bet · GN01FiU20 · 2000-05-30 00:00:00 — För behandling av kommunalaverksamheter hänvisas till utskottets ställningstagande i samband med be-handlingen av motion Fi12 (m). I frågor som rör familjepolitiken hänvisastill behandlingen av motion Fi13 (kd).Med hänvisning till vad utskottet anfört ovan avstyrks motion Fi15 yrkande-na 1, 17 och 21.1.4 Den ekonomiska och monetära unionenMotionernaI motion Fi12 (m) framhålls att regeringen flyr från det faktum att Sverigeredan i dag är med i valutaunionen även om vi inte deltar i dess tredje fas.Enligt motionärerna har regeringens passiva hållning i EMU-frågan negativakonsekvenser för . Vidare anser motionärerna att även inflytandetinom EU, utöver det ekonomiska området, kommer att påverkas negativt avatt hålls utanför stora delar av beslutsprocessen. bör enligtModerata samlingspartiet göra euron till svensk valutaoch så snart ett beslut är fattat bör ansluta sig till ERM2 (yrkande 9)I motion Fi13 (kd) menar motionärerna att ett svenskt deltagande i EMUkommer att leda till att risken för devalveringar försvinner, vilket minskarden s.k. riskpremien, varför räntorna blir lägre. Detta leder enligt motionä-rerna till att investeringarna ökar och därmed till lägre arbetslöshet. förordar att en folkomröstning med två alternativ, "ja till delta-gande i EMU" respektive "nej till deltagande i ", bör genomföras underhösten . För att korta tiden mellan ansökan och fullt deltagande, börenligt motionärerna en förhandling om anslutning till ERM2 tas uppefter det att svenska folket sagt ja till ett medlemskap i (yrkande 8).I motion Fi14 (c) avvisas ett svenskt deltagande i , eftersom nackdelar-na överväger fördelarna. Motionärerna anser bl.a. att euroområdet inte är ettoptimalt valutaområde, vilket kan leda till en långsiktig asymmetrisk utveck-ling eller till mer dramatiska chocker. Vidare menar motionärerna att EMUsom sådant är ett av EU:s mest tydliga överstatliga projekt, vilket kommer attinnebära minskad ekonomisk flexibilitet för medlemsstaterna (yrkande 14).I motion Fi15 (fp) föreslås att en nationell övergångsplan görs upp snarastoch genomförs . Motionärerna anser att en folkomröst-ning bör genomföras . efter ett ja i folkomröstningenbör enligt motionärerna en förhandling om svenskt inträde i ERM2 tas upp.Vidare anser motionärerna att bör kunna gå med i EMU:s tredje fas15-24 månader efter ett ja (yrkande 11).Finansutskottets ställningstagandeI slutet av 1997 beslutade att inte skulle införa EU:s ge-mensamma valuta, euron, när den s.k. tredje etappen av EMU inleddes den1 (prop. 1997/98:25, bet. 1997/98:FiU 9, rskr. 1997/98:75).Riksdagen beslutade att bör hålla beredskap för etteventuellt framtida deltagande i valutaunionen och att om det efter den1 bedöms lämpligt att deltar skall frågan underställassvenska folket för prövning.Utskottet delar regeringens uppfattning i vårpropositionen att ett beslut omett svenskt deltagande i valutaunionen måste ha ett brett folkligt stöd och attfrågan därför skall underställas svenska folket för prövning i en folkomröst-ning.Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att regeringen i vårpropositio-nen anger att en utredning om finanspolitikens förutsättningar vid ett svensktdeltagande i valutaunionen kommer att tillsättas. Utredningen kommer bl.a.att avhandla behovet av s.k. buffertfonder.Med det ovan anförda avstyrker utskottet motionerna Fi12 (m) yrkande 9,Fi13 (kd) yrkande 8, Fi14 (c) yrkande 14 och Fi15 (fp) yrkande 11.2 Budgetpolitikens inriktning och utgiftstak förstaten2.1 BudgetutvecklingenDe offentliga finanserna fortsätter att förbättras. En period med mycketstora underskott vändes 1998 i ett överskott som framöver väntasfortsätta att successivt växa från av BNP 1999 till av BNP 2003.Som en följd härav minskar nu den offentliga sektorns bruttoskuld snabbt.Till minskningen bidrar emellertid också inkomsterna från försäljningen avstatliga företag. väntas den konsoliderade bruttoskulden understiga 60 %av BNP, vilket innebär att uppfyller skuldkriteriet enligt EU:s Maas-trichtvillkor. väntas den motsvara av BNP, och samma årräknar man dessutom med att nettoskulden skall vara helt borta. Då kommeralltså åter de offentliga tillgångarna att överstiga de offentliga skulderna.