bet · GN01KU20 · 2000-05-24 00:00:00 — Detta inne-bär bl.a. att varje ärende där någon enskild är part, i likhet med vad somstadgas i 7 § förvaltningslagen, skall handläggas så enkelt, snabbt och billigtsom möjligt utan att säkerheten eftersätts. I motiven till bestämmelsen beto-nas att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna avgör sina ärendenså enkelt och snabbt som möjligt. framhålls att dessa synpunkterinte får överdrivas så att de kommer i konflikt med rimliga krav på nog-grannhet m.m. (prop. 1985/86:90 s. 24).Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag om ny förvaltningslagbehandlades frågan om tidsfrister i ärendehandläggningen ingående medanledning av ett flertal motioner. KU 1985/86:21s. 9 f.) uttalade följande.Detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndig-heterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt storaärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara för-frågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommerdubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det ärdock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drarut . Att i ovisshet behöva gå och vänta på ett myndig-hetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för enpersons ekonomi eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet ochpersonligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte enren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människansrättssäkerhet.Regeringens beslut m.m.Vägverket fastställde i beslut arbetsplaner för omläggningav väg 297 , delen Östra Tandö-Bu, m.m., samt indragning avväg. Enligt var en omläggning av vägen motiverad av trafiksäker-hets-, framkomlighets- och miljöskäl. Vid en avvägning mellan motståenderiksintressen fann att vägen på lämpligaste sätt främjade en lång-siktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Al-ternativet att förbättra den befintliga vägen hade förkastats, eftersom denlösningen skulle medföra orimliga intrång i befintlig bebyggelse. Vägverketansåg att den i arbetsplanerna föreslagna vägomläggningen och vägombygg-naden tillgodosåg ändamålet med vägen med minsta intrång och olägenhetutan oskälig kostnad.I beslutet angavs att handläggningen dragit ut , eftersom väghåll-ningsmyndigheten försökt att i möjligaste mån tillmötesgå olika önskemålfrån den berörda befolkningen samt myndigheter.Vägverkets beslut överklagades till regeringen av två markägare som bl.a.anförde att utredningen var bristfällig liksom informationen till berördamarkägare och att en alternativ sträckning borde utredas bättre.Den 23 september 1999 beslutade regeringen, bilaga A 2.1.2, att upphävaVägverkets beslut och överlämna ärendet till verket för ny behandling. Somskäl anfördes att regeringen ansåg att det i arbetsplanen föreslagna arbets-projektet skulle innebära en skada på berörda riksintressen som inte uppväg-des av nyttan med att lägga vägen i den föreslagna sträckningen. Regeringenfann vidare att alternativet med ombyggnad av befintlig väg inte studeratstillräckligt utförligt. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att ar-betsplanen inte uppfyllde väglagens krav på minsta olägenhet utan oskäligkostnad.Promemoria från RegeringskanslietUtskottet har i en skrivelse till begärt ett yttrande överanmälningen och att få ta del av handlingarna i ärendet.Regeringskansliet har översänt akt i ärendet och eninom upprättad promemoria, bila-ga A 2.1.3. Av promemorian framgår bl.a. följande. Ärendet inkom tillKommunikationsdepartementet . Det överfördes till Nä-ringsdepartementet /99. hade yttrat sig i ärendetden . /99 pågick samråd i ärendetinom . Arbetsplaneområdet besiktades avföreträdare för , och Miljödepar-tementet. Även representanter för , och kommunensamt de klagande var närvarande vid besiktningen. Det konstaterades attbeslutsunderlaget borde kompletteras. anmodades den 21 maj1999 bl.a. att tydligare förklara varför de berörda riksintressena inte hadebedömts bli påtagligt skadade av den planerade vägomläggningen och attnoggrant redovisa ett alternativ innebärande ombyggnad av befintlig väg. Ettyttrande från inkom . Klagandena gavs tillfälleatt inkomma med ytterligare skrivelser. Den 23september 1999 beslutade regeringen att upphäva beslut ochöverlämna ärendet till verket för ny behandling.I promemorian anges vidare att det är en huvudlinje i praxis när en arbets-plan för allmän väg överklagas att det överklagade beslutet, dvs. planen,skall behandlas som en helhet. Prövningens omfång är beroende inte bara avvilket yrkande som den klagande har utan också av vilket beslut som över-klagas. Önskemål och argument som en enskild klagande för fram vägssamman med alla andra - enskilda och allmänna - intressen i ärendet. Omregeringen vid sin sammanvägning