bet · GO01KU10 · 2000-12-07 00:00:00 — I massmedierna framfördes kritik motEgon Bahrs inflytande på svenskt agerande. Utskottetframhöll att det i det aktuella skedet inte varfråga om ett konkret förslag till internationellöverenskommelse, internationella förhandlingar ellerdylikt som förelades de utländska regeringarna. Motden bakgrunden kunde inte någon kritik frånkonstitutionell synpunkt riktas mot handläggningen.I en reservation (m, c och fp) framfördes allvarligkritik mot handläggningen eftersom ingetregeringsbeslut förelåg, frågan inte tagits upp vidallmän beredning och anmäldes sent i granskade i betänkandet KU1983/84:30 (s. 29 f.) en skrivelse vari regeringenkritiserade för hans resa till iomedelbar anslutning till publiceringen den 26 april 1983.Skrivelsen hade formulerats efter allmän beredningden 25 och . Enligt utskottets mening kundefrån konstitutionella synpunkter inte någon erinranriktas mot regeringens uttalanden. Någon skyldighetatt ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. fannsinte. Det hade under skilda regeringar förekommitatt regeringen gjort uttalanden i ett stort antalfrågor utan att något formellt regeringsbeslutfattats. Det aktuella uttalandet uppfattades avutskottet som en politisk markering från regeringenssida av dess syn på det olämpliga i att en ledamotav i ett känsligtutrikespolitiskt läge i förhållande tillSovjetunionen i omedelbar anslutning tillkommissionens redovisning av sitt arbete deltog iett samtal med bl.a. den andra supermaktens militärasäkerhetstjänst. Granskningen föranledde därutöverinte något utskottets uttalande. I en reservation(m, c, och fp) anfördes att regeringsuttalandet varanmärkningsvärt från formella utgångspunkter. Tillexempel var det oklart om regeringen i sin helhetstod bakom uttalandet.Våren 1987 granskade utskottet handläggningen avvissa frågor inom (bet. KU1986/87:33 s. 64 f). En fråga gällde en non grata-förklaring av bl.a. fyra tjeckiska diplomater. SedanRikspolisstyrelsen aktualiserat saken beslöts efterföredragning av ärendet inför statsministern,justitieministern, utrikesministern ochförsvarsministern att fem av de sex då aktuellapersonerna skulle förklaras non grata. I ärendetredovisades en promemoria av Utrikesdepartementetsrättschef rubricerad Är frågor omutvisning av diplomater regeringsärenden? En av HansCorells slutsatser var att handläggningen av frågorom non grata-förklaring inte behövde betraktas somhandläggning av ärenden utan som ett inslag iregeringens s.k. faktiska handlande som inte krävdeett formellt beslutsfattande. Han framhöll dock attfrågan om gränsdragningen mellan förvaltningsärendenoch s.k. faktiskt handlande är komplicerad. Om manintog ståndpunkten att det inte var fråga omfaktiskt handlande kunde den slutsatsen dras att enändamålsenlig reglering borde åstadkommas genomförordningsbestämmelser om att ärenden av detaktuella slaget (det blev då fråga om ärenden istats- och förvaltningsrättslig bemärkelse) bordeföredras i regeringen. Utskottet uttalade att detsom framgick av rättschefens promemoria fanns skälsom talade för att hanteringen av non grata-frågorskulle ses som ett inslag i regeringens s.k.faktiska handlande och skäl som talade för attfrågorna borde behandlas som regeringsärenden.Enligt utskottet var det påkallat med en översyn ifråga om rutinerna för beslutsfattande ochdokumentation i såväl berörda ärenden som i andrafrågor inom verksamhetsområde.Våren 1989 tog utskottet till granskning upp fråganom handläggning av viseringsfrågor m.m. inomUtrikesdepartementet (bet. 1988/89:KU30 s. 22).Granskningen gav inte anledning till kritik motregeringens handläggning. Utskottet redovisadeuppgifter från om att enöversyn av regelsystemet inom Utrikesdepartementetpåbörjats . Reglerna om non-grata-förklaring skulle övervägas ytterligare. Sakenkomplicerades emellertid enligt av attstor försiktighet måste iakttas i regelgivningen såatt inte onödig byråkrati tillskapades.Svårigheterna att finna en klar gräns mellanfaktiskt handlande och handläggning