Även statens finanser utvecklas nu mer gynnsamt än man tidigare räknatmed. Budgetsaldot väntas uppgå till , vilket ären förbättring med jämfört med den av fast-ställda statsbudgeten. Förbättringen sammanhänger med att inkomsterna nubedöms bli högre medan utgifterna justerats uppmed . Av utgiftsökningarna förklaras närmare 12miljarder kronor av ökade statsskuldsräntor medan de utgifter som omfattasav utgiftstaket tillsammans ökat med mer måttliga 0,7 miljarder kronor.Betydande förskjutningar har emellertid skett bland de takbegränsade utgif-terna. Sålunda har utgifterna för sjukpenning och läkemedel fortsatt att ökamycket kraftigt men i viss mån uppvägs detta av att andra utgifter såsomarbetsmarknadspolitiska program och vuxenstudiestöd minskat.Regeringen befarar att de snabbt stigande utgifterna för sjukpenning kanleda till att utgiftstaket kommer att överskridas. För att motverkadetta har regeringen beslutat att till 2001 senarelägga utgifter på sammanlagt3,avseende arealersättningar från EU. På sex utgiftsområ-den har regeringen dessutom fattat beslut om begränsningsbelopp som an-tingen omfattar hela utgiftsområdet eller också ett enskilt anslag inom ut-giftsområdet. Syftet med dessa begränsningsbelopp är att säkerställa attutgifterna på ett anslag eller ett utgiftsområde inte överstiger en viss bestämnivå . De medel som till följd härav inte kan tas i anspråk underinnevarande år uppgår till sammanlagt ca . Detta beloppfryser inte inne utan balanseras som ett ökat anslagssparande till efterföljan-de år. Begränsningsbelopp har bl.a. införts för det internationella utveck-lingssamarbetet, men nivån är därvid så högt satt att det är möjligt att utnyttinte bara de medel som anvisats utan också en tredjedel av de ingå-ende reservationsmedelsbehållningarna.Som mål för budgetpolitiken gäller att överskottet i deoffentliga finanserna skall motsvara av BNP. I vårpropositionenföreslås att samma överskottsmål tills vidare skall gälla även . Rege-ringen framhåller emellertid att det finns en betydande osäkerhetom den långsiktigt hållbara utvecklingen och har därför för avsikt att i bud-getpropositionen återkomma till frågan om överskottsmålet och om huröverskottet skall disponeras.Eftersom de faktiska överskotten väntas bli större än under vart och ett avåren 2001-2003 har regeringen i sina kalkyler beräkningstekniskt överfört dessaöverskjutande överskott till hushållen. På vilket sätt de överskjutande medlenskall utnyttjas kommer regeringen att återkomma till, men redovisningsmetodeninnebär i princip att ett motsvarande resurstillskott kommer att tillförashushållssektorn antingen i form av skattesänkningar eller i form av nya statligutgiftsåtaganden. Fastlagda utgiftstak för staten utgör därvid en restriktion fhur stor del av det överskjutande överskottet som kan omvandlas till nyautgiftsåtaganden, och i princip kan de nya utgifterna aldrig överstigabudgeteringsmarginalen . Gör de det kommer utgiftstaket inteatt kunna upprätthållas. Resterande del av det överskjutande överskottet kan iprincip endast tillföras hushållen som skattesänkningar. Förutsatt att regeringoch riksdag alltså inte omprövar överskottsmålet blirfördelningen mellan möjliga nya utgiftsåtaganden och skattesänkningar då somföljer.Tabell 8. Den beräkningstekniska överföringens fördelning på nya utgifter ochskattesänkningar 2001-2003Miljarder kronor200120022003Överskott som beräkningstekniskt tillförts hushållen27,335,958,9varav Maximalt utrymme för nya utgifter (=budgeteringsmarginal)6,220,1Minsta