yttr · GM05SfU4y · 1999-01-01 00:00:00 — Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen 1998 1998/99 SfU4y Till utrikesutskottet har beslutat att bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 1998/99:60 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen 1998 i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde jämte motion väckt med anledning av skrivelsen samt motioner från allmänna motionstiden enligt särskild förteckning. beredningsområde berörs främst i skrivelsens avsnitt 12 Fri rörlighet för personer samt arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor, avsnitt 36 Gränskontroll, invandring och asyl, avsnitt 37 och avsnitt 40 Förberedelser för det svenska ordförandeskapet. Utskottet yttrar sig nedan om motionerna U505 yrkande 6 (delvis), U506 yrkandena 15 och 17, U508 yrkandena 14 och 15 samt U509 yrkande 15, allt i den mån utskottets beredningsområde berörs. Fri rörlighet för personer samt arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor (avsnitt 12) beredningsområde under detta avsnitt berörs såvitt gäller personers fria rörlighet och sociala skydd främst genom EU-reglerna för samordning av medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Dessa regler som återfinns i förordning (EEG) 1408/71 innebär i stort att vederbörande medborgare med familj har rätt att ta med sig de sociala förmåner som intjänats vid arbete i en medlemsstat i de fall vederbörande flyttar till annan medlemsstat samt har rätt till sociala förmåner i värdlandet. har utskottet följt frågorna inom beredningsområdet genom kontinuerliga kontakter med samt information från departementet inför ministerrådsmötena. Vidare har utskottet hållit en offentlig utfrågning om socialförsäkringen och EU. Vid denna utfrågning togs bl.a. upp frågor om medlemskapet fått effekter för de svenska socialförsäkringssystemen och om det föreligger krafter som verkar för eller emot en harmonisering av systemen i medlemsländerna. Frågor som utskottet uppmärksammat är bl.a. ett förslag till revidering och förenkling av förordning 1408/71 samt ett förslag om utvidgning av förordningen att gälla tredjelandsmedborgare. En annan fråga som tilldragit sig utskottets uppmärksamhet är ett direktiv om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom EU som antagits av rådet. Gränskontroll, invandring och asyl samt (avsnitten 36 och 37) Samarbetet har enligt skrivelsen präglats av en rad nya inslag där förberedelserna för Amsterdamfördragets ikraftträdande spelat en avgörande roll. Fördragets ikraftträdande innebär bl.a. att när det gäller bestämmelserna om asyl och invandring får gemenskapen befogenheter att besluta om bestämmelser av minimikaraktär. Rådet och kommissionen har utarbetat en handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i fördraget om upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Handlingsplanen antogs av i . I handlingsplanen anges bl.a. hur bestämmelserna i om fri rörlighet för personer, asyl och invandring bör genomföras och inom vilka tidsramar. Genomförandetiden för de prioriterade områdena varierar mellan två och från det att Amsterdamfördraget trätt i kraft. I övrigt har det enligt skrivelsen arbetats vidare på frågor som bl.a. tillämpning och färdigställande av konventionen om upprättandet av det datoriserade fingeravtryckssystemet Eurodac. Den senare konventionen är ett system för jämförelse av asylsökandes fingeravtryck vid tillämpningen av . Arbetet har enligt skrivelsen fortskridit men några frågor är fortfarande utestående. I skrivelsen erinras om att skall införlivas med EU. För detta krävs att ett avtal förhandlas fram med och för att associera dessa båda stater till genomförandet och utvecklingen av regelverket. deltar ännu inte i det operativa samarbetet i Schengen men förväntas att inträda som operativ medlem . m.fl. (kd) anför i motion U509 att bäst kan verka för en generös flyktingpolitik genom att påverka andra av Europeiska unionens medlemsländer att ta ett ökat flyktingansvar och medverka till att flyktingströmmar fördelas bättre. måste gå i spetsen för arbetet att skapa minimikriterier för asylprövning. Dessa regler måste tillåta mer generösa nationella regler som de begränsar möjligheten till alltför restriktiva asylregler som inte ger en asylsökande en viss grundläggande rättssäkerhet. En eventuell framtida gemensam flyktingpolitik får aldrig accepteras av om den hindrar oss från en generös nationell hållning till flyktingmottagandet. Med den reservationen anser motionärerna att det är bra att samarbetsinitiativ tas inom asylpolitiken. Motionärerna är dock på en punkt starkt kritiska beträffande Amsterdamfördraget och asylpolitiken. Kritiken