yttr · GM05KU4y · 1999-01-01 00:00:00 — 1998/99 KU4y Till bostadsutskottet har beslutat bereda bl.a. tillfälle att yttra sig över proposition 1998/99:122 jämte de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen i de delar som berör utskottets beredningsområde. Utskottet begränsar sitt yttrande till frågan om förslagets förhållande till den kommunala självstyrelsen och vissa andra aktualiserade frågor inom utskottets beredningsområde. I propositionen föreslås att nuvarande bestämmelser om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder skall ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem. Förslaget innebär att om en kommun säljer aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i sådan omfattning att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet i företaget så skall en minskning av kommunens generella statsbidrag ske. Samma sak skall gälla om ett företag som kommunen direkt eller indirekt har det bestämmande inflytandet över avyttrar aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet i bostadsföretaget förloras. Minskningen skall motsvara av skillnaden mellan det samlade vederlaget för alla de avyttrade aktierna eller andelarna och anskaffningsvärdet för dessa. I sådant fall skall även bostadsföretagets godkännande som allmännyttigt återkallas. Likaså skall en kommun som använder sitt bestämmande inflytande i ett kommunalt bostadsföretag och härigenom tillför kommunen en utdelning, få vidkännas en minskning av det generella statsbidraget. Minskningen skall motsvara av den utdelning som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet. Om kommunen organiserat sin verksamhet i en aktiebolagsrättslig koncern skall motsvarande sanktion inträffa om ägaren använder sitt bestämmande inflytande för att genom utdelning eller aktieägartillskott tillföra verksamheter som inte huvudsakligen avser förvaltning av bostadsfastigheter inom samma koncern. Även i det fall bostadsföretaget träder i frivillig likvidation skall det generella statsbidraget minskas av vad som uppskattas kan komma att skiftas ut vid likvidationen. Regeringen skall i vissa fall kunna medge att minskningen av statsbidraget jämkas eller helt efterges. En sådan situation är då en rekonstruktion av det kommunala bostadsföretaget är nödvändig. En annan är då kommunen befinner sig i en allvarlig ekonomisk situation och en åtgärd som annars skulle drabbas av sanktionen är nödvändig för att sanera kommunens ekonomi. I övrigt får regeringen helt eller delvis befria en kommun från minskning av det generella statsbidraget om det finns särskilda skäl. Det är som beslutar om minskning av statsbidraget. beslut får överklagas hos . beslut får inte överklagas. Den föreslagna ordningen bör enligt regeringen vara tidsbegränsad och träda i kraft men tillämpas . På ägarförändringar och beslut om frivillig likvidation tillämpas lagen till och med och på utdelningar och aktieägartillskott till och med . Förslaget skall dock inte tillämpas på utdelningar och aktieägartillskott som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före . I motiveringen framhåller regeringen att kommunernas handhavande av sina bostadsföretag bör avvägas mot statsmakternas intresse för vad som sker med bostadsförsörjningen i stort. Statens intresse ligger i första hand i att kommunerna även fortsättningsvis skall kunna fullgöra de uppgifter inom bostadsförsörjningen som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken. Givetvis finns det även ett intresse av att se till att de betydande ekonomiska resurser som staten genom årens lopp tillfört företagen inte genom olika transaktioner överförs till annan verksamhet utan behålls inom bostadsförsörjningen. Staten har genom olika former av bidrag skjutit till till de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen. har det enligt regeringen i ett antal kommuner väckts förslag om att sälja ut hela eller betydande delar av det kommunala bostadsbeståndet. Frågan har framför allt aktualitet i , men det finns även ett icke oväsentligt antal kommuner i övriga landet där utförsäljningar forceras fram. Syftet med förslaget är att - då den framtida utvecklingen av de allmänna bostadsföretagen utreds - motverka att bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna. Regeringens principiella uppfattning är att de kommunala bostadsföretagen har en central funktion att fylla på den svenska bostadsmarknaden. Därmed är det enligt regeringen inte sagt att dessa företags verksamhetsformer inte kan behöva förändras. I syfte att få en diskussion om detta i ett längre perspektiv har regeringen beslutat om direktiv till en utredning som fått i uppdrag att förutsättningslöst pröva och hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag kan organiseras. Utredningen skall dessutom göra en utvärdering av bruksvärdessystemet. Regeringen har funnit att en minskning av det generella statsbidraget till kommunerna är det instrument som är mest lämpligt att använda som sanktionsmedel. Det generella statsbidraget är en del av det statliga statsbidrags- och utjämningssystem vars huvudsakliga syfte är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Med anledning av att många remissinstanser ansett att användningen av detta bidrags- och utjämningssystem som sanktionsmedel skulle strida mot den i regeringsformen angivna principen om självstyrelse erinrar regeringen om den särskilda lagstiftning där det generella statsbidraget minskades för en kommun som fastställt högre skattesats än (prop. 1995/96:213). Den rättsliga konstruktionen godtogs av Lagrådet bl.a. på grund av att lagstiftningen var tidsbegränsad. I propositionen anger regeringen att propositionens lagförslag tillhör det område som normalt bör granskas av Lagrådet. Mot bakgrund av de omfattande försäljningsåtgärder som skett och som planeras i ett flertal kommuner är det enligt regeringen mycket angeläget att kan fatta beslut i ärendet möjligt. Det finns enligt regeringen därför inte tid att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Sedan propositionen överlämnats till och remitterats till bostadsutskottet beslöt utskottet att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet behandlar först frågan om huruvida lagförslaget innebär ett sådant ingrepp i den kommunala självstyrelsen att det inte bör genomföras. Lagrådet pekar på att de grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. I 1 § sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom självstyrelse. I 7 § första stycket andra meningen står: "Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar." Andra stycket lyder: "Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter." I motsats till den senare bestämmelsen, som vid flera angivna tillfällen lagts till grund för mer eller mindre bestämda uttalanden från Lagrådets sida, är det enligt Lagrådet svårt att åt bestämmelsen i första stycket ge någon mer strikt innebörd. Lagrådet konkluderar att såsom bestämmelserna i regeringsformen är utformade synes det ytterst vara som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen enligt Lagrådet ha och beklagar i detta sammanhang att regeringsformen trots erfarenheter av nära tillämpning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat och kommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Tills vidare får man enligt Lagrådet utgå från att den kommunala självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst hur långt den sträcker sig. Lagrådet anser att avsikten med sanktionerna i den föreslagna lagstiftningen synes vara att dessa skall vara så kraftfulla att en kommun endast undantagsvis kan komma att avhända sig ett bostadsföretag, om det inte föreligger Åtgärden är därför enligt Lagrådet utan tvivel ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Frågan är om denna går längre än som kan godtas från konstitutionella utgångspunkter. Som återgavs anser Lagrådet, med den obestämda avgränsning som regeringsformen ger åt det kommunala självstyret, att denna fråga ytterst är av politisk natur. Lagrådets granskning skall emellertid enligt 8 kap. 18 § regeringsformen också avse hur förslaget förhåller sig till rättsordningen i övrigt och Lagrådet gör i detta hänseende följande bedömning. Som skäl för att den föreslagna sanktionsmetoden skulle vara godtagbar åberopas i propositionen lagrådsyttrandet i proposition 1995/96:213 (se ovan). Lagrådet menar att det lagstiftningsärendet handlade om ett alternativ till ett kommunalt skattestopp, där det onekligen på kommunens intäktssida kunde finnas ett samband mellan ökade skatteintäkter och minskade statsbidrag. Också i det förevarande fallet kan det enligt Lagrådet finnas ett ekonomiskt samband i den meningen att kommunerna kan avhända sig sina bostadsföretag i syfte att förbättra sin ekonomi. I den aktuella propositionen används emellertid det generella statsbidraget som sanktion mot ett väntat oönskat beteende inom ett visst bestämt område av den kommunala verksamheten, nämligen bostadssektorn. I ett lagstiftningsärende (prop. 1992/93:242, BoU19) uttalades bl.a. att kommunernas befogenheter och skyldigheter inom denna sektor så långt möjligt borde styras av kommunallagen och socialtjänstlagen samt att särskild lagstiftning borde tillgripas bara om staten hade krav på att kommunerna vidtog åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om dessa lagar inte gav kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder. Lagrådet