utrymme för skattesänkningar25,029,738,8För åren framöver görs nu en något försiktigare bedömning av budgetut-vecklingen än den som redovisades i budgetpropositionen . Statensfinansiella sparande kommer att variera kraftigt beroende på infasningen avdet nya ålderspensionssystemet. Fullt genomfört kommer pensionssystemetatt leda till att statsfinanserna försvagas med netto per åSom kompensation för denna försvagning överförs frånAP-fonden till statsbudgeten under såväl 1999 som 2000. sker yt-terligare en överföring som är avsedd att utgöra kompensation även för tidendärefter. Den uppgår till men får genomslagpå statsbudgeten med bara . Två tredjedelar av överför-ingen har nämligen formen av statsobligationer som inte påverkar det redovi-sade budgetsaldot utan skrivs av direkt mot statsskulden medan resterande 50miljarder kronor utgörs av bostadsobligationer med varierande förfallotider.Däremot påverkar överföringen i sin helhet statens finansiella sparande somefter den beräkningstekniska överföringen uppgår till 131,1 miljarder kronordetta år. De båda efterföljande åren blir emellertid statens finansiella sparande negativt och uppvisar då ett underskott på ca . Över-skottet i de offentliga finanserna uppkommer i stället i kommunsektorn och iålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, vilket framför allt kan sessom en konsekvens av att ålderspensionsreformen omfördelat det offentligasparandet från staten till ålderspensionssystemet.De nya prognoserna till trots kvarstår emellertid bilden av en mycketgynnsam budgetutveckling. På bara har ett av industrivärldensstörsta underskott i de offentliga finanserna vänts till ett överskott. År 1993uppvisade de offentliga finanserna ett underskott på av BNP. Fem årsenare hade detta ersatts av en period med stabila överskott.Under perioden 1999-2003 väntas statsskulden minska med 300 miljarderkronor till . Delvis beror detta på att kronanåter antas bli starkare, men framför allt förklaras minskningen av att budget-saldot delvis bärs upp av större transaktioner av extraordinär karaktär.De överföringar som görs från AP-fonden till staten slår igenom på stats-budgeten med . Försäljningen av statliga bolag m.m.väntas ge ett tillskott på ytterligare , och slutligepåverkas budgetsaldot också av stora in- och utbetalningar av pre-miepensionsmedel som stått under . Utan dessatransaktioner av extraordinär karaktär skulle statsbudgeten under närmastefterföljande år ha uppvisat underskott på mellan 25 och 45 miljarder kronor.Det framgår av efterföljande tabell som är hämtad ur budgetpropositionen.Tabell 9. Statsbudgetens underliggande saldo efter överföring till hushållen saefter justering för större engångseffekter 1999-2003Miljarder kronor19992000200120022003Statsbudgetens saldo+82+96+17+40+52Beräkningsteknisk överföring till hushållen---27-36-59Statsbudgetens saldo (efter beräknings-teknisk överföring till hushållen)+82+96-10+4-7Större engångseffekter+72+122+35+34+19varav Försäljning av statliga bolag m.m.+1+108+15+15+15Överföring från AP-fonden+45+45+20+19+4Premiepensionsmedel, netto+26-31---Underliggande budgetsaldo+10-27-45-30-262.2 Mål för budgetpolitikenRiksdagen har lagt fast ett långsiktigt mål för budgetpolitiken som innebär attde offentliga finanserna skall uppvisa ett överskott på i genomsnitt avBNP sett över en konjunkturcykel. Som delmål gäller att överskottet skallmotsvara under vart och ett av åren 2000-2002.De som mål angivna överskotten skall användas för att minska den offent-liga nettoskulden och sannolikt därefter öka den offentliga nettoförmögen-heten.Riksdagen lägger också fast ett utgiftstak ,vilket sätter en gräns för hur stora utgifter som staten kan dra på sig. Utgifttaket omfattar dels de egentliga utgifterna på statsbudgeten exklusivestatsskuldsräntor, dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan avstatsbudgeten. Dessutom