avser det s.k. asylprotokollet som reglerar EU-medborgarnas rätt att söka asyl i ett annat medlemsland. Protokollet innebär enligt motionärerna ett kraftigt bakslag för asylpolitiken och har också kritiserats av bl.a. FN:s flyktingkommissarie (). I yrkande 15 begärs ett tillkännagivande om en gemensam asylpolitik. Kraftig kritik mot asylprotokollet förs också fram i motion U506 av m.fl. (v). Enligt motionärerna upphäver protokollet i det närmaste rätten för EU-medborgare att söka asyl i annat EU-land. UNHCR har uttryckt allvarlig oro över beslutet att begränsa EU-medborgares rätt att söka asyl. Enligt UNHCR strider beslutet mot staternas åtaganden enligt Genèvekonvention om flyktingar. Vidare har UNHCR framhållit att EU:s beslut kan bli ett farligt prejudikat för andra regioner i världen. Även andra instanser som , Röda korset och Svenska sektionen av har förklarat att asylprotokollet inte är förenligt med flyktingkonventionen. I yrkande 15 begärs ett tillkännagivande om att reglerna står i strid med . I motionen anförs vidare att EU-länderna diskuterar ett förslag att skapa ett heltäckande kontrollsystem av asylsökande. Får en asylsökande avslag på sin ansökan och flyktingen därefter ansöker om asyl i ett annat medlemsland föreligger datoriserade uppgifter härom och det senare landet kan direktavvisa den asylsökande. Det mesta av denna verksamhet finns inom ramen för men parallellt skapas ett annat register som benämns Eurodac. I registret skall fingeravtryck och personuppgifter på alla asylsökande som är läggas in. Ett sådant uppbyggt kontrollsystem är enligt motionärerna ett uppenbart hot mot rättssäkerheten och bör därför motarbetas. I yrkande 17 begärs ett tillkännagivande härom. Även inom asyl- och invandringspolitiken har utskottet noga följt utvecklingen inom EU. Utskottet har haft och har en fortlöpande tät dialog med innebärande bl.a. information om arbetet under det nya ordförandeskapet samt information inför såväl informella som reguljära ministerrådsmöten. Informationen innebär också att utskottet tar del av ett stort antal dokument av olika beskaffenhet och dignitet, dokument som inte alltid finns tillgängliga på svenska. I detta sammanhang vill utskottet framhålla att det är stor vikt med så korrekta översättningar som möjligt och att översättningarna sker skyndsamt. Amsterdamfördraget innebär att asyl- och invandringsfrågorna förs över från tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Utskottet har (se /98:SfU4y) uttalat sitt stöd för att så sker. har kommissionen lagt fram ett arbetsdokument Gemensamma normer för asylförfaranden SEK (1999) 271. Dokumentet är ett underlag för diskussioner om hur gemensamma minimiregler bör utformas för att bli så effektiva och rättvisa som möjligt. I dokumentet diskuteras bl.a. frågan om hur ett kommande lagförslag skall kunna relateras till den nuvarande internationella asylrätten, hur ansökningsprocedurerna kan göras snabba och enkla samt vilka krav som en sökande måste uppfylla för att beviljas asyl i ett medlemsland. I dokumentet framhålls att kommissionen anser att en gemensam asyllag skall ta särskild hänsyn till asylsökande kvinnor och barn, till tortyroffer samt till personer som utsatts för sexuella övergrepp. Vidare framhålls att det är rimligt att avgränsa ett gemenskapsrättsligt instrument om asylförfaranden till ansökningar om skydd enligt . Längre fram, när ett förslag om kompletterande former av skydd utarbetas, kan det instrumentet förses med bestämmelser om ett gemensamt förfarande för asyl och skydd av andra skäl. Dokumentet skall vidare utgöra ett underlag för en dialog med UNHCR och andra relevanta internationella organisationer. Detta står i överensstämmelse med deklaration nr 17 i Amsterdamfördraget. Ett arbete i syfte att utarbeta gemensamma minimiregler vid ansökan om asyl har således påbörjats. Utskottet ser positivt på detta. När bestämmelserna arbetas fram är det också väsentligt att dessa inte läggs på alltför låg nivå. Utskottet vill också framhålla att de kommande bestämmelsernas karaktär av minimiregler innebär att varje medlemsland har full frihet att lägga sig på en nivå som överstiger dessa bestämmelser. Det anförda får anses tillgodose syftet med motion U509 yrkande 15 i denna del. Det s.k. asylprotokollet har utskottet uppmärksammat vid ett flertal tillfällen och redan under den regeringskonferens som föregick Amsterdamfördraget. I yttrande 1997/98:SfU4y till utrikesutskottet med anledning av proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget anförde utskottet bl.a. följande. vill framhålla att alltid i internationella sammanhang har lagt stor vikt vid