bet · GO01FiU9 · 2000-10-26 00:00:00 — Vissa kommunalekonomiska frågor (prop.1999/2000:115)FiU9 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningDen överlämnade regeringen tillriksdagen proposition 1999/2000:115 Vissakommunalekonomiska frågor. I propositionen föreslårregeringen förändringar i kommunallagen, lagen omkommunal redovisning och inkomstutjämningssystemetför kommuner och landsting. Regeringen föreslårockså inrättandet av två statsbidrag till kommunermed höga kostnader för insatser enligt lagen(1993:387) om stöd och service till vissafunktionshindrade (LSS).Fyra motioner, 1999/2000:Fi54-Fi57, som har väcksmed anledning av propositionen behandlas ibetänkandet. Några av yrkandena i följdmotionerna,Fi54 (m) yrkandena 2, 3 och 4, Fi55 (kd) yrkandena3, 4 och 5, Fi56 (fp) yrkandena 7 och 8 samt Fi57(c) yrkande 4, avser kommunkontosystemet ellerfrågan om konkurrensneutraliteten inom tandvården.Eftersom regeringen inte lämnar några förslag inomdessa områden i den aktuella propositionen ochliknande motionsyrkanden även väckts under denallmänna motionstiden, avser utskottet att behandlayrkandena samlat i betänkande 2000/01:FiU3 Allmännabidrag till kommuner. I betänkandet behandlar utskottet förslagen iproposition 1999/2000:115 Vissa kommunalekonomiskafrågor samt fyra motioner som väckts med anledningav propositionen.Förändringar i kommunallagenRegeringen föreslår en ändring i kommunallagen(1991:900), som innebär att regeln om god ekonomiskhushållning även skall omfatta kommunala företag.Utskottet tillstyrker regeringens förslag.Förändringar i lagen om redovisningRegeringen föreslår förändringar på flera punkter ilagen om redovisning (1997:614). Förslagenär i huvudsak föranledda av behovet att anpassalagstiftningen så att den kan tillämpas oavsettvilken bokföringsteknik som används. Propositioneninnehåller också förslag till en komplettering avinformationen som lämnas i den gemensammaförvaltningsberättelsen i kommunernasårsredovisningar. Utskottet ställer sig bakomregeringens förslag.Inkomstutjämning för kommuner och landstingI syfte att komma till rätta med de negativamarginaleffekterna i det kommunalainkomstutjämningssystemet föreslår regeringenförändringar av lagarna (1995:1515) och (1995:1516)om utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift förkommuner och landsting. Förändringarna innebär atten kommun vars skatteunderlag från till nästaväxer snabbare än riksgenomsnittet kanfå en ökning av sina skatteinkomster efter utjämningsom är mindre än riksgenomsnittet för samma period.Utskottet tillstyrker förslaget.Omställningsbidrag till landsting med minskandebefolkningEtt omställningsbidrag för landsting med minskandebefolkning föreslås inrättas för åren 2001 och 2002.Landsting vars befolkning minskat underen femårsperiod föreslås bli berättigade tillbidraget. Utskottet tillstyrker regeringens förslag.Statsbidrag för LSS-kostnaderTvå bidrag föreslås inrättas för åren 2001 och 2002.Ett statsbidrag till kommuner med höga kostnader förinsatser enligt lagen (1993:387) om stöd och servicetill vissa funktionshindrade (LSS) samt ett extrabidrag som kommuner med särskilt kostnadskrävandeLSS-insatser ges möjlighet att söka. Utskottettillstyrker regeringens båda förslag.Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden.I betänkandet finns 11 reservationer.Innehållsförteckning I proposition 1999/2000:115 föreslår regeringen attriksdagen1. antar regeringens förslag till lag om ändring ikommunallagen (1991:900),2. antar regeringens förslag till lag om ändring ilagen om redovisning (1997:614),3. antar regeringens förslag till lag om ändring ilagen (1995:1515) om utjämningsbidrag tillkommuner och landsting,4. antar regeringens förslag till lag om ändring ilagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuneroch landsting,5. godkänner inrättandet av ett omställningsbidragför landsting med minskande