yttr · GM05FiU4y · 1999-01-01 00:00:00 — En stärkt revision (prop. 1998/99:66) 1998/99 FiU4y Till har genom beslut berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1998/99:66 En stärkt revision jämte de motioner som väckts i ärendet. I proposition 1998/99:66 föreslås att antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), 3. lag om ändring i lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag, 4. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 5. lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220), 6. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, 7. lag om upphävande av lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för läns landsting, 8. lag om ändring i lagen (1996:1415) om försöksverksamhet med regionförbund i län och län, 9. lag om upphävande av lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra . 1998/99:K20 av och (m, s) vari yrkas att beslutar att benämningen lekmannarevisor i aktiebolagslagen och kommunallagen skall utbytas mot benämningen förtroendevald revisor i enlighet med vad som anförts i motionen. 1998/99:K21 av Per m.fl. (m) vari yrkas 1. att hos regeringen begär förslag till en försöksverksamhet med oberoende revision i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ordförande i revisionen bör hämtas från minoriteten, 3. att beslutar att benämningen på de förtroendevalda som väljs att utföra en allmän granskning enligt aktiebolagslagen skall vara förtroendevald revisor och inte lekmannarevisor, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en särskild lag om kommunala företag. 1998/99:K22 av m.fl. (fp) vari yrkas 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en oberoende revision i kommunerna, 2. att hos regeringen begär förslag på lagfäst särskild budgetberedning i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ordföranden i revisionen bör utses av oppositionen. 1998/99:K23 av () vari yrkas att beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om ändring av 5 kap. 20 a §. 1998/99:K24 av och () vari yrkas att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om jävssituationer för förtroendevalda revisorer i verksamhet. 1998/99:K25 av Per m.fl. (mp) vari yrkas 1. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att samtliga partier i fullmäktige ges möjlighet att bli representerade i revisionen, 2. att , vid avslag på yrkande 1, hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att samtliga partier i fullmäktige ges möjlighet att bli representerade i revisionen, 3. att beslutar om sådan ändring i kommunallagen att krav på certifiering införs, 4. att , vid avslag på yrkande 3, hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att krav på certifiering införs, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skyldighet att anmäla misstanke om brott till åklagare. 1998/99:K26 av m.fl. (kd) vari yrkas 1. att beslutar om sådan ändring av kommunallagen att valbarheten som revisor eller revisorsersättare inskränks så att fullmäktigeledamöter och ersättare för dessa ej är valbara, 2. att beslutar att den kommunala revisionen normalt skall ledas av oppositionen. delar inledningsvis regeringens bedömning att det finns ett behov av att stärka den kommunala revisionen. En väl fungerande revision av hög kvalitet är viktig såväl av kommunaldemokratiska skäl som för att främja en effektiv verksamhet. Revisionens viktiga roll i uppföljningen och kontrollen av den kommunala verksamheten har enligt utskottet ytterligare accentuerats genom övergången till mer målinriktade styrformer. Utskottet ställer sig för sin del bakom propositionens förslag till lagändringar. Förslagen är enligt utskottet väl ägnade att förbättra den kommunala revisionens möjligheter att fullgöra sina uppgifter. noterar utskottet med tillfredsställelse att regeringen är beredd att överväga ytterligare åtgärder för att stärka revisionens ställning i kommuner och landsting. Utskottet övergår därefter till att behandla ett antal motionsyrkanden som har beröring med utskottets ansvarsområde. I motion K21 av Per m.fl. (m) påtalas att som en följd av utredningens begränsande direktiv har inga alternativa modeller för revision prövats av utredningen. konstateras att det i samband med remissbehandlingen har efterlysts en professionell och helt "oberoende" revision. Enligt motionärernas uppfattning finns det skäl att inom ramen för självstyrelse införa en möjlighet för en kommun eller ett landsting att välja en ordning med enbart professionell revision. I motionen föreslås att en sådan framtida generell möjlighet föregås av en försöksverksamhet med några kommuner som önskar pröva denna modell. Enligt motion K22 av m.fl. (fp) är regeringens förslag ofullgånget och bristfälligt. I propositionen görs inte den åtskillnad mellan förvaltningsrevision och redovisningsrevision som skulle ha givit såväl förtroendevalda som yrkesmässiga revisorer klara uppgifter. Propositionen innebär en viss förstärkning av den kommunala revisionen genom att de förtroendevalda skall biträdas av sakkunniga. Däremot garanteras enligt motionärerna inte att det blir fråga om en professionell revision av tillräcklig omfattning. Enligt regeringsförslaget är det de förtroendevalda som skall avgöra omfattningen av de sakkunnigas verksamhet. Detta är enligt motionen inte förenligt med en oberoende revision och kommer därför inte heller att ge de sakkunnigas revision den trovärdighet som en verkligt oberoende ställning skulle ge. Utskottet vill understryka den kommunala verksamhetens särart, något som bl.a. tar sig uttryck i att det är de förtroendevalda som ansvarar för verksamheten i sin helhet. Mot denna bakgrund är det viktigt att revisionen inte minst ses som ett instrument för kommmunaldemokratisk självkontroll. Detta system har fungerat tillfredsställande. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det inte finns skäl att genomföra en genomgripande förändring i det nuvarande ansvarssystemet. Utskottet konstaterar med anledning av vad som anförs i motion K22 (fp) att regeringen är beredd att överväga behovet av en yrkesmässigt oberoende revision som komplement till den revision som sker av de förtroendevalda revisorerna om de i propositionen föreslagna reglerna om sakkunnigt biträde inte skulle visa sig vara tillräckliga. Någon åtgärd av det slag som föreslås i motionen är därför enligt utskottet inte påkallad. Med hänsyn till att utskottet anser att det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer bör bestå kan utskottet vidare inte ställa sig bakom förslaget i motion K21 (m) om en försöksverksamhet med en ordning med enbart professionell revision. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna K21 (m) yrkande 1 och K22 (fp) yrkande 1. Ordförande för de förtroendevalda revisorerna I motion K21 av Per m.fl. (m) ställs krav på att ordföranden i revisionen skall utses av minoriteten. Motionärerna konstaterar att en sådan ordning förordades av . Denna fråga kan, enligt vad som sägs i motionen, tyckas vara av mindre betydelse eftersom samtliga revisorer kan agera självständigt. I praktiken har dock frågan stor vikt med hänsyn till att ordföranden leder och planlägger revisionens arbete. Frågan hanteras högst olika i olika kommuner. bör därför uttala sig för den princip som utredningen förordade. Motsvarande synpunkter anläggs även i motion K22 av m.fl. (fp). För att garantera att revisionen är opartisk och tillförlitlig bör enligt motionen ordföranden utses av den politiska minoriteten såsom föreslog. I motion K26 av m.fl. (kd) anförs att av en enkätundersökning framgår att ordförandeskapet i revisionen i cirka hälften av landets kommuner och landsting innehas av oppositionen. För att markera att revisorerna är oberoende och således inte knutna till den politiska majoriteten bör ordningen vara att ordföranden normalt utses från oppositionen. Det bör enligt motionen klart framgå av förarbetena till lagstiftningen. Utskottet anser att det kan vara en fördel om ordföranden för den kommunala revisionen hämtas från minoriteten. Enligt utskottets uppfattning är det emellertid en viktig grundprincip att kommuner och landsting ges stor frihet att organisera sitt förtroendemannaarbete. Frågan om ordförandeskapet för revisionen bör inte regleras i lag. Utskottet vill och i likhet med regeringen peka på möjligheterna för kommuner och landsting att på frivillig väg införa den av motionärerna förordade ordningen för att markera revisionens oberoende i förhållande till den politiska majoriteten. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna K21 (m) yrkande 2, K22 (fp) yrkande 3 och K26 (kd) yrkande 2. I motion K25 av Per m.fl. (mp) framhåller motionärerna att en effektiv revision måste kännetecknas av oberoende och opartiskhet om inte trovärdigheten skall gå förlorad. ställer sig därför bakom regeringens bedömning att de personer som väljs till revisorer måste uppfylla kraven på oberoende, effektivitet och kompetens. Däremot anser motionärerna inte att förslaget tillräckligt säkrar kravet på representativitet. Förutsättningarna för tilltro till revisionsarbetet torde stärkas om samtliga av folket valda grupperingar är representerade bland revisorerna. I motionen föreslås därför att det i kommunallagen tas in en bestämmelse som anger att samtliga partier i fullmäktige skall ges möjlighet att bli representerade i revisionen. Utskottet har ovan pekat på att kommuner och landsting bör ha stor organisatorisk frihet. Utskottet delar det som i propositionen anförs om att valet av revisorer bör ske med så stor representativitet som möjligt såväl när det gäller partier som i övrigt. Det bör dock ankomma på kommuner och landsting att själva ta ställning till hur denna avvägning skall ske. Med det ovan anförda avstyrker utskottet motion K25 (mp) yrkandena 1 och 2. I motion K25 av Per m.fl. (mp) föreslås också att en regel om certifiering införs i kommunallagen. En regel om certifiering av de sakkunniga biträdena bör enligt motionärerna utformas så att yrkesverksamma skall ha tillräckliga teoretiska kunskaper samt erfarenheter inom det specifika verksamhetsområde som certifieringen avser. Särskilda övergångsregler bör finnas liksom ett certifieringsorgan som handhar nödvändig kontroll av handlingar, register m.m. I motionen framhålls också att former för utkrävande av ansvar av de yrkesverksamma revisorerna bör lösas genom civilrättsliga avtal. Utskottet konstaterar att frågan om certifiering behandlas i propositionen. Utskottet delar regeringens bedömning att något sådant krav inte bör införas. Utskottet noterar att regeringen understryker att det kan finnas skäl att på nytt överväga frågan om ett lagreglerat krav på certifiering om det visar sig nödvändigt för att garantera att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av personal med erforderlig kompetens. Utskottet avstyrker med det anförda motion K25 (mp) yrkandena 3 och 4. Oberoende beredning av revisorernas budget I motion K22 av m.fl. (fp) anför motionärerna att det är olämpligt att styrelsen - som själv är föremål för granskning - skall ha ett avgörande inflytande över i vilken utsträckning granskning skall ske. I motionen framhålls att regeringens argument är att om jäv ansågs föreligga genom att styrelsen bereder revisionens budget skulle inte ett samlat förslag till budget kunna läggas fram till fullmäktige. Detta kan dock, menar motionärerna, lösas genom att fullmäktige utser en särskild budgetberedning för revisionsanslaget för att markera revisionens självständiga ställning. Denna ordning bör lagfästas. I motion K23 av () framhålls att det är tillfredsställande att det i propositionen finns förslag som på ett väsentligt sätt stärker den kommunala revisionen. Regeringens förslag är dock i ett avseende inte konse-kvent, nämligen när det gäller beredningen av revisorernas budget. Motionären instämmer i regeringens bedömning att det är av stor vikt för revisorernas oberoende ställning att beredningen av deras budget är objektiv. Just därför bör redovisningsskyldiga inte delta i beredning eller i beslut om vilka resurser som de förtroendevalda revisorerna skall tilldelas av fullmäktige, dvs. inte ha inflytande på i vilken omfattning de skall granskas. Styrelsen, som skall granskas av revisorerna, bör således inte bereda revisorernas budget. Det bör i stället göras av ett av fullmäktige särskilt tillsatt organ. I motionen föreslås därför att en föreskrift om jäv eller obehörighet för de redovisningsskyldiga att delta i beredningen av revisorernas budget skall införas i kommunallagen. Utskottet anser det väsentligt att den kommunala revisionen tillförsäkras tillräckliga ekonomiska resurser för att en kvalitativt god revisionsverksamhet skall kunna genomföras. När det gäller beredningen av anslaget till revisorerna pekar regeringen på att det i Svenska Kommunförbundets och förslag till revisionsreglemente anges att det kan vara lämpligt att fullmäktige utser en särskild budgetberedning för revisionsanslaget för att markera revisionens oberoende ställning. Utskottet anser i likhet med regeringen att detta kan vara en lämplig ordning. Det finns däremot enligt utskottets mening inte tillräckliga skäl att lagfästa en sådan ordning. Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna K22 (fp) yrkande 2 och K23 (s). Särskild lag om kommunala företag I motion K21 av Per m.fl. (m) ställs krav på ett tillkännagivande till regeringen att - efter sedvanlig utredning - lägga fram förslag till om en särskild lag om kommunala företag. att förvaltningsformen ånyo bör bli det helt dominerande sättet att bedriva verksamhet. Om behov av kommunala företag anses föreligga bör en särskild bolagsform för kommunala företag inrättas. En sådan lagstiftning kan enligt motionen helt anpassas till under vilka förhållanden som verksamhet skall bedrivas. Därigenom skulle också ideliga ändringar i kommunallagstiftningen och i aktiebolagslagen kunna undvikas. Utskottet kan konstatera att frågan om att skapa en särskild företagsform anpassad efter kommunala behov har övervägts senast av i betänkandet Kommunalföretaget (SOU 1982:13). Kommittén ansåg att det inte fanns tillräckligt tunga skäl för en sådan nyordning. Utskottet kan instämma i att den nuvarande regleringen inte är helt oproblematisk. Enligt utskottets mening talar emellertid övervägande skäl för att kraven på insyn, inflytande och kontroll av de kommunala företagen även tills vidare bör kunna tillgodoses inom nuvarande regelsy-stem. Utskottet vill i sammanhanget också peka på att en särskild utredare föreslog att de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomisk hushållning skall gälla den samlade kommunala verksamheten, dvs. även den verksamhet som bedrivs i företagsform (SOU 1998:150). Förslaget bereds i . Utskottet avstyrker med det anförda motion K21 (m) yrkande 4. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). (), (), (), Per (), (), () och () anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken revision bort ha följande lydelse: Utskottet anser att många argument talar för en helt oberoende revision i kommuner och landsting. utformades emellertid så att ett alternativ med enbart professionell revision inte kunde utredas, något som utskottet beklagar. Med en växande och alltmer komplex verksamhet har det blivit allt svårare för icke-professionella revisorer att fullgöra en revisionsuppgift som tillgodoser relevanta krav. Även om propositionens förslag innebär vissa förbättringar inom ramen för en förtroendevald revision anser utskottet att det hade varit värdefullt med ett förslag som möjliggjort en helt professionell och oberoende revision. Utskottet kan således instämma i vad som sägs i motion K22 (fp) beträffande detta. Utskottet anser därför, i likhet med motionärerna bakom motion K21 (m), att en försöksverksamhet med en professionell och helt oberoende revision bör startas i ett antal kommuner och landsting. Därigenom kan erfarenhet fås av hur en sådan ordning skulle fungera i jämförelse med den förtroendemannaledda modell som propositionens förslag utgår från. Om försöksverksamheten blir framgångsrik bör därefter en generell möjlighet införas i kommunallagen som ger kommuner och landsting frihet att välja att införa en oberoende revision. Vad utskottet anfört med anledning av motionerna K21 (m) yrkande 1 och K22 (fp) yrkande 1 bör som sin mening ge regeringen till känna. Ordförande för de förtroendevalda revisorerna (), (), (), Per (), (), () och () anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken revisorernas oberoende bort ha följande lydelse: Utskottet anser att ordföranden i revisionen normalt skall utses efter nominering av minoriteten i fullmäktige. Det överensstämmer också med den ordning som enhälligt förordades av . Frågan om ordförande i revisionen hanteras högst olika i olika kommuner, ofta med direkt hänvisning till att ingen vägledande rekommendation gjorts från auktoritativt håll. I och med att regeringen i propositionen avstått från att tydligt förorda den princip som utredningen förordade finner utskottet det vara angeläget att berört riksdagsutskott ger detta vägledande uttalande. Vad