att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet kan inte godta någon som helst inskränkning vad gäller tillämpningen av och dess tilläggsprotokoll och andra internationella åtaganden avseende asyl. Regeringen framhåller i propositionen att protokollet inte på något sätt inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Protokollet kommer inte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövningen av asylansökningar i . Varje ansökan skall enligt regeringen även fortsättningsvis tas upp till individuell prövning. har i likhet med övriga medlemsstater valt att inte ansluta sig till ensidiga förklaring till protokollet att man kommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Anledningen till det är enligt regeringen att man anser att protokollet, särskilt då det ses tillsammans med den nämnda gemensamma förklaringen (48), inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Eftersom det i ingressen till asylprotokollet slås fast att beaktats och protokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär, och detta sett tillsammans med den gemensamma förklaringen, är det utskottets bestämda uppfattning att protokollet inte inskränker medlemsstaternas skyldigheter enligt . Mot bakgrund av det anförda ansåg utskottet att ett antal motionsyrkanden som vände sig mot asylprotokollet borde avstyrkas. delade socialförsäkringsutskottets uppfattning (bet. 1997/98:UU13). Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning och anser att utrikesutskottet bör avstyrka motion U506 yrkande 15 och motion U509 yrkande 15 i övrigt. kan sägas innehålla två grundelement som hänger samman med varandra. Det första är att garantera den fria rörligheten för personer i medlemsländerna. Det andra elementet är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och mot sådan invandring som är illegal. Artiklarna 28-38 som rör ansvarighet i samband med behandling av asylansökan har upphört att gälla i och med att trätt i kraft . Enligt artikel 96 i får registrering ske av utlänning på s.k. spärrlista. Beslut om införande på spärrlistan skall ha fattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet med processuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grova brott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott på någon Schengenstats territorium. I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som är registrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom som avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finns upptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den stat som verkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statens intressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl av allvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationella förpliktelser. Huvudprincipen enligt är att den medlemsstat där den asylsökande först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av asylansökan även om den gjorts i annan medlemsstat. Eurodac är därvidlag, som framgått ovan, ett system för jämförelse av fingeravtryck vid tillämpningen av . Det skall framhållas att en stat är oförhindrad att pröva en ansökan även om den inte är skyldig att göra det enligt konventionen, om den asylsökande samtycker till det. Vad gäller registrering på spärrlista anförde regeringen i proposition 1997/98:42 att det är en sådan åtgärd som skall ske med den restriktivitet som följer av artikel 94 i konventionen. Där föreskrivs att varje stat skall pröva om ärendets vikt är sådan att det bör föranleda en registrering i Schengens informationssystem (SIS). För svensk del anförde regeringen att det inte torde komma i fråga att föra upp andra personer än de som blivit avvisade eller utvisade ur riket med ett förbud att återvända hit. Enligt regeringen var det bara dessa har ett intresse att bevaka för att förhindra återresa till och därmed möjlighet att ta sig till . Vid behandlingen av propositionen anförde justitieutskottet i betänkande 1997/98:JuU15 att regeringen gjort en väl avvägd bedömning i saken och att utskottet inte kände någon oro för att någon onödigt omfattande registrering på spärrlista kommer att ske. godkände förslaget att ansluter sig till (rskr. 1997/98:181). Beträffande Eurodac anförde utskottet i sitt yttrande över Amsterdamfördraget till utrikesutskottet med anledning av ett motionsyrkande vari hävdades att Eurodac utgör ett hot mot rättssäkerheten bl.a. följande. finns också enligt bestämmelser i utlänningslagen möjlighet att ta en utlännings fingeravtryck när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och åberopar asylskäl. Regeringen motiverade förslaget i den migrationspolitiska propositionen 1996/97:25 med bl.a. att det är av