bet · GO01BoU2 · 2000-11-28 00:00:00 — Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens äremellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inomvilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltsåutrymme för en initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda enkärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttrycki RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in enbestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutomgenom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kommunalsjälvstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kanlikväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om ensjälvständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden med den kommunalabeskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamåloch åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar.Liksom beredningen [GLB] anser jag att principen om rätt för kommunerna attutkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jagförordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF omstatsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt får tagasut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är idepartementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot bakgrund avvad jag har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag beredningensuppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skallavgränsas. I princip bör också här ställas kravet att lagformen skallanlitas. Genom kravet på medverkan skapas en garanti för attfrågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmännadebatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jag föreslåren bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen attkommunernas befogenhet och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligtmarkera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ettområde där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skall bedrivas.Det förhållandet att statsmakterna i särskilda författningar har ålagtkommunerna att sörja för betydande samhällsuppgifter, vilka alltså blirobligatoriska för kommunerna, sätter sin särskilda prägel på svenskförvaltning. Den omfattande kommunalisering av förvaltningen som har ägt rumbör stadfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag i likhet medberedningen en bestämmelse som anger att det för den offentliga förvaltningenfinns förutom statliga också kommunala förvaltningsmyndigheter. I 11 kap. RF,som handlar om rättskipning och förvaltning, bör emellertid därutöver enligtmin mening tas in ett i förhållande till beredningens förslag nytt stadgandesom direkt utsäger att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 23) uttalas attbestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip för relationenmellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för allkommunal verksamhet. Vidare framhålls att den kommunala självstyrelsen aldrigkan vara total. Graden av självstyrelse avgörs - heter det - ytterst avformerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.UtredningsbetänkandenDen kommunala självstyrelsens grundlagsskyddRegeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté meduppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen ochbeskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna.Kommitténs arbete avslutades med att betänkandet (SOU 1996:129) Denkommunala självstyrelsen och grundlagen avgavs.Kommittén uttalade att det under arbetets gång visat sig att kommunalsjälvstyrelse är ett svårfångat begrepp, som används både för att beteckna enprincip och som ett honnörsord. Kommittén beskriver sammanfattningsvis denkommunala självstyrelsen på följande sätt.Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande principför relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektivelandstinget själv skall styra, d.v.s. inom sitt område beträffande dekommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag.Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regelen skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. Enförutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunalabeskattningsrätten.Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun.Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därförinte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men förfolkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggandevärden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt irelation till de motstående intressen som kan finnas.Kommittén gör vidare en genomgång bl.a. av motiv för den kommunalasjälvstyrelsen, av den kommunala självstyrelsen och dess begränsningar och avden kommunala självstyrelsens innebörd och dess förhållande tillregeringsformen.Kommitténs förslag har remissbehandlats men inte lett till lagstiftning.