utskottet anfört bör därför med anledning av motionerna K21 (m) yrkande 2, K22 (fp) yrkande 3 och K26 (kd) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna. () anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken representativitet bort ha följande lydelse: Utskottet anser i likhet med motionärerna bakom motion K25 (mp) att en effektiv revision måste kännetecknas av oberoende och opartiskhet. Det är därför riktigt att på det sätt som anges i propositionen ställa höga krav på oberoende, effektivitet och kompetens. Enligt utskottet bör emeller tid också kravet på representativitet säkras. Således bör samtliga grupperingar som är representerade i fullmäktige vara företrädda bland revisorerna. Utskottet förordar att en bestämmelse med denna innebörd tas in i kommunallagen. Vad utskottet anfört bör med anledning av motion K25 (mp) yrkandena 1 och 2 som sin mening ge regeringen till känna. () anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken certifiering bort ha följande lydelse: Utskottet delar vad som i motion K25 (mp) anförts om att det i kommunallagen bör införas en regel om certifiering av de sakkunniga biträdena. Denna bör utformas så att yrkesverksamma skall ha tillräckliga teoretiska kunskaper samt erfarenheter inom det specifika område som certifieringen avser. Enligt utskottet bör vidare särskilda övergångsregler finnas liksom ett certifieringsorgan som ansvarar för kontroll m.m. Vad utskottet anfört bör med anledning av motion K25 (mp) yrkandena 3 och 4 som sin mening ge regeringen till känna. Oberoende beredning av revisorernas budget () anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken av revisorernas budget bort ha följande lydelse: Enligt utskottets bedömning är det olämpligt att styrelsen skall ha ett avgörande inflytande över i vilken utsträckning granskning skall ske. Detta inte minst med hänsyn till att styrelsen själv är föremål för granskning. Utskottet anser att en lämplig ordning är att fullmäktige utser en särskild budgetberedning för revisionsanslaget på det sätt som anges i kommunförbundens förslag till revisionsreglemente. På detta sätt markeras revisionens självständighet. Enligt utskottets mening är denna princip så väsentlig att den bör lagregleras. Vad utskottet anfört med anledning av motion K22 (fp) yrkande 2 bör som sin mening ge regeringen till känna. Särskild lag om kommunala företag (), (), (), Per (), (), () och () anser att finansutskottets ställningstagande under rubriken lag om kommunala företag bort ha följande lydelse: Utskottet kan i stort ställa sig bakom förslagen i propositionen till en samordnad revision av verksamhet i förvaltningsform och i företagsform. Utgångspunkten för förslagen har varit dagens förhållanden och gällande regelsystem. Utskottet finner det emellertid vara otillfredsställande med de ständiga och parallella ändringar som måste vidtas i kommunallagen och aktiebolagslagen. Detta belyser det angelägna i att lagstiftning och annat regelverk utformas så att förvaltningsformen ånyo blir det helt dominerande sättet att bedriva verksamhet. Ett alternativt sätt är att aktiebolagslagen - som i grunden är utformad för privaträttslig verksamhet - inte bör gälla för kommunala företag. I stället bör en särskild bolagsform för kommunala företag inrättas. Inte minst den avancerade och i grunden helt onödiga form av skatteplanering som bedrivs genom kommunala bolag aktualiserar denna fråga. Skattefrågorna uppstår enbart på grund av att verksamheten bedrivs i aktiebolagsform, eftersom verksamhet i förvaltningsform är skattebefriad. Utskottet vill understryka att en särskild lag om kommunala företag helt kan anpassas till de speciella förhållanden som kommunala företag verkar under. bör uppdra åt regeringen att återkomma med ett förslag till en särskild lag om kommunala företag. Vad utskottet anfört med anledning av motion K21 (m) yrkande 4 bör som sin mening ge regeringen till känna. En oberoende revision 3 Ordförande för de förtroendevalda revisorerna 4 Krav på certifiering 5 Oberoende beredning av revisorernas budget 6 Särskild lag om kommunala företag 6 En oberoende revision 7 Ordförande för de förtroendevalda revisorerna 8 Krav på certifiering 9 Oberoende beredning av revisorernas budget 9 Särskild lag om kommunala företag 9