erinrar också om att kommunerna inte har någon skyldighet att inneha bostadsföretag. Lagrådets slutsats är att handhavandet inom kommunerna av bostadsförsörjningen och bostadspolitiken i första hand är en angelägenhet, som i princip skall utövas av dem som av invånarna i kommunen har valts att besluta härom. Sammanfattningsvis ifrågasätter Lagrådet allvarligt om en inskränkning i den kommunala rätten till självstyrelse bör göras på detta sätt. Lagrådet har i övrigt synpunkter på författningstexten, bl.a. på överklagandebestämmelsen i 9 § och övergångsbestämmelsen. Enligt Lagrådet finns så många rättsfrågor inbyggda i lagen, såväl när det gäller förutsättningarna för dess tillämpning som i fråga om beräkningen av vinsten, att prövningen bör ske i domstol. Detta skulle dessutom stämma bättre överens med artikel 11 i den europeiska konventionen om självstyrelse, som föreskriver att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa bl.a. ett utövande av sina befogenheter, låt vara att detta krav ansetts kunna tillgodoses genom ett resningsförfarande (prop. 1988/89:119 s. 6). Lagrådet förordar därför att beslut skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, varvid tillika bör föreskrivas att prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten. Lagrådet konstaterar att lagen ges retroaktiva effekter, något som i de flesta situationer brukar undvikas i den svenska rättsordningen. slagna lagen har av regeringen betecknats som ett sanktionssystem. En typisk sanktion mot skadegörande handlingar är skadestånd. Här tillämpas enligt Lagrådet praktiskt taget undantagslöst den principen att ny lag inte tillämpas på skadefall som inträffat före ikraftträdandet. Lagrådet erinrar vidare om att beträffande sådana sanktioner som straff och andra brottspåföljder finns såväl i regeringsformen (2 kap. 10 § första stycket) som (artikel 7) förbud mot retroaktiv lagstiftning. I ett motivuttalande till förbudet i regeringsformen anfördes att det - åtminstone genom analogisk lagtillämpning - också träffade straffliknande administrativa påföjder såsom skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar, överlastavgift etc. Den bestämmelse från vilken regeringen enligt Lagrådet närmast synes ha hämtat förebilden till den föreslagna övergångsbestämmelsen är 2 kap 10 § andra stycket regeringsformen. Enligt denna bestämmelse råder förbud också mot retroaktiv lagstiftning om skatter och statliga avgifter. Från detta förbud görs dock undantag för det fall att finner särskilda skäl påkalla det, under förutsättning att regeringen eller ett riksdagsutskott vid den kritiska tidpunkten hade lämnat förslag till om åtgärden eller regeringen då i skrivelse hade meddelat att sådant förslag var att vänta. Lagrådet konstaterar att regeringen valt att inte utforma det föreslagna sanktionssy-stemet som en skatt. Anledningen härtill synes enligt Lagrådet ha varit bl.a. principiella betänkligheter mot inkomstbeskattning av kommuner och farhågor att aktuell skattesats inte skulle vara tillräckligt avskräckande. Oavsett hur därmed förhåller sig utgör förslaget enligt Lagrådets mening inte någon verklig parallell till skattelagstiftningen. Det är svårt att jämföra kommuner med skatteplanerande företag och enskilda. Sammantaget anser Lagrådet att förslaget synes stå i så dålig överensstämmelse med de principer som inom rättsordningen allmänt tillämpas beträffande retroaktiv lagstiftning att den föreslagna övergångsbestämmelsen bör utgå. Tre av de fyra motioner som väckts behandlar frågor som faller inom beredningsområde. I motion 1998/99:Bo21 (m, kd, fp) som väckts gemensamt av partiledarna för Moderata samlingspartiet, och liberalerna yrkas avslag på propositionen. De tre partierna menar att den demokratiskt uttryckta folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är inte en statlig uppgift att fatta beslut om handhavandet av de kommunalt ägda bostadsföretagen. Sådana ställningstaganden måste i stället göras i kommunerna, mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet och på det sätt den demokratiskt valda kommunmajoriteten liksom majoriteten i företagets styrelse finner lämpligt. Mot bakgrund av att ett flertal av remissinstanserna har invänt mot att använda det generella statsbidragssystemet och som skäl angett att metoden skulle strida mot den i regeringsformen fastslagna principen om självstyrelse är det enligt motionen ytterst allvarligt att regeringen inte ansett sig ha tid att remittera förslaget till Lagrådet för granskning. visar regeringens handlande i sig att remissinstanserna haft fog för sin åsikt. Grunden till att regeringen inte ansett sig ha tid att inhämta Lagrådets