Ärendet är dock alltjämt öppet inom diskuterar i sitt slutbetänkande (SOU 2000:1) Enuthållig demokrati rättsliga och ekonomiska förändringar för den kommunalasjälvstyrelsen samt redogör för debatt på området (bet. s. 139 f.).Utredningen anser att det är dags att inleda en långsiktigt syftandeförstärkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningen inriktar sig dock idenna fråga främst på medborgarnas förhållande till kommunen. Som ett medelatt säkra kommunernas handlingsutrymme nämner utredningen att ge denkommunala självstyrelsen en starkare grundlags- och lagreglering medmöjligheter till rättsprövning.Tidigare bostadsförsörjningslag och dess upphävandeTill lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningensfrämjande överfördes bestämmelser i hyresregleringslagen attregeringen, om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen, kundeförordna att en kommun skulle anordna bostadsförmedling. Vid anpassningen avlagen till den nya regeringsformens regler om normgivningsmaktenkunde det enligt föredragande statsrådets mening, mot bakgrund av attbestämmelserna tillämpats endast i fråga om ett fåtal kommuner och då endastpå framställning av kommun, ifrågasättas om man inte skulle kunna överlämnatill kommunerna själva att bedöma i vilka fall det behövdesbostadsförmedling. Med hänsyn till den betydelse frånbostadsförsörjningssynpunkt som bostadsförmedlingarna hade kommit att få imånga kommuner hade han dock funnit att en möjlighet till statligt ingripandeborde finnas kvar (se prop. 1975:15).Lagen upphävdes, som nämnts, (prop. 1992/93:242, bet.1992/93:BoU19, SFS 1993:404).Regeringens proposition i det ärendet grundades på förslag av 1991 årsbostadsförmedlingsutredning i betänkande (SOU 1992:71) Bostadsförmedling inya former. Enligt utredningen (bet. s. 58) fick den formella möjligheten atttvinga en kommun att anordna bostadsförmedling ses i sitt historiskasammanhang, och i praktiken hade kommunerna själva utifrån lokalaförutsättningar bestämt om det behövdes en särskild kommunalbostadsförmedling eller inte. I linje med att kommunerna föreslogs få frihetatt själva bedöma behovet av bostadsförmedling föreslog utredningen också attmöjligheten för regeringen att ålägga en kommun att inrätta bostadsförmedlingskulle avskaffas.I propositionen framhöll föredragande statsrådet (s. 17) som en allmänutgångspunkt att man förutsätter att en kommun självmant vidtar de åtgärdersom behövs för att kommuninnevånarna skall kunna få godtagbara bostäder ikommunen. Kommunernas befogenheter och skyldigheter borde enligtpropositionen så långt möjligt styras av kommunallagen och socialtjänstlagenoch särskild lagstiftning tillgripas bara om staten har krav på attkommunerna vidtar åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller omdessa lagar inte ger kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder.I propositionen framhölls vidare (s. 22) att förhållandena i kommunerna ärmycket olika beroende på bl.a. kommunernas storlek och struktur ochbostadsbeståndets sammansättning samt att frågan om det finns behov av attinrätta bostadsförmedling därför måste avgöras lokalt utifrån deförhållanden som råder i den enskilda kommunen.Tidigare utskottsbedömning om den kommunala självstyrelsenKonstitutionsutskottet har gjortprincipiella uttalanden i frågor om den kommunala självstyrelsen ochbeskattningsrätten m.m.Utskottet uttalade sig senast i fråga om den kommunala självstyrelsen iyttrande 1998/99:KU4y till bostadsutskottet över regeringens proposition1998/99:122 jämte motioner. På initiativ avbostadsutskottet hade i detta ärende yttrande inhämtats från Lagrådet (sebet. 1998/99:BoU11).Lagrådet pekade på de grundläggande bestämmelserna om den kommunalasjälvstyrelsen i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. Enligt Lagrådet var detsvårt att ge någon mera strikt innebörd åt bestämmelsen i 7 § attbeslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Lagrådetkonkluderade att så som bestämmelserna i regeringsformen är utformade syntesdet dock ytterst vara som sätter gränser för det kommunalasjälvbestämmandet. Någon bestämd avgränsning mellan statens och kommunernasverksamhet hade inte varit avsedd eller ens ansetts möjlig, utan den måstekunna förändras under skiftande samhällsförhållanden (se prop. Någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen enligt Lagrådetha, och Lagrådet beklagade att regeringsformen trots erfarenheter av nära 25års tillämpning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandetmellan stat och kommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsensreella innebörd. Tills vidare fick man enligt Lagrådet utgå från att denkommunala självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst hur långt densträcker sig.Den av regeringen föreslagna åtgärden som syftade till att genom vissasanktionsmedel avhålla kommunerna från att avhända sig sina kommunalabostadsföretag var enligt Lagrådet utan tvivel ett ingrepp i den kommunalasjälvstyrelsen, och frågan var om denna går längre än som kan godtas frånkonstitutionella utgångspunkter. Med den obestämda avgränsning somregeringsformen ger åt det kommunala självstyret ansåg Lagrådet att dennafråga ytterst var av politisk natur.Sammanfattningsvis ifrågasatte Lagrådet allvarligt om en inskränkning i denkommunala rätten till självstyrelse borde göras på det föreslagna sättet.Konstitutionsutskottet kunde i sitt yttrande till bostadsutskottet intefinna att lagförslaget stred mot bestämmelserna om självstyrelse iregeringsformen. Något så omfattande ingrepp i den kommunala verksamhetenhandlade det inte om att den kommunala självstyrelsen helt