yttr · GM05MJU2y · 1999-01-01 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets yttrande Lag om skatt på avfall 1998/99 MJU2y Till skatteutskottet har berett miljö- och jordbruksutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1998/99:84 Lag om skatt på avfall jämte sex följdmotioner med sammanlagt 24 yrkanden. Miljö- och jordbruksutskottet behandlar i sitt yttrande regeringens förslag om skatt på avfall med utgångspunkt i de miljö- och naturresurspolitiska bedömningar som får anses ingå i utskottets beredningsområde. Med anledning av tre motionsyrkanden (v, kd, mp) föreslår utskottet ett tillkännagivande av innebörden att regeringen bör återkomma till med förslag som syftar till att stimulera användningen av deponigas för energiutvinning. Vidare föreslår utskottet, med anledning av en s-motion, att regeringen återkommer med förslag som syftar till att cesiumhaltiga askor undantas från deponiskatt. I propositionen föreslås att en lag införs om skatt på avfall som deponeras. Avsikten är att avfallsskatten skall öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall omfatta såväl konventionellt avfall som industrins branschspecifika avfall och tas ut med per ton. Skattefrihet medges för vissa avfallsslag för vilka det inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade. Lagen om skatt på avfall föreslås träda i kraft . Lagrådet har avgett yttrande över förslaget. 1998/99:Sk26 av m.fl. (s) vari yrkas att som sin mening ger regeringen till känna att cesiumhaltiga askor undantas från kravet att betala deponiskatt. 1998/99:Sk27 av m.fl. (m) vari yrkas att avslår proposition 1998/99:84 i enlighet med vad som anförts i motionen. 1998/99:Sk28 av m.fl. (v) vari yrkas 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbränning av avfall måste beskattas så att återanvändning blir lönsam, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om konsekvenserna av en viktbaserad avfallsskatt som ensidigt belastar avfall som går till deponering, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skatt inte skall tas ut för avfall som går till biologisk energiutvinning, 4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skatten skall vara minst lika stor för avfallsförbränning som för konventionell deponering och att skatten införs , 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en avdragsrätt för omhändertagen deponigas bör införas, 6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbränning av blandat restavfall inte kan anses som förenligt med målsättningarna om ett uthålligt och resursbevarande samhälle. 1998/99:Sk29 av m.fl. (mp) vari yrkas 1. att hos regeringen begär förslag till komplettering av lagen om skatt på avfall så att avfall till förbränning omfattas av lagen i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att beslutar om sådan ändring i förslaget till lag om skatt på avfall att det i deklaration som avser avfallsskatt får göras avdrag för gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall och som samlats upp för användning till energiutvinning, 3. att avslår 6 § 2 b-c i förslaget till lag om skatt på avfall, 4. att hos regeringen begär förslag till ändring i lagen om skatt på avfall så att differentierat skatteuttag kan ske med två olika skattesatser i enlighet med vad som anförts i motionen, 5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om allmänna utgångspunkter för skattebefrielse, 6. att avslår 3 § 2 i förslaget till lag om skatt på avfall, 7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om restprodukter som enligt lagförslaget föreslås undantas från lagens tillämpningsområde, 8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om restprodukter som enligt lagförslaget föreslås undantas från skatteplikt, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om restprodukter som enligt lagförslaget föreslås få dras av i deklaration. 1998/99:Sk30 av m.fl. (kd) vari yrkas 1. att beslutar om sådan ändring i förslaget om skatt på avfall att avfall från användning av biobränslen skattebefrias, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inventering av avfallsslag som saknar alternativ till deponering, 3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skatt på branschspecifikt avfall, 4. att beslutar om sådan ändring i förslaget om skatt på avfall att avdragsrätt skall gälla för deponigas som förs ut från avfallsanläggningar, 5. att beslutar om ändring i förslaget om skatt på avfall avseende 6 § punkt 2 enligt följande: Avfallsskatt skall inte betalas för 2. avfall som är avsett att inom en anläggning behandlas genom: a) kompostering eller reaktorbaserad rötning, b) förbränning, c) användning för materialåtervinning eller tillverkning av fast lagringsbart bränsle, d) avvattning eller rening av flytande avfall där det avskilda eller renade vattnet inte deponeras inom anläggningen. Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd behandling enligt första stycket 2. 1998/99:Sk31 av () vari yrkas 1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbränning av avfall, 2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om problem med dagens producentansvar och avfallsskatten. och departementssekreteraren , , har lämnat kompletterande information i anslutning till propositionen. Vidare har utskottet haft utfrågning med fil.dr , ekologiska institutionen vid . I ärendet har inkommit en skrivelse från . Kretslopp, avfall, producentansvar I proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling angavs vägen mot en effektivare resurshushållning (bet. 1992/93:JoU14). Riktlinjerna byggde dels på de mål för en hållbar samhällsutveckling som antogs vid i , dels på handlingsprogrammet . Ett kretsloppsanpassat samhälle skall skapas genom en övergång till förnyelsebara resurser, energisnåla processer, återvinning etc. Övergången skall göras möjlig bl.a. genom att ekonomiska styrmedel utvecklas och att miljökrav ställs vid offentlig upphandling. Källsortering framhålls i propositionen som ett viktigt medel för omhändertagande av avfall på ett riktigt sätt så att förbränning och deponering av osorterat avfall upphör. Deponering av avfall och material som kan nyttiggöras är ett slöseri med naturresurser som i längden inte är hållbart och accep I stället för att deponeras skall avfall och material så långt som möjligt behandlas med hänsyn till sina egenskaper och på ett sätt som inte stör eller skadar miljön. Omhändertagande skall ske på ett sätt som gör det lättare att utvinna material och energi samt närings- och mullämnen. Avfall till förbränning och deponering skall vara sorterat, och framtidens avfallshantering skall inte bindas vid en enda lösning. behandlade proposition 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla (bet. 1997/98:JoU7 Vissa avfallsfrågor). Förslaget innebar bl.a. att regeringen bemyndigas föreskriva om förbud i vissa fall mot deponering, förbränning och fragmentering av uttjänta elektriska och elektroniska produkter. Farliga fraktioner i rivningsavfall skall kunna identifieras och omhändertas på ett miljömässigt riktigt sätt genom att gällande krav på rivningsanmälan utökas till att avse även rivning av del av byggnad. Ett förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall kommer att införas. Åtgärder kommer att vidtas för att höja miljökraven för deponier. Tillståndsplikt för transportörer av avfall infördes. Med vissa ändringar biföll förslaget till ändring i renhållningslagen. Ändringarna innebär att även andra miljömässigt godtagbara förbehandlingsmetoder för elektriskt och elektroniskt avfall än demontering och sortering skall omfattas av förslaget om godkännande och certifiering. När det gäller förslaget om ett generellt förbud mot deponering av organiskt avfall uttalade att föreskrifterna om avsteg och undantag från förbudet bör utformas så att forskning om och utveckling av miljömässigt godtagbara behandlingsmetoder för avfallet inte försvåras (1997/98:JoU7 s. 14). Mot bakgrund av beslut gäller en ny renhållningsförordning (1998:902). I 1 § förordningen definieras avfallskategori som de kategorier som anges i bilaga 1 till förordningen. Genom dessa bestämmelser har definitionen av avfall enligt artikel 1 i direktiv /442/EEG genomförts i svenskt rätt. Genomförandet av EG:s avfallsdefinition innebär att svensk praxis i fråga om vad som utgör avfall är vägledande. I stället gäller praxis. Kommunernas ansvar för hushållsavfallet enligt 15 kap. innebär en ensamrätt att ta hand om avfallet såvida producentansvar inte är föreskrivet. Förutom frågor om avfallshanteringens organisering och hushållens avgifter kan kommunerna enligt 7 § renhållningsförordningen ta på sig ett frivilligt ansvar för annat avfall än hushållsavfall. Denna möjlighet kommer att begränsas till att gälla endast för farligt avfall. Motivet är att skapa enhetliga krav i hela landet samt att inte i onödan begränsa avfallsproducenternas möjlighet att finna nya lösningar för omhändertagandet av avfallet. I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål (bet. 1998/99:MJU6) föreslår regeringen som delmål under miljökvalitetsmål 2 Grundvatten av god kvalitet att samtliga