avförvaltningsärenden var stor. I det kommanderegleringsarbetet blev det därför en huvuduppgiftatt finna en rimlig handläggningsordning somtillgodosåg kravet på att olika frågor handlades påett så rättssäkert och smidigt sätt som möjligt.Utskottet ansåg att det var värdefullt att översynensnart skulle vara avslutad. I påföljandegranskningsbetänkande (bet. 1989/90:KU30, s. 17)konstaterade utskottet att översynen nu var avslutadoch noterade som positivt att den nya regleringensyftade till att undanröja den tidigaretveksamheten. I förordningen (1982:1282) medinstruktion för hade införts enny bestämmelse, vari föreskrevs attUtrikesdepartementet beslutar i en rad angivnafrågor, bl.a. om non-grata-förklaring och ett sådantärende kunde hänskjutas till regeringens prövning.Genom den nya regleringen hade enligt enunderliggande promemoria från slagitsfast att ifrågavarande ärende skulle handläggas somförvaltningsärende hos Utrikesdepartementet.Våren 1991 granskade utskottet ett brev frånstatsminister till president isyfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30 s. 60f.). Utskottet framhöll att ett brev som detaktuella inte var att anse som regeringsärende i denmeningen att beslut i frågan måste fattas avregeringen samfällt. Som en följd därav fanns inteheller något formellt krav på gemensam beredning.Utrikesministern skulle dock hållas underrättad ienlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen. Så fickanses ha varit fallet.Promemoria från RegeringskanslietI en promemoria från besvarasvissa frågor som ställt.Promemorian finns som bilaga 5.1.Utskottet har bl.a. ställt frågan hur förhållandet att det -framför allt i utrikespolitiska frågor - kan behövasställningstagande av någon i regeringskretsenöverensstämmer med principen om regeringenskollektiva beslutsfattande.Frågan aktualiserar enligt promemorian kompliceradeöverväganden kring vad som faktiskt kan ansesreglerat i regeringsformen å ena sidan och vad somsnarare får anses vara konstitutionell praxis andrasidan. Var går i detta sammanhang gränsen mellanformella regeringsärenden som skall avgöras i vissordning, och s.k. faktiskt handlande?I promemorian hänvisas till att det enligt 1 kap. 6§ regeringsformen är regeringens uppgift att styrariket, varmed avses summan av de funktioner somtillkommer regeringen enligt regeringsformen ochandra författningar. Den styrande makten kan ocksåuppfattas som en restfunktion, först och främst iförhållande till funktioner.Uttalandet i grundlagspropositionen om attprincipen måste vara att alla frågor som anses krävaett ställningstagande från någon i regeringskretsenbehandlas som regeringsärenden kan, om det inteläses i sitt sammanhang, ge intryck av att allatyper av ställningstaganden från en statsministereller någon annan i regeringskretsen måste bliföremål för ett kollektivt beslutsfattande. En sådantolkning har dock enligt promemorian inget stöd iden politiska verkligheten och skulle av lättinsedda skäl få orimliga konsekvenser. Uttalandetskall i stället ses som ett led i en diskussion oms.k. kollektiv-ärenden och ensamärenden.Begreppet regeringsärenden har inte någotmateriellt innehåll. Vad som är ett regeringsärendei den mening som avses i 7 kap. 3 § regeringsformenmåste i första hand bestämmas formellt. Ett ärendesom hänskjuts till regeringen för avgörande är ettregeringsärende. Om regeringen fattar ett formelltbeslut i ett ärende är det enligt promemorianprincipen om kollektivt beslutsfattande som gäller.Det framhålls i regeringsformens förarbeten att detförhållandet att begreppet principiellt bestäms rentformellt emellertid inte innebär att de regler somavses i 7 kap. 3 § regeringsformen får urholkasgenom att viktiga frågor i större mängd delegerastill t.ex. departementschef. Frågor som typiskt settkräver ställningstagande av det organ som styr riketskall handläggas som regeringsärenden.I promemorian hänvisas vidare till uttalanden igrundlagspropositionen att regeringssammanträdena iregel torde bli av enbart formellt registrerandenatur. De