ingår i utgiftstaket en budgeteringsmarginal.Enligt tidigare riksdagsbeslut skall utgiftstaket för staten uppgå till 765miljarder kronor 2000 samt till 790 respektive för dedärpå följande åren.VårpropositionenRegeringen bedömer att den ekonomiska tillväxten nu blir högre än vad manräknade med i budgetpropositionen . För harBNP-nivån justerats upp med sammanlagt , och som en följd häravväntas överskottet i de offentliga finanserna bli väsentligt större än de fast-ställda målen. Om detta överskjutande utrymme i sin helhet skulle utnyttjasför reformer blir finanspolitiken starkt expansiv , då till-växten beräknas bli god, påpekar regeringen. Eftersom det föreligger enbetydande osäkerheten om hur pass uthållig produktionsförmågan i svenskekonomi är i ett längre perspektiv har regeringen för avsikt att i budgetpro-positionen återkomma till frågan om överskottsmålet och om hur överskottetskall disponeras.I avvaktan härpå föreslår regeringen att de nuvarande målen om ett över-skott i de offentliga finanserna på av BNP skallligga fast och att målet också fastställs till (yrkande 5).Normalt omprövas inte ett en gång fastlagt utgiftstak. I budgetpropositionenföreslår emellertid regeringen att de tidigare fastställda nivåerna på utgiftstket skall anpassas till några budgettekniska förändringar.Justeringarna som inte ökar utrymmet under utgiftstaket är föranledda avdels förslag om att studier och totalförsvarsplikt skall ge pensionsrätt i detnya ålderspensionssystemet, dels ett förväntat ökat återflöde av EU-medel.Fullt genomförda höjer de båda förstnämnda förslagen utgiftstaket medsammanlagt . Den sistnämnda förändringen höjernivån med ytterligare 0,9 miljarder kronor.Regeringen föreslår mot denna bakgrund att utgiftstaken höjs till 792 respektive . föreslårregeringen ett utgiftstak för staten på 847 miljarder kronor.MotionernaModerata samlingspartiet föreslår i motion Fi12 att de offentliga finansernaskall vara i balans över en konjunkturcykel (yrkande 5).Med balans i de offentliga finanserna sett över en konjunkturcykel kom-mer den offentliga bruttoskulden att vara oförändrad mätt i nominella termermen minska jämfört med BNP i takt med att denna växer. I nuvarande kon-junkturtopp bör vi enligt motionärerna ha överskott i de offentliga finansernaför att därefter kunna tillåta oss underskott i nästa lågkonjunktur.Moderata samlingspartiet anser dessutom att utgiftstaket för staten börfastställas till nivåer som för de tre närmaste åren understiger regeringensförslag med 15, 32 respektive 25 miljarder kronor.Kristdemokraterna påpekar i motion Fi13 att det offentliga sparandet vis-serligen kommer att överstiga av BNP, men att mer än hela detta spa-rande ligger i ålderspensionssystemet framöver. Ett överskottsmålpå ger alltså inte en ökad buffert för statsfinanserna 2002 och framöver,påpekar motionärerna, som anser att man i stället skall utforma ett finansielltmål för statens verksamhet. bör därför enligt deras mening fast-ställa som mål att staten skall ha balans i det finansiella sparandet sett överen konjunkturcykel (yrkande 5).Kristdemokraternas förslag till utgiftstak understigerregeringens med 9, 18 respektive 19 miljarder kronor.Centerpartiet kommenterar i motion Fi14 inte närmare överskottsmålet.Partiets förslag till utgiftstak för de tre efterföljande åren understiger regeringens med 11, 18 respektive 32 miljarder kronor.Folkpartiet liberalerna erinrar i motion Fi15 om att de offentliga finanser-na är starkt konjunkturberoende och att partiet därför har ställt upp på rege-ringens långsiktiga överskottsmål. Skall överskottsmålet i genomsnitt vara2 % bör det enligt motionärerna givetvis vara högre i en högkonjunktur föratt kunna väga upp ett sämre läge i en lågkonjunktur. Deras eget budgetalter-nativ har utformats så att överskottet skall motsvara av BNP, och imotionen föreslår de att skall fastställa att målet