urgröptes. Inteheller rubbades de valda kommunala församlingarnas formella rätt att beslutaom avyttring av kommunala bostadsföretag eller andra åtgärder som drabbadesav sanktionerna. Ingreppet föreslogs i överensstämmelse med grundlagsregelnbli beslutat i form av lag.Vid prövningen mot principen om självstyrelse, såsom denformulerats, kunde enligt utskottet bedömningen inte bli någon annan än attkommunernas självständiga beslutsfattande inskränktes genom statlig påverkanav utövningen av ägandet av de kommunala bostadsföretagen. Enligt utskottetinnebar således lagförslaget att den kommunala självstyrelsen på detta områdeinskränktes. Även principen om självstyrelse såsom den beskrivitsovan tillät emellertid inskränkningar. Utskottet hade därför att ta ställningtill om det rörde sig om ett godtagbart ingrepp eller ej.Med tanke på det övergripande ansvar som staten har inom bostadspolitikenansåg utskottet, på anförda skäl, att det fick anses godtagbart atttillfälligt inskränka det kommunala självbestämmandet på detta område.Bakom den refererade bedömningen stod utskottets ledamöter frånSocialdemokraterna, . Ledamöterna frånModeraterna, liberalernaanförde en avvikande mening och motsatte sig från konstitutionellautgångspunkter att en lag med det föreslagna innehållet infördes. De villesamtidigt varna för att en fortsatt utveckling med godtyckliga statligaingrepp i den kommunala självstyrelsen kunde leda till en situation därgrundlagsregleringen blev tom på innehåll.Lagrådets yttrande över det föreliggande förslagetLagrådet erinrar i sitt yttrande om vad som sägs i regeringsformen omkommunal självstyrelse m.m. och att det ansetts varken lämpligt eller möjligtatt dra orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en kommunalsjälvstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat ochkommun måste i stället, erinrar Lagrådet, i ganska vid omfattning kunnaändras i takt med samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan därförkommunerna få viktiga uppgifter och åligganden och deras uppgiftsområden ävenavgränsas.Lagrådet anför att det åläggande för kommunerna att ansvara förbostadsförsörjningen som lagförslaget innebär naturligtvis innebär en uppgiftsom enligt det sagda har full frihet att besluta om. Dit hör enligtLagrådet bestämmelsen i 3 § första stycket att en kommun vid behov skallanordna bostadsförmedling eller, tillsammans med en annan kommun, gemensambostadsförmedling.Beträffande den föreslagna bestämmelsen i 3 § andra stycket att regeringenskall få förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling anförLagrådet att bestämmelsen innebär att regeringen skulle kunna ingripa ikommunfullmäktiges beslutanderätt i en konkret fråga rörande kommunensangelägenheter. Det är alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag gelandets kommuner vissa uppgifter eller åligganden. Lagrådet anför vidare attbeslut av kommunfullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll medtillämpning av kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan resultera endasti att ett beslut upphävs, medan den statliga kontrollen inte kan ta siguttryck i förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt ellervidta andra åtgärder.Lagrådet kommenterar vidare att det vid föredragningen inför Lagrådetframhållits att det enligt 12 kap. 6 § finns en möjlighetför regeringen att förelägga en kommun att anta, ändra ellerupphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ett s.k. planföreläggande.Lagrådet framhåller att regeringen i det fallet företräder ett riksintresseeller regionalt intresse som måste hävdas gentemot kommunens och enskildamedborgares intressen. Beträffande den kommunala bostadsförsörjningen kommerstaten och kommunen enligt Lagrådet att företräda samma allmänna intresse,nämligen bostadsförsörjningen i kommunen, och den meningsskiljaktighet somkan uppstå gäller frågan om det finns behov av en bostadsförmedling ellerinte.Lagrådet framhåller att den kommunala självstyrelsens innersta kärna måstevara att de folkvalda i form av fullmäktige skall kunna dryfta och besluta ifrågor rörande den egna kommunen samt att själva principen skulle komma attsättas åsido om regeringen - låt vara såsom i detta fall på ett begränsatområde - medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet anser attregeringen bör använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i fråga ombostadsförsörjningen, och Lagrådet avstyrker avslutningsvis förslaget i dennadel.Utskottets bedömningRegeringen uttalar i propositionen att det är självklart att kommunerna i lagkan åläggas ett ansvar för bostadsförsörjningen inom sina respektive områdenoch att detta inte har satts i fråga, inte heller av delar denna bedömning. I detta ligger attföreskrifter, nu liksom tidigare, vid behov kan meddelas om att kommunernaskall planera bostadsförsörjningen, att riktlinjer för denna försörjningskall antas av kommunfullmäktige och att kommunerna skall anordnabostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.Konstitutionsutskottet delar vidare regeringens bedömning att det motbakgrund av de skäl som anförts i propositionen inte finns några hinder motatt införa en möjlighet att, som en yttersta utväg, förelägga en