befolkning,6. godkänner inrättandet av ett statsbidrag förkommuner med höga kostnader för verksamhet enligtlagen (1993:387) om stöd och service till vissafunktionshindrade (LSS),7. godkänner inrättandet av ett extra statsbidragför särskilt kostnadskrävande insatser enligtlagen (1993:387) om stöd och service till vissafunktionshindrade (LSS). I motion 1999/2000:Fi54 av m.fl. (m)yrkas1. att avslår propositionen i berörd deloch beslutar om ändringar av den kommunalainkomstutjämningen i enlighet med vad som anförtsi motionen,5. att avslår propositionen i berördadelar och begär att regeringen återkommermed förslag där staten övertar finansieringen avLSS-verksamhet i enlighet med vad som anförts imotionen,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om rätten för den somhar bistånd enligt LSS att söka vård och boende iannan än hemkommunen.I motion 1999/2000:Fi55 av Per m.fl. (kd)yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om vikten av attsnarast tillsätta en ny utredning med uppdrag attutreda förutsättningarna för ett statligtutjämningssystem där pomperipossaeffekten helt kanelimineras,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om ett statligtfinansieringsansvar för LSS.I motion 1999/2000:Fi56 av m.fl. (fp)yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om avveckling avkommunala bolag,2. att , i avvaktan på ett avvecklande avhuvuddelen av de kommunala bolagen, som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförtsom kravet på god hushållning i de kommunalabolagen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om förändringar i denkommunala redovisningslagen,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om behovet av attutreda kravet på att den kommunala förmögenheteninte får minska,5. att avslår regeringens förslag omförändringar i det kommunalainkomstutjämningssystemet och som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om enminskning av inkomstutjämningsgraden för att kommatill rätta med de s.k. pomperipossaeffekterna,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om LSS-kostnader.I motion 1999/2000:Fi57 av m.fl. (c)yrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att skapa ett nyttutjämningssystem med enklare och mer överblickbararegler,2. att beslutar att som en permanentlösning låta ersättningen vid enbefolkningsminskning vara 100kr per invånare för befolkningsminskningöverstigande för såväl kommuner som landsting,3. att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av att införa en alternativregel vid störrebefolkningsminskning än . Förändringar i kommunallagenUtskottets förslag i korthetRiksdagen antar regeringens förslag till lagom ändring i kommunallagen (1991:900), sominnebär att lagens regel om god ekonomiskhushållning även skall omfatta kommunalaföretag, och avslår motion Fi56 (fp)yrkandena 1 och 2. Jämför reservationerna 1(m, kd) och 2 (fp).PropositionenI propositionen Den kommunala redovisningen (prop.1996/97:52) föreslog regeringen att ett balanskravför kommuner och landsting skulle införas.Balanskravet föreslogs inte omfatta de kommunalaföretagen men regeringen ansåg att det fanns skälatt utreda huruvida även dessa borde omfattas avbalanskravet. överlämnadeUtredningen om utvidgat balanskrav sitt betänkandeUtvidgat balanskrav omfattande verksamhet ikommunala företag (SOU 1998:150). Utredningen ansåginte att ett utvidgat balanskrav skulle leda framtill den helhetssyn som bör eftersträvas i denkommunala verksamheten. I stället föreslogutredningen en komplettering av regelverket genomatt 8 kap. 1 § i kommunallagen om god ekonomiskhushållning bör omfatta även kommunala företag.Regeringen föreslår att kommunallagen ändras ienlighet med utredningens förslag (yrkande 1).MotionernaI motion Fi56 av m.fl. (fp) framhållsatt de kommunala bolagen i första hand bör avvecklas(yrkande 1). har ofta ett ojämliktövertag gentemot privata