stor vikt att den som söker asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar och identitet. Dessa uppgifter ligger, enligt propositionen, till grund för bedömningen av sökandens behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta skydd. Utskottet, som menade att fingeravtryckssystemet Eurodac kan öka effektiviteten i asylhanteringen, ansåg att utrikesutskottet borde avstyrka den då behandlade motionen. delade socialförsäkringsutskottets bedömning, och detta blev också beslut (rskr. 1997/98:197). Mot bakgrund av det anförda kan utskottet inte finna att vare sig SIS eller Eurodac skulle utgöra ett hot mot rättssäkerheten för en asylsökande. Enligt utskottets uppfattning syftar dessa system till att effektivisera asylförfarandet medlemsländerna emellan och omgärdas med olika säkerhetsåtgärder. Det bör också framhållas att i olika sammanhang alltid framhållit att internationella förpliktelser som t.ex. inte får åsidosättas. Utskottet anser således att utrikesutskottet bör avstyrka motion U506 yrkande 17. Förberedelser för det svenska ordförandeskapet (avsnitt 40) kommer att inneha ordförandeskapet i EU. Ordförandeskapet innebär enligt skrivelsen att skall leda arbetet i ministerrådet och representera rådet gentemot andra EU-institutioner, internationella organisationer samt länder utanför EU. Ordförandeskapets främsta uppgift är att föra EU:s gemensamma dagordning framåt. I skrivelsen anförs att förberedelsearbetet inleddes på allvar då fick i uppdrag att initiera och samordna förberedelserna i Regeringskan-sliet. En stor enkätundersökning genomfördes för att inhämta departementens synpunkter på uppläggningen av förberedelse- och genomförandearbetet. har ambitionen varit att i största möjliga mån bedriva arbetet i ordinarie organisations- och beredningsformer. En interdepartemental kontaktgrupp har inrättats för informationsutbyte och regelbundna avstämningar. En första inventering av sakfrågor som bedöms komma att stå på EU:s dagordning under det svenska ordförandeskapet har gjorts. Sammanställningen är bl.a. tänkt att utgöra underlag i arbetet med att precisera det svenska ordförandeskapets prioriteringar. I motion U505 av m.fl. (c) anförs att bör ges möjlighet att påverka det svenska ordförandeprogrammet. I enlighet härmed föreslår motionärerna att som ordförandeland bl.a. som en prioritering skall verka för att EU utvecklar en gemensam och generös asyl- och flyktingpolitik. I yrkande 6 (delvis) begärs ett tillkännagivande härom. m.fl. (mp) framhåller i motion U508 att i och med Amsterdamfördraget är förhindrat att driva en egen nationell asylpolitik, och det är heller inte möjligt att bevilja asyl till flyktingar från andra EU-länder. FN har invänt mot det senare eftersom ett sådant förfarande strider mot . En viktig fråga för som ordförandeland måste enligt motionärerna vara att driva frågan om att återföra asylpolitiken till en rent nationell nivå och att alla förslag inom ramen för EU-samarbetet som innebär en mer restriktiv asyl- och invandringspolitik förhindras. I yrkandena 14 och 15 begärs tillkännagivanden om det anförda. Enligt utskottets mening är det viktigt med en dialog mellan och regeringen inför ordförandeskap i EU. När det gäller prioriteringar bör dessa utformas i samråd med . Asyl- och invandringsfrågor har varit en ofta återkommande prioritering för de olika ordförandeländerna . Att så varit fallet är inte märkligt mot bakgrund av inte minst sönderfall och därmed uppstående väpnade konflikter men även oroshärdar i världen för övrigt. Konflikterna har genererat flyktingströmmar i som berört i avsevärd omfattning. Samarbetet inom unionen med asyl- och invandringsfrågorna har hitintills skett inom tredje pelaren som följer en annan ordning än det gängse arbetet i EU:s första pelare. Samarbetet har resulterat i ett stort antal beslut av mellanstatlig karaktär. När Amsterdamfördraget träder i kraft kommer asyl- och invandringsfrågorna att successivt föras över till första pelaren. Som redogjorts för ovan ser utskottet positivt på en sådan utveckling. Som också framgått har ett arbete inom kommissionen redan påbörjats. Vid information från regeringen till om förberedelserna för ordförandeskap i EU uppgav vice statsminister bl.a. följande. Som ordförandeland skall man verka i hela EU:s intresse. Dagordningen ärvs i stor utsträckning av tidigare ordförandeskap. Prioriteringar sätts ofta av närmast föregående toppmöte. Ordförandens arbete präglas också av den aktuella och oförutsedda händelseutvecklingen i världen. Det här förutsätter ansvar för kontinuitet och flexibilitet och beredskap att hantera nya frågor och situationer. Regeringens främsta ambition och