kommun attta sitt lagenliga ansvar för bostadsförsörjningen genom att anordnabostadsförmedling.I motion 2000/01:Bo5 föreslås att skyldigheten för kommunerna att anordnabostadsförmedling skall vara generell, dvs. gälla alla kommuner, men att detskall ges generösa möjligheter till dispens. Från de synpunkter utskottet haratt beakta föreligger inte några hinder för en generell bestämmelse somålägger kommunerna skyldighet att anordna bostadsförmedling, kombinerat medmöjligheter till dispens från skyldigheten. Om ett generellt behov avbostadsförmedling anses föreligga, är motionens lösning att föredra. Enförfattning bör emellertid så tydligt som möjligt uttrycka avsikten medförfattningen. Om lagtexten utformas på det sätt motionärerna föreslårinnebär det - om det åsyftade resultatet är detsamma som det som eftersträvasi propositionen - att vad som i realiteten är ett undantag formuleras somhuvudregel, medan den reella huvudregeln formuleras som undantag. En sådanlösning är lagtekniskt mindre lämplig.Stockholm den 21 november 2000På vägnarPer UnckelI beslutet har deltagit: Per (), (), (), (), (), (),(), (), (),von der Esch (kd), (), Per (), HelenaBargholtz (fp), (), (), Carl-ErikSkårman (m) och ().Avvikande meningPer (), (), von der Esch (kd), (), (), (), () och () anser att utskottets yttrande under rubrikenUtskottets bedömning borde ha haft följande lydelse.Det ansvar kommunerna måste anses ha för bostadsförsörjningen inom sinarespektive områden grundas på bestämmelser i kommunallagen ochsocialtjänstlagen. Utskottet har inte anledning att nu från konstitutionellautgångspunkter uttala sig om behovet av en särskild lag i frågan.Från konstitutionella utgångspunkter finns däremot all anledning attkritisera den del i regeringens förslag som gäller möjligheten för regeringenatt förelägga enskilda kommuner skyldighet att anordna bostadsförmedling.Som Lagrådet pekat på innebär bestämmelsen att regeringen skulle kunnaingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i en konkret fråga rörandekommunens angelägenheter genom att förelägga kommunen att besluta på ettvisst sätt eller vidta andra åtgärder.Liksom Lagrådet vill utskottet framhålla att regeringen i fråga om s.k.planförelägganden företräder ett riksintresse eller regionalt intresse sommåste hävdas gentemot kommunens och enskilda medborgares intressen, medanstaten beträffande den kommunala bostadsförsörjningen kommer att företrädasamma allmänna intresse, nämligen bostadsförsörjningen i kommunen. Denmeningsskiljaktighet som kan uppstå gäller frågan om det finns behov av enbostadsförmedling eller inte.Lagrådet framhåller att den kommunala självstyrelsens innersta kärna måstevara att de folkvalda i form av fullmäktige skall kunna dryfta och besluta ifrågor rörande den egna kommunen samt att själva principen skulle komma attsättas åsido om regeringen - låt vara såsom i detta fall på ett begränsatområde - medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet anser attregeringen bör använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i fråga ombostadsförsörjningen, och Lagrådet avstyrker avslutningsvis förslaget i dennadel.Utskottet vill erinra om att den kommunala självstyrelsen skall fylla engrundläggande funktion när den svenska demokratin skall realiseras. Samtidigtpreciseras det inte i lagen hur det skall gå till. Utskottet vill understrykaatt detta innebär att ett stort ansvar åligger främst regering och riksdag.Lagrådet ger i sitt yttrande vägledning i frågan om vad den kommunalasjälvstyrelsen skall innefatta.Utskottet ser med stor oro på den tydliga tendensen att regeringen villkringskära den kommunala självstyrelsen. I flera fall rör det sig dessutom omåtgärder mot kommuner med en annan politisk majoritet än regeringens. Denbristande respekt för andras politiska uppfattningar som detta tyder på görenligt utskottets mening de föreslagna inskränkningarna särskilt betänkliga.Regeringens hänvisning till den tidigare bostadsförsörjningslagensbestämmelser är enligt utskottets uppfattning inte relevant. Dessabestämmelser infördes och under andra förhållanden, ochett samhälle och dess behov av regler förändras och utvecklas med tiden.Enligt utskottets bedömning strider således förslaget om möjlighet förregeringen att ålägga en enskild kommun att anordna bostadsförmedling mot denkommunala självstyrelsens grunder.I en avvikande mening till utskottets yttrande 1998/99:KU4y tillbostadsutskottet varnades för att en fortsatt utveckling med godtyckligastatliga ingrepp i den kommunala självstyrelsen kan leda till en situationdär grundlagsregleringen blir tom på innehåll. Denna varning visar sig nuytterligt befogad.Sammanfattningsvis vill utskottet från konstitutionella utgångspunkterbestämt avråda från att en föreskrift med det av regeringen föreslagnainnehållet införs.I motion 2000/01:Bo5 föreslås att skyldigheten för kommunerna att anordnabostadsförmedling skall vara generell och gälla för alla kommuner men att detskall ges generösa möjligheter till dispens. Något generellt behov avbostadsförmedling har emellertid inte från något håll påståtts föreligga. Deti motionen åsyftade resultatet förefaller vara detsamma som det someftersträvas i propositionen och förkastats av Lagrådet.