kommer fram till att planen behöverändras eller kompletteras i något avseende, anger regeringen detta i sitt be-slut. Normalt mynnar beslutet då ut i att regeringen upphäver hela planen ochöverlämnar ärendet till för ny behandling, vilket generellt sett gerverket större inflytande än om regeringen satte en ny plan i den upphävdasställe.Av promemorian framgår att en arbetsplan för byggande av väg ofta ärmycket omfattande och består av en mängd olika delar. Trots detta är det inteovanligt att det framkommer behov av att inhämta kompletteringar ellerklarlägganden. I det nu aktuella ärendet krävdes det kompletteringar av . Likaså var åtskilliga kontakter med andra berörda departement nöd-vändiga. Avslutningsvis anförs att handläggningstiden - och tvåmånader - i detta komplicerade och kontroversiella ärende med tanke påomständigheterna inte har varit alltför lång.Tidigare uttalanden avseende handläggningstiderVid 1998/granskade utskottet regeringsärenden som innefat-tade myndighetsutövning mot enskilda vilka handlagts inom Miljödeparte-mentet. Det rörde sig i allmänhet om ärenden som var både omfattande ochbetydelsefulla. Utskottet noterade att det hade förflutit ganskalång tid mellan underinstansens beslut och regeringens slutliga avgörande.Omkring tycktes vara vanligt. Någon kritik med anledning av tidsåt-gången ansåg sig utskottet inte ha grund för att uttala. Däremot borde, mena-de utskottet, den fortsatta utvecklingen i fråga om tidsåtgången i förvalt-ningsärenden hos bevakas noga, i första hand inomdepartementet självt (bet. 1998/99:KU10 s. 64).Det kan i sammanhanget nämnas att i ett beslut den19 kritiserade handläggande tjänsteman för den långa hand-läggningstiden - - i ett ärende hos om faststäl-lande av stadsplan (redog. 1991/92:1 s. 391).Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att regeringens beslut står i överensstämmelse medförvaltningsrättsliga principer. I övrigt föranleder granskningen inte någotuttalande från utskottets sida.2.2 Diarieföringen av en handling i NäringsdepartementetÄrendetI en anmälan bilaga A 2.2.1 har begärts att utskottet granskar Näringsdepar-tementets hantering av offentlighetsprincipen. Enligt anmälan har Närings-departementet först diariefört ett brev frånEU-kommissionen till statssekreteraren har i PM bilaga 2.2.2förklarat att han mottog ett brev från generaldirektö-ren Landaburu vid dåvarande GD XVI. Originalhand-lingen kom på avvägar och registrerades först då en journalistfrån kontaktade honom om skrivelsen.Gällande reglerSvensk rättskipning och förvaltning präglas av offentlighetsprin-cipen som bl.a. innebär att allmänheten i enlighet med bestämmelserna i2 kap. tryckfrihetsförordningen har rätt att ta del av myndigheternas hand-lingar.Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller att när allmän hand-ling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingenregist- reras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringabetydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, förvilka sekre- tess inte gäller, får dock registrering underlåtas omhandlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas omhandling har kommit in eller upprättats. Bestämmelsernas syfte är attgarantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Föratt offentlighetsprincipen praktiskt sett skall kunna fungera på det sättsom är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt attmyndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vartfall så ordnade att det går att konstatera vilka allmän- na handlingar somfinns.Enligt 49 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskans-liet skall det för registrering av allmänna handlingar i varje departementfinnas ett eller flera diarier som förs med hjälp av automatisk databehand-ling.Expeditionschefen har tillsyn över diarieföringen. I Statsrådsberedningenhar rättschefen denna uppgift. Vid och i Regerings-kansliets förvaltningsavdelning ansvarar den tjänsteman för tillsynen sombestäms i en arbetsordning.I Statsrådsberedningens PM 1982:3 Registreringen av allmänna handlingari , senast reviderad , ges upplysningar ochråd om registreringen av allmänna handlingar. Bland annat sägs att det för attden lagstadgade registreringen skall kunna fullgöras är nödvändigt att all-männa handlingar som kommer direkt till något statsråd eller någon tjänste-man överlämnas till den registrerande tjänstemannen i alla defall där registrering skall ske. Handlingen bör därvid vara försedd med enav mottagaren signerad uppgift om vilken dag han tog emot handlingen.Vidare sägs i promemorian att det är viktigt att en inkommen handling somär adres- serad till viss tjänsteman blir registrerad möjligt ochinte blir liggande på grund av att tjänstemannen för tillfället inte ärtillgänglig.Promemoria