strategi är enligt vice statsministern att i första hand utöva ett kompetent, effektivt och resultatinriktat ordförandeskap som för de gemensamma frågorna på EU:s dagordning framåt. Regeringen vill därvidlag bidra till en öppnare, modernare och mer jämställd union. Regeringen kommer att verka för en union anpassad till medborgarnas krav och önskemål. Miljö, konsumentskydd och jämställdhet är viktiga frågor som regeringen prioriterar. Vidare skall regeringen driva bl.a. sysselsättningsfråg-orna på basis av det sysselsättningskapitel som lyckades få in i Amsterdamfördraget. Lyckas med detta kommer vårt ordförandeskap att bli framgångsrikt. Enligt utskottets uppfattning kommer sannolikt asyl- och invandringsfrågor att vara viktiga frågor i EU-ländernas samarbete och att i så måtto kommer att ha dessa frågor på agendan. Den gemensamma asyl- och invandringspolitiken i form av i första hand miniminormer är redan ett faktum, åtminstone i den meningen att ett arbete härvid påbörjats. Det är enligt utskottets uppfattning naturligt att även under sitt ordförandeskap bedriver arbetet mot bakgrund av de värderingar och ståndpunkter som alltid intagit i dessa frågor. Om asyl- och invandringsfrågor bör prioriteras av som ordförandeland avgörs inte minst av hur situationen i omvärlden utvecklas. I detta sammanhang kan erinras om att driver frågan om ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna i samband med insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer i massflyktssituationer. Utskottet anser det väsentligt att synpunkter inhämtas under den fortsatta processen med att utforma de prioriteringar som ordförandeland kommer att göra. Utskottet anser att motion U505 yrkande 6 (delvis) får anses tillgodosedd med det anförda. Utskottet har ovan ställt sig positivt till en gemensam asylpolitik med minimiregler på en inte alltför låg nivå. Med denna ståndpunkt kan utskottet inte förorda de yrkanden som förs fram i motion U508 yrkandena 14 och 15. Utskottet anser sålunda att utrikesutskottet bör avstyrka dessa yrkanden. I beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). Gränskontroll, invandring och asyl samt (avsnitten 36 och 37) (), (), () och () anser att den del av utskottets yttrande som börjar med "Amsterdamfördraget innebär" och slutar med "i denna del" bort ha följande lydelse: Utskottet anser att bäst kan verka för en generös flyktingpolitik genom att påverka andra av EU:s medlemsländer att ta ett ökat flyktingansvar och medverka till att flyktingströmmar fördelas bättre mellan medlemsländerna. Utskottet anser även att måste gå i spetsen för arbetet att skapa gemensamma minimibestämmelser för asylprövning. Sådana regler måste tillåta mer generösa nationella regler som de begränsar möjligheten till alltför restriktiva asylregler som inte ger en asylsökande en viss grundläggande rättssäkerhet. En framtida gemensam flyktingpolitik får aldrig accepteras av om den hindrar oss från en generös nationell hållning inom asylpolitiken. Med den reservationen anser utskottet att det är bra att samarbetsinitiativ tas inom asylpolitiken. bör föreslå att det anförda med bifall till motion U509 yrkande 15 i denna del ges regeringen till känna. och (båda v) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med "Det s.k. asylprotokollet" och slutar med "U506 yrkande 17" bort ha följande lydelse: Till Amsterdamfördraget finns fogat ett protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater. Dessa nya regler upphäver enligt utskottets uppfattning i det närmaste rätten för EU-medborgare att söka asyl i ett annat EU-land. De undantagsfall när en asylansökan från en EU-medborgare skall tillåtas är utformade på ett sådant sätt att de praktiskt taget aldrig kommer att bli tillämpliga. UNHCR har uttryckt stor oro över protokollet och hävdat att det står i strid med . Även andra organisationer som , Röda korset och Svenska sektionen av har förklarat att asylprotokollet inte är förenligt med . Enligt UNHCR kan beslutet också innebära ett farligt prejudikat för andra regioner i världen. Spridningseffekter kan leda till att den universella tillämpningen av de internationella flyktingöverenskommelserna undermineras. Utskottet menar också att även om respekten för mänskliga rättigheter i de nuvarande medlemsstaterna är tämligen god i internationell jämförelse vet alla hur snabbt ett sådant förhållande kan förändras. Bland kandidatländerna för EU-medlemskap finns de som tills varken var demokratier eller rättsstater. Det är helt klart att rättsstaten inte är lika säkert etablerad i de länderna som i . EU-länderna diskuterar även förslag i syfte att skapa ett heltäckande kontrollsystem av asylsökande.