synpunkter är ju att man medelst lagstiftning önskar ingripa mot kommuner som för en av regeringen oönskad politik. Lagrådets yttrande har emellertid inhämtats av bostadsutskottet, konstateras det i motionen. Partierna instämmer i Lagrådets resonemang, bl.a. när det gäller skillnaden mellan den av regeringen åberopade lagstiftningen i proposition 1995/96:213 och det förslag som nu har att ta ställning till. Det finns enligt motionen därutöver anledning att tillägga att de ingripanden som har gjorts i den kommunala beskattningsrätten har gjorts i besvärliga samhällsekonomiska lägen där kommunala skattehöjningar i ett stort antal kommuner kunnat förväntas . ingripanden har heller inte, som i föreliggande fall, tagit sikte på vad kommunen de facto använder sina skattemedel till, utöver den verksamhet som redan är ålagd kommunerna genom lag. De tre partierna vill vidare inte ifrågasätta att en kommun kan behöva vidta någon av de aktuella åtgärderna på grund av ekonomiska svårigheter i kommunen eller bostadsföretaget, eller på annan särskild grund. Tvärtom är dessa tungt vägande argument för att bör avslå propositionen. Partierna motsätter sig däremot att regeringen genom en dispensregel godtyckligt skall kunna avgöra vilka skäl som är tillräckligt behjärtansvärda för att en kommunmajoritet skall kunna besluta om någon av de aktuella åtgärderna utan att straffas med delvis indragna statsbidrag. De tre partierna är av den uppfattningen att det faktum att lagen skall ges retroaktiv verkan får anses vara svårförenligt med allmänna rättsgrundsatser. Att lagen föreslås börja gälla redan dagen efter det att propositionen överlämnats är ytterst anmärkningsvärt. Det strider mot varje rimlig uppfattning om rättssäkerhet och grundläggande rättsstatliga principer att lagar stiftas på detta sätt. Även i motion 1998/99:Bo22 av m.fl. (c) yrkas avslag på propositionen. Förslagen innebär enligt motionen ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. De begränsar också allvarligt möjligheterna att på lokal nivå forma boendemiljön utifrån lokala förutsättningar och efter de boendes egna önskemål och påverkansmöjligheter. är kritiskt till att regeringen i sådan hast lägger denna proposition och inte tar tid att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Detta är ett område som bör granskas av Lagrådet, vilket regeringen är medveten om men trots detta negligerar. är även kritiskt till det faktum att lagen enligt regeringens förslag skall ges retroaktiv verkan och gälla nästan från det datum då propositionen förelades . Behovet av en bestämmelse om att regeringen under vissa förutsättningar skall kunna medge dispens till någon kommun i syfte att jämka eller efterge minskningen av statsbidragen visar enligt hur orimligt förslaget är. Med förslaget ökar centraldirigeringen över kommunerna än mer och leder till rent godtyckliga beslut. Enligt motion 1998/99:Bo23 av m.fl. (mp) innebär regeringens förslag om ett tidsbegränsat sanktionssystem för att motverka utförsäljning eller överföring av pengar från allmännyttiga bostadsföretag en risk för kollision mellan två viktiga principer, å ena sidan det nationella ansvaret för en socialt hållbar boendepolitik, å andra sidan principen om självstyrelse. Den svenska boendepolitiken bygger enligt motionen på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att det finns finansiella och legala förutsättningar för bostadsbyggande och där kommunerna svarar för att kommunens invånare får tillgång till bostäder. Det kommunala ansvaret och den kommunala kompetensen regleras främst i kommunallagen och socialtjänstlagen. På en mer övergripande samhällsnivå skall kommunerna planera för att det i kommunen skall finnas tillgång till ett varierat utbud av sunda och ändamålsenliga bostäder i olika upplåtelseformer och till ekonomiskt överkomliga priser. Ett viktigt mål är också att motverka segregation. Kommunerna har också ett mer specifikt ansvar för att kunna erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårigheter att göra sig gällande på bostadsmarknaden. De allmännyttiga bostadsföretagen har enligt motionen spelat en stor roll i den sociala boendepolitiken genom att tillhandahålla hyresbostäder i stor omfattning och till, för de flesta, överkomliga priser. Detta har underlättats av att de allmännyttiga företagen haft gynnsamma ekonomiska villkor och genom att de inte skall vara vinstgivande. har dock skillnaden mellan de allmännyttiga och de privata bostadsföretagen minskat. I realiteten är det inte så stor skillnad mellan de formellt "icke vinstdrivande" allmännyttiga företagen och privata företag med vinstsyfte. Det är inte längre självklart att ett allmännyttigt