sammanträden med regeringen vid vilkaöverläggning är avsedd att förekomma och därregeringsbesluten ofta fattas reellt behandlas intei regeringsformen. För dem kan, enligt uttalandena,termen allmän beredning användas.Kraven på kollektivt beslutsfattande gäller enligtpromemorian inte när regeringen och dess medlemmarvid sidan av regeringsformens bestämmelser om detformella beslutsfattandet agerar rent politisktgenom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar,interpellationsvar o.dyl. I promemorian hänvisastill att konstaterat (SOU1985:40 s. 95) att ett uttalande av ett statsråd ien viss fråga förutsätts ge uttryck föruppfattningar som omfattas av hela regeringskretsen.Uttalandet är inte ett uttryck endast av hans ellerhennes personliga uppfattning. Något krav på attfölja regeringsformens regler om avgörande iregeringsärenden finns inte vid sådana uttalanden.Bara när det är fråga om att fatta formella beslut,dvs. främst att framträda i regeringenskonstitutionella roll som det organ som styr riketeller som högsta förvaltningsmyndighet måsteregeringsformens regler om avgörande avregeringsärenden följas. Promemorian hänvisar ocksåtill att uttalande våren1984 om att det inte fanns någon skyldighet förregeringen att ta upp frågan i regeringsprotokolle.d. och att det under skilda regeringar förekommitatt regeringen gjort uttalanden i ett stort antalfrågor utan att något formellt regeringsbeslutfattats. Det granskade uttalandet uppfattades avutskottet som en politisk markering från regeringenssida.I promemorian hänvisas vidare till att man ur 10kap. regeringsformen kan utläsa att regeringen haromfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken.Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. 6 §regeringsformen om underrättelser tillUtrikesnämnden omfattar inte bara sådana ärenden somär förmål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 §regeringsformen utan också andra frågor därregeringen vill politiskt förankra en planeradhandlingslinje utan att för den skull fatta ettformellt beslut. I promemorian anges att man måstehålla i minnet att ett utrikespolitiskt agerandemåste kunna komma till uttryck på många olika sätt.Statsråden har att verka i en internationell miljödär de måste agera snabbt. Uttalanden som görs avett statsråd om olika utrikespolitiska förhållandenhar ofta formen av tillkännagivanden för politiskasyften. Dessa bör kunna jämföras medinterpellationsvar etc. som ju har verkan somregeringens ställningstaganden utan att formellabeslut fattas.De beslut där det kan finnas inslag avutrikespolitiska överväganden och som behandlas somregeringsärenden är för deltypiskt sett bl.a. ingående av internationellaöverenskommelser inkluderande även godkännandeninför EU-beslut om gemensamma åtgärder och andrarådsbeslut inom den s.k. andra pelaren, ärenden ominternationellt utvecklingssamarbete, erkännande avstater, väckande av talan eller interventioner i och förstainstansrätten, utsändande avvalövervakare och miltärobservatörer, instruktionervid vissa typer av förhandlingar samt vissanomineringar m.m. inom EU.Att ingående av internationella överenskommelserförutsätter regeringsbeslut är enligt promemorianuppenbart med hänsyn till bestämmelsen i 10 kap. 1 §regeringsformen om att överenskommelse med annanstat eller mellanfolklig organisation ingås avregeringen. Det handlar här om i folkrättslig meningbindande beslut.Med bindande internationell överenskommelse förståsen mängd olika typer av avtal som kan ha olika namn,t.ex. traktater, konventioner, stadgor, akter,pakter, protokoll, deklarationer ochskriftväxlingar. Vanligen avses en överenskommelse iskriftlig form, en traktat i den mening som avses iWienkonventionen om traktaträtten. Även en muntligöverenskommelse är emellertid folkrättsligt riktig.Den enda förutsättningen är att överenskommelsenträffas av behöriga företrädare för staterna såsomförbindande överenskommelse. Det är denmanifesterade viljan att bli bunden som äravgörande.Som ensidiga rättshandlingar