yttr · GM05KU1y · 1999-01-01 00:00:00 — Behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet, m.m. 1998/99 KU1y Till skatteutskottet har beslutat att bereda tillfälle att yttra sig över proposition 1998/99:34 Behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet, m.m. jämte motioner. begränsar sitt yttrande till frågor som rör enskildas integritet vid behandling av personuppgifter samt sekretess. I yttrandet behandlas därmed frågor om reglering i en särskild lag av behandling av per-sonuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet, den nya lagens tillämpningsområde, behandling av känsliga personuppgifter, kvarstående brottsmisstankar, utlämnande av uppgifter, behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet och underrättelseregister, gallring, ändringar i sekretesslagen och behandling av personuppgifter vid ADB-revision. I propositionen föreslås en ny lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar. Enligt förslaget skall lagen utgå från personuppgiftslagen och endast innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga för skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet. Genom den föreslagna lagen regleras också skattemyndigheternas möjlighet att i underrättelseverksamhet som avser allvarlig brottslig verksamhet behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat i särskilda undersökningar eller i underrättelseregister. Därutöver föreslår regeringen vissa ändringar i sekretesslagen (1980:100), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Vidare föreslås i propositionen att lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. upphävs. I enlighet med detta kommer personuppgiftslagens regler att gälla vid revision och annan kontroll som genomförs av skatte- och tullmyndigheter. Regeringen föreslår därutöver en ändring i skatteregisterlagen (1980:343) för att förtydliga kronofogdemyndigheternas rätt till åtkomst av vissa uppgifter om mervärdesskatt. I propositionen föreslås att lagförslag och ändringar träder i kraft . Ärendet och dess beredning I proposition 1997/98:10 om skattemyndigheternas medverkan vid brottsutredningar, m.m. föreslog regeringen att skattebrottsutredningar skall få bedrivas hos skattemyndigheterna. Verksamheten föreslogs regleras i en särskild lag, lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Den brottsutredande verksamheten skulle enligt regeringen bedrivas av särskilda enheter, skattebrottsenheter. Förslaget innebar bl.a. att skattebrottsenheterna efter beslut av åklagare skall utreda brott inom skatteområdet. Förslaget har antagits av (bet. 1997/98:SkU10, rskr. 1997/98:70). Lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar trädde i kraft . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda vilka register en kommande skattekriminal vid skatteförvaltningen kan ha behov av för skattebrottsutredningar samt föreslå den författningsreglering av registren som är motiverad. I uppdraget ingick dessutom att se över vilka ändringar som behövs i skatteregisterlagen (1980:343) för att underlätta arbetet med att utreda skattebrott m.m. samt behovet av tillgång till uppgifter hos andra myndigheter. Utredningen antog namnet . Utredningen avlämnande betänkandet Integritet - Effektivitet - Skattebrott (SOU 1998:9). Betänkandet har remissbehandlats. I den nu aktuella propositionen tar regeringen ställning till utredningens förslag. Regeringen behandlar i detta sammanhang också de förslag som lämnats i en inom upprättad promemoria om ADB-revisioner (Fi98/1915). Promemorian har remissbehandlats. Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar Skattemyndigheterna kommer med stöd av lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar att - om åklagaren beslutar detta - ansvara för utredningar om brott inom skatteområdet. Enligt denna lag omfattar skattemyndigheternas verksamhet brott enligt skattebrottslagen (1971:69), 19 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (1975:1385), 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folkbokföringslagen (1991:481) samt bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § . En skattemyndighet får också medverka i fråga om annan brottslighet, om åklagaren anser att det finns särskilda skäl för detta. Den brottsutredande verksamheten skall bedrivas inom särskilda enheter inom skatteförvaltningen. Skattebrottsutredningar hålls därigenom organisatoriskt åtskilda från skatteutredningar. Enligt lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar är det åklagaren som leder förundersökningar även på skatteområdet. Vid sådan undersökning får åklagaren begära biträde av skattemyndigheten. Något hinder mot att i stället polisen verkställer förundersökningar finns inte. Skattemyndigheterna har således ingen exklusiv rätt att medverka i förundersökningarna. På lång sikt är det tänkt att skattebrottsenheterna vid skattemyndigheterna skall verkställa i princip alla skattebrottsutredningar. Enligt kommer utredningsverksamhet rörande brott på skatteområdet inledningsvis att organiseras endast i storstadsregionerna. Skattemyndigheterna har inte getts någon befogenhet att verkställa beslut om straffprocessuella tvångsmedel. Brott som faller utanför skattemyndigheternas ansvarsområde skall som huvudregel utredas av polisen. Vid blandad brottslighet kan därför skattebrottsligheten utredas av skattebrottsenheter och övrig brottslighet av polis. Sådana utredningar kommer att ske i samverkan och med åklagare som gemensam förundersökningsledare. Inom ramen för organisation kan sådan blandad brottslighet komma att utredas av fasta, åklagarledda