bostadsföretag är det främsta medlet för kommunen att bedriva en socialt hållbar boendepolitik. Från det perspektivet skulle i förlängningen allmännyttan kunna ha spelat ut sin roll och det skulle sakna betydelse om den successivt övergick i annan ägo. Å andra sidan skulle, anser motionärerna, en sådan utveckling också innebära risker, särskilt om den sker snabbt, oövertänkt och mer från kortsiktiga ekonomisk-politiska utgångspunkter än baserad på en långsiktigt genomtänkt analys. Sådana risker kan vara att en stor andel av hyreshusen snabbt omvandlas till dyra bostadsrätter i attraktiva områden och att därigenom segregationen ökar. Mot önskemålet att upprätthålla en på nationell nivå förankrad social boendepolitik måste enligt motionärerna ställas det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som de av regeringen föreslagna reglerna onekligen utgör. Den kommunala självstyrelsen måste även innefatta rätten att fatta vad man uppfattar som "fel" beslut om det är förankrat hos en politisk majoritet som ärligt deklarerat sina avsikter före ett val. Den kommunala sjävstyrelsen är dock inte, och bör inte heller vara, någon absolut rätt att i alla sammanhang fatta precis vilka beslut som helst utan tanke på konsekvenserna för den nationella politiken. Som en följd av en alltför snabb och icke genomtänkt utförsäljning av allmännyttiga bostäder eller bostadsföretag kan eventuellt befaras att de nationella målen riskerar att allvarligt åsidosättas. Enligt mening kan inte det kommunala självbestämmandet drivas så långt att det ger kommuner möjligheter att i realiteten hoppa av sitt ansvar för den nationella boendepolitiken och bilda egna enklaver vid sidan av denna politik. anser att staten måste visa en mycket stor restriktivitet med ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ett utövande av den kommunala självstyrelsen som riskerar att komma i allvarlig konflikt med uppställda nationella mål - det må gälla boendepolitik, skolpolitik eller någon annan politik - kan dock vara ett motiv för att söka rådrum genom tillfälliga restriktioner för kommunernas agerande. En förutsättning är att restriktionerna blir så kortvariga som över huvud taget är möjligt och att rådrummet aktivt utnyttjas till att söka mer permanenta lösningar på de problem som aktualiserats. tillstyrker därför regeringens förslag om tillfälliga sanktioner med vissa ändringar och preciseringar. I motionen framförs först synpunkter på hur rådrummet skall utnyttjas för att man snabbt skall kunna ta fram förslag till lösningar som på ett mer permanent sätt kan säkra de nationella målen på den förändrade bostadsmarknaden (yrkande 1). Denna fråga behandlas inte av . I motionen förordas därefter att restriktionstiden sätts så kort som möjligt. Restriktionerna skall enligt motionsförslaget tillämpas på ägarförändringar och beslut om att träda i frivillig likvidation till och med och om aktieägartillskott till och med (yrkande 2). Vidare anser motionärerna att beslut med retroaktiv effekt så långt möjligt bör undvikas och föreslår att restriktionerna tillämpas från och med dagen efter den dag då riksdagsbeslutet fattas (yrkande 3). I yrkande 4 föreslås en annan definition på begreppet "skälig avkastning" i lagtexten. Frågan behandlas inte av . När det gäller dispensreglerna anser motionärerna att dessa är mycket allmänt hållna och bäddar för en betydande osäkerhet i regeltillämpningen. Regeringen bör därför utarbeta närmare riktlinjer för hur reglerna skall tolkas och tillämpas och redovisa dessa för . Framtagandet av riktlinjerna bör göras i nära samverkan med (yrkande 5). Denna fråga behandlas inte av . Enligt motionen bör principen om självstyrelse balanseras med krav på att vissa viktiga beslut som i praktiken är oåterkalleliga inte snabbt skall kunna drivas igenom av små majoriteter. Ett alternativ eller komplement till att staten ålägger kommunerna restriktioner skulle kunna vara att det byggdes in en viss tröghet mot denna typ av beslut i det kommunala beslutsfattandet på samma sätt som i , t.ex. när det gäller ändringar i grundlagen. En regel i kommunallagen skulle t.ex. kunna innebära att vissa kommunala beslut med stor räckvidd som inte kan återställas skulle kräva en kvalificerad majoritet (t.ex. två tredjedelar) vid ett beslutstillfälle, eller två beslut med enkel majoritet med ett kommunalval emellan. anser att det vore intressant att utreda för- och nackdelar med en sådan ordning. Det skulle lämpligen kunna utredas i anslutning till andra diskuterade förändringar av kommunallagen (yrkande 6). Denna fråga överlämnas av bostadsutskottet till och kommer att behandlas av . behandling av frågan om minskning av det generella statsbidraget