bet · GN01FiU20 · 2000-05-30 00:00:00 — Revisionsrätten lyfter fram fyra problem som särskilt be-kymmersamma:- Kommissionen använder alltför ofta utnyttjandegraden av anslagsmedelsom den viktigaste indikatorn på berört programs framgång. Måluppfyllelseoch resultat måste i stället sättas i fokus, vilket kräver tydliga och mätbaramål samt regelbunden uppföljning och utvärdering.- Medlemsstaterna har ett delansvar för brister i förvaltningen och rätten harfunnit allvarliga och ibland bestående svagheter på nationell nivå. Kommis-sionen uppmanas därför att öka sina ansträngningar att säkerställa att med-lemsstaterna åtgärdar bristerna.- Grundläggande reformering krävs av kommissionens interna kontroll,ansvaret för att verkställa EU-budgeten måste läggas på ansvariga direktoratoch internrevisionen måste stärkas.- Bemanningen inom kommissionen måste ses över så att fördelningen avpersonal överensstämmer med behovet och de kunskaper som krävs. Budget-förordningen, som reglerar budgetprocessen samt genomförandet och kon-trollen av budgeten, måste moderniseras.Inte heller har rätten ansett sig kunna lämna en positiv revisionsför-klaring för betalningar av anslagsmedel mot bakgrund av att en för stor andelav de underliggande betalningarna visat sig vara behäftade med någon formav väsentligt fel.Av kommissionens svar på revisionsrättens kritik framgår att kommissio-nen i de flesta fall instämmer i rättens bedömning. Kommissionen pekar påatt åtgärder redan vidtagits eller är på väg att vidtas. Kommissionen harockså antagit en särskild handlingsplan med konkreta åtgärder för att bringaned nivån på betalningar som är behäftade med väsentliga fel. I samman-hanget understryker dock kommissionen, med instämmande av revisionsrät-ten, att det tar tid innan åtgärder får effekt, särskilt inom de områden däradministrationen och kontrollen sker på nationell nivå.Ekonomi- och finansministerrådet beslutade att, pågrundval av innehållet i revisionsrättens rapporter och i ljuset av kommissio-nens program för att reformera förvaltningen och kontrollen av EU-medlensamt administrationen i övrigt, rekommendera att beviljakommissionen ansvarsfrihet.Rådets beslut stämmer väl överens med den svenska uppfattningen att in-nehållet i revisionsrättens rapporter i sig inte ger grund för att inte beviljaansvarsfrihet för kommissionen, även om i allt väsentligt delar revi-sionsrättens iakttagelser. Till detta kommer dels att prövningen av ansvars-frihet avser då den nu sittande kommissionen ännu inte tillträtt, dels aden nya kommissionen aviserat en rad reformer och åtgärder vilka i storutsträckning tar sikte på de brister och problem som revisionsrätten identifie-rat.Sverige har såväl bilateralt i kontakter med företrädare för kommissionensom i rådet uttalat starkt stöd för de aviserade reformerna och förutsätter attkommissionen genomför dem. har verkat för att de kom-mentarer som rådet bifogat rekommendationen om ansvarsfrihet inskärperbehovet av konkreta åtgärder från kommissionens, och i förekommande fallmedlemsstaternas, sida.Kommissionen har, i likhet , uppmanat (och övrigamedlemsstater) att kommentera samtliga de iakttagelser som revisionsrättengjort med hänvisning till medlemsstaterna generellt. Kommissionen harockså uppmanat att kommentera fyra konkreta fall i somrevisionsrätten bedömt vara förknippade med fel. Regeringen redovisar sinbedömning avseende iakttagelserna inom följande områden: egna medel,jordbruk och strukturella åtgärder.Vad gäller strukturella åtgärder konstaterar revisionsrätten att det finns riskatt utgifter för strukturella åtgärder deklarerats för högt, att kriterierna föstödberättigande inte följs eller att viktig information utelämnas samt attåtgärderna inte kontrolleras i tillräcklig omfattning. I propositionen redovisaåtgärder som vidtagits från svensk sida för att komma till rätta med de pro-blem som revisionsrätten påtalar. Det är dels samarbetsavtal mellan kommis-sionen och interrevisorer, dels utbildning av handläggare