arbetsgrupper. ges enligt lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar också befogenhet att självständigt få utföra s.k. förenklade brottsutredningar, dvs. i de fall förundersökning enligt 23 kap. 22 § inte behövs. Som en förutsättning härför gäller att den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Förenklad brottsutredning får endast användas om den misstänkte har fyllt . Enligt lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar ges skattemyndigheterna också befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet. Lag om behandling av personuppgifter i brottsutredningar Regeringen föreslår att behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar skall regleras i en särskild lag. Enligt förslaget skall lagen utgå från personuppgiftslagen (1998:204) och endast innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga för skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet. I skälen för sitt förslag anför regeringen att skattemyndigheterna kommer att ha i princip samma arbetsuppgifter i fråga om brott inom skatteområdet som tullmyndigheter och polismyndigheter har inom sina respektive ansvars-områden. Regeringen påpekar att skattemyndigheterna behöver kunna behandla en stor mängd information i den brottsbekämpande verksamheten. För att kunna göra detta på ett rationellt och effektivt sätt krävs enligt regerigen att skattemyndigheterna har datorstöd för behandlingen. Modern datorteknik skall kunna utnyttjas både internt inom myndigheterna och vid utbyte av information mellan dem. Regeringen anser därför att skattemyndigheterna på samma sätt som polis- och tullmyndigheter skall ha rätt att behandla personuppgifter automatiserat i sin brottsutredande verksamhet. Regeringen konstaterar att skattemyndigheterna redan med stöd av person-uppgiftslagens bestämmelser kan behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat i den brottsutredande verksamheten. Behandlingen av person-uppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet kommer emellertid att omfatta integritetskänsliga uppgifter och kräver därför en högre skyddsnivå än vad personuppgiftslagen garanterar. Regeringen anser därför att behandlingen av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet skall regleras i en särskild lag om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar. Eftersom behandlingen i många fall kommer att omfatta uppgifter om enskilda personer, är det enligt regeringen viktigt att beakta integritetsaspekten. Med tanke på det allmänna intresset av att skattemyndigheterna skall kunna bekämpa brott så effektivt som möjligt, anser regeringen emellertid att det är viktigt att hinder för ett rationellt utnyttjande av ADB-stöd och kommunikationsteknik inte ställs i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av att skydda den personliga integriteten. När det gäller den nya lagens förhållande till personuppgiftslagen anser regeringen att de bestämmelser som skall gälla för skattemyndigheternas behandling av personuppgifter i anledning av brott inom skatteområdet bör, i likhet med motsvarande bestämmelser i polisdatalagen, ha personuppgiftslagen som utgångspunkt. Kraven på behandling av personuppgifter bör med tanke på verksamhetens natur inte i någon del vara lägre ställda än vad som följer av personuppgiftslagen. I fråga om särskilt integritetskänsliga inslag i verksamheten bör kraven på behandlingen i stället vara avsevärt högre. Regeringen påpekar vidare att flertalet remissinstanser har framhållit behovet av en enhetlig reglering i fråga om behandling av personuppgifter inom den brottsutredande verksamheten. Regeringen instämmer i detta och föreslår därför att den nya lagen endast skall innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga. Vad gäller förhållandet till polisdatalagen framhåller regeringen att det är av betydelse att samma förutsättningar för behandling av personuppgifter och samma regler till skydd för den enskilde mot oriktig behandling och integritetsintrång tillämpas oavsett om det är polisen eller skattemyndigheten som företar brottsutredningen. En lag om behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet bör enligt regeringen därför i princip utformas så att förutsättningarna för behandlingen är desamma som gäller för polisen. Regeringen framhåller därutöver att det också kan antas att skattemyndigheterna med de nya arbetsuppgifterna kommer att ha ett ökat behov av att kunna byta personuppgifter med polisen. Likalydande bestämmelser om behandling av personuppgifter torde enligt regeringen underlätta ett sådant informationsutbyte och även minska risken för att utbytet medför integritetsintrång och en oriktig behandling av personuppgifter. Lagens tillämpningsområde - ändamålet med behandlingen Regeringen föreslår att lagen skall gälla vid behandling av personuppgifter i skattemyndigheternas verksamhet för att förebygga brott samt vid spaning och utredning i fråga om brott som avses i lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. I skälen för sitt förslag anför regeringen att den verksamhet som skattemyndigheter bedriver med stöd av den nämnda lagen utan inskränkning bör omfattas av rätten att behandla personuppgifter. Regeringen konstaterar att denna verksamhet inte omfattas av och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Avvikande bestämmelser kan därför meddelas utan att det står i strid med direktivet. Regeringen anför vidare att den nya lagen huvudsakligen skall gälla för automatiserad behandling av personuppgifter. Enligt regeringen skall lagen tillämpas på behandling endast om