konkurrenter ochbolagsformen försvårar i praktiken allmänhetensdemokratiska insyn. Motionärerna framhåller attkommunerna dels skall koncentrera sin verksamhettill det som kan anses vara kärnverksamhet, dels attkommunal verksamhet endast i undantagsfall skallbedrivas i bolagsform. För att åstadkomma enuppstramning av verksamheten inom de bolag som ändåskall kvarstå i ägo accepterar motionärernaregeringens förslag om god ekonomisk hushållning menanser att det är ett minimivillkor (yrkande 2).Motionärerna accepterar också förslaget attsärskilda upplysningar skall lämnas av de kommunalabolagen.Utskottets ställningstagandeLiknande motionsyrkanden har behandlats tidigare avkonstitutionsutskottet. behandladesfrågor om legala begränsningar i kommuners rätt attbedriva verksamhet i bolagsform (bet. 1998/99:KU24).Konstitutionsutskottet anförde att man i etttidigare betänkande hade uttalat att verksamhetensspeciella förutsättningar och den samlade kommunalanyttan bör vara utgångspunkten för organisatoriskaöverväganden. hade hellerinte funnit skäl att föreslå ändringar ikommunallagen om inskränkningar i rätten att bildabolag eller om avveckling av kommunala bolag. Våren1999 fann inte skäl attfrångå tidigare ställningstaganden i dessa frågor.Finansutskottet ställer sig bakom dessa bedömningar.Finansutskottet anser att kommuner och landstinginom ramen för nuvarande regelsystem skall ha frihetatt organisera sin verksamhet efter deförutsättningar som råder. Den nuvarande ordningenfungerar enligt utskottets uppfattning i alltväsentligt på ett tillfredsställande sätt.Med det anförda tillstyrker utskottet regeringensförslag och avstyrker motion Fi56 (fp) yrkandena 1och 2.Förändringar i lagen om kommunalredovisningUtskottets förslag i korthetRiksdagen antar regeringens förslag till lagom ändring i lagen om redovisning(1997:614) och avslår därmed motion Fi56 (fp)yrkandena 3 och 4. Jämför reservation 3 (fp).PropositionenDen trädde lagen (1997:614) omkommunal redovisning i kraft. bl.a. lämnat förslag somgäller den löpande bokföringen. Regeringen föreslogförändringar i bokföringslagen (prop. 1998/99:130),och trädde de nya reglerna ikraft. De nya bestämmelserna innebär enmodernisering så att bokföringslagens bestämmelserskall kunna tillämpas oavsett vilkenbokföringsteknik som används. Den tekniskautvecklingen vad gäller bokföring påverkar kommuneroch landsting på samma sätt som den privata sektorn,och regeringen anser inte att det finns några tungtvägande skäl för att kraven som ställs på kommuner,landsting och kommunalförbund skall avvika från demsom ställs på bokföringsskyldiga enligtbokföringslagen.Med anledning av detta tillsatte regeringen den 17juni 1999 en arbetsgrupp för att se över denkommunala redovisningslagen och föreslåföljdanpassningar till den nya bokföringslagen. Inovember 1999 överlämnade arbetsgruppen rapportenDen kommunala redovisningslagen - förslag tillförändringar i kap. 1 och 2 (Ds 1999:71). Regeringenföreslår nu förändringar av den kommunalaredovisningslagen avseende löpande bokföring,räkenskapsinformation, grundbokföring ochhuvudbokföring, verifikationer, bevarande avräkenskapsinformation och arkivering (yrkande 2).Utredningen om utvidgat balanskrav föreslog vidsidan av förslagen om ändringar i kommunallagen, sombehandlas i föregående avsnitt, också att 8 kap. 1 §lagen om redovisning borde ändras så attsärskilda upplysningar om den ekonomiskautvecklingen i de kommunala företagen samt riskermed verksamheten lämnas i den gemensammaförvaltningsberättelsen.MotionernaI motion Fi56 av m.fl. (fp) framhållsatt frågan om den kommunala förmögenhetsmassan börbli föremål för granskning (yrkande 3). Det ärenligt motionärerna rimligt att det finns regler sommotverkar att engångsintäkter används för permanentaåtaganden, men det finns heller ingen anledning förkommuner att ha stora förmögenhetsmassor. Dennafråga bör enligt