inom berörda myn-digheter. Vidare konstaterar regeringen att det är viktigt med tydliga riktlin-jer för vilka kostnader som är stödberättigade. betalar inte hellernormalt ut stöd i förskott, vilket bör motverka risken för väsentliga fel. Vadgäller kontroll framhåller regeringen att i första hand bör inte antalet kon-troller utökas utan kvaliteten på kontrollerna förbättras och uppföljningargöras efter investeringstiden.Revisionsrätten har redovisat ett substantiellt fel gällande ett projekt i Mål2 Bergslagen, finansierat från Europeiska regionala utvecklingsfonden. Pro-jektet har enligt revisionsrätten inte någon anknytning till näringslivet utanen vanlig utbildning och därför inte stödberättigat från fonden. I propositio-nen redovisas att , som är ansvarig myndighet, vid ett flertal tillfällenvarit i kontakt med kommissionen för att få vissa klargöranden avseendeutbildningar. Kommissionen har granskat och godkänt det aktuella projektetvid sitt revisionsbesök . Med anledning av revisionsrättens kritik harkommissionen inlett en förnyad, ännu inte avslutad granskning av ärendet.Utrikesutskottets yttrandeUtrikesutskottet understryker i sitt yttrande (UU5y) att det ser en effektiv ockorrekt användning av gemenskapsmedel som en prioriterad fråga för Sveri-ge i EU-samarbetet. Enligt yttrandet leder de upplysningar som lämnas ipropositionen och den information som utrikesutskottet i övrigt inhämtat ihär aktuella uppföljningsfrågor inte till några synpunkter i övrigt.Näringsutskottets yttrandeNäringsutskottet redovisar i sitt yttrande (NU6y) att dess arbete med EU-frågor bl.a. sker inom ramen för fyra arbetsgrupper - energi, industri, inremarknad och regionala frågor. Frågan om strukturella åtgärder tillhör densistnämnda arbetsgruppens ansvarsområde. Om det projekt som av revisions-rätten har ansetts vara förknippat med ett substantiellt fel framhåller näringsutskottet - utan att i sak ta ställning i frågan - att stöd självklart skall bei enlighet med gällande regler. Därför är det, enligt näringsutskottets mening,viktigt att reglerna är så enkla och entydiga som möjligt. Vidare bör det varaöverensstämmelse mellan kommissionens och revisionsrättens bedömnings-grunder.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet delar uppfattningen att en effektiv och korrekt användning avgemenskapsmedlen bör vara en prioriterad fråga för i EU-samarbetet. Utskottet har vid ett flertal tillfällen framhållit denna synpunkt,senast vid behandlingen av regeringens redogörelse för revisionsrättensiakttagelser (1998/99:FiU20 s. 186) och i yttrandet över regeringens årligaskrivelse om verksamheten i EU (1999/2000:FiU3y s. 7-8). Utskottet in-stämmer således i utrikesutskottets bedömning att även fortsätt-ningsvis bör agera för en effektiv och korrekt användning av gemenskaps-medel. Vidare instämmer utskottet i näringsutskottets bedömning att reglerför stöd skall vara så enkla och entydiga som möjligt. Som näringsutskottetpåpekar bör det vara en överensstämmelse mellan kommissionens och revi-sionsrättens bedömningsgrunder.5.2 Redovisning av mål och resultat i budgetpropositionen förår 2001BakgrundFinansutskottet har vid behandlingen av vårpropositionentagit upp olika generella frågor om mål- och resultatstyrning sett ur riksda-gens synvinkel. I motsvarande betänkande (bet. 1998/99:FiU20 s.188 f.) konstaterade utskottet att resultatredovisningen har förbättrats underde . Utskottet ansåg att utvecklingsarbetet inför budgetförslagetår 2000 borde bedrivas enligt vissa riktlinjer som preciserades i tio punkter:1. Verksamhetsmålen bör formuleras på ett sådant sätt att de är möjliga attfölja upp.2. Resultatinformationen skall vara relevant i förhållande till de uppsattamålen. Resultat och utveckling bör vidare i större utsträckning redovisas ikvantitativa termer med hjälp av indikatorer eller nyckeltal.3. Regeringens redovisning till skall ha sådan kvalitet att målupp-fyllelsen skall kunna bedömas av riksdagen.4. Redovisningen skall i större