för det finansielsparandet i den offentliga sektorn skall ligga på minstdenna nivå (yrkande 5).Folkpartiets förslag till utgiftstak understiger för de tre närmaste åren rege-ringens med 20, 23 respektive 30 miljarder kronor.Finansutskottets ställningstagandeBudgetpolitiken har inriktats mot ett antal fleråriga mål, somhar det gemensamt att de är tydliga och lätta att i efterhand avläsa. Hittillsuppnådda mål har överträffats med bred marginal. Överskottet i de offentligafinanserna beräknas 2000 motsvara av BNP, dvs. det kommer att liggaklart över målet på , och visar prognoserna att deoffentliga finanserna kommer att utvecklas så gynnsamt att överskottsmåletpå kommer att överträffas med 2003. Ävenför 2001 och 2002 väntas överskottsmålet bli överträffat om än inte i sammaomfattning.Med ålderspensionsreformen har det skett en omfördelning i det offentligasparandet från staten till ålderspensionssystemet vilket motiveras av dekommande stora pensionsavgångarna. När den sista stora överföringen frånAP-fonden till staten har genomförts kommer överskottet i ålders-pensionssystemet att motsvara av BNP medan statens finansiella spa-rande kommer att vara negativt och ligga av BNP efter det atten beräkningsteknisk överföring gjorts till hushållen. Kommunsektorn kom-mer att uppvisa ett mindre finansiellt överskott.Fördelningen mellan de olika sektorerna framgår av efterföljande tabell.Tabell 10. Fördelningen av finansiellt sparande i den offentliga sektorn1999-2003Löpande priser i % av BNP19992000200120022003Staten före beräkningsteknisk överföring+3,9-0,1+7,2+0,9+1,8Staten efter beräkningsteknisk överföring+3,9-0,1+6,0-0,7-0,7Ålderspensionssystemet-1,9+2,4-4,4+2,6+2,6Kommunsektorn-0,2+0,5+0,5+0,1+0,1Summa offentlig sektor före överföring+1,9+2,8+3,2+3,6+4,5Offentlig sektor efter beräkningsteknisk överföring+1,9+2,8+2,0+2,0+2,0Kristdemokraterna konstaterar att nuvarande överskottsmål på för denoffentliga sektorns finansiella sparande inte ger någon buffert för statsfinan-serna efter 2001. Detta mål bör därför ersättas med ett mål som avser enbartstatens finanser och som enligt motionärerna bör innebära att staten skall habalans i sitt finansiella sparande sett över en konjunkturcykel.Folkpartiet står bakom nuvarande överskottsmål men anser att man i nuva-rande högkonjunktur bör ha ett överskott som under vart och ett av åren2001-2003 motsvarar minst 2,5 %.Moderata samlingspartiet anser att de offentliga finanserna i genomsnittskall vara i balans över en konjunkturcykel.Utskottet vill med anledning härav erinra om att nuvarande finansiella målutgår från den bas som allmänt används i internationella sammanhang. Det ärden offentliga sektorns finansiella sparande som utgör grund för jämförelserländer emellan, inte statens finansiella ställning. Det är också denna bas somanvänds i genom vilken förbundit sig att hålla deoffentliga finanserna nära balans eller i överskott. Skuldkriteriet enligtMaastrichtvillkoren utgår dessutom från den offentliga sektorns bruttoskuld.Genom pensionsreformen har ålderspensionssystemet visserligen fått enmer fristående ställning men definitionsmässigt är det fortfarande en del avden offentliga sektorn, och det går inte att bortse från dess finansiella ställning när finanspolitiken utformas. Ett överskottsmål som omfattar hela denoffentliga sektorn är därför enligt utskottets mening ett mer ändamålsenligtstyrinstrument än ett mål som endast gäller den statliga sektorn. Ett sådantöverskottsmål kan dessutom alltid sättas så högt att balans kan förväntasuppnås inom någon av delsektorerna om det skulle bedömas som önskvärt.Utskottet är med hänsyn härtill inte berett att föreslå att basen för nuvaran-de finansiella mål skall ges en ny definition.Eftersom ålderspensionssystemet väntas uppvisa be-tydande överskott skulle Moderata samlingspartiets förslag om balans i deoffentliga finanserna innebära