motionärerna bli föremål förutredning (yrkande 4).Utskottets ställningstagandeDet kan förutsättas att god redovisningssedkommer att utvecklas även på de områden som nuföreslås bli lagreglerade och avseende de frågor sommotionärerna tar upp. Utskottet ser inte behov avatt begär en särskild utredning om defrågor som motionärerna tar upp. Utskottettillstyrker därmed regeringens förslag och avstyrkermotion Fi56 (fp) yrkandena 3 och 4.Inkomstutjämning för kommuner ochlandstingUtskottets förslag i korthetRiksdagen bifaller regeringens förslag omändringar i systemet för kommunalinkomstutjämning. Förändringarna innebär ikorthet att en kommun vars skatteunderlagfrån till nästa växer snabbare änriksgenomsnittet kan få en ökningav sina skatteinkomster efter utjämning somär mindre än riksgenomsnittet för sammaperiod. Motionerna Fi54 (m) yrkande 1, Fi55(kd) yrkande 1, Fi56 (fp) yrkande 5 samt Fi57(c) yrkande 1 avslås därmed av riksdagen.Jämför reservationerna 4 (m), 5 (kd), 6 (fp)och 7 (c).PropositionenVid remissbehandlingen av betänkande (SOU 1998:151)pekade ett antal remissinstanser på nackdelarna medde negativa marginaleffekter som för vissa kommuneroch landsting kan uppstå inominkomstutjämningssystemet. I propositionenFörändringar i utjämningssystemet för kommuner ochlandsting (prop. 1998/99:89) aviserades ett fortsattarbete för att eliminera dessa effekter utan att geavkall på målet om en långtgående utjämning. Nuföreslår regeringen en förändring som eliminerar denegativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen ochsamtidigt bibehåller en långtgående utjämning.Förslaget innebär att för en kommun eller ettlandsting vars skatteunderlag, uttryckt i kronor perinvånare, ökar mer än skatteunderlaget för landetmellan , skall bidraget respektive avgiften iinkomstutjämningen ökas respektive minskas så attden procentuella förändringen av de sammanlagdainkomsterna (preliminära kommunalskattemedel perinvånare efter inkomstutjämning) mellan de två årenmotsvarar av den genomsnittliga förändringen avhela landets skatteunderlag per invånare plus avden procentuella förändringen av kommunens ellerlandstingets eget skatteunderlag. Motsvarande skallgälla om skatteunderlaget, uttryckt i kronor perinvånare, ökar långsammare mellan än för helalandet, dvs. bidraget respektive avgiften iinkomstutjämningen skall i detta fall minskasrespektive ökas så att den procentuella förändringenav de sammanlagda inkomsterna (skatteinkomster nettoper invånare efter inkomstutjämning) mellan de tvååren motsvarar av den genomsnittligaförändringen av landets skatteunderlag plus avden procentuella förändringen av det egnaskatteunderlaget.Eventuella skillnader mellan summan av bidrag ochsumman av avgifter regleras inom utjämningssystemetmed ett för kommunerna respektive landstingenenhetligt belopp, uttryckt i kronor per invånare,vilket gör förslaget statsfinansiellt neutralt.Förslaget innebär visserligen att beräkningarna avinkomstutjämningen blir mer komplicerade menregeringen bedömer ändå att förändringen börgenomföras.MotionernaI motion Fi54 av m.fl. (m) föreslåsförändringar av utjämningssystemet som innebär atten relativ skattekraftstillväxt i en kommun heltskall få behållas av kommunen (yrkande 1). En sådanförändring skulle enligt motionärerna i avvaktan påett nytt utjämningssystem rätta till de mesttillväxtfientliga inslagen i dagens grundlagsvidrigainomkommunala utjämningssystem. Det underskott somdärvid uppstår i systemet föreslås täckas genommotsvarande minskning i det invånarbaseradestatsbidragssystemet.I motion Fi55 av Per m.fl. (kd) framhållsatt regeringens föreslagna förändringar för attkomma till rätta med utjämningssystemets negativamarginaleffekter är helt otillräckliga. Fleraremissinstanser visar, enligt motionärerna, attproblemet inte löses genom regeringens förslag.Motionärerna föreslår att regeringen börtillsätta en ny utredning för att