utsträckning avse resultat och i mindre gradaktiviteter av typen vidtagna åtgärder eller pågående utredningar.5. Redovisningen skall i ökad utsträckning, inte minst beträffande statligainsatser som är sektorsövergripande, avse verksamheter och i mindre gradmyndighetsprestationer.6. Kopplingen mellan uppnådda resultat och föreslagna anslag bör förbättrassamtidigt som anslagsberäkningarna bör göras tydligare och redovisas förriksdagen.7. Grundläggande är att resultatanalysen skall vara faktabaserad och varainriktad på föregående års resultat i förhållande till uppsatta mål och på upp-nådda resultat. En tydlig åtskillnad skall göras mellan resultatinformationoch resultatanalys å ena sidan och regeringens resultatbedömning å denandra.8. Motiven för regeringens bedömning och regeringens slutsatser bör framgåtydligt för att förbättra kopplingen mellan måluppfyllelse och förslag tillbudget.9. Redovisningens omfång bör vara bättre avvägd i förhållande till omfatt-ningen av de statliga resursinsatserna och till områdets politiska intresse.Detta innebär att budgetpropositionens totala omfång kan få öka.10. Dialogen mellan och regeringen bör fortsätta. Från riksdagensoch utskottens sida bör utgiftsområdesvisa diskussioner föras som såväl tarupp brister och förtjänster i den föregående budgetpropositionen som kravoch förväntningar på kommande budgetpropositioner. Det bör vara en ge-mensam ambition för och regeringen att ytterligare utveckla re-sultatstyrningen med inriktning mot en budget som fokuserar på resultat.Av budgetpropositionen för framgår att regeringen avser att göra enöversyn av mål och målstrukturer inom samtliga utgiftsområden under åren1999 och 2000, den s.k. tvåårsöversynen. Utgångspunkten för översynsarbe-tet är att statsbudgeten skall innehålla förslag till såväl mål som kostnadsra-mar för den statliga verksamheten. När det gäller resultatstyrningen av en-skilda myndigheter är inriktningen att verksamhetsanpassningen måste öka,dvs. att målen måste anpassas till vad som är mest lämpligt med avseende påförutsättningarna för den enskilda verksamheten. Utvecklingsarbetet kommeratt redovisas för under våren 2001.Mot bakgrund av vad utskottet uttalade i betänkande 1998/99:FiU20 angå-ende riktlinjerna för det fortsatta utvecklingsarbetet med resultatredovisning-en i budgetpropositionen gav Statskontoret i uppdragatt kartlägga och analysera förekomsten av resultatredovisningar och resul-tatbedömningar i budgetpropositionen för . Statskontoret har nyligenredovisat arbetet i rapporten (2000:19) Resultatredovisning och resultatbe-dömning i budgetpropositionen för . Statskontoret har analyserat 16utgiftsområden och undersökt på vilken nivå den huvudsakliga resultatredo-visningen sker, om en tydlig åtskillnad görs mellan resultatredovisning ochresultatbedömning och om det förekommer mätbara resultatindikatorer ochtidsserier. I sammanhanget kan också nämnas att Statskontoret pre-senterat en rapport där man gjort en kartläggning och bedömning av detsamlade utvärderingsarbetet inom de olika utgiftsområdena (rapport2000:17).Inom bedriver utskotten ett arbete med uppföljnings- och utvär-deringsfrågor. Som exempel kan nämnas att inom finansutskottet, justitieut-skottet, lagutskottet och näringsutskottet finns särskilda beredningsgrupperbestående av ledamöter som har till uppgift att bevaka uppföljnings- ochutvärderingsfrågor inom utskottens respektive beredningsområden. För när-varande pågår inom finansutskottet en fallstudie i vilken man närmare stude-rar verksamhet. Gruppen har framför allt inriktat sig påsådana mål- och resultatfrågor som rör relationen mellan riksdag och rege-ring. I sammanhanget kan också nämnas att utrikesutskottet i sitt yttrande tillfinansutskottet med anledning av vårpropositionen (UU6y) beträffande upp-följning anför att enligt utrikesutskottets uppfattning är uppföljning av tidigre års resultat av central betydelse för styrningen av den statliga verksamhe-ten. anför vidare att uppföljning utgör också