från RegeringskanslietUtskottet har genom en skrivelse till begärt en redogörelseför varför brevet från inte registrerades tidigare och vilkarutiner som finns i för att motverka fördröjning av denlagstadgade registreringen. Som svar har överlämnats den förut omtaladepromemorian av bilaga A 2.2.2. I promemorian harLars förklarat att hans sekreterare i enlighet med gällande rutinerkopierade brevet från när det kom in i början av augusti1999 och skickade originalet till sakenheten för granskning och vidarebe-fordran till registratorn. Originalhandlingen kom av någon anledning påavvägar och blev därför aldrig registrerad. Först efter det att han i oktober1999 kontaktats av en journalist om handlingen visade det sig attoriginalet aldrig nått sakenheten. Det har inte gått att reda ut varföroriginalhandlingen försvann. Den kopia sekreteraren behållit fanns i enpärm där vidarebeford- rade handlingar hålls ordnade. Kopian registreradesdå i stället för originalet.Enligt tillämpas gällande regler för registrering av allmännahandlingar självfallet av . Handlingar som tas emotdirekt av någon företrädare för departementet lämnas regelmässigt till regi-stratorn för omgående registrering. Ordningen att handlingen skickas tillregistratorn via ansvarig sakenhet hade tidigare fungerat väl, men för attytterligare minska riskerna för att något liknande skulle inträffa i framtidenbrukar numera skicka handlingen direkt till registratorn.Lars framhåller att det inträffade är ett olycksfall i arbetet. Själv-fallet har varken han eller någon annan tjänsteman haft avsikten att underlåtaregistrering i syfte att försvåra en granskning av departementets verksamhet.Utskottets bedömningUtskottet vill understryka vikten av att registrering av allmännahandlingar sker enligt gällande regler. Granskningen visar inte annat änatt den försena- de registeringen i det nu granskade fallet kan ses somett olycksfall i arbetet. Något ytterligare uttalande från utskottets sidaär inte påkallat.2.3 Beredningen av propositionen om upphovsrätten ochoffentlighetsprincipenÄrendetI en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall granska den bered-ningsprocess som föregått proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten ochoffentlighetsprincipen, bilaga A 2.3.1. Enligt anmälaren måste det betraktassom anmärkningsvärt att regeringen föregriper en offentlig utredning ochdärigenom också försvårar den offentliga debatt som rimligen bör föregåbeslut av denna dignitet.BakgrundEnligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall vid beredningen av regerings-ärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myn-digheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslut-ningar och enskilda att yttra sig.Regeringen föreslog i proposition 1999/2000:35 Upphovsrätten och offent-lighetsprincipen att en ny sekretessbestämmelse skulle införas till skydd föruppgifter i vissa upphovsrättsligt skyddade verk som inkommit till en myn-dighet. Av propositionen framgår bl.a. följande under rubriken ochdess beredning.I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs att varje svenskmedborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidigupplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt utgör enviktig del av den svenska offentlighetsprincipen. Enligt nuvarande reglerskall en allmän handling tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningenoavsett om den är upphovs- rättsligt skyddad eller inte. Under senare tidhar det uppmärksammats att rätten att ta del av allmänna handlingar användsendast i syfte att mot upp- hovsmannens vilja framställa exemplar av ochsprida upphovsrättsligt skyd- dade verk till alllmänheten. Detta kanmedföra betydande skada för upphovs- rättsmannen, särskilt om verket intetidigare offentliggjorts.Sverige är genom sin anslutning till (, WTO) bundet av det internationella avtalet om handels-relaterade aspekter av immaterialrätter ). en allmän förpliktelse att tillämpa de bestämmelser om upphovsrättsligtskydd som finns i för skydd av litterära och konstnärligaverk samt en bestämmelse som anger under vilka förutsättningar medlems-länderna får tillåta nyttjanden som medför inskränkningar eller undantag idet upphovsrättsliga skyddet. Med anledning av att offentlighetsprincipenkan användas för att kopiera och sprida upphovsrättsligt skyddade verk sominte tidigare offentliggjorts har bl.a. ifrågasatt om Sverigemed nuvarande lagstiftning uppfyller och TRIP:s-avtalet.Mot den angivna bakgrunden utarbetades i vintern1998/99 departementspromemorian Några frågor om förhållandet mellanupphovsrätten och offentlighetsprincipen Ds 1999:7. I promemorian före-slogs en begränsning av tillhandahållandet av upphovsrättsligt skyddade verksom ingår i allmänna handlingar