yttr · GM05KU4y · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen föreslog i proposition 1995/96:213 att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för eller 1998 än den som gäller för , skall det generella statsbidraget till kommunen respektive minskas med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen. Som skäl för förslaget anförde regeringen att det utgiftstak för de offentliga utgifterna som skulle införas måste ges en annan innebörd för kommuner och landsting än för staten, eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Målet för utgiftsbegränsning för kommunsektorn borde enligt regeringens uppfattning i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner i kombination med det lag-stadgade krav på ekonomisk balans som regeringen avsåg att föreslå torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar. Förslaget remitterades av regeringen till Lagrådet. Lagrådet såg förslaget som ett alternativ till sådana bestämmelser om kommunalt skattestopp som tidigare hade gällt . I tidigare yttrande över förslag till kommunalt skattestopp hade Lagrådet framhållit att ingripanden i den kommunala skatterätten av den art som det var fråga om måste användas med stor urskillning och varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev enligt Lagrådets mening åtgärderna från konstitutionell synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid inte kunna finna att de föreslagna inskränkningarna i den kommunala beskattningsrätten gick utöver vad som är acceptabelt från konstitutionell synpunkt. Med beaktande av de ställningstaganden som tidigare gjorts ansåg Lagrådet att lagförslaget i det aktuella ärendet fick godtas från konstitutionella synpunkter. Det var enligt Lagrådet angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blev föremål för en grundlig analys. Lagrådet konstaterade att en sådan analys utfördes av en särskild parlamentarisk kommitté, som hade möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga. Efter remiss från finansutskottet behandlade förslaget i sitt yttrande 1996/97:KU3y. Utskottet delade från konstitutionell synpunkt Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget kunde ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser som gällt . Utskottet erinrade i detta sammanhang om sitt uttalande (yttr. 1989/90:KU9y) enligt vilket utskottet vid en samlad bedömning från konstitutionell synpunkt kunde godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser. Utskottet konstaterade att Lagrådet med beaktande av sina tidigare ställningstaganden uttalat att det aktuella förslaget fick godtas från konstitutionella synpunkter. Utskottet instämde i denna bedömning. Utskottet förklarade att dess bedömning vilade på aktuella tolkningar och konstitutionell praxis i fråga om vad som är förenligt med den kommunala självstyrelsen. Utskottet delade Lagrådets uppfattning att det är viktigt att den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen blir föremål för en grundlig analys. Utskottet konstaterade att detta skedde inom en särskild parlamentarisk kommitté som skulle avsluta sitt arbete. och ansåg i en avvikande mening att förslaget borde avstyrkas av utskottet. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Kommitténs arbete avslutades med att betänkandet (SOU 1996:129) Den kommunala självstyrelsen och grundlagen avgavs. Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till lagstiftning. Utskottet behandlar i första hand frågan om den föreslagna lagen är förenlig med principen om självstyrelse. Utskottet tar också avslutningsvis upp frågan om lagens retroaktivitet. Regeringsformens reglering av den kommunala självstyrelsen begränsar sig till några få bestämmelser. Av portalparagrafen framgår att den svenska folkstyrelsen bl.a. förverkligas genom självstyrelse. I 7 § i inledningskapitet anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I samma paragraf heter det vidare att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. Däremot anges i 8 kap. 5 § att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen liksom kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden skall bestämmas i lag, dvs. Utan hinder av 5 § har dock möjlighet enligt 7 § i samma kapitel att bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. Som Lagrådet framhåller i sitt yttrande är bestämmelserna i regeringsformen så utformade att det ytterst får anses vara som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Ändå delar givetvis utskottet Lagrådets uppfattning att föreställningen om en självstyrelse är en levande realitet i svenskt samhällsliv. Ett försök att klä principen om den kommunala självstyrelsen i ord har gjorts av den kommitté som 1995 fick regeringens uppdrag att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Kommittén beskriver sammanfattningsvis den kommunala självstyrelsen på följande sätt (SOU 1996:129 s. 12): Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller att ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. För att bedöma om den föreslagna lagen utgör ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen kommer utskottet först pröva åtgärden i förhållande till den grundlagsreglering som finns av principen, sedan mot principen själv. Utskottet kan inte finna att lagförslaget strider mot bestämmelserna om självstyrelse i regeringsformen. Något så omfattande ingrepp i den kommunala verksamheten handlar det givetvis inte om att den kommunala självstyrelsen helt urgröps. Inte heller rubbas de valda kommunala församlingarnas formella rätt att besluta om