att underskottet i statens finansiella sparandeblir i princip lika stort. I ett läge när pensionssystemet behöver stärkas förklara väntade påfrestningar är det enligt utskottets mening inte rimligt att lådenna uppbyggnad ske till priset av stora underskott i statsfinanserna och ensnabbt ökande statsskuld. Bl.a. mot denna bakgrund har nuvarande över-skottsmål på tillkommit, och utskottet ser därför ingen anledning attsänka denna nivå.Folkpartiet kritiserar regeringen för att den i nuvarande högkonjunktur nöjersig med ett överskott på fastän det då borde ha varit högre för attgenomsnittet över en konjunkturcykel skall kunna nå denna nivå. Utskottet villmed anledning härav erinra om att överskottsmål harlagts fast för , och under vart och ett av hareller väntas dessa mål antingen bli uppnådda eller överträffade. Även 1998 varöverskottet betryggande. Det framgår av följande sammanställning.Tabell 11. Finansiellt sparande i den offentliga sektorn 1999-2003Målsatta respektive beräknade finansiella överskott19992000200120022003Beräknat finansiellt sparande i miljarder kronor36,958,971,281,5106,3Beräknat finansiellt sparande i % av BNP1,92,83,23,64,5Målsatt finansiellt sparande i % av BNP0,52,02,02,02,0Överskjutande finansiellt sparande i % av BNP+1,4+0,8+1,2+1,6+2,5Regeringen har i vårpropositionen föreslagit att delmålen för den offentligasektorns överskott under de tre efterföljande åren bör motsvara av BNP iavvaktan på att en förnyad bedömning kan göras i budgetpropositionen.Kalkylerna i vårpropositionen utgår också från detta förhållande, vilket inne-bär att överskjutande överskott beräkningstekniskt har hänförts till hushålls-sektorn.Värt att notera är emellertid att med de nu redovisade kalkylerna beräknasöverskottet i de offentliga finanserna bli så stort attdet motsvarar i genomsnitt ,dvs. en period som i stort motsvarar en normal konjunkturcykel.Enligt utskottets mening bör finanspolitiken utformas på ett sådant sätt attdet uppställda genomsnittsmålet uppnås. Självklart måste inriktningen därvidvarje år anpassas till den allmänekonomiska utvecklingen. Såsom regeringenpåpekar förutses nu en god tillväxt och om det överskjutandeöverskottet i sin helhet skulle utnyttjas för reformer kommer finanspolitikenatt bli starkt expansiv . Utskottet finner det därför motiverat attregeringen i budgetpropositionen gör en förnyad prövning av överskottsmå-let för de närmast efterföljande åren och hur de då uppkomna överskottenskall disponeras.I avvaktan härpå tillstyrker utskottet det av regeringen föreslagna över-skottsmålet (yrkande 5) samt avstyrker motionerna Fi12 (m) yrkan-de 5, Fi13 (kd) yrkande 5 samt Fi15 (fp) yrkande 5.Till frågan om nivån på utgiftstaket återkommer utskottet längre fram ibetänkandet.2.3 Redovisning av statsbudgetens inkomster och utgifterMotionernaModerata samlingspartiet är i motion Fi12 starkt kritiskt till regeringens sättatt redovisa vissa utgifter. För att klara utgiftstaken har regeringen genombudgettricksande gömt undan stora utgiftsökningar, anser motionärerna.Genom bokföringsmässiga manövrer som knappast skulle klassas som godbokföringssed har enligt deras mening regeringen på olika sätt nettoredovisatutgifter, belastat statliga företag med utgifter, lagt utgifter helt utanför stbudgeten samt spridit ut utgifter . På detta sätt har man gjort dmöjligt att undandra utgiftsökningar från utgiftstaket. uppgårdetta tricksande enligt motionärernas uppskattningar till totalt ca 15 miljardekronor.Det största beloppet gäller kostnaden för stängningen av ochuppgår till . Genom olika åtgärder kommer denna kost-nad inte att belasta de takbegränsade utgifterna med mer än 340miljoner kronor. Förfarandet står enligt motionärerna inte i överensstämmel-se med budgetlagens krav på bruttoredovisning.Den andra stora posten är kommunernas momsskuld till statensom vid utgången av 2000 väntas uppgå till .