utredaförutsättningarna för en övergång från ettinomkommunalt till ett statligt utjämningssystem därde negativa marginaleffekterna helt kan elimineras(yrkande 1).Karin m.fl. (fp) framhåller i motion Fi56att regeringens förslag innebär en mycket marginellförändring av inkomstutjämningssystemet som intelöser problemet med negativa marginaleffekter.Motionärerna föreslår i stället att ansträngningarnabör inriktas på en övergång till ett enklare systemmed en lägre utjämningsgrad i inkomstutjämningen ochfärre faktorer när det gäller kostnadsutjämningenför att på så sätt eliminera de negativa marginal-effekterna (yrkande 5).I motion Fi57 av m.fl. (c) godtasregeringens förlag till förändringar avinkomstutjämningen eftersom det innebär att denegativa marginaleffekterna i inkomstutjämningenminskas utan att nuvarande kompensationsgrad sänks.Motionärerna föreslår fortsatt utredning i syfte attgöra systemet enklare och mer överblickbart samteliminera de negativa marginaleffekterna, utan attutjämningsgraden sänks (yrkande 1).Utskottets ställningstagandeSkillnaderna mellan olika kommuner och landsting närdet gäller skattekraft är betydande. För att gelikvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuneroch landsting att bedriva sin verksamhet finns ettutjämningssystem med höga utjämningsambitioner. Inomdetta utjämningssystem är inkomstutjämningen enligtutskottets uppfattning den mest betydelsefullafaktorn för att nå dessa höga ambitioner. Vidremissbehandlingen av betänkande pekade ett stortantal remissinstanser på nackdelarna med de negativamarginaleffekter som kan uppstå i systemet. Den 23juni 1999 beslöt regeringen att tillkalla ensärskild delegation, Delegationen för fortsattutveckling av utjämningssystemet för kommuner ochlandsting (Fi 1999:11). Delegationen fick bl.a. iuppdrag att utreda alternativa utformningar avinkomstutjämningen som kunde eliminera de negativamarginaleffekterna utan att ge avkall påutjämningsgraden. överlämnadedelegationen en delrapport som bl.a. innehöllförslag till förändringar av inkomstutjämningen. Detförslag som regeringen nu lämnar för kommuner ochlandsting överensstämmer med utredningens förslagfastän detta endast avsåg kommunerna. uppfattning innebär regeringens förslagen lämplig avvägning mellan å ena sidan intressetatt en kommun eller landsting får behålla en del avskatteinkomsterna från tillväxt i den egna kommunensom överstiger riksgenomsnittet och å andra sidan enlångtgående utjämning av kommunala skatteinkomster.I motion Fi54 (m) förordas att skatteinkomsterna ien kommun från den tillväxt som överstigerriksgenomsnittet helt skall få behållas av kommunensjälv. En sådan ordning skulle emellertid innebäraatt skillnaderna mellan kommunernas skatteinkomster,och därmed förutsättningarna att bedriva kommunalverksamhet, skulle öka väsentligt. Utskottet ställersig därför avvisande till motionärernas förslag. Imotion Fi56 (fp) föreslås att utjämningsgraden skallsänkas i syfte att eliminera de negativamarginaleffekterna i inkomstutjämningen. Utskottetanser inte att det finns skäl att sänkautjämningsambitionerna på det sätt som föreslagits imotionen och kan därför inte ställa sig bakommotionärernas förslag.I motionerna Fi55 (kd) yrkande 1 och Fi57 (c)yrkande 1 föreslås att det kommunalautjämningssystemet bör utredas ytterligare.Utskottet konstaterar att regeringen i juni 1999tillsatte dels en delegation med uppgift att följaoch utvärdera delar av utjämningssystemet (dir.1999:57), dels en expertgrupp för att utredamöjligheterna att förenkla utjämningssystemet ochatt göra det mer stabilt (dir. 1999:58). Bådautredningarna skall redovisa sina uppdrag tillregeringen . Utskottetfinner det mot denna bakgrund inte motiverat attföreslå ytterligare utredningar.Utskottet tillstyrker med det anförda regeringensförslag och avstyrker motionerna Fi54 (m) yrkande 1,Fi55 (kd) yrkande 1, Fi56 (fp) yrkande 5 