en grund, om äninte den enda, för budgetering och andra typer av styrning inför kommandeår.Finansutskottets ställningstagandeBudgetarbetet i och i sker i flera steg. Avsiktenär att i samband med behandlingen av den ekonomiskavårpropositionen skall ta ställning till utgiftstaket och en preliminär fördel-ning av utgifterna på utgiftsområden . I nästa steg närbudgetpropositionen lämnas ger regeringen en mer utförlig och detaljeradinformation om utgiftsområdena och om anslagen. Det är först i sambandhärmed som tar ställning till hur medlen skall användasinom varje utgiftsområde. Det är därför inte nödvändigt för ochutskotten att ta ställning till detaljer beträffande den framtidmedelsanvändningen. Däremot är det naturligtvis värdefullt för attså snart som möjligt få information om det ekonomiska utfallet och hurmedlen har använts under det närmast föregående budgetåret.Som redovisats ovan pågår ett omfattande arbete inom Regeringskanslietmed utveckling av mål- och resultatstyrning, den s.k. tvåårsöversynen. AvStatskontorets rapport angående förekomsten av resultatredovisning ochresultatbedömning i budgetpropositionen för framgår att redovis-ningen varierar mellan olika utgiftsområden och att redovisningen kan för-bättras. Utskottet anser det positivt att ett samlat grepp tas beträffande mål-frågor i samband med översynen. Det är också välkommet att arbetet inne-fattar ett utvecklande av strategier för uppföljning och utvärdering av statligverksamhet. Utskottet vill framhålla det angelägna i att målen görs mätbaraoch uppföljningsbara så att det blir meningsfullt att ställa dessa i relation tkostnaderna. Det är också av värde om målen uttrycks i sådana termer att dekan vara utgångspunkter för politiska prioriteringar och diskussioner. Målenbör således inte vara alltför vagt eller allmänt formulerade.Finansutskottet vill avslutningsvis framhålla att arbetet inom Regerings-kansliet med tvåårsöversynen är mycket angeläget. Det är också väsentligt atten fortlöpande dialog förs mellan riksdag och regering, främst i anslutningtill budgetprocessen, om hur mål- och resultatstyrningen bör utvecklas. Ef-tersom den pågående tvåårsöversynen är långt framskiden anser utskottet attregeringen i budgetpropositionen för bör lämna en lägesrapport omöversynsarbetet. Utskottet anser vidare att från och utskottenssida bör diskussioner föras med om respektive utgiftsom-råde där man tar upp brister och förtjänster i den föregående budgetproposi-tionen samt krav och förväntningar på kommande budgetpropositioner. Detbör vidare vara en gemensam ambition för och regeringen attytterligare utveckla resultatstyrningen med inriktning mot en budget somfokuserar på resultat.6 Kommunsektorn6.1 ekonomi och balanskravMotionenI motion Fi12 av m.fl. (m) yrkande 24 anför motionärerna attde anser att den av regeringen tillsatta utredningen om kommunernas ochlandstingens ekonomiska förvaltning, som bl.a. skall behandla frågan om godekonomisk hushållning, är angelägen eftersom det finns kommuner somdriver högskattepolitik som de låter ekonomin successivt försäm-ras. I sådana kommuner blir medborgarna de stora förlorarna. Motionärernaanser att det finns anledning att varna för att utredningen skall komma framtill slutsatsen att det ligger ett värde i att en kommun bygger upp en egenförmögenhet i stället för att, när tillfälle ges, sänka skatten. Som exempelanger motionärerna att en koncentration på en kommuns kärnuppgifter inne-bär att vissa tillgångar kommer att kunna försäljas. Motionärerna anser attdet ur medborgarnas synvinkel är god ekonomisk hushållning om det kanleda till sänkt utdebitering. Vad som anförts i motionen om en god ekono-misk hushållning bör som sin mening ge regeringen till känna.Finansutskottets ställningstagandeDet övergripande målet för den kommunala ekonomin är enligt 8 kap. 1 §kommunallagen (1991:900) att kommuner och landsting skall ha en godekonomisk hushållning i sin verksamhet. Balanskravet, som trädde i kraftden och som regleras i 