avfallsdeponier bör ha uppnått en enhetlig standard och uppfylla högt ställda miljökrav. Under miljökvalitetsmål 11 God bebyggd miljö föreslår regeringen att den totala mängden avfall och avfallets farlighet skall minska samt att avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan staden och dess omgivning. Regeringen ställer också upp vissa riktlinjer för en effektiv och hållbar material- och energianvändning. Utskottet har behandlat regeringens skrivelse 1998/99:63 En nationell strategi för avfallshanteringen (bet. 1998/99:MJU10). I skrivelsen anför regeringen att de kommunala avfallsplanerna bör kompletteras med en nationell strategi för avfallshanteringen i . Den nationella strategin skall inte vara rättsligt bindande utan endast ett policydokument som ger en samlad bild av avfallshanteringen i landet och målsättningen med denna. Den skall också tjäna som vägledning för kommunerna i deras arbete med sina avfallsplaner. Enligt EG:s förordning (EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen delas avfallet in i tre kategorier och förtecknas på tre listor - grön, gul och röd. De farligaste avfallsslagen finns på röd lista. Avfall som huvudsakligen förtecknas på gul och röd avfallslista får endast föras in i om det kan visas att avfallet kan tas om hand i en anläggning som omfattas av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och förordningen (1996:971) om farligt avfall. I skrivelsen uttalar regeringen sin avsikt att i den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall, som kompletterar EG:s förordning, införa krav på att införsel endast skall få ske om det kan visas att införseln inte hindrar bortskaffande eller återvinning av avfall som uppkommit i . Regeringen anser att den svenska policyn skall vara att avfall på den gula respektive röda listan inte bör importeras för omhändertagande. När det gäller andra styrmedel för minskad deponering av avfall bör nämnas det producentansvar med uppsatta insamlingsmål som gäller för ett antal varor och förpackningar, bl.a. glas, papper aluminiumburkar och däck. infördes producentansvar för bilar. Ett förslag till förordning om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter har anmälts till Europeiska kommissionen. Bland övriga styrmedel kan nämnas den skatt om per ton naturgrus som enligt lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus infördes . Enligt 1 kap. 1 § , den s.k. portalparagrafen, skall balken tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Vidare skall återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ålägger den som utövar verksamhet eller vidtar en åtgärd som inte är av försumbar betydelse att bl.a. hushålla med råvaror och energi och utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Enligt 9 kap. får regeringen föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan gjorts släppa ut eller lägga upp avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vatten, vatten område eller grundvatten kan förorenas. Bestämmelser om avfall och producentansvar återfinns i 15 kap. . De uppställda kraven riktar sig till kommuner, producenter och enskilda och innebär bl.a. att avfall skall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Kommunerna har ansvaret för hushållsavfallet när det gäller insamlingen och transporten till en behandlingsanläggning och för att avfallet återvinns eller bortskaffas. Kommunerna kan enligt bemyndigande av regeringen utvidga sitt ansvarsområde till att gälla även sådant avfall som inte klassas som hushållsavfall. Dessutom kan kommunen bestämma om källsortering av avfall om det kan anses behövas av bl.a. hälso- eller miljöskäl. För varje kommun skall finnas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan. för avfall utgörs av ett antal riktlinjer som innebär att medlemsländerna bör: - minska mängden och stimulera ren teknologi, återanvända och återvinna samt förbättra bortskaffande, - åstadkomma en säker transport av farligt avfall och farliga produkter samt påskynda återställningen av förorenade områden. Återanvändning och återvinning av avfall skall uppmuntras. Deponering ses som en sista utväg i avfallshanteringen. En övergripande strategi för avfallsarbetet inom gemenskapen är att medlemsländerna skall sträva efter att vara självförsörjande med anläggningar för bortskaffande av avfall och att avfallet bortskaffas på den anläggning som ligger närmast. Rådet antog en reviderad avfallspolitisk resolution där bl.a. producentansvaret som princip slås fast. Materialåtervinning skall prioriteras framför energiutvinning när så