uppgifterna ingår i eller avses ingå i en strukturerad samlig av personuppgifter vilka är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Behandling av känsliga personuppgifter Regeringen föreslår att skattemyndigheterna skall ha möjlighet att behandla känsliga personupgifter i annan verksamhet än underrättelseverksamhet om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. I skälen för sitt förslag konstaterar regeringen att personuppgiftslagen innehåller en bestämmelse om förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Enligt 13 § personuppgiftslagen är det förbjudet att behandla person-uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Det är också förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Det finns vissa undantag från förbudet, framför allt om den registrerade har samtyckt till behandlingen. Regeringen konstaterar att undantagen från förbudet inte är tillämpliga på brottsbekämpande verksamhet. Regeringen anför vidare att det vid brott inom skatteområdet sällan torde komma i fråga att behandla känsliga personuppgifter. Det sakliga behovet för ett undantag från förbudet kan enligt regeringen därför ifrågasättas. Det kan dock inte uteslutas att känsliga personuppgifter kan förekomma i en utredning rörande skattebrott. I en skatteutredning är det enligt regeringen inte ovanligt att sådana uppgifter förekommer. Uppgifter från en skatteutredning måste oftast hämtas in när en förundersökning har påbörjats. Regeringen anför att det inte är möjligt att sortera bort de känsliga personuppgifter som kan finnas i det inhämtade materialet. Enligt regeringens mening skall därför känsliga personuppgifter få behandlas i bl.a. en förundersökning om förutsättningarna i övrigt för behandlingen är för handen. När det gäller behandling av känsliga uppgifter i underrättelseverksamhet är enligt regeringen situationen en annan. I skattemyndighetens underrättelseverksamhet finns större möjligheter att undvara känsliga personuppgifter utan att det påverkar den pågående undersökningen. Regeringen anser att känsliga uppgifter därför inte bör få behandlas i skattemyndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen konstaterar vidare att föreslagit att känsliga personuppgifter inte skall få användas som sökbegrepp vid sökning i ett register. Enligt regeringens mening är de grundläggande kraven som gäller vid behandling av personuppgifter tillräckliga för att tillgodose behovet av skydd för den personliga integriteten. Någon särskild bestämmelse om sökbegränsningar behövs därför inte. Regeringen föreslår att uppgifter om brottsmisstankar skall få behandlas för annat ändamål än arkivering även om en förundersökning, som gäller ett brott som anges i 1 § lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar, har lagts ned på grund av bristande bevisning. Som förutsättning härför skall gälla att den misstänkte är skäligen misstänkt för brottet och att uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. Vidare föreslår regeringen att i de fall åtal mot en person har lagts ned eller om personen genom en dom som har vunnit laga kraft har frikänts, får uppgifter om brottsmisstanken behandlas endast om förundersökningen tas upp på nytt eller för prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. . Regeringen anser att särskilda bestämmelser om när uppgifter får lämnas ut endast behövs i fråga om utlämnande för framställning av rättsstatistik och utlämnande av uppgifter till utlandet. Regeringen föreslår därför att sådana bestämmelser införs i den nya lagen. I skälen för sitt förslag anför regeringen att särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter är av betydelse endast i den mån sekretess gäller för uppgifterna. Uppgifter som behandlas i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100). Enligt dessa bestämmelser gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål och för angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål. Sekretess gäller också i annan verksamhet för att förebygga brott eller åklagarmyndighets, tullmyndighets eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen i 5 kap. 1 § gäller till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott, medan sekretessen i 9 kap. 17 § gäller till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Regeringen konstaterar att har beslutat om ändring i sekretesslagen som innebär att sekretessen enligt 9 kap. 17 § kommer att gälla också i fråga om uppgifter i register som förs enligt polisdatalagen. Vidare anför regeringen att om uppgifter skall lämnas ut från en brottsbekämpande myndighet tillämpas främst 1 kap. 5 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse får uppgifter lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Utbyte av uppgifter mellan åklagaren och den myndighet som biträder åklagaren i förundersökningar sker i allmänhet med stöd av den bestämmelsen. Regeringen konstaterar att bestämmelsen emellertid inte ger utrymme för att lämna ut uppgifter som kan vara till gagn för en annan myndighets verksamhet, även om detta skall gynna brottsbekämpningen i ett större perspektiv. I dessa fall kan i stället generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen tillämpas i viss utsträckning. Uppgifter får lämnas ut med stöd av denna bestämmelse om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Regeringen anför vidare att uppgifter också får lämnas ut enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen om myndigheten har en skyldighet enligt lag eller författning att lämna uppgifter. Sekretessen bryts exempelvis vid skyldighet att anmäla brott. Därutöver konstaterar regeringen att det finns särskilda inskränkningar i fråga om att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer. Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen får uppgifter för vilka sekretess gäller inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Regeringen anför att en bestämmelse om utlämnande av uppgifter i och för sig skulle vara klargörande när det gäller utlämnandet av uppgifter mellan myndigheter. Enligt regeringen är emellertid sekretesslagens bestämmelser tillräckliga i de flesta fall för att uppgifter skall kunna lämnas ut till de myndigheter som kan behöva dem. Regeringen anser att uppgifter som behandlas i skattemyndigheternas brottsbekämpande verksamhet bara skall lämnas till de myndigheter som oundgängligen behöver dem i sin verksamhet. I regel behövs inte uppgifterna hos någon annan än motsvarande enhet hos en annan skattemyndighet samt hos polis- eller åklagarmyndighet. Några särskilda regler för att lämna ut uppgifter i dessa fall behövs enligt regeringen inte. Vidare anför regeringen att sekretesslagens regler dock inte är tillräckliga för att tillgodose utlämnande av uppgifter till rättsstatistiken. Bestämmelser om att uppgifter skall lämnas ut till den myndighet som har hand om rättsstatistiken behövs enligt regeringen därför. Regeringen anser att lagens bestämmelser därutöver skall medge att utlämnande sker till myndigheter i andra länder eller till mellanfolkliga organisationer i enlighet med vad har åtagit sig i en konvention eller annan internationell överenskommelse. Omfattningen av det internationella informationsutbytet går enligt regeringen inte att överblicka . Det kan antas att skattemyndigheterna får en internationell roll genom t.ex. bilaterala samarbetsavtal. Den föreslagna bestämmelsen innebär då att det finns ett bemyndigande för skattemyndigheterna att lämna ut uppgifter till berörda myndigheter i andra länder. Regeringen påpekar att skattemyndigheterna däremot inte torde behöva lämna ut uppgifter till Europol. Behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet Regeringen föreslår att skattemyndigheterna skall få möjlighet att i underrättelseverksamhet som avser allvarlig brottslig verksamhet behandla person-uppgifter helt eller delvis automatiserat i särskilda undersökningar eller i underrättelseregister. Med allvarlig brottslighet skall enligt regeringen avses brottslighet för vilken är föreskriven fängelse eller . Enligt förslaget skall med underrättelseverksamhet avses verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. . Automatiserad behandling av personuppgifter i särskilda undersökningar Regeringen föreslår att automatiserad behandling av personuppgifter endast skall få förekomma i särskilda undersökningar om det finns anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och en särskild undersökning av underrättelsekaraktär har inletts. Enligt förslaget skall med särskild undersökning avses en undersökning i underrättelseverksamhet i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Regeringen föreslår vidare att beslut om att inleda automatiserad behandling av personuppgifter i en särskild undersökning skall innehålla ändamålet med behandlingen och de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång. Regeringens förslag innebär att alla uppgifter, utom känsliga personuppgifter, som är nödvändiga för ändamålet med den särskilda undersökningen får behandlas. Om uppgifter om en person som det inte finns någon misstanke mot behandlas skall uppgiften förses med en anteckning om detta förhållande. Regeringen föreslår att underrättelseregister skall få föras endast för att ge underlag för sådana särskilda undersökningar som gäller allvarlig brottslighet där behandling får utföras helt eller delvis automatiserat samt för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet. Enligt förslaget skall uppgifter som kan hänföras till en person få föras in i ett underrättelsregister endast om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsligheten. Därutöver föreslår regeringen att uppgifter om transportmedel eller om varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslighet eller om hjälpmedel som kan antas ha använts i samband med sådan verksamhet får registreras även om de kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot. En sådan uppgift skall förses med en anteckning om att det inte finns någon misstanke mot personen. Regeringen föreslår att det i lagen anges vilka typer av uppgifter som får registreras i ett underrättelseregister. Regeringen föreslår att som huvudregel skall gälla att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål skall gallras. Detta skall dock inte gälla uppgifter i en förundersökning. Uppgifter som behandlas automatiserat i en förundersökning bör enligt regeringen gallras på samma sätt som uppgifter som behandlas manuellt. Det innebär att arkivlagens (1990:782) regler blir tillämpliga, varför det saknas behov av särskilda bestämmelser om gallring. Enligt regeringens förslag skall uppgifter som behandlas i en särskild undersökning gallras senast efter det att beslutet om behandlingen av personuppgifter fattas. Om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas får dock uppgifterna behandlas . Vidare föreslår regeringen att uppgifter i ett underrättelseregister om en registrerad person skall gallras senast efter det att en uppgift som kan föranleda registrering sista gången infördes. Om en särskild undersökning som rör en registrerad person har inletts, behöver uppgifterna dock inte gallras förrän undersökningen har avslutats.