och beträffande vilka det finns anledning attanta att de har kommit in till en myndighet utan upphovsmannens samtyckeoch utan att tidigare ha offentliggjorts. Förslaget innebär att ett sådant verkskall tillhandahållas endast om det står klart att det kan ske utan skada förupphovsmannen. I promemorian diskuteras om begränsningen i handlingsof-fentligheten skall införas genom en bestämmelse i upphovsrättslagen ellergenom en sekretessbestämmelse. Förslaget i promemorian är att regleringenplaceras i upphovsrättslagen. Till stöd för att införa begränsningen i vanliglag åberopas i promemorian bestämmelsen i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförord-ningen. Enligt den tolkning som redovisas i promemorian är innebörden av 1kap. 8 § tryckfrihetsförordningen att rätten att ta del av allmänna handlingarinte har något egentligt grundlagsskydd när det gäller handlingar som om-fattas av upphovsrätt.Promemorian har remissbehandlats. På grundval av promemorians förslaglade regeringen i en lagrådsremiss fram förslag till reglerom ett undantag från handlingsoffentligheten såvitt gäller tidigare inte of-fentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk som kommit in till en myndig-het utan upphovsmannens samtycke.Lagrådet avstyrkte lagförslagen med motiveringen att de stred mot regle-ringen i 2 kap. TF och att bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF inte föranledde an-nan bedömning.Promemorians förslag omarbetades därefter till ett förslag, enligt vilketvissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till enmyndighet utan upphovsrättsinnehavarens samtycke skall omfattas av sekre-tess. För att bredda beredningsunderlaget tillställdes omkring en tredjedel avde remissinstanser som tidigare yttrat sig över promemorians förslag ettutkast till lagrådsremiss avseende detta förslag.Lagrådets yttrande inhämtades över regeringens nya förslag. I den aktuellapropositionen lade regeringen fram förslag till en ny sekretessregel avseendevissa uppgifter i tidigare inte offentliggjorda verk som kommit in till enmyndighet utan upphovsrättshavarens samtycke. Regeringen anför bl.a.(s. 19 f.).Några remissinstanser har emellertid ansett att man i stället bör avvaktanärmare utredning från Offentlighets- och sekretesskommittén. I kommitténsuppdrag ingår, förutom att göra en översyn av bestämmelserna om allmännahandlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprin-cipens tillämpning i IT-samhället, att undersöka om det i något fall finns ettbehov av att öka möjligheterna att inte tillhandahålla en allmän handling somomfattas av upphovsrätt eller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen.Kommittén har sålunda att mer allmänt se över förhållandet mellan upphovs-rätten och offentlighetsprincipen.Förenta staterna har ifrågasatt om med nuvarande lagregleringuppfyller och . Om kommitténs utredningskulle avvaktas hamnar med all sannolikhet i ett internationellttvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i hand-lingsoffentligheten som ett sådant medför. Med hänsyn härtill och till att detär angeläget att komma till rätta med den brist i skyddet för inte offentlig-gjorda verk som hanteringen av det s.k. scientologimaterialet tydliggjort, börhandlingsoffentligheten för vissa inte offentliggjorda verk begränsas redannu. Lagrådet har ansett att den föreslagna regleringen bör utgöra en proviso-risk lösning och att det är angeläget att en mera långsiktig och heltäckandelösning på problemet söks. Regeringen instämmer i denna uppfattning. Detfortsatta arbetet med att söka den lämpligaste lösningen ryms inom Offent-lighets- och sekretesskommitténs uppdrag. Arbetet bör lämpligen utföras avkommittén.Promemoria från RegeringskanslietRegeringskansliet har på utskottets begäran översänt en inom Justitiedepar-tementet upprättad promemoria i ärendet, bilaga A 2.3.2. I promemoriananförs följande.Den 16 april 1998 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgiftatt göra en översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentligheti syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället (Offentlighets- och sekretesskommittén). I kommitténs uppdragingår att undersöka om det i något fall finns ett behov av att öka möjligheter-na att inte tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätteller någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen (dir. 1998:32).Anmälaren ifrågasätter åtgärd att, trots beslutet atttillkalla Offentlighets- och sekretesskommittén, internt fortsätta bereda frå-gan om en begränsning i vissa fall i rätten att ta del av allmänna handlingarsom omfattas av upphovsrätt.I regeringens uppgift att styra riket ingår att genom propositioner avge lag-förslag till . Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer att ett beslut omen proposition förutsätter att behövliga upplysningar och yttranden inhämtasfrån berörda myndigheter. Vidare skall sammanslutningar och enskilda halämnats tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs. Dessutom bör imånga fall yttrande från Lagrådet ha inhämtats. Några andra krav uppställsinte i regeringsformen när det gäller frågan om hur ett lagförslag skall bere-das.Det ankommer alltså på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedri-vas som anses behövlig som grundval för förslag som läggs fram för riksda-gen. Det är regeringen som avgör om en utredning skall ske genom en sär-skild kommitté, anförtros åt annan från departementet fristående utrednings-man eller genomföras på annat lämpligt sätt. Att regeringen har givit ensärskild kommitté ett visst uppdrag hindrar inte att regeringen, på det sättsom skett i detta fall, i annan form med förtur behandlar en viss fråga somligger inom kommittéuppdraget. Regeringen har ett ansvar för och en skyl-dighet att bevaka intressen och vidta nödvändiga åtgärder för attskydda dessa.I propositionen har utförligt redovisats skälen för att inte avvakta Offent-lighets- och sekretesskommitténs arbete. Det kan tilläggas att det efter kon-takter med företrädare för inte fannsnågon tvekan om att skulle hamna i ett internationellttvistlösnings- förfarande om avvaktade kommitténs kommandeutredning av frå- gan. Regeringen bedömde riskerna med etttvistlösningsförfarande som så stora att detta inte var ett tänkbartalternativ, varför det blev nödvändigt att behandla frågan separat.Det bör påpekas att åtgärden att behandla frågan i en departementsprome-moria inte på något sätt inneburit ett avsteg från det allmänna kravet påbe- redning av regeringsärenden. Departementspromemorian 1999:7 Någrafrågor om förhållandet mellan upphovsrätten och offentlighetsprincipenskickades ut på sedvanlig remiss till ett stort antal remissinstanser.Yttranden inkom från ett trettiotal instanser. När förslaget efter denförsta lagrådsföre- dragningen måste arbetas om till en sekretessregel (ettalternativ som hade diskuterats i promemorian) skickades ett omarbetatförslag ut för komplette- rande synpunkter till ett tiotal remissinstanser.Samtliga inkom med yttran- den. Frågan har även i hög grad uppmärksammats iden allmänna debatten. Det är svårt att se på vilket sätt debatten skulleha försvårats genom att för- slaget lagts fram separat. Snarare tordedebatten ha gynnats av att frågan blivit tidigt belyst och diskuterad.För övrigt bör framhållas att Offentlighets- och sekretesskommittén, somäven betonas i propositionen, alltjämt har kvar sitt uppdrag. Det ankommersåledes på kommittén att söka den lämpligaste lösningen på det problem somregeringens förslag i proposition 1999/2000:35 partiellt och tillfälligtförsökt lösa.Utskottets bedömningEnligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredning av regeringsärendenbehövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar ochenskilda att yttra sig.Enligt utskottet framgår dels av regeringens proposition 1999/2000:35,dels av den inom upprättade promemorian att regering-en berett propositionen i överensstämmelse med regeringsformens krav.Skälen till att regeringen inte avvaktat resultatet av Offentlighets- och sek-retesskommitténs arbete har varit att bl.a. ifrågasatt omSverige, med den tidigare gällande lagstiftningen, uppfyllde Bernkonventio-nen och . Om kommitténs utredning skulle avvaktas skulleSverige, enligt regeringen, med all sannolikhet hamna i ett internationellttvistlösningsförfarande med de risker för mer omfattande ingrepp i hand-lingsoffentligheten som ett sådant skulle medföra. Enligt utskottet innebär ettuppdrag till en kommitté inte att regeringen är förhindrad att, om den finnerdet nödvändigt, efter vederbörlig beredning i annan ordning föreslå lagänd-ringar inom ett område som är föremål för kommitténs uppdrag.Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida.2.4 Beredningen av propositionen Det nya försvaretÄrendetI en anmälan till , bilaga A 2.4.1, har hemställts om attutskottet undersöker om beslutsunderlag till förslaget om försva-rets nedskärningar är tillförlitligt, dvs. om beredningstvånget enligt 7 kap.2 § regeringsformen är uppfyllt. Undersökningen bör enligt anmälaren gällasåväl rapporten grundorganisation för Försvarsmakten, på vilken propo-sitionen bygger, som själva propositionen, prop. 1999/2000:30.PropositionenI proposition 1999/2000:30 Det nya försvaret anfördes under rubriken innehåll bl.a. att propositionen var en uppföljning avdet inriktningsbeslut som fattade och innehöll förslagtill genomgripande förändringar av främst det militära försvaret. Regeringenföreslog ändringar i kraven på operativ förmåga hos Försvarsmakten.