är miljömässigt motiverat. Utgående från riktlinjerna har ett antal direktiv och förordningar antagits. Syftet är att EU-länderna skall ha gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt harmoniserande konkurrensförutsättningar vad gäller avfall. kom det s.k. ramdirektivet, rådets direktiv /442/EEG av om avfall. Direktivet innehåller övergripande regler för kontroll och omhändertagande av avfall, definitioner av vissa begrepp inom avfallsområdet, bestämmelser om att varje land skall ha en avfallsplan, om tillståndsplikt för avfallsanläggningar m.m. Kommissionen har lämnat ett förslag till direktiv om deponering av avfall, KOM(97) 105 slutligt. Rådet antog en gemensam ståndpunkt i frågan. Den gemensamma ståndpunkten innehåller bl.a. krav på att dela in deponier i tre klasser, krav på förbehandling (inklusive sortering) av avfall före deponering samt krav på nationella åtgärder för att minska mängden organiskt avfall som deponeras. Direktivet antogs slutligt . Avfallsskatt i andra EU-länder Avfallsskatt i någon form finns enligt propositionen i , , , , , , , och . Även har infört en avfallsskatt. I samtliga länder inriktas skatten mot deponeringsanläggningar, utom i de tyska delstaterna där det är mängden farligt avfall som uppkommer som är föremål för beskattning. I , , och omfattar skatten även förbränning. I gäller skatteplikten även för avfallsförbränning och annan behandling, men skatten tas då endast ut för specialavfall och farligt avfall. I , , och undantas hela eller delar av det branschspecifika industriavfallet. I befrias allt avfall som inte omfattas av kommunernas insamlingsordning, vilket i regel innebär att även branschspecifikt industriavfall befrias. tar ut en avgift på per ton för branschspecifikt industriavfall i jämförelse med för hushållsavfall. tillämpar en skatteväxling mellan avfallsskatt och arbetsgivaravgift som i princip innebär att industrins totala kostnader inte ökar på grund av avfallsskatten. Skattesatserna varierar kraftigt. I , , och tillfaller skatteintäkterna staten utan föreskrifter om hur intäkterna skall användas. I övriga länder används intäkterna helt eller delvis till vissa miljöåtgärder. Regeringens förslag om skattebefrielse för i huvudsak s.k. branschspecifika avfall kan enligt betraktas som statsstöd. Enligt artikel 93.3 i EG-fördraget är medlemsstaterna skyldiga att i förväg anmäla en sådan fråga till kommissionen. Av propositionen framgår att regeringen erhöll ett formellt beslut om godkännande av förslaget enligt artikel 92 i EG-fördraget. Sedan en separat anmälan i enlighet med Kol- och stålfördraget visat sig nödvändig gjordes en sådan anmälan . Utskottet har erfarit att kommissionen inte avser att anföra invändningar mot införande av en avfallsskatt. Detta torde innebära att förslaget kommer att godkännas även enligt Kol- och stålfördraget. Miljö- och jordbruksutskottet förutsätter att skatteutskottet i sin fortsatta beredning av ärendet beaktar de formella förutsättningarna för ett riksdagsbeslut i frågan. Behovet av en avfallsskatt Regeringen föreslår att en skatt införs på avfall som deponeras. Skatten skall omfatta såväl konventionellt avfall som industrins branschspecifika avfall. Regeringen har för avsikt att följa upp och utvärdera hur det föreslagna sy-stemet för avfallsbeskattning har fungerat och därefter vid behov genomföra förändringar i systemet. I motion Sk27 (m) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anser att en avfallsskatt skulle bestraffa de återvinnings- och behandlingsverksamheter som bedrivs vid befintliga deponier. Skatten skulle också innebära en styrning mot ökad förbränning och därmed sannolikt en väsentlig ökning av samlade utsläpp av koldioxid. Dessutom skulle skatten hindra utvecklingen av miljövänlig teknik och öka risken för illegal deponering. Enligt motionären bakom motion Sk31 (mp) kan den nuvarande utformningen av producentansvaret och införande av en avfallsskatt komma att orsaka problem för såväl kommuner som enskilda. Eftersom materialbolagen kan uppfylla sina åtaganden utan insamling av allt avfall, förekommer i vissa kommuner inte någon insamling. Konsumenter i glesbygd har därmed ingen möjlighet att källsortera men riskerar att ändå drabbas av avfallsskatt. Detsamma gäller vissa kommuner. Dessa problem måste lösas innan en avfallsskatt införs (yrkande 2). Frågor om avfallshantering har länge varit föremål för såväl statsmakternas som näringslivets och allmänhetens intresse. I arbetet med att åstadkomma ett ekologiskt hållbart samhälle har riksdag och regering fattat