avyttring av kommunala bostadsföretag eller andra åtgärder som drabbas av sanktionerna. Ingreppet föreslås i överensstämmelse med grundlagsregeln bli beslutat i form av lag. Vid prövningen mot principen om självstyrelse, såsom den formulerats ovan, kan enligt utskottet bedömningen inte bli någon annan än att kommunernas självständiga beslutsfattande inskränks genom statlig påverkan av utövningen av ägandet av de kommunala bostadsföretagen. Enligt utskottet innebär således lagförslaget att den kommunala självstyrelsen på detta område inskränks. Även principen om självstyrelse såsom den beskrevs ovan tillåter emellertid inskränkningar. Utskottet har därför att ta ställning till om det rör sig om ett godtagbart ingrepp eller ej. Ett viktigt skäl som regeringen angett för att lägga fram lagförslaget är att det skall motverka att kommunala bostadsföretag säljs ut eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet som en utredning förutsättningslöst skall hitta nya former för hur icke vinstdrivande företag på bostadsområdet kan organiseras. Statens intresse att motverka att avyttringar sker förstärks av att staten genom olika former av bidrag skjutit till till de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen. I motionen Bo23 (mp) anförs också som skäl för en lagstiftning av detta slag att genomförda utförsäljningar i praktiken är oåterkalleliga. Vidare kan det konstateras att det rör sig om en tidsbegränsad lagstiftning som i vissa delar skall tillämpas fram till utgången av och i andra delar fram till utgången av . Med tanke på det övergripande ansvar som staten har inom bostadspolitiken anser utskottet, på de skäl som anförts, att det får anses godtagbart att tillfälligt inskränka det kommunala självbestämmandet på detta område. har i sin motion föreslagit en förkortning av giltighetstiden respektive utgången av 2001 (yrkande 2). Som redan framgått anser utskottet att tidsbegränsningen är en omständighet som gör det lättare att acceptera den föreslagna lagstiftningen från självstyrelsesynpunkt. Det är givet att ju kortare giltighetstid, desto bättre är det från denna synpunkt. Utskottet inser dock att en avkortning av giltighetstiden måste vägas mot hur för rådrum som behövs. Denna fråga saknar utskottet förutsättningar att bedöma. Utskottet tillstyrker alltså från konstitutionella utgångspunkter propositionens förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag m.m. Motionerna Bo21 (m, kd, fp) och Bo22 (c), vari föreslås avslag på propositionen, avstyrks följaktligen. Utskottet övergår härefter till retroaktivitetsfrågan. I propositionen föreslås att lagen skall träda i kraft men börja tillämpas från , dagen efter det att propositionen överlämnades till . Lagen föreslås alltså få retroaktiv verkan. Lagrådet framhåller att detta är något som i de flesta situationer brukar undvikas i den svenska rättsordningen. Lagrådet gör en genomgång av de principer som inom rättsordningen allmänt tillämpas beträffande retroaktiv lagstiftning. Denna genomgång leder Lagrådet till slutsatsen att den föreslagna övergångsbestämmelsen står i så dålig överensstämmelse med dessa principer att den inte bör genomföras. föreslår i sin motion att restriktionerna skall tillämpas från och med dagen efter den dag då riksdagsbeslutet fattas (yrkande 3). Enligt utskottets mening föreligger i ett fall som detta inget uttryckligt förbud mot retroaktiv lagstiftning men utskottet delar Lagrådets uppfattning att principerna i rättsordningen talar mot att den föreslagna lagen skall få tillbakaverkande kraft. Utskottet vill alltså förorda att lagen börjar tillämpas som den träder i kraft. I beslutet har deltagit: Per (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). Per (), (), (), (), (), (), () och () anser att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Utskottet kan" och på s. 12 slutar med "avstyrks följaktligen" bort ha följande lydelse: Enligt utskottets bedömning strider den föreslagna lagstiftningen uppenbart mot principen om den kommunala självstyrelsen. inskränks genom statlig inblandning i utövningen av ägandet av kommunala bostadsföretag. Utskottet instämmer alltså i Lagrådets kritik av den i propositionen föreslagna lagstiftningen. Skulle acceptera en inskränkning av självbestämmandet av det slag som propositionen föreslår riskerar regeringsformens bestämmelser att bli helt illusoriska. Inblandningen i utövandet av kommunernas ägande är så mycket allvarligare som det handlar om en fråga där kommunernas initiativrätt är oinskränkt. Någon skyldighet för kommunerna att inneha bostadsföretag finns nämligen inte. Lagen innebär alltså en urgröpning av den kommunala initiativrätten. Utskottet vill i sammanhanget erinra om den betydelse som i förarbetena till regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen tillmättes den kommunala initiativrätten. Det framhölls (prop. 1973:90 s. 190) att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en initiativrätt. Denna initiativrätt kan enligt grundlagspropositionen sägas bilda en kärna i den kommunala sjävbestämmanderätten, som bör komma till klart uttryck i RF. Utskottet vill alltså sammanfattningsvis från konstitutionella utgångspunkter motsätta sig att en lag med det föreslagna innehållet införs. Utskottet vill varna för att en fortsatt utveckling med godtyckliga statliga ingrepp i den kommunala självstyrelsen kan leda till en situation där grundlagsregleringen blir tom på innehåll. behandling av frågan om minskning av det generella statsbidraget 9 Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd 10