till utvisning.Utskottet utgick från att i det fortsattainternationella arbetet på området sökte få desvenska intressena tillgodosedda (JuU 1984/85:1 s. Utskottet har senare uttalat sig i liknanderiktning (bet. 1993/94:JuU2 s. 16, bet.1997/98:JuU19 s. 22 f och bet. 1998/99:JuU27 s. 18 f).Utskottet kan nu konstatera atttilläggsprotokollets bestämmelser för det s.k.utvisningsfallet ligger helt i linje med de önskemålsom utskottet vid upprepade tillfällen framfört. Attdet genom regeringens förslag i denna del blirmöjligt att överföra straffverkställighet förpersoner som skall utvisas måste hälsas medtillfredsställelse. Utskottet ställer sig såledesbakom förslaget i denna del.Såvitt gäller de farhågor som uttalats i motionernaför att man från svensk sida skulle göraframställning om överförande av straffverkställighettill stater som inte respekterar de mänskligarättigheterna, berörs inte den problematiken i denförevarande propositionen. De bestämmelser om hindermot framställning om överförande av verkställighetsom finns i IVL för nu ifrågavarande fall avser dendömdes person och gärningens beskaffenhet. De berördäremot inte förhållandena under verkställigheten.I denna fråga vill utskottet anföra följande.Tilläggsprotokollet kan tillträdas av stater som harundertecknat överförandekonventionen. Det rör sigalltså i första hand om europeiska stater, vilkaratificerat den europeiska konventionen om skydd förde mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna (). Härutöver haröverförandekonventionen tillträtts av vissa andrastater såsom och , vilka ärvästerländska rättsstater. Redan häri kan alltsåsägas ligga en viss garanti mot att ett överförtstraff inte verkställs under oacceptablaförhållanden.Samtidigt är det tydligt att Kriminalvårdsstyrelseneller vid övervägande av om denskall begära att en påföljd får verkställasutomlands har anledning att ta ställning till undervilka förhållanden verkställigheten kan tänkas ske iden främmande staten. Under förarbetena till IVLuttalade föredragande statsrådet sålunda att detsjälvfallet aldrig kunde komma i fråga attöverflytta verkställighet av påföljd till enfrämmande stat, om förhållandena var sådana att detenligt 53 och 54 §§ i dåvarande utlänningslagen(1954:193) skulle ha mött hinder att genomverkställighet av beslut enligt den lagen om dendömdes avlägsnande ur riket befordra honom till denifrågavarande staten. Den ordning för prövning avfrågor om överflyttning till verkställighet tillfrämmande stat som skulle gälla enligt IVL tordeinnebära tillräckliga garantier för att dennagrundsats undantagslöst kom att upprätthållas (prop.1972:98 s. 92).De nämnda lagrummen motsvaras närmast av 8 kap.1 och 2 §§ utlänningslagen (1989:529). Av 8 kap. 1 §framgår att en avvisning eller utvisning aldrig fårverkställas till ett land om det finns skäliganledning att tro att utlänningen där skulle vara ifara att straffas med döden eller med kroppsstraffeller att utsättas för tortyr eller annan omänskligeller förnedrande behandling eller bestraffning ochinte heller till ett land där han inte är skyddadmot att sändas vidare till ett land där han skullevara i sådan fara.