samt Fi57(c) yrkande 1.Omställningsbidrag till landstingmed minskande befolkningUtskottets förslag i korthetRiksdagen godkänner att regeringen inrättarett omställningsbidrag för landsting medminskande befolkning och avslår därmed motionFi57 (c) yrkandena 2 och 3. delarregeringens bedömning att finansieringen börske från anslaget Bidrag till särskildainsatser i vissa kommuner och landsting.Jämför reservation 8 (c).PropositionenI kostnadsutjämningen för kommuner finns en särskildkompensation som utges vid storbefolkningsminskning. Delegationen (Fi 1999:11) harhaft i uppdrag att överväga en motsvarandekompensation för landsting. De enskilda landstingensskatteinkomster, bidrag/avgift i inkomstutjämningenoch generella statsbidrag förändras sammantaget ihuvudsak i takt med folkmängden. Anpassningen avkostnaderna för verksamheten i landsting medminskande befolkning tar , särskilt vadgäller fasta kostnader. Regeringen föreslår därföratt ett särskilt omställningsbidrag införstillfälligt till landstingvars befolkning minskat medmer än (yrkande 5). Omställningsbidragetföreslås utgå med per invånare i landstingetför varje procentenhet med vilken minskningen avbefolkningen överstiger gränsen . För att undvikaoönskade marginaleffekter bör stödet inte sättashögre än - en bedömning som delas avLandstingsförbundet. Denna gräns är satt också medhänsyn till att sjukvårdsmodellen i landstingenskostnadsutjämning dessutom i praktiken ger en ökadersättning per invånare vid befolkningsminskning.Utgifterna för omställningsbidraget, vilka beräknastill , bör enligt regeringensbedömning finansieras med medel från anslaget Bidragtill särskilda insatser i vissa kommuner ochlandsting under utgiftsområdet Allmänna bidrag tillkommuner och landsting. Regeringen anmäler ipropositionen att den avser återkomma medanslagsfrågor i budgetpropositionen för 2001.Utjämningsdelegationen har i sitt fortsatta arbeteatt behandla bl.a. frågan ombefolkningsförändringarnas konsekvenser för denkommunala verksamheten och ekonomin samt frågan omhuruvida merkostnader för hälso- och sjukvård istorstadsregioner och i glesbygd beaktas på ettrimligt sätt i kostnadsutjämningen. Delegationenskall lämna sitt slutliga förslag till förändringari utjämningssystemet ochförst då kan behovet av mer permanenta förändringari utjämningssystemet överblickas.MotionernaI motion Fi57 av m.fl. (c) understryksvikten av att kommuner och landsting ges möjlighetatt under lugna former anpassa sin verksamhet minskande befolkning. har tidigarekrävt att den kompensation för minskande befolkningsom finns för kommuner också skall gälla förlandsting. Motionärerna ser därför på regeringensförslag med viss tillfredsställelse men framhållersamtidigt att det föreslagna omställningsbidraget ärför lågt och att frågan bör lösas permanent inomutjämningssystemets ram. Således föreslårmotionärerna i yrkande 2 att ersättningen sätts till100 kr per invånare för befolkningsminskningöverstigande och att dettaskall gälla både för kommuner och landsting.Dessutom förespråkar motionärerna att enalternativregel bör införas för de fallbefolkningsminskningen överstiger under entvåårsperiod. Ersättning bör i sådana fall utgå med150 kr per invånare för såväl kommuner som landsting(yrkande 3).Utskottets ställningstagandeMinskande befolkning innebär vikande skatteintäkteroch behov av omstruktureringar av verksamheter inomkommuner och landsting. Kostnaderna för verksamhetenkan vara bundna i form av fastakostnader för lokaler o.d. och därför vara svåra attanpassa nedåt i takt med de minskandeskatteintäkterna. Kommuner med storbefolkningsminskning kompenseras för detta inomramen för kostnadsutjämningen medan motsvarandekompensation till landstingen saknas. Utskottetfinner det motiverat att även landstingen ges enliknande kompensation.I motion Fi57 (c) kritiseras regeringens förslagför att omställningsbidraget är för lågt.