betraktas i folkrättenen rad olika företeelser i statslivet. Gemensamt fördem är att de är ägnade att ändra eller påverkabestående rättslägen. De uppfattas som bindande inågon form. Erkännande av en stat räknas också tillkategorin ensidiga rättshandlingar. Andra exempel pårättshandlingar är formella beslut om intervention iexempelvis och beslut om utsändande avvalövervakare.De ensidiga rättshandlingarna skiljer sigprincipiellt från sådana uttalanden av innehavarenav "treaty making power" som måste uppfattas endastsom tillkännagivanden av önskemål, uppfattningareller politiska syften i allmänhet. Sådanatillkännagivanden är inte förbindande. Det gällerockså motsvarande uttalanden av flera maktersamtidigt, t.ex. vid eller efter förhandlingar.Många utrikespolitiska ställningstaganden som görsav företrädare för regeringen kan knappast ses somförbindande och blir inte heller i praxis föremålför regeringsbeslut.Regeringsbeslut fattas i fråga om vissainstruktioner till förhandlingsdelegationer, menpraxis varierar enligt promemorian beroende påvilken instruktion det är fråga om. Den allmännainstruktionen till ombuden vid FN:sgeneralförsamling har länge ansetts vara av sådanvikt att den fastställs i ett särskiltregeringsbeslut. Detsamma har gällt instruktionerinför UNCTAD-möten. Andra typer av instruktionertill beskickningar och delegationer har i allmänhetinte formen av regeringsbeslut.I promemorian hänvisas till konstitutionsutskottetsgranskningsärende om en non grata-förklaring. I det sammanhanget hade dåvaranderättschefen framhållit att en non grata-förklaring inte skiljer sig till sin natur mycketfrån andra fall då en beskickningschef kallas tilldepartementet för att ta del av synpunkter,påpekanden eller anmodanden som departementet önskarframföra till beskickningschefen. Denna ordningföljer långvarig tradition. Att man i detsammanhanget använder formuleringar som innefattaratt regeringen uttalar en viss mening är fulltnaturligt och i överensstämmelse med internationellpraxis och har ingen förvaltningsrättslig betydelse.Hanteringen av frågorna borde enligt ses soms.k. faktiskt handlande inom ramen för mångårigakontakter mellan ochbeskickningarna i . Paralleller kunde ocksådras med de instruktioner som sänds frånUtrikesdepartementet och som riktade sig tillbeskickningschefer, delegationschefer eller svenskaledamöter i internationella organ. Genom sådanainstruktioner bestäms t.ex. att någon skall hållaett anförande i ett internationellt organ på densvenska regeringens vägnar. I många fall uttalar sigockså dessa personer i olika sammanhang på ettsådant sätt att det framstår att regeringen stårbakom uttalandena. Det skulle leda till orimligakonsekvenser om varje sådan instruktion skullebehöva fastställas genom regeringsbeslut.I cirkulärsamling för handläggningen av EU-frågor(UD PM 1999:1-8 ) framhålls att statsministern hardet övergripande politiska samordningsansvaret förEU-frågorna. Statsministern och utrikesministernföreträder vid och de möteni övrigt som statsministern bestämmer. Vidareframhålls att det enligt regeringsformen ärregeringen som ingår överenskommelser med andrastater eller mellanstatliga organisationer. Det ärockså regeringen som företräder i sådanasammanhang enligt bestämmelserna i regeringsformenom att regeringen styr riket. Instruktioner tillsvenska förhandlare har oftast formen av riktlinjerfrån det ansvariga statsrådet eller sakansvarigadepartementet men kan också vara regeringsbeslut.Sådana instruktioner skall alltid beredas gemensamt.I vissa fall krävs det att regeringen fattar besluteller att andra internrättsliga åtgärder vidtas föreett ställningstagande eller ett beslut inom EU.Exempel på sådana ställningstaganden eller beslutinom EU som skall ha föregåtts av beslut iregeringen är internationella överenskommelser iform av en gemensam åtgärd enligt artikel 14 iUnionsfördraget. En sådan åtgärd kan t.ex. avseinternationella sanktioner. Här nämns också de s.k.rambesluten i Unionsfördraget på tredje pelarensområde, s.k. blandade