beslut som bl.a. bygger på nödvändigheten av resurshushållning, avfallsminimering och minskning av avfallets farlighet. Insikten om avfallet som en resurs har lett till införandet av återanvändning och återvinning som ledande principer för avfallshanteringen. Genom sina möjligheter att kretsloppsanpassa produktionsprocesserna, utveckla nya miljöanpassade produkter, minska mängden avfall och reducera avfallets farlighet spelar näringslivet en avgörande roll i detta sammanhang. Konsumenternas och hushållens engagemang utgör också ett betydelsefullt bidrag till det gemensamma arbetet för att uppnå ett kretsloppssamhälle. Ett av de viktigaste målen för dagens avfallspolitik är att minska mängden avfall som deponeras. Alternativen är då återanvändning, materialåtervinning, materialutnyttjande eller förbränning med energiutvinning. är emellertid deponering det helt dominerande sättet att ta hand om avfallet. En starkt bidragande orsak härtill är att deponering är en i vårt land billig metod för omhändertagande av avfall. Detta medför i sin tur att det i många fall saknas ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt. Som regeringen anför kan en avfallsskatt förbättra situationen och göra återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder lönsamma. Skatten bör också kunna bidra till att avfallsmängderna minskar. Även om andra styrmedel såsom producentansvar, kommunernas avfallsplanering och de kommunala renhållningstaxorna verkar i samma riktning delar utskottet regeringens uppfattning att en avfallsskatt behövs för att skapa förutsättningar för ett acceptabelt omhändertagande av avfallet. Som en allmän synpunkt beträffande lagförslaget vill utskottet emellertid framhålla att den lagtekniska konstruktionen är relativt komplicerad och att det finns anledning att noggrant följa de praktiska konsekvenserna i olika Utskottet konstaterar för sin del att det knappast varit möjligt att i alla delar överblicka avfallsskattens förväntade effekter från miljö- och naturresurssynpunkt. När det gäller avfallsförbränning finns 21 sådana anläggningar i . Enligt propositionen utnyttjas vid samtliga anläggningar energin till för värmeproduktion och tre av anläggningarna har dessutom elproduktion. Sammanlagt produceras ca värme och el vid anläggningarna. Förbränningen sker vid tekniskt sett moderna anläggningar, och anläggningarna är utrustade med avancerad rökgasrening för omhändertagande av föroreningarna i avfallet. Utskottet gör i det följande samma bedömning som regeringen att det inte finns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av en avfallsskatt. Som regeringen anför kan frågan dock komma att behöva analyseras på nytt . En sådan analys bör enligt utskottets mening särskilt inriktas på frågan huruvida avfallsskatten leder till ökad avfallsförbränning och därmed motverkar de miljö- och resursmässiga överväganden som avfallshanteringen grundas på. Utskottet delar regeringens uppfattning att en viktig aspekt vid utformandet av ett uppbördssystem för avfallsskatt är att säkerställa att systemet inte bidrar till att motverka användningen av miljömässigt bra behandlingsmetoder för vissa avfallsslag i stället för deponering. Genom att komplettera nettodeponimetoden med uttrycklig skattebefrielse för vissa behandlingsformer kan enligt utskottets mening sådana oönskade effekter undvikas. Som anförs i propositionen är de behandlingsformer som bör komma i fråga för skattebefrielse kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning och tillverkning av fast lagringsbart bränsle. När det gäller deponigas gör utskottet på annan plats i detta yttrande (s. 11 f.) ett uttalande om behovet av åtgärder för att stimulera användningen av gasen för energiutvinning. Sammantaget innebär det ovan anförda att utskottet i huvudsak tillstyrker regeringens förslag om införande av en avfallsskatt på deponerat avfall. Utskottet avstyrker därmed motion Sk27 (m) om avslag på propositionen. Som anförs i motion Sk31 (mp) förekommer vissa problem i det praktiska arbetet med källsortering och insamling av vissa avfallskategorier. Måluppfyllelsen när det gäller återvinning av de flesta förpackningsslagen är visserligen god, men detta kan emellertid, vilket påpekas i motionen, få till följd att materialbolagen helt eller delvis upphör med avfallsinsamlingen i vissa regioner sedan den föreskrivna nationella återvinningsnivån uppnåtts. Framför allt i glesbygd försämras därmed konsumenternas möjligheter att genom källsortering minimera det avfall som deponeras och som föreslås bli skattepliktigt.