8 kap. 5 § kommunallagen, innebär attkommuner och landsting skall upprätta sina budgetar så att intäkter-na överstiger kostnaderna. Balanskravet kan sägas vara uppfyllt om intäkteroch kostnader balanserar i bokslutet. Balanskravet kan sägas utgöra en nedregräns för den kommunala ekonomin, dvs. Ett nollresultatinnebär i praktiken en real urholkning av kommunens eller egetkapital. Kommunallagens bestämmelse om god ekonomisk hushållning stäl-ler således i princip högre krav på kommunerna än vad balanskravet gör. Ivårpropositionen anför regeringen att begreppet god ekonomisk hushållning ikommunallagen inte har preciserats närmare. Regeringen har den 13 april2000 tillkallat en utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernasoch landstingens ekonomiska förvaltning. Av direktiven (dir. 2000:30) fram-går bl.a. att utredaren särskilt skall göra en översyn av bestämmelserna omgod ekonomisk hushållning och dess tillämpning.Utskottet anser det angeläget att bestämmelserna om god ekonomisk hus-hållning preciseras närmare. Inriktningen bör vara att nu konsolidera ekono-min i kommuner och landsting. Det är av stor vikt att finansieringsprincipenbeaktas när förslag lämnas som innebär en ökning av det kommunala åta-gandet. I motion Fi12 (m) yrkande 24 lämnar motionärerna sin syn på vadsom bör avses med begreppet god ekonomisk hushållning. Utskottet vill inteföregripa den pågående utredningen och anser inte att det finns någon anled-ning att föreslå något tillkännagivande med anledning av motionen. MotionFi12 (m) yrkande 24 avstyrks således.6.2 Inkomst- och kostnadsutjämningssystemetBakgrundVåren lämnade regeringen i proposition 1998/99:89 förslag till vissaförändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting. Riksdagenbiföll regeringens förslag och ändringarna trädde i kraft (bet. 1998/99:FiU25, rskr. 253)Förändringarna i kostnadsutjämningen består av vissa uppdateringar i un-derlagsdata, vissa ändringar i befintliga modeller samt en ny modell förmerkostnader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Det innebär dels enförlängning med av införandeperioden jämfört med tidigare gällanderegler, dels en ytterligare begränsning av den totala bidragsminskning som enkommun eller ett landsting kan vidkännas för hela perioden 1996-2004.I proposition 1998/99:89 aviserade regeringen att en utredning skulle till-sättas med uppdrag att fortsätta att utveckla utjämningssystemet. Dessutomaviserade regeringen att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att utredamöjligheterna att förenkla utjämningssystemet. tillsatteregeringen en delegation för fortsatt utveckling av utjämningssystemet förkommuner och landsting (Fi 1999:11) samt en expertgrupp för utredning avmöjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting(Fi 1999:10). Båda utredningarna skall lämnaförslag till förändringar i utjämningssystemet (se dir. Fi 1999:57 och dir.Fi 1999:58).Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuneroch landsting överlämnade till regeringen en delrapport medförslag till vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner samtförslag om ett omställningsbidrag för landsting med befolkningsminskning(dnr Fi 2000/607). Delrapporten är just nu på remiss och regeringen redovi-sar i vårpropositionen att den avser att återkomma med ett ställ-ningstagande till utredningens förslag.MotionernaI motion Fi12 av m.fl. (m) yrkandena 25-27 anförs att detgällande inomkommunala utjämningssystemet strider mot grundlagen efter-som det är uppbyggt på ett sätt som innebär att kommuner och landsting intefår behålla intäkterna av den skatt som för medborgarna anges som kommu-nalskatt. I stället tvingas de bidra till varandras kostnader och svara för enlångtgående inkomstutjämning. Motionärerna anser att utjämningssystemetskonstruktion har både konserverat höga skatter i högskattekommuner ochhöjt kostnadsnivån, som systemet motverkar ekonomisk tillväxtgenom att lägga ut negativa incitament på enskilda kommuner. Motionärernaföreslår att det nuvarande systemet avskaffas per . som utjämningssystemet måste vara kvar föreslås att vissa temporäraförändringar genomförs. Inom ramen för en i grunden oförändrad utjäm-ningsgrad bör inkomstutjämningen ändras så att alla positiva relativa föränd-ringar i skattekraften får behållas till . Vidare föreslås att en utrednintillsätts med uppdrag att skyndsamt presentera ett nytt bidragssystem förkommunsektorn. Utredningen skall utforma ett system som skall vara fören-ligt med grundlagen, stimulera landets tillväxt och vara avsevärt enklare i sinuppbyggnad än dagens svåröverskådliga system.I motion Fi13 av m.fl. (kd) yrkande 11 framhåller motionä-rerna att de ställer sig bakom målet att utjämningssystemet skall ge allakommuner och landsting likvärdiga förutsättningar för sin verksamhet obe-roende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. Systemet måsteförena en långtgående utjämning med starka incitament för tillväxt och för-nyelse. Utjämningssystemet måste också vara tillgängligt, begripligt ochdemokratiskt förankrat hos alla kommuner och landsting. Motionärerna ärnegativa till att inkomstutjämningen är inomkommunal och för med sigtillväxthämmande konsekvenser. Motionärerna anser att den nuvarandeordningen med inomkommunal utjämning står i strid med grundlagens in-tentioner. Motionärerna är vidare kritiska till kostnadsutjämningens bristandeträffsäkerhet. Motionärerna anser att den av regeringen tillsatta Delegationenför fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landstingborde vara parlamentariskt sammansatt. Enligt motionärerna är en prioriteraduppgift för delegationen att avskaffa pomperipossaeffekten. En övergångfrån inomkommunal till statlig inkomstutjämning bör också övervägas.I motion Fi15 av m.fl. (fp) yrkandena 22 och 23 anförs attpartiet anser att det nuvarande systemet har blivit alltför omfattande ochkomplicerat och det kompenserar inte bara för strukturella opåverkbara skill-nader vad avser kärnverksamheter. Motionärerna anser att den långtgåendeinkomstutjämningen leder till negativa incitament för kommunerna. Medhänvisning till den förödande metodkritik som framförts anser motionärernaatt det är dags att reformera den kommunala utjämningen. Motionärernaförespråkar ett nytt system, där utjämningen grundas på strukturella faktorerför både kostnader och inkomster, vilket kan medföra att kommuner medhögre skattekraft men också höga strukturella kostnader i större utsträckningkan klara dessa själva. Inriktningen för utjämningen kan då bli betydligt färresamt mer renodlade och strukturella faktorer. I avvaktan på ett nytt systembör inkomstutjämningen sättas till av medelskattekraften.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat likalydande motionsyrkanden,senast i samband med behandlingen av proposition 1998/99:89 Förändringari utjämningssystemet för kommuner och landsting. Utskottet avstyrkte bifalltill motionsyrkandena och beslutade i enlighet med utskottetsförslag (bet. 1998/99:FiU25, rskr. Utskottet uttalade då bl.a. "att degrundläggande principerna för utjämningssystemet som ställde sigbakom skall ligga fast. Utskottet delar regeringens bedömning atthuvudsyftet med systemet även fortsättningsvis skall vara att skapa likvärdi-ga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting. Dettaförutsätter enligt utskottet en långtgående utjämning såväl av skattekraft somav strukturellt betingade kostnadsskillnader. Enligt utskottets mening ger ettväl fungerande utjämningssystem ett viktigt positivt bidrag till den kommu-nala självstyrelsen. Utskottet vill också slå fast att en mycket viktig grund-princip är att systemet omfattar alla kommuner och landsting".Några motionärer har återigen aktualiserat frågan om systemets förenlighetmed grundlagen. Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat denna fråga,senast i betänkande 1998/99:FiU25. Utskottet erinrade då bl.a. om att fråganprövades såväl av Lagrådet som av i samband med attsystemet infördes .