avtal i vilka ävenmedlemsstaterna är parter, samt beslut om attnominera eller utse domare ellergeneraladvokat i EG-domstolen.I promemorian framhålls att utrikesdeklarationerna,som traditionellt anger regeringens inställning i enrad olika utrikespolitiska frågor och är föremål förgemensam beredning och delning, inte antas avregeringen som ett formellt beslut vidregeringssammanträden.När det gäller utvecklingen under de senastedecennierna konstateras i promemorian attställningstaganden från enskilda statsråds sidavarit vanliga i frågor där haft en särskildutrikespolitisk profil, t.ex. om ochsituationen i . Också de sedan längeåterkommande kommunikéerna från de nordiskaministerrådsmötena nämns. I dessa görutrikesministern som enskilt statsråd tillsammansmed sina nordiska kolleger ställningstaganden i enrad aktuella utrikespolitiska frågor.I promemorian anges avslutningsvis att det när detgäller effekterna av EU- medlemskapet är rimligt attanta att medlemskapet har medfört attställningstaganden i internationella ochmellanstatliga - och även överstatliga -frågor från enskilda statsråds sida inom sinarespektive politikområden förekommer i störreutsträckning än tidigare.Utskottets bedömningSom anförts i promemorian från Regeringskanslietaktualiserar granskningsfrågan kompliceradeöverväganden kring vad som faktiskt kan ansesreglerat i regeringsformen å ena sidan och vad somsnarare får anses vara konstitutionell praxis åandra sidan.Enligt utskottets mening kräver slutsatser iärendet ytterligare överväganden baserade på ettbredare underlag. Utskottet avser att under våren2001 fortsätta den nu inledda granskningen.6 Regeringens behandling avriksdagens skrivelserInledningSedan år 1961 lämnar regeringen en redogörelse tillriksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagitmed anledning av olika beslut.Redogörelsen är knuten till de skrivelser i vilkariksdagen meddelar regeringen sina beslut.Årets redogörelseInom har upprättats en nyredogörelse för behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen, regeringens skrivelse1999/2000:75. Den nu aktuella redogörelsen avserhuvudsakligen sådana åtgärder som vidtagits undertiden 1999. För attunderlätta riksdagsutskottens möjligheter att vidsitt utvärderings- och uppföljningsarbete få en såaktuell bild som möjligt har redovisningen fåttomfatta även vissa regeringsbeslut från tiden efterden egentliga redovisningsperiodens utgång. Dettaförfarande har använts om riksdagsskrivelsernadärigenom har kunnat rapporteras som slutbehandlade.Redovisningen omfattar 381 riksdagsskrivelserställda till regeringen, varav 116 avgetts underriksmötet /2000, 144 under /99, 51under /98 och 70 under tidigareriksmöten.Konstitutionsutskottets granskningKonstitutionsutskottet har anmodat övriga utskottatt yttra sig över regeringens skrivelse i de delarsom har samband med respektive utskottsberedningsområde. Yttranden har inkommit frånfinansutskottet, skatteutskottet, lagutskottet,socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, miljö-och jordbruksutskottet, arbetsmarknadsutskottet ochbostadsutskottet, se bilagorna 6.1-6.8. har inte haft något att erinra motregeringens redogörelse.Konstitutionsutskottet får inledningsvis för egendel anföra följande. Redogörelsen omfattar 33riksdagsskrivelser om beslut på grundval avbetänkanden av . Enligtregeringens redogörelse var tolv av dessa inteslutbehandlade när redogörelsen avlämnades, av dessaär två äldre än och fyra härrör /98.Den äldsta inte slutbehandlade skrivelsen,1994/95:243, handlar om åtgärder motvåldsskildringar m.m. gav,med anledning av ett tiotal motioner ombiografcensur m.m., regeringen till känna att deämnen som togs upp i motionerna borde kunna bliföremål för en samlad analys och bedömning iregeringens brett upplagda arbete mot våldet isamhället. utfärdade regeringenen lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)som antagit. Lagändringen innebär bl.a.att TV-program med ingående våldsskildringar ellermed pornografiska bilder skall föregås av envarningssignal. beslutaderegeringen tilläggsdirektiv till Rådet mot skadligavåldsskildringar. Rådet har fått i uppdrag att bl.a.informera industrin för audiovisuella tjänster ochinformationstjänster om innehållet i EU-rekommendationen (98/560/EG) om skydd av minderårigaoch den mänskliga värdigheten. Rådet skall följabranschernas självreglerande arbete med dessa frågoroch fungera som stöd och samtalspartner ombranscherna så önskar. Enligt vadkonstitutionsutskottet inhämtat frånKulturdepartementet sker en översynav censurkriteriet "förråande" i granskningslagen.Översynen skall vara färdig den 30 november 2000.Riksdagsskrivelse 1996/97:171 om kommunalakompetensfrågor gäller ett tillkännagivande tillriksdagen beträffande utvidgning avförsöksverksamhet med näringsverksamhet(mom. 2). Utredningen om utvidgad affärsverksamhetmed uppdragsverksamhet överlämnade iseptember 1998 betänkandet Kommunaluppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119). Utredningenkonstaterade att det saknas förutsättningar att,inom ramen för en försöksverksamhet, vidga denkommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhetinom ett eller flera särskilt avgränsadeverksamhetsområden. Regeringen beslutade den 25februari 1999 att tillkalla en särskild utredare föratt göra en uppföljning och utvärdering av denpågående försöksverksamheten. Utredningen omutvärdering av den kommunala uppdragsverksamheteninom kollektivtrafiken överlämnade i oktober 1999betänkandet uppdragsverksamhet inomkollektivtrafiken - utvärdering avförsöksverksamheten (SOU 1999:118). Utredningenanför att försökslagstiftningen varken bör förlängaseller permanentas. Betänkandet har remissbehandlats.Regeringen avser, enligt vad utskottet inhämtat frånJustitiedepartementet, att återkomma till riksdagensenast under våren 2001.Riksdagsskrivelse 1997/98:94 med anledning avbudgetpropositionen gäller fyratillkännagivanden till regeringen. Mom. 18 gällervad utskottet anfört beträffandekvalifikationsgränsen för driftsstöd. Frågan harenligt regeringen behandlats i en PM (Ku1999/1913/Me) med förslag om ändringar ipresstödsförordningen. I budgetpropositionen för år2000 lämnade regeringen ett förslag om en mildradtröskeleffekt för lågfrekventa tidningar. Enligtregeringen får momentet därigenom anses varafärdigbehandlat. Mom. 19 gäller ett tillkännagivandeom provexemplar. Frågan har behandlats i enpromemoria från . Ipromemorian drogs slutsatsen att det inte fannstillräckliga skäl för en förändring av nuvarandepraxis beträffande gratisutdelning. Mot bakgrundhärav anser regeringen, i budgetpropositionen för år2001, att det inte finns skäl att föreslå förändraderegler i detta avseende. Mom. 21 gäller etttillkännagivande om begränsat driftsstöd. Regeringengav i uppdrag attse över fördelningen av det begränsade driftsstödet.Presstödsnämnden lämnade en rapport tillregeringen med anledning av uppdraget. Nämndenanser, enligt rapporten, det vara tveksamt attbehålla det begränsade driftsstödet på medandet finns skäl att ge fortsatt stöd till tidningarnapå övriga orter. Regeringen finner, enligtbudgetpropositionen för , inte tillräckligaskäl för att genomföra några förändringar medanledning av rapporten. Mom. 23 gäller etttillkännagivande om samdistribution avendagarstidningar. Regeringen gav i september 1999Presstödsnämnden i uppdrag att utredadistributionssituationen för tidningar medendagsutgivning. lämnade i april2000 en rapport till regeringen med anledning avdetta uppdrag. Regeringen föreslår ibudgetpropositionen för attendagstidningarna ges rätt att ingå isamdistributionen till lika pris somflerdagstidningarna.Riksdagsskrivelse 1997/98:214 gäller etttillkännagivande beträffande Statens biografbyrå.Framställningen i en film eller ett videogram skallvara granskad och godkänd av Statens biografbyråinnan den får visas vid allmän sammankomst elleroffentlig tillställning. Biografbyrån skall enligtlagen om granskning